Impressie: Internationaal Seminar Transit Oriented Development Kennisuitwisseling onderzoeksprojecten URD en DBR; 19 – 21 september 2013 Nederlandse onderzoekers en hun buitenlandse collega’s wisselden hun kennis en ervaringen uit in een Internationaal Seminar over transit oriented development (TOD). De deelnemers gingen in gesprek over diverse facetten van TOD, van concepten tot marktperspectieven, van sociaal-culturele voorkeuren tot instrumenten en financiering. Dit en nog meer passeerde de revue tijdens het Internationaal Seminar TOD eind september. Een impressie. Het driedaagse Internationaal Seminar Transit Oriented Development bestond uit een eerste wetenschapsdag (19 september) met diverse presentaties van postdoc’s uit drie verschillende onderzoekstrajecten. Daarna vond op 20-21 september een rondreis met wetenschap en praktijkbeoefenaren plaats langs verschillende stationslocaties in Nederland. Speciale aandacht ging uit naar het stationsgebied Arnhem en Zaandam met korte excursies naar de specifieke kwesties en ervaringen op locatie. Groeien de maatschappelijke trends naar Transit Oriented Living? Wat is het belang van een goede toegankelijkheid van een station? Wat voor effect heeft dat op het verzorgingsgebied? Is er wel een markt voor TOD? Hoe verhouden zich de marktperspectieven tot de voorkeuren van bewoners en ondernemers? Een greep uit de inhoudelijke vraagstukken die centraal stonden in de discussies tijdens het Internationaal Seminar. Ook werd veel gesproken over de implementatie van TOD: beleid, instrumenten, financiering. Het blijkt lastig het succes van de implementatie van TOD te duiden. Onderzoekers gingen in gesprek over het meten van succes. Om TOD te kunnen implementeren zijn nieuwe, stevige instrumenten nodig. Het huidig planologisch instrumentarium schiet veelal nog te kort. Internationale gasten presenteerden leerzame nieuwe perspectieven op governance en financiering die de ontwikkeling van knooppunten een impuls kunnen geven. Zes buitenlandse gasten waren aanwezig om hun ervaringen met TOD te delen: Rachelle Alterman van de Israel Institute of Technology is gespecialiseerd in ‘value capturing’; Carey Curtis van de Curtin University in Perth bestudeert de implementatie van TOD in Australië; Alain l’Hostis en Gebhard Wulfhorst van het Bahnville project in Frankrijk en Duitsland; Michael Neuman van de University of New South Wales in Australië en David Levinson van de University of Minnesota in de VS. TOD in de Zuidvleugel: strategieën voor toegankelijkheid en markt In zijn introductie op het onderzoekstraject DBR Zuidvleugel ging Karst Geurs, hoogleraar vervoersgeografie aan de Universiteit Twente, in op de problematiek in de Zuidvleugel van de Randstad rondom openbaar vervoer en gebiedsontwikkeling. Het onderzoek, bestaande uit drie deelprojecten, gaat over de vraag hoe bijgedragen kan worden aan de ontwikkeling van effectieve en economisch efficiënte regionale TODstrategieën voor StedenbaanPlus. Een eerste onderzoek verkent de mate waarin de verbetering van de micro-bereikbaarheid van een station een ondersteunende strategie voor stedelijke ontwikkeling kan zijn. Lissy Le Paix Puello, postdoc aan de TU Twente, presenteerde het ‘access mode choice model’. Dit model combineert de
1
dichtheid van gebruiksfuncties in een gebied, de faciliteiten rondom een station en de connectiviteit van het station met het mobiliteitsnetwerk in de gebouwde omgeving (verzorgingsgebied). Via een onderzoek naar de mobiliteitskeuze van bewoners in een straal van 5 kilometer om een station, probeert Lissy le Paix de toegankelijkheid en de waarde van het station te bepalen. De verwachting is dat de bewoners met een goede toegang tot het station vaker gebruik maken van het station. Maar voor wie, voor welke doelgroepen is een TOD-locatie eigenlijk een aantrekkelijke woonomgeving? Christa Hubers, postdoc aan de TU Delft, onderzoekt de attractiviteit van TOD-locaties voor (potentiële) bewoners. Is er sprake van ‘transit oriented living’? Veelal zijn inwoners van TOD-gebieden zich hiervan niet bewust. De voordelen van transit oriented living worden volgens Christa als zodanig (nog) niet ervaren. Het onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre er een ‘markt’ is voor TOD. In het laatste deelproject waarin de maatschappelijk kosten en baten van TOD worden onderzocht presenteert Martijn Droës, postdoc aan de VU Amsterdam, een stedelijk economisch model: het Anas-model. Hierin wordt berekend in hoeverre een spoorlijn (sub)urbanisatie beïnvloedt. Er wordt gekeken naar het doel van treinstations: is het doel de kwestie rondom congestie op te lossen en is het daarmee belangrijk dat er veel stations worden gerealiseerd of is het doel verstedelijking en is het daarom belangrijk een paar strategische knooppunten aan te wijzen? Michael Neuman vertaald deze kwesties naar de vraag wat de aard van TOD ‘Is het TOD of DOT (development oriented around transit)?’ TOD implementatie: succes en beleidsoverdracht Hoe zijn barrières te overwinnen die in de weg staan van de integratie van duurzame stedelijke ontwikkeling en vervoerknooppunten? Dat is de vraag die Luca Bertolini stelt in zijn onderzoekstraject Duurzame Bereikbaarheid van de Randstad. Met zijn team onderzoekt hij de implementatie van TOD in de metropoolregio Amsterdam. Inconsequent bestuur, onvoldoende kennis en financiële barrières vormen veelal een belemmering voor implementatie van het TOD beleid. Het onderzoek heeft als doel de condities voor de implementatie te verkennen en succes- en faalfactoren op te sporen. Een eerste postdoc Ren Thomas, van de Universiteit van Amsterdam, presenteert haar onderzoek naar de implementatie van TOD. Wat zijn de succes- en faalfactoren en welke successen komen overeen tussen verschillende TOD-locaties? Ren Thomas heeft zogeheten ‘decision rules’ opgesteld die het falen/succes van implementatie van TOD omschrijven. Opmerkelijk is dat de vijf meest voorkomende ‘decision rules’ geen beleid bevatten, maar rationele keuzes zijn van beleidsmakers en stakeholders. Ren Thomas probeert met haar onderzoek te herleiden welke successen ten aanzien van de implementatie ook kunnen werken in een andere context. Waar het onderzoek van Ren Thomas focust op de (universele) succes factoren van implementatie, gaat het onderzoek van Dorina Pojani in op de mogelijkheid tot beleidsoverdracht van de ene naar de andere locatie of context. Dorina Pojani, postdoc aan de TU Delft, vraagt zich af in hoeverre beleid overdraagbaar kan zijn. Beleid overdragen van de ene naar de andere locatie is ‘zacht’; het betreft geen
2
complete kopieën, het gaat meer om inspiratie. Michael Neuman voegt daar zelfs aan toe dat ‘het meest succesvolle planningsysteem voor een stad, een eigen planning systeem is zonder daarbij gebruik te maken van andere planningssystemen’. Wel kunnen beleidsmakers leren van fouten/successen die gemaakt zijn op andere locaties bij het implementatieproces. Zo legt Sander Lenferink het succes van Tax Increment Financing uit dat in de Verenigde Staten vaak wordt gebruikt bij gebiedsontwikkeling. Dit instrument, waarbij ‘value capturing’ mogelijkheden biedt om gebiedsontwikkeling weer op gang te helpen, kan eventueel bij de ontwikkeling van TOD-locaties ingezet worden. Momenteel wordt TIF als nieuw instrument uitgetest bij de TOD-ontwikkeling rondom station Nijmegen Centraal. Governance en financiering voor TOD In het onderzoekstraject Urban Regions in the Delta Oost wordt onderzocht hoe governance en financiering op gebied van knooppunten en bereikbaarheid in de regio Arnhem Nijmegen beter op elkaar afgestemd kunnen worden. Daarnaast worden de mogelijkheden voor een integrale aanpak van knooppuntontwikkeling verkend. Ary Samsura, postdoc aan de Radboud Universiteit Nijmegen, presenteert zijn zoektocht naar de optimale coalitievorming voor besluitvorming ten aanzien van TOD. Door middel van gaming probeert hij het gedrag en de keuzes bij besluitvorming in kaart te brengen. De onderhandelingsresultaten laten veelal efficiëntie zien. Spelen andere motieven, zoals rechtvaardigheid, evenzeer een rol in de besluitvorming? Een tweede presentatie, gegeven door Erwin van der Krabben, hoogleraar locatieen vastgoedontwikkeling Radboud Universiteit Nijmegen, gaat over stedelijke herverkaveling. Volgens Rachelle Alterman ‘a sleeping beauty’ binnen de gebiedsontwikkeling. Stedelijk herverkaveling is een potentiële nieuwe strategie voor gebiedsontwikkeling waarin wordt uitgegaan van de huidige eigenaren en hun verkaveling van eigendommen. Om het functioneren van stedelijke herverkaveling als instrument voor gebiedsontwikkeling te testen worden momenteel een aantal experimenten uitgevoerd, waarbij het gebruik van gaming een belangrijke rol speelt. Uit de discussie blijkt de ‘freeriders’ problematiek een interessante hobbel op de weg te zijn voor het inzetten van stedelijke herverkaveling bij gebiedsontwikkeling. Rondreis met wetenschap en praktijk De tweede en derde dag van het Internationaal Seminar stonden in het teken van de kennisuitwisseling tussen wetenschap en praktijk. Met het complete gezelschap werden verschillende TOD-locaties bezocht om vervolgens de praktijk van TOD in binnen- en buitenland te bediscussiëren tijdens het seminar. Een eerste locatie is het stationsgebied Arnhem Centraal. De rondleiders namen de groep mee langs de verschillende onderdelen van het project ontworpen door architect Van Berkel; de aanbouw van de entree, het busstation, de fietsenstalling en de stationshal. Veel info over de procesgang, samenwerking en achtergronden ook. Na de rondreis ging het seminar van start. Rachelle Alterman presenteerde de inzet op ‘value capturering’ in gebiedsontwikkeling: condities, regelgeving en praktijk. Volgens Alterman is het afvangen van de toegenomen waarde na gebiedsontwikkeling
3
verborgen in de toename van de vastgoedwaarde. Met Tax Increment Financing wordt deze waarde vastgesteld (value capture) en gebruikt om de gebiedsontwikkeling te financieren. Stedelijke herverkaveling is een instrument die de markt volgt en kan daarom mogelijk ingezet worden bij het ontwikkelen van TOD locaties. Alain l’Hostis presenteerde de praktijk van TOD in de Franse context. De aanleg van het Europese highspeed netwerk was een belangrijke prikkel om het gebied rond diverse knooppunten te verstedelijken. Hij liet zien welke afwegingen genomen zijn en hoe het knooppunt in Lille succesvol ontwikkeld is. Naast de succesverhalen van TOD in de Franse context brengt Reindert Augustijn, Stadsregio Arnhem Nijmegen, nuance in de successen van TOD in de Nederlandse beleidscontext. Hij vraagt zich af op welke schaal TOD ontwikkeld moet worden. ‘Is er sprake van TOD wanneer de stedelijke omgeving van een knooppunt ontwikkeld wordt? Of is het eerder een mobiliteitsstrategie voor een hoogwaardig regionaal OV-netwerk, waarbij ruimte en bereikbaarheid op een goede manier worden afgestemd? Vervolgens was het de bedoeling met de trein verder te reizen naar Den Haag Centraal station. Wegens calamiteiten op het spoor reden de treinen niet en is het seminar in Arnhem voorgezet. Daar kregen we een presentatie van Carey Curtis over het implementeren van TOD in de Australische beleidspraktijk. Zij ging vooral in op de manier waarop in Sydney en Perth gewerkt wordt aan beleidsontwikkeling op lokale en regionale schaal. Zij liet hierbij zien op welke manier TOD wordt gepromoot, bijvoorbeeld door effecten van ‘accessibilty’ te laten zien en hoe effectief TOD kan zijn in relatie tot investeringen in infrastructuur. Juist ook voor private partijen en development authorities op regionale schaal. Erop gericht om TOD ‘natuurlijk’ onderdeel te laten zijn van het ‘mainstream’ planning proces. Voor de implementatie is het nodig om goede antwoorden te hebben op de vraag waarom TOD nuttig en noodzakelijk is. Welke doelen streef je na met TOD? Curtis vindt het eigenlijk ‘fundamentally odd’ dat deze vraag in Nederland niet goed beantwoord wordt. Van Australië naar Europa, Duitsland om precies te zijn. Gebhard Wulfhorst nam ons mee naar de Duitse beleidspraktijk van knooppuntontwikkeling. Gebhard Wulfhorst pleit voor het aanbrengen van kleine, fysieke verbeteringen in het netwerk rondom een station. Hij gebruikt het station van München als voorbeeld. Door kleine fysieke verbeteringen in het voetgangersnetwerk aan te brengen, simpelweg het bouwen van een kleine voetgangersbrug over een beekje, werd het station beter toegankelijk en daarmee ook de reikwijdte en het gebruik van het station. Dit beleid kan volgens Wulfhorst ook vertaald worden naar de Nederlandse beleidspraktijk, waarbij de focus dan vooral moet liggen op de verbetering van het fietsnetwerk, stedelijk en regionaal, en het verbeteren van de ketenvoorzieningen. Na de discussie zijn we met het hele gezelschap in de trein gestapt richting Zaandam. Daar hebben we het avondprogramma in het Inntelhotel voortgezet. Het intermezzo met Herman Gelissen van StedenbaanPlus en Henk Snoeken van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu was een geslaagde afsluiter van de dag. Herman Gelissen presenteerde de praktische benadering van StedenbaanPlus in de Zuidvleugel van de Randstad. Het doel van StedenbaanPlus is het verbeteren van de bereikbaarheid in de
4
regio: van 4 naar 6 sprinters per uur. Daarbij wordt ingezet op het implementeren van TOD als regionale strategie. Volgens Gelissen is dit een sterke regionale strategie, maar het is nog de vraag in hoeverre deze strategie overgenomen wordt in de dagelijkse besluitvorming van lokale overheden. Van der Krabben stelt de vraag ‘wat de oplossing is voor dit dilemma van implementatie’. StedenbaanPlus zal zijn functie als platform beter moeten benutten om de strategie over te brengen naar de lokale overheden in de regio. Het blijkt vooralsnog niet eenvoudig stedelijke ontwikkeling met mobiliteitsplanning te integreren. Op dit verhaal haakt Henk Snoeken van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in met een presentatie over het beleid wat de rijksoverheid hierop voert. Het Rijk wil graag dat de mobiliteitsplanning geïntegreerd wordt met stedelijke ontwikkeling, zo luidt de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte SVIR. Zie ook de ontwikkeling van de MIRT-systematiek en de gebiedsagenda’s. Het Rijk bemoeit zich alleen met doelen waar directe rijksbelangen in het geding zijn. Het Rijksbeleid richt zich vooral op versterken van de concurrentiekracht van ons land, het investeren in de (inter)nationale bereikbaarheid en het behoud van een veilige en aantrekkelijke leefomgeving. ‘The best traffic- and transportpolicy is spatial policy’, aldus Snoeken. Het concept TOD speelt hier volgens het ministerie goed op in. De laatste dag staat in het teken van een rondleiding in het vernieuwde centrum en het stationsgebied van Zaandam en de laatste lezingen van de internationale gasten. Gert Peter Vos van de gemeente Zaanstad neemt de groep mee naar het stationsgebied van Zaandam. Aan de centrumzijde van het station heeft inmiddels grootschalige ontwikkeling plaatsgevonden. Toch zijn enkele projecten uitgesteld zoals de bouw van het cultuurcentrum achter het stadhuis. Aan de westzijde van het station zijn alle plannen uitgesteld. David Levinson geeft met zijn presentatie een bloemlezing over ‘the reasons to locate’. Volgens Levinson is ‘acces the product of transport and landuse’. In zijn studie naar mobiliteit en stedelijke ontwikkeling heeft hij een complex model ontwikkeld dat gaat over bereikbaarheid en stedelijke ontwikkeling. Daarbij probeert hij het ‘kip of ei’ raadsel op te lossen: zorgt de aanleg van bijvoorbeeld een spoor voor toename van de bevolking in stationsgebieden of is dat juist andersom het geval? Michael Neuman stelde in zijn presentatie een aantal vragen die de belangrijkste onderwerpen van het internationaal seminar nog eens benoemde. Wordt de term TOD door iedereen op dezelfde manier begrepen? Inspireert de term? Welke beelden roept de term op? En in hoeverre leidt de term naar goed ontwerp? De discussie leidde tot interessante uitkomsten. De groep was het er over eens dat een goed proces belangrijk is voor de implementatie van TOD. Daarbij moet de consensus over het eindbeeld continu getest worden op validiteit. Kortom, het succes van TOD valt of staat bij de manier waarop het proces, lokaal en regionaal, is ingericht. Paul Chorus van de provincie Noord-Holland stelt in zijn presentatie de hoge ambities van lokale overheden ten aanzien van stationsontwikkeling aan de kaak. Zoals blijkt uit de rondleiding heeft de gemeente Zaanstad grote ambities met het stationsgebied, maar zijn de resultaten niet altijd zichtbaar. Daarom heeft de provincie een studie laten uitvoeren naar alle plannen voor stationsgebieden in Noord-Holland. Door dit in
5
kaart te brengen is het eenvoudiger de ruimtelijke plannen tussen gemeenten op elkaar af te stemmen zodat ‘overplanning’ kan worden tegengegaan. Wat hebben we geleerd? Enkele rode draden: 1. Er blijkt nog veel verwarring te bestaan over de betekenis van het begrip ‘TOD’: wat verstaan we hier precies onder? En is het wel aansprekend genoeg? Welke termen en definitie zouden juist een breder publiek aanspreken? Nut en noodzaak van TOD, en dus de meerwaarde, moeten beter gearticuleerd worden. 2. Het werken aan TOD blijft nog teveel beperkt tot een relatief kleine kring van ‘believers’. Hoe kunnen we een breder publiek verbinden aan het werken aan TOD? Kunnen we de doelen aansprekend maken voor andere groepen in de samenleving? Hoe kunnen we ervoor zorgen dat ook meer bestuurders het adopteren? 3. De relatie tussen TOD en de markt moet verder worden ontwikkeld. Wat zijn de doelgroepen voor transit oriented living? Wie maken gebruik van TOD-locaties? Welke perspectieven zijn er voor de markt? En wat is de rol van investerende marktpartijen, ontwikkelaars en beleggers hierin? 4. Toegankelijkheid van het stationsgebied lijkt de sleutel tot een beter gebruik van het station en het OV. Kleine verbeteringen van routes en voorzieningen kunnen al snel leiden tot meer reizigerspotentieel. Meer gebruik maken van de verborgen kracht van een betere microbereikbaarheid: geef ruimte aan lopen en fietsen. 5. Veel werk is te doen op het gebied van implementatie, instrumenten en financiering. Over de doelen en conceptuele achtergronden van TOD is weinig discussie, maar hoe krijgen we het in de praktijk van de grond? Wat is er nodig om een doorbraak te krijgen in de beleidspraktijk? 6. De overdraagbaarheid van TOD-beleid van de ene naar de andere context blijkt lastig. Toch is veel te leren van beleidsprincipes en instrumenten van andere steden en andere landen om mobiliteitsplanning en stedelijke ontwikkeling sterker te integreren. Het succes van die integratie lokaal en regionaal blijkt sterk afhankelijk van de manier waarop het proces wordt georganiseerd voor samenwerking (governance) tussen partijen.
6
