Knooppuntontwikkeling. in Nederland. (Hoe) moeten we Transit-Oriented Development implementeren?

Knooppuntontwikkeling in Nederland

(Hoe) moeten we Transit-Oriented Development implementeren?

Foto omslag: Sinds 2006 rijdt de RandstadRail over een verhoogd viaduct door het Beatrixkwartier in Den Haag. Het Haagse Beatrixkwartier is het Central Business District waar veel (internationale) bedrijven gevestigd zijn. Het intensief ruimtegebruik, door een levendig mix van functies (woningen, kantoren en horeca) rondom een OV-halte, maakt dit een goed voorbeeld van implementeren van TOD in Nederland.

Knooppuntontwikkeling in Nederland (Hoe) moeten we Transit-Oriented Development implementeren? Redactie

Wendy Tan, Hans Koster en Marloes Hoogerbrugge

Een samenwerking van

Platform31 Universiteit van Amsterdam Vrije Universiteit Amsterdam

Inhoudsopgave

Voorwoord P.9 Inleiding P.5

Leeswijzer

P.17

Wetenschap P.25

1. Beknopte geschiedenis Rob van der Bijl

P.37

2. TOD op zijn Nederlands Piet Rietveld

P.43

3. Visie versus vraag: over de TOD-maakbaarheidsutopie Leonie Janssen-Jansen en Nick Smit

4. De tijd is rijp?!

P.55

Frank Bruinsma

5. Economische effecten van nieuwe stations

P.67

Hans Koster

6. Institutionele prikkels

P.77

Wendy Tan

Factsheets

Vancouver P.93 Kopenhagen P.97 Londen P.101 Perth P.105 Portland P.89

RandstadRail P.113 SprintStad P.117 Stadsregiorail P.121 StedenbaanPlus P.125 Zaancorridor P.109

Praktijk

7. Knooppunten ontstaan: naar Transit-Oriented Communities

133

Huibert Verdoold

8. Een veelkoppige, maar belangrijke opgave

P.139

Constance Winnips P.147

9. TOD in de Stadsregio Arnhem Nijmegen: een kwestie van knopen doorhakken? Jorn Matthijsse

P.157

10. Beter en breder dan TOD Bart van der Heijden

Interview P.167

Interview met Emiel Reiding, Hoofd Unit Strategie, ministerie van Infrastructuur en Milieu Conclusie

Conclusies en a anbevelingen

P.173

Wim Hafkamp, Cees-Jan Pen en Marloes Hoogerbrugge

Begrippenlijst P.190 Over de auteurs P.193 Projectconsortia P.188

Voorwoord Luca Bertolini

Verkeers- en vervoersnetwerken afstemmen op de ontwikkeling van locaties; daarover gaat knooppuntontwikkeling. Vooral de concentratie van ruimtelijke ontwikkelingen rondom knooppunten waar openbaar vervoer en auto samenkomen verdient aandacht. Voorbeelden zijn ontwikkelingen rondom de stations van de grote steden, zoals in Amsterdam of Rotterdam, maar ook van middelgrote steden, zoals Arnhem of Zwolle, of zelfs van kleinere plaatsen, zoals Maarssen of Krommenie en Assendelft. We weten dat knooppuntontwikkeling een bijdrage kan leveren aan het economisch en sociaal functioneren van stedelijke gebieden, door te zorgen dat de belangrijkste bestemmingen op de best bereikbare plekken zijn. En we weten dat knooppuntontwikkeling de mobiliteit duurzamer kan maken, door te zorgen dat de belangrijkste locaties minder afhankelijk van de auto worden. Maar hoe krijgen we knooppuntontwikkeling voor elkaar? Hoe vinden we een weg in het woud van partijen en belangen dat tussen droom en daad staat? Hoe zorgen we ervoor dat knooppuntontwikkeling niet alleen door beleidsmakers of onderzoekers omarmd wordt, maar ook draagvlak in de markt en de samenleving kent? Dit soort vragen hebben aan de wieg gestaan van het onderzoeksproject waarover dit boek gaat. Het idee voor het onderzoek ontstond tijdens een kennismarkt in het voorjaar van 2008, georganiseerd door het toenmalige Nicis Institute (tegenwoordig Platform31). Onderzoek naar knooppuntontwikkeling moest bovenop op de agenda, riepen eensgezind de daar aanwezige praktijkvertegenwoordigers. Veel meer had ik niet nodig om die uitdaging direct op te pakken. In de daarop volgende maanden kregen het project en het consortium vorm, altijd in interactie tussen de wetenschappelijke en de praktijkpartners. De weken voor de deadline voor de inzending van het definitieve voorstel waren bovenmatig hectisch, maar die inzet werd meer dan beloond door het nieuws dat het voorstel was gehonoreerd en we op zoek mochten gaan naar de promovendi die het zouden uitvoeren. In de zomer van 2009 ging het project van start, en nu, vier jaar later, komt het tot een einde. Enkele voor de praktijk belangrijke


5

uitkomsten vindt u in dit boek. Andere zijn, of worden gepubliceerd in internationaal wetenschappelijke tijdschriften. Ik ga deze uitkomsten niet hier opsommen, ik laat ze liever zelf spreken. Maar voor u zich erin gaat verdiepen wil ik nog even twee dingen kwijt.

6

De eerste betreft de evoluerende maatschappelijke context. Het idee voor het project ontstond op het moment dat knooppuntontwikkeling in Nederland weer in de belangstelling begon te komen, het was zelfs een direct uitvloeisel daarvan. In vele opzichten was de belangstelling voor knooppuntontwikkeling nooit weg. Ontwikkelingen rondom stations waren al veel langer bezig, in de vorm van nationale sleutelprojecten, of meer lokale, vergelijkbare opgaven. Ook initiatieven op het vlak van regionaal openbaar vervoer waren niet nieuw. Wat nieuwer was, of terug van weggeweest, was het idee dat knooppuntontwikkeling een strategie voor de ontwikkeling van de hele stedelijke regio moest en kon worden, niet alleen van een paar bijzondere locaties. Ook hier zou het niet terecht zijn om te spreken van iets dat helemaal uit de lucht viel. De Zuidvleugel van de Randstad met Stedenbaan en de Stadsregio Arnhem Nijmegen streven er al een tijd naar. Maar sinds een jaar of vijf wordt knooppuntontwikkeling gezien als een strategie met bredere, en diepere betekenis: breder omdat het van toepassing is in meerdere contexten, dieper door de sterkere en fundamentelere ambitie van afstemming tussen ruimte en mobiliteit ontwikkelingen. Sindsdien is de belangstelling alleen maar gegroeid, in zowel onderzoek als beleid. En om die bredere en diepere betekenis te benadrukken zijn we ondertussen een Noord-Amerikaanse term gaan gebruiken: Transit-Oriented Development (TOD). Publicaties en evenementen over TOD stapelen zich de laatste tijd op. Het moet sommigen doen denken dat het de zoveelste hype is. Ik hoop dat het meer wordt. Ik kwam aan mijn eerste baan in Nederland dankzij een eerdere golf van verwachting rondom knooppuntontwikkeling, ergens halverwege de jaren 90. Veel van wat toen gehoopt is, is niet gematerialiseerd. Vooral niet wat vandaag de dag, en in dit boek, centraal staat: het idee dat knooppuntontwikkeling het richtinggevende principe moet en kan zijn om stedelijke regio’s als geheel, letterlijk, ‘duurzaam


bereikbaar’ te maken. Het vult daarmee een cruciaal gat in het ruimte- en mobiliteitsbeleid, tussen het nationale en het lokale niveau. Terwijl het regionale niveau steeds belangrijker wordt voor het dagelijks leven van mensen en functioneren van bedrijven, presteren de vervoersnetwerken op dat niveau beduidend minder. Hetzelfde geldt voor de mate van afstemming met ruimtelijke ontwikkelingen. Er is nu (weer?) sprake van een ‘window of opportunity’ om dit beleidsgat te dichten. Ik hoop dat het benut gaat worden! Het tweede dat ik even wil doen voor dat u het boek gaat lezen is een dankbetuiging. Veel mensen hebben dit project mogelijk gemaakt: de wetenschappelijke en praktijkpartners, de deelnemers aan de vele workshops, andere betrokkenen in Nederland en daarbuiten, en uiteraard, Platform31 (voorheen Nicis Institute). Ook alle auteurs die hebben bijgedragen aan dit boek worden hartelijk bedankt, zonder hen was dit boek er uiteraard niet geweest. Hieraan gerelateerd: de redacteuren en de ondersteuning van Platform31 met name Marloes Hoogerbrugge, Marjolein Rotteveel en Ronald Nijboer, was cruciaal om dit boek tot stand te brengen. Ik ga de andere mensen en organisaties niet allemaal apart noemen, maar mijn dankbaarheid is er daardoor niet minder om. Drie uitzonderingen moet ik wel maken. In de eerste plaats wil ik de twee promovendi, Wendy Tan en Hans Koster, bedanken. Voor Wendy en Hans is het project in de laatste jaren de voornaamste activiteit geweest. Zonder hun gedreven inzet zou het project simpelweg niet hebben bestaan. Zij treden nu op als initiatiefnemers en eindredacteuren voor dit boek. Als laatste wil ik Nick Smit bedanken. Nick is in deze jaren gegroeid van een projectassistent tot een ware onderzoeksmanager en de eerste communicatielijn van het project. Zonder zijn hulp, zou de coördinatieopgave voor mij een stuk moeilijker en onaangenamer zijn geweest.


7

8


Inleiding Jaap Modder Jan Klinkenberg

Is het glas half leeg of half vol? Voor veel dingen geldt dat het er maar aan ligt hoe je er naar kijkt. Laat de fantastische metamorfose van een aantal grote stations in Nederland zien dat we voorloper zijn op het gebied van TransitOriented Development (TOD)? De makers van die nieuwe stations zullen dat zeker beamen. De tijd dat spoorwegstations de kathedralen van de moderne tijd waren ligt alweer erg ver achter ons. Daarna kwamen de sobere stations, zoals Utrecht Centraal, Amsterdam Lelylaan en Schiedam. Sinds kort mogen enkele van onze stations weer een beetje prestigieus zijn: ruim, groots en met een hoogwaardige inrichting. Het onlangs afgeronde Rotterdam Centraal is hier een sprekend voorbeeld van. Op steeds meer stationslocaties kun je zien dat er geld wordt verdiend met winkels in en rondom stationslocaties. Op de meeste grote stations hebben dezelfde winkelformules (variërend van AH to go, HEMA, AKO tot Rituals) inmiddels hun deuren geopend. Recent zien de exploitanten van stations ook dat er geld te verdienen valt met stations als werken vergaderplek (zoals Seats2Meet). Met die grote stations, in de vier grote steden maar ook in Arnhem, gaat het dus goed. Zeker omdat de nieuwe ontwikkelingen veelal samen gaan met een verbeterd bereikbaarheidsprofiel van die stations. Neem Utrecht waar de tram wordt doorgetrokken naar De Uithof of Amsterdam met de Noord-Zuidlijn. Maar is dat genoeg om Nederland als voorloper van TOD te noemen? Misschien moeten we daarvoor wat verder kijken. TOD, op het spoor gerichte verstedelijking, is de inzet waarbij een knoop in het netwerk* beter gaat functioneren door de knoop te verrijken met een omvangrijker en gevarieerder programma, centrumvoorzieningen en woon- en werkfuncties. De andere kant van dezelfde medaille is de knoop een betere rol te geven in het totale netwerk, met hogere frequenties en meer bestemmingen. Zo bezien is de 

Multifunctioneel ruimtegebruik Muzentoren, Den Haag


9

recente vernieuwingsgolf van de grote stations niet alleen een nogal geïsoleerde ontwikkeling, het is ook een nogal ’bedrijfsinterne’ verbeteringsslag. Wie veel geld verdient aan het exploiteren van winkels en vergaderlocaties op stations zal toch een keer de kwaliteit van die locaties moeten verhogen om continuïteit te houden in de exploitatie. Toegegeven, er gebeurt meer dan alleen de verbetering van de winkelomgeving, maar dit neemt niet weg dat de scheidslijn tussen het station en zijn omgeving groter is dan je zou wensen vanuit een TOD-perspectief.

10

Dit wordt vooral zichtbaar als we de ‘eredivisie’ verlaten en naar al die andere honderden stations in ons land gaan kijken. Dan zien we in Noord-Holland tientallen voorbeelden van onderbenutte stationslocaties en in Zuid-Holland is het merendeel van de geplande woningbouwproductie ver buiten het verzorgingsgebied van de stations gepland. Dat kan en moet veel beter! Laten we een voorzichtige en positieve conclusie trekken: er is enorm geïnvesteerd in ons railnet en we kunnen er meer rendement uit halen. Er is bovendien een publiek belang mee gediend als meer mensen de trein gebruiken in plaats van de auto. Het railnet kan veel beter presteren als de partij die over de ruimte gaat en de partij die over spoor en knoop gaat, de handen ineen slaan en een gezamenlijke opgave formuleren voor een succesvolle implementatie van TOD. Waarom gebeurt zoiets vanzelfsprekends niet? Dat heeft met meerdere dingen te maken, en daar gaat dit boek over: kennis, geld, maar vooral institutionele condities spelen een belangrijke rol in knooppuntontwikkeling. Het is in ieder geval geen vraagstuk dat op een achternamiddag even kan worden opgelost. Met dit boek is een poging gedaan om met kennis van vier jaar lang onderzoek en praktijkuitwisseling een antwoord te geven. Het probleem heeft alles te maken met de agenda’s van een veelheid aan partijen die sterk gericht zijn op de eigen bedrijfsomgeving. Daarnaast valt de afwezigheid op van een partij die het publieke TOD-belang helder voor ogen heeft en daarnaar handelt. Het goede nieuws is in ieder geval dat onze nationale ruimtelijke ordening in ruim een halve eeuw geleid heeft tot een TOD-praktijk avant la lettre. Het concept van gebundelde


deconcentratie heeft ervoor gezorgd dat onze verstedelijking is gebundeld in stedelijke regio’s. En dat biedt een uitstekend aanknopingspunt, letterlijk, voor gebiedsontwikkeling die op het spoor is gericht. TOD gaat niet meer alleen over een knoop, maar over de corridor op regionaal niveau en uiteraard het gehele netwerk. Recentelijk krijgt dat concept een steuntje in de rug met de ‘renaissance’ van de stad. Daarmee wordt tevens een ontwikkeling in de richting van polycentrische verstedelijking versneld. En daarmee ligt de spreekwoordelijke bal toch eigenlijk voor het doel. De vraag is niet waar de kansen liggen voor TOD, de vraag is hoe en door wie ze moeten worden opgepakt. Dit boek gaat over de vraag hoe we verstedelijking en benutting van de al aanwezige infrastructuur veel beter kunnen laten interacteren. Woon- en werkplekken kunnen daardoor veel beter bereikbaar worden en infrastructuur beter benut. Daarvoor is niet alleen wetenschappelijke en praktische kennis nodig voor optimale oplossingen, even urgent is het om kennis te ontwikkelen over de vraag hoe een ontwikkeling in deze richting kan worden ontdaan van structurele belemmeringen. Of anders gesteld; onder welke condities kan TOD van de grond komen op al die knopen in het netwerk die al heel lang veelbelovend zijn, maar nu nog onderbenut blijven.

Wetenschappelijke uitdagingen In het wetenschappelijk onderzoek wordt al jaren aandacht besteed aan de integratie van vervoerskundige en ruimtelijke aspecten. Het doel is kennis te ontwikkelen voor beter functionerende vervoersnetwerken (waaronder ketenmobiliteit), gekoppeld aan het intensiveren van de stedelijke ruimte rond knooppunten. Hierbij staat het behoud van hoogwaardige gebiedskwaliteit voorop. Onderzoekers van de Technische Universiteit Delft en de Vereniging Deltametropool hebben in 2011 geanalyseerd in hoeverre in een aantal Nederlandse stedelijke regio’s al sprake is van een integrale benadering van ruimtelijke en bereikbaarheidsvraagstukken. Deze integrale benadering is door de onderzoekers vertaald in een zogenaamde driedubbele benuttingstrategie: betere benutting van het bestaande OV en wegennetwerk, verknoping van vervoersmodaliteiten bij


11

halten en stations en intensivering van gebruik van de bestaande stedelijke ruimte (Rutten, 2011). In de praktijk blijkt een integrale benadering van ruimtelijke en bereikbaarheidsvraagstukken in meerdere stedelijke regio’s tegen te vallen. Ruimtelijke ontwikkelingen vinden weliswaar plaats in de nabijheid van OV-knooppunten, maar leiden niet noodzakelijk tot (1) meer gebruik van dat OV, (2) hoogwaardig ruimtegebruik en (3) de realisatie van beoogde sociaaleconomische - en milieudoelstellingen (NWO, 2011).

12

Dat deze integratie nog altijd niet lukt ligt onder andere aan een tekort aan kennis over de feitelijke implementatie van TOD en aan een tekort aan passende en innovatieve beleidsinstrumenten (rekenmodellen, verdienmodellen e.d.). Daarnaast blijken ruimtelijke ordening en vervoersplanning twee totaal verschillende werelden te zijn, die elk een eigen taal spreken, andere instrumenten gebruiken en op andere wijzen gefinancierd worden. Door de formele en informele institutionele barrières van weten regelgeving, gescheiden financiële stromen tussen ruimtelijke ordening en verkeeren vervoersectoren is er een ernstig gebrek aan regie en publiek draagvlak. Dit leidt tot een vicieuze cirkel die de uitvoering van TOD belemmert (Bertolini, 2013; Kosmeijer, 2011). Om de twee werelden bij elkaar te brengen is niet alleen kennis nodig, maar bestaat er vooral ook behoefte aan concrete innovaties, een passend instrumentarium en een passend planproces waarin deze verschillende werelden worden gestimuleerd van elkaar te leren om gezamenlijk tot innovaties te komen. In de jaren 2004-2009 is hier een aanzet toe gegeven in de onderzoekprogramma’s van Transumo over de transitie naar duurzame mobiliteit en van Habiforum over vernieuwend ruimtegebruik. Daarin zijn onder andere aanpakken en instrumenten ontwikkeld voor geïntegreerde planning door vervoersdeskundigen en ruimtelijke ontwikkelaars, met toenemende betrokkenheid van de private sector. Voorbeelden hiervan zijn de Nationale Bereikbaarheidskaart, de Mobiliteitsscan en Mediated Planning Support (CROW, 2009). Vastgoedontwikkelaars kunnen hiermee bijvoorbeeld zicht krijgen op de (toekomstige) bereikbaarheid van locaties, wat kan meewegen in een investeringsbeslissing.


Dit onderzoek Dit boek presenteert de resultaten en inzichten van het recentelijk afgeronde onderzoek ‘Knooppuntontwikkeling in Corridorverband: Economische Betekenis en Institutionele Prikkels’ (KEI). Dit onderzoek is één van de onderzoeken uit het Kennis voor Krachtige Steden onderzoeksprogramma van Platform31 (voormalig Nicis Institute) en bouwt voort op het Transumo-onderzoek van Luca Bertolini en Piet Rietveld. Wendy Tan (Universiteit van Amsterdam) en Hans Koster (Vrije Universiteit Amsterdam) hebben, onder begeleiding van Luca Bertolini en Piet Rietveld, vervolgonderzoek gedaan naar knooppuntontwikkeling in Nederland. Het doel van het onderzoek was om, vanuit de wetenschap en praktijk, te reflecteren op knooppuntontwikkeling volgens de principes van TOD. Dit is gedaan door onderzoek naar economische effecten van knooppuntontwikkeling (onderzoek Vrije Universiteit Amsterdam), en onderzoek naar de institutionele prikkels die belangrijk zijn in de implementatiefase (onderzoek Universiteit van Amsterdam). Wendy Tan richtte zich met name op de institutionele complexiteit en de veelal tegenstrijdige belangen van de betrokken partijen. Vanuit meerdere buitenlandse casussen distilleerde zij institutionele prikkels die bruikbaar zijn voor de Nederlandse context. Hans Koster heeft de economische effecten en bereikbaarheidsvoordelen van knooppuntontwikkeling onderzocht. Dit deed hij onder andere door te kijken naar de prijsontwikkeling van particuliere huizen in de nabije omgeving van een (nieuw) station. Ook keek hij naar welke invloed een nieuw station heeft op commercieel vastgoed, zoals kantoor- en winkellocaties. Bij het onderzoek is een stedelijk consortium van verschillende partijen betrokken geweest bestaande uit Provincie Gelderland, Stadsregio Amsterdam en Arnhem-Nijmegen, Gemeente Amsterdam, Movares en de Nederlandse Spoorwegen. Dit heeft geleid tot een veel interactie tussen onderzoekers en de planningspraktijk. Na vier jaren van onderzoek is er een sterk kennisnetwerk opgebouwd met de planningspraktijk in Nederland. Door middel van disseminatieseminars is met verschillende praktijkpartijen de discussie aangegaan om de vraag ‘(hoe) moeten we TransitOriented Development implementeren in Nederland?’ te beantwoorden. Deze hoofdvraag is tegelijkertijd ook de titel


13

van dit boek. Het lijkt dubbelzinnig maar is in lijn met de uitkomsten van het onderzoeksproject.

Leren van elkaar Binnen wetenschap en praktijk is het heel gebruikelijk om kennis en informatie met elkaar te delen via case studies en ‘best practices’. Op basis van de voorbeeldprojecten worden lessen geformuleerd en wordt informatie gedistilleerd die uiteindelijk gebruikt kunnen worden voor kennisuitwisseling en vertaling. Deze vorm van uitwisseling vormt een belangrijke inhoudelijke basis in het vakgebied van de ruimtelijke ordening. Voor dit boek zijn tien voorbeelden geselecteerd. Een aantal hiervan komt voort van voorlopers van TOD binnen Nederland die hun innovaties en ervaringen delen. De buitenlandse voorbeelden beschrijven alom bekende regio’s die een doorbraak op het gebied van TOD hebben gemaakt die we in Nederland ook nodig hebben.

14

In dit boek reflecteren zowel wetenschappers als beleidsmakers op het TOD-concept en presenteren zij hun inzichten. Het belangrijkste doel van dit boek is om de samen opgebouwde kennis rondom TOD in Nederland te verzamelen en verspreiden in de vorm van een reflectieve TOD-handleiding, geschreven door en voor de Nederlandse praktijk. Ook een aantal consortiumpartners heeft een bijdrage geleverd aan dit boek. Aan de praktijkexperts (zowel op Rijks-, provinciaal, stadsregio- en gemeenteniveau) is gevraagd om hun ervaringen en reflecties op TOD te delen en via dit boek aan de praktijk mee te geven. Om de verschillende inbrengen te structureren, zijn de volgende vragen meegegeven als uitgangspunten:


1. Wat verstaat u onder TOD? 2. Wat zijn volgens u de belangrijkste redenen om TOD wel of niet te implementeren? 3. In welke mate wordt TOD geïmplementeerd in uw regio/ praktijkgebied/ervaring? 4. Welk van de meegegeven ‘best practices’/voorbeelden (factsheets) spreekt u het meest aan en waarom ? 5. Hoe is de relatie tussen bereikbaarheid en ruimtelijke ordening volgens u ideaal gezien georganiseerd? 6. Welke stappen kunnen worden genomen om dichter bij dat ideaal te komen?

In de leeswijzer wordt de indeling van dit boek verder uiteengezet. 15

Literatuur Bertolini, L. (2013) Legitimatie en realisatie van het TOD-concept, S+RO 2013/03, Den Haag. CROW (2009) Op weg naar duurzame mobiliteit – Inspiratie uit Transumo-projecten.

Deel 2 Afstemmen ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit, Ede, CROW. Kosmeijer, K. (2011) Knooppuntontwikkeling Openbaar Vervoer Biedt Kansen Voor Steden. City Journal, 14–16. Nicis Institute, Den Haag. NWO (2011) Call for proposals 3e ronde Duurzame Bereikbaarheid van de Randstad, Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, Den Haag. Rutten, N. (2011) BESTNET –Benut Bestaande Stad en Netwerk , Technische Universiteit Delft, Delft. VerDuS (2011) Onderzoeksthema Verbinden van Duurzame Steden, Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, Den Haag. VerDuS (2013) Website GO Spoor, http://kennisdeling.verdus.nl Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, Den Haag.


16


Leeswijzer Hans Koster & Wendy Tan

Dit boek bestaat uit drie onderdelen: wetenschap, factsheets en praktijk. In het eerste deel komen wetenschappers aan het woord die uit verschillende vakgebieden en disciplines Transit-Oriented Development (TOD) bespreken. Hierna worden tien TOD-projecten uit binnenen buitenland besproken in korte factsheets. Ten slotte komt de praktijk aan het woord en zullen beleidsmakers uit verschillende institutionele lagen (ministerie, provincie, stadsregio, gemeente) reflecteren op implementatie van TOD in Nederland.

Wetenschap In de eerste hoofdstuk bespreekt Rob van der Bijl de geschiedenis van TOD in Nederland. Hij benoemt hoe TOD een tweede leven heeft gekregen als een Amerikaans concept, maar merkt op dat het principe geen nieuw ruimtelijke ordeningsconcept is in Nederland. Hij schetst een genuanceerd beeld van pogingen tot TOD in Nederland sinds de 19e eeuw en hij vergelijkt dit met verwante ontwikkelingen in buurlanden zoals Frankrijk en Duitsland. Zijn historische beschouwing biedt een raamwerk om de discussie rondom TOD in Nederland en elders in perspectief te plaatsen. Piet Rietveld gaat in de tweede hoofdstuk in op de Nederlandse context. Hij beargumenteert dat als we TOD breed interpreteren met uitgebreidere verzorgingsgebieden, de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland behoorlijk in de buurt is gebleven van een TOD-ontwikkeling. In het artikel worden enkele kanttekeningen gezet bij de bewering dat TOD per definitie duurzaam is, leidt tot minder verkeerscongestie en leidt tot een efficiënt gebruik van de ruimte. Daarnaast geeft hij aan dat TOD niet per definitie alleen betrekking heeft op de spoorsector, maar ook kan worden gefaciliteerd door bijvoorbeeld hoogwaardige tram-, metro- of buslijnen zoals de Zuidtangent. Er bestaat verwarring over wat TOD precies is en de vele partijen die bij knooppuntontwikkeling betrokken zijn 

Halte bij Portland State University, Portland, Oregon, VS


17

18

gebruiken zo mogelijk nog meer definities. Leonie JanssenJansen en Nick Smit definiëren in hoofdstuk 3 duidelijk wat TOD is, maar nog duidelijker wat het niet is. Door middel van de Land Use-Transport Feedback * cyclus wordt hier een aantal situaties geïllustreerd met bekende voorbeelden uit de Nederlandse beleidscontext waar er geen sprake is van TOD, terwijl het er wel op lijkt. Dat TOD niet eenvoudig te implementeren is in de praktijk wordt door alle betrokken partijen onderschreven, maar waar liggen de knelpunten nu precies? Vanuit een economisch perspectief legt Frank Bruinsma in hoofdstuk 4 uit waarom het planningsconcept TOD in de Nederlandse beleidscontext niet uit de lucht komt vallen. Hij gaat onder andere in op de vraag hoe de markt kan worden verbonden aan TOD. Hij waarschuwt voor de maakbare samenlevingsgedachten die sterk achter de huidige TOD ontwikkelingen zitten en pleit voor voorzichtigheid met TOD in het huidige economische klimaat. In hoofdstuk 5 beantwoordt Hans Koster de belangrijke vraag of er genoeg marktvraag is voor TOD. Indien dit het geval is kunnen (overheids)partijen mogelijke baten van TOD afromen om zo projecten economisch rendabel te laten zijn. Hij analyseert de economische effecten van de opening van nieuwe stations, vooral voorstadhaltes en hij laat zien dat er geen meetbare economische effecten zijn op de huizen- en kantorenmarkt. Een verklaring hiervoor kan zijn dat stations ook negatieve effecten hebben op hun omgeving en dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de veelal kleine stations. Andere zaken, zoals clustering van bedrijven en de aanwezigheid van stedelijke voorzieningen, lijken een veel doorslaggevendere rol te spelen in de locatiekeuzes van respectievelijk bedrijven en huishoudens. Het ontbreken van substantiële economische effecten van OV-bereikbaarheid lijkt een obstakel voor knooppuntontwikkeling in Nederland te zijn. De aanname is dat met TOD hoogstwaarschijnlijk geen eenvoudige kortetermijnwinsten te behalen zijn, maar het kan wel een inzet zijn tot een duurzame ruimtelijke toekomstvisie waarvoor meer politieke en maatschappelijke debatten vereist zijn. De onderzoekers aan de UvA hebben vanuit een planologische beschouwing gekeken naar de institutionele barrières binnen Nederland en hebben vanuit meerdere buitenlandse casussen institutionele prikkels gedistilleerd die gebruikt


kunnen worden in de Nederlandse context. In hoofdstuk 6 analyseert Wendy Tan de institutionele belemmeringen in Nederland. De gevonden barrières tonen aan dat de knelpunten niet in onvoldoende financiering zitten, maar in een gebrek aan regie en draagvlak. Het zit hem juist in het opbouwen van een toekomstvisie voor een duurzame en leefbare leefomgeving door gedragsveranderingen in mobiliteit in gang te zetten, zoals de buitenlandse casussen ons hebben geleerd. Er is een scala van institutionele prikkels die we kunnen toepassen, maar de vraag blijft of we deze durven toe te passen in het huidige financiële klimaat. Op basis van haar bevindingen presenteert Tan vier buitenlandse casussen (ook in detail gepresenteerd in de factsheets) voor bruikbare institutionele prikkels (beleidsinstrumenten en programma’s) om van te leren. Door deze vergelijking te maken definieert ze leerpunten voor de Nederlandse praktijk om TOD te implementeren.

Factsheets De tien factsheets presenteren ‘best practices’* of goede voorbeelden van TOD of pogingen tot TOD uit zowel binnenen buitenland. Wendy Tan heeft in het kader van haar onderzoek veldwerk verricht in de metropoolregio Perth (Australië). In 2011 was zij hier om interviews te houden met lokale experts, politici en activisten om TOD daar te verkennen. In hetzelfde jaar heeft ze ook veldwerk gedaan in Portland (Oregon, Verenigde Staten) en in 2012 was ze in Kopenhagen (Denemarken). Naast deze drie steden worden Vancouver (Canada) en Londen (Verenigd Koninkrijk) besproken in de vorm van een factsheet. De Nederlandse pogingen tot TOD zijn gerepresenteerd bij de Stadsregiorailontwikkelingen in de Stadsregio Arnhem Nijmegen, de innovatieve aanpak van provincie Gelderland, de Zaancorridor in de provincie Noord-Holland, de RandstadRail in ZuidHolland en SprintStad als TOD instrument, ontwikkeld door Movares en de Vereniging Deltametropool. Deze factsheets functioneren als beeldende exemplaar van TOD om dit soms abstracte concept en onderwerp concreet toe te lichten. De factsheets zijn bewust kort en bondig gehouden om ze bruikbaar te houden voor de praktijk.


19

Praktijk

20

De factsheets worden gevolgd door bijdragen door praktijkexperts. In hoofdstuk 7 bepleit Huibert Verdoold van de provincie Gelderland dat er niet zozeer gedacht moet worden vanuit Development , maar vanuit Communities . Er moeten plaatsen worden gecreëerd waar mensen willen wonen en mobiel kunnen zijn, in plaats van geforceerd mensen dichtbij knooppunten te laten wonen. Zijn aandacht voor de koppeling van TOD met de maatschappelijke opgave is vernieuwend in de Nederlandse praktijk. Dit is ook aangetoond in de innovaties die de provincie Gelderland in de afgelopen jaren heeft gedaan op het gebied van knooppuntontwikkelingen. In de bijdrage van Constance Winnips van de Stadsregio Amsterdam wordt ingegaan op verschillende aspecten van TOD met betrekking tot de beleidspraktijk. Ze beschrijft hoofdstuk 8 haar gezichtspunt op de relatie tussen mobiliteit en ruimte, en ontwikkeling in tijden van een economische crisis. TOD is voor haar een manier van denken en zij presenteert haar reflectie hierop. Het streven naar TOD is niet altijd eenvoudig. Jorn Matt hijsse deelt het verhaal van Stadsregio Arnhem Nijmegen, een van de meer innovatieve regio’s op het gebied van TOD. In hoofdstuk 9 pleit hij ervoor om verder te gaan dan alleen een visie van integratie tussen ruimtelijke ordening en openbaar vervoer. Zijn advies is daarom prioritering en het versterken van bestaande plannen en locaties. Bart van der Heijden van de gemeente Amsterdam beschrijft in hoofdstuk 10 het praktisch implementatieproces van TOD en enkele uitdagingen en obstakels. Hij benadrukt dat de praktijk meer met de markt de dialoog moet aangaan om de vraag beter in beeld te krijgen. Daarnaast zijn zowel kleine stappen richting implementatie van TOD als een lange adem qua bestuurlijke uitvoering vereist. Met de aandacht voor de kwesties rond governance stelt hij met een kritische blik vast dat TOD in Nederland er nog lang niet is.


Interview Als een reflectie op knooppuntontwikkeling in Nederland is Emiel Reiding , hoofd Unit Strategie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, gevraagd om in een interview zijn perspectief op TOD te delen. In dit interview gaat hij onder andere in op het regievraagstuk van TOD. Hij merkt op dat er sprake is van gestapelde verantwoordelijkheid, maar dat de regie niet per se bij het Rijk hoeft te liggen. Meerdere partijen zijn verantwoordelijk en zullen met elkaar in dialoog moeten. Als dat netwerk van partijen kan worden opgebouwd heeft TOD zeker de toekomst. Hij benadrukt in het interview het belang van TOD om bereikbaarheidsproblemen op te lossen en gebieden beter te laten functioneren door middel van een integrale aanpak van ruimte en mobiliteit.

Conclusie In het laatste concluderende hoofdstuk reflecteren Wim Hafkamp, Cees-Jan Pen en Marloes Hoogerbrugge op de belangrijkste inzichten van dit boek. Zij plaatsen de TODdiscussie in het licht van de stedelijke ontwikkeling van Nederland en merken hierbij onder andere op dat de trends in het voordeel van TOD pleiten. Zij sluiten het boek af met tien aanbevelingen voor de praktijk over hoe zij TOD kunnen implementeren.

Begrippenlijst Op pagina 188 van dit boek vindt u een begrippenlijst waarin enkele veelgebruikte termen toegelicht worden. In de lopende tekst worden deze termen gemarkeerd met een asterisk (*).


21

22


Wetenschap

23


24


1. Beknopte geschiedenis Rob van der Bijl RVDB/Lightrail.nl

Na decennia van afbraak is de railinfrastructuur in Nederland sinds eind jaren zeventig van de vorige eeuw weer sterk uitgebreid. Gesteund door initiatieven in het begin van de jaren zeventig kon een oriëntatie van stedelijke ontwikkeling op het spoor tot stand komen, hetgeen tegenwoordig wordt benoemd als Transit-Oriented Development oftewel TOD. Toch blijkt uit deze geschiedenis dat, ondanks bemoedigende resultaten, TOD in Nederland met name in de stedelijke regio’s over het algemeen nogal tegenvalt. Dat geldt in versterkte mate voor TOD volgens de strenge Amerikaanse definitie, wat alles te maken heeft met het feit dat samenhangende stedelijk-regionale railnetwerken (lightrail en heavy rail*) onvoldoende uit de verf zijn gekomen.



Station Ypenburg, Den Haag

Tegen een historische achtergrond van TODkarakteristieken van laat negentiende- en vroeg twintigste-eeuwse verstedelijking wordt de herwaardering van het OV in de jaren zeventig van de vorige eeuw opgevoerd als proloog van een omwenteling die in Amerika plaatsvond rond TOD. Ten slotte worden de Nederlandse TOD-ontwikkelingen gedurende de afgelopen dertig jaar geschetst.1

TOD avant la lettre De ontwikkeling van Nederlandse steden zou ondenkbaar geweest zijn zonder transit . Steden konden in de loop van de negentiende eeuw met een ongekend tempo in omvang toenemen, slechts dankzij de uitvinding van railgebonden stedelijk OV (Van der Woud, 2006). Het waren eerst vooral de nieuwe (paarden- en stoom)tramwegen die de stedelijke ontwikkeling droegen, later uitgebouwd tot grote, vaak regionale netwerken die


25

Afbeelding 1.1: De historische ‘Blauwe Tram’ in de Randstad

26

Bron: HTM Fotonet www.htmfoto.net


werden bediend met elektrische (snel)trams, zoals het uitgebreide netwerk van ‘Blauwe Trams’ in de Randstad (zie afbeelding 1.1) en de ‘Pacific Electric’ in Greater Los Angeles. Wanneer de steden zoals Parijs een metropolitaans formaat bereikten deden de ‘metropolitane’ spoorwegen hun intrede, een vorm van ‘transit’ die sindsdien vaak aangeduid wordt met het van oorsprong Franse woord ‘métro’. Deze op rail georiënteerde stedelijke ontwikkeling was met name typerend voor Europa en Amerika. Zo werd in Amsterdam begin vorige eeuw door de private Electrische SpoorwegMaatschappij (ESM) een regionale tramlijn naar Zandvoort aangelegd (langs de huidige Admiraal de Ruyterweg). De door de ESM aangekochte grond langs de lijn werd vanaf 1904 winstgevend ontwikkeld voor woningbouw. Op vergelijkbare wijze kwam in Europa en Amerika zo overal de verstedelijking op gang. In de jaren vijftig van de vorige eeuw neemt de auto sterk in betekenis toe en neemt het aandeel van transit in mobiliteit zienderogen af. Dat gebeurt niet alleen in Nederland, maar in heel Europa, terwijl in Noord-Amerika deze ontwikkeling in de jaren dertig al was ingetreden. De koppeling tussen ontwikkeling en transit lijkt voorgoed verdwenen. In landen als Frankrijk en Spanje werden bijvoorbeeld vrijwel alle tramsystemen ontmanteld. Vanuit het oogpunt van TOD was met name de opheffing van regionale railsystemen funest (zoals de tram van Amsterdam naar Zandvoort in 1957). Symbolisch voor de loskoppeling van stedelijke ontwikkeling en OV (transit), ja zelfs van alle vervoer (transport) in het algemeen is de bepaald ongelukkige verhouding tussen de Tweede Verstedelijkingsnota 1966 en het Rijkswegenplan 1968. Het belangrijkste ruimtelijk principe van de fameuze ruimtelijke ordeningnota, namelijk gebundelde deconcentratie langs de randen van verstedelijkt West-Neder-

land in verbindende corridors tussen de steden, staat haaks op het ontworpen netwerk van snelwegen uit de rijkswegennota van twee jaar later (Van der Bijl, 2004). Want dat nieuwe snelwegennet lijkt bedoeld om verstedelijking overal en verspreid mogelijk te maken. Zo loopt de geprojecteerde Rijksweg 3 rechtstreeks van Amsterdam naar Rotterdam, dwars door het Groene Hart, en haaks op de voorziene stedelijke ontwikkelingsbundels. Desondanks raakt in Nederland, en juist ook in bijvoorbeeld ‘autoland’ Duitsland, de railgebonden transit nooit helemaal uit beeld. Een voorzichtige kentering vindt zelfs plaats wanneer begin jaren zeventig het belang van de trein weer manifest wordt. Onder de vlag van ‘Spoorslag 70’ wordt de NS-dienstregeling gemoderniseerd (Nederlandse Spoorwegen, 1969) en krijgt het gehele OV een wervende gele kleur. Nieuwe buitenwijken worden uitgerust met zogenaamde voorstadshaltes waarmee voor het eerst sinds jaren weer een koppeling tussen ontwikkeling en transit is gelegd. Om dezelfde reden worden de drie resterende tramnetten (van Amsterdam, Den Haag en Rotterdam) enkele nieuwe wijken ingetrokken. Uit die tijd stamt ook het roemruchte ABC-beleid, waarin A-locaties gedacht werden rondom stationsknooppunten. Het beleid wordt geen succes, omdat ontwikkeling langs autosnelwegen (C-locaties) juist stormachtig op gang komt. Een eerste vorm van wat nu als TOD zou worden aangemerkt vindt plaats als op basis van de Derde Nota Ruimtelijke Ordening van jaren zeventig de daarin aangewezen groeikernen worden gematerialiseerd. Zo krijgt groeikern Zoetermeer via de Zoetermeerlijn een regionale treinverbinding met Den Haag, die lokaal wordt gebruikt om de nieuwe wijken van de ‘new town’ met een betrekkelijk groot aantal stations te ontsluiten. In de regio van


27

Rotterdam wordt in die tijd de metro langs het tracé van de oude streektram regionaal uitgebouwd richting Hoogvliet (uiteindelijk naar Spijkenisse). Ook wordt de Schiphollijn geopend en krijgt Almere eind jaren tachtig een treinverbinding met Amsterdam (en Lelystad). Soortgelijke ontwikkelingen vinden dan ook elders in Europa plaats. Zo is het opvallend hoe het ‘Groeikernenbeleid’ (Faludi, 1990) lijkt op de visie die in de Parijse metropool ten grondslag ligt aan de ontwikkeling van vijf ‘villes nouvelles’ rondom deze grote stad, op vergelijkbare afstanden als de Nederlandse groeikernen, en voorzien van nieuwe regionale treinverbindingen (RER). Het heette allemaal nog niet TOD, maar avant la lettre was het wel degelijk.

28

Niet alle groeikernen lagen even gelukkig. Purmerend was bijvoorbeeld weliswaar gezegend met een station op de spoorlijn naar Amsterdam, maar de groei was uitgerekend ver van het spoor af ontworpen. In de Utrechtse regio lag Houten daarentegen perfect aan het spoor, maar Nieuwegein in dezelfde regio juist weer niet. Na lange discussies werd daarom besloten om groeikern Nieuwegein per regionaal spoor met Utrecht te verbinden. Niet met een stoptrein zoals aanvankelijk de bedoeling was geweest, maar met een sneltram, waarvan de bouw in 1975 een aanvang nam. De Nieuwegeinlijn werd in 1983 geopend (en later verlengd naar IJsselstein). Achteraf gezien is dat jaar symbolisch voor een definitieve kentering, met andere woorden een de facto introductie van TOD in Nederland. Elders in de Randstad worden dan namelijk ook nieuwe wijken en subcentra aangesloten op nieuwe stedelijke railsystemen (uitgebouwde en verbeterde tram en metro in Amsterdam en

Rotterdam). Dat gebeurt eveneens in veel plaatsen in Amerika en Europa. Zo wordt in 1985 in Nantes (Frankrijk) het eerste nieuwe naoorlogse tramsysteem geopend (en nog later datzelfde jaar ook in Grenoble). Sindsdien vormt de tram in Frankrijk een onlosmakelijk geheel met stedelijke ontwikkeling, stadsvernieuwing en revitalisatie van binnensteden (CERTU, 2006). Het is een succesformule gebleken (die overigens in Frankrijk niet met een Amerikaanse term als TOD wordt aangeduid), in ieder geval een succesformule die tot op de dag van vandaag wordt toegepast en in veel landen navolging heeft gevonden - en nog steeds vindt.

Wat is TOD? In Duitsland, met zijn rijke railhistorie, werden al sinds de jaren zeventig nieuwe vormen van stedelijk en stedelijk-regionaal railgebonden OV ontwikkeld. Doordat toen veel Duitse steden eigenlijk een maatje te klein werden bevonden voor een echte metro, werd op veel plaatsen een lichtere tussenvorm geïntroduceerd (zoals in het Ruhrgebiet, in de uitgestrekte regio van Karlsruhe, maar bijvoorbeeld ook in plaatsen als Frankfurt en Keulen, die overigens qua omvang en dichtheid uitstekend met Amsterdam en Rotterdam vergelijkbaar zijn). De lichte ‘Stadtbahn’ werd nadrukkelijk gebruikt om bestaande en nieuwe stedelijke centra beter met elkaar te verbinden en lokaal beter te ontsluiten. Een Duitse vorm van TOD dus.2 De Stadtbahn-voertuigen bleken een succesvol Duits exportproduct voor Amerikaanse markten. Waren in Canada de steden Calgary en Edmonton al iets eerder begonnen, in 1981 is het dan zover in de V.S., waar in San Diego het eerste nieuwe ‘lightrail’* systeem wordt geopend, geëxploiteerd met knalrood


gespoten lightrail vehicles, naar het ontwerp van het materieel in Frankfurt. In de jaren daarop duikt de term TOD op, nagenoeg altijd gekoppeld aan de eveneens Amerikaanse term lightrail. TOD is op de keper beschouwd dus een Duitse, of zo men wil Europese uitvinding die via een Amerikaanse U-bocht in de loop der jaren tachtig op het oude continent terugkeert. 3 Dat laatste brengt deze beknopte geschiedenis op een punt waarop TOD nauwkeuriger kan worden gedefinieerd. Op het moment dat railgebonden OV (weer) meer in de belangstelling komt te staan wordt het (weer) mogelijk om stedelijke ontwikkeling af te stemmen op dit OV. In dit licht is TOD volgens een losse definitie niet minder, maar ook niet meer dan het zoveel mogelijk tot stand brengen van nieuwe stedelijke ontwikkeling langs nieuwe of bestaande OV-lijnen. Deze definitie doet recht aan de geschiedenis, want ze weerspiegelt de wijze waarop sinds het midden van de negentiende eeuw de verstedelijking was opgestart. Het is ook de reden dat rond de grote hoofdstations van Nederland weer veel stedelijke ontwikkeling op succesvolle wijze is geconcentreerd sinds de jaren negentig (van der Bijl, 2010). Wordt echter recht gedaan aan TOD als typisch Amerikaanse term, dan is een strengere definitie gerechtvaardigd. TOD staat dan voor een regionaal-stedelijke ontwikkeling langs nieuwe regionale lightraillijnen, in het bijzonder geënt op de haltes aan die lijnen.4 Daarbij is de ontwikkeling gedifferentieerd overeenkomstig een hiërarchische typologie van haltes en daarop afgestemde programma’s, als volgt; −− De belangrijkste halte is down town (meestal een groep van dicht bij elkaar gelegen haltes, geïntegreerd in de openbare

ruimte) waar hoogstedelijke programma’s hun beslag krijgen. −− Daarnaast zijn er de haltes van zogenaamde regionale centra, oftewel regionale knooppunten, die veelal plaats bieden aan regionale winkelvoorzieningen, of kantoren dan wel woningbouw in voor Amerikaanse begrippen hoge dichtheid. Met weer andere belangrijke haltes worden educatieve en medische voorzieningen bediend. −− En ten slotte zijn er altijd ook ‘transit centers’, dat wil zeggen knooppunten die overstap bieden op ander OV (bijvoorbeeld lokale buslijnen) en auto. Ruimtelijke ontwikkeling rond dit soort haltes is mogelijk, maar over het algemeen niet noodzakelijk. Een eenvoudige variant is de Park+Ride (P+R) halte, die meestal aan de uiteinden van de lightraillijn zijn gesitueerd, en waarmee het bereik van de lightrail tot ver in en buiten de regio wordt opgerekt (een onmisbaar element van lightrail en TOD in Amerika). Portland (Oregon) wordt over het algemeen beschouwd als een perfect voorbeeld van TOD op basis van een regionaal lightrailnetwerk. Inmiddels hebben vele steden in Amerika dit soort voorbeelden gevolgd. Maar ook in andere landen slaat de TOD-formule aan, zoals bijvoorbeeld blijkt uit recente projecten in Argentinië (Mendoza), Australië (Gold Coast) en Canada (Ottawa).

TOD in Nederland De herleving van het OV in de jaren zeventig van de vorige eeuw kan achteraf beschouwd worden als de proloog van de afgelopen dertig jaar (1983-2013) waarin het hoogwaardig OV sterk wordt uitgebreid en substantiële


29

30


31




Station Den Haag Centraal, Den Haag

32

ogelijkheden ontstaan voor TOD. Het m volgende overzicht, waarin het accent op regionale railgebonden OV ligt,5 vat TOD in Nederland beknopt samen. De sneltram van Utrecht vertegenwoordigt ongetwijfeld het eerste Nederlandse voorbeeld van een op Amerikaanse (en eigenlijk ook Duitse) leest geschoeid lightrailsysteem. In technische opzicht (materieel, infrastructuur) en in ruimtelijk opzicht (regionale schaal, bediening regionale centra en woongebieden) is de sneltram van Utrecht naar Nieuwegein en IJsselstein vergelijkbaar met Amerikaanse (en Duitse) tegenhangers. Kenmerkend voor de Nederlandse ‘state of the art’ zijn niettemin vooral de verschillen met deze tegenhangers. Zo ontbreekt het allerbelangrijkste kenmerk in Utrecht, namelijk dat de lightraillijn doorloopt in de binnenstad, oftewel down town, teneinde de regionale centra direct met het regionale hoofdcentrum te verbinden en tegelijkertijd dat hoofdcentrum te ontsluiten met enkele, in de stad geïntegreerde haltes. Laat staan dat de lijn vervolgens doorloopt om de andere zijde van de regio te bedienen, en zo regionale omspannende dwarsverbindingen en bijbehorende stedelijke ontwikkelingen te kunnen bieden. Dat kwam omdat medio jaren negentig het tramproject sneuvelde dat voorzag in een tramlijn door de binnenstad naar De Uithof. Het Utrechtse systeem mist tot vandaag een verbinding tussen de centrum en de buitengebieden, wat een belangrijk kenmerk van het Amerikaanse TOD concept is. Opvallend is ook het ontbreken van P+R, een ander wezenskenmerk. De uiteinden van het systeem (in respectievelijk IJsselstein en in Nieuwegein-Zuid) ontberen zulke voorzieningen. Bovendien, als het systeem conform een inmiddels oud idee was verlengd naar Vianen, met aldaar uitgebreide P+R-voorzieningen, dan had de vervoerskundige betekenis

en daarmee ook het TOD-potentieel van het systeem aanzienlijk kunnen toenemen. De pas veel later gerealiseerde P+R-voorziening (het transferium Westraven op het kruispunt van de lijn met autosnelweg A12) is qua exploitatie nooit uit de verf gekomen. Daarvoor zijn ten minste twee oorzaken aan te wijzen. Zo heeft ongetwijfeld de positie (te) dicht bij de centrale stad een rol gespeeld, alsmede het ongelukkige feit dat de lijn het centrum van Utrecht geheel niet bediend. De discussie over lightrail (en TOD, alhoewel meestal niet expliciet genoemd) komt eind jaren negentig in een stroomversnelling wanneer op aandringen van de Tweede Kamer maar liefst zes projecten worden geagendeerd, aangeduid als de ‘Zes van Van Heemst’ (vernoemd naar het toenmalige kamerlid dat met zijn motie had aangedrongen op de totstandkoming van deze projecten). Het ging om railprojecten in de regio’s van de Achterhoek, Zuid-Limburg, Arnhem/Nijmegen, Utrecht, Leiden en Den Haag/Rotterdam. In de Achterhoek was in het kader van een nieuwe, aparte spoorconcessie de integratie van (nieuwe lichte) trein op hoofdspoor en aansluitende bus voorzien. Het zogenaamde visgraatmodel (doorgaande regionale trein met aansluitende bus) is na gunning van de concessie aan vervoerder Syntus een succes gebleken. Het enten van ruimtelijke ontwikkeling is echter beperkt gebleven tot een klein aantal locaties zoals de wijk ‘Het Nieuwe Pelgrim’ in Gaanderen. Op zich is dat niet verwonderlijk want de Achterhoek is een overwegend ruraal gebied. Zuid-Limburg wierp zich met de voorgestelde verbouwing en nieuwe ‘lichte’ exploitatie van de spoorlijn Kerkrade-Heerlen-Maastricht op als kandidaat voor TOD op basis van een echt


lightrailsysteem. Uiteindelijk is het plan niet van de grond gekomen en is verbetering beperkt gebleven tot een aparte spoorconcessie voor een nieuwe vervoerder met nieuw materieel. Toch zijn rond Heerlen twee nieuwe haltes langs het bestaande hoofdspoor geopend (De Kissel en Meubelboulevard) en gebruikt voor TOD. Arnhem-Nijmegen kent een vergelijkbare geschiedenis. Uiteindelijk is het regionale systeem beperkt gebleven tot een weinig samenhangend geheel van stoptreindiensten (Sprinters), met enkele nieuwe haltes (waarvan sindsdien enkele al gerealiseerd, in aanbouw, of in planning). Niettemin is in deze stedelijke regio sinds de motie van Van Heemst serieus gewerkt aan TOD. Er is een reeks knooppunten vastgesteld en men heeft getracht de ruimtelijke ontwikkeling hierop te enten. Dat proces is overigens nog steeds gaande. Onder de projectnaam RijnGouwelijn is in de regio Leiden jarenlang gewerkt aan een showcase lightrailproject dat voorzag in een directe regionale verbinding (over aangepast hoofdspoor) van Gouda via Alphen naar Leiden Lammenschans en vervolgens als nieuwe tramlijn door de Leidse binnenstad en verder via het hoofdstation naar de kustplaatsen Katwijk en Noordwijk. Het plan had alle ingrediënten in zich. TOD was verankerd in bestuurlijke convenanten tussen provincie (de trekker van het project) en gemeenten langs de lijn. Ook waren er financiële afspraken over grond en vastgoed met belangrijke stakeholders zoals de universiteit. Qua politieke en bestuurlijke besluitvorming en maatschappelijk draagvlak is de planvorming altijd uiterst moeizaam gebleven. Uiteindelijk heeft dat het project in 2012 definitief opgebroken.

RandstadSpoor, het project in de regio Utrecht, is gebaseerd op een verbeterd stoptreinproduct met de Sprinterformule van de NS. Een deel van het project is inmiddels uitgevoerd, uiteindelijk zullen nagenoeg alle voorziene nieuwe stations worden gerealiseerd. Het TODkarakter is bescheiden, maar niet onbelangrijk. Een zwak punt blijft niettemin de beperkte reikwijdte van het hoofdspoor waaraan alle stations zijn gelegen (RandstadSpoor voorziet immers niet in nieuwe lightrailtrajecten). Belangrijke regionale TOD-potenties blijven zo buiten het directe bereik van het systeem. RandstadRail (zie ook de factsheet) is opgebouwd uit twee netwerken die elkaar overlappen op het deeltraject tussen Laan van NOI en Leidschenveen van de voormalige Hofpleinspoorlijn tussen Den Haag en Rotterdam. Vanuit Den Haag zijn twee tramlijnen via de voormalige spoorlijn naar Zoetermeer verlengd (met aldaar een nieuw traject naar de wijk Oosterheem); vanuit Rotterdam is een metrolijn verlengd via een nieuwe tunnel en de omgebouwde spoorlijn naar station Den Haag Centraal. Het lightrailsysteem is na jarenlange voorbereiding en een ongelukkige start (in 2006 geopend en bijna meteen weer stilgelegd vanwege technische gebreken) inmiddels een groot vervoerskundig succes gebleken. Het TOD-karakter is echter zeer bescheiden. Dat kon ook eigenlijk niet anders, want toen de planvorming (en deels zelfs de bouw) van de nieuwe wijken en centra in het tussengebied van Den Haag en Rotterdam in de jaren negentig reeds in volle gang was, bleef RandstadRail een uiterst onzeker plan waarvan telkens weer nieuwe varianten en begrotingen het licht zagen. Pas rond 2002 werd de komst van het huidige compromis (twee elkaar overlappende systemen) zeker, maar toen waren nagenoeg alle majeure ruimtelijke beslissingen


33

reeds genomen. Bovendien voelden (en voelen) sommige gemeenten langs de lijn zich geen onderdeel van een samenhangend metropolitaan gebied, waardoor stedelijke programma’s langs RandstadRailhaltes (bijvoorbeeld in Pijnacker-Nootdorp) bewust niet van de grond zijn gekomen. Hetzelfde geldt voor P+R-voorzieningen.

Literatuur

In de jaren nul is TOD nog nadrukkelijker op de agenda geplaatst. Het concept Stedenbaan is daarvan een belangrijk voorbeeld. Het is inderdaad een sterk idee om gebruik te maken van stations langs de bestaande spoorweginfrastructuur van de westelijke Randstad. Realisering van dit veel belovende concept is tot nu toe echter lastig gebleken. Helaas geldt dit nog veel sterker voor het RegioTramproject in Groningen (Van der Bijl, 2013) en het kleine, maar wat betreft TOD tot de verbeelding sprekende voornemen om de spoorlijn ZwolleKampen te vertrammen. Beide projecten zijn eind 2012 om uiteenlopende reden gesneuveld.

(pp. 67-74). Assen: Koninklijke Van Gorcum.

Bijl, R.A.J. van der (1998). Leicht durch Stadt und Landschaft – Light Rail – a convenient means of regional and city transport. Topos 24, 23-31. Bijl, R.A.J. van der (2003). Light rail & regionale planning. Portland (OR): voorbeeld van ‘transit oriented development’. Hugo Priemus, Robert Kloosterman & Willem Korthals Altes (red.); ICES, Stad & Infrastructuur

34

TOD volgens de strenge Amerikaanse definitie is in Nederland dus eigenlijk nauwelijks van de grond gekomen. Terugblikkend op de periode 1983-2013 is de uiteindelijke conclusie toch positief. Want gegeven de bestaande spoorweginfrastructuur en een uitgebouwde stedelijk-regionale infrastructuur in de Zuidvleugel (RandstadRail) en de verbeteringen elders (regionale trein, sneltram, metro, en hoogwaardige bus-infrastructuur) zijn de toekomstige mogelijkheden om ruimtelijke ontwikkeling, en sinds 2008 vooral herontwikkeling, te concentreren bij stations en haltes ruim voor handen.

Bijl, R.A.J. van der (2004). De A3. Verloren gewaande snelweg teruggevonden in het landschap. Blauwe

Kamer 1: 42-49. Bijl, R.A.J. van der (2006), Portland: urban planning by streetcar. Scape 2: 80-81. Bijl, R.A.J. van der (2007). RandstadRail. What went wrong? Tramways & Urban Transit , May 2007: 178-179. Bijl, R.A.J. van der en M. van Witsen (2007). De lijdensweg van de RijnGouwelijn. OV-magazine, 8 november: 20-22. Bijl, R.A.J. van der (2008). Gebiedsontwikkeling is gediend met openbaar vervoer. Building Business , februari 2008: 12-15. Bijl, R.A.J. van der, M. Hendriks, Fabric (2010). Station

Centraal. Rotterdam: Uitgeverij 010. Bijl, R.A.J. van der (2013). Ontspoord tramproject. Bestuurlijk falen in Groningen maakt kostbaar eind aan OV-project . Blauwe Kamer 1: 27-31. CERTU (centre d’Études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques) (2006).

Déplacements et commerces. Impacts du tramway sur le commerce dans différentes agglomérations françaises. Lyon: CERTU.


Faludi, A. en A.J. van der Valk (1990). De groeikernen als

hoekstenen van de Nederlandse planningdoctrine.

1

Deze beknopte historische schets van TOD in Nederland is gebaseerd op uiteenlopende werkzaamheden die de

Assen/Maastricht: Van Gorcum.

auteur de afgelopen dertig jaar in binnenen buitenland heeft verricht als ontwerper, onderzoeker, adviseur, en

Ministerie van VRO (1966). Tweede nota over de ruimte-

soms als lobbyist en spindoctor. Zie ook zijn website: www.lightrail.nl

lijke ordening . Den Haag: Ministerie van Volkshuisves2

ting en Ruimtelijke Ordening.

Alhoewel de term TOD zeker niet gebruikt wordt, want ‘tod’ betekent in het Duits ‘dood’.

Ministerie van VROM (1973). Derde nota over de ruimte-

3

Het kan geen kwaad de Europese/Duitse oorsprong van TOD voor ogen te houden bij het lezen van voorliggend

lijke ordening . Den Haag: Ministerie van Volkshuisves-

boekwerk. Te vaak wordt TOD als exclusief Amerikaanse vinding beschouwd.

ting en Ruimtelijke Ordening. 4

In Amerika is hoofdspoor slechts marginaal in gebruik voor personenvervoer. Daarom is TOD daar gekoppeld aan

Ministerie van V&W (1968). Rijkswegenplan 1968.

nieuwe lightrail lijnen die deze historisch tekortkoming

Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

weer goed maken. In Nederland daarentegen kan TOD binnen stedelijke regio´s ook betrekking hebben op hoofdraillijnen (‘heavy rail’) die met de zogenaamde Sprinterfor-

Nederlandse Spoorwegen (1969). Spoor naar ’75,

eindrapport projectgroep Stimurail. Utrecht: NS.

mule worden geëxploiteerd. 5

Tot op zekere hoogte is TOD eveneens van toepassing bij hoogwaardige regionale busnetwerken – in Amerika

Nirov (2005). Expeditie RandstadRail. Den Haag: Nirov.

aangeduid als ‘Bus Rapid Transit’. De hoogwaardigheid is hierbij onlosmakelijk verbonden met een zware bus-

Priemus, H. en R. Konings (1999). Stadsgewestelijk

infrastructuur, dat wil zeggen geheel vrijliggende busbaan, met hier en daar ongelijkvloerse kruisingen. In Nederland

openbaar vervoer. Sleutel tot stedelijke vitaliteit . Delft:

voldoet strikt genomen alleen de ‘Zuidtangent’ (Schiphol-

University Press.

Hoofddorp-Haarlem) in de regio Amsterdam aan deze zware BRT-criteria.

Spek, D. van der (1997). NZH-Railatlas. 1881-1961. Leiden: Schuyt & Co. Woud, A. van der (2006). Een nieuwe wereld. Het

ontstaan van het moderne Nederland. Amsterdam: Bert Bakker.


35

36


2. TOD op zijn Nederlands Piet Rietveld Vrije Universiteit Amsterdam

Combinatie van domeinen Transit-Oriented Development (TOD) betreft de integratie van ruimtelijke ontwikkeling (locatie en dichtheid van wonen en werken) en de ontwikkeling van openbaarvervoernetwerken (welke lijnen, locatie en aantal van de haltes, frequenties). TOD is onder meer lastig omdat het verschillende domeinen betreft waar ook zeer verschillende actoren actief zijn. Bij ruimtelijke ontwikkelingen spelen gemeenten, provincies, ontwikkelaars en beleggers een grote rol, met op de achtergrond uiteraard de wensen van de individuele gebruikers van de ruimte: huishoudens en bedrijven. De tucht van de markt is hier aanwezig want het risico van onverkoopbare woningen of onverhuurbare bedrijfsruimten heeft een disciplinerende invloed om de 

Fietsen op de ‘fietsenflat’ naast Station Amsterdam Centraal, Amsterdam

belangen van de uiteindelijke gebruikers een sterke rol te laten geven. Tegelijk is duidelijk dat de markt vaak niet goed werkt door allerlei imperfecties die juist de laatste jaren zeer duidelijk naar voren komen. De overheid heeft de afgelopen decennia een sterke rol gespeeld in de ruimtelijke ontwikkeling (groeikernen, Vinex, bijvoorbeeld, zie de bijdrage van Bruinsma in dit boek). Doordat de Nederlandse bevolking en economie relatief snel groeiden werden evidente grote missers vermeden: zolang de woningmarkt krap is lukt het wel om overal woningen verkocht te krijgen. Na de economische en financiële crises van de afgelopen jaren zijn de sturingsmogelijkheden vanzelfsprekend kleiner. Bij netwerkontwikkelingen zijn primair publieke partijen aan zet zoals de nationale overheid (bij nationale infrastructuur), regionale overheden bij regionaal OV, gemeenten en netwerkactoren zoals NS, ProRail en de reizigers. De tucht van


37

de markt speelt ook hier een rol – niemand heeft belang bij een station zonder instappers – maar de directe invloed van commerciële partijen is hier kleiner dan bij ruimtelijke ontwikkeling. Het is vermoedelijk geen toeval dat het hier regelmatig flink misgaat, soms ook met grote projecten (Betuweroute, Noord-Zuidlijn, HSL-Zuid). Puur private bedrijven zouden de risico’s vermoedelijk anders hebben ingeschat en niet tot uitvoering zijn overgegaan. In bovenstaande gevallen heeft steeds de overheid het risico op zich genomen zodat er geen bedrijf failliet is gegaan.

38

Vanuit wetenschappelijk perspectief is interessant dat het om twee wetenschapsdomeinen gaat met zeer verschillende tradities. Bij de ruimtelijke ontwikkeling speelt de planologie een centrale rol waarin het ontwikkelen van aantrekkelijke alternatieven via consultaties van relevante partijen een centrale rol speelt. Bij de netwerkontwikkelingen staan transportmodellen centraal, ontwikkeld door verkeerskundigen. Economen spelen een rol in beide domeinen via stedelijke economie en vervoerseconomie en kunnen daarbij tot op zekere hoogte een brugfunctie vervullen.

Ruimtelijk bereik bij TOD: het belang van de fiets Hoewel Nederland misschien niet officieel TOD als beleidsuitgangspunt heeft gekozen zou men kunnen stellen dat in elk geval voor het wonen het uiteindelijke resultaat van de ruimtelijke ontwikkeling van de afgelopen eeuw behoorlijk in de buurt komt van TOD. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) (2012) meldt dat in Nederland 54% van alle inwoners binnen een zeer redelijke afstand van een station woont. Dit is als volgt berekend: minder dan 1000 meter tot een metro- of sneltramhalte, minder dan 2000 meter tot een station

en 3000 meter tot een IC-station. Niet verbazend: binnen de Randstad is dit hoger (voor Utrecht, Noord-Holland en Flevoland wordt een score van 64% gevonden), en daarbuiten duidelijk lager (de noordelijke provincies en Zeeland komen uit op 37%). Gegeven dat de fiets een zeer grote rol speelt bij treinreizigers op weg naar het station kan men stellen dat een groot deel van de bevolking toegang heeft tot spoorwegdiensten. De gekozen maximumafstanden van 1 tot 3 km zijn voor fietsers prima te doen. Een beperkte oprekking van deze waarden tot bijvoorbeeld 1250, 2500 en 4000 meter zou de bovengenoemde scores nog behoorlijk doen stijgen (merk op dat door het kwadratische verband tussen maximale afstand en verzorgingsgebied een vergroting van de afstand met 33% de bereikbare oppervlakte met 76% doet stijgen). Deze afstanden zijn nog steeds heel goed fietsbaar. De achtergrond van dit gunstige resultaat voor de bereikbaarheid van stations is uiteraard dat Nederland een land is met een redelijk hoge spoorwegdichtheid en ook stationsdichtheid. Nederland heeft ongeveer 400 spoorwegstations. Dat komt neer op ongeveer 1 station per 100 km2. Als heel Nederland als schaakbord van zones van 10x10 km zou zijn ingericht en de stations in het centrum van de velden zouden liggen kom je daarmee op een maximale afstand tot een station van 7 km. Circa 50% van de ruimte zou dan binnen een afstand van 4 km van een station liggen en zou daarmee tot de invloedsfeer van een station kunnen worden gerekend. Omdat spoorlijnen en stations vooral op dichtbevolkte plaatsen liggen is het werkelijke resultaat gunstiger. Kortom, door een spoorwegsysteem van redelijke lengte en een fors aantal stations zijn we er in Nederland in geslaagd om behoorlijk in de buurt te komen van het concept van TOD.


De Nederlandse context lijkt goed aan te sluiten op het concept van TOD, wat we in niet geringe mate te danken aan het gebruik van de fiets in het voortransport. Dit vraagt overigens om een brede interpretatie van het begrip TOD: niet beperkt tot een straal van bijvoorbeeld 1 km. De benadering van PBL van de notie van stationsbereikbaarheid is daarom vruchtbaarder dan die welke men vaak ziet in regionale plannen en waar – ook voor wonen – veel kortere afstanden worden gehanteerd van circa 1 km. Nederland is met zijn fietsaandeel vrijwel uniek in de wereld. Het toepassen van het TOD concept op Nederland vraagt daarom het hanteren van een ruimere definitie van de ruimtelijke invloedsfeer van een station. Voor de bestemmingskant geldt dit minder. Daar is de fiets minder prominent en dient dus een kleiner invloedsgebied te worden gehanteerd. De implicatie hiervan is dat in het ruimtelijke beleid voor TOD de locatie van bedrijven belangrijker is dan die van woningen. Mijn conclusie is dat als we TOD breed interpreteren met uitgebreidere verzorgingsgebieden Nederland behoorlijk in de buurt is gebleven van een TOD-ontwikkeling.

Beknopte toets van enkele argumenten pro TOD In de debatten over de wenselijkheid over TOD spelen diverse argumenten een rol. Hieronder ga ik beknopt in op drie argumenten vanuit het publieke belang van TOD: deze vorm van ruimtelijke ontwikkeling is duurzaam, leidt tot verstandig omgaan met schaarse open ruimte en helpt om het wegennet te ontlasten.

TOD is duurzaam Inderdaad is het energiegebruik per reizigerskilometer in het OV lager dan bij autogebruik. Dit is gebaseerd op het gemiddelde energiege-

bruik per reiziger. Maar uiteindelijk gaat het niet om het gemiddelde energiegebruik, maar om het marginale effect: wat gebeurt er als er iemand van de auto overstapt op de trein. Buiten de spits zou dat nauwelijks tot extra energiegebruik leiden want dan is er voldoende ruimte in de treinen, Een overstap in het kader van het woon-werkverkeer betekent echter een verergering van de spits in het openbaar vervoer. Aangezien de vervoersvraag in het OV meer verspitst is dan het wegsysteem leidt dit tot de inzet van extra materieel, en dan is het effect van een extra reiziger op het energiegebruik juist groot (Rietveld, 2002). Bovendien hanteert NS een vrijwel gelijkblijvende capaciteit binnen en buiten de spits. Extra reizigers in de spits leiden dan gedurende de hele dag tot extra energiegebruik. De bijdrage van een overstap van auto naar trein op energiegebruik wordt daarmee veel minder gunstig dan vaak gedacht of kan zelfs negatief zijn. Zeker als men bedenkt dat afgelegde afstanden per trein gemiddeld langer zijn dan met de auto: vervanging van korte autoverplaatsingen door langere verplaatsingen per spoor hebben een ongunstig effect op de duurzaamheid.

TOD leidt tot zuinig gebruik van schaarse ruimte Een element van TOD is dat de ruimte rondom stations compact wordt ingevuld. Daarmee wordt open ruimte aan de randen van de bebouwing gespaard. De baten daarvan zijn onmiskenbaar. Maar daar staat wel tegenover dat de compacte invulling rondom stations zal leiden tot minder ruimte in de directe omgeving van de woningen die rondom stations zijn gebouwd. En uit onderzoek blijkt dat juist open ruimte die heel dicht bij de woning ligt het hoogst gewaardeerd wordt door de bewoners (Kuik en Rietveld, 2013).


39

TOD helpt om congestie op de weg tegen te gaan Inderdaad zal het ontwikkelen van TOD een gunstige invloed hebben op congestie, maar dit argument dient toch zeer terughoudend te worden gehanteerd. Allereerst zal het effect vermoedelijk klein zijn: de uitwisseling tussen auto en OV is niet zo groot als soms wordt gedacht. Ten tweede ligt het meer voor de hand om bij congestie op wegen direct iets aan de wegcapaciteit te doen (capaciteit uitbreiden). En een nog betere manier kan zijn om de problemen op de weg aan te pakken via een congestieheffing of parkeerheffing. Oplossen van congestieproblemen op de weg via TOD van spoorcapaciteit zou wel eens een heel dure oplossing kunnen zijn, vooral omdat het spoor niet minder dan de weg lijdt onder verspitsing.

40

De conclusie is dat een aantal redenen die worden gehanteerd om TOD te promoten bij nader inzien minder overtuigend zijn dan vaak wordt gedacht.

Sluit TOD wel aan bij consumentenvoorkeuren? Zeker nu de markt voor commercieel vastgoed zwaar verzadigd is en de woningmarkt weinig ruimte laat voor nieuwbouw is het belangrijk dat het gebouwde vastgoed overeenstemt met de voorkeuren van de gebruikers. Bij woningen doet zich wat dat betreft een interessante nieuwe ontwikkeling voor. Na vele decennia waarin autogebruik en rijbewijsbezit alleen maar toenamen kan er een kentering geconstateerd worden (KiM, 2012). Het autogebruik neemt nog steeds toe, maar de groei is heel beperkt en opvallend is dat juist in de jongere leeftijdscategorieën sprake is van een zekere afname van rijbewijsbezit en autogebruik. De huidige groep van twintigers en jonge dertigers hecht duidelijk minder aan

auto’s dan vorige cohorten van deze leeftijd. Voor een deel heeft dit te maken met de locatie waar deze groepen het liefst wonen. Centrale steden zijn populair geworden voor deze groep en daar is de concurrentiepositie van het OV een stuk beter dan elders. Een dergelijke ontwikkeling doet zich ook voor in andere landen zoals Duitsland, Engeland en de Verenigde Staten. De precieze krachten die hierachter zitten zijn nog niet helemaal duidelijk. Mogelijk heeft het ook een enigszins tijdelijk karakter door de economische crisis en is het een vertraging in de verhuiscyclus waarbij men langer in steden blijft wonen en als er in deze huishoudens kinderen geboren gaan worden zou het oude patroon van auto-oriëntatie en wonen in een ruime suburb zich met enige vertraging kunnen herstellen. Over deze prille trend is nog veel onzeker. Het is van groot belang deze goed in de gaten te houden, want het lijkt een gunstig perspectief te bieden voor TOD. TOD komt namelijk tegemoet aan een mogelijk groeiend deel van de bevolking dat minder afhankelijk van de auto wil zijn, door een station in de buurt te hebben. Hoe dan ook is het perspectief van consumentenvoorkeuren, de variëteit daarin, en ook de trends daarin van groot belang. Met 17 miljoen huidige Nederlanders die sterk uiteenlopen in allerlei mobiliteitswensen en woonwensen is het belangrijk dat er iets te kiezen valt. Het zou onverstandig zijn om van één dominant model uit te gaan. TOD ging voorheen mogelijk tegen dominante consumentenvoorkeuren in (autooriëntatie, ruim wonen) en behoefde daarom verdediging vanuit maatschappelijk argumenten zoals hierboven aangegeven. Deze argumenten waren minder sterk dan vaak gedacht, maar het zou zomaar kunnen dat TOD inmiddels beter aansluit bij de voorkeuren van een groeiend aandeel van de bevolking.


Niet bij spoor alleen TOD wordt in Nederland vaak geassocieerd met vervoer per spoor en dat is heel begrijpelijk. Daarnaast zijn er metro’s, lightrail* en trams in de regio’s rondom Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. In sommige landen zoals Brazilië en Israel is de ontwikkeling van TOD niet zozeer gebaseerd op rail maar op de bus. Ook in Nederland zijn voorbeelden van succesvolle busprojecten die soms over het hoofd worden gezien. Zo is de Zuidtangent op de as Amsterdam ZuidSchiphol-Haarlem al ruim tien jaar succesvol met frequenties van 10 per uur gedurende bepaalde delen van de dag, iets wat op het spoor zelden wordt bereikt. En al vele decennia is de ontsluiting van de groeikern Purmerend richting Amsterdam voornamelijk vormgegeven via snelle bussen, en dat terwijl er ook een spoorverbinding is, maar die verloopt via een omweg. Busgerelateerde oplossingen zijn doorgaans goedkoper, maar zeker niet gratis. Ze vergen behoorlijke investeringen om de bus niet te laten vastlopen in files. Een voordeel van busoplossingen is dat ze ruimtelijk flexibeler zijn en dus kunnen uitwaaieren, bijvoorbeeld in het laatste deel van een verbinding. Zo kun je vanuit het centraal station in Amsterdam alle wijken in Purmerend bedienen zonder dat de reiziger hoeft over te stappen of lang onderweg is. Dit is uiteraard alleen zinvol als er zoveel transportvraag is vanuit de wijken dat frequenties voldoende zijn.

Het is belangrijk dat TOD niet als doel op zich wordt gehanteerd, maar als middel om bepaalde doelen te bereiken in de domeinen transport en ruimtegebruik. Het gaat daarbij zowel om het voldoen aan persoonlijke woonvoorkeuren als maatschappelijke belangen. Er zijn tekenen dat meer dan vroeger TOD in overeenstemming is met de voorkeuren van consumenten. Dat betekent dat TOD een belangrijk element kan blijven in de portefeuille van ruimtelijke ontwikkeling en netwerkontwikkeling in Nederland. Hoewel niet plaatsvindend onder de noemer van TOD mag het opvallend genoemd worden dat in de spoorwereld sinds het jaar 2000 het aantal stations bijna ongemerkt behoorlijk is gestegen met meer dan 4 per jaar tot ongeveer 400, terwijl er afgezien van de Hanzelijn en de HSL-Zuid (maar daar liggen geen nieuwe stations aan) nauwelijks nieuwe spoorlijnen zijn gecreëerd. De interesse van de spoorsector in het openen van nieuwe stations betekent een extra stimulans voor TOD.

Literatuur Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM)(2012).

Mobiliteitsbalans, Den Haag: KiM. Kuik, F. & Rietveld, P. (2013). De waarde van openbare

ruimte, Den Haag: DBR/NWO. Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)(2012). Balans

van de leefomgeving 2012, Den Haag: PBL.

Afsluiting Doordat de fiets leidt tot omvangrijke ruimtelijke marktgebieden van stations kan een groot deel van de Nederlandse bevolking gebruik maken van spoorvervoer. De knelpunten lijken eerder aan de bestemmingszijde te liggen dan aan de herkomstkant.

Rietveld, P. (2002). Why railways passengers are more polluting in the peak than in the offpeak; environmental effects of capacity management by railway companies under conditions of fluctuating demand, Transportation

Research D, 7: 347-356.


41

42


3. Visie versus vraag: over de TOD-maakbaarheidsutopie Leonie Janssen-Jansen en Nick Smit Universiteit van Amsterdam

Discussies over knooppuntontwikkeling in Nederland starten nog vaak vanuit het domein van het vervoerssysteem. De ‘ontwikkelingskant’ van de locaties blijft onderbelicht. Bestaande theoretische modellen laten zien dat er een relatie bestaat tussen het vervoerssysteem en het grondgebruik. In het discours van knooppuntontwikkeling worden deze modellen veel gebruikt. De modellen zijn cyclisch van karakter, waarbij er een voortdurende feedback tussen de locatieontwikkeling (al dan niet in corridorverband) en de ontwikkeling van het vervoerssysteem wordt verondersteld: een betere bereikbaarheid leidt tot meer grondgebruik leidt tot meer activiteiten, leidt tot nieuwe investeringen in het vervoersysteem, leidt tot een betere bereikbaarheid etc. Hoewel het omgekeerde ook waar kan zijn, wordt er over het algemeen vanuit gegaan dat er sprake is van een positieve relatie. 

Verbouwing Station Delft, Delft

In de praktijk blijkt dit echter anders te werken en is er lang niet altijd sprake van een relatie tussen openbaar vervoer ( Transit ) en ruimtegebruik (Development ). Vooral vanuit het doel om knooppuntontwikkeling (in corridorverband) te implementeren wordt dit gebrek aan afstemming en integratie als een probleem gezien (zie bijvoorbeeld Van der Krabben, 2013). In de zoektocht naar oplossingen om barrières voor knooppuntontwikkeling te slechten is tot nu toe weinig aandacht voor de impliciete aanbodsturing die achter het model schuilgaat. Als gevolg hiervan is er weinig aandacht voor concurrende bereikbaarheid, en concurrentie tussen voorgestelde locatieontwikkeling tussen gemeenten. Dit hoofdstuk reflecteert op de bestaande theorie in relatie tot de getransformeerde context van gebiedsontwikkeling. Dit hoofdstuk laat discontinuïteiten zien in de land use-transport feedback cyclus en dat er zeven typen knooppuntontwikkelingsstrategieën en -uitkomsten


43

zijn. Zoals ook elders in dit boek blijkt, worden deze strategieën vaak aan elkaar gelijk gesteld, terwijl ze wezenlijk verschillen en een andere benadering nodig hebben.

Wat is Transit-Oriented development?

44

In definities van knooppunt, vaak TransitOriented Development (TOD) genoemd, staan vaak gemengde bebouwing in hoge dichtheden vlakbij een OV-halte centraal (CTOD, 2013). In feite wordt daarmee verwezen naar zogenaamde Transit-Oriented Communities (TOC) waarbij functies zich op een beloopbare afstand bevinden van elkaar en de OV-halte: er is sprake van een knooppunt. Voordat er sprake is van zo’n TOC moet aan een aantal voorwaarden voldaan zijn: er is openbaar vervoer aanwezig en dat wordt intensief benut door de gebruikers van het gebied voor het vervoer van goederen en personen. Inzet op knooppuntontwikkeling is momenteel in veel landen erg populair vanuit de gedachte van duurzame mobiliteit (Bertolini, 2009). Als gevolg daarvan werd bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk tot voor kort expliciet gestuurd – op basis van het beleid van het Department for Communities and Local Government (2005) – om nieuwe ontwikkelingen daar te plannen waar de gebruikers toegang hebben tot voorzieningen zonder afhankelijk te zijn van een auto. Het beleid zette in op nieuwe ontwikkelingen in bestaande centra, nabij OV-knooppunten. De bedoeling was dat dit zou leiden tot efficiënt gebruik van stedelijke gebieden en dat daarmee ook de levendigheid zou worden gepromoot. Het gebrek aan beschikbare ontwikkelingslocaties verhinderde dit echter (Echenique et al, 2012: 122). Het beleid is gericht op integratie, maar de vraag sluit niet aan bij het beschikbare aanbod.

Dit kan betekenen dan er letterlijk geen ruimte is bij het station, of dat er alleen mogelijkheden zijn voor bijvoorbeeld hoogbouw, terwijl daar niemand in wil investeren. Dit wordt niet opgelost door in het beleid in te zetten op meer integratie tussen land use en transport planning om tot meer duurzame mobiliteit te komen (Banister, 2005), omdat dit niet het probleem is. Naast de aanbodkant van ontwikkelingslocaties, kan ook de vraag naar ontwikkelingen anders zijn dan verondersteld.

Relatie tussen OV en ruimtegebruik Een veel gebruikt model om de relatie tussen land use en transport planning aan te geven is de land use transport feedback cyclus (zie Figuur 3.1). Het model laat zien dat er interactie is tussen gebruik van de ruimte en transportsystemen en dat dit vorm geeft aan de stedelijke ontwikkeling. Het gebruik van het concept van een cirkel is hierbij relevant, omdat dit een continue ontwikkeling veronderstelt, bijvoorbeeld: investeren in vervoersnetwerk (bijvoorbeeld in openbaar vervoer of de aanleg van nieuwe snelwegtoegang) heeft effect op bereikbaarheid van die plek, wat effect heeft op het grondgebruik van die plek, wat weer effect heeft op de activiteiten die worden ondernomen op die plek, wat vervolgens weer effect heeft op het vervoersnetwerk (de cirkel is rond), en dus weer bereikbaarheid etc. Hoewel de cyclus vrijwel altijd ‘tegen de klok in’ wordt gepresenteerd, wat door de meeste mensen als ‘teruggang’ wordt ervaren, gebruiken veel mobiliteitsdeskundigen dit als een positieve feedback cyclus1 (zie bijvoorbeeld KpVV, 2013, p. 3). Hierbij wordt verondersteld dat als de bereikbaarheid toeneemt, er ook – door aanpassingen in het grondgebruik – vanzelf meer activiteiten komen. Vaak wordt verondersteld dat een toegenomen bereikbaarheid resulteert in een hogere gronden/of


vastgoedprijs rondom bijvoorbeeld de OV-halte. Van der Krabben (in Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2012) stelt dat “een goede OV-bereikbaarheid een positief effect heeft op de vastgoedwaarden van kantoren, woningen en winkels eromheen”. Figuur 3.1: Land Use Transport (LUT) feedback cyclus

(T) Vervoersysteem (netwerken)

(B) Bereikbaarheid

Activiteiten (A)

Grondgebruik (locaties) (D) Bron: Zie bijvoorbeeld: Wegener and Fürst (1999); Silva (2013); Bertolini (2009).

Er kan echter niet zonder meer vanuit gegaan kan worden dat de cyclus een continu proces is zonder tussentijdse onderbrekingen, met een voortdurende feedback tussen de onderdelen van de cyclus. Zoals Hansen (1959: 73) al stelde “accessibility is defined as the potential of opportunities for interaction”. Een potentie is echter iets anders dan een voldoende voorwaarde of zelfs causaal verband: een betere bereikbaarheid leidt niet per definitie tot meer activiteiten (en meer ruimtelijke ontwikkelingen). Er zit een groot verschil tussen locaties. Dit wordt echter lang niet altijd erkend en onderkend, en al helemaal niet in relatie tot knooppuntontwikkeling. In 2007 stelde de gemeente Zevenaar (2007: 92) dat bij de locatie Zevenaar-Oost sprake is van een reële marktpositie voor kantooront-

wikkeling. Ze erkenden daarbij wel dat “hoewel sprake is van een aantrekkelijk vestigingsmilieu, is er geen sprake van een volwaardig (hoog) stedelijk milieu met (internationale) uitstraling, omgeving en internationale bereikbaarheid (HST)”. Intussen is duidelijk dat hier sprake is van wishful thinking op basis van overoptimistische aannamen (zie ook JanssenJansen, 2010). Echter, nog in 2012 stelde de wethouder van Zevenaar, een gemeente die zwaar in de financiële problemen zit vanwege het gevoerde grondbeleid, dat de locatie Zevenaar Oost: “door de toekomstige directe aansluiting op de A12 en het nieuwe treinstation is Zevenaar Oost een interessante locatie voor ruimtelijke ontwikkeling” (Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2012, p. 4). Zij vervolgde (ibid.): “We werken aan zowel woningbouw als kantoren/bedrijven en leisure rondom het station. Zo ontstaat een flow waardoor ook andere functies zich willen vestigen”. Ook de wethouder gaat in op “toekomstige meeropbrengsten van de uit te geven grond rondom het station” en de wens om die middelen in te zetten voor het verlagen van de kosten voor het parkeren. De veronderstelling dat een toename van de bereikbaarheid per definitie leidt tot ruimtelijke ontwikkeling en/ of vastgoedwaardestijging wordt niet door de werkelijkheid onderbouwd.2 Is dat het gevolg van een gebrek aan afstemming, of betekent dit dat aanbodgerichte bereikbaarheidstrategieën los staan van de actuele marktvraag? De vraag naar ‘D’ van TOD wordt vaak als vanzelfsprekend beschouwd, en als die er niet komt wordt dit geweten aan het gebrek aan beleid (zie bijvoorbeeld Van der Krabben, 2013). Nu er in veel steden wordt ingezet op integrale knooppuntontwikkeling, rondom vaak verschillende knooppunten tegelijkertijd (13 in de


45

46


Stadsregio Arnhem Nijmegen), is het interessant deze TOD-aanbodstrategieën, gericht op investeringen in T(ransit) met de ‘vraag’ naar vastgoedontwikkeling, D(evelopment), te confronteren. Op basis daarvan komen wij tot zeven categorieën van knooppuntontwikkelingstrategieën en –uitkomsten. Uit deze categorieën blijkt dat het slagen van TOD context- én vraagafhankelijk is. De veelal aanbodgestuurde ambities gaan daarbij voorbij aan het feit dat vraag niet zomaar te creëren is (Janssen-Jansen & Mulders, 2012). Hiertoe is het zinloos alle knooppuntontwikkelingstrategieën gelijk te benaderen en zijn de barrières per locaties van heel andere orde.

Zeven categorieën van knooppuntontwikkelstrategieën en -uitkomsten Zoals we hierboven aangaven is het doel van knooppuntontwikkelingstrategieën dat er een knooppunt ontstaat, een Transit-Oriented Community (TOC) waarbij functies zich op een beloopbare afstand bevinden en het aanwezige openbaar vervoer intensief wordt benut door de gebruikers van het gebied voor het vervoer van goederen en personen. Waar in de meeste discussies over dit onderwerp gestart wordt met investeringen in OV, nemen wij hier de ontwikkeling, als uitgangspunt. Vanuit deze ‘development’ benadering komen wij tot zeven categorieën van knooppuntontwikkelingstrategieën en -uitkomsten. De letters in de afkortingen verwijzen naar het Land Use en Transport (LUT) model: in de toepassing in dit hoofdstuk wordt het daarbij gebruikt als een Land Use en Transit model. De T is hierbij Transit (OV); de D staat voor Development en de A voor Activities. Een bepaalde locatie kan achtereenvolgens in een verschillende cate

gorie vallen, omdat er niet alleen sprake is van vraagafhankelijkheid, maar dat deze vraag ook kan veranderen gedurende de tijd. De blauwe pijlen in de figuren geven steeds het startpunt van de strategie weer.

TOD – Transit-Oriented Development Bij TOD gaat het om ruimtelijke ontwikkeling in hoge dichtheden georiënteerd op OV. Bij de locatiekeuze voor het accommoderen van de ontwikkelingsvraag en de woon- en werklocatiepreferenties (vraaggericht) is het bestaande transportsysteem expliciet betrokken (inclusief eventuele mogelijkheden voor extra stops). Deze TOD-strategie heeft de mogelijkheid uit te groeien tot TOC (en dus een volledige LUT-cyclus), mits het openbaar vervoer intensief wordt benut door de gebruikers van het gebied voor het vervoer van goederen en personen en verkozen wordt boven de auto. Voorbeelden van deze categorie zijn bijvoorbeeld greenfield-ontwikkelingen en Vinexlocaties rondom voorstadhaltes, hoewel deze vaak nog niet zijn uitgegroeid tot TOC’s3 en het Oostpoortproject bij station/tramhalte Muiderpoort.


(B) Bereikbaarheid

Station Amsterdam Sloterdijk, Amsterdam


Activiteiten (A)

Grondgebruik (locaties) (D)

47

DOT – Development-oriented transit*

TafD – Transit aiming for Development

Investering in OV op plekken waar al ruimtelijke ontwikkeling in hoge dichtheden is. Het transportsysteem wordt aangepast als gevolg van al bestaande ontwikkelingen. Een voorbeeld hiervan zijn stations Utrecht Zuilen en Utrecht Vaartsche Rijn. Bestaande Activiteiten leiden tot een investering in Transit , met als resultaat meer bereikbaarheid en hopelijk een toename van het OV gebruik. De DOT-strategie heeft de mogelijkheid uit te groeien tot een TOC (en dus een volledige LUT-cyclus), mits openbaar vervoer intensief wordt benut door de gebruikers van het gebied voor het vervoer van goederen en personen. Daarnaast is het mogelijk dat door het verbeteren van de bereikbaarheid het aantal activiteiten toeneemt, en dat dit resulteert in aanpassingen in de gebouwde omgeving.

Investering in OV in de hoop dat dit leidt tot ruimtelijke ontwikkeling (aanbodgericht). Vanuit de OV-gelden wordt bijvoorbeeld een station ‘gekocht’, dat wil zeggen dat de overheid (vaak de stadsregio) het verliesgevende deel van de exploitatie van de lijn/station betaalt. Hoe minder reizigers er komen, hoe duurder het station is. Hierbij ontstaat een zogenaamde ‘plank in de wei’. Het bovengenoemde Zevenaar Oost is hier een voorbeeld van, omdat het aannemelijk is dat er weinig development zal plaatsvinden. Hierbij is dus een breuk in de LUT-cyclus. De investering in Transit leidt wel tot een betere Bereikbaarheid, maar niet tot Development en ook niet tot Activiteiten. De cyclus stopt.

48



(B) Bereikbaarheid

Activiteiten (A)

(B) Bereikbaarheid



TnafD – Transit not aiming for Development Bij deze strategie gaat het om een investering in OV zonder dat het de bedoeling dat er ontwikkelingen (mogen) komen, bijvoorbeeld omdat het met de regio is afgesproken dat er niet gebouwd mag worden (zoals dit het geval was bij station Duivendrecht), of omdat er een beschermd natuurgebied naast het station ligt (station Gouda Goverwelle, station Abcoude). Wel Transit , wel bereikbaarheid, maar dus geen ontwikkeling en activities: er is sprake van een kwart LUT-cyclus, die na bereikbaarheid stopt. Ook hierbij is sprake van aanbodsturing op Transit .

DwAnT – Development without Activities near Transit Hiervan is sprake als er wel een investering is in OV, dit leidt tot een betere bereikbaarheid en meer ontwikkelingen, maar niet tot meer activiteiten (of na enige tijd verdwijnen de activiteiten weer). De cyclus stopt dus bij Development. Er is geen feedback naar Transit, dus de bereikbaarheid neemt niet af. Op dit moment is hiervan vooral sprake in kantoorgebieden waar veel leegstand is, bijvoorbeeld rondom metrostation Bullewijk of bij station Sloterdijk, dat daardoor enorm onderbenut is (ondanks dat het in de top 10 van de meest gebruikte stations van Nederland staat).



(B) Bereikbaarheid (B) Bereikbaarheid

Activiteiten (A)



49

TAD – Transit Adjacent Development

DafT – Development aiming for Transit4

Bij deze categorie, zoals ook beschreven door Tan (2011) op basis van een literatuurstudie, gaat het om een gebrek aan verbinding tussen Transit en Development , ook als er wel Activiteiten zijn. Er is Transit , er is bereikbaarheid, er is Development , maar de gebruikers van het gebied verkiezen andere modaliteiten boven het gebruik van het openbaar vervoer (bijvoorbeeld omdat de autobereikbaarheid veel beter is, of passender is voor de activiteiten). Alle elementen van de cyclus zijn er, maar er zijn dus twee discontinuïteiten. Zowel TOD- als DOT-strategieën kunnen TAD tot gevolg hebben, maar dit kan ook op zichzelf ontstaan. Een voorbeeld hiervan is de kantoorontwikkeling van het KPMG-kantoor naast de A9, binnen een straal van 500 meter van een sneltramhalte, en – dankzij de investering van de stadsregio – met een stop van de Zuidtangent voor de deur.

Hierbij gaat het om een ruimtelijke ontwikkeling op een plek waar in de nabije toekomst een investering in OV voorzien wordt. Er wordt ontwikkeld; er ontstaan activiteiten en men verwacht dat dit leidt tot een investering in OV. Bij de ontwikkeling van de locatie wordt alvast rekening gehouden met de aanleg van OV. De kantoorontwikkeling in de Riekerpolder is hier een voorbeeld van: bij de plannen voor deze locatie midden jaren 90 werd in het bestemmingsplan al rekening gehouden met de aanleg van een station. Dit is er uiteindelijk niet gekomen. Gezien de hoge leegstand in dit kantorengebied is er nu eigenlijk sprake van een DwAnafT - Development without Activities not aiming for Transit .

50

(T) Vervoersysteem (netwerken) (B) Bereikbaarheid

Activiteiten (A)

Activiteiten (A)




Bij veel locaties zullen elementen van verschillende categorieën herkenbaar zijn. Wat wij hiermee willen laten zien is dat een investering in T(ransit) niet altijd leidt tot D(evelopment) en vice versa. In het onderzoek van Tan et al (2013) wordt er vooral ingegaan op de formele en informele institutionele barrières en incentives die hier een rol bij kunnen spelen, maar hierbij staat met name de aanbodgestuurde ambities om een TOC te realiseren centraal. De vraagkant moet echter niet veronachtzaamd worden, omdat het anders TOD-wishful thinking blijft.

Een voorbeeld van een TOD-visie: Duivendrecht Station Duivendrecht, gelegen in de gemeente Ouder-Amstel, wordt door de gemeente gezien als TOD-locatie (Gemeente Ouder-Amstel, 2013). Het station kenmerkt zich momenteel als overstapstation met een lage ‘plaatswaarde’: het is – door de afspraken die in regionaal verband gemaakt zijn om niet te ontwikkelen – een TnafD ( Transit not aiming for Development). Qua ‘multimodaliteit’* scoort het treinstation goed. Naast goed bereikbaar te zijn voor fiets en bus, herbergt het station ook nog een metrohalte waarmee een snelle verbinding met het centrum van Amsterdam en de Zuidas mogelijk is. In het knoop-plaatsmodel* van Bertolini (1999) is het station beschreven als een ‘unsustained node’ (Bertolini, 1999: 202-204), een station dat qua bereikbaarheid veel mogelijkheden heeft, maar – met opzet – onderontwikkeld is qua ruimtelijke ontwikkeling. Door de opening van de Utrechtboog is de bereikbaarheid van station Duivendrecht de afgelopen jaren gedaald. Ondanks de afgenomen bereikbaarheid wil men toch inzetten op meer ontwikkeling: beleid heeft van de TnafD-locatie een TafD-locatie gemaakt.

Om het gebied rondom het station, Duivendrechtse Veld genaamd, is de afgelopen decennia veel te doen geweest. Reeds jaren ligt het terrein, dat grotendeels eigendom is van de Nederlandse Spoorwegen, braak. In de ‘Visie 2020’ van de gemeente Ouder-Amstel (2009) wordt het gebied beschreven als de nieuwe woon-werkkern van de gemeente in 2020 en krijgt het de naam ‘De Nieuwe Kern’ mee. In een onlangs gepubliceerde memo van de gemeente Ouder-Amstel (2013) komt naar voren dat de huidige grondeigenaren zich grotendeels achter de ambities van de gemeente scharen. NS Stations, eigenaar van de gronden direct rondom het station die in de plannen van de gemeente ontwikkeld zouden moeten worden in de periode 2015-2020, geeft in de memo aan dat het gebied “bij uitstek geschikt is als knooppunt voor kantoorontwikkeling”, maar nuanceert dit wel met de opmerking dat “grootschalige ontwikkeling van kantoren op dit moment niet aansluit op de regionale afspraken” (Gemeente OuderAmstel, 2013, 2)5. Het is positief te noemen dat een, tegenwoordig toch grotendeels private, onderneming als NS Stations wijst op de risico’s van een dergelijke grootschalige ontwikkeling rondom een station en daarmee niet blind de ambitie van een gemeente achterna loopt. Want de goede ligging van het station ten spijt, die ontwikkelingsrisico’s zijn er wel degelijk. Voornamelijk de wens om kantoorlocaties te ontwikkelen doet menig kenner van de kantorenmarkt in de regio Amsterdam – gezien de grote kantorenleegstand en de verzadiging van de kantorenmarkt – de wenkbrauwen fronsen. Er is veel concurrentie in de regio als het gaat om kantoornieuwbouw- of kantoorhergebruiklocaties, met soms een veel betere bereikbaarheid: Station Zuidas (TOD), Station Amstel (TOD), Station Diemen Zuid (DwAnT),


51

Station Sloterdijk (DwAnT), Station BijlmerArenA (DOT/DwAnT/TAD). In onze ogen is Duivendrecht door het recente beleid naar de TafD-categorie verschoven. Echter, er wordt te snel en te gemakkelijk vanuit gegaan dat een goede OV-bereikbaarheid zal leiden tot grootschalige ontwikkelingen rondom het station. De vraag vanuit de markt voor dergelijke locaties wordt vaak overschat, waardoor de mogelijkheid om van de TafD-categorie een TOC te worden veel beperkter zijn dan gedacht.

Conclusie

52

In dit hoofdstuk is beargumenteerd dat de wederzijdse afhankelijkheid van vervoerssystemen en grondgebruik niet altijd zal leiden tot groei van de beide systemen (of één van de systemen). De maakbaarheid van knooppuntontwikkeling is van vele factoren afhankelijk (zie ook Handy, 2005). Het hebben van TOCambities is op zich niet verkeerd, maar er moet wel worden nagedacht over de haalbaarheid van het project. Veel Nederlandse knooppuntontwikkelingsstrategieën zijn aanbodgerichte, en ideologisch aangestuurde, visies waarin duurzaamheidsdoelstellingen domineren boven de vraag en preferenties. Het zijn daarmee eigenlijk TafD-strategieën ( Transit aiming for Development), omdat er te veel vanuit het aanbod geredeneerd wordt en ervan uit gegaan wordt dat een TOC maakbaar is. Dit volgt op de redenering dat als er sprake is van goede afstemming tussen Development en Transit , dit ertoe leidt dat een investering in Transit een locatie aantrekkelijk maakt voor Development . Dat is echter te kort door de bocht gedacht: soms is er geen vraag naar Development omdat er sprake is van een verzadiging van vastgoedmarkten. In veel knooppuntontwikkelstrategiebenaderingen

wordt te weinig rekening gehouden met vraagkantfactoren als demografie, woon- en werklocatiepreferenties. Er is dan geen gebrek aan integratie, maar een gebrek aan vraag: het zijn vooral TafD-locaties. Goed en objectief onderzoek naar de vraag is noodzakelijk en daar ontbreekt het aan. Met de ‘juiste’ aannames is alles dicht te rekenen, maar dit zal – door gebrek aan realiteit – niet leiden tot het gewenste resultaat. In knooppuntontwikkelingdiscussies domineert de maakbaarheidsgedachte, terwijl de inzet van de energie en middelen op te veel knooppunten tegelijkertijd alleen maar leidt tot versnippering en daarmee de potentie van TOC-locaties verzwakt. Om dit echter te herkennen en erkennen zal moed nodig zijn; en die ontbreekt helaas nog vaak in het werkveld en de bestuurlijke wereld omdat niemand afstand wil nemen van ‘zijn knooppunt’. Alle knooppuntontwikkelingen over één kam scheren leidt echter niet tot meer duurzame mobiliteit. Met slechts het labelen van een TafD-investering als DOT/TOD-investering blijft TOC niet meer dan een utopie!

Literatuur Banister, D. (2005). Unsustainable transport: City Trans-

port in the new century, Londen: Routledge. Bertolini, L. (1999). Spatial Development Patterns and Public Transport: The Application of an Analytical Model in the Netherlands, Planning Practice & Research, 14:2, 199-210. Bertolini, L. (2009). De Planologie van de Mobiliteit , inaugurele rede, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Center for Neighborhood Technology – ‘CNT’ (2013). Center for Transit Oriented Development, http://www. cnt.org/tcd/ctod, laatst geraadpleegd 5 juli 2013.


Department for Communities and Local Government

Silva, C. (2013). Structural accessibility for mobility

(2005). Planning policy statement 1; delivering sustai-

management, Progress in Planning, 81, 1-49.

nable development. www.communities.gov.uk, laatst geraadpleegd 6 juli 2013.

Stadsregio Arnhem Nijmegen (2012). Knooppunten! Bereikbaarheid en ruimtelijke ontwikkeling op knoop-

Echenique, M.H., Hargreaves, A.J., Mitchell, G. &

punten van openbaar vervoer – brochure, Nijmegen:

Namdeo, A. (2012). Growing Cities Sustainably, Journal

Stadsregio Arnhem Nijmegen.

of the American Planning Association, 78:2, 121-137. Tan, W.G.Z. (2011). What’s in a name? Blog op http:// Gemeente Ouder-Amstel (2009). VISIE 2020, Ouderkerk

niciskei.wordpress.com/2011/05/10/whats-in-a-name,

aan de Amstel: Gemeente Ouder-Amstel.

laatst geraadpleegd op 12 juli 2013.

Gemeente Ouder-Amstel (2013). Memo College aan

Tan. W., Janssen-Jansen, L., Bertolini, L. (2013). The role

Commissie Ruimte, dd. 26 april 2013, Ouderkerk aan de

of institutional incentives in implementing successful

Amstel: Gemeente Ouder-Amstel.

transit-oriented development strategies, Urban Policy

Gemeente Zevenaar (2007). Bestemmingsplan Groot

10.1080/08111146.2013.832668

and Research, [Online] doi: Holthuizen en Hengelder II, Zwolle: Witpaard –Partners Wegener, M. & F. Fürst (1999). Land-use transport inter-

Stedebouwkundig Adviesbureau.

action: State of the Art Dortmünd: Institut für RaumplaHandy, S. (2005). Smart Growth and the Transportation-

nung.

Land Use Connection: What Does the Research Tell Us?

53

International Regional Science Review, 28(2), 146-167. 1

Hansen, W.G. (1959). How Accessibility Shapes Land Use, Journal of the American Institute of Planners , 25/2,

Wellicht omdat ook de wielen van een auto en trein tegen de klok indraaien om vooruit te komen?

2

Deze bewering wordt ook ondersteund door de bijdrage van Hans Koster die weinig economische effecten vindt

73-76.

van de opening van nieuwe stations. 3

ningsdromen, Optimism should be in the nature of

Dit zijn nieuwe ontwikkelingen buiten bestaande gebieden.

Janssen-Jansen (2010) Ontwikkelingsbubbles en plan4

Veel Vinex-locaties zijn nog niet uitgegroeid tot TOC’s doordat de autobereikbaarheid vaak ook goed is, en de

planners, but over-optimism is a dead-end street ,

ontwikkelingen – met name van de late Vinex-locaties

Amsterdam: BNSP.

(zoals Leidsche Rijn) nog niet zijn afgerond. 5

bubbles en planningsdromen Rooilijn, 45(4), 244-251.

Er bestaat ook nog de DnafT-variant: ruimtelijke ontwikkelingen die geen behoefte hebben aan OV.

Janssen-Jansen, L. & M. Mulders (2012). Ontwikkelings6

NS Stations doelt op de regionale afspraken die zijn gemaakt in de Metropoolregio Amsterdam in ‘Het Platform

KpVV - Kennisplatform Verkeer en Vervoer (2013).

Bedrijven en Kantoren’ (Plabeka).

Profiteren van de toenemende meerwaarde van ov-knooppunten: Koppeling ov-concessieverlening en vastgoedontwikkeling geeft nieuwe kansen, Ede: KpVV. Krabben, E. van der (2013) Nieuw station? Vernieuw dan gelijk de omgeving, NRC-Handelsblad, 8 juli 2013.


54


4. De tijd is rijp?! Frank Bruinsma Vrije Universiteit Amsterdam

Legitimiteit TOD In deze bijdrage bespreken we het nationale naoorlogse ruimtelijke ordeningsbeleid om te zien hoe we gekomen zijn tot de hedendaagse hausse in aandacht voor Transit-Oriented Development (TOD). Tevens wordt gekeken in hoeverre vraag en aanbod van ruimtegebruikfuncties op elkaar afgestemd zijn. Onder TOD verstaan we het onder regie van de overheid tot stand brengen van een ruimtelijke ontwikkeling waarbij de gebruiksfuncties wonen en werken worden verbonden met de ontwikkeling van openbaar vervoer om het gebruik van openbaar vervoer te stimuleren en automobiliteit te beheersen dan wel te reduceren. TOD is daarmee, zoals vrijwel iedere ruimtelijke ordeningsingreep, een aanbodsgerichte overheidsinterventie in de vrije werking van de markt. Vanuit economisch perspectief is overheidsingrijpen legitiem wanneer er sprake is 

Spencer Dock, Dublin, Ierland

van een inefficiënte verdeling van schaarse goederen, in het geval van TOD: ruimte. Economen spreken dan van marktfalen. Voorbeelden van marktfalen zijn: −− Wanneer er sprake is van een publiek goed omdat personen niet uitgesloten kunnen worden van het gebruik van dat goed. Denk bijvoorbeeld aan het publieke parken, het wegennet of de dijken die veiligheid bieden aan een ieder binnen de bedijking; −− Wanneer er sprake is van marktmacht bijvoorbeeld omdat de eigenaar het eerste recht op ontwikkeling van gronden heeft waardoor projectontwikkelaars vroegtijdig grondposities innemen; −− Het optreden van externe effecten zoals congestie, milieueffecten en wanneer bijvoorbeeld de waarde van land bepaald wordt door de functie van aangrenzende


55

percelen. (Niet alle externe effecten zijn negatief; agglomeratie- en schaalvoordelen* zijn positieve externe effecten die kunnen leiden tot arbeidsmarktpooling;

daarom veelal verzachtende maatregelen geëist zoals, bijvoorbeeld in het geval van visuele hinder door een nieuw kantoorpand, de aanleg van een parkje waar eenieder van kan genieten.

−− Wanneer er sprake is van onvolledige markten. Hiervan is sprake wanneer de coördinatie ontbreekt: wie is er verantwoordelijk voor de synergie die mogelijk optreedt bij multifunctioneel ruimtegebruik? Wie komt er op voor belangen waarvoor geen stakeholder in het besluitvormingsproces is betrokken?;

Het is dus legitiem dat de overheid intervenieert in de ruimtelijke ontwikkeling van ons land, bijvoorbeeld door het initiëren van TODprojecten in urbane gebieden. Hiermee is echter nog niet gesteld dat TOD tot een efficiëntere allocatie van het schaarse goed ruimte leidt. Daarvoor is een vergelijking vereist met ruimtelijke ontwikkelingen waarbij de marktpartijen de vrije hand gehad hebben. Strikt genomen bestaan er geen voorbeelden van een vrijemarktontwikkeling. Waar dan ook in de wereld zal de gemeentelijke overheid altijd op enige wijze een vinger in de pap houden bij de ontwikkeling van een kantoorlocatie. Daarom is het ook een complicerende factor bij een vergelijking om mee te nemen. Een voorbeeld van een ruimtelijke ontwikkeling waar marktpartijen een relatief vrije hand hebben gehad is de Zuidas. De gemeente Amsterdam wilde de IJ-oevers ontwikkelen maar de bedrijven wilden zich daar niet vestigen en hadden een voorkeur voor de Zuidas. De gemeente stond dat eerst niet toe en dus vertrokken de bedrijven uit het centrum van Amsterdam naar Amstelveen en naar locaties langs de A9 tot teleurstelling van de gemeente Amsterdam. Pas onder druk van ABN AMRO gaf de gemeente toe de Zuidas te ontwikkelen, maar het initiatief voor deze ontwikkeling bleef bij de gemeente en niet de marktpartijen.

−− Wanneer er sprake is van onvolledige informatie bijvoorbeeld door een gebrek aan transparantie of asymmetrische informatie waardoor niet iedereen toegang heeft tot dezelfde informatie. 56

Het mag duidelijk zijn dat ruimte binnen en nabij stedelijke gebieden, zeker in de Randstad, een schaars goed is. De hierboven beschreven vormen van marktfalen kunnen zich in meerdere of mindere mate voordoen en dus is de overheid als vertegenwoordiger van het algemeen belang gerechtigd te interveniëren in de markt. Om marktfalen te voorkomen kan de overheid globaal drie strategieën aanwenden: het simpelweg verbieden van bepaalde ontwikkelingen; het reguleren dan wel zelf initiëren van ontwikkelingen; of de gebruiker laten betalen. Het ruimtelijke ordeningsbeleid in Nederland heeft zich tot op heden voornamelijk beperkt tot de eerste twee strategieën. Vanuit de economische theorie is de derde strategie het meest efficiënt. Deze is in de praktijk echter het moeilijkst te effectueren: het is immers ondoenlijk om bijvoorbeeld iedereen die visuele hinder ondervindt van een nieuw kantoorpand individueel te compenseren. In de praktijk worden

Marktpartijen zijn wellicht op de korte termijn beter in staat om op de bestaande vraag naar ruimtegebruikvormen in te spelen, maar dit hoeft op de lange termijn, mede als gevolg van veranderingen in de vraag, geenszins het geval


te zijn. Complicerende factoren voor een dergelijke vergelijkende analyse van TOD met vrije marktprojecten is natuurlijk dat er bij stedelijke ontwikkelingen altijd sprake zal zijn van enige vorm van overheidsinterventie en dat lange termijnanalyses van TOD-projecten nog niet mogelijk zijn.

De maakbare samenleving Zoals gesteld heeft de overheid oog voor de lange termijn en het collectief belang daar waar bij de marktpartijen veelal de korte termijn en het individueel belang prevaleren. Bij ruimtelijke ordening ziet de overheid bijvoorbeeld toe op de kwaliteit, duurzaamheid en veiligheid van constructies in de bebouwde omgeving. Nederland kent een lange traditie van ruimtelijke ordening. Al circa 700 jaar voor Christus legde men in Noord Nederland gezamenlijk terpen aan ter bescherming tegen het hoge water. Ankerpunt in de ruimtelijke ordening in Nederland is de Woningwet uit 1901 waarin landelijke uniforme richtlijnen werden gesteld voor stedelijke uitbreidingen voor de kwaliteit van woningen, ter bestrijding van de armoede en ter verhoging van de hygiëne. Het uitbreidingsplan kan gezien worden als de voorloper van het huidige bestemmingsplan. In de jaren dertig van de vorige eeuw verschenen de eerste streekplannen: door de toename in mobiliteit, zowel door auto als trein, begon het dagelijkse interactiepatroon van wonen, werken en recreëren het niveau van de individuele stad te overtreffen en werden op streekniveau afspraken gemaakt waar bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen mochten plaatsvinden. De landelijke ruimtelijke ordeningsnota’s kwamen in de periode van de naoorlogse wederopbouw. Er moest nationaal beleid komen ter herstel van de oorlogsschade, voor

de opheffing van de woningnood en het opbouwen van een economische basis voor het land.1 De eerste drie nota’s kenmerkten zich door een onwankelbaar geloof in de maakbare samenleving.2 De wederopbouw ging gepaard met een sterke economische groei en toenemende welvaart voor de bevolking. Naast het economische beleid en het bevolkingsspreidingsbeleid naar het noorden en oosten van het land stonden in deze nota’s de woningbouw en het faciliteren van de toenemende (auto)mobiliteit centraal. Relevant in de eerste nota was de introductie van concepten als de Randstad, het Groene Hart (toen nog voor het veiligstellen van de voedselproductie), groene bufferzones tussen de steden voor de recreatie en uitstraling van Randstedelingen naar gebieden buiten het Groene Hart (suburbanisatie). In de tweede nota merkte men dat deze suburbanisatie te diffuus en te massaal tot stand kwam (ook wel ‘ongebreidelde suburbanisatie’ genoemd). Men introduceerde de functionele stedelijke regio’s waarbij men door middel van gebundelde deconcentratie de uitstroom uit de Randstad van met name middeninkomens wilde samenballen in een beperkt aantal groeikernen per stad. Alle aandacht ging naar de woningbouw in deze groeikernen, de bestaande steden van de Randstad mochten slechts beperkt groeien. Voor bedrijvigheid werd alleen ruimte gereserveerd bij deze groeikernen. Vanwege de snelle bevolkingsgroei zou de bedrijvigheid vanzelf volgen was de redenatie. De ontwikkeling van dit stedelijk concept van functionele stedelijke regio’s ging gepaard met een snelle uitbreiding van het netwerk van autowegen. Het onderliggende, regionale, wegennet werd opgewaardeerd tot snelwegen en rond de grote steden werden ringwegen aangelegd. In die tijd was dus amper oog voor de locatie van de bedrijvig-


57

58


heid en ook het openbaar vervoer had weinig prioriteit. In de derde nota werd het instrumentarium (grondkosten- en infrastructuursubsidies) geboden om de groeikernen daadwerkelijk tot ontwikkeling te brengen. De toenemende welvaart leidde tot toenemend autobezit en de middeninkomens verkozen een doorzon woning in een groeikern boven een stadswoning. Men ging wonen in de groeikern maar men bleef werken in de stad. De bedrijvigheid in de binnensteden vertrok echter gedwongen door een tekort aan uitbreidingsmogelijkheden ter plekke, congestie, parkeerproblematiek en milieuwetgeving in toenemende mate naar aan de ringweg gelegen locaties aan de stadrand. Door het achterwege blijven van goede openbaar vervoerverbindingen naar zowel de groeikernen als naar de werklocaties aan de stadsrand waren de bewoners van de groeikernen, ook wel slaapsteden genoemd, genoodzaakt over het snelwegennetwerk hun woon-werkverkeer af te wikkelen. Het onderliggende regionale wegennet ontbreekt immers grotendeels omdat dit was opgewaardeerd tot snelweg. Het resultaat hiervan mogen wij nog elke dag in de ochtend- en avondspits ervaren, wanneer met name het snelwegennetwerk rondom de grote steden verstopt raakt met veelal lokaal en regionaal woon-werkverkeer. Hoewel in de derde nota een eerste aanzet tot reductie van de automobiliteit is terug te vinden, met name om de binnenstedelijke verkeersproblematiek van bereikbaarheid en parkeerdruk te beperken, is er geen sprake van een krachtdadig beleid met bijbehorend instrumentarium.



RandstadRail halte Leidschenveen, Den Haag

De terugtredende overheid De Vierde nota over de ruimtelijke ordening (Min. VROM, 1988) betekende een ware omslag in het beleid. Als gevolg van de economische crises had het vertrouwen in voortgaande economische groei en daarmee ook het geloof in een maakbare samenleving afgedaan. Daarenboven zou in 1992 de Europese markt opengesteld worden en was men in Den Haag bang dat Nederland zou verworden tot het ‘Jutland van Europa’, wanneer niet krachtig ingegrepen werd om de concurrentiepositie te versterken. Ten slotte rees het besef dat economische groei niet boven alles gesteld diende te worden, maar dat ook gedacht moest worden aan milieu en duurzaamheid. Het beleid van de vierde nota stond dan ook in het teken van de Europese eenwording, gestage economische groei en de zorg voor milieukwaliteit. 3 Het groeiende besef dat de samenleving niet maakbaar was hield ook in dat de overheid zich ging bezinnen op haar verantwoordelijkheden. Welke taken lagen in het publieke domein en welke zaken kon men aan de vrije markt overlaten en waar kon men de krachten bundelen in publiek-private samenwerkingsverbanden (de zogenoemde PPS-constructies*)? Ook werd een eerste aanzet tot decentralisatie van verantwoordelijkheden ingezet. Er was dus sprake van een terugtredende overheid. De Rijksoverheid was verantwoordelijk voor de versterking van de Europese concurrentie positie en oriënteerde zich op de Rotterdamse haven, Schiphol (voor het eerst in het ruimtelijke ordeningsbeleid) en een beperkt aantal stedelijke knooppunten die ontsloten moesten worden door internationale infrastructuur netwerken. De regio’s moesten zich op eigen kracht zien te redden. Bekende projecten geïnitieerd in die tijd waren de Betuwespoorlijn, de hogesnelheidslijnen Zuid en Oost, de revitalisering van stationsgebieden die deze HSL aandeed (de zogenoemde Sleutel


59

projecten) en hoogwaardig stedelijk openbaar vervoer.

60

Voor het eerst richtte de overheid haar pijlen nu ook op de vestigingslocatie van bedrijven ter stimulering van het openbaar vervoer en om de rol van de auto terug te dringen. Met het ABC-locatiebeleid met ondersteunend parkeerbeleid probeerde de overheid het ‘juiste bedrijf op de juiste plek’ te krijgen op basis van het ‘mobiliteitsprofiel van het individuele bedrijf’. Een kantoorhoudend bedrijf mocht zich dus alleen vestigen op een A-locatie die goed was ontsloten door het openbaar vervoer, maar slecht via de weg. Op een A-locatie mochten dan ook relatief weinig parkeerplekken gerealiseerd worden gegeven het aantal werknemers en bezoekers. Een wegtransportbedrijf daarentegen mocht zich vestigen op een C-locatie (slecht ontsloten door openbaar vervoer, maar goed via de weg). B-locaties waren zowel door het openbaar vervoer als via de weg ontsloten. Het ABC-locatiebeleid was echter gedoemd te mislukken. Het ondervond tegenwerking van bedrijven die zich niet op A locaties met -teweinig parkeergelegenheid wilden vestigen maar op B of C (auto-) locaties; de gemeenten die het beleid moesten uitvoeren voelden zich gehinderd in hun concurrentiestrijd bij het aantrekken van bedrijvigheid als ze zich hielden aan de mobiliteitsprofielen van bedrijven, en er was een absoluut tekort aan A-locaties in Nederland. In de periode 19911996 is werkgelegenheidsontwikkeling op C-locaties met 37% toegenomen en op A-locaties met 1%. Wordt naar het mobiliteitsprofiel gekeken dan is in deze periode 30% van de bedrijvigheid op een verkeerde locatie terecht gekomen en van 35% van de bedrijvigheid is het onduidelijk of het profiel overeenkomt met de locatie (AVM et al. 1999). In de praktijk bleek dat de snel groeiende kantorensector zich met

name langs de ringsnelwegen van de grote steden genesteld had. In de Vijfde nota over de ruimtelijke ordening (Min. VROM, 2002) heeft het ABC-locatiebeleid plaatsgemaakt voor integraal locatiebeleid. Dit integrale locatiebeleid gaat uit van de vitalisering van stedelijke netwerken, een bedrijfsvestiging moet bezien worden in het licht van de economische dynamiek, bereikbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en leefomgeving. Dit geeft lagere overheden dus veel meer mogelijkheden de ruimtelijke ontwikkeling van bedrijvigheid in een bredere context te plaatsen. De enige beperkingen die de Rijksoverheid oplegde waren de contouren. Stedelijke ontwikkelingen dienden plaats te vinden binnen zogenaamde rode contouren. Groene en blauwe contouren gaven gebieden aan waar geen stedelijke ontwikkelingen mochten plaatsvinden en in de balansgebieden was een afgewogen ontwikkeling mogelijk. De Vijfde nota, die overigens nooit door de Eerste Kamer is aangenomen, heeft echter vooral geleid tot een verdergaande decentralisatie van taken van de Rijksoverheid naar de lagere overheden. De Nota Ruimte (Min. VROM, 2004) komt met een nieuwe sturingsfilosofie: ontwikkelingsplanologie. Deze nota ondersteunt gebiedsgerichte, integrale ontwikkeling waarin alle betrokkenen participeren. De filosofie verschuift van ‘toelatingsplanologie’ naar ‘ontwikkelingsplanologie’. Het accent verschuift hiermee van ‘het stellen van beperkingen’ naar ‘het stimuleren van ontwikkelingen’. Hiermee denkt de overheid beter de ruimtelijke potenties te benutten en de ruimte te scheppen voor de markt om zelf initiatieven te initiëren om te komen tot regionaal maatwerk. De decentralisatie en deregulering wordt onder het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ verder doorgezet. Het Rijk is betrokken bij de economische kerngebieden,


mainports, brainports, greenports, nieuwe sleutelprojecten, hoofdverbindingsassen, nationale stedelijke netwerken, stedelijke transformatie en projecten van nationaal belang, zoals: de Tweede Maasvlakte, Hoekse Waard en Zuiderzeelijn. Valt het in het licht van bovenstaande historische schets van het ruimtelijke ordeningsbeleid in Nederland de recente aandacht voor TOD te verklaren? Deze vraag zal beantwoord worden in de volgende paragraaf.

Is TOD een hype? Het concept TOD lijkt in de huidige tijdsgeest te passen. Het betreft immers integrale gebiedsontwikkeling waarbij de overheid de regie voert en waar marktpartijen en burgers betrokken worden en verantwoordelijkheid nemen in het proces. Dat de overheid hierbij de regiefunctie voert ligt voor de hand: er is immers sprake van een onvolledige markt. De overheid kan bemiddelen bij de verevening tussen verlieslijdende en winstgevende onderdelen van het project en de synergie van multifunctioneel ruimtegebruik coördineren. Daarnaast kan de overheid als vertegenwoordiger van het algemeen belang opkomen voor de belangen van partijen die slechts indirect bij het project betrokken zijn en oog houden voor langetermijnontwikkelingen. Ook andere vormen van marktfalen (zie paragraaf 1) kunnen door de overheid ingekaderd worden, zoals het optreden van externe effecten. Denk hierbij aan congestie, milieueffecten, visuele hinder, maar ook positieve effecten zoals clustervorming. Het is de Nota Ruimte die de weg gebaand heeft voor het opstarten van TOD-initiatieven. In de voorgaande nota’s was immers sprake van toelatingsplanologie: de overheid gaf aan welke ontwikkeling waar mocht plaats vinden.

Met name in de eerste drie nota’s, die geheel in het licht stonden van de maakbare samenleving, was er simpelweg sprake van het verbieden van bepaalde ontwikkelingen. In de vierde nota werden weliswaar publiek-private samenwerkingsverbanden geïnitieerd maar lag het initiatief hiertoe bij de overheid. De ontwikkelingsmogelijkheden werden nog sterk gereguleerd. Dit leidde onder meer tot het falen van het ABC-locatiebeleid. De (Rijks)overheid bepaalde aan de hand van mobiliteitsprofielen van bedrijven op welke type locaties zij zich mochten vestigen, maar de betrokken partijen, gemeenten en het bedrijfsleven, konden zich hier niet in vinden. Het is dus de nieuwe sturingsfilosofie ontwikkelingsplanologie in combinatie met het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ die het mogelijk maakt regionale TOD-projecten op gang te brengen. De tijd zal nog moeten leren of TOD een hype dan wel een doorslaand succes blijkt. Wel duidelijk is dat ook TOD-projecten aanbodgericht zijn: aan de basis ligt de gedachte een ruimtelijke ontwikkeling van wonen en werken tot stand te brengen gedragen door openbaar vervoer. Of een dergelijke oriëntatie op openbaar vervoer aansluit op de behoefte in de markt zal in de laatste paragraaf ter discussie gesteld worden.

TOD in het licht van vraag en aanbod In deze paragraaf ga ik in op het locatiegedrag van bedrijven, met name kantoorhoudende bedrijven omdat dat de bedrijven zijn die met name gevestigd dienen te zijn in de nabijheid van de stations vanwege de hoge dichtheid van arbeidsplaatsen en/of bezoekers4. Het eerste dat gesteld dient te worden is dat bedrijven in zijn algemeenheid niet voor hun plezier verhuizen. Een verhuizing brengt hoge transactiekosten met zich mee, verstoort het


61

Tabel 4.1: Combinaties van voorkeuren voor locatiekenmerken in Amsterdam

62

Profiel

Stadscentrum

Kantorenpark

Oprit snelweg

NS station

Voorkeur

1

+

+

+

+

9%

2

+

+

+

–

1%

3

+

+

–

+

1%

4

+

–

+

+

4%

5

–

+

+

+

50%

6

+

+

–

–

1%

7

+

–

+

–

1%

8

–

+

+

–

8%

9

+

–

–

+

0%

10

–

+

–

+

1%

11

–

–

+

+

10%

12

+

–

–

–

2%

13

–

–

–

+

0%

14

–

–

+

–

8%

15

–

+

–

–

3%

16

–

–

–

–

1%

Voorkeur

19%

74%

91%

75%

Bron: Korteweg, 1992

productieproces, etc. Bedrijven met een eigen pand verhuizen eigenlijk alleen wanneer de groei niet in het eigen pand geaccommodeerd kan worden. Bedrijven die een pand huren verhuizen wanneer het contract afloopt en het pand niet meer aan de eisen voldoet. Ten tweede blijkt dat wanneer bedrijven verhuizen zij dit over het algemeen over een korte afstand doen: 80% blijft binnen dezelfde gemeente. Dit doen zij onder meer omdat zij veelal een lokale binding hebben, zowel met klanten als met het personeel en omdat zij het best op de hoogte zijn van geschikte locaties op korte afstand. Ten derde verhuizen

bedrijven alleen naar locaties waar ruimte wordt aangeboden. Dit lijkt triviaal, maar heeft belangrijke consequenties voor het ruimtelijke ordeningsbeleid. Er is vaak discrepantie tussen de aangeboden locaties en de locatiewensen van groeiende en dynamische bedrijven. De locatiewensen van bedrijven zijn talrijk en verschillen per sector. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat bedrijven met dezelfde economische activiteiten neigen tot clustering. Dit varieert van activiteiten als auto- of meubelboulevards tot de (inter-)nationale financiële sector. Een tweede algemeenheid is dat de bereikbaarheid, inclusief parkeergele-


genheid, voor veel bedrijven een majeure locatiefactor is. Er is veel onderzoek verricht naar locatiewensen van met name kantoorhoudende bedrijvigheid. Een van de meest inzichtelijke blijft de studie van Korteweg (1992). Korteweg legde kantoorhoudende organisaties in de regio Amsterdam locatieprofielen voor met de vraag voor welk profiel zij zouden kiezen bij een herlocatie (zie Tabel 4.1). Opgemerkt dient te worden dat de grondprijzen niet expliciet in het onderzoek zijn betrokken.

bereikbaar zijn lijken vooralsnog gewenst. In betere tijden kan - indien gewenst - dan altijd nog het economisch meest efficiënte instrument, namelijk prijsbeleid, ingezet worden om de automobiliteit te ontmoedigen door middel van parkeerheffingen ten faveure van het openbaar vervoer.

Van de 16 locatieprofielen zijn er 5 veel gekozen: 1, 5, 8, 11 en 14. Al deze combinaties hebben een kenmerk gezamenlijk, namelijk de ligging nabij een snelweg. Een andere opvallende bevinding is dat 81% van de organisaties kiest voor een locatie buiten het stadscentrum. Driekwart geeft aan op een kantorenpark gevestigd te willen zijn nabij een NS-station. Locatieprofiel 5 springt er uit: 50% van de kantoorhoudende bedrijven kiest voor een locatie op een kantorenpark met ontsluiting door zowel een NS-station als een snelweg. Een locatie als de Zuidas lijkt dus een schot in de roos. Bij dit type locaties kan ook het openbaar vervoer een belangrijke bijdrage leveren, wat blijkt uit een gestage groei van het aandeel openbaar vervoer in de reizigerstromen naar en van de Zuidas in de afgelopen jaren.

AVM.

Literatuur AVM & D. Ligtermoet en K. Louwerse (1999). Een goede

locatie voor activiteiten, fact finding en aanbevelingen ten behoeve van een nieuw locatiebeleid, Leeuwarden:

Korteweg, P.J. (1992). Kantoorruimtemarkt en segmentering, VOGON Journaal 1, pp. 17-21. Ministerie van V&B (1960). Nota inzake de ruimtelijke

ordening in Nederland, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid 63

Ministerie van VRO (1966). Tweede nota over de ruimte-

lijke ordening , Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Ministerie van VRO (1973). Derde nota over de ruimte-

lijke ordening: Oriënteringsnota, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Ministerie van VRO (1977). Derde nota over de ruimte-

lijke ordening: Verstedelijkingsnota, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.

Conclusie In deze tijden van economische recessie, waarin zowel de markt als de overheid weinig tot geen initiatieven ontplooit tot stedelijke ontwikkeling, lijkt het mij niet opportuun alles in te zetten op TOD-projecten die zwaar leunen op de ontwikkeling van openbaar vervoer en ontsluiting over de (snel)weg remmen dan wel uitsluiten. Ontwikkeling van locaties die zowel door het openbaar vervoer als via de weg goed

Ministerie van VRO (1979). Derde nota over de ruimte-

lijke ordening: Nota landelijke gebieden, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Ministerie van VROM (1983). Structuurschets stedelijke

gebieden, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.


het schrikbeeld dat was ontstaan dat Nederland 20 miljoen

Ministerie van VROM (1985). Structuurschets stedelijke

inwoners zou hebben in 2000. Ook de derde nota liet niet

gebieden, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting,

lang op zich wachten omdat al snel bleek dat de bevolking-

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

somvang beperkt zou blijven tot 17 miljoen in 2000. De derde nota verscheen in drie delen: Oriënteringsnota (Min. VRO, 1973), Verstedelijkingsnota (Min. VRO, 1977) en Nota

Ministerie van VROM (1988). Vierde nota over de ruimte-

lijke ordening , Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

landelijke gebieden (Min. VRO, 1979). 2

Tussen de derde en de vierde nota zijn nog een tweetal

Structuurschetsen stedelijke gebieden (Min. VROM, 1983, 1985) verschenen. In deze nota’s werd het concept compacte stad geïntroduceerd. Het vertrek van de mid-


deninkomens naar de groeikernen (en de hoge inkomens

lijke ordening Extra (Vinex), Den Haag: Ministerie van

naar bijvoorbeeld de Utrechtse Heuvelrug) had het draag-

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu

vlak voor het hoge voorzieningenniveau in de grote steden

beheer.

dermate ondermijnd dat aandacht besteed moest worden aan het revitaliseren van binnensteden voor deze inkomensgroepen. Dit gebeurde door het aanbieden van een


kwalitatief hoogwaardig en gediversifieerd woonklimaat

lijke ordening Actualisatie (Vinac), Den Haag: Ministerie

op lege plekken en herstructureringsgebieden in de stad: het zogenoemde inbreien. Ook werden uitleggebieden

van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu-

aan de stadsranden toegestaan. Tevens werd in deze struc-

beheer.

tuurschetsen als gevolg van het optreden van meerdere economische crises aan het eind van de jaren zeventig, begin jaren tachtig de ontwikkeling van de groeikernen

Ministerie van VROM (2002). Vijfde nota over de ruimte-

lijke ordening , Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

getemporiseerd. 3

Bij de woningbouw had de overheid in de vierde nota voor het eerst een licht luisterend oor naar de vraag en richtte

64

zich op ontwikkelingen in lijn met de compacte stad en uitleggebieden en niet zozeer op locaties buiten de Randstad

Ministerie van VROM (2004). Nota Ruimte, Den Haag:

waar geen vraag naar was. De woningbouwtaakstelling

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening

voor de periode 1995-2015 werd gesteld op 835.000 wo-

en Milieubeheer.

ningen, waarvan 485.000 in de Randstad en 240.000 in de intermediaire zone. Dit beleid werd geconcretiseerd in de

Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra (Vinex) (Min.

WWL (Werkcommissie Westen des Lands) (1958). De

VROM, 1992), waar de zogenoemde Vinex-locaties hun

ontwikkeling van het Westen des Lands , Den Haag:

herkomst in hebben en de Vierde nota over de ruimtelijke

ordening Actualisatie (Vinac) (Min. VROM, 1997).

Rijksdienst voor het Nationale Plan. 4

Zie de bijdrage van Hans Koster voor een economische analyse van de effecten van de nabijheid van een station

1

In 1951 werd de Werkcommissie Westen des Lands inge-

op de woningen kantorenmarkt.

steld die tot taak had dit nationaal beleid te concretiseren. In 1958 verscheen de nota De ontwikkeling van het Westen

des Lands (WWL, 1958). Tijdens het werk van deze commissie werd al ingezien dat de taak ruimtelijk gezien te beperkt was. De toestroom van bevolking naar het westen als gevolg van de uitstoot van arbeid in het landelijk gebied door de vergaande mechanisatie en schaalvergroting in de landbouw, leidde niet alleen tot een grote druk op het westen, maar tevens tot een ondermijning van het voorzieningenniveau in de rest van het land. Naast wederopbouw was bevolkingsspreiding en economische stimulering van het noorden en oosten dus van belang. In 1960 verscheen de Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland (Min. V&B, 1960), al in 1966 gevolgd door de Tweede nota over

de ruimtelijke ordening (Min. VRO, 1966) ingegeven door


66


5. Economische effecten van nieuwe stations Hans Koster Vrije Universiteit Amsterdam

Verkeerscongestie en milieuvervuiling door wegverkeer dwingen overheden om na te denken over alternatieve manieren om steden bereikbaar te houden. In Nederland is daarom de laatste decennia substantieel geïnvesteerd in het uitbreiden en verbeteren van het openbaar vervoernetwerk als alternatief voor het wegverkeer. Voorbeelden zijn de HSL-Zuid, de Noord-Zuidlijn, de RandstadRail, maar ook de opening van een aantal nieuwe stations zoals Nijmegen Lent en Amersfoort Vathorst. Het idee achter deze investeringen is dat stedelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van het openbaar vervoernetwerk samen moeten opgaan. Dit is in lijn met het Amerikaans planningsconcept Transit-Oriented Development (TOD), dat zich richt op stedelijke ontwikkelingen nabij OV-knooppunten. De investeringen in het openbaar vervoernetwerk zijn substantieel.



Daarom moet worden nagegaan of deze ook maatschappelijke baten genereren om zo inzicht te verkrijgen in het rendement van de investering. In tijden van economische crisis is het steeds belangrijker om alleen die projecten te selecteren die het grootste maatschappelijke rendement genereren. In dit hoofdstuk staan de economische effecten van nieuwe stations centraal. Nieuwe stations zijn een belangrijk onderdeel van investeringen in het openbaar vervoernetwerk. De opening van een station kan in de miljoenen euro’s lopen en ook de kosten om er regelmatig een trein te laten stoppen zijn aanzienlijk (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2011). Gibbons en Machin (2005) beargumenteren dat de belangrijkste baten van nieuwe stations toekomen aan de mensen en bedrijven die rond dat nieuwe station zijn gevestigd. Bij de

Ontwikkeling van de Zuidas naast Station Amsterdam Zuid, Amsterdam


67

opening van een nieuw station behalen inderdaad vooral bewoners en werknemers die in de buurt wonen en werken tijdswinst. Een belangrijke implicatie van deze tijdswinst is dat gebruikers van zo’n nieuw station de buurt aantrekkelijker vinden en meer willen betalen voor hun huis en kantoor. Bij aanzienlijke stijgingen in vastgoedprijzen nabij stations kunnen overheden marktpartijen en ontwikkelaars een hogere prijs voor land vragen. Dit zogenaamde value capturing* kan een manier zijn om toekomstige OV-ontwikkelingen te financieren. Het gebruik van vastgoedprijzen als maatstaf van maatschappelijke kosten of baten wordt vaak toegepast om economische effecten van ruimtelijke voorzieningen te meten.1

68

In de wetenschappelijke literatuur zijn regelmatig positieve economische effecten van stations gevonden. De meta-analyse van Debrezion et al. (2007) laat zien dat de waarde van vastgoed gemiddeld 4,9 procent hoger is voor elke 250 meter dat een huis dichterbij een station is gevestigd. Zij laten echter ook zien dat bij het meenemen van meer eigenschappen van de omgeving (zoals bereikbaarheid per snelweg), het effect van stations kleiner wordt. Debrezion et al. (2011) focussen op de effecten van stations in Amsterdam, Rotterdam en Enschede, waaruit blijkt dat stations positieve prijseffecten hebben op vastgoedprijzen. Een groot probleem van dergelijke studies is dat het moeilijk is om het bereikbaarheidseffect van stations van andere zaken te scheiden. Stations liggen vaak op aantrekkelijke locaties met toegang tot winkels en andere stedelijke voorzieningen en bieden agglomeratievoordelen* voor bedrijven (denk bijvoorbeeld aan de Zuidas). Bij onderzoek naar het economische effect van stations moet gecorrigeerd worden voor alle bovenstaande factoren die

niet zoveel te maken hebben met stations. A ls dit niet gebeurt is er een substantiële overschatting van het economische effect van een station. Behalve een positief bereikbaarheidseffect kunnen stations ook negatieve effecten op hun omgeving hebben, zoals geluidsoverlast (door optrekkende treinen), onaantrekkelijke ruimtes (grote parkeerterreinen) en clustering van criminaliteit (bijvoorbeeld hangjongeren) (Bowes en Ihlanfeldt, 2002).2 Een andere studie onderzocht de economische effecten van een uitbreiding van de Tube in Londen. 3 Het probleem van het scheiden van het stationseffect van andere effecten wordt opgelost door grotendeels te kijken naar nieuwe stations en veranderingen in de prijs van vastgoed. Het idee is dat de locaties van winkelcentra, kantorenparken, etc. grofweg gelijk blijven over de tijd en dus geen invloed hebben op veranderingen in vastgoedprijzen. De studies van Koster et al. (2011) en Koster (2012) gebruiken eenzelfde methode om de economische effecten van nieuwe stations te analyseren. Er blijken geen noemenswaardige prijseffecten te zijn van stationsopeningen op huizenprijzen en prijzen van commercieel vastgoed.

Achtergrond en data Voor de presentatie van de eigenlijke resultaten wordt eerst de achtergrond van het Nederlandse spoornetwerk geschetst en kort ingegaan op de geselecteerde stations voor de analyse (Claessens et al., 1998). Tot 1930 is het netwerk zeer sterk uitgebreid. Destijds exploiteerden veel private bedrijven het spoornetwerk. Na 1930, door de opkomst van de auto, bus en tram, werd een groot aantal stations gesloten, zoals te zien in Figuur 5.1.


Figuur 5.1: Het aantal stations in Nederland tussen 1830-2010. Het blauwe gebied in de figuur geeft de onderzoeksperiode van deze studie weer.

800 700

Aantal stations

600 500 400 300 200 100 0 1830

1850

1870

1890

1910

1930

1950

1970

1990

2010

Jaar

Bron: Koster et al. (2010)

Na de Tweede Wereldoorlog is vooral de efficiëntie van het netwerk verbeterd en de capaciteit van een aantal verbindingen verdubbeld. Aan de geleidelijke toename van het aantal stations is te zien dat er geen grote uitbreidingen van het spoorwegnetwerk zijn geweest in de afgelopen decennia. Uitzonderingen zijn de Betuwelijn en de HSL-Zuid. Op dit moment beslaat het spoorwegnetwerk 2.800 kilometer en is het één van de drukst bereden netwerken ter wereld met dagelijks ongeveer 2,2 miljoen in- en uitstappers. Dit onderzoek naar de economische effecten van een aantal nieuwe stations bestudeert stationsopeningen in Nederland in de afgelopen 15 jaar. Figuur 5.2 is een overzichtskaart van de geselecteerde stations. Zeer kleine voorstadhaltes (zoals Apeldoorn De Maten) worden genegeerd. De focus ligt op stations met dubbelspoor en in ieder geval een halfuursdienst (in beide richtingen). De nieuwe

stations zijn grofweg vergelijkbaar in termen van frequentie en bereikbaarheid. Om de woningprijsverandering voor en na stationsopeningen te analyseren zijn data van de Nederlandse Vereniging van Makelaars (NVM) gebruikt. Voor de prijseffecten van commercieel vastgoed is data van Strabo, een specialist in vastgoedinformatie over prijzen van transacties van kantoren en bedrijfsruimtes, beschikbaar. Om de bereikbaarheidseffecten van deze nieuwe stations duidelijker in beeld te krijgen laat Figuur 5.3 zien wat de afstand is van alle woningen binnen een straal van vijf kilometer van de nieuwe stations tot een bestaand station. Ongeveer tachtig procent van de woningen lag al binnen zes kilometer van een bestaand station voor de opening van het nieuwe station. Dit is eenvoudig te verklaren: veel stations zijn voorstadhaltes die relatief dichtbij bijvoorbeeld het centrale station liggen (bijvoorbeeld Arnhem


69

Figuur 5.2: Belangrijkste stationsopeningen 1996-2007 ! ! ! ! ! ! ! !

Haarlem-Spaarnwoude (1998) !

!

!!

Hillegom (2000)

!

!

! ! ! !

! !! !

!

!

!! ! !

!

!

! ! ! ! ! !

!! !

!

!

!

! ! !

!

!

Amersfoort-Vathorst (2006) ! !

!

!

!

!

! ! !

!!

!

!

! !

Utrecht-Terwijde (2003) ! !

!

!

!

!! !

!

!

!

!

!

! !

!

!

! !!

!!

!

!

!

!

!

Almere-Strand (1999)!

! ! !

!

!

Almere-Parkwijk (1996) !

!! !

!

!!

!

!

Voorhout (1997)

!

!

! ! !

!

!

!!

!

! ! !

!

! !!

! ! !

! !

!

! !

Arnhem-Zuid (2005) !

!

!

!

!

!

!

!

!

! !

!

! Nijmegen-Lent (2002)

!

!

!

!

!

! !

!

!

!

! ! !

!!

!

!

!

!

!

!

!

!!

!

!

!

! !

!

!

!

!

! ! Tilburg-Reeshof (2003)

!

! !

!

!!

! !

!

!

! !

!

!

! ! !

!

!

!

!

! ! !

!

Helmond Brandevoort (2006) ! !

!

!

!

! !

!

Bron: gebaseerd op Koster et al. (2010)

Figuur 5.3: Afstand naar oud station voor opening nieuw station

Figuur 5.4: Afstandreducties na opening nieuw station 14

% van aantal observaties

20

% van aantal observaties

70

!

15 10 5 0 0.0

2,0

4,0

6,0

km naar het dichtsbijzijnde station


8.0

12 10 8 6 4 2 0 0.0

2,0

4,0

6,0

km naar het dichtsbijzijnde station



8.0

Zuid, Haarlem Spaarnwoude). De afstandsreducties door nieuwe stations zijn weergegeven in Figuur 5.4. De gemiddelde afstandsreductie blijkt door de stationsopeningen twee kilometer voor woningen binnen een straal van vijf kilometer van een nieuw station. Voor achttien procent van de huizen is de reductie in afstand minder dan een kilometer. Dit suggereert dat de bereikbaarheidstoename niet spectaculair is.

Resultaten Resultaten van de huizenmarkt Statistische regressiemethoden zijn gebruikt om te bekijken welk deel van prijsveranderingen in huizenprijzen kan worden gerelateerd aan de opening van nieuwe stations. Uiteraard wordt er gecorrigeerd voor het feit dat woningen duurder zijn geworden in de afgelopen jaren. Er blijken geen noemenswaardige effecten te zijn van stationsopeningen, huizen zijn zelfs een beetje goedkoper zijn geworden (een kwart procent per 250 meter)(zie Tabel 5.1). Dit zou kunnen doordat woningen nabij deze nieuwe stations zijn ontwikkeld. Deze gebieden hebben een sterke toename van bevolkingsdichtheid en een verlies van toegang tot open ruimte meegemaakt (denk aan Leidsche Rijn en Utrecht Terwijde). Een correctie voor bevolkingsdichtheid (en veranderende karakteristieken van het huis) verandert echter niets aan de resultaten. Een andere verklaring is dat huizenprijzen zich al hebben aangepast voor de opening van het station. Als dit anticipatieeffect in acht wordt genomen verandert er echter ook niet zoveel. Een aparte analyse is gedaan om te kijken of stations met weinig concurrentie van (grotere) andere stations (bijvoorbeeld Voorhout en Hillegom) een sterker effect hadden op prijzen,

maar dat was niet het geval. Door de sample uit te breiden met alle woningtransacties in Nederland en meer buurtkenmerken toe te voegen zijn nog een aantal andere checks gedaan. De belangrijkste vinding dat er geen prijseffect is, blijft echter ongewijzigd. De economische effecten van openingen van stations op basis van deze analyse zijn dus gering. Hier kunnen een aantal redenen voor zijn. Allereerst hebben de nieuwe stations een relatief lage frequentie en maar een beperkt aantal stations zijn bereikbaar binnen één overstap. De verwachte effectieve tijdswinst voor gebruikers is daarom klein. Doordat het vooral voorstadhaltes betreft kunnen veel mensen besluiten om toch naar het grotere station in de buurt te reizen om zo een extra overstap te vermijden. Ten tweede kunnen stations ook negatieve effecten hebben op hun omgeving, zoals geluidsoverlast van optrekkende treinen of een onaantrekkelijk stationsgebied (denk aan grote parkeerplaatsen). Deze negatieve effecten worden vaak genegeerd maar zijn wel degelijk van invloed (zie Bowes en Ihlanfeldt, 2007). Als derde reden kan worden aangedragen dat maar twee procent van de verplaatsingen plaatsvindt per trein (CBS, 2007). Dit suggereert dat maar een klein deel van de bevolking een betere bereikbaarheid per trein belangrijk vindt. Waarom worden er in andere studies dan wel positieve economische baten gevonden? Allereerst omdat stations vaak bij aantrekkelijke locaties zoals winkelcentra en kantorengebieden liggen (denk aan Hoog Catharijne, Zuidas). De hoge vastgoedprijzen worden dan niet (alleen) bepaald door een goede bereikbaarheid per OV, maar juist door de eerdergenoemde factoren. Andere locatiefactoren, zoals stedelijke voorzieningen en de demo-


71

Tabel 5.1: Percentuele verandering in de woningprijs voor 250 meter dichter bij het station (1)

(2)

(3)

Prijseffect van station

-0.25%

-0.25%

-0.13%

Prijstrend

X

X

X

Bevolkingsdichtheid

X

X

Huiskarakteristieken

X

X

Anticipatie-effect

X

Opmerking: Deze effecten zijn niet statistisch significant verschillend van nul.

72

Tabel 5.2: Percentuele verandering in de prijs van commercieel vastgoed voor 250 meter dichter bij het station (1)

(2)

(3)

Prijseffect van station

-0.41%

-0.63%

-0.29%

Prijstrend

X

X

X

Werkgelegenheidsdichtheid

X

X

Pandkarakteristieken

X

X

Anticipatie-effect

X

Opmerking: Deze effecten zijn niet statistisch significant verschillend van nul. Bron: Koster et al. (2010)


grafische samenstelling van de buurt zijn inderdaad veel belangrijker in het bepalen van de woningprijs dan bereikbaarheid per openbaar vervoer, zo laat Koster (2013) zien. Bij het analyseren van de economische effecten van stations kan zonder een correctie voor deze factoren een sterke overschatting worden gevonden van het prijseffect van stations. Ten tweede mag worden verwacht dat de effecten veel sterker zijn bij stations in dichtbevolkte gebieden met een bevolking waar een hoog aandeel dagelijks gebruikt maakt van het openbaar vervoer. Dit kan verklaren waarom Gibbons en Machin (2005) wel prijseffecten vonden: veertig procent van de verplaatsingen in Londen vindt plaats per metro. Omdat het voor een deel de underground betrof waren de bovengrondse negatieve effecten, zoals geluidsoverlast, gering.

Resultaten met betrekking tot het commercieel vastgoed De prijseffecten van nieuwe stations op de huizenmarkt zijn dus gering. Geldt dit ook voor de markt voor kantoren en bedrijfsruimtes? Dezelfde stappen als bij de analyse van de huizenmarkt zijn doorlopen. Ook in al deze analyses is geen significant prijseffect van stationsopeningen op prijzen van commercieel vastgoed gevonden (zie Tabel 5.2). Dit kan komen door een kleinere dataset (iets meer dan 2.500 observaties). Desalniettemin, als er substantiële prijseffecten waren zou dat waarneembaar moeten zijn geweest. Een verklaring kan zijn dat het effect alleen voor kantoren geldt; maar als alleen wordt gefocust op kantoren veranderen de resultaten niet noemenswaardig. Een andere tegenwerping is dat de effecten vooral lokaal zijn (binnen 500 meter), maar extra gevoeligheidsanalyses bevestigen niet dat er zeer lokaal wel een prijseffect te vinden is. Het ontbreken van een prijseffect is in lijn met Korteweg (1992)4; volgens

zijn bevindingen wil geen enkel bedrijf op een locatie zitten met alleen een NS-station. Slechts vier procent van de bedrijven heeft genoeg aan een locatie met een NS-station en een oprit naar de snelweg. Aangezien de nieuwe stations vaak worden gebouwd nabij woonwijken (en niet nabij kantorenparken) is het niet geheel verbazend dat er geen prijseffecten worden gevonden.

Conclusies en aanbevelingen Het openen van nieuwe stations wordt beschouwd als een belangrijk beleidsinstrument om bereikbaarheid per openbaar vervoer te verbeteren. Dat ontwikkeling van het openbaar vervoersnetwerk en stedelijke ontwikkeling samen opgaan past in het TOD-concept. In Nederland zijn er in de laatste twee decennia een substantieel aantal stationsopeningen geweest, meestal voorstadhaltes. De kosten van stationsopeningen zijn aanzienlijk en inzicht in de meetbare maatschappelijke baten zijn dan ook van belang. De economische effecten van stationsopeningen zijn geanalyseerd door te kijken naar prijsveranderingen in vastgoed voor en na de opening. Als locaties aantrekkelijker worden (bijvoorbeeld door tijdswinst), dan uit zich dat in een hogere betalingsbereidheid van mensen en bedrijven voor deze locatie, dus in hogere vastgoedprijzen. Er blijken echter geen meetbare prijseffecten te zijn door stationsopeningen. Dit kan komen door negatieve effecten van stationsopeningen (bijvoorbeeld door een toename van geluidsoverlast) en de vaak slechts marginale verbetering in bereikbaarheid. Dit onderzoek sluit dus niet per definitie alle prijseffecten van stations uit. Stations als Utrecht Centraal en Amsterdam Zuid lijken belangrijk te zijn (geweest) voor de ontwikkeling van de woon- en werklocaties in de nabij-


73

74


heid. Dit positieve bereikbaarheidseffect is echter zeer moeilijk te scheiden van andere positieve kenmerken (bijvoorbeeld agglomeratievoordelen*) van dergelijke locaties.

Keijer, M.J.N., Rietveld, P. (2000). How Do People Get to the Railway Station? The Dutch Experience. Transporta-

tion Planning and Technology 23(3): 215-235. Koster, H.R.A., Van Ommeren, J.N., Rietveld, P. (2010).

Door het ogenschijnlijk ontbreken van prijs effecten lijkt ‘value capturing’ als middel om nieuwe stations te financieren niet opportuun. Als economische effecten belangrijk zijn in de keuze om wel of niet een station te openen, suggereert de huidige analyse dat nieuwe stations alleen moeten worden geopend als er een substantieel bereikbaarheidseffect is. Met andere woorden, nieuwe stations zullen gebieden moeten ontsluiten die nog niet of nauwelijks per openbaar vervoer bereikbaar zijn. Er kan worden betwijfeld of de voorstadhaltes die in de afgelopen jaren zijn geopend wel een voldoende bereikbaarheidstoename hebben geïmpliceerd.

The Gains of Trains. The Effect of Station Openings on House Prices. Tinbergen Discussion Paper TI 2010-

094/3, downloadable from www.urbaneconomics.nl, see papers – working papers. Koster, H.R.A. (2012). Rocketing Rents: the Magnitude and Attenuation of Agglomeration Economies in the Commercial Property Market. LSE-SERC Discussion

Paper 125. Koster, H.R.A. (2013). The Internal Structure of Cities:

The Economics of Agglomeration, Amenities and Accessibility. Amsterdam: Rozenberg Publishers . Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2011). MIRT

Projectenboek. Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Literatuur Bowes, D.R, Ihlandfeldt, K.R. (2001). Identifying the

Rietveld, P. (2000). The Accessibility of Railway Stations:

Impacts of Rail Transit Stations on Residential Property

The Role of the Bicycle in the Netherlands. Transporta-

Values. Journal of Urban Economics 50: 1-25.

tion Research Part D 5(1): 71-75.

Claessens, M.T., Van Dijk, N.M., Zwaneveld, P.J. (1998).

Rouwendal, J. en Straaten, J.W. van der (2005). The Costs

Cost Optimal Allocation of Rail Passenger Lines. Euro-

and Benefits of Providing Open Space in Cities.

pean Journal of Operational Research 110: 474-489.

Tinbergen Institute Discussion 08-001/3, Tinbergen Institute. Paper.

Debrezion, G., Pels, E., Rietveld, P. (2007). The Impact of Railway Stations on Residential and Commercial Property Values: A Meta-Analysis. Journal of Real Estate

Finance and Economics 35: 161-180.

1

Zie bijvoorbeeld Rouwendal en Van der Straaten (2005) voor een analyse van de waarde van parken.

2

Station Amsterdam Lelylaan is bijvoorbeeld jarenlang een broedplaats geweest van straatroof, diefstal en andere

Debrezion, G., Pels, E., Rietveld, P. (2011). The Impact of

kleine criminaliteit. Pas na het inschakelen van een

Rail Transport on Real Estate Prices: An Empirical

particulier beveiligingsbedrijf kon de criminaliteit worden verminderd.

Analysis of the Dutch Housing Market. Urban Studies 48(5): 997-1015.



3

Zie factsheet Londen.

4

Zie bijdrage van Frank Bruinsma.

Station Leiden Centraal, Leiden


75

76


6. Institutionele prikkels Wendy Tan

Knooppuntontwikkeling staat in Nederland volop in de belangstelling gezien de enorme hoeveelheid gepubliceerd beleidsstukken, uitgevoerde onderzoeksprojecten en gehouden evenementen in de afgelopen jaren. De integrale beleidsbenadering van ruimte en mobiliteit is niet nieuw; deze is al veel dieper en langer in de planologische geschiedenis van Nederland ingebed. Een bekend voorbeeld (vooral geliefd in het buitenland) is het ABClocatiebeleid uit de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening. Hierbij werden mobiliteitsprofielen toegekend aan locaties. Ondanks dat de uitvoering moeizaam bleek, spreekt het ABClocatiebeleid nog steeds tot verbeelding (Needham, 2007).1 De afstemming tussen de sectoren transport en ruimtelijke ontwikkeling schiet echter nog tekort. In plaats van een integrale benadering is er nu sprake van een inconsistent verhaal (Tan et al, 2009). 

Station Amsterdam Centraal, Amsterdam

Intussen is het Amerikaanse concept TransitOriented Development (TOD) omarmd door zowel de wetenschap als de planningspraktijk (Bertolini, 2013). TOD kan worden gezien als het summum van integratie van ruimte en mobiliteit. Het beleid richt zich op concentratie van verstedelijkingsprojecten rondom stationsgebieden (trein, tram, hoogfrequente bus en metro) zodat, door het mengen van functies en het hebben van voldoende dichtheid, de kwaliteit van de leefomgeving verbeterd wordt en stedelijke gebieden efficiënter gebruikt worden. Het bevorderen van openbaar vervoersgebruik op corridorniveau is ook belangrijk met het oog op het streven naar multimodale* mobiliteit (Curtis et al, 2009). Dit vraagt om differentiatie en hiërarchie van knooppunten langs een vervoerslijn. Van een succesvol geïmplementeerd TOD op regionaal niveau is sprake wanneer er een expliciete verandering van autogeoriënteerde mobiliteit naar een openbaar vervoersgeoriënteerde


77

mobiliteit is waar te nemen. Op een lokaal niveau moet men dan kijken naar kwaliteitsverhoging van stationsgebieden en stijging van waarde in vastgoed. Helaas lijken de bereikbaarheidsvoordelen van nieuwe stations gering (Koster, 2013).

78

Ondanks het enthousiasme voor het TODconcept blijft invoering van TOD in de praktijk achter. Van succesvolle TOD of knooppuntontwikkeling op corridor -en netwerkniveau is in Nederland nauwelijks sprake. De zes sleutelprojecten, gericht op de stationsgebieden van Amsterdam, Arnhem, Utrecht, Rotterdam (met directe HSL-verbindingen) en daarnaast Den Haag en Breda, waren bedacht als ‘gateways to the city’, pogingen om de knooppuntgedachte te realiseren. Alleen waren ze veel te veel op knooppuntniveau gericht, kostten ze veel geld en ondervonden ze ernstige vertragingen (Van der Wouden et al, 2009). Recentelijke koplopers van het TOD-concept, opgeschaald tot corridorniveau, zijn het Stedenbaanplusprogramma in de Zuidvleugel2 en de mobiliteitsstrategieën van Stadsregio Arnhem Nijmegen3. Deze corridorvisies hadden net zo weinig vaart en succes bij de uitvoering als hun voorgangers, ondanks de duidelijke aanwezigheid van TOD-principes in het beleid zoals verdichten rondom stationsgebieden en ruimtelijke ontwikkeling als ‘spin-offs’ van het komst van de infrastructuur (Tan et al, 2009). Met de bekende planologische geschiedenis van Nederland, de cultuur van maakbare ruimtelijke ordening en voorkeur voor compacte stedelijke gebieden is het bijna niet voor te stellen dat de implementatie van TODconcepten moeilijk van de grond komt. Samen met de praktijk zoek ik via een iteratief proces van leren en toetsen een antwoord op de vraag: “Hoe kan TOD worden geïmplementeerd in Nederland?”. De eerste deelvraag van

mijn onderzoek is gericht op het identificeren van struikelblokken voor implementatie van TOD. Eerder internationaal onderzoek wijst in dit verband op het bestaan van een aantal hardnekkige institutionele barrières (Clifford et al., 2005). Ook in de Nederlandse context is sprake van deze barrières, zo bleek uit de eerste stap van het onderzoek. Deze diagnose was een belangrijke stap om tot een passende oplossing te komen (Ostrom, 1993). De tweede deelvraag van het onderzoek richtte zich op: Van wat, wie en hoe moet de Nederlandse beleidspraktijk leren? Om deze deelvraag te beantwoorden is een vergelijkend onderzoek gedaan met vier buitenlandse cases. In deze metropolitane gebieden was sprake van een vergelijkbaar soort barrières voor de implementatie van TOD. Deze barrières zijn daar op verschillende manieren geslecht . Op basis van dit vergelijkende onderzoek zijn institutionele prikkels gedestilleerd. De vier casussen van metropoolregio’s van Perth, Portland, Vancouver en Kopenhagen bleken veel overeenkomsten te hebben met de Nederlandse praktijk. In de vier cases was sprake van een vergelijkbaar proces van institutionele verandering. De reconstructie van het proces van TOD-evolutie in alle casussen heeft belangrijke lessen voor zowel de praktijk, de wetenschap en de politiek aan het licht gebracht, zowel binnen als buiten Nederland.

Waarom hebben we nog geen TOD? Binnen de internationale praktijk en literatuur is er genoeg kennis over institutionele barrières, maar het blijft een uitdaging om in een specifieke situatie de meest kritieke barrières te identificeren en om achter hun oorzaken en gevolgen te komen (Rietveld & Stough, 2004). Maar wat betekent die voor de Nederlandse situatie van TOD? Een vicieuze cirkel van formele en informele barrières blijkt de


verdere implementatie van TOD in de Nederlandse praktijk in de weg te staan. Deze bevindingen komen uit een combinatie van beleidsanalyse van Nederlands ruimtelijk en verkeers- en vervoersbeleid sinds 1940 en uit diepgaande interviews en focusgroepsessies met sleutelactoren4 betrokken bij knooppuntontwikkelingpogingen. Hierbij zijn formele en informele kritieke barrières geïdentificeerd.

Formele barrière: Wie heeft de regie? Bij projecten blijkt vooral gebrek aan regie. Niet zozeer omdat er geen duidelijkheid is over verantwoordelijkheden of welke rol ieder op zich moet nemen, maar eerder vanwege de gefragmenteerde bestuurlijke structuur. Deze fragmentatie wordt versterkt door een financieel verdelingssysteem dat de scheiding tussen sectoren, partijen en projecten sterker maakt, terwijl ze juist meer zouden moeten integreren. Samenwerking en synergie blijken daardoor moeilijk te realiseren. Voor marktpartijen is het verwarrend dat ze met verschillende overheden tegelijk te maken hebben. De fragmentatie zorgt er voor dat sommige initiatieven verwateren.

Informele barrière: Weinig draagvlak voor openbaar vervoer In de maatschappelijke en politieke arena is schrikbarend weinig aandacht en positieve inzet voor openbaar vervoer en knooppuntontwikkeling. Dat staat in schril contrast met de herhaalde nadruk op de duurzaamheids- en bereikbaarheidsvoordelen van openbaar vervoer en knooppuntontwikkeling in tal van beleidsstukken. Partijen met politieke of financiële macht in het besluitvormingsproces kiezen vaak voor kortetermijnresultaten, wat ten koste gaat van kwaliteit van ontwikkelingen op de lange termijn. Er is ook een gebrek aan communicatiemomenten en structurele omgang tussen marktpartijen en overheden.

Voor wegeninfrastructuur zijn meer middelen en kennis beschikbaar, zowel wat betreft inhoud als aanpak, dan voor knooppuntontwikkeling. In het openbaar vervoersdomein werken actoren meer langs elkaar heen dan met elkaar. Institutionele, politiek/culturele en financiële barrières worden vaker als de belangrijkste barrières benoemd (Banister, 2004). Het gebrek aan financiële bronnen is ook voor de Nederlandse praktijk een herkenbare en belangrijke barrière. Daarnaast zijn er andere, diepere problemen, zoals hardnekkige cultuurverschillen tussen sectoren en weinig politieke daadkracht, die een integrale benadering tussen ruimte en mobiliteit bemoeilijken. Het financiële probleem is een afgeleide van bovengenoemd gebrek aan regie en draagvlak. De fragmentatie van sectoren leidt tot bestuurlijke versnippering en complexiteit van weten regelgeving die marktpartijen en delen van de praktijk ontmoedigen om mee te doen aan knooppuntontwikkeling op corridorniveau. Dit betekent dat institutionele verandering nodig is voordat er gestart kan worden met implementatie. Er zijn in buitenlandse context vele stedelijke regio’s die wel de stap van minder naar meer integrale benadering hebben gemaakt en daar vallen nog wat lessen over institutionele prikkels uit te halen.

De kunst om TOD te stimuleren Uit de analyse van het succesvol implementeren van TOD in de vier buitenlandse cases blijkt dat een pakket van zowel juridische, financiële en sociaal-culturele prikkels (hiermee als stimulans bedoeld) nodig is om barrières te kunnen slechten (Tan et al, 2013). Deze prikkels bestraffen of belonen verschillende partijen tot gewenst gedrag om TOD te


79

80


81





bevorderen en zorgen ervoor dat sectorale scheidingen en politieke verschillen kunnen worden overbrugd. Institutionele prikkels komen meestal in combinaties voor en werken het beste wanneer formele en informele prikkels beide aanwezig zijn en tevens expliciet zijn afgestemd op barrières. Lokale experts uit de praktijk van de vier buitenlandse casussen zijn bevraagd over het ontstaan van TOD in hun regio’s. Hun antwoorden zijn geverifieerd met behulp van een historische reconstructie van beleidsstukken, projecten en evenementen en observaties van ontwikkelingspatronen van lokale TOD-projecten. De driehoeksmeting van deze informatiebronnen vormt een beeld van hoe de evolutie van TOD is gegaan en zelfs gestimuleerd in deze casussen. Een deelresultaat van dit onderzoek leidt tot de volgende combinaties van veelgebruikte prikkels5; 82

−− Juridisch - financieel: Planologische regelgeving als leidraad voor verdeling van publieke middelen, bijvoorbeeld belasting heffen op ongewenste vormen van mobiliteit of ruimtelijke patronen en gebruik. −− Juridisch - sociaal-cultureel: Institutionaliseren en inbedden van TOD-principes in zowel beleid, visies als wetten en regelgeving. −− Financieel - sociaal-cultureel: Partijen (vaak private partijen) lokken met financiële voordelen door deze te koppelen aan TOD-programma’s of maatschappelijke belangen. −− Juridisch - financieel - sociaal-cultureel: Faciliteren van flexibele en marktgerichte

organisaties (privé/publiek), om TOD te bevorderen. Ondanks de verschillen in geografie en culturele en politieke context, zijn er veel overeenkomsten op te merken tussen de vier casussen. De weg naar implementatie blijkt overal lang en kronkelig. Het duurt minimaal 15 tot 25 jaar met voortdurende pogingen om TOD van de grond te krijgen voordat er een verandering tot stand is gekomen. Opvallend was dat in elk van de cases intensieve en brede maatschappelijke debatten met zowel de politiek als het publiek zijn gehouden. Expliciete keuzes zijn gemaakt voor een duurzame en leefbare toekomst en omgeving. Het inzetten op TOD-principes is vervolgens gebruikt om deze brede maatschappelijke doelen te bereiken.

De wil om te veranderen Veel van deze prikkels opereren vanuit het perspectief van de publieke partijen. Dat lijkt niet te passen in het huidige financiële en politieke klimaat waar Nederland zich in bevindt. De prikkels lijken vaak te volgen uit veranderingen in maatschappelijke houdingen en mondiale trends. Het gaat om de wil om te veranderen en te streven naar een wens voor een duurzame, leefbare en betere toekomst. Het is geen toeval dat elk van de vier regio’s van Perth, Portland, Vancouver en Kopenhagen een duurzame of leefbare toekomst hebben als langetermijndoel. TOD wordt in deze regio’s slechts als een middel gezien om dit abstracte doel te behalen. Hier spreken mensen van een institutionele verandering op zowel de korte als lange termijn en ook nog eens binnen de informele en formele instituties.


Het nadrukkelijk kiezen voor duurzame mobiliteit zoals openbaar vervoer, fietsen en lopen is onmisbaar. Institutionele veranderingen zijn vaker aangeduid in planningsliteratuur als momenten van grote opschudding door uitvoering van beleid of plannen. In werkelijkheid is het minder abrupt en zeker minder revolutionair. TODevolutie van de vier metropoolregio’s geven ook een beeld van het bouwen aan institutionele veranderingen. De aspecten van tijd: tijd tussen beleid en uitvoering, tijd tussen pieken en dalen van maatschappelijke trends en vastgoedmarktcondities en zeker ook tijd tussen gedragsverandering op zowel individueel en organisatieniveau – spelen samen een belangrijke rol. Iets om rekening mee te houden en mee te nemen in elk gesprek over veranderingen om TOD te behalen. Het toetsen van de vier casussen voor het proces van institutionele veranderingen laat zien dat er ‘critical junctures’ zijn; momenten van institutionele veranderingen, getriggerd door katalysators van maatschappelijke trends. Binnen deze momenten kan de katalysator zowel positieve als negatieve effecten veroorzaken, bedoeld of onbedoeld. Deze gevolgen en effecten kunnen elkaar op zowel de korte als lange termijn versterken en verzwakken. De feedback loops tussen actie, effecten en gevolgen lopen soms door elkaar heen.

Veranderen naar een institutionele context voor TOD is alleen mogelijk als het draagvlak hiervoor aanwezig is. De hefboomwerking van draagvlak tot beleidsvoering en regie zijn aanwezig in deze casussen. Alle casussen kenmerken zich door een streven naar een niet-auto-georiënteerde realiteit in zowel beleid als acties. Het nadrukkelijk kiezen voor duurzame mobiliteit zoals openbaar vervoer, fietsen en lopen is onmisbaar. In Nederland voeren we een ‘en-en’ benadering waarin de nadruk op de bereikbaarheid van het wegennetwerk net zo belangrijk is als voor de andere modaliteiten. Het zou goed zijn als in dit multimodaliteitsverhaal* de gehele mobiliteit wordt onderverdeeld tussen zowel auto, openbaar vervoer, fietsen en lopen in plaats van de huidige scheve verhouding van auto tegenover alle andere modes. De auto geniet al decennialang politieke voorkeur zoals ook blijkt uit de investeringen in transport. Het wordt tijd om de kwaliteit van duurzame modaliteiten te verhogen. Dat vraagt om andere vormen van financiering. Daarnaast is het ook een kwestie van geduld hebben. Het veranderen van mobiliteitspatronen en levensstijlen richting gewenste duurzaamheid gebeurt niet in één dag en zeker ook niet tijdens een politieke periode van


83

vier jaar. Hier is geduld een deugd en politieke verhalen moeten op de lange termijn gericht worden. Politieke wil is nodig om scheidingen in sectoren te doorbreken. De kwaliteit van infrastructuur en openbare ruimtes moet weer een plek krijgen. Niet omdat ze op de lange termijn en op een impliciete manier financiële en maatschappelijke baten kunnen generen. Maar omdat het doel van het werk van verkeers- en vervoersplanners en ruimtelijke ordenaars juist is om via hun interventies de kwaliteit van de leefomgeving te verhogen.

De wil om te leren

84

Vooral de cases van Portland en Perth zijn zeer toepasbaar voor de Nederlandse context. De Portland metropoolregio (PMA) heeft een ongekend enthousiasme voor TOD-uitvoering weten uit te werken tot innovatief beleid en financiële regelingen. TOD is een merk geworden voor Portland en daar profiteert de praktijk ook van door zich als TOD-experts op te stellen en zo kennis te delen met andere steden en regio’s. De Nederlandse praktijk zou meer politiek enthousiasme moeten kweken vanuit zowel de overheid als het publiek, net als in de PMA6 . Als er eenmaal politieke wil is opgebouwd waardoor meer sleutelactoren zich eigenaar voelen van TOD en zich verantwoordelijk voelen voor de uitvoering daarvan kunnen de barrières van het ontbreken van regie en draagvlak gedeeltelijk geslecht worden. Hier sluit het voorbeeld van de Perth metropoolregio (PMR) goed op aan. PMR heeft door het opbouwen van publiek draagvlak en veel overheidssteun (politieke wil en financiering) geëxperimenteerd met verschillende modellen van TOD met allianties en een model van risicoverdeling om het risico voor TOD te verminderen voor de nog prille TOD markt. De Nederlandse

praktijk loopt vaak aan tegen het ontbreken van marktvraag bij TOD-projecten. Kantoorlocaties staan massaal leeg en ontwikkelaars geven vaker de voorkeur voor ontwikkelingen aan de randen van de stad.7 PMR en andere casussen leren ons dat we de markt moeten opleiden, ze moeten uitleggen wat de voordelen van TOD zijn - net als bij de politiek, het publiek en zeker de praktijkprofessionals. De wereld van de cases verschilt van de Nederlandse context maar de basisprincipes en de wens om TOD te implementeren zijn hetzelfde. Het gaat niet om verschillen tussen schalen, grootte of dichtheid maar om het proces van verandering van niets tot iets. Natuurlijk vraagt het wat werk vanuit de praktijk om de prikkels te kunnen vertalen naar de Nederlandse context. Dit betekent wel dat er een wil en mogelijkheid aanwezig moet zijn om van andere contexten te leren. Ook dit is een belangrijke conclusie die volgt uit de praktijk van de vier cases. De nieuwsgierigheid van de professionals naar ervaringen in andere regio’s was opvallend; het lukte in de cases goed om de lessen uit andere regio’s te gebruiken. In elk van de cases bestaat een nauwe relatie tussen de praktijk, wetenschap en de politiek. Deelnemers hebben kennis en ervaringen uitgewisseld op zowel een structurele als informele manier. Daardoor is het recentelijk ontstaan van een community of practice een waardige eerste stap richting TOD uitvoering voor een duurzame toekomst (VerDuS, 2012). Wellicht dat dit leidt tot een kritisch keerpunt in Nederland. Er zijn nu verschillende katalysatoren die kunnen leiden tot de toename van TOD onderzoeksprogramma’s en beleidsaandacht. Deze effecten zouden kunnen worden beschouwd als positief voor diegenen die wel voor TOD kiezen. Maar de keuze voor TOD blijft altijd subjectief en daardoor is draagvlak nodig. Daartoe zou de Nederlandse prak-


tijk veel meer op een breder publiek in moeten spelen, met toegankelijkheid voor leken als aandachtspunt.

Re-Making of Cities in the 21st Century Rail Station Area Redevelopment Mega-Projects in Europe, North America & Beyond congres in Berlijn. Berlijn: TU Berlin, Center for Metropolitan Studies.

Literatuur

Tan, W., Janssen-Jansen, L. & Bertolini, L. (2013) The Role

Banister, D. (2004). Overcoming Barriers to the Imple-

of Incentives in Implementing Successful Transit-

mentation of Sustainable Transport, in: Rietveld, A. P.

Oriented Development Strategies. Urban Policy and

and Stough, R. (Eds.), Barriers to sustainable transport

Research. [Online] doi: 10.1080/08111146.2013.832668

institutions, regulation and sustainability, (pp. 54–68). Oxford: Spon Press.

Van der Wouden, R., Spaans, M., Foeken, G., Hollander, K., Trip, J. J., Milder, J., et al. (2009). Evaluatie Sleutelpro-

Bertolini, L. (2013). Legitimatie en realisatie van het

ject : Onderzoek in opdracht van Ministerie van VROM.

TOD-concept, S+RO 2013/03, Den Haag.

Gouda: Bureau Stedelijke Planning BV.

Clifford, S., Blackledge, D., May, T., Jopson, A., Sessa, C. &

VerDuS, Verbinden van Duurzame Steden (2012). Task-

Haon, S. (2005). PLUME – Planning and Urban Mobility

force Ruimte en Mobiliteit. http://kennisdeling.verdus.

in Europe. The PLUME Consortium.

nl/pagina.asp?id=1360. Geraadpleegd op 08 Augustus 2013.

Curtis, C., Renne, J. L. & Bertolini, L. (2009). Transit

Oriented Development: Making It Happen. Farnham, 1

Zie ook bijdrage van Frank Bruinsma voor meer details.

2

Zie factsheet Stedenbaan.

Koster, H.R.A. (2013). The Internal Structure of Cities:

3

Zie factsheet Stadsregio Arnhem Nijmegen.

The Economics of Agglomeration, Amenities and

4

Deze sleutelactoren vertegenwoordigden zowel publieke

England; Burlington, VT: Ashgate.

als private organisaties op lokaal, regionaal en nationaal

Accessibility. Amsterdam: Rozenberg Publishers.

schaalniveau en komen uit zowel de ruimtelijke ordening als de verkeeren vervoerssector.

Needham, B. (2007). Dutch Land Use Planning: Planning

5

Deze prikkels-combinaties werden in detail gepresenteerd (een à la carte menu van prikkels – instrumenten

and Managing Land Use in the Netherlands, the Princi-

en beleidsaanpakken) aan de praktijk en getoetst tijdens

ples and the Practice. Den Haag: SDU Uitgevers.

een denk-experiment om tot passende prikkels voor de Nederlandse praktijk te komen. Voorbeelden van deze combinaties zijn te vinden in de factsheets.

Ostrom, E., Schroeder, L. & Wynne, S. (1993). Instituti-

onal Incentives and Sustainable Development: Infra-

6

Zie factsheet Portland.

structure Policies in Perspective. Boulder, Colorado:

7

Zie de bijdragen van Janssen-Jansen en Smit en Bruinsma.

Westview Press. Rietveld, P. & Stough, R. (2004). Barriers to Sustainable

Transport Institutions, Regulation and Sustainability. Oxford: Spon Press. Tan, W. (2009). Policy Context of Key Transit-Oriented Projects for Station Locations Within Netherlands, gepresenteerd op het Railways, Real Estate & The


85

Factsheets

87


88


Vancouver: Een leefbare regio ondanks hoge bebouwings dichtheden Wendy Tan Universiteit van Amsterdam

Beschrijving Vancouver is beroemd om haar vele innovatieve planningsstrategieën en het streven naar duurzaamheid en leefbaarheid als regionaal beleid (Hutton, 2011). De Greater Vancouver regio in de West-Canadese kustprovincie British Columbia heeft 2,4 miljoen inwoners die zich verspreiden over een oppervlakte van 2.877km2. De regio wordt bediend door de drie SkyTrainlijnen, meerdere buslijnen en veerbootdiensten die een transitnetwerk vormen over de grenzen van 21 verschillende gemeenten. De belangrijkste stakeholders voor TOD-implementatie zijn TransLink1 en Metro Vancouver2.



Gateway SkyTrain Station, Vancouver, Canada

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen Greater Vancouver heeft een exponentiële economische en bevolkingsgroei doorgemaakt vanaf de jaren zestig tot de jaren tachtig. Dankzij de monocentrische* ontwikkelingspatronen van een centrum met veel voorsteden werd het forensenverkeer steeds erger voor de regio. Het hoge ontwikkelingstempo betekende verlies van kostbare natuur en ook de bestuurlijke complexiteit van de provincie, regio en gemeenten droeg niet bij aan het bestrijden van stedelijke uitbreiding en steeds kwetsbaardere groene gebieden. Na een langdurig en uitgebreid consultatieproces tussen publiek en praktijk kwam het GVRD3 met het Livable Regional Plan (Tomalty, 2002). Het doel van het plan is het verbeteren van de leefbaarheid door natuurlijke landschappen te bewaken en stedelijke uitbreiding te beperken en concentreren. Sindsdien zijn


89



Reclame voor het nieuwe TOD-project Marine Gateway (wonen, werk en retail) pal naast de Marine Drive Station op de Canada Line richting de luchthaven.

90

Figuur: Kaart van het Livable Regional Strategic Plan waarin de verschillende regionale centra van ontwikkeling langs de SkyTrain corridors zijn te zien.

Bron: GVRD


leefbaarheid (livability) en gemeenschap (communities) belangrijke pijlers in planning geworden. In voorbereiding op de World Expo in 1986 investeerden de provincie en de regio in het SkyTrainsysteem als futuristisch vervoer voor de regio. Het publiek was grotendeels positief over dit project. Het noordelijke False Creek kwam hierdoor vrij en veel appartementen werden in hoge dichtheid verbouwd, mede door de instroom van rijke Aziatische immigranten en ontwikkelaars. De lokale bevolking liep niet meteen warm voor het ongekende stadsbeeld van wolkenkrabbers en luxe appartementen. Het gebruik van een internationaal evenement om dure investeringen in de infrastructuur te rechtvaardigen en ontwikkelingslocaties vrij te maken werd herhaald met de komst van de Olympische Winterspelen in 2010. De Canadalijn werd gerealiseerd en er werd volop geëxperimenteerd met PubliekePrivate Samenwerking (PPS*), voor zowel de infrastructuur als TOD-projecten rondom. De mix van Aziatische dichtheid en een Vancouvergevoel voor stedenbouw geeft vorm aan het Vancouver Model. Het model wordt gekenmerkt door een mix van bebouwingsdichtheden om een leefbaar straatbeeld te behouden. Dit model is geïmplementeerd in vele TOD-projecten langs het SkyTrainsysteem als een voorbeeld van hoe een gebied met de gevreesde hoge dichtheid toch leefbaar kan worden. Het model is inmiddels ook geëxporteerd als planning product naar steden in Azië en het Midden-Oosten. Veel TOD-projecten ontstonden zonder dat TOD expliciet werd genoemd in beleidsplannen - tot 1996. Dankzij de groeiende vastgoedmarkt waren ontwikkelaars positief over appartementenprojecten dichtbij knooppunten en deze projecten werden dan ook doorgezet. Er

zijn helaas ook tegengeluiden over de hoge woningprijzen als gevolg van het succes van het model. Door de invoering van Community Amenity Contributions (CAC) is het publieke belang deels vertegenwoordigd. De ontwikkelaars mogen in hogere dichtheid bouwen zoals beoogd, tegen betalingen van CAC’s in de vorm van geldbetalingen of ‘in-kind’ door parken, crèches en openbare ruimtes te realiseren voor het te ontwikkelen gebied.

Lessen Kansen pakken: De plannen voor de Expo-lijn en de Canada-lijn lagen er al voor de Expo en Olympische spelen. Beide evenementen zorgden wel voor het doorzetten van grote infrastructuurinvesteringen en droegen bij aan het publieke begrip voor overlast. TOD is niet het einddoel: Het gaat om leefbaarheid, zowel sociaal als economisch. De visies en plannen werden gemaakt om problemen op te lossen, maar ook om dierbare natuur te bewaken. De nadruk in de plannen en projecten lag op leefbare ruimtes, actieve mobiliteit (lopen, fietsen en daarna openbaar vervoer) en een prettige stedelijke omgeving. De experts vermeden zelfs de term TOD, want ze spraken liever over TOC waar de sociale menging, voorzieningen en levendigheid net zo belangrijk waren als ontwikkeling en de nabijheid van knooppunten (TransLink, 2012). Alleen door met het publiek te praten over kernbegrippen als leef- en woonomgeving kan er genoeg draagvlak worden opgebouwd voor TOD.

1

Verantwoordelijk voor de regionale infrastructuur (auto en ov) en planning van verkeer en vervoer. TransLink handelt ook als ontwikkelaar om het budget rond te krijgen, sinds het terugtrekken van financiële bronnen door de provincie.

2

Verantwoordelijk voor regionale ruimtelijke ordening, waterschappen en beheer van landschap.

3

Greater Vancouver Regional District (nu Metro Vancouver).


91

92


Kopenhagen: Voortborduren op de erfenis van het Fingerplan Wendy Tan Universiteit van Amsterdam

Beschrijving Kopenhagen werkt al zestig jaar aan TOD en is een bekend voorbeeld binnen Europa geworden (Knowles, 2012). De metropoolregio rond de hoofdstad van Denemarken heeft 1,7 miljoen inwoners die zich verspreiden over een oppervlakte van 2.561 km2. Deze regio wordt bediend door de zeven S-tog1-lijnen, twee metrolijnen en meerdere buslijnen die een transitnetwerk vormen over de grenzen van 34 verschillende gemeenten. Het beroemde Fingerplan heeft de stedeliike ontwikkelingsstructuur sterk geleid in de afgelopen decennia. Met Kopenhagen als centrum van een handpalm reiken de infrastructuurlijnen over de hele regio als vingers van een open hand. Natuur-, landbouw,- en recreatiegebieden vullen de ruimte tussen de vijf vingers. Binnen deze regio’s verdichten de 

Stedelijke ontwikkeling in verschillende dichtheden langs de Ørestad Boulevard invullen.

steden en dorpen rondom stations langs deze corridors. Albertslund (zie foto) is een typisch voorbeeld van een multifunctioneel stationsgebied volgens het Fingerplan. Met de komst van de Øresundbrug heeft de hand een extra vinger die zorgt voor een internationale verbinding met Zweden. De belangrijkste stakeholders zijn de verschillende gemeentes, het Miljøministeriet2, het Transportministeriet, Regio Hovedstaden en ontwikkelingsbedrijven van verschillende overheden, bijvoorbeeld Ørestadselskabet, Metroselskabet en By og Havn. De samenwerking is vaak een publiekpublieke samenstelling.

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen Het Fingerplan werd in 1947 in leven geroepen door de Dansk Byplanlaboratorium3 om van het dringende ruimtetekort in Kopenhagen af te komen en als eigen antwoord op het tuinstad


93

94

debat tussen stedelijke ontwikkeling en behoud van groene gebieden. De visie was bedoeld om steden en dorpen van 29 gemeenten regionaal te coördineren en verdichten langs openbare vervoerslijnen. Dit was de eerste versie van regionale TOD langs een corridor en werd grotendeels gevolgd in opeenvolgende versies van regionale plannen. Helaas kreeg het concept alleen wettelijke bevoegdheid in het regionale plan van 1973. Door de economische groei in de jaren zestig en zeventig ontstond een toename van autogebruikers. Daardoor werd afgeweken van het originele plan; er kwam meer bebouwing in groene gedeeltes (Valderrama & Vogel, 2012). De regionale plannen tot en met 2007 bleven de basisprincipes4 van het Fingerplan hanteren en de gemeenten werden steeds strenger gecontroleerd op overtredingen. Implementatie hiervan is helaas niet perfect, omdat de organisatie die dit regionaal moet coördineren al een paar keer is hervormd. Met het wegtrekken van gezinnen en hoogopgeleiden uit steden in de jaren tachtig en negentig, kwam de regio Kopenhagen weer economisch onder druk. De stad besloot met financiële steun van de nationale overheden vier megaprojecten te implementeren om de regio sociaal en economisch op te waarderen via ruimtelijke ingrepen. Een van deze projecten was Ørestad, bedoeld als stadsuitbreiding voor kwalitatieve woonruimte om mensen weer naar de stad te lokken. Ørestad dient ook als internationale vestigingsplaats voor universiteiten en bedrijven vanwege de aanwezigheid van de luchthaven en de Øresund-verbinding. De ontwikkelingen zijn gebundeld langs een nieuwe metrolijn, verbonden aan het S-tog-systeem via het centrum. De ontwikkeling van Ørestad, geleid door het Ørestad-ontwikkelingsbedrijf, maakt gebruik van Tax Increment Financing5 (TIF) als

versie 2.0 van TOD in de regio door het Fingerplan concept verder te ontwikkelen met innovatie in financiering (Knowles, 2012). Alhoewel de ontwikkeling grotendeels succesvol is gerealiseerd zijn er nog veel gemengde gevoelens over dit financieringsinstrument. Het Ringby/Letbanesamarbejdet – een projectalliantie van 11 gemeenten, de regio en de ministeries van Milieu en Transport werkt samen om een lightrailverbinding* te realiseren door de ‘vingers’ te koppelen in een ringlijn – is de 3e versie van TOD in de Kopenhagen-regio. In de loop van de jaren ontstond veel meer verkeer tussen de vingers en dat kan niet allemaal door het centrum stromen zoals nu gebeurt. De ruimtelijke ontwikkeling per deelnemende gemeente binnen deze alliantie is gecoördineerd om voor maximale differentiatie en complementariteit te zorgen tussen alle toekomstige ontwikkelingen rondom de nieuwe stations van deze ringlijn. De ringlijn zal voor sociale en economische impulsen zorgen en als een verbinding met Zweden fungeren via de noordelijke kant. Vernieuwend aan dit project is de samenwerking tussen overheden en meerdere gemeenten en de vraag om bewijs van inzet van alle deelnemende partijen. De gemeenten moeten contractueel laten zien hoeveel ze willen investeren in ontwikkelingsruimte en kapitaal als ze mee willen doen aan het lightrailproject.

Lessen Het belang van vasthouden aan een sprekende visie: Bijna 70 jaar lang hield de regio vast aan een visie die compacte stedelijke ontwikkeling langs openbaar vervoer hanteert met behoud van groen- en natuurgebieden. Het idealistische begin van het Fingerplan heeft zijn vruchten afgeworpen. De regio is één van de meest leefbare regio’s in Europa. Het gebruik


Figuur: Kaart van het nieuwe lightrail project (Letbane) die de S-tog vingers zal verbinden over 9 gemeenten met 27 stations.

om concrete regels aan elkaar te stellen. De nieuwste alliantie bouwt verder aan het Fingerplan voor een lightrail-ringlijn. De alliantie stelt strenge regels aan elkaar om ervoor te zorgen dat de afspraken worden nagekomen in de loop van de ontwerp- en bouwfase. Het ‘Pay to Play’ principe is een teken van inzet en biedt zekerheid voor een lang implementatietraject.

1

Stadsspoornet rond de Deense hoofdstad regio.

2

Het Deense Ministerie voor Milieu dat naast ruimtelijke ordening ook voor natuurbescherming en milieuwetten zorgt.

3

Het Deense Planningsinstituut, opgericht in 1921, onder-

4

Alle ontwikkelingen (wonen, werken, industrie en voor-

zoekt stedelijke en regionale planning. zieningen) moeten binnen een straal van 1 km van het stationsgebied plaatsvinden. 5

Een financieringinstrument dat de inkomsten van verhoogde grondwaardebelasting terug in een bepaalde gebied brengen om daarmee ruimtelijke ontwikkelingen te financieren.

95 10

Bron: Ringby/Letbanesamarbejdet, www.ringtre.dk

van openbaar vervoer en fietsen behoort tot de wereldtop. Er zijn genoeg momenten geweest om af te wijken van het oorspronkelijke plan door allerlei politieke en economische ontwikkelingen. Maar het plan is verworden tot een levenswijze en biedt duidelijkheid aan zowel de planningspraktijk als de private ontwikkelaar over waar en hoe iemand mag bouwen. De tweede en derde versie van TOD in de regio in Ørestad en het Ringby/ Letbanesamarbejdet zijn voorbeelden van hoe een sterk idee zich kan ontwikkelen tot concrete en vernieuwde uitvoeringsbeleid en samenwerkingsvormen.

Stel concrete regels en vraag aantoonbare inzet van elkaar: Een gezamenlijke visie geeft een bindend idee, maar het is ook belangrijk


96


Londen: Economische effecten van een uitbreiding van de tube Hans Koster Vrije Universiteit Amsterdam

Beschrijving Londen heeft het derde grootste metronetwerk ter wereld, na Beijing en Shanghai. Na Moskou en Parijs is het Londense metronetwerk wereldwijd het drukst bereden. Afgelopen jaar werden er meer dan een miljard mensen verplaatst (Transport for London, 2013). Het metronetwerk van Londen bestaat uit elf lijnen met in totaal 270 stations en bedient Greater London en delen van Buckinghamshire, Hertfordshire en Essex. London Overground en de Docklands Light Railway zijn ook direct aangesloten op het metronetwerk en worden vaak gezien als integraal onderdeel van het Tubenetwerk. Het centrum van Londen is slecht bereikbaar per auto, zeker vanwege de in 2003 ingevoerde ’congestion charge’. Deze congestion charge is het systeem waar sinds februari 

Docklands Light Railway in Londen

2003 tol wordt geheven op motorverkeer in het centrum van de stad. Verkeersdrukte is door de congestion charge met dertig procent afgenomen. Een belangrijke eis bij invoering was dat de opbrengsten van dit beleid zouden worden geïnvesteerd in verbeteringen in openbaar vervoer (Leape, 2006). Het openbaar vervoer kan door deze constructie goed concurreren met andere vervoersmodaliteiten. En inmiddels vindt inderdaad meer dan veertig procent van de verplaatsingen plaats met het openbaar vervoer (Transport for London, 2013). Redelijk recent hebben er enkele grote uitbreidingen plaatsgevonden van het netwerk. Zo opende eind 1999 de uitbreiding van de Jubilee Line van Green Park tot Stratford. Ook opende in december 1999 de Lewisham-extensie van de Docklands Light Railway. Zoals aangegeven in onderstaand kaartje, werden er negen nieuwe stations geopend die nog niet door andere metrolijnen werden bediend.


97

Figuur: Uitbreiding van metronetwerk Londen 1999

Bron: Gebaseerd op Gibbons and Machin (2005)

98

Zoals uitgelegd in de bijdrage van JanssenJansen en Smit is er een onderscheid tussen Transit-Oriented Development (TOD), waarbij ontwikkeling van de ruimte en het OV-netwerk gelijktijdig opgaan, en Development Oriented Transit (DOT*), waarbij ontwikkeling van het openbaar vervoersnetwerk ruimtelijke ontwikkelingen volgt. In het geval van uitbreidingen van het Londense metronetwerk was er meer sprake van het tweede. Mede omdat op het Isle of Dogs (waar het zakendistrict Canary Wharf is gelegen) een enorme toename van het aantal banen plaatsvond, werd het metronetwerk uitgebreid. Het station North Greenwich werd aangelegd met het oog op de ontwikkeling van appartementen. Ook de Jubilee Line-extensie ondersteunde de woningbouw op de Southbank (Southwark, Bermondsey, Canada Water). De kosten van de Jubilee Line en Lewisham-uitbreiding waren respectievelijk 3,5 miljard en 200 miljoen pond (Gibbons en Machin, 2005). Beide lijnen

hebben een zeer hoge frequentie en ze verbonden delen van Londen die nog niet met het metronetwerk verbonden waren.

Ervaringen Gibbons en Machin (2005) analyseerden de economische effecten van de opening van de nieuwe stations in Londen. Ze hebben de verandering in huizenprijzen voor en na de opening van de nieuwe stations dichtbij een station vergeleken met de verandering in huizenprijzen ver van een station. Huizenprijzen zijn een goede maatstaf omdat deze de locatievoorkeuren van mensen kwantificeren: als stationsgebieden aantrekkelijk zijn vanwege de bereikbaarheid (en dus lagere transportkosten) zullen mensen meer over hebben voor hun huis. Gibbons en Machin (2005) laten zien dat een kilometer toename in afstand tot een metrostation leidt tot ongeveer 1,5 tot 3,0 procent


toename in huizenprijzen. Na twee kilometer zijn er geen enkele prijseffecten meer. De resultaten suggereren dat een extra trein per uur leidt tot 0,2 procent toename in huizenprijzen. Wat ze ook laten zien is dat de economische effecten van treinstations met een lagere frequentie (bijvoorbeeld NetworkRail) veel lager zijn.

Lessen De economische effecten van knooppuntontwikkeling zijn gering. Zeker het bouwen van nieuwe (kleine) stations lijkt geen economische effecten te sorteren. Gibbons en Machin (2005) vinden wel een positief effect, maar laten ook zien dat deze effecten kleiner zijn dan wel eens gedacht.1 We kunnen hier het volgende uit leren:

verwachting veel kleinere effecten dan stations die voorzien in een nieuwe vraag (zoals in Londen het geval was). Het is goed om nogmaals te benadrukken dat de economische effecten van nieuwe stations gering zijn. Zelfs in Londen wat een zeer groot OV-netwerk met een hoge frequentie heeft, zijn de economische effecten ’slechts’ 1,5% tot maximaal 3% van de huizenprijs per kilometer toename in afstand naar het dichtstbijzijnde station.

1

Debrezion et al. (2006) heeft gesuggereerd dat de effecten kunnen oplopen tot 25% van de huizenprijs. Dit is vrijwel zeker een overschatting omdat er niet wordt gecorrigeerd voor andere factoren (zie hoofdstuk 5 van dit boek).

2

In Nederland wordt ongeveer 5% van de verplaatsingen afgelegd per openbaar vervoer (CBS, 2012).

−− Stations met een lage frequentie zullen veel minder economische effecten sorteren dan stations met een hoge frequentie (bijvoorbeeld spoorboekloos). Veel nieuwe stations, zoals Hillegom en Voorhout, kennen een relatief lage frequentie van twee stoptreinen per uur in beide richtingen. −− Het economische effect hangt af van het gebruik van openbaar vervoer. Aangezien meer dan veertig procent van de verplaatsingen in Londen per openbaar vervoer plaatsvindt zijn de verwachte effecten groter dan bij een gemiddeld Nederlands station.2 −− Het economische effect van nieuwe stations hangt sterk af van de verbetering in OV-bereikbaarheid. Een nieuwe voorstadhalte die dichtbij een ander (groter) station wordt gebouwd (zoals Apeldoorn - De Maten) heeft naar


99

100


Perth: Dialoog over de toekomst en experimenteren met marktpartijen Wendy Tan Universiteit van Amsterdam

Beschrijving In recente jaren is veel geschreven over de opkomst van TOD-strategieën en -projecten in Perth (Curtis et al, 2009). De metropoolregio Perth bevindt zich in de staat Western Australia en staat bekend als de meest afgelegen grote stad ter wereld. De metropoolregio heeft 1,9 miljoen inwoners verspreid over een oppervlakte van 5.386 km2. De regio wordt bediend door meerdere buslijnen en vijf treinlijncorridors. Tussen Perth en Mandurah, een stad ten zuiden van Perth, ligt de nieuwste vervoerslijn. Langs deze lijn worden veel TOD-strategieën toegepast en zijn veel TOD-projecten gerealiseerd. Het gehele transitnetwerk bedient 33 verschillende gemeenten en wordt beheerd door de Public Transit Authority, een wettelijk bevoegd bestuursorgaan van de staat onder het merk TransPerth. De visie en realisatie van 

Cockburn Central langs de Mandurah-lijn waar appartementenblokken worden gebouwd met TOD als reclame.

de zeventig kilometer lange Mandurah-lijn heeft veel belangrijke politieke en sociaalculturele veranderingen doorgemaakt zoals gedragsverandering van reizigers en politieke aandacht voor openbaar vervoer. Network City, de op TOD-gebaseerde regionale toekomstvisie, heeft veel invloed op de implementatie van verschillende TOD-projecten langs de lijn (WAPC & DPI, 2004). Deze projecten zijn gerealiseerd door het experimenteren met verschillende samenwerkingsvormen van de belangrijkste stakeholders: de Western Australia Planning Commission, LandCorp (de vastgoedontwikkelingsorganisatie van de staat), Main Roads, Public Transport Authority en innovatieve vastgoed ontwikkelaars.

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen De liefde voor de auto, voorsteden langs de kust en big box retail1 creëerde een levensstijl


101

die niet bepaald duurzaam was. Suburbanisatie gekoppeld aan onbeheerste wegenuitbreiding leidde tot verspreiding van ruimtelijke patronen sinds de naoorlogse periode. Deze maatschappelijke voorkeuren werden ook weerspiegeld in verkeers- en vervoersdominante regionale plannen waar de ruimtelijke ordening aspecten weinig naar voren komen en een sterke wegenautoriteit die met macht en geld domineerde tot eind jaren negentig.

102

In 2001, nam Alannah MacTiernan de ministeries van Planning en Infrastructure op in haar portefeuille binnen het nieuwe kabinet-Gallop. Gezien haar politieke achtergrond en interesse in ruimtelijke ordening was deze combinatie zeer logisch. Een van haar eerste acties als minister was het opstellen van een samenhangend programma dat zich over de toekomst van de regio bekommerde. Met de explosieve economische en bevolkingsgroei in het achterhoofd, was het doel om Perth te ontwikkelen tot meest leefbare stad ter wereld in 2030. Het eenjarige programma ‘Dialogue with the City’ werd uitgevoerd (Hartz-Kap, 2005). Dit was een platform voor vragen en het delen van ideeën over een regionale ontwikkelingsvisie met burgers, industrie, de media en belanghebbenden. De uitkomst van dit overleg werd vastgelegd in de geïmplementeerde structuurvisie ‘Network City’ waarbij de TOD-principes werden gehanteerd. Door deze samenvoeging van ministeries werd de Mandurah-lijn in 2007 geïmplementeerd in de ruimte tussen de snelweg Kwinana Freeway, terwijl plannen voor een lijn naar de zuidelijke grens van de regio voor een langere tijd meespelen (WAPC & DPI, 2004). De organisatorische samenvoeging van departementen van zowel ruimtelijke ordening en transport bestond niet alleen in naam maar ook in daad. Een TOD-comité bestaande uit

senior ambtenaren op het terrein van wegen, openbaar vervoer en ruimtelijke ordening, wetenschappers en vertegenwoordigers van de vastgoedmarkt werd in het leven geroepen om de implementatie van ‘Network City’ te bespoedigen. Er was geen one size fits all aanpak voor de meerdere pilot TOD-projecten langs de Mandurah-lijn (Ainsworth, 2005). Onder leiding van de staat werd geëxperimenteerd met verschillende vormen van TODsamenwerking om de marktpartijen op te leiden en te lokken. Ontwikkelaars konden bijvoorbeeld kapitaal lenen van de staat, omdat banken nog geen TOD erkennen of er werd vastgesteld wanneer ontwikkelaars worden uitbetaald bij projectafronding. Ook werd de Redevelopment Authorities Act (RDA) nu gebruikt voor bepaalde TOD-projecten. Deze organisatie, benoemd door de staat, kreeg wettelijke bevoegdheden om als private partij te opereren met een eigen budget om een ontwikkeling te versnellen zonder bestuurlijke rompslomp van traditionele overheiddepartementen. De metropoolregio Perth is een nieuwe speler in het TOD-verhaal. De verschillende innovatieve aanpakken en strategieën hebben geleid tot veel aandacht voor Perth in de wereldwijde TOD-gemeenschap. Dit is mede te danken aan de nauwe banden tussen kennisorganisaties (universiteiten en professionele organisaties), de praktijk en overheid. Veel praktijkmensen uit Perth hebben ook bewust een paar jaren in Europa gewerkt als planoloog en gebruiken de Europese kennis in hun werk in Perth.

Lessen Dialoog over de toekomst: Het één jaar durende maatschappelijke overleg ‘Dialogue with the City’, geïnspireerd door het ‘community participation’-proces dat gebruikt werd na


Figuur: TransPerth Zone Map ingezoomd op Perth centrum en de Mandurah lijn naar de zuidelijke regionale grens in Rockingham.

103

Bron: TransPerth, http://www.transperth.wa.gov.au

‘11 september’ lijkt op het eerste gezicht overbodig voor een regionale planning visie. Maar door het verspreiden en delen van informatie en ideeën werd draagvlak opgebouwd. De nieuwe TOD-concepten worden niet ervaren als opgedrongen en bovendien worden moeilijke (financiële) beslissingen eerder geaccepteerd dankzij publieke steun.

Experimenteren met marktpartijen: Met de sterke politieke steun van de minister is veel ruimte vrij gemaakt voor verschillende vormen van experimenteren met de marktpartij. Het doel was om TOD te realiseren op alle mogelijke manieren met verschillende samenwer-

kingsvormen maar ook experimenteren met dichtheden en TOD-typologieën. Dit is gedeeltelijk gelukt met veel financiële steun in een groeiende economie, maar ook door het lef om iets nieuws te proberen, ofwel TOD op de Perth-manier. Het resultaat hiervan is een markt die nu meer openstaat voor TOD, ondanks dat ze er van tevoren nooit van had gehoord. Veel praktijkmensen zien het als opleiden van de markt, maar ook als investeren in de toekomst.

1

Grote winkelketens die zich verspreiden langs wegen. Alleen bereikbaar via auto, meestal een verdieping hoog en verspreid over grote oppervlaktes met veel parkeerruimte.


104


Portland: Maatschappelijke opstand als drager voor stedelijke en economische ontwikkelingen Wendy Tan Universiteit van Amsterdam

Beschrijving Portland is vaak benoemd als het klassieke TOD-voorbeeld (Arrington, 2009). De Portland metropoolregio bevindt zich in de staat Oregon aan de noordwestelijke kust van de VS en heeft 1,8 miljoen inwoners die zich verspreiden over een oppervlakte van 1,476 km2. De regio wordt bediend door vier MAX1-lightrail* lijnen; twee tramlijnen en meerdere buslijnen die een transitnetwerk vormen, verspreid over de grenzen van drie counties en 30 verschillende steden. De MAX lightrail en Portland Streetcar dragen veel bij aan het imago van Portland als TODhoofdstad van de VS. Sinds het begin van MAX in 1982 is er bijna tien miljard dollar aan TODontwikkelingen gerealiseerd binnen loopafstand van de MAX (TriMet, 2011).  Tom McCall Waterfront Park in Portland, Oregon, VS –

De belangrijkste stakeholders die zorgden voor TOD-implementatie zijn de Oregon Departement of Transport (ODOT, het regionale orgaan voor verkeers- en vervoerregeling van de staat Oregon), Metro (onderdeel van de regionale overheid), de vervoerders (TriMet) en belangrijke grassroots2 organisaties, zoals 1000 Friends of Oregon en Portland Streetcar Inc.

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen Autodominantie, suburbanisatie en ongebreidelde stedelijke uitbreiding waren de standaard ontwikkelingspatronen voor steden in de VS in de jaren 50 en 60. Portland heeft aan het eind van de jaren zestig de eerste stap richting TOD gemaakt door twee belangrijke beslissingen te nemen:

De plek waar de eerste slag tegen de snelwegen werd gewonnen, mede dankzij groot draagvlak onder bestuurders en publiek

Kiezen voor openbaar vervoer en regionale plannen – Er was veel publieke weerstand


105



Hillsboro Central/SE 3rd TC MAX (Blue) Station, Hillsboro, Oregon, VS: Een van de sub-centras buiten Portland verbonden door de MAX

106

tegen het verlies van natuurlijke gebieden en de komst van snelwegen die historische buurten aantastten. De inspanning van politieke sleutelfiguren en grassroots organisaties bracht het behoud van groen en natuur op regionale schaal en andere vormen van mobiliteit hoog op de politieke agenda. (Thompson, 2007). Portland was de eerste regio die federaal geld bedoeld voor snelwegen wist in te ruilen voor investeringen in openbaar vervoer (MAX o.a.). TriMet, ODOT en Metro hebben bijna twee decennia van dat geld gebruik kunnen maken om het OV-systeem te ontwikkelen en TOD te ontplooien.

Samenbrengen van verkeer en vervoer en ruimtelijke ontwikkelingen op regionale schaal – De politieke bewegingen waren succesvol in het onderbrengen van gelden voor snelwegen

bij Metro, de eerste en enige verkozen regionale raad in de VS3. Metro is de autoriteit om regionaal verkeer en vervoer te plannen, maar heeft ook de taak gekregen om de regionale ruimtelijke ontwikkelingen te beheersen. Dit doet Metro via de Urban Growth Boundary (UGB) – een rode contour voor bebouwing – voor de hele regio (Abbott & Abbott, 1991). De UGB heeft natuurgebieden behouden en zorgde voor schaarste van potentiële ontwikkellocaties. De UGB bood daardoor ook stabiliteit aan de ontwikkelaars en de vastgoedmarkt. Naast deze belangrijke momenten werkte Portland decennialang om de titel van TODhoofdstad te behouden. ODOT heeft de TODprincipes geïnstitutionaliseerd in de Transportation Planning Rule (TPR)-regels.


Elke gemeente werd verplicht door de TPR haar ruimtelijke plannen te evalueren voor mobiliteitseffecten en aan te tonen of deze pasten binnen het TOD-concept. Metro zette recentelijk een TOD-programma van drie miljoen dollar op om privaat-publieke TOD-pogingen te prikkelen en faciliteren (Thorne-Lyman et al., 2011). Dankzij de sterke samenwerking om TOD te realiseren zijn stakeholders in staat om huidige financiële en wettelijke obstakels te overwinnen. In Nederland zijn financiële budgetten beperkt en verkaveld, iets wat TOD niet altijd bevordert. Omdat TriMet niet direct vastgoed kan opkopen en ontwikkelen, stapt Metro in om dit te ondersteunen. Deze drie organisaties (stad, TriMet, Metro) verkavelen projecten met elkaar in een praktische manier om hun eigen budgettaire beperkingen op te lossen.

tegen plannen voor snelwegen en die vervolgens succesvol genoeg was om het geld bedoeld voor snelwegen te gebruiken voor OV. Als wetten en regels niet konden bijdragen aan de wensen van de maatschappij voor een duurzame ontwikkeling, moesten ze worden aangepast. Met de steun van het publiek stond Portland nog sterker in hun schoenen.

1

Metropolitan Area Express lightrail systeem.

2

Aan de basis ontwikkelde politieke processen waarin burgers initiatieven ontwikkelen en beslissingen nemen i.p.v. beleidsmakers mede door activisme vanuit de gemeenschap.

3

Andere MPOs (Metropolitan Planning Organisations) in de VS zijn eerder gevuld door functionarissen gekozen door de gouverneur.

Lessen Belang van politiek draagvlak: Portland heeft veel innovaties in wetten en financiële regels kunnen doorvoeren door de steun van de maatschappelijke opinie. Het is makkelijk om te klagen over wetten en regels die TOD belemmeren. De aanpak in Portland was om het lokale publiek en de politiek TOD te laten omhelzen, ondanks de dominantie van de auto. Dit is gerealiseerd door de boodschap zo helder mogelijk aan leken over te brengen. De discussie ging om het behoud van natuur. Kiezen voor OV en TOD werd gepresenteerd als een middel (dus niet het doel!) om dit te bereiken. De rol van politieke leiders en het maatschappelijke middenveld die tegen de stroom in durfden te gaan is in deze zaak niet te onderschatten. Pioniers van TOD: Portland is een pionier op het gebied van TOD. Het was de eerste regio met een gekozen regionale overheid die zowel verkeer en vervoer als ruimtelijke ordening beheert. Portland was ook de eerste die nee zei


107

108


RandstadRail Jan Termorshuizen Stadsgewest Haaglanden

Beschrijving RandstadRail is onderdeel van het regionale openbaar vervoersysteem van de stadsregio’s Rotterdam en Haaglanden. Vanaf 1987 is gewerkt aan de ontwikkeling, in 2007 is het definitief in dienst genomen. RandstadRail biedt drie verbindingen tussen Den Haag, Zoetermeer en Rotterdam. Vanuit Den Haag naar Zoetermeer worden de twee sneltramlijnen 3 en 4 geëxploiteerd, van Den Haag Centraal Station naar Rotterdam rijdt metrolijn E en tussen Zoetermeer en Rodenrijs een snelbus, de zogenaamde ZoRo-bus, die in Rodenrijs aantakt op metrolijn E. De busverbinding was oorspronkelijk als railverbinding bedacht, maar aangezien het gebied waar de lijn doorheen voert geen stedelijke bebouwing kent is er onvoldoende vervoer om een sneltram exploitabel te maken. De railverbindingen tussen Den Haag en Zoetermeer respectieve

RandstadRail, Den Haag

lijk Rotterdam werden oorspronkelijk door NS geëxploiteerd als stoptreinen. De lage frequentie en het feit dat de lijnen eindigden op Den Haag Centraal maakten ze minder aantrekkelijk voor het publiek. Na de ombouw tot lightrail* heeft er een aanzienlijke groei van het vervoer plaatsgevonden op alle lijnen. De belangrijkste oorzaken zijn de koppeling aan andere lijnen die verder gaan dan het station waardoor een overstap verviel, de hogere frequentie en de functie die de lijnen hebben bij de ontsluiting van nieuwe woningbouwlocaties. Oorspronkelijk was RandstadRail geen TODproject, dat begrip bestond nog nauwelijks. In de loop der jaren heeft het zich wel als zodanig ontwikkeld. Rond de bestaande en nieuwe haltes zijn hogere dichtheden gerealiseerd dan verder er vanaf. In Stadsgewest Haaglanden werd dit ondersteund door de


109

Figuur: Het netwerk van RandstadRail

Bron: Stadsgewest Haaglanden (2012) 110

kantorenstrategie, op grond waarvan er alleen nieuwe kantoren mogen worden ontwikkeld bij stations en in het centrum van Den Haag. In specifieke woonwijken, zoals Leidschenveen en Oosterheem, is de woningbouw rond de haltes veelal als hoogbouw gerealiseerd. In 2009 is besloten om het tramnet van Haaglanden zo veel mogelijk om te bouwen naar de kwaliteit die RandstadRail op de stedelijke verbindingen biedt. Sinds 2011 is RandstadRail onderdeel van StedenbaanPlus, het Zuidvleugelproject dat beoogt de frequentie van het openbaar vervoer in het gebied te verhogen en de omgeving van stations en haltes meer op het openbaar vervoer te richten, zodat het

gebruik daarvan groeit. StedenbaanPlus heeft zowel betrekking op de stoptreinverbindingen als op het hoogwaardige regionale openbaar vervoer.

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen In het begin van de planvorming van RandstadRail was samenwerking tussen stedenbouwkundigen en verkeerskundigen niet gebruikelijk. Het belang van RandstadRail werd vooral gezien in het doorkoppelen over het centrum heen1 en de mogelijkheid om de frequentie te verhogen. In het begin van de jaren negentig werden de besluiten genomen om de verstedelijking van het land verder te brengen in de vorm van de


Vinex-locaties. Dit was wel een vorm van TOD: de locaties werden zo gekozen, dat ze met een beperkte uitbreiding van het stedelijke openbaar vervoernet konden worden ontsloten. In samenhang hiermee zijn de Vinex-wijken in de Zuidvleugel zo ontworpen, dat de hoogste dichtheden vrijwel altijd rond de haltes en stations van de lightrailsystemen liggen. Rond de centrale stations van Den Haag (Hollands Spoor en CS) en Rotterdam heeft ook een grote functieverdichting plaatsgevonden. Deze kan niet alleen aan RandstadRail worden toegeschreven, maar de vergrote capaciteit van het regionale railsysteem heeft wel bijgedragen aan de verbeterde bereikbaarheid van de centrale locaties. Het Zoetermeerse stadshart (wonen, werken, winkels) is, in samenhang met de kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoersysteem, aanzienlijk uitgebreid. De halte Centrum-West is onderdeel van de uitbreiding. De economische crisis heeft een enorme teruggang van bouwactiviteiten tot gevolg gehad. Een verdere concentratie van functies is daardoor getemporiseerd. Het zich inmiddels wel verder ontwikkelende openbaar vervoernet loopt daardoor nu soms voor op de ruimtelijke ontwikkeling. Het verschil in vloer- en perronhoogte tussen Rotterdam en Den Haag heeft de planvorming lange tijd vertraagd. In Rotterdam bestond de voorkeur om RandstadRail aan te laten sluiten op de metro, die een vloer- en perronhoogte heeft van één meter. In Den Haag is gekozen voor aansluiting op het tramnet, met haltes en tramvloeren op dertig centimeter. De aanleg van een metro in Den Haag is financieel niet haalbaar en planologisch niet gewenst. Aansluiting op het Rotterdamse tramnet bood onvoldoende kwaliteit. Na veel discussie en het

ontwikkelen van alternatieven is gekozen voor een model waarbij aan beide systemen tegemoet wordt gekomen. In Den Haag rijden voertuigen met een lage vloer, in Rotterdam metro’s. Op de vijf haltes die door beide systemen worden aangedaan zijn lange haltes gebouwd, waar een deel hoog is en een deel laag. Dit heeft tot gevolg, dat de Rotterdamse metrolijn niet verder in Den Haag doordringt dan tot het Centraal Station. Daar zijn veel overstapmogelijkheden aanwezig op het Haagse tramnet.

Lessen De regionale samenwerking tussen de grote steden en de omliggende gemeentes is van groot belang. Zonder deze samenwerking is het sturen van de mobiliteit in samenhang met de ruimtelijke ordening niet mogelijk. Door te zoeken naar gezamenlijke belangen op het gebied van ruimte, verkeer, wonen, werken en milieu is er voor alle partijen belangrijke winst te behalen. Het voeren van een integraal beleid, waarbij alle aspecten van de ruimtelijke ordening in samenhang worden afgewogen, is nodig om het gewenste succes te bereiken. Tevens moet dit beleid gedurende lange tijd worden volgehouden. De politiek moet dit ook inzien en niet elke vier jaar het vorige beleid als ineffectief bestempelen (omdat het in vier jaar geen succes had) en weer wat nieuws willen proberen. RandstadRail is er gekomen omdat het project door opeenvolgende wethouders steeds als belangrijk is gezien.

1

Dat betekent dat de lijnen niet op CS eindigen, maar gekoppeld zijn aan een andere lijn die vanaf de andere kant naar het centrum voert, zodat er veel minder mensen op CS hoeven over te stappen.


111

112


SprintStad: Planning support tool voor ruimte e n mobiliteit, toegepast op Nederlandse corridors Merten Nefs Vereniging Deltametropool

Beschrijving Planning support tool SprintStad is een middel om betrokken partijen inzicht te geven in de kansen voor TOD en de relatie tussen ruimte en mobiliteit op een corridor. SprintStad is tegelijkertijd een planondersteunend model en een serious game over de ruimtelijke ontwikkeling van stationsgebieden en bereikbaarheid op corridorniveau. SprintStad is ontwikkeld door Vereniging Deltametropool – een organisatie die zich inzet voor de duurzame ontwikkeling van de Randstad – in samenwerking met Technische Universiteit Delft en Movares, met financiële steun van stichting Next Generation Infrastuctures. De tool is bedoeld voor professionals die werken bij partijen die betrokken zijn bij ontwikkeling van stationsgebieden en bereikbaarheid. Sinds 2010 is SprintStad door meer dan 300 mensen gespeeld bij meer dan 40 gelegenheden. De 

Spelsessie Sprintstad

tool werd eerder toegepast op corridors in de provincies Zuid-Holland, Noord-Holland en Utrecht. SprintStad kent drie typen spelers: gemeenten, provincie en het vervoerbedrijf. De gemeenten kunnen variëren in de ruimtelijke invulling van hun stationsgebied en het masterplan wat ze daarbij nastreven. De vervoerder streeft naar een rendabele dienstregeling en een groei van het aantal reizigers. De provincie coördineert en streeft naar samenhang tussen de gemeenten onderling en de vervoerder. SprintStad bestaat uit vijf rondes van elk vier jaar en loopt van 2010 tot 2030.

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen Veel provincies besteden, sinds het decentraliseren van het ruimtelijk beleid, aandacht aan binnenstedelijk bouwen en benutten van knooppunten, met als doel het landschap te


113

Figuur: Ruimte en mobiliteit als een multi-actoren system in de SprintStad ‘serious game’

Bron: Vereniging Deltametropool (2012) 114

sparen en verstedelijking te koppelen aan bereikbaarheid. De omgevingen rond treinstations zijn hierbij bijzonder kansrijk. Maar hoe worden de kansen optimaal benut? Hoe kan een regionale TOD-strategie gebruik maken van de lokale ambities en bestaande mobiliteitsontwikkelingen, zoals Programma Hoogfrequent Spoorvervoer? Hoe kan zo’n strategie inspelen op de veranderingen in de vastgoedmarkt, zoals de toenemende vraag naar centrummilieus en multimodaal* ontsloten werklocaties1 ? En hoe kan op een corridor concurrentie tussen actoren worden verminderd, terwijl optimalisering van ruimte en mobiliteit wordt bevorderd? Deze vraagstukken zijn vaak te complex om alleen in de praktijk of theorie op te lossen, omdat de keuzes en belangen van de actoren sterk meespelen. Er is sprake van een kip-of-eiprobleem, waarbij de ene ontwikkeling wacht op de andere. Om dergelijke patstellingen te door-

breken, werd planning support tool SprintStad ontwikkeld. Het mechanisme van TOD in SprintStad gaat uit van terugkoppeling tussen ruimtegebruik en mobiliteit: Frequentieverhoging leidt tot betere bereikbaarheid, daarmee extra vraag naar programma van stedelijke functies (woningen, bedrijven en voorzieningen) op de betreffende locatie en dus ruimtelijke ontwikkelingen. Die ontwikkelingen leiden weer tot meer vraag naar openbaar vervoer. De echte ruimtelijke en mobiliteitsituatie wordt ingevoerd, net als de actuele plannen en marktprognoses. Door in samenwerking met de deelnemende partijen steeds de tool te evalueren en aan te passen, is SprintStad van een experimenteel prototype in drie jaar tijd uitgegroeid tot een in de praktijk bruikbaar systeem.


Lessen Tijdens het ontwikkelproces werden o.a. de volgende conclusies getrokken over simulatie van TOD in SprintStad: Als de tool goed wordt toegepast kan het een positieve invloed hebben op implementatie van TOD op een corridor. De invloed op de praktijk varieert van inzicht in lange termijnprocessen tot concrete feedback op het huidige beleid op korte termijn. Toepassing van de tool werkt het beste als de gebruikers er vertrouwen in hebben, dus als: −− De tool zelf zo transparant mogelijk wordt gepresenteerd en opgebouwd; (geen black box, en eerlijk zijn over wat de tool niet kan); −− Zoveel mogelijk reële data wordt gebruikt, aangeleverd door de provincie, gemeenten en vervoerder zelf (zelf meebouwen aan de tool);

−− De verantwoordelijke beleidsmakers voor ruimte en mobiliteit van de stationsgebieden aan tafel zitten bij de sessie (decision makers); −− Er genoeg informatie in zit om tot inzichten te komen, maar ook genoeg wordt weggelaten (focus op TOD); −− Gebruik wordt gemaakt van een ‘business as usual’ scenario, waarin voorafgaand aan de deelnemersessie de consequenties van het huidige beleid worden getoond. De deelnemers hebben dan een drijfveer om het samen beter te doen. SprintStad is continu in ontwikkeling. Elke corridortoepassing en iedere ontwikkeling in ruimtelijk en mobiliteitsbeleid leidt tot aanpassing en verbetering.


115

116


Stadsregiorail: focus op realisatie! Cor Hartogs en Jorn Matthijsse Stadsregio Arnhem Nijmegen

Beschrijving De ruggengraat van Stadsregio Arnhem Nijmegen wordt gevormd door de S-as: niet alleen de centrale spoorlijn, maar tevens de ruimtelijk-economische ontwikkelingsas die loopt van Zevenaar/Didam naar Wijchen, via de twee economische motoren Arnhem en Nijmegen. De S-as wordt de komende jaren verder ontwikkeld door nieuwe ontwikkelingen op het terrein van wonen, economie en mobiliteit zo veel mogelijk hierlangs te bundelen en te verknopen. Met het programma Stadsregiorail wordt een sterke impuls gegevens aan het railvervoer op deze S-as. In dit programma wordt geïnvesteerd in drie nieuwe stations en de uitbreiding van de infrastructuur, waardoor er meer regionale treinen kunnen rijden in de stadsregio. Ook de uitbreiding van fietsenstallingen en P+R-voorzieningen, evenals betere aansluitingen tussen bus en trein behoren tot dit programma. 

Station Westervoort, Westervoort

De stations Mook Molenhoek en Westervoort zijn gerealiseerd; eind 2014 volgt Nijmegen Goffert. Verder wordt in Wijchen en Elst gewerkt aan de realisatie van een keerspoor, inclusief nieuw perron. De projecten zijn eind 2014 gereed en vanaf dan kunnen er 4 Sprinters per uur tussen Wijchen en Arnhem gaan rijden. Tussen Arnhem en Doetinchem rijden er sinds enkele jaren al 4 regionale treinen per uur.

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen Governance Bij de realisatie van Stadsregiorail zijn veel partijen betrokken. De stadsregio is initiatiefnemer en financier, ProRail zorgt voor realisatie van de railprojecten en gemeenten voeren regie over de herinrichting van de stationsomgeving. NS is vervoerder op het kernnet en tevens belangrijke partij in de ontwikkeling van


117

de stationsomgeving. Voor de realisatie van Stadsregiorail heeft de stadsregio een budget van € 55,4 miljoen beschikbaar. Daarnaast vinden omvangrijke investeringen plaats in de stationsomgevingen, met financiële bijdragen van de provincie Gelderland, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de EU. De stadsregio is verantwoordelijk om de partijen bij elkaar te brengen en te houden en om de besluitvorming goed te laten verlopen. Ook op programmaniveau moet de samenhang bewaakt worden, aangezien projecten elkaar beïnvloeden. Zo zal een vertraging bij keerspoor Wijchen direct doorwerken in de frequenties die op station Nijmegen Goffert kunnen worden aangeboden.

118

Koers houden In 2009 is de scope van Stadsregiorail vastgelegd in een overeenkomst tussen ProRail en de stadsregio. Duidelijk is aangegeven welke projecten erbij horen, en welke dus niet. De afgelopen jaren heeft er discussie plaatsgevonden over de ligging en vormgeving van infrastructurele uitbreidingen. Ook is er veel gesproken over extra stations. Doordat de scope van het programma helder was, heeft dit niet geleid tot een wijziging van plannen en het in gevaar brengen van het einddoel. Lef tonen Er is een wisselwerking tussen ruimte en mobiliteit, maar er moet geen patstelling ontstaan. Bij Stadsregiorail is de insteek om de stations en infrastructuur te realiseren, ongeacht de vertragingen in de ruimtelijke ontwikkelingen. Dat betekent dat de stadsregio een zeker risico loopt, maar dat is nodig om zaken van de grond te krijgen. Rond Nijmegen Goffert zijn in het verleden ambitieuze plannen gelanceerd voor nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, waarvan een groot deel niet is doorgegaan. Toch blijft de

gemeente de ambitie houden voor nieuwe ontwikkelingen. De stadsregio heeft in het verleden bewust gekozen om station Nijmegen Goffert wel te realiseren, omdat het een belangrijk knooppunt is. NS gaf hierbij aan dat het station zonder de extra ontwikkelingen niet kostenneutraal bediend kan worden. Met NS is er vervolgens een bedieningsovereenkomst afgesloten, waarbij is afgesproken dat de stadsregio in elk geval de komende jaren een exploitatiebijdrage zal betalen. De hoogte hiervan is afhankelijk van het nieuwe aantal in- en uitstappers en deze wordt jaarlijks gemeten. Doordat dit station in het stedelijke weefsel wordt gerealiseerd, zal dit station ook zonder de extra ontwikkelingen naar verwachting goed scoren.

Katalysator omgeving Gemeenten grijpen de komst van een nieuw station of extra spoor aan voor de herinrichting van de stationsomgeving. In Wijchen wordt een keerspoor gebouwd waardoor er meer ruimte nodig is voor fietsenstallingen en P+R, maar de beschikbare ruimte is zeer beperkt. De gemeente heeft daarom het concept van de P+R+B (Park+Ride+Bike) ontwikkeld: een parkeerkelder met fietsdek. In de Spoorzone Elst wordt gewerkt een derde spoor, maar ook aan twee nieuwe tunnels onder het spoor. Rond station Elst komt een grootschalige parkeergarage, naast het gemeentehuis dat daar al voorzien was. Transfer Veelal wordt het belang van intensieve bebouwing rond stations benadrukt. Echter, stations kunnen ook zonder extra programma goed functioneren. Een mooi voorbeeld hiervan is station Mook Molenhoek, dat sinds de opening in 2009 boven verwachting presteert. Bij de ontwikkeling van dit station is geen rekening gehouden met nieuwe ontwikkeling bij het


Figuur: Knooppunten langs de S-as in de stadsregio

Bron: Stadsregio Arnhem Nijmegen (2011)

station, maar wel met veel ruimte voor P+R en fietsenstallingen. Ook bedienen bussen vanuit omliggende kernen het station. Reizigers wisten al snel de weg te vinden naar dit station, en al snel moesten de ketenvoorzieningen uitgebreid worden.

Lessen Er is sprake van een klassiek model, waarbij de overheid investeert in de infrastructuur en nieuwe stations. Er is veel aandacht voor hoogwaardige ketenvoorzieningen. Hogere exploitatiekosten worden geaccepteerd in ruil voor de verbetering van het treinproduct. De realisatie van dit programma vergt sterke samenwerking tussen verschillende partijen. De realisatie is verder niet afhankelijk gemaakt van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen rondom stations. De stationsomgevingen kunnen op de langere termijn plaats bieden aan nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij de basis voor een goede OV-ontsluiting al gelegd. Er

kan hier dan ook gesproken worden over ‘Development-Oriented Transit’ (DOT*). Wanneer wordt gesproken over TOD wordt veelal gesproken over arrangementen waarbij de essentie is om waardestijging uit gebiedsontwikkeling te investeren in infrastructuur. Er is bewust geen gebruik gemaakt van dergelijke arrangementen, omdat deze de voortgang sterk onder druk zouden zetten. Tijdens de voorbereiding van de nieuwe OV-concessie is wel uitgebreid onderzoek gedaan naar de integratie van ruimtelijke ontwikkelingen in de concessie. Uiteindelijk bleek het niet mogelijk deze ontwikkelingen op te nemen in de concessie. Stadsregiorail is tot stand gekomen in een tijd waarin een ruim budget voor realisatie voorhanden was. Er resteren nog altijd veel OV-ambities, maar de investeringsruimte daalt. Om ook nieuwe ambities te kunnen verwezenlijken, wordt samen met partners onderzoek verricht naar nieuwe samenwerkingsvormen en financieringsarrangementen.


119

120


StedenbaanPlus: een stevige samenwerking met een nieuwe focus Gert de Visser StedenbaanPlus

Beschrijving In het platform StedenbaanPlus bundelen de provincie Zuid-Holland, de Stadsregio Rotterdam, het Stadsgewest Haaglanden, de regio’s Leiden, Gouda en Dordrecht, de gemeenten Den Haag en Rotterdam, NS en ProRail hun krachten ten behoeve van een integraal programma voor ruimtelijke ontwikkeling, voldoende ketenvoorzieningen en hoogwaardig openbaar vervoer in de Zuidvleugel. Het netwerk van StedenbaanPlus bestaat uit de treinverbindingen in de provincie Zuid-Holland, aangevuld met het onderliggende Hoogwaardig OV-netwerk van metro, tramplus en RandstadRail en een aantal hoogwaardige doorgaande busverbindingen. De kerngedachte van StedenbaanPlus is dat mensen die wonen en/of werken nabij hoogwaardig OV veel vaker geneigd zijn van dat OV gebruik te maken (in plaats van de auto). 

Station Moerwijk, Den Haag

Voldoende ketenvoorzieningen zijn daarbij ondersteunend. Op grond hiervan zijn ambities vastgesteld voor de nieuwbouw van woningen, kantoren, P+R-plaatsen en fietsenstallingen in de nabijheid van het HOV-netwerk. De hoofddoelstelling is een kostendekkende frequentiesprong van de Sprinters op de Oude Lijn (de corridor van Haarlem naar Dordrecht), als ruggengraat van de verstedelijkingsopgave in de Zuidelijke Randstad. De monitor StedenbaanPlus 2013 laat een reizigersgroei zien van 4% die de frequentiesprong voor 2020 mogelijk maakt.

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen Onder invloed van de afspraken is de aandacht van StedenbaanPlus in het ruimtelijke domein de afgelopen jaren vooral uitgegaan naar kwantiteit: aantallen woningen en m2 kantoorruimte. In 2013 is dat aangevuld met een


121

verdiepingsslag naar de werkelijke katalysatoren van gebiedsontwikkeling: het creëren van succesvolle allianties van publieke en private partijen. Onder druk van de dalende vastgoedontwikkeling is ook duidelijk dat de samenhang tussen vervoerskeuze en ruimtelijke inrichting genuanceerder is dan verdichting. Parkeermogelijkheden op de bestemming en fietsvoorzieningen bij het vertrekstation zijn leidend, waarbij ook ruimtelijke diversiteit, ruimtelijke kwaliteit (zoals toegang tot voorzieningen en open ruimte), stratenplan, woonmilieu en de afstand tot de opstapplaats invloed hebben. Ten slotte speelt op het terrein van ketenvoorzieningen de capaciteit een grote rol, maar zijn ook onderwerpen als innovatieve oplossingen, allianties, de kwaliteit van de overstap en de beleving van het station(sgebied) op de voorgrond gekomen. 122

Naast de inhoudelijke doorontwikkeling is voor het realiseren van het StedenbaanPlusconcept ook het instrumentarium erg belangrijk. Alle overheden hebben eigen taken en bevoegdheden, en het valt op dat Rijk, provincie, stadsregio’s en gemeenten daarbij geen gemeenschappelijke keuze voor OV gemaakt hebben. Als de taken en bevoegdheden meer in lijn worden gebracht met een gezamenlijke doelstelling voor de Zuidelijke Randstad geeft dat meer kansen voor TOD. In het domein van verkeer en vervoer zijn grote investeringen te zien in de weginfrastructuur, maar is volledige viersporigheid op het drukste traject van Nederland nog niet in zicht. Daarbij zou het HOV-netwerk niet alleen de ruggengraat van verstedelijking, maar ook van langzaam verkeer moeten zijn. Ondanks de bestuurlijke ambitie, is het in het ruimtelijke domein moeilijk om daadwerkelijk te sturen richting gewenste ontwikkelingen. De partners van StedenbaanPlus hebben naast externe

krachten (‘de markt bepaalt zelf waar ze bouwt’) namelijk niet de juiste taken en bevoegdheden. Om effectief aan het concept van StedenbaanPlus te kunnen blijven werken is een kwantitatieve RO-ambitie te eenzijdig. Niet alleen zijn de sturingsinstrumenten van partners te beperkt om toevoeging aan de voorraad van kantoren en woningen nabij het HOV-net te forceren, ook wordt daarmee geen recht gedaan aan de huidige woningen en kantoren in de invloedgebieden en de andere aspecten van TOD die vervoerskeuze beïnvloeden. Inmiddels gaat in de vastgoedmarkt alle aandacht uit naar het juiste woonmilieu voor de juiste doelgroep en het bestrijden van leegstand onder kantoren. Een effectieve ruimtelijke TOD-aanpak in de Zuidelijke Randstad is een oriëntatie op het stimuleren van aantrekkelijke woon-, werken leefomgeving rondom en gericht op het OV. Dat is effectiever én meer consistent met de instrumenten van overheden.

Lessen Sinds de eerste gedachten over Stedenbaan is hard gewerkt aan het integreren van de doelstellingen van verschillende sectoren bij verschillende partijen. Daarbij is het monitoren van de kwantitatieve ambities een goed instrument geweest. StedenbaanPlus maakt nu de doorontwikkeling door naar een genuanceerder verhaal over de realisatie van TOD in de Zuidelijke Randstad. Daarbij is het cruciaal om niet alleen kwaliteit en beleving een plek te geven en focus aan te brengen, maar ook meer concrete doelstellingen te koppelen aan de juiste partners en het juiste instrumentarium. Voorbeelden hiervan zijn dat de provincie Zuid-Holland de voorkeur voor OV-locaties (ladder voor duurzame verstedelijking) wil opnemen in de Visie Ruimte en Mobiliteit en dat gemeenten eisen kunnen stellen aan de


Figuur: Kaart van het netwerk van StedenbaanPlus

kse Lijn, MerwedeLingeLijn

HST Stedenbaan Leiden – Utrecht, Gouda – Alphen, Hoekse Lijn, MerwedeLingeLijn Lightrail/HOV tram/Metro HOV-busnet

123

Bron: StedenbaanPlus (2012)

kwaliteit van de plek en zo dichtheid, diversiteit, parkeerplaatsen, stratenplan en afstand tot het HOV beïnvloeden. Ook subsidies kunnen gerichter worden ingezet. Voorbeelden uit binnenen buitenland laten zien dat de instrumenten van de verschillende overheden slimmer op elkaar kunnen aansluiten en

met nieuwe instrumenten - zoals het spelen met subsidietarieven en OZB en het prioriteren van TOD-locaties binnen regionale V&Vfondsen - ook marktpartijen kunnen verleiden een bijdrage te leveren aan een succesvolle duurzame ontwikkeling in de Zuidelijke Randstad.


124


Zaancorridor: PHS als vliegwiel voor ruimtelijke ontwikkelingen Programmateam OV-knooppunten Provincie Noord-Holland

Beschrijving De Zaancorridor, de spoorlijn tussen Heerhugowaard en Amsterdam CS, kan een grote rol spelen in de verstedelijkingsopgave voor de Metropoolregio Amsterdam (Goudappel Coffeng, 2012). Rondom de stations in deze corridor kan een groot aantal woningen gerealiseerd worden dat voldoet aan de vraag in de regio. Daarnaast maakt een groot deel van de Zaancorridor onderdeel uit van het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS). Doel van dit programma is om in de brede Randstad ‘spoorboekloos’ reizen in te voeren om zo de groei op het spoor te accommoderen. Concreet betekent dit voor de Zaancorridor dat de frequentie van de treinen wordt verhoogd tot zes intercity’s en zes sprinters per uur. Een dergelijke investering biedt kansen, vanwege een verbeterde bereikbaarheid, om de stations langs deze corridor intensiever te benutten. 

Gebouwen rondom Station Zaandam, Zaandam

De provincie Noord-Holland is daarom in samenwerking met gemeenten en NS een pilot gestart om enerzijds te kijken welke mogelijkheden en kansen er liggen voor knooppuntontwikkeling op deze corridor en anderzijds te kijken hoe tot een kansrijke ontwikkelstrategie te komen (Vereniging Deltametropool et al. 2013).

Belemmeringen/Oplossingen/ Ervaringen Ontbreken van gedeeld gevoel van urgentie: De plannen rond OV-knooppunten zijn slechts één van de vele plannen die gemeenten hebben binnen het bestaand bebouwd gebied (zoals weergegeven op de structuurvisiekaart 2040 en opgenomen in de provinciale ruimtelijke verordening structuurvisie). Slechts 36% van alle plannen ligt rond de knooppunten. Met andere woorden, er is nogal wat concurrentie tussen plannen. De keuze die gemeenten


125

Figuur: Huidige plancapaciteit Zaancorridor: Per gemeente zijn de plannen geïnventariseerd die (deels) binnen het invloedsgebied van een station vallen. Hierbij gaat het zowel om harde als zachte plannen tot het jaar 2030. Bij het bepalen van het invloedsgebied is uitgegaan van een radius van 1200 meter.

126

Bron: Vereniging Deltametropool (2013)


maken voor welke plannen eerst te ontwikkelen hangt onder andere af van de juridische afspraken die zijn gemaakt, de al gedane voorinvesteringen en of gemeenten er een grondpositie hebben of niet. Dit zijn overigens volstrekt legitieme redenen voor gemeenten om de prioriteit niet altijd bij OV-knooppunten te leggen. De uitdaging is dan ook om op zoek te gaan naar manieren waarop locaties rond OV-knooppunten aantrekkelijker kunnen worden gemaakt ten opzichte van andere binnenstedelijke locaties. Gedacht kan worden aan positieve prikkels in de financiële en/of juridische sfeer. Hierbij kan de provincie een aanjagende en sturende rol innemen.

De Zaancorridor wel/geen onderscheidend element? Uit onderzoek blijkt dat de corridor een geschikt niveau is om regionaal afstemming tussen verstedelijking en mobiliteit te organiseren (Chorus, 2012). De provincie NoordHolland ziet voor zichzelf een coördinerende rol weggelegd vanuit haar belang dat er op regionaal niveau afspraken gemaakt moeten worden over verdeling van de woningbouwopgave. De Zaancorridor is de eerste pilot waarin de corridoraanpak wordt toegepast. De komst van PHS, de eerder gesignaleerde ruimtelijke ontwikkelingskansen en de wil van de gemeenten om gezamenlijk aan de slag te gaan vormden hier een belangrijke aanleiding toe. Tijdens een eerste sessie met de gemeenten die langs de Zaancorridor liggen zijn de mogelijkheden en kansen voor knooppuntontwikkeling langs de Zaancorridor gepresenteerd. Uit de daaropvolgende discussie kwam onder andere naar voren dat voor de corridor een label/gebiedsprofiel moet worden uitgewerkt. Een dergelijk gezamenlijk beeld ontbreekt momenteel voor de Zaancorridor. Pas wanneer er een beeld en overeenstemming is over de

gezamenlijke ambitie, kan gekeken worden hoe dit beeld vervolgens gerealiseerd kan worden. Daarnaast gaven de gemeenten aan dat het nemen van de Zaancorridor als uitgangspunt voor de verdere verstedelijking consequenties zal hebben voor andere reeds lopende projecten. Het is daarom belangrijk om na te gaan hoe andere projecten aan de Zaancorridor gelinkt kunnen worden en in de uitwerking niet alleen naar deze specifieke corridor te kijken maar ook naar de corridor in de regio.

Lessen Ga op zoek naar een gemeenschappelijke drager : de corridor mag dan wel een aantrekkelijk niveau zijn om op regionaal niveau afstemming tussen verstedelijking en mobiliteit te organiseren, dit betekent niet automatisch dat gemeenten een dergelijke aanpak omarmen. Duidelijk moet worden gemaakt hoe een dergelijke aanpak zich verhoudt tot de reeds lopende trajecten en wat een corridoraanpak hieraan kan toevoegen. Het opstellen van een gedeelde ambitie is een belangrijke voorwaarde voor het laten slagen van de aanpak. Denk regionaal, handel lokaal: gemeenten zullen over hun eigen bestuursgrenzen heen moeten durven te stappen om tot een regionaal afgestemd programma te komen. Dit vergt bestuurlijk lef. Een uitdaging hierbij zal zijn om er voor te zorgen dat er uiteindelijk voor iedere gemeente wat te halen valt. Bestuurders moeten het resultaat immers kunnen verkopen aan hun lokale achterban. Een vorm van regionale verevening waarbij de opbrengsten uit een winstgevende locatie gebruikt worden om de tekorten op een verliesgevende locatie te financieren, is een instrument dat nader onderzoek waard is.


127

Literatuur factsheets

Market, Tinbergen Institute Discus-

Economic Perspectives, 20(4):

sion Paper.

157-176.

History of Metro, May 1991, Metro.

Duffhues, J. & Nefs, M. (2013).

Transport for London (2013), www.

http://library.oregonmetro.gov/

SprintStad planning support tool

tfl.gov.uk

files//abbott-a_history_of_metro_

voor ruimte en mobiliteit – toepas-

Abbott, C. & Abbott, M. P. (1991). A

may_1991.pdf bezocht op 11 april

sing op de Zaancorridor, Plandag

Vereniging Deltametropool,

2013.

2013, Antwerpen, http://deltame-

Provincie Noord-Holland, APPM

tropool.nl/nl/zaancorridor

(2013). Maak Plaats! Werken aan

knooppuntontwikkeling . Haarlem/

Ainsworth, L. (2005). A Tale of 3

TOD’s , Gepresenteerd op het

Gibbons, S. & Machin, S. (2005).

Rotterdam: Provincie Noord-

Transit Oriented Development

Valuing Rail Access Using Transport

Holland en Vereniging Deltametro-

Conference, Juli 2005, in Perth,

Innovations, Journal of Urban

pool.

http://www.propertycouncil.com.

Economics, 57: 148-169.

au/pdf/TOD/WA/Taleof3TODs.pdf, bezocht op 24 februari 2013. Arrington, G. B. (2009). Portland’s

Thompson, G. L. (2007). Taming the Goudappel Coffeng (2012). Corri-

Neighborhood Revolution: Plan-

dorontwikkeling in Noord-Holland,

ners, Power Brokers, and the Birth

kansen voor verstedelijking en

of Neotraditionalism in Portland,

TOD Evolution: From Planning to

ketenmobiliteit , Amsterdam: Goud-

Oregon, Journal of Planning History,

Lifestyle, in: Curtis, C., Renne, J. L.,

appel Coffeng.

6(3): 214-247.

Oriented Development: Making it

Hartz-Karp, J. (2005). A Case Study

Thorne-Lyman, A., Wood, J., Belzer,

Happen: 109-124. Farnham,

in Deliberative: Dialouge with the

D., Breznau, S., Zimbabwe, S.,


CIty. Journal of Public Deliberation,

Fogarty, N., et al. (2011). Transit-

(1): 1-15.

Oriented Development Strategic

and Bertolini, L. (Eds.), Transit 128

Plan (M. Gibb and M. Steele, Eds.),

CBS (2012). Mobiliteit in Nederland;

vervoerwijzen en motieven, regio’s,

Hutton, T. A. (2011). Thinking

bezocht op 21 september 2012.

Metropolis: From the ‘Livable

Portland, OR: Oregon Metro.

Region’ to the “Sustainable Metro-

Tomalty, R. (2002). Growth Manage-

Chorus, P. (2012). Station area

polis” in Vancouver, International

ment in the Vancouver Region,

developments in Tokyo and what

Planning Studies , 16(3), 237-255.

Local Environment , 7(4): 431-445.

the Randstad can learn from it , Delft: Eburon. Curtis, C., Renne, J. L. & Bertolini, L.

Knowles, R. D. (2012). Transit

TransLink (2012). Transit-Oriented

Oriented Development in Copen-

Communities , TransLink.

hagen, Denmark: From the Finger

(2009). Transit Oriented Develop-

Plan to Ørestad. Journal of Trans-

TriMet (2011). Public Transit in

ment: Making It Happen, Farnham,

port Geography, 22: 251-261.

Portland: a History, Portland, OR:


TriMet. Leape, J. (2006). The London

Debrezion, G., Pels, E. & Rietveld, P.

Congestion Charge. Journal of

(2006). The Impact of Rail Transport

Ringby Letbanesamarbejdet (2011). Loop City Hvidbogen. Gladsaxe

on Real Estate Prices: An Empirical Analysis of the Dutch Housing


Kommune: Ringby Letbanesamarbejdet, http://www.gladsaxe.dk/ Files/Filer/Byplan_PDF/Generelt%20byplan/Hvidbogen%20 endelig%20version.pdf, bezocht op 12 april 2013. Valderrama, A. & Vogel, N. (2012). Transitioning to a Low Carbon Society? the Case of Copenhagen From 1950 to 2050, gepresenteerd op het International Conference of Sustainable Transitions, in het DTU Campus, Lyngby, 29 – 31 augustus 2012, vol. Track F pp. 267-283: Lyngby, Denmark. http://qnp2012. sciencesconf.org/conference/ toe2013paris/cache/ export/16325.pdf, bezocht op 12 april 2013. Western Australia Planning

129

Commission and Dept. for Planning and Infrastructure (WAPC & DPI) (2004). Network City: Community

Planning Strategy for Perth and Peel. Perth, W.A.: Western Australian Planning Commission.


Praktijk

131


132


7. Knooppunten ontstaan: naar Transit-Oriented Communities Huibert Verdoold Provincie Gelderland

Het resultaat na vier jaar denken en doen Waarom lijkt knooppuntontwikkeling in Nederland slecht van de grond te komen? In dit artikel wordt er gereflecteerd op deze vraag vanuit ervaringen in de Gelderse praktijk rond knooppuntontwikkeling en inzichten uit het KEI-onderzoek. Op basis hiervan worden in dit artikel drie belangrijke aspecten genoemd om te komen tot succesvolle knooppuntontwikkeling. Ten eerste wordt de koppeling gemaakt met maatschappelijke opgaven. Ten tweede wordt het belang van op organische wijze stad maken, mét de omgeving, benadrukt. In de derde plaats wordt gewezen op de sleutelrol van intrinsiek gemotiveerde gemeenten. Knooppuntontwikkeling (in corridorverband) en Transit-Oriented Development (TOD) zijn in dit artikel als synoniemen gebruikt. Het gaat er 

Station Arnhem, Arnhem

bij beide begrippen om dat het vervoersysteem – in de meeste gevallen een railcorridor/ netwerk – een structurerende functie heeft in de ruimtelijke ontwikkeling/planvorming van een regio waarbij stationsomgevingen dé plekken zijn voor verdichting en toevoegen van functies.

Koppeling met maatschappelijke opgaven TOD is een prachtig instrument om één of meerdere maatschappelijke opgaven of doelen te bereiken. Vanwege de door ons gesignaleerde meerwaarde is er echter wel de valkuil dat het planningsconcept van middel doel wordt. Van belang is daarom een sterke koppeling te houden, of opnieuw te krijgen met de (telkens veranderende) regionale maatschappelijke opgaven. Niet elke regio heeft dezelfde opgaven en knooppuntontwikkeling in corridorverband is


133

Als er geen koppeling te maken is met regionale maatschappelijke opgaven zal TOD niet van de grond komen

134

niet voor elke ruimtelijke opgave een oplossing. Wel is TOD het meest kansrijk als de belangrijkste opgaven van een regio sterk aan het fysieke domein zijn gerelateerd. Bij een stedelijke regio kan het gaan om congestie, woningbouwopgave, behoefte/overschot aan kantoren of de keuze van vestigingslocaties voor detailhandel. Krimp, vergrijzing en de noodzaak het voorzieningenniveau te clusteren kunnen opgaven voor een plattelandsregio zijn. Als er geen koppeling te maken is met regionale maatschappelijke opgaven zal TOD niet van de grond komen, hoe kansrijk locaties vanuit het perspectief van analyse ook zijn. De inzet zal in dergelijke situaties vooral gericht moeten zijn op het realiseren of op orde houden van het station. Het station zal ruimtelijk goed ingepast worden als open overstapplek van het railnetwerk met een bij de schaal en functie passende kwaliteit.

Het kan ook zijn dat het instrument van knooppuntontwikkeling in corridorverband wél aansluit bij de regionale maatschappelijke opgaven terwijl TOD toch niet slaagt. Daarvoor zijn verschillende redenen te geven zoals andere belangen (bijvoorbeeld grondposities) of de huidige financiële situatie van gemeenten. Hier ga ik in op een fundamenteler punt, namelijk de noodzaak van een andere aanpak van gebiedsontwikkeling.

Op organische wijze stad maken, mét de omgeving ‘Tijden veranderen’ is vaak een loze kreet om niets te verklaren. Toch zijn de tijden wat betreft de ruimtelijke ontwikkeling wel veranderd, in ieder geval in Gelderland. De ruimtelijke ordening en het mobiliteitsnetwerk zijn grotendeels een gegeven. De in sommige Commercial-Broadway Station, Vancouver, Canada




135


136

regio’s, na de crisis, nog te realiseren uitbreidingsplannen zijn relatief bescheiden in omvang. De focus van de provincie Gelderland verschuift van uitbreiding naar de kwaliteit van het bestaande. In Nederland wordt in samenhang daarmee een omslag gemaakt van blauwdrukplanning naar een meer organische aanpak. Het gaat veel meer om herontwikkeling in een samenhang met het bestaande stedelijk weefsel, om een aanpak van onderop. Uit onderzoek blijkt dat OV-bereikbaarheid voor bedrijven en huishoudens van geringe waarde is (Koster, 2013). Het zijn vooral agglomeratievoordelen* en stedelijke voorzieningen die een belangrijke invloed op de stedelijke structuur hebben. Daardoor lijkt het inzetten op ruimtelijke ontwikkeling bij stations buiten de bestaande stedelijke structuren eerder krampachtig dan effectief. Zelfs binnen stedelijk gebied ligt het, op basis van dit onderzoek, meer voor de hand dat een bedrijf in de gezondheidszorg zich bijvoorbeeld liever op de Nijmeegse campus Heijendaal vestigt dan bij Nijmegen Centraal. Hetzelfde geldt voor kennisinstellingen op het gebied van Food: terwijl intercitystation Ede-Wageningen voldoende ontwikkelruimte heeft, zal eerder voor de Wageningen Campus gekozen worden. Gezien de veranderingen in de samenleving en de wensen en behoeften van de burger, of algemener de omgeving, ligt het voor de hand het perspectief van de corridor veel minder centraal te stellen en veel meer te kijken naar de kansen van knooppunten in het maken van stad en dorp. Dat betekent mijns inziens niet het einde van knooppuntontwikkeling, maar het levert wel een ander perspectief op. De insteek van Vancouver is in dit verband inspirerend. Met een publiek geformuleerde maatschappelijke opgave als vertrekpunt was de focus niet zozeer gericht op Development als wel op de Community: “leefbare ruimtes,

actieve mobiliteit (lopen, fietsen en daarna openbaar vervoer) en een prettige stedelijke omgeving in de plannen en projecten … waar de sociale menging, functies en levendigheid net zo belangrijk waren als ontwikkeling en de nabijheid van knooppunten”. Vancouver laat mooi zien dat TOD niet zozeer een mechanisch instrument is waarbij burgers en bedrijven bij een station worden gedacht, maar dat het veel meer gaat om het creëren van plekken waar burgers leven en mobiel zijn, waar de economie bloeit en waar knooppunten een vanzelfsprekend onderdeel van zijn. Hoe onvergelijkbaar Vancouver op sommige punten ook is, de aanpak geeft in ieder geval een handvat om ‘de omgeving’ bij het stad maken en dus bij knooppuntontwikkeling te betrekken. Al in de planvormingsfase is de zienswijze van de omgeving van belang, niet pas in de fase dat een zienswijze ingediend kan worden. Betrokkenheid is daarbij niet een eenmalige actie maar een continu proces. In Gelderland zijn hiermee kleinschalig goede ervaringen opgedaan met een pilot bij de stationsomgevisng van Culemborg. Ook bij grootschaligere gebiedsontwikkelingen als Hart van Zuid in Hengelo en Stationspark Oldenzaal Centraal blijkt die meerwaarde1. Op deze manier zullen, langzaam of sneller, TransitOriented Communities (TOC) ontstaan.

Intrinsiek gemotiveerde gemeenten In het proces om TOC te creëren en daarin ook knooppunten een belangrijke plek te geven is de gemeente een centrale speler. Allereerst omdat zij de natuurlijke overheidspartner van de omgeving is, maar ook om meer praktische redenen. Binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is vaak ingewikkeld. Dit geldt zeker voor stationslocaties vanwege de eigendommen en belangen die spoorbeheerder ProRail en vervoerder NS in het gebied hebben. Het


ontwikkelen van deze locaties vraagt dus een sterke drive van het lokaal bestuur. Zonder intrinsiek gemotiveerd gemeentebestuur is de kans dat gebiedsontwikkeling van de grond komt niet zo groot. Een deel van het KEI-onderzoek gaat over het belang van een combinatie van juridische, financiële en sociaal-culturele prikkels (Tan et al, 2013). In het licht van het voorgaande is een actuele financieelsociale prikkel van de provincie Gelderland interessant. Elke vier jaar sluiten de provincie Gelderland en de Gelderse regio’s/steden namelijk contracten met de looptijd van de coalitieperiode af.2 Bij het indienen van projecten voor de contracten van de huidige periode was er de mogelijkheid om, op basis van cofinanciering, maatregelen die de structuur van een stationsomgeving versterken in te dienen. Diverse regio’s en steden kozen ervoor om stationsomgevingen op te nemen in deze contracten. Uiteindelijk gaat het om twaalf locaties. Met deze prikkel selecteert de provincie Gelderland feitelijk op de intrinsieke motivatie van gemeenten, vanzelfsprekend in combinatie met realiseerbare plannen in de komende jaren. Deze prikkel is niet alleen financieel. De provincie biedt betreffende gemeenten namelijk aan als partner waar nodig te helpen, bijvoorbeeld door het leveren van inhoudelijke expertise en procesondersteuning, en creëert speciaal voor deze gemeenten mét de partners NS en ProRail een netwerk. Met deze aanpak beoogt de provincie bij te dragen aan het daadwerkelijk boeken van resultaten bij knooppuntontwikkeling. De praktijk wijst uit dat waar een gezamenlijke dynamiek ontstaat, niet alleen resultaten worden geboekt, maar ook nieuwe kansen bij een knooppunt worden opgemerkt en opgepakt. Zo krijgt knooppuntontwikkeling stap voor stap een impuls. Passend bij het ritme van de ontwikkeling van regio, stad of dorp.

Literatuur Koster, H.R.A. (2013). The Internal Structure of Cities:

The Economics of Agglomeration, Amenities and Accessibility. Amsterdam: Rozenberg Publishers. Tan, W., Janssen-Jansen, L., Bertolini, L. (2013) The Role of Incentives in Implementing Successful TransitOriented Development Strategies. Urban Policy and

Research. [Online] doi: 10.1080/08111146.2013.832668

1

Tijdens een excursie (juni 2013) naar beide stationsomgevingen benadrukten projectleiders van beide locaties het belang van het betrekken van de omgeving. ‘De omgeving bepaalt het proces’ stelt projectleider Rudy de Groote van Oldenzaal.

2

Stad- en Regiocontracten Gelderland www.gelderland.nl: speerpunten/ Stad en Regio.


137

138


8. Een veelkoppige, maar belangrijke opgave Constance Winnips Stadsregio Amsterdam

De Stadsregio Amsterdam is de afgelopen jaren betrokken geweest bij het onderzoek Knooppuntontwikkeling in Corridorverband (KEI). Tijdens deze kenniswisseling tussen praktijk en wetenschap zijn een aantal leerpunten opgedaan die een bijdrage kunnen leveren aan de implementatie van TransitOriented Development (TOD) in Nederland. In dit hoofdstuk ga ik in op verschillende aspecten van TOD voor tot de beleidspraktijk en mijn gezichtspunt op de relatie tussen mobiliteit en ruimte en ontwikkeling in tijden van economische crisis. Eerst ga ik in op waarom TOD een zinvol concept is, dan licht ik toe hoe TOD wordt toegepast in de Stadsregio Amsterdam. Daarna wordt een aantal kanten van TOD besproken die relevant zijn voor beleidspraktijk, zoals de relatie tussen mobiliteit en ruimte, de marktvraag en TOD in tijden van een economische crisis. 

Kansen voor knooppunten TOD is vooral belangrijk in een stedelijke omgeving, in een minder dichtbebouwd gebied is het minder zinvol. De opgave is om ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren op plaatsen waar al hoogwaardig openbaar vervoer ligt. Andersom kan natuurlijk ook: hoogwaardig openbaar vervoer aanleggen of beter met elkaar verbinden op plekken waar al veel bebouwing/ruimtelijke ontwikkeling is. Een derde optie is om openbaar vervoer en ruimte gelijktijdig te ontwikkelen. TOD betekent niet alleen bouwen bij openbaar vervoer, maar gaat ook over hogere dichtheden. Hoewel het tegenstrijdig klinkt vereisen hogere dichtheden een betere stedenbouwkundige kwaliteit van de openbare ruimte en meer groen. De dichtheid van de bebouwing rondom een openbaar vervoer(OV)-knooppunt moet in overeenstemming zijn met de intensiteit van het vervoer, zoals gemeten kan

Station Amsterdam Centraal, Amsterdam


139

worden met het knoop-plaatsmodel* van Bertolini (1999).

140

TOD kan helpen om een prettige leefomgeving te creëren in een stedelijke gebied. Om redenen van verkeerscongestie, leefbaarheid en (parkeer)ruimte is het niet wenselijk dat alle verplaatsingen in stedelijk gebied per auto gebeuren. Alle verkeersmodaliteiten (fiets, bus, trein, auto) zijn dan ook nodig om te voldoen aan de mobiliteitsvraag. De fiets is een goed alternatief voor stedelijk vervoer, maar voor het (forensen)vervoer vanuit de regio naar de centrumstad is openbaar vervoer onontbeerlijk. TOD draagt bij aan goed openbaar vervoer doordat meer bestemmingen of herkomstlocaties bij openbaar vervoer liggen en zo het voor- of natransport* voor gebruikers wordt verkort.1 Dat maakt het aantrekkelijker om openbaar vervoer te gebruiken, wat van belang is om aan de stedelijke mobiliteitsvraag te kunnen voldoen. Bijkomend voordeel is dat de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer verhoogd wordt. Bovendien maakt het mensen minder afhankelijk van auto’s en speelt het in op de trend dat autobezit minder populair wordt. Het autobezit onder twintigers neemt af en ook valt te verwachten dat door de economische crisis mensen de komende tijd minder vaak een auto tot hun beschikking zullen hebben (Mobiliteitsbalans, 2012, KiM). Dit is goed nieuws voor TOD omdat mensen meer gebruik zullen maken van openbaar vervoer.

Mate van TOD-implementatie in Stadsregio Amsterdam TOD is een van de kernelementen in het Regionaal Verkeer en Vervoerplan (RVVP) (Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA), 2004), de beleidsvisie van de Stadsregio Amsterdam. De provin-

cies Noord-Holland en Flevoland en de Stadsregio Amsterdam vormen samen de Metropoolregio Amsterdam. Dit samenwerkingsverband heeft ook een eigen bereikbaarheidsvisie: Metropoolregio Amsterdam Duurzaam Bereikbaar (ROA, 2008). Openbaar vervoer wordt hierin de ruggengraat van de ruimtelijke structuur genoemd. De Stadsregio Amsterdam en de Metropoolregio Amsterdam zijn niet verantwoordelijk voor het ruimtelijk beleid. Maar ook de partijen die wel verantwoordelijk zijn, gemeenten en provincies, hebben TOD omarmd en opgenomen in hun ruimtelijke plannen. Dit wil niet zeggen dat TOD ook werkt. Ondanks alle visies blijkt het lastig om TOD te organiseren (Tan & Bertolini, 2010). De redenen zijn marktomstandigheden: er is geen marktvraag aan ontwikkelingen in bepaalde locaties. Door andere complexe factoren, zoals de grote hoeveelheid aan verschillende partijen met verschillende belangen en de bestaande stedelijke structuur, zijn knooppunten vaak niet de meest eenvoudige plekken om ontwikkelingen plaats te laten vinden. Daarom is er weinig overlap tussen de plekken waar hoogwaardig openbaar vervoer kan worden aangeboden en de plekken waar ontwikkelingen voor woningen en bedrijven gepland zijn. Daar gaat iets mis. Er is veel concurrentie van andere, wellicht voordeliger en/of makkelijkere plekken.

Mobiliteit en ruimte Er is een sterke relatie tussen mobiliteit, dichtheid en nabijheid. De wijze waarop mobiliteit werkt en bijdraagt aan het functioneren van een gebied kan als volgt beschreven worden: voor kortere afstanden en binnenstedelijk verkeer zijn wandelen en fietsen de fijnste manieren om te verplaatsen, waar dat


mogelijk is. Het is niet alleen voordelig voor de mobiliteit, maar ook ten opzichte van (geestelijke en lichamelijke) gezondheidskosten. Voor langere afstanden zijn de auto en het openbaar vervoer de geëigende modaliteiten. De auto is een goed vervoermiddel in gebieden met een lagere dichtheid en weinig verkeer. In sommige gevallen is de auto ook in of naar een stedelijk gebied de beste keuze, wanneer openbaar vervoer niet mogelijk is. Maar in een stedelijke regio is goed en snel openbaar vervoer absoluut noodzakelijk. Steden kunnen simpelweg niet alle auto’s opnemen. Er ontstaat congestie, er ontstaan parkeerproblemen en de verkeersveiligheid en leefbaarheid komen in het geding. Kortom, de meest wenselijke vervoerswijze is afhankelijk van de dichtheid van en afstanden binnen een gebied. Dit heeft gevolgen voor de ontwerpopgave. Zorg voor een goed OV-net in een stedelijk gebied, bouw dichter rondom OV-knopen en zorg voor een prettige infrastructuur voor het langzame verkeer. Het gaat bij TOD niet alleen om kwantiteiten (zoveel mogelijk huizen bij een station), maar (juist) ook over ruimtelijke kwaliteit. In het afgelopen decennium heeft de nadruk bij de bouwopgave vooral op kwantiteit gelegen. Zoals ook in Stedenbaan terecht geconstateerd wordt, is juist kwaliteit van groot belang om TOD succesvol te implementeren. Bij het bouwen in hoge dichtheden is het belangrijk dat mensen prettig kunnen fietsen en wandelen (en leven) in steden. Groen mag dan ook niet het kind van de rekening worden, het maakt juist hogere dichtheden mogelijk. Er zijn vergelijkingen tussen Amsterdam en Vancouver gemaakt om de samenhang nader te omschrijven en om lessen hieruit te trekken

(Price & Winnips, 2013a; Price & Winnips 2013b).

TOD: middel of doel TOD is een manier om de leefbaarheid en bereikbaarheid van een stedelijk gebied te vergroten, zoals blijkt uit de hierboven geschetste samenhang tussen ruimte en mobiliteit. Het is dus geen doel op zich en de voorbeelden van Vancouver en Kopenhagen laten dit ook zien. In beide steden was TOD het middel voor een leefbare en bereikbare stad en werd het niet als doel op zich benoemd. Deze aanpak draagt ook nog eens bij aan het verwerven van draagvlak bij de bevolking. Doordat TOD een duidelijk begrip is, ontstaat al gauw het idee dat de methode wel een doel op zich is. De discussie doel of middel kan wat semantisch worden: in het bovenstaande werd immers al duidelijk dat TOD goed bijdraagt aan een leefbare en bereikbare stad. Dat zouden we dus moeten willen, of het nu een doel of een middel is.

Kosten en baten De combinatie markt en knooppunten is een cruciale combinatie, die ook nog eens meer kanten heeft. De ontwikkelaar is in het huidige bestel veelal een marktpartij en juist bij de markt stuiten we op lastige kwesties. Eén van de belangrijkste redenen dat TOD soms moeizaam tot stand komt is in mijn beleving omdat kosten en baten niet in dezelfde hand liggen. De kosten liggen bij de ontwikkelende partijen, de baten komen terecht bij de vervoerders, de inwoners, bezoekers, toeristen en de bedrijven. Soms direct: rendabeler openbaar vervoer. Soms indirect: minder congestie, meer tijd, kortere reistijden, een leefbaardere stad. Naast een marktbelang gaat het hier dus om een algemeen belang.


141

142

Een manier om kosten en baten meer samen te krijgen zodat de marktmechanismes beter werken, is door TOD een plaats te geven in de concessieverlening voor het openbaar vervoer. In Japan werkt dit goed, zo stelt Chorus (2012). Het lijkt dan ook een goed idee om dit in Nederland te proberen. Stadsregio Arnhem Nijmegen onderzocht de mogelijkheden, maar helaas kon dit toen niet volledig gerealiseerd worden. In het geval van Arnhem-Nijmegen is het interessant dat uiteindelijk gekozen is om vooral het openbaar-vervoernetwerk te ontwikkelen, de markt kan dan altijd volgen. Ook dat is een manier die zou kunnen werken. De spoorlijnen in de Verenigde Staten van meer dan een eeuw geleden zijn daarvan een voorbeeld. Na het aanleggen van de spoorlijn volgden de ontwikkelingen vanzelf. Alleen is het in deze tijd dan wel zaak om te zorgen dat ontwikkelingen niet elders, op minder gewenste plekken, plaatsvinden; bij een autolocatie in plaats van bij het openbaar vervoer. Het is zaak om nader uit te zoeken hoe de baten en lasten beter in de businesscase passen. Wellicht door nieuwe of andere samenwerkingsverbanden. En omdat veel baten toch bij de burgers en de samenleving liggen, direct of indirect, zou de overheid (of beter de verschillende lagen overheden) in kwalitatief goede TOD moeten investeren. Maar ook door rekening te houden met de toekomst kunnen de kansen veranderen. Als kwalitatief goede TOD wordt gerealiseerd, betaalt zich dit uiteindelijk terug. Door de grote verbetering in leefbaarheid en vooral bereikbaarheid kunnen de prijzen rondom TOD-knooppunten stijgen. In ons land is dat patroon nog niet zo duidelijk (Koster, 2013), maar dat gaat ook samen met het feit dat TOD hier nog wat minder leeft en de combinatie TOD en hoge ruimtelijke kwaliteit nog niet

vanzelfsprekend is. Hier zijn ook zeker uitzonderingen op. Denk bijvoorbeeld aan Inverdan (het stadsplan voor het centrum van Zaandam) of de Zuidas.

Marktvraag versus geloof in TOD Bij de bepaling of TOD mogelijk is, komt altijd het oordeel van de markt kijken. Is er eigenlijk wel vraag naar de hoge dichtheden rondom de knooppunten? Voor kantoren is dat gezien de overplanning van de afgelopen jaren inderdaad een heikel punt. In de Metropoolregio Amsterdam is dan ook afgesproken dat er de komende jaren slechts beperkt nieuwe kantoorontwikkelingen plaatsvinden. De grote ontwikkelingen die nog voorzien zijn, zijn overigens wel rondom knooppunten gepland. Ook op het gebied van wonen is het de vraag of er voldoende belangstelling is voor een dergelijk woonmilieu. Uit de voorbeelden in Perth en Vancouver blijkt dat de markt ook leert. Marktpartijen kunnen uiteindelijk in knooppuntontwikkeling gaan geloven. In Perth is deze omslag één van de belangrijkste resultaten van het TOD-project. In Vancouver was het oude adagium van makelaars dat voor de verkoopbaarheid van de woningen drie dingen belangrijk zijn: location, location, location. Dit is aangepast in een ander rijtje: transit, transit, transit .. Het gaat er om te laten zien dat met een goede stedenbouwkundige inpassing en met voldoende groen hier wel degelijk vraag is naar TOD locaties. Overheden kunnen hierin zelf het voorbeeld voor geven. De constatering binnen Stedenbaanplus is wellicht terecht: de afgelopen jaren lag de nadruk erg op kwantiteit, terwijl bij goede TOD juist het kwalitatieve aspect van belang is. Hier ligt naar mijn mening een belangrijke rol voor de overheid. Zorg voor goede ruimtelijke kaders/toetsing bij TOD en investeer hier zelf ook in. Want als we er zelf al


Als er geen vraag is naar woningen en kantoren lijkt het verstandig om ook TOD tijdelijk te laten rusten in de hoop op betere tijden. niet in geloven, hoe kunnen we dan verwachten dat de markt of de toekomstige bewoners dat wel doen?

TOD in crisistijd Zoals hierboven beschreven draagt TOD bij aan een leefbare en bereikbare regio. Maar op dit moment heeft ook TOD te lijden onder de crisis. Omdat deze crisis naar mijn mening niet zo tijdelijk is, maar ons juist tot nieuwe inzichten doet komen, wil ik daar toch een paar woorden aan wijden. Rondom OV-knopen wordt weinig meer ontwikkeld, maar is dat erg? Als er geen vraag is naar woningen en kantoren lijkt het verstandig om ook TOD tijdelijk te laten rusten in de hoop op betere tijden. Toch vindt er nog steeds wel wat ontwikkeling plaats. Juist in tijden waarin de grote bouwopgave lastig van de grond komt, is er de tendens om de markt

te volgen en in te spelen op kansen om kleinschalig te ontwikkelen. Om maar te zorgen dat er in ieder geval ergens iets gerealiseerd wordt is de overheid minder sturend op locaties en aantallen. Dat ‘iets’ is niet altijd TOD. Het hogere doel erbij halend, is dit niet de wenselijke werkwijze. Over 30 jaar hebben we dan een hele andere regio dan die regio die we nu ideaal voor ogen zien. Wat dat betreft is de werkwijze van Perth mooi om te lezen. In Perth was herontwikkeling een onderdeel. Er werd een organisatie benoemd en bevoegd met een budget om zaken voor elkaar te krijgen. Ook in Nederland is het in crisistijd de moeite waard om te onderzoeken of met nauwe samenwerking tussen partijen gekozen kan worden voor de meer TOD-gerichte locaties in plaats van locaties die ver van het OV gelegen zijn. Hierbij is samenwerking tussen de verschillende partijen en lagen nodig, maar ook tussen gemeenten en provincies onderling. Samenwerking is des te meer nodig, want zoals


143

terecht wordt geconstateerd in de studie naar de Zaancorridor, zijn er meer plannen die niet binnen TOD passen dan die dat wel doen. Bijkomend nadeel is dat ofwel de weginfrastructuur, ofwel de OV-infrastructuur, ofwel allebei alsnog door de overheidspartijen moeten worden bekostigd. En hoewel dat vast een ander budget is, klinkt het niet heel efficiënt.

Kiezen voor TOD is ook NEE zeggen tegen andere zaken

144

In ons Nederlandse poldermodel is het lastig om echt nee te zeggen tegen ontwikkelingen, zeker waar al samenwerking was of al toezeggingen zijn gedaan. In Portland en Vancouver deed men dit wel. Dit vergt bestuurlijk lef, maar is noodzakelijk. Niet alles kan nu eenmaal overal en veel kleine veranderingen kunnen leiden tot een op de lange termijn grote verschuiving. Wat vaker nee zeggen tegen ontwikkelingen op onlogische plekken of de aanleg van auto-infrastructuur waar het beter OV kan zijn. Wanneer dit niet gebeurt werkt het de gewenste effecten en/of de realisatie van TOD tegen, en worden gelden gebruikt voor nieuwe verbindende of ontsluitende infrastructuur die ook in TOD gestoken hadden kunnen worden. Dit is meteen een antwoord op een vraag die het bovenstaande wellicht heeft opgeroepen: hoe kunnen we nu meer geld in TOD steken? Dat kan dus deels gevonden worden in het niet doen van bepaalde zaken. Deze samenhang geldt ook voor parkeren. Om een werkend systeem te krijgen, is een samenstel aan prikkels en maatregelen nodig. Betaald parkeren en openbaar vervoer gaan dan ook hand in hand, zoals ook in het voorbeeld van Randstadrail is benadrukt. TOD gecombineerd met ruime en betaalbare parkeergarages is dan ook niet een voor de hand liggende keuze. Het

vergt een omslag in denken, maar de voorbeelden elders laten zien dat dit uiteindelijk vruchten afwerpt.

Brede benadering Een van de belangrijkste complicerende factoren in TOD is het feit dat het noch verkeer en vervoer, noch puur een RO-aangelegenheid is. In Portland wordt het integraal beleid benoemd. Maar zoals hierboven al beschreven is vormt het beleid de belemmering niet. Het gaat om de uitvoering ervan. In Perth maakten ze daarom multidisciplinaire teams van topambtenaren en marktpartijen. Dat zou ook in ons land kunnen werken. Maar ook Sprintstad kan een middel zijn. Zo gaan bestuurders en ambtenaren, ontwikkelaars en collega’s vanuit de vervoerbedrijven eens op elkaars stoel zitten en zien de zaken vanuit een ander perspectief. Laat bestuurders en beleidsmakers over hun grenzen heen kijken en zelf ervaren hoe dingen werken.

Conclusie Uit bovenstaand artikel blijkt dat een goede balans tussen ruimte en mobiliteit, waarin TOD een belangrijke rol kan spelen, complex is. Er zijn veel partijen en veel factoren die een rol spelen. Het begint met een visie op ruimte en mobiliteit, maar die is vaak al geformuleerd door de verschillende partijen, ieder voor zich en in samenwerking. Vervolgens moeten we ernaar handelen en deze visie uitvoeren. Zowel tussen de markt en overheid als tussen bestuurslagen en provincies en gemeenten onderling liggen kansen voor een betere samenwerking, een eerlijkere verdeling tussen baten en lasten en het anders zien van de kansen van TOD. En hier horen duidelijke keuzes bij welke zaken we dan niet doen. Met het KEI-onderzoek2 is weer een stap gezet voor


meer inzicht en informatie. Nu is het zaak om de opgedane inzichten als overheden, vervoerders en marktpartijen gezamenlijk verder in praktijk te brengen.

Literatuur

Tan, W. & Bertolini, L. (2010). Barriers to Transit Oriented Developments in the Netherlands: a Luxury Problem? Gepresenteerd tijdens 24th AESOP congres in Helsinki, Finland, 7 - 10 juli.

1

naar het opstappunt op het openbaar vervoer (station),

Bertolini, L. (1999). Spatial Development Patterns and

terwijl natransport het transport is van het uitstappunt

Public Transport: The Application of an Analytical Model in the Netherlands. Planning Practice and Research, 14:

Het voortransport is het transport van de vertreklocatie

naar de aankomstlocatie. 2

Beide promotieonderzoeken in het kader van het onderzoek ‘Knooppuntontwikkeling in Corridorverband’ zie

199-210.

www.niciskei.wordpress.com.

Chorus, P. (2012). Station area developments in Tokyo:

and what the Randstad can learn from it , Delft: Eburon. Price, G. & Winnips, C. (2013a) Optimale combinatie groen, blauw en rood. Stedenbouw + Ruimtelijke Orde-

ning (S+RO). 94e jaargang, (3), juni 2013: 28-31. Price, G. & Winnips, C. (2013b) Mobiliteitstrends in Vancouver en Amsterdam, Verkeerskunde: Hét multi-

mediale platform voor verkeerskundigen. http://www. verkeerskunde.nl/blog/blog/mobiliteitstrends-invancouver-en-amsterdam.4.33253.lynkx. bezocht op 13 augustus 2013. Koster, H.R.A. (2013). The Internal Structure of Cities:

The Economics of Agglomeration, Amenities and Accessibility. Amsterdam: Rozenberg Publishers . Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) (2012).

Mobiliteitsbalans 2012. Den Haag. Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) (2004). Regionaal

verkeer & vervoerplan voor de Stadsregio Amsterdam: vastgesteld door de Regioraad van het ROA op 14 december 2004. Amsterdam: ROA. Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) (2008). Metropool-

regio Amsterdam duurzaam bereikbaar: Een doorkijk naar 2040. Amsterdam: Platform Bereikbaarheid Metropoolregio.


145

146


9. TOD in de Stadsregio Arnhem Nijmegen: een kwestie van knopen doorhakken? Jorn Matthijsse Stadsregio Arnhem Nijmegen

De Stadsregio Arnhem Nijmegen1 (stadsregio) is een van de grotere stedelijke regio’s van Nederland, met de twee grote steden Arnhem en Nijmegen als aantrekkingspunten. Mede dankzij een behoorlijk ontwikkeld netwerk van OV-verbindingen, waarvan de zogeheten S-as2 de ruggengraat vormt, fungeert de regio in toenemende mate als polycentrische netwerkstad*. Het merendeel van de toekomstige verstedelijkingsopgave van de regio wordt langs deze as gepositioneerd. Transit-Oriented Development (TOD) kan deze tendens van een netwerkstad faciliteren en verder versterken. In dit artikel wordt nader ingegaan op de wijze waarop de stadsregio TOD beschouwt en interpreteert op basis van regiospecifieke uitdagingen. Gezien de dynamische economische en politieke veranderingen heeft de stadsregio ook vele innovatieve regelingen in verschillende fase uitgevoerd zoals een ‘light’ conces

Trein bij Station Mook Molenhoek, Mook en Middelaar

sieverlening, ruimtelijke ‘quick scans’ gepaard met bestuurlijke procesafspraken en mobiliteitsmanagement. Voor TOD is standvastigheid op bestuurlijk - en beleidsniveau van belang. Vanuit dat perspectief kan de stadsregio veel van Kopenhagen leren. Het huidige financiële en politieke klimaat vraagt om een vernieuwende aanpak van TOD in de Nederlandse context. Dit artikel geeft drie aanbevelingen voor diegenen die op TOD willen inspelen: prioritering van knooppunten, gericht gebruik van mobiliteitsmiddelen en durven kiezen voor het bestaande.

Een vrije interpretatie De term TOD, letterlijk vertaald op openbaar vervoer (OV) georiënteerde (ruimtelijke) ontwikkeling, impliceert een volgtijdelijkheid in één richting: ruimtelijke ontwikkelingen (RO) volgend op OV. Omdat deze relatie in werkelijkheid tweezijdig is, lijkt de term TOD niet geheel


147

recht te doen aan de (beleids)praktijk. De stadsregio hanteert daarom een vrijere interpretatie van het begrip TOD, namelijk ‘OV/ RO-knooppuntontwikkeling’3. Bij OV/ RO-knooppuntontwikkeling (voortaan knooppuntontwikkeling genoemd) draait het om het ontwikkelen, dan wel beter benutten van OV/ RO-knooppunten (voortaan knooppunten genoemd). De stadsregio beschouwt alle treinstations en daarnaast enkele belangrijke (H) OV-haltes in de regio als potentiële knooppunten (zie het figuur op de volgende pagina). Focus ligt hierbij op de invloedssfeer van een dergelijke knoop, pakweg een straal van 800 meter rondom een station of halte (Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2011).

148

Er zijn talloze redenen om te kiezen voor TOD. Veel hangen samen met het gegeven dat er financiële, maar ook ruimtelijke synergieeffecten ontstaan indien openbaar vervoer en ruimtelijke ontwikkelingen in samenhang worden opgepakt. Het realiseren van ruimtelijk programma vergroot de vraag naar openbaar vervoer, met hogere OV-reizigersaantallen, betere kostendekkingsgraad en eventuele frequentieverhogingen als gevolg. Dat leidt tot een betere OV-bereikbaarheid van de knoop, waardoor deze meer in trek raakt als locatie om een nieuw ruimtelijk programma te positioneren en dat vertaalt zich weer in hogere vastgoedwaardes. Kortom, het mes snijdt in dat geval aan twee kanten. Belangrijke bijkomende voordelen: het beter benutten van bestaande OV-infrastructuur beperkt het aanleggen van nieuwe infrastructuur en leidt in de regel tot duurzamere mobiliteit. Daarnaast zorgt het voor meer robuustheid, genereert het meer keuze- en bewegingsvrijheid qua mobiliteit en draagt het bij aan zowel een aantrekkelijk stedelijk gebied als open landschap.

TOD-implementatie gaat ook met de nodige uitdagingen gepaard. Deze zijn bijvoorbeeld de toenemende complexiteit van de opgave(n) naarmate ruimtelijke ontwikkeling en openbaar vervoer verder geïntegreerd worden (meer stakeholders, meer uiteenlopende en dikwijls tegengestelde belangen en een groter afbreukrisico) en de grotere financiële risico’s die met het integraal optuigen van knooppuntontwikkeling gemoeid (kunnen) zijn.

Stadsregio Arnhem Nijmegen Knooppuntontwikkeling staat in de regio Arnhem Nijmegen al ruime tijd hoog op de agenda. De huidige implementatie is een logisch voortvloeisel van eerder ruimtelijk beleid, dat als TOD-benadering avant la lettre beschouwd kan worden. Hierbij ging het vooral om (doorwerking van) Rijksbeleid. Achtereenvolgens hebben gebundelde deconcentratie en Vinex-beleid hun weerslag gehad op de regio – al was er toen nog geen regionaal samenwerkingsverband zoals nu – en in belangrijke mate bijgedragen aan dat wat nu als kralensnoer van verstedelijking gezien kan worden. Met de vaststelling in 2006 van het Regionaal Plan 2005-2020 (Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2006) wordt knooppuntwikkeling in de regio krachtig op de kaart gezet en geeft de stadsregio zélf expliciet duiding aan knooppuntontwikkeling. Gesproken wordt van nieuwe kansen voor stedelijke ontwikkeling rond een beperkt aantal multimodale* knooppunten. De stadsregio zorgt vooral voor procesondersteuning en het inbrengen van kennis en middelen voor knooppuntontwikkeling, terwijl de feitelijke ontwikkelingsplannen en de realisatie ervan primair de verantwoordelijkheid is van gemeenten in samenwerking met private investeerders. De rol van de stadsregio is


Figuur 9.1: Ligging S-as en positie van (potentiële) knooppunten met invloedssfeer (R=800)

149

Bron: Stadsregio Arnhem Nijmegen (2011)


plekken, kansen en potenties te duiden en gemeenten en private investeerders te verleiden om samen tot planontwikkeling over te gaan. De ambities in de daaropvolgende jaren liegen er niet om. De stadsregio ziet zich voor de uitdaging geplaatst om de mobiliteitsstromen en ruimtelijke ontwikkelingsopgaven nauwgezet op elkaar af te stemmen. Met een integrale concessie wordt getracht hieraan invulling te geven. OV en RO worden beide in één ‘aanbestedingsmandje’ ondergebracht. Ondanks de geringe belemmeringen om een integrale concessie op de markt te zetten en de duidelijke voordelen die een integrale concessie zou bieden, werden de financiële risico’s in de aanbesteding door de kredietcrisis uiteindelijk als te groot ervaren, waardoor de stadsregio het traject in deze vorm afblaast (Van der Staak et al., 2013). 150

De huidige fase kan worden gezien als spin-off van de integrale concessiepoging. Een fase die overwegend in het teken staat van kennisdeling breekt aan. Onlangs is in dat kader het integrale financiële model, om kosten en baten per locatie en voor de gehele concessie te doorzien, alsnog afgebouwd en kosteloos ter beschikking gesteld4 (Van der Staak et al., 2013). De hooggespannen verwachtingen bleken weliswaar niet waar te maken, wèl is gekozen voor een ‘light’-variant die bij de concessieverlening is uitgevraagd, waarbij financiële integratie niet langer het uitgangspunt vormde. Hierbij leverde een zorgvuldige uitwerking van de koppeling tussen OV en RO-‘punten’ op bij de gunning van de concessie. Voor drie concrete knooppunten moesten de vervoeraanbieders uitwerkingen leveren die direct geïmplementeerd zouden kunnen worden.

Min of meer in diezelfde periode wordt gemeenten de mogelijkheid geboden voor hun potentiële knooppunten een zogeheten knooppuntnotitie te laten opstellen: ruimtelijke quick scans, waarin de kansen per knoop verkend worden. Aan de hand daarvan wordt een overkoepelend overzichtsdocument ‘Knooppunten!’ (Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2011a) opgesteld, met bestuurlijke aanbevelingen voor doorwerking en vervolg. Het belang van knooppunten wordt verder beleidsmatig onderstreept in zowel Verstedelijkingsvisie als MobiliteitsAanpak (Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2011b; 2011c). Ook sluit de stadsregio Bestuursovereenkomsten Verstedelijking & Mobiliteit (BOV’s) af met de twintig regiogemeenten. Doel hiervan is ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit beter op elkaar af te stemmen. In dat kader worden voor knooppunten procesafspraken vastgelegd over de verdere ontwikkeling van bestaande, alsmede voor het verkennen van nieuwe knooppunten. Vanuit de mobiliteitshoek wordt in de tussentijd stevig aan de weg getimmerd. De S-as neemt met de verwezenlijking van Stadsregiorail concretere vormen aan. Daarnaast wordt de positie van knooppunten verder versterkt, bijvoorbeeld door ketenvoorzieningen als P+R en fietsenstallingen te (co)financieren. Ook innovatieve vormen van mobiliteitsmanagement hebben hun weerslag op het succes van OV en daarmee impliciet ook knooppuntontwikkeling.

Een breder perspectief Tijdens de zoektocht naar verbetering van TOD binnen de stadsregio wordt geregeld naar Angelsaksische voorbeelden gekeken. Veel van die voorbeelden zijn een reactie op ruimtelijk ‘wanbeleid’ in de vrij recente geschiedenis, waarin ongebreidelde suburbanisatie de leef-


baarheid van stedelijke regio’s onder druk zette en gepaard ging met enorme budgetten voor weginfra, met weer een verhoogd autogebruik als gevolg. De gedegen Nederlandse planningspraktijk heeft het hier niet zo ver laten komen, wat overigens niet wegneemt dat ook hier autogebruik en suburbanisatie zijn toegenomen. Er lijkt sprake van een wet van remmende voorsprong, waardoor er minder urgentie was om naar vooruitgang te zoeken en TOD hier pas betrekkelijk laat vanuit Amerika is overgewaaid. Dichter bij huis vindt men het Kopenhaagse model – het zogeheten Fingerplan – dat veelvuldig als succesvoorbeeld wordt aangehaald (zie factsheet Kopenhagen). De Deense Hoofdstedelijk Regio is, evenals veel Nederlandse stedelijke regio’s, een regio waar de oprukkende suburbanisatie niet volledig is tegengehouden, dat is namelijk een zinloze exercitie, maar wel aan banden is gelegd. Hier geen excessieve financieringsconstructies en publiek-private samenwerkingsvormen, maar bovenal gedegen planologisch beleid en succesvolle publiek-publieke samenwerking wat jarenlang garant heeft gestaan voor een goed functionerende regio. Met enige verbeeldingskracht kan, analoog aan het Fingerplan, een hand met vingers op de Stadsregio Arnhem Nijmegen gelegd worden. Zichtbaar is dat het zwaartepunt van verstedelijking langs de spoorcorridors in de regio gesitueerd is. Mede dankzij de komst van Stadsregiorail zal dat voor nieuwe ontwikkelingen nog sterker moeten gelden. Dat er duidelijke parallellen te trekken zijn is niet zo verwonderlijk, want zowel Nederland als Denemarken kunnen prat gaan op decennialang gedegen ruimtelijk beleid, met als gevolg een betrekkelijke bundeling en concentratie van verstedelijking in relatie tot sterkere

urban sprawl* en lagere dichtheden elders. Vergelijkbaar is de wijze waar Groot-Kopenhagen aan de hand van het Fingerplan en Nederland aan de hand van opeenvolgende gebundelde deconcentratie, ABC-locatiebeleid, Vinex en ketens en knooppunten, suburbanisatie en versnippering te lijf gaan en verstedelijking langs spoorcorridors trachten te bundelen. Bewonderenswaardig in vergelijking met Nederland is de ogenschijnlijke standvastigheid van de Denen. Waar men in Nederland pakweg elk decennium een nieuwe koers lijkt te varen – of op zijn minst bij te stellen – gebruiken de Denen al vele decennia hetzelfde planningsparadigma. Het duurde weliswaar wat langer voordat Nederland suburbanisatie aan de hand van het principe ‘gebundelde deconcentratie’ aan banden durfde te leggen en men is minder vasthoudend in het handhaven van restrictief beleid. Wat overeenkomt is dat zowel de stadsregio als Kopenhagen anno 2013 de vruchten plukken van eerder beleid. Misschien wel de belangrijkste les uit het Kopenhaagse voorbeeld is het commitment op een hoger schaalniveau bij de verwezenlijking van TOD. Een stedelijke regio kan heel behoorlijk haar visie op knooppunten verwezenlijken zolang Rijk en provincie inhoudelijk op dezelfde golflengte zitten en instrumentarium en middelen ter beschikking durven stellen, desnoods als stok achter de deur. Om tot een optimale relatie tussen OV en RO te komen is daarom een verdere integratie van de doelstellingen van alle overheidslagen essentieel. Het is van belang dat de diverse overheden taken en bevoegdheden beter op elkaar afstemmen en complementariteit nastreven. Het stemt wat dat betreft positief dat zowel Rijk als


151

provincie Gelderland duidelijke stappen in die richting zetten. In de provincie Gelderland wint knooppuntontwikkeling aan belang. Bij de totstandkoming van de nieuwe Provinciale Omgevingsvisie en -verordening, met inbegrip van de Gelderse Ladder voor Duurzame Verstedelijking, verkrijgen multimodaal* ontsloten locaties nadrukkelijker de aandacht (Provincie Gelderland, 2013a; 2013b). Dit komt concreet tot uiting bij bijvoorbeeld locatiebepaling van het kantoorprogramma. Hoewel het vooralsnog onduidelijk is of dit sturingsinstrument voldoende hard is om effectief op knooppunten in het algemeen te prioriteren, stemt de eerste indruk in ieder geval hoopvol.

Knopen doorhakken! 152

De ruimtelijke kansen van een groot aantal potentiële knooppunten in de stadsregio zijn verkend. Bovendien is inmiddels een groot deel van de voor knooppuntontwikkeling benodigde infrastructurele voorzieningen uitgevoerd, of dat gebeurt binnen afzienbare tijd. Omdat de relatie tussen bereikbaarheid en ruimtelijke ordening als simultaan beschouwd kan worden lijkt het niet meer dan logisch dat tegelijkertijd ruimtelijk-programmatisch stevig de focus gelegd wordt op knooppunten. Steviger durven kiezen bij nieuwe verstedelijkingsopgaven voor locaties langs bijvoorbeeld Stadsregiorail zorgt er immers voor dat gedane mobiliteitsinvesteringen beter worden benut. Hoe vanzelfsprekend dit ook lijkt, echte keuzes zijn nog onvoldoende gemaakt. De veelvoud aan visies, verkenningen en aanverwant beleid biedt namelijk onvoldoende grondslag voor het maken van ruimtelijk-programmatische keuzes ten gunste van knooppunten. Sterker nog, de analysefase van verkenning en inspiratie heeft er eerder toe bijgedragen dat er

meer potentiële knooppunten als kanshebbers in het vizier zijn gekomen, dan dat er naar aanleiding daarvan een gefundeerde schifting heeft plaatsgevonden. Het gevolg is een (te) groot aantal knooppunten, met een teveel aan ontwikkelcapaciteit. Alleen al op de knooppunten ligt meer ontwikkelcapaciteit dan dat er voor het komende decennium behoefte aan ruimtelijk programma is in de gehele regio. Daar komt bij dat er veel plancapaciteit buiten de invloedssfeer van knooppunten ligt. Gezien de huidige overcapaciteit aan plannen, is het evident dat er keuzes gemaakt moeten worden door zowel gemeenten, stadsregio als provincie. Niet alle plannen zullen nog ontwikkeld worden en dat geldt zeker voor de minder populaire locaties. De vraag rijst hoe tot die keuzes gekomen moet worden en wie daarvoor de verantwoordelijkheid moet dragen? In eerste instantie lijkt het een taak van gemeenten zelf om tot afstemming te komen, zeker waar het gaat om interne afstemming tussen plannen binnen de eigen gemeentegrenzen. Veel gemeenten zitten echter een lastig parket, doordat vaak grootschalig grondposities zijn ingenomen. Knopen doorhakken raakt daarmee aan grote ruimtelijke, maar vooral financiële belangen. Daarom kan niet van gemeenten verwacht worden dat zij eigenstandig zorg dragen voor afstemming. Dat is lokaal al lastig, laat staan waar het bovenlokale afstemming betreft. Gemeenten en bovenlokale overheden moeten daarom samen tot afstemming zien te geraken. Niet zozeer top-down afdwingen, maar bottom-up verleiden lijkt de beste weg om tot die gezamenlijke afstemming te komen. Op dat vlak ligt wederom een rol voor de regio: niet Ørestad Boulevard, Kopenhagen, Denemarken




153


meer met verleidelijke en inspirerende visies en dito analyses, die tijd is geweest, maar vanuit een netwerkgeoriënteerde benadering implementeerbare prikkels en beloningen toekennen, om zo de selectie van de juiste plekken te bevorderen en ontwikkelingen van private zijde uit te lokken.

Handvatten voor knooppunt ontwikkeling De integratie van openbaar vervoer en ruimtelijke ordening staat of valt met een duidelijke visie, maar dat alleen is nog onvoldoende voor succesvolle implementatie van knooppuntbeleid. Daartoe dienen in ieder geval de volgende stappen genomen te worden:

154

Prioriteren tussen knooppunten en andere locaties - Nu steeds evidenter wordt dat niet alles overal kan is er reden te meer om keuzes te maken en de financiële crisis als kans aan te grijpen om slechte locaties op te offeren ten gunste van de juiste plekken. Schaarste aanbrengen in ontwikkellocaties biedt bovendien stabiliteit en zekerheid aan ontwikkelaars en andere spelers op de vastgoedmarkt en draagt zo bij aan daadwerkelijke ontwikkeling. Primair gaat het om afwegingen tussen knooppuntlocaties en locaties die buiten die invloedssfeer liggen. Niet zozeer knooppuntontwikkeling, maar vraaggerichtheid en aandacht voor kwaliteit moeten doorslaggevend zijn bij het maken van keuzes en het aanbrengen van schaarste. Dat knooppunten in trek zijn, neemt niet weg dat eveneens in de vraag naar andere ‘toplocaties’ voorzien moet worden. Vanzelfsprekend kunnen plannen rond knooppunten aan de hand van verleidingsstrategieën aantrekkelijker worden gemaakt ten opzichte van andere locaties. Daarnaast moeten knopen worden doorgehakt in de meest letterlijke zin des woords: bepaalde

knopen opofferen ten gunste van knopen met betere perspectieven. Lokaal handelen vanuit een regionaal perspectief is het credo, maar dat klinkt eenvoudiger dan het is. Onderlinge afstemming en prioritering tussen knooppunten aanbrengen en zorgen voor complementariteit vergt bestuurlijk lef en daadkracht. Het vereist compromissen tussen inzetten op knooppunten – met het meeste rendement op investeringen en het beste resultaat voor de regio als geheel – en er voor zorg dragen dat iedereen op het succes meelift, ook gemeenten zonder knooppunten. Een regionale grondbank of vereveningsfonds zou wat dat betreft kansen bieden. De stadsregio kan hierin – samen met regiogemeenten – een rol van betekenis vervullen, maar kan dat niet alleen. Rijk en provincie worden van harte uitgenodigd hierin samen met de regio op te trekken.

Zet mobiliteitsmiddelen gericht in en beloon! - Niet enkel vanuit de ruimtelijk-programmatische kant moet gerichter op knooppunten ingezet worden. Dat geldt ook voor de mobiliteitskant. Lang zijn mobiliteitsmiddelen geïnvesteerd, zonder een ruimtelijk-programmatisch tegenprestatie uit te vragen. In een tijdperk waarin mobiliteitsgelden niet op leken te kunnen was dit minder bezwaarlijk. Met de huidige crisis en afvlakkende groeiperspectieven voor de langere termijn zijn ambities echter in een ander daglicht komen te staan. Optimale (OV-)bereikbaarheid kan niet overal gegarandeerd worden en teruglopende budgetten nopen tot slimme keuzes. Nauwgezet moet gekeken worden waar wel en waar niet geïnvesteerd wordt. Prioriteit moet gegeven worden aan plekken die het echt verdienen. Op die manier kunnen mobiliteitsmiddelen als verleidingsstrategie worden ingezet.


Durf te kiezen voor het bestaande - Lange tijd is nieuwbouw en uitbreiding veel verleidelijker geweest dan het in de benen houden van het bestaande. De aandacht voor het bestaande wint echter aan belang. Vanwege de crisis, maar bovenal omdat de groei op de langere termijn afvlakt, zal aandacht voor het bestaande een meer structureel karakter krijgen. Durf daarom te kiezen voor dat wat er reeds ligt. Dat geldt zowel voor de ruimtelijke als mobiliteitskant. Niet zelden wordt succesvol knooppuntbeleid in één adem genoemd met het ontwikkelen van nieuw stedelijk programma, bij voorkeur in hoge dichtheden. Niet verwonderlijk, gezien de term TOD. Toch valt relatief veel rendement te halen uit het beter benutten van bestaand vastgoed. Denk daarbij aan gerichte herstructurering en transformatie door bijvoorbeeld bij het adresseren van kantorenleegstand prioriteit toe te kennen aan knooppuntlocaties. Kiezen voor bestaande voorraad moet ten slotte onlosmakelijk verbonden zijn met kiezen voor bestaande knooppunten. Geen nieuwe knooppunten ‘in de wei’ ontwikkelen op locaties waar nog veel programma moet volgen, maar inzetten op het versterken van bestaande OV-knooppunten.

Stadsregio Arnhem Nijmegen (2006). Regionaal Plan

2005-2020. Nijmegen: Stadsregio Arnhem-Nijmegen. Stadsregio Arnhem Nijmegen (2011a). Knooppunten!

Bereikbaarheid en ruimtelijke ontwikkeling op knooppunten van openbaar vervoer. Nijmegen: Stadsregio Arnhem Nijmegen Stadsregio Arnhem Nijmegen (2011b). Van koers naar

keuze: Integrale visie op de gebundelde kracht van stad en land. Nijmegen: Stadsregio Arnhem Nijmegen. Stadsregio Arnhem Nijmegen (2011c). Mobiliteits-

Aanpak: Actualisering Regionale Nota Mobiliteit. Nijmegen: Stadsregio Arnhem Nijmegen. Van der Staak E., E. Geuting en J. Matthijsse (2013). ‘Integratie van OV en RO biedt kansen in de crisis’,

OV magazine, februari 2013, Wageningen.

1

De Stadsregio Arnhem Nijmegen is een samenwerkingsverband van 20 gemeenten met bijna 750.000 inwoners op een oppervlakte van zo’n 1.000 km2. Zie factsheet Stadsregiorail voor verdere details.

2

De S-as is de centrale spooras in de stadsregio. Deze loopt in een S-vormige lijn van Zevenaar/Didam naar Wijchen (zie figuur 9.1).

3

OV/RO-knooppuntontwikkeling gaat er vanuit dat OV en RO op gelijke voet staan. De beïnvloeding is met andere woorden wederzijds, in plaats van causaal. Enerzijds wordt

Met dank aan Francien Rademaker en Cor Hartogs (Stadsregio Arnhem Nijmegen) voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

bij ruimtelijke ontwikkelingen rekening gehouden met de aanwezigheid van het OV. Andersom geldt dat bij routering en frequentieverhoging van OV rekening gehouden wordt met nieuw, maar daarnaast ook met bestaand ruimtelijk programma. 4

Zie ook: http://www.destadsregio.nl/projecten/ov-roknooppunten/financieelmodel

Literatuur Provincie Gelderland (2013a). Ontwerp Omgevingsvisie

Gelderland: Visie en Verdieping . Arnhem: Provincie Gelderland. Provincie Gelderland (2013b). Ontwerp Omgevingsver-

ordening Gelderland: Regels en Toelichting . Arnhem: Provincie Gelderland.


155

156


10. Beter en breder dan TOD Bart van der Heijden Gemeente Amsterdam

Een eenduidig concept voor Transit-Oriented Development (TOD) zoals in het buitenland wordt toegepast bestaat niet in Nederland. De totale verantwoordelijkheid voor vervoers- en grondexploitatie ligt hier niet in één hand. Binnen Amsterdam zit TOD veel meer impliciet verweven in de planvorming, door de verschillende planprocedures heen. Daarbij is zeker ruimte voor verbetering, want de uitvoering stagneert vaak door diezelfde procedures en het terugvallen in een sectorale en versnipperde manier van organiseren. Hier zit de winst voor het aankaarten van TOD binnen de huidige beleidskaders en (beleids) organisaties. TOD is, in mijn benadering, het samenbrengen van verschillende belangen, ruimteclaims en investeringsstromen op een manier die tot een efficiënter gebruik van de ruimtelijke netwerken én verkeers- en vervoerssystemen 

Tram op Leidseplein, Amsterdam

leidt. Integrale knooppuntontwikkeling is daar een belangrijke aanjager voor. In dit artikel deel ik een aantal verschillende aanpakken en stappen binnen Amsterdam richting TOD. Om een leefbare stad op te bouwen, pleit ik hier ook voor het breder maar ook selectiever inzetten van TOD-principes met expliciete aandacht voor de inzet op ruimtelijke kwaliteit.

Impliciet TOD-beleid De impliciete aanpak in Amsterdam lijkt op het voorbeeld van Vancouver waar TOD spontaan is ontstaan in plaats van expliciet beleid. Er zijn hier parallellen te trekken met Amsterdam waar de druk om als stad veel efficiënter te werken en de ruimte beter te benutten mede dankzij de crisis toeneemt. Net als in Vancouver is de stad omgeven door belangrijke landschappen die men wil behoeden voor aantasting en tegelijkertijd toegankelijk en vitaal wil houden. Steden hebben veel


157

behoefte aan deze potentiële recreatieve gebieden en dat botst met de verschillende ruimtelijke claims. Amsterdam is een typische geval hiervan en heeft ook weinig mogelijkheden om uit te breiden. De urgentie om daar anders vorm aan te geven is groot en dringt langzamerhand door binnen Amsterdam, maar de nood is kennelijk nog niet zo hoog als in Vancouver waar duidelijk vooruitgang is geboekt. Het gebruik van evenementen in Vancouver als impuls voor TOD is bijvoorbeeld iets waar Amsterdam van kan leren. Hoewel Amsterdam voorlopig geen Olympische Spelen in het vooruitzicht heeft, kan ze wel met kleinere evenementen eenzelfde strategie volgen.

158

De Structuurvisie Amsterdam 2040 heeft knooppuntontwikkeling ook niet als een zelfstandig beleidsonderdeel neergezet vanuit de idee dat dit niet een op zichzelf staande opgave is. Het wordt veel meer gezien als onderdeel van of afgeleide van een bredere gebiedsontwikkeling, breder dan het knooppunt of de directe omgeving alleen. Wel ligt in de Structuurvisie van Amsterdam de nadruk op het belang van goed stedelijk en regionaal openbaar vervoer in relatie tot het uitbouwen van de stedelijke structuur. Daarmee niet alleen strevend naar optimalisering van het vervoersknooppunt, maar naar het samenbrengen van verschillenden economische, ruimtelijke en verkeeren vervoersdoelstellingen. Zeg maar TOD op stedelijke schaal. Daarmee zijn we er nog niet. TOD kan en moet ook op andere schaalniveaus geoperationaliseerd worden. De samenwerking tussen stedelijke, regionale en nationale partijen is daarvoor van belang. Daarvoor werken we onder andere met de Stadsregio en de Provincie Noord-Holland samen, die knooppuntontwikkeling een plek geven in hun uitvoeringsagenda’s. Maar in de praktijk strui-

kelen we nog steeds over allerlei competenties en governancekwesties.

Toekomstgericht TOD Ondanks de crisis groeit Amsterdam nog steeds. Dat maakt de opgave om deze mensen op te vangen in Amsterdam zeer urgent. De vooruitzichten zijn dat de groei en daarmee de vraag naar huisvesting zich voorlopig door blijft zetten. Dit geldt niet alleen in Amsterdam, maar voor de gehele Metropoolregio. De vraag naar huisvesting zit echter vooral in of nabij het stedelijke gebied. Een vraag die voor Amsterdam niet alleen kan worden opgevangen door bijvoorbeeld Almere. De oplossing moet daarom vooral gevonden worden in intensiveren binnen de bestaande stedelijke contouren, willen we het waardevolle landschap en economische functies niet aantasten. Dus, zo compact mogelijk oplossen van de diverse ruimteclaims terwijl die zich soms slecht tot elkaar verhouden. Daar is op zich nog best iets in te bereiken. Zo kan er binnen Amsterdam nog ruimte worden gevonden voor 70.000 à 90.000 woningen. De vraag is alleen of deze woningen ook gebouwd kunnen worden, en zo ja, of ze op tijd gebouwd kunnen worden. De beperkte financiële en regeltechnische mogelijkheden maken dit momenteel zeer moeilijk. De huidige opgave ligt in het opzoeken en vergroten van de vrijheidsgraden hierin. Niet tegemoet komen aan de vraag naar huisvesting zal negatieve economische gevolgen kunnen hebben voor de stad als geheel. Talent zal vertrekken naar elders en daarmee afbreuk doen aan de basis voor de kenniseconomie van Amsterdam. Als de stad blijft groeien zal de druk op de stad op den duur toenemen en daarmee neemt ook de stedelijke mobiliteitsbehoefte toe. Het


lopen, de fiets en het openbaar vervoer zullen daar een belangrijke rol in spelen. De koppeling van het openbaar vervoer aan andere modaliteiten wordt steeds belangrijker, samen met de koppeling tussen de verblijfsruimte in de stad en de ruimte voor mobiliteit. Dat komt in wezen neer op TOD in brede zin. Door middel van strategisch handelen en aandacht voor de kwaliteit van de stad probeert Amsterdam een toekomst te bouwen met behulp van TOD, hoewel we het niet zo letterlijk noemen.

TOD is samen brengen Bij het implementeren van TOD gaat het om het samenbrengen van verschillende ruimtelijke en financiële belangen. Dat betekent het samenbrengen van verschillende partijen. Het opstellen van de Structuurvisie Amsterdam en in navolging daarvan het Strategisch Plan van Amsterdam met alle gemeentelijke partijen en een brede maatschappelijke consultatie is een voorbeeld van hoe verschillende partijen vanuit verschillende sectoren onder een ruimtelijke kader worden samengebracht. Het is een product van verschillende bestuurslagen binnen Amsterdam en verschillende sectorale teams, inclusief afstemming met stadsregio, provincie en buurgemeenten. Bij het optimaliseren van de ruimtelijke en infrastructurele systemen gaat het om meer dan beter technisch functioneren of een efficiëntere exploitatie. Het gaat ook om een betere omgevingskwaliteit rondom het mobiliteitssysteem. Dit laat zich aardig illustreren door het project Noord/Zuidlijn. Voorheen ging de communicatie van en over de Noord/ Zuidlijn sec over het bouwen, de techniek. In opdracht van de Dienst Metro (destijds nog Dienst Noord/Zuidlijn) zijn de ruimtelijke profielen en lopende trajecten rondom de Noord/Zuidlijn in kaart gebracht, in samen-

werking met diverse ondernemers, culturele instellingen, etc. De toekomstige ruimtelijke dynamiek die ontstaat als de lijn gaat rijden wordt aangegrepen om de omgevingskwaliteit van de stations te verbeteren. Dit wordt nu gebruikt in de communicatiestrategie van de Noord/Zuidlijn en rondom sommige toekomstige haltes van de Noord/Zuidlijn verder uitgewerkt. Dat wordt vooral ook vanuit economisch perspectief benaderd en in overleg met de stadsdelen opgepakt. Daarbij wordt gebruik gemaakt van analyses over knooppuntontwikkeling die eerder naar aanleiding van de Structuurvisie zijn opgestart.

Kleine stappen en lange adem TOD moet breder worden bekeken met andere modaliteiten (zoals lopen, fietsen en zelfs de auto) erbij; het hele spectrum van het mobiliteitssysteem in combinatie met de fysieke ruimte en de verschillende belangen en partijen. Implementatie vraagt daarom om een lange adem. Hoewel het brede gedachtegoed van TOD altijd aanwezig is geweest in de sterke traditie van de Amsterdamse planvorming, hebben de sectorale stromingen binnen Amsterdam en daarbuiten vaak ook een belemmerende rol gespeeld. Prioriteiten verschoven dan ook zo nu en dan van integraal naar sectoraal of van de het ene sectorale belang naar het andere. Zo ook de inzet op knooppuntontwikkeling in Amsterdam. Een integrale benadering is niet alleen nodig in het kader van knooppuntontwikkeling, maar is ook op andere niveaus van belang zoals binnen het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport op Rijksniveau (MIRT). Ook daar probeert Amsterdam een steviger integrale benadering te agenderen.


159

De ruimtelijke component is nu weliswaar opgenomen binnen dit instrument, maar komt nog onvoldoende tot uiting. Het vergt een cultuuromslag en dat gaat moeizaam en langzaam. De huidige crisis biedt wellicht een momentum om de sectorale scheidingen te doorbreken. Mijn inziens een must om tot een efficiënter en effectiever ruimtelijk ordenings- en mobiliteitsbeleid te komen. Iedereen in dit werkveld lijkt dit te onderschrijven. Ik ga er dan ook van uit dat het slechts een kwestie van tijd is voordat het tot meer resultaat gaat leiden.

Amsterdamse TOD

160

Openbaar vervoer is nu veel nadrukkelijker verbonden aan de stedelijke structuur en de opgaven voor de stad. Dat leidt tot Amsterdamse TOD met bijvoorbeeld de inzet op ‘stadstraten’ als katalysatoren voor stedelijke ontwikkeling. Deze stadstraten komen voort uit de Structuurvisie en zijn onder meer opgepakt door de Mobiliteitsaanpak van Amsterdam. De stadstraten hebben een belangrijke functie voor winkels, voorzieningen, terrassen en voor verkeer. Juist op het gebied van verkeersafwikkeling, verkeersveiligheid, ruimte voor verblijf, parkeer- en stallingruimte doen zich veel knelpunten voor. Tegelijkertijd zijn ze van groot belang voor de stedelijke economie. Dat maakt deze straten tot een speerpunt van het Amsterdamse beleid. Een voorbeeld is de Jan Evertsenstraat tussen binnenstad en Sloterplas. Deze straat kruist de A10 West en de metroringlijn. Gekeken wordt naar hoe deze elkaar kunnen versterken, door te investeren in de omgevingskwaliteit van de infrastructuur en hoe de ruimtelijke potenties van de straat beter benut kunnen worden. Daar zijn verschillende partijen bij betrokken,

ook private partijen. Ook hier gaat het om kleine stapjes. Stapjes die wel de condities creëren om een grootschaligere transformatie van gebieden mogelijk te maken.

Governance speerpunt Verkeer en vervoer kent een andere manier van organiseren dan de ruimtelijke ordening in Nederland. De verschillen blijven hardnekkig overeind in de governance-structuur, ondanks de kleine veranderingen die hebben plaatsgevonden in de afgelopen jaren. Hier zit ook een van de belangrijkste belemmeringen voor het toepassen van TOD. De verschillen komen voort uit traditionele machtsverhoudingen en het willen controleren van sectorale geldstromen. Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk binnen Amsterdam, waar een grootschalige reorganisatie op komst is, met discussies over hoe de integrale beleidsvorming gestalte moet krijgen, hoe beleidsontwikkeling wordt gekoppeld aan de uitvoering en met welke externe partijen dit moet gebeuren. Daarbij wordt onder andere sterk gepleit voor meer integraal werken met aandacht voor de synergie tussen bijvoorbeeld stedenbouw en verkeer en vervoer. Het blijkt desondanks moeilijk om de verschillende culturen die rondom bepaalde sectoren zijn ontstaan te doorbreken. En dat is niet alleen in Amsterdam zo, maar ook op provincie- en rijksniveau. Er is op sommige terreinen een soort sectorale onderhandelingsplanologie ontstaan. Dat leidt mijn inziens vaak niet tot het juiste ruimtelijke of verkeerskundige resultaat. Hoewel het politiek primaat blijft in de discussie over ruimtelijke ordening en mobiliteit, kunnen we wel degelijk daar iets aan doen door ons interne ambtelijk beter te organiseren met bijvoorbeeld het preventief


Openbaar vervoer is nu veel nadrukkelijker verbonden aan de stedelijke structuur en de opgaven voor de stad Amsterdam. aanbieden van locatie informatie en verbeterde communicatie met private partijen.

Het gaat om de kwaliteit van de stad Het besef dat mobiliteit en ruimte conditionerend is voor het economisch functioneren en de aantrekkelijkheid van de stad is tegenwoordig nadrukkelijk verankerd in de Amsterdamse visie op de ruimtelijke ordening en mobiliteit. Dit gedachtegoed probeert Amsterdam ook aan te kaarten bij andere overheden. Dit laten landen rondom de ontwikkeling van stationsgebieden blijft echter moeilijk, mede door complexe grondposities en versnipperde belangen. Betrokken partijen weten elkaar nog lang niet altijd te vinden. Amsterdam probeert daar met een traject gericht op knooppuntontwikkeling wel op te sturen. Gericht op uitvoering met een belangrijke plek voor het proces en voor de communicatie.

Het is vooral zoeken naar het faciliteren van het uitvoeringsproces. Hoe kunnen andere partijen worden geïnteresseerd om mee te doen en te investeren? Uiteindelijk zou TOD dan als ‘vanzelf’ moeten ontstaan als logisch concept, net als in Vancouver. Nederland kan daarbij een hoop verbeteren op het gebied van governance, financieringssystematiek en regelgeving. De aanpak van Portland is daarvoor een leerzaam voorbeeld. Daar is met weten regelgeving wel nadrukkelijk op TOD gestuurd. De aanpak om kwaliteit aan gebieden toe te voegen met behulp van openbaar vervoerverbindingen en andersom wordt ook steeds meer gezien in Amsterdam. Toch wordt er nog steeds veel gebouwd buiten het invloedsgebied van bijvoorbeeld treinstations. Van Portland kan geleerd worden hoe betere condities rondom stations gecreëerd kunnen worden en hoe ongewenste ontwikkelingen geweerd worden met regelgeving, zonder dat


161

doet vermoeden. De middelen ontbreken vaak bij de gemeenten en ook andere overheden moeten daar hun verantwoordelijkheid in nemen. Met een sectorale benadering komt men er dan niet.

verdichting rond stations tot dogma wordt verheven.

Breder, maar selectief inzetten De investeringsstromen zitten niet alleen bij publieke partijen, maar voor een belangrijk deel ook bij de private partijen. De essentie in TOD is om die partijen bij elkaar te brengen, samen te laten optrekken en te investeren. Dat hoeft niet altijd tegelijk met iedereen, dat kan het nodeloos ingewikkeld maken. Het betekent dat goed moet worden gekeken wanneer met wie in de tijd kan worden opgetrokken.

162

We zijn er nog niet Om TOD waar te maken zijn publieke en private partijen nodig die elkaar weten te vinden. Dat is in de praktijk nog lang niet altijd het geval. Ook bij private partijen moet een omslag plaatsvinden in de benadering van ruimtelijke opgaven. Dit is een gesprek dat we ook vanuit Amsterdam proberen te voeren. Het begint met een verbeterde communicatie, kennisdelen en een goed verwachtingsmanagement.

Knooppuntontwikkeling is overigens belangrijk voor de toekomst van zowel de stedelijke gebieden als daarbuiten. Neem bijvoorbeeld de A2-zone tussen Amsterdam en Utrecht. Een enorme capaciteit aan vervoersmogelijkheden (spoor, weg en water), maar wel dwars door een waardevol groen landschap. Grootschalig verstedelijken van dit gebied is begrijpelijk taboe. Maar tegelijkertijd wordt het landschap wel aangetast door verrommeling die her en der is toegelaten. Ook is er de wens om de toegankelijkheid en daarmee de vitaliteit van het landschap te laten toenemen. Het taboe om te praten over verstedelijking mag niet leiden tot een algeheel spreekverbod over de toekomst van deze zone. TOD kan hier een mogelijkheid bieden om te kijken hoe een en ander gecombineerd kan worden. Met als doel de bestaande stations langs de vervoerscorridor anders in te richten, compact en zodanig dat de kwaliteit van het landschap niet wordt aangetast, maar zelfs verbetert. Dat betekent niet het loslaten van beleid, maar juist kaders scheppen die nieuwe ruimte geven aan knooppuntontwikkeling en aan het landschap. Dat kunnen gemeenten niet alleen, hoewel de decentralisatie anders

De planningspraktijk komt steeds meer los van het traditioneel aanbieden van locaties en gaat steeds meer de dialoog aan met beleggers en investeerders om eerst de vraag goed in beeld te brengen. De buitenlandse voorbeelden functioneren daarbij goed als inspiratiebron, alhoewel het vertalen naar de Nederlandse praktijk moeilijk blijft. De stijl van organiseren in Nederland past nog niet op het proces à la Vancouver of de stijl van Portland. De weten regelgeving is daar nog onvoldoende op toegerust. Een mengvorm tussen de aanpak van Vancouver en Portland zou kunnen werken, voor zowel Amsterdam als voor Nederland.





163


Interview

165


166


Interview met Emiel Reiding, Hoofd Unit Strategie ministerie van Infrastructuur en Milieu

Interview met Emiel Reiding, Hoofd Unit Strategie van het directoraatgeneraal Bereikbaarheid van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Afgenomen door Jan Klinkenberg en Mieke Berkers van Platform31.

Ontwikkeling knooppunten belangrijk voor economie “Bij de ontwikkeling van knooppunten heb je te maken met meerdere partijen, dus meerdere bestuurslagen en belanghebbenden. Er is sprake van een gestapelde verantwoordelijkheid. Als gevolg van ontwikkeling van stedelijke regio’s komt er steeds meer aandacht voor deze integrale aanpak van ruimte en mobiliteit. Ook het Rijk kijkt steeds meer naar regionaal maatwerk”, aldus Emiel Reiding, Hoofd Unit Strategie ministerie van Infrastructuur en Milieu. 

Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft als taak het infrastructurele hoofdnetwerk in Nederland op orde te houden. Door de economische crisis zijn er steeds minder middelen beschikbaar voor duurzame stedelijke ontwikkeling. Juist in deze tijd kan de strategische uitvoering van knooppuntontwikkeling (TransitOriented Development ofwel TOD) een steeds belangrijkere rol spelen. “Het karakter van de bereikbaarheidsopgave verandert. De economische ontwikkeling zit nu met name in de steden. Dat zijn de motoren van onze economie. Rondom steden zijn ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit steeds meer met elkaar verbonden met als gevolg meer aandacht voor knooppuntgerichte ontwikkeling. Dat is van groot belang voor het economisch functioneren van Nederland.” Reiding wijst op het stapelingseffect van belangen, regels en verantwoordelijkheden dat het TOD-beleid niet makkelijk maakt. “Er zijn vaak veel partijen, dus meerdere bestuurslagen

Rijnstraat vlakbij Station Den Haag Centraal, Den Haag


167

Niemand heeft de ultieme regie, je zult gezamenlijk het gesprek moeten aangaan

168

en belanghebbenden betrokken, het is lastig te sturen.”

Verschuiving van bereikbaarheidsvraagstuk vraagt om nieuwe modellen De verantwoordelijkheid voor de nationale infrastructuur van Nederland als geheel ligt bij het Rijk. De schaal waarop naar bereikbaarheid van steden, regio’s en gebieden wordt gekeken is aan het veranderen. “We kijken natuurlijk nog steeds naar de ontwikkeling van de netwerken als geheel, op de schaal van Nederland. Maar de ontwikkeling van stedelijke regio’s krijgen steeds meer aandacht. De inrichting van steden en de planning van infrastructuur loopt tot nu toe te vaak via aparte sporen. Het kwam in het verleden te vaak voor dat er eerst een wijk werd gebouwd en dat pas later werd gekeken naar de voorzieningen rond het openbaar vervoer. De regionale ontwikke-

ling van steden vraagt om nieuwe modellen van waaruit de discussies gaan plaatsvinden. Iedere regio is immers uniek en kent andere mobiliteitspatronen. De ontwikkeling van knooppunten moet hierop inspelen.”

Economisch sterke regio’s eerst TOD is volgens Reiding op dit moment wel erg een trend, waar veel, en vaak ook wat theoretisch over gesproken wordt. Dit terwijl TOD juist gezien moet worden als effectieve maatregel om opgaven rond ruimte en bereikbaarheid op te lossen. “Daarom moet er minder theoretisch over gesproken worden, maar moeten er praktische afspraken worden gemaakt.” De gebiedsagenda’s zijn een goed instrument om samen met de regio’s afspraken te maken over waar TOD mogelijk meerwaarde kan genereren. Conform de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte kijkt het Rijk in eerste instantie naar de economisch


sterke regio’s die hard groeien en grote behoefte hebben aan een goed functionerend infrastructureel netwerk in samenhang met ruimtelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld is de Noordvleugel van de Randstad, waar volgens de huidige verwachtingen tot 2040 nog 440.000 nieuwe woningen nodig zijn. Wat voor effect heeft dit op de mobiliteit? Welke opgaven brengt dit met zich mee? Hoe zorgen we voor een goede ontsluiting? Bij de beantwoording van deze vragen kan ook naar TOD als mogelijke oplossing worden gekeken door regio en Rijk gezamenlijk.

alleen een instrument zijn van overheden. Marktpartijen zijn onmisbaar, omdat het hier niet alleen om overheidsmaatregelen gaat, maar om gebiedsontwikkeling waarbij altijd sprake is van private partijen die risico’s willen nemen.”

Eigen TOD-aanpak nodig TOD kan ook bijdragen aan het verbeteren van de leefbaarheid in steden en wijken en de bereikbaarheid van bewoners door het beter benutten van bestaande systemen. We kijken daarbij in de eerste plaats meer naar de behoefte van de diverse doelgroepen. De mensen die zich op dit moment veel met TOD bezig houden, kijken sterk naar voorbeelden in het buitenland. Dat heeft echter niet zoveel zin, stelt Reiding. “Ik hoor vaak Tokio als voorbeeld, maar de dichtheden daar zullen we in Nederland nooit halen. We hebben een geheel eigen structuur. Daarom hebben we een eigen aanpak nodig voor TOD.”

Geen regie Rijk bij knooppunt ontwikkeling Reiding vindt dat het Rijk niet per se de regie moet voeren op de ontwikkeling van knooppunten. “Niemand heeft de ultieme regie, je zult gezamenlijk het gesprek moeten aangaan en een probleemanalyse maken. En vanuit ieders verantwoordelijkheid de samenwerking zoeken. De afspraken die er worden gemaakt moeten uiteindelijk wel worden verankerd in de gebiedsagenda.” “Bovendien kan TOD nooit


169

Conclusie

171


172


Conclusies en aanbevelingen Wim Hafkamp, Cees-Jan Pen en Marloes Hoogerbrugge Platform31

Met een kantoor op de zevende verdieping van het kantorencomplex boven op Den Haag Centraal Station kan het niet anders dan dat je volop gebruik maakt van de voordelen van wonen, werken en ontmoeten in of rondom stationslocaties. Binnen vijf minuten na het dichtklappen van je laptop zit je in trein, tram of bus of loop je de stad in. De laatste boodschappen doe je in het station net als de eerste of laatste afspraak van de dag. Stationslocaties ontwikkelden zich de laatste jaren steeds meer tot centrale ontmoetingsplekken waar mensen afspreken om te vergaderen of om bij te praten. Hier vindt de interactie plaats tussen mensen die moderne steden zo vitaal maakt. De afgelopen jaren is er veel geïnvesteerd in Nederlandse stations. Denk maar aan de verbouwing van Amsterdam Centraal, Rotterdam Centraal en Utrecht Centraal. De ondertunneling van het spoor bij Delft, de 

The Point, Dublin, Ierland

verbouwing van de stations van Arnhem, Zwolle, Eindhoven en Breda volgt. Ook zijn er nieuwe stations geopend zoals Utrecht Leidsche Rijn, Almere Poort en Sassenheim. Maar met investeringen in bestaande stations en openingen van nieuwe stations alleen ontstaan er nog geen goed functionerende knooppunten. Dit boek laat zien dat er meer voor nodig is om Transit-Oriented Development (TOD) in Nederland te implementeren. Tegelijkertijd beschrijft het boek ook dat het TOD-concept veel potentie heeft bij te dragen aan integrale gebiedsontwikkeling. Dit concluderende hoofdstuk bespreekt de belangrijkste inzichten van het recentelijk afgeronde vierjarig onderzoek naar knooppuntontwikkeling in Nederland. In de volgende paragraaf benadrukken we het belang van TOD voor de stedelijke en regionale ontwikkeling van Nederland en de trends op het snijvlak van ruimtelijke ordening en mobiliteit. Aansluitend


173

komen de drie belangrijkste kenmerken van TOD in Nederland aan bod en gaan we in op de redenen om TOD wel of niet te implementeren. Belangrijk is de vraag in welke mate TOD wordt geïmplementeerd en welke factoren hierbij een rol spelen. Tot slot volgen tien concrete beleidsaanbevelingen om tot een succesvolle implementatie van TOD te komen. De aanbevelingen zijn interessant voor alle betrokken publieke en private partijen, omdat TOD alleen in samenwerking van de grond kan komen. Dit boek beschrijft via (inter)nationale voorbeelden welke kansen er liggen voor partijen die bereid zijn samen te werken en ontkokerd te werken en denken.

TOD onmisbaar in stedelijke ontwikkeling

174

Verstedelijking is in de laatste decennia sterk toegenomen: op dit moment leeft meer dan de helft van de wereldbevolking in steden. De wereldeconomie draait om tientallen concurrerende stedelijke regio’s/ metropolen en wordt niet langer bepaald door concurrentie tussen landen. Ook in Nederland zien we een trek naar de stad. Niet alleen jongeren, maar ook senioren verruilen het dorp voor de stad. De redenen lopen uiteen, maar het is een voortgaande trend. Nederland kent een concentratie van werkgelegenheid in stedelijke gebieden en dit trekt jongeren op zoek naar een opleiding en een baan aan. Senioren kiezen voor de stad vanwege een divers en kwalitatief aanbod van (culturele) voorzieningen zoals musea, theater, winkels en restaurants. Ook (jonge) gezinnen kiezen steeds vaker voor de stad. Het ruimtelijke patroon in Nederland is vrij uniek, omdat het wordt bepaald door veel middelgrote en kleine steden die op relatief korte afstand van elkaar liggen; het zoge-

naamde polycentrische systeem van Nederland. De laatste jaren is er een groeiend besef dat de steden elkaar nodig hebben om internationaal een rol van betekenis te kunnen spelen. Illustratief is dat steden als Haarlem, Zaanstad, Amstelveen en Almere zich allen scharen onder de Metropoolregio Amsterdam. Stedelijke netwerken zijn onlosmakelijk verbonden met TOD. Knooppunten kunnen niet zelfstandig functioneren. Hun waarde ligt in de mate waarin ze andere knooppunten toegankelijk maken, en in wat de functies in het eigen knooppunt toevoegen aan het netwerk. TOD biedt de mogelijkheid om optimaal gebruik te maken van de nabijheid van andere steden en attracties door een hoogwaardig openbaar vervoerssysteem en goed functionerende knooppunten van verschillende modaliteiten. Hier kunnen mensen eenvoudig schakelen tussen verschillende modaliteiten; van fiets naar OV, van auto naar OV en van OV naar OV. Op deze manier zorgt het voor kortere reistijden binnen en tussen steden. Op deze manier levert het verschillende (economische) voordelen en veelal duurzamer mobiliteitsgedrag op. Voor bedrijven biedt het bijvoorbeeld toegang tot een grotere regionale arbeidsmarkt, omdat de reistijd niet langer een belemmering vormt om in stad A te wonen en in stad B te werken. Bewoners genieten een grotere keuzevrijheid, omdat ze eenvoudig gebruik kunnen maken van de voorzieningen (variërend van winkels, musea en sporthallen) in de naburige stad. Niet voor niets zet Brainport Eindhoven alles op alles om betere (inter)nationale verbindingen te krijgen. Men snapt als geen ander dat dit essentieel is om topbedrijven, zoals ASML, in de regio te houden en werkgevers te bedienen met voldoende arbeidskrachten. Het groeiende besef dat knooppuntontwikkeling de sleutel is tot een duurzame stedelijke ontwikkeling van Neder-


land heeft geleid tot de start van dit onderzoeksproject in 2009. Het onderzoek sluit immers naadloos aan op de doelstellingen van het onderzoeksprogramma Kennis voor Krachtige Steden om te werken aan de sociale en economische kracht van steden. De trends op het gebied van mobiliteit in Nederland pleiten in het voordeel van TOD. Uit recente onderzoeken van het Kennisinstituut voor Mobiliteit blijkt dat de auto voor jongeren steeds minder vanzelfsprekend is (KiM, 2012). Onder jongvolwassenen (tussen de 18 en 29 jaar) is het gebruik van de auto afgenomen vanaf 1995. Jongeren vinden autobezit minder belangrijk en er zijn meer goede alternatieven voorhanden (beter OV, toegang tot deelauto’s, groei van het fietsgebruik e.d.). De invoering van de OV-studentenkaart in combinatie met het groeiende aantal studenten leidde tot een toename van het treingebruik door jongeren. Maar ook de trek naar de stad wordt genoemd als verklarende factor. Het aandeel jongvolwassenen in stedelijke gebieden is sterk toegenomen en dit resulteerde in meer verplaatsingen met de fiets, het stedelijk openbaar vervoer en de trein. Zolang jongeren in stedelijke gebieden willen blijven studeren, wonen en werken is de kans groot dat zij steeds minder de auto zullen gebruiken in verband met de hoge parkeerkosten en wachtlijsten voor parkeervergunningen. Deze trend pleit in het voordeel van TOD, omdat nieuwe generaties een sterkere oriëntatie op openbaar vervoer hebben en dus voor een potentieel draagvlak en klantenpotentieel zorgen. De digitalisering van de samenleving en de opkomst van Het Nieuwe Werken lijkt ook bij te dragen aan draagvlak voor TOD. Het Nieuwe Werken neemt afscheid van de vaste werkplek op kantoor. Mensen werken meer thuis, onderweg, of op ontmoetingsplekken. Werken wordt meer nomadisch, en dat biedt zicht op een ander verplaatsingsgedrag. De

exacte ruimtelijke, sociale en mobiliteitsgevolgen zijn nog niet bekend, maar duidelijk is dat het een ingrijpend proces is, waarbij gebieden met hoge dichtheden, rond knooppunten steeds interessanter worden. Een andere trend is het groeiende belang van integrale gebiedsontwikkeling van multifunctionele gebieden. De Zuidas in Amsterdam, het Beatrixkwartier in Den Haag en Hoog Catharijne in Utrecht zijn daar voorbeelden van. In de stedelijke gebieden van Nederland is de ruimtedruk hoog en dit vraagt om een zorgvuldige afstemming van functies. TOD biedt de mogelijkheid om niet alleen verschillende vervoersstromen op elkaar af te stemmen, maar draagt ook bij aan functiemenging (wonen, werken, winkelen) in en rondom stationslocaties. Door te werken met hoge dichtheden ontstaan er levendige gebieden waarin functies samenvallen en meervoudig ruimtegebruik mogelijk is. TOD leidt dus tot duurzame verstedelijking. De kracht van steden zit in het aanbieden van ontmoetingsplekken die bijdragen aan sociaaleconomische kansen, werkgelegenheid en groei. De komende jaren zal de behoefte aan integrale gebiedsontwikkeling sterker worden waarbij stationslocaties een belangrijke rol kunnen spelen. Niet alleen omdat hier alle vervoersstromen samenkomen, maar ook omdat de dichtheden en aanwezige functies mensen en bedrijven naar de gebieden trekken.

Kenmerken van TOD in Nederland Nederlandse experts zijn het niet eens over een eenduidige definitie van TOD. De in de Taskforce Mobiliteit en Ruimte1 verenigde experts zijn het wel eens over een driedubbele benuttingstrategie als kernopgave: betere benutting van het bestaande OV en wegennetwerk, verknoping van vervoersmodaliteiten bij


175

halten en stations en intensivering van het gebruik van de (bestaande stedelijke) ruimte. In het buitenland zien we dat de definities verschillen per land, regio en stad. Dat is geen probleem als de kaders van TOD en de potentie van TOC* voor gebiedsontwikkeling maar bekend zijn. Uit dit boek kunnen vier specifieke kenmerken worden gedistilleerd die tekenend zijn voor TOD in de Nederlandse context.

Belang van fietsen/lopen

176

De T van TOD staat voor Transit , het Latijns voor ‘hij of zij gaat’. Transit wordt vaak gelijkgesteld met openbaar vervoer, maar voor de Nederlandse situatie lijkt dit een onverstandige beperking. TOD impliceert dat OV gebruikt wordt voor lange afstanden. Voor kortere afstanden stimuleert het juist het gebruik van de fiets. In steden als Utrecht en Amsterdam bestaat meer dan één derde van alle verplaatsingen uit de fiets, ook in de spits. De files staan niet in de stad, maar op afstand van de stad. De toenemende ‘fietsoverlast’ bij stations, en de toenemende fietsdrukte op te krappe fietspaden laat zien dat we transit breder moeten interpreteren. Met de komst van de elektrische fiets, pedelec en ligfietsen wordt de fiets ook een aantrekkelijke optie voor de wat langere afstanden in het grootstedelijk gebied. Jaren geleden zouden we lacherig hebben gedaan over ‘hogesnelheidsfietspaden’ zoals tussen Leiden en Den Haag, maar tegenwoordig zijn dit veelgebruikte verbindingen, waarbij door de drukte zelfs al wordt geklaagd over onveiligheid. Piet Rietveld beargumenteert in zijn bijdrage dat fietsen net als lopen cruciaal is in het vooren natransport* en een uniek kenmerk van TOD in Nederland. Door de fiets wordt de reikwijdte rondom een knooppunt vergroot en hier liggen kansen voor het inrichten van de te ontwikkelen gebieden. Bij TOD is het dus nood-

zakelijk om verder dan het openbaar vervoer te kijken, maar ook naar de capaciteit en de potentie van de verschillende vervoerswijzen, hun netwerken en de knooppunten daarin. De combinatie met fietsen is terug te zien in Kopenhagen waar het fietsnetwerk en het OV goed geïntegreerd zijn. Als gebruiker stap je zo met de fiets op het perron en in het fietsgedeelte van de trein. Hier is in Nederland nog een wereld te winnen. TOD is breder dan alleen OV. Het dient ook te gaan over de netwerken voor fiets en auto, over aandacht voor lopen, en over intermodaliteit, de overgangen tussen OV, auto, fiets en lopen. Dit geldt niet alleen voor de nieuwbouw, of het nu stadsuitbreiding of -inbreiding is, maar heeft betrekking op het gehele gebied en kan daardoor ook toegepast worden in bestaande gebieden.

TOD in het stedelijk netwerk Het schaalniveau van TOD dient functioneel bepaald te worden op basis van interacties en relaties tussen steden. Hierbij zijn niet bestuurlijke grenzen leidend, maar het daily urban system* van mensen. Het schaalniveau van TOD kan verschillen: soms beslaat het de hele stadsregio of metropool en soms valt het samen met het ruimtelijk schaalniveau waarop mensen hun dagelijkse dingen doen zoals wonen, werken, winkelen (daily urban system ). In Nederland zien we veel TOD-projecten die het stedelijk netwerk ondersteunen. De RandstadRail heeft bijvoorbeeld een belangrijke bijdrage geleverd aan de metropooldiscussie in de Zuidvleugel. De verbinding zorgde niet alleen voor meer reizigers tussen Rotterdam en Den Haag, maar gaf ook een stimulans aan ruimtelijke ontwikkelingen langs de lijn. RandstadRail-halte Leidschenveen is een goed voorbeeld van TOD: het winkelcentrum ’t Hoge Veen is gebouwd naast de halte. Op deze manier kunnen mensen woon-werkverkeer eenvoudig combineren met het doen van


boodschappen. Of zij kunnen besluiten om direct even te gaan sporten, omdat het sportcentrum ook naast het station gevestigd is. Aangezien OV-netwerken gemeente- en provinciegrenzen overstijgen leidt dit tot een complexere institutionele context. Het vraagt namelijk om samenwerking tussen de verschillende betrokken partijen. Dit is één van de verklaringen voor de complexe institutionele context van TOD. Het schaalniveau vraagt om grensoverschrijdende samenwerking en brengt de nodige vraagstukken over taken, verantwoordelijkheid en financiering met zich mee. We zijn nog steeds onvoldoende in staat bestuurlijke grenzen los te laten ten behoeve van regionale samenwerking om te komen tot duurzame verstedelijking, benutten van de ontwikkelpotentie van zo’n netwerk en een impuls te geven aan integrale gebiedsontwikkeling.

TOD is ook uitvoering en beheer Dit boek leert ons dat er aan ideeën, visies en plannen voor TOD in Nederland geen gebrek is. Het gaat echter niet alleen om concepten en arrangementen voor planning, het gaat minstens zozeer om de feitelijke uitvoering (financiering, investering, bouw) van de plannen, en over het beheer. In Nederland is TOD vaak een planningsconcept dat wordt omarmd door ruimtelijke ordenaars en stadsontwikkelaars. Het lijkt echter cruciaal om de lijn door te trekken naar de volgende fasen, van uitvoering en beheer. In de beheersfase kan succesvol TOD de kwaliteit en frequentie van het OV op een lijn of in het hele systeem verhogen. De verschillende vervoerders kunnen onder andere hun dienstregelingen beter op elkaar afstemmen. Daarnaast kunnen vervoerders, beheerders op knooppuntlocaties en bedrijven hun openingstijden en dienstenaanbod beter afstemmen op de

gebruikers. Op deze manier ontstaan nieuwe reizigersstromen die tegen de spits ingaan, en zo bijdragen aan een betere capaciteitsbenutting, beter exploitatieresultaat en verduurzaming van de mobiliteit. De samenwerking tussen partijen in de planningsfase, die zich voortzet in de uitvoerings- of investeringsfase, zou zich stevig moeten voortzetten in de beheersfase. Wat betreft de uitvoering lijkt het erop dat, ondanks alle genoemde voordelen en baten van TOD, de obstakels moeilijk te overwinnen zijn. De volgende paragraaf gaat hierop in.

Financiering TOD: marktwerking ontbreekt De financiering van TOD blijft een lastig vraagstuk, zeker in tijden van economische crisis. Door overheidsbezuinigingen is de overheid genoodzaakt om te korten op het OV-programma in ruimtelijke plannen en hierdoor zijn private investeringen hard nodig. Er is momenteel weinig vraag naar nieuwe woningen/appartementen, winkels en kantoren. Ook rond stations is veel leegstand (Geurs et al, 2013). Het percentage leegstand verschilt echter wel sterk per locatie. TOD vraagt vaak om investeringen die niet per se het beste uitkomen in de investeringsselectie van de overheid of van private partijen. Het verleden (van onder andere veel Vinex-wijken) leert ons dat het weiland al gauw wordt geselecteerd als een geschikte locatie. In de ideale wereld van de economen zijn de opoffering van schaarse middelen en de externe effecten van het handelen van actoren (consumenten, producten) verwerkt in de prijzen. De realiteit is echter anders, of het nu gaat om de grondmarkt, de parkeermarkt, de woningmarkt of de winkelen kantorenmarkt. Frank Bruinsma stelt in zijn bijdrage vast dat marktwerking bij TOD ontbreekt. Als deze prijzen er niet zijn, of perverse signalen afgeven, dan is het moeilijk om bij het toepassen van het TOD-concept in


177

Implementatie van TOD

deel van TOD is de mogelijkheid om de bestaande infrastructuur beter en dus duurzamer te benutten waardoor de bouw van kostbare nieuwe infrastructuur vermeden kan worden. De bezettingsgraad van bus, tram en trein verbetert, waardoor het OV meer kostendekkend wordt en de capaciteit optimaler wordt benut. Bijkomend voordeel is dat minder kostbare investeringen in asfalt nodig zijn en groene en open gebieden minder worden belast.

De voordelen en aantrekkelijke kanten van TOD zijn talrijk. De belangrijkste belofte van TOD is het beeld van duurzame ruimtelijke ontwikkelingen (wonen, werken en recreëren) in hoge dichtheden nabij knooppunten van vervoersnetwerken. Het biedt mensen een grotere keuzevrijheid om zich per OV, auto, fiets of te voet te verplaatsen. Op deze manier ontstaat een ruimtelijk systeem dat beter om kan gaan met, maar ook een aanbod biedt van, diverse mogelijkheden voor de gebruiker (werken, winkelen en recreëren op verschillende locaties onderweg of dichtbij huis). Wanneer reizigers vaker lopen/fietsen na een rit per OV draagt dat ook bij aan de gezondheid en interactie in de openbare ruimte. In een ruimtelijk systeem dat volgens TOD ontwikkeld is, hebben mensen die geen auto willen, kunnen, mogen of durven rijden meer mogelijkheden. Kinderen hoeven niet per se op de achterbank, ze kunnen ook voorin de bakfiets of zelf fietsen. Voor wie geen auto heeft zijn er minder of geen belemmeringen om aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen, wat een positief effect genereert op de maatschappelijke participatie. Ziekenhuizen, openbare instellingen, culturele voorzieningen en belangrijke werklocaties zijn meervoudig bereikbaar. Al zitten we hierbij wel met de last uit het verleden, waarbij veel van dergelijke functies meer naar de onbereikbare randen van de steden zijn verplaatst. Een ander voor-

Er lijken dus economische voordelen van TOD te zijn, maar deze zijn niet altijd eenvoudig in geld uit te drukken. Frank Bruinsma laat in zijn bijdrage zien dat de ligging van woningen bij stationslocaties weliswaar enige, maar geen grote extra marktwaarde aan een woning geeft. Hans Koster bestudeerde de effecten van de opening van nieuwe stations – wat te beschouwen is als een onderdeel van TOD – en concludeert in zijn bijdrage dat er ‘geen meetbare effecten zijn door stationsopeningen’. De voordelen zijn echter lastig te ramen, deels omdat het bij de meeste openingen van nieuwe stations om een relatief kleine verbetering van de bereikbaarheid gaat en deels omdat de positieve effecten van TOD pas relevant kunnen worden op de lange termijn, zoals de Zuidtangent en de RandstadRail laten zien. Maar ook omdat stations een negatief effect kunnen hebben op hun omgeving (bijvoorbeeld door geluidsoverlast van optrekkende treinen). Men moet dus geen gouden bergen verwachten van het implementeren van TOD, zeker niet op korte termijn. De verwachtingen rond wonen en werken zijn wellicht te ambitieus geweest mede gelet op overaanbod, leegstand en wantrouwen in de huur en koopmarkt van woningen en bedrijfsruimte. Stations kunnen echter wel inspelen op de stedelijke ontwikkeling van Nederland waarin knooppunten steeds belangrijke ontmoetings-

te spelen op de keuzes die gebruikers (reiziger, woonconsument of kiezer) gemaakt zouden hebben als er wel prijzen waren. De gevolgen zijn files, lege bussen, overvolle perrons, torenhoge huurprijzen of juist lege kantoorkolossen. Het ontbreken van marktwerking is één van de redenen waarom TOD moeizaam van de grond komt in Nederland.

178


plekken worden. Kijk bijvoorbeeld maar naar tal van winkelformules, (hoogwaardige) horeca en vergaderzalen die in en rond stations worden geopend, zoals in Zaandam en Den Haag Centraal. Private partijen zien steeds meer markt in deze locaties. In Haarlem, Groningen, Zwolle liggen er plannen om vanuit het ‘rode loper’ idee de binnenstad en station te verbinden door een levendige as, waarbij een beeld ontstaat van communicerende vaten. Gelet op de voordelen van TOD is het misschien vreemd dat het concept niet veel vaker geïmplementeerd wordt. Bart van der Heijden geeft aan dat één van de redenen is dat de ‘totale verantwoordelijkheid voor vervoers- en grondexploitatie niet in één hand ligt’. Ook andere auteurs zien het als één van de belangrijkste obstakels dat er zoveel verschillende partijen, publiek en privaat, met zoveel verschillende belangen, competenties en middelen nodig zijn om tot een effectieve toepassing van TOD te komen. De institutionele context in al zijn complexiteit en hoeveelheid aan actoren blijft een struikelblok voor TOD volgens Wendy Tan. Rob van der Bijl en anderen laten zien dat er in bijvoorbeeld Stedenbaan, Sprintstad en vergelijkbare projecten aansprekende beelden en oplossingen gecreëerd worden, maar dat het steeds niet lukt om partijen er ook echt achter te krijgen en iets uit te voeren. Een korte inventarisatie van TOD-projecten in Nederland laat zien dat er veel plannen en ideeën zijn, maar dat de implementatie moeilijk van de grond komt. Hier zijn verschillende redenen voor te geven, variërend van een complexe besluitvorming tot een gebrek aan private investeringen wegens onvoldoende duidelijkheid over wie de regie uiteindelijk heeft bij knooppuntontwikkeling. De fragmentatie van sectoren (ruimtelijke ordening versus

verkeer en vervoer) leidt volgens Wendy Tan in essentie tot bestuurlijke versnippering en complexiteit van weten regelgeving. Dit ontmoedigt marktpartijen, vervoerders en netwerkbeheerders om mee te doen aan knooppuntontwikkeling op corridorniveau. Hans Koster laat in zijn bijdrage zien dat valuecapturing* niet-realistisch is. Zowel Jorn Matthijsse, van de Stadsregio Arnhem Nijmegen, als Constance Winnips, van de Stadsregio Amsterdam, wijzen erop dat TOD vraagt om het doorhakken van knopen: over investeringen, over ruimtelijke aanwijzingen, concessieverlening, etc. Daarnaast vraagt het om koers te houden gedurende vele jaren, maar dit staat vaak haaks op de politieke weerbarstigheid. Deze ‘mismatch’ kunnen we het politieke systeem verwijten, maar Wendy Tan geeft aan dat het realistischer is om in te zetten op een betere communicatie tussen praktijk en het electoraat en beter uit te leggen wat de voordelen van TOD zijn.

Leren van elkaar De factsheets in dit boek laten zien dat er in andere landen ook partijen zoekende zijn naar een succesvolle implementatie van TOD. Alhoewel alle ontwikkelingen contextafhankelijk zijn, kunnen er verschillende lessen worden getrokken uit de buitenlandse projecten. Uit de factsheet van Kopenhagen komt naar voren dat het, ondanks bestuurlijke reorganisaties, van belang is om vast te houden aan een gedeelde visie. Het grote aantal bestuurlijke wisselingen, gepaard met veranderende politieke wensen in Nederland, zorgt ervoor dat (ruimtelijke) plannen en visies vaak worden losgelaten. De rollen en belangen van de betrokken partijen wijzigen door de jaren heen regelmatig. Onder invloed van de decentralisatie zijn de taken en verantwoordelijkheden van overheden aan verandering onderhevig


179

geweest. Dit leidde bij een aantal projecten tot uit- of afstel en verklaart ook de moeizame implementatie van TOD-projecten. Door met verschillende partijen in eerste instantie overeenstemming te bereiken over een gedeelde visie, wordt er commitment gecreëerd om het project ook daadwerkelijk tot uitvoering te brengen. Overigens is dat nog geen garantie voor een succesvolle implementatie, zoals het mislukte tramproject in Groningen en het stopzetten van de ontwikkeling van de RijnGouwelijn laten zien. SprintStad is een waardevol instrument die TOD-processen in een serious game vertaalt, waardoor partijen ervaren wat voor samenwerking en onderhandelingen nodig zijn om tot TOD te komen en welke ruimtelijke en economische resultaten geboekt kunnen worden. Brainport Eindhoven en het Havenbedrijf Rotterdam zijn twee voorbeelden van de

manier waarop dat zijn institutionele uitwerking heeft gekregen. Ook ander instrumentarium (Bereikbaarheidskaart.nl en iNode bijvoorbeeld) kan helpen om tot meer inzicht en betere plannen te komen. Van Vancouver leren we dat TOD geen (eind) doel op zich is, maar een middel om te komen tot gunstige sociale en economische effecten, zoals een verbetering van de leefomgeving. Het draait hier in belangrijke mate om TransitOriented Communities (TOC), want uiteindelijk bepalen de communities het uiteindelijke draagvlak voor nieuwe TOD-locaties. In lijn hiermee pleit Huibert Verdoold daarom om de dialoog aan te gaan met de (toekomstige) gebruikers van de locaties: welke behoeften hebben ze en welke kwaliteiten moeten er nagestreefd worden? Dit is vernieuwend omdat de reiziger en gebruikers nu centraal staan in de planvoorbereiding.

180


In vergelijking met de buitenlandse TODprojecten is er in Nederland nog een wereld te winnen om private partijen (vooraf) te betrekken bij nieuwe ontwikkelingen. Perth laat zien dat het lonend is om te durven experimenteren met marktpartijen om ze daarmee steun te bieden in het begin van TOD. Het is belangrijk om als overheid duidelijke signalen te geven dat TOD in de toekomst belangrijk blijft en dat er politiek draagvlak voor is. Door marktpartijen in een vroeg stadium mee te nemen kunnen nieuwe locaties door middel van publiek-private samenwerking van de grond komen, waarbij ook de (financiële) risico’s verdeeld kunnen worden over de betrokken partijen. De komende jaren liggen er verschillende plannen om TOD-locaties in Nederland te (her) ontwikkelen. Er is nog weinig interesse van de private partijen vanwege de forse kosten van binnenstedelijke ontwikkelingen, de ontbrekende langetermijnvisie en het overschot van aanbod (en blijvende nieuwbouwplannen) aan de stadsranden. Wanneer de vraag naar en het aanbod van locaties beter in evenwicht worden gebracht, liggen er grote kansen de potentie van TOD tot wasdom te brengen. Kijk bijvoorbeeld maar naar Rotterdam Centraal Station of station Arnhem; in vergelijking met vijftien jaar geleden vinden hier nu veel meer activiteiten plaats, is de sfeer anders en zijn er andere functies gecreëerd.

Aanbevelingen Op basis van dit boek worden tien aanbevelingen gegeven om te komen tot een succesvolle implementatie van TOD. De aanbevelingen zijn gericht aan alle publieke en private partijen betrokken bij TOD. 

Stadhuis naast station Gouda, Gouda

Aanbeveling 1: Inventariseer de vraag bij reizigers en gebruikers Het inventariseren van de vraag bij reizigers en gebruikers lijkt een logische eerste stap, maar de praktijk leert dat deze stap vaak onvoldoende wordt gemaakt. Het is belangrijk om de stand van zaken op te maken door na te gaan wat de wensen en behoeften zijn van bewoners en bedrijven. Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van alle beschikbare data, variërend van Centraal Bureau voor de Statistiek, Kennisinstituut voor Mobiliteit, Planbureau voor de Leefomgeving, het Kadaster en de gemeentelijke (statistiek)diensten. Daarnaast kan aanvullend onderzoek onder bewoners en reizigers veel bruikbare inzichten genereren. Welke behoeften hebben zij en in hoeverre worden deze vervuld? Het is van belang om de analyse niet te beperken tot de gemeentegrenzen gelet op de daily urban systems van bewoners die vaak een regionale – en niet zozeer lokale – weerslag kennen. De uitgaande pendel van grote steden ligt op circa 50%. Dat wil zeggen dat ongeveer de helft van de beroepsbevolking buiten de stad werkt. Het opnemen van de stand van zaken geeft een inventarisatie van het draagvlak voor TOD en op welke behoeften kan worden ingespeeld. Bij de keuze om een knooppunt al dan niet te ontwikkelen moet de marktvraag leidend zijn, of op zijn minst een zeer belangrijke rol spelen.

Aanbeveling 2: Zet in op de integratie van functies en modaliteiten TOD in Nederland moet draaien om het integreren van fietsers en voetgangers in de verkeeren vervoerssystemen en de inrichting van stationslocaties. Geef hierbij specifiek aandacht aan de veilige en aantrekkelijke overstap tussen de verschillende modaliteiten (OV, auto, fiets, voet). Als de overstap van het vooren natransport* goed geregeld is, zijn mensen eerder geneigd om gebruik te maken


181

182

van het OV. Een praktisch voorbeeld is voldoende fietsenstallingen bij het station. Hetzelfde geldt voor het gemeentelijke parkeerbeleid waarbij extra parkeerplaatsen kunnen worden gecreëerd bij stations, voor Park+Ride en Kiss&Ride, maar ook voor autodelen. Op deze manier krijgen reizigers keuzemogelijkheden die aantrekkelijk zijn met het oog op ketenmobiliteit. Juist bij de inrichting van nieuwe stationslocaties of bij de herinrichting van bestaande locaties moet hier goed op gelet worden. Daarnaast is het multifunctionele karakter van TOD-projecten van belang. Steeds meer functies – variërend van wonen, werken, winkelen, sporten, ontspanning – worden geclusterd rondom stations. Denk bijvoorbeeld aan het multifunctionele gebied naast Amsterdam Bijlmer ArenA waar naast kantoorlocaties, een winkelcentrum en een woningboulevard ook veel entertainment (voetbalstadion, een bioscoop, een concertzaal) is geclusterd.

Aanbeveling 3: Ontkoker Een dialoog tussen de gemeentelijke en provinciale afdelingen ‘ruimtelijke ordening’ en ‘verkeer en vervoer’ is cruciaal voor een succesvolle implementatie van TOD. Niet alleen ambtelijk, maar ook bestuurlijk moeten de neuzen dezelfde kant op gaan wijzen. De (investerings)beslissingen van de wethouders moeten passen binnen het gemeenschappelijk streven om gezamenlijk geformuleerde doelen te bereiken. De beslissingen en keuzes moeten helder zijn en hetzelfde signaal afgeven aan de kiezers. Een dialoog tussen de verschillende diensten is een belangrijk vereiste voor een succesvolle implementatie van TOD. Ook de rol van de Rijksoverheid moet hierbij helder zijn. Mede door snelle kabinetswisselingen is de positie van de overheid de afgelopen jaren regelmatig gewijzigd. Na een periode gekenmerkt door het decentraliseren

van de taken en bevoegdheden, lijkt de Rijksoverheid nu meer aandacht te geven aan TOD, maar het operationaliseren wordt nog vooral bij lagere overheden gelaten. Ontkokering is het sleutelwoord om te kunnen komen tot een integrale gebiedsontwikkeling waarbij uiteenlopende doelen kunnen worden bereikt. De communicatie over ontwikkelingen tussen overheidspartijen (horizontaal en verticaal) moet beter om TOD succesvol te kunnen implementeren.

Aanbeveling 4: Creëer draagvlak Communicatie over nut en noodzaak van TOD naar gebruikers (variërend van reizigers tot bedrijven) is van onderschatte waarde. Ten eerste is het van belang om electorale steun te verkrijgen en ten tweede zorgt het er voor om steun uit de markt te verwerven. In tegenstelling tot buitenlandse voorbeelden landt TOD nog niet echt in de Nederlandse praktijk. Het is niet gebruikelijk om in kranten en andere mediavormen over knooppuntontwikkeling of TOD te lezen of horen. Dit duidt op een gebrek aan draagvlak onder het bredere publiek. In Nederland zijn er nog te weinig geluiden van bewoners, reizigers, gebruikers en bedrijven die zich sterk maken voor TOD, zoals de grassroots-organisaties in Portland en Perth. Dit kan alleen gebeuren door platforms voor discussie en samenwerking te bevorderen. In concrete termen betekent dit: op duidelijke, creatieve en beeldende manieren communiceren. De Nederlandse praktijk is hier in principe wel geschikt voor, maar het moet nog gerichter opgepakt worden om op deze manier voldoende politieke steun en duidelijke bestuurlijke processen te krijgen.

Aanbeveling 5: Wijs een trekker aan Om de institutionele complexiteit van TODprojecten te verminderen is het belangrijk dat het duidelijk is wie de leiding heeft over de


ontwikkeling. Dit vraagt om een ‘dienend’ leiderschap dat door de andere partijen gezien en erkend wordt, en dat zowel in het proces van planontwikkeling als daarbuiten gelegitimeerd is. In het buitenland zien we voorbeelden van één partij met een duidelijke trekkersrol, maar we zien ook dat meerdere partijen zich tot een alliantie verbinden. De alliantie, als functionele combinatie van partijen, neemt dan de leiding over het TODproject. In Nederland is de vraag wie de regie in handen heeft iedere keer weer een punt van discussie. Uiteindelijk moeten de partijen het in samenwerking doen, maar als er geen trekker wordt aangewezen is de kans groot dat de partijen naar elkaar blijven kijken en er geen stappen worden genomen. Dus geen verwijt van overheden naar private partijen en andersom, want dat draagt niet positief bij aan het implementeren van TOD. Het is daarom van belang om een of meer trekkers aan te wijzen die de (eind)verantwoordelijkheid van het project op zich nemen. De trekker(s) moet(en) echter wel de bevoegdheden en (financiële) middelen hebben om de rol naar behoren uit te kunnen oefenen.

Aanbeveling 6: Houdt vast aan een langetermijnvisie Een langetermijnvisie waaraan wordt vastgehouden, ongeacht het politieke klimaat of economisch verwachtingen, biedt zekerheid voor mogelijke private investeerders en creëert vertrouwen. De buitenlandse voorbeelden geven aan dat het belangrijk is om een langetermijnvisie te hebben, mits de visie goed aansluit op de wensen van de gebruikers, reizigers en bedrijven. Dit vraagt om geduld en vasthoudendheid om bredere maatschappelijke doelen te realiseren, ongeacht een wisselend financieel en politiek klimaat. De Nederlandse voorbeelden laten zien dat in de praktijk al veel mensen bezig zijn met TOD.

Benut deze energie en zoek naar manieren om dit ook op de lange termijn te borgen. Hierbij is ook van belang om te leren van ervaringen uit andere projecten. Daarnaast is het goed om de langere termijneffecten van TOD in beeld te brengen; de investering betaalt zich misschien niet direct uit, maar op de langere termijn kan het een positieve effect hebben op een gebied.

Aanbeveling 7: Ga het maatschappelijke debat aan TOD moet geen doel op zich zijn. Het is een manier om, door alternatieve keuzes van mobiliteitsvormen en leefbare ruimtes, maatschappelijke belangen die bijdragen aan een duurzame toekomst te realiseren (Koster & Tan, 2012). Het is van belang om de ambities van steden op het gebied van duurzaamheid in dit maatschappelijke debat terug te laten komen. Er liggen stevige afspraken om te werken aan duurzame verstedelijking en om de bestaande gebouwde omgeving beter te benutten. TOD biedt de sleutel tot een dergelijke ontwikkeling, maar dan moet het maatschappelijke debat over nut en noodzaak van TOD wel worden aangewakkerd, in een bredere kring dan binnen de gebruikelijke praktijk en wetenschappelijke en politieke kringen. Hier ligt een rol voor de politicus, die zichzelf kan opstellen als een visionair die TOD vertegenwoordigt en behartigt. Maar een politicus heeft ook draagvlak nodig en daarmee kijken we naar het bredere publiek en ook bedrijven. Hier ligt een rol voor de wetenschap; er is behoefte aan praktijkgericht onderzoek, dat als basis kan fungeren van een maatschappelijke discussie.

Aanbeveling 8: Verleidt private partijen tot publiek-private samenwerking Private partijen spelen een belangrijke rol om samen met publieke partijen nieuwe TODlocaties van de grond te krijgen en een impuls te geven aan bestaande locaties. In Perth, Port-


183

184

land en Vancouver is in economisch voorspoedige tijden veel stimulans aan private partijen gegeven in de vorm van financiële compensatie, leningen van banken en voordelige belastingwaardes. De overheden verleiden de ontwikkelaars met juridische en financiële stimulansen en kunnen op deze manier invloed uitoefenen op ruimtelijke ontwikkelingen. In het huidige klimaat in Nederland verbaast het niet dat ontwikkelaars en bedrijven huiverig zijn om hun geld in een ongewis project te investeren. Private partijen zijn winstgericht, zij tonen weinig interesse, mede omdat gerealiseerde voorbeelden in Nederland schaars zijn. Dit is ook een reden om de pogingen niet af te schrijven, maar juist te steunen (vanuit de overheid). De overheid kan woningcorporaties en beleggers verleiden of belonen als zij investeren in TOD. Corporaties hebben een maatschappelijke taak waarin het duurzaam investeren in stationslocaties uitstekend past. Beleggers worden meestal afgerekend op rendement, maar ze kunnen net zo goed afgerekend worden op duurzaamheid. Zij kunnen voor de keuze gesteld worden om geld te beleggen in projecten die bijdragen aan duurzame stedelijke levendigheid en andere (maatschappelijke) doelen, zoals vergroting van de keuzevrijheid en participatie van verschillende groepen. In Nederland hebben we relatief weinig ervaring met het opstellen van publiek-private verdienmodellen bij zulke complexe opgaven als TOD. In één van de vervolgonderzoeken op dit onderzoek wordt hiermee geëxperimenteerd.2 In dit onderzoek wordt bijvoorbeeld gekeken of en hoe ondernemingen verleidt kunnen worden om mee te betalen aan (de kwaliteitsverbetering van) een stationslocatie.

Aanbeveling 9: Neem kwaliteit als uitgangspunt Door kwaliteit als uitgangspunt te nemen kunnen veilige, prettige en levendige gebieden rondom stations worden gecreëerd. Mensen vinden het belangrijk dat zij als gebruiker, reiziger of bewoner op zowel hoogwaardig OV kunnen rekenen (met een fatsoenlijke frequentie en betrouwbaarheid) en mogelijkheden krijgen waarmee ze aan hun dagelijkse taken kunnen voldoen (boodschappen halen, administratie regelen bij een bank, postkantoor of stadshuis et cetera) op weg naar werk, school of huis. Het belang van een goede inrichting en beheer van de openbare ruimte wordt vaak nog onderschat, terwijl juist hier veel winst te behalen is. Consumenten en ondernemers waarderen hoogwaardige kwaliteit. Het is ten slotte van belang om op te merken dat TOD niet per definitie draait om nieuwe ontwikkeling, maar dat juist kwaliteitsverhoging in bestaande gebieden centraal staat. Door kleine ingrepen kan de kwaliteit van ontwikkelingen eenvoudig worden verhoogd en kan de levendigheid van een gebied een positieve impuls krijgen. Naast kwaliteit draait het hierbij ook om veiligheid van het gebied.

Aanbeveling 10: Denk goed na over financiering Dit boek laat zien dat value capturing mogelijkerwijs niet werkt, omdat de bereidheid om extra te betalen voor een stationslocatie in Nederland gering is. Als bedrijven meer zullen moeten betalen voor een stationslocatie zullen ze daarom eerder geneigd te zijn uit te wijken naar een andere locatie en gezien het grote aanbod van kantoren op dit moment zal dat geen enkel probleem zijn. Dit vraagt om een zoektocht naar innovatieve oplossingen van (voor)investeren in projecten. Een deel van investeringen zou bijvoorbeeld kunnen worden terugverdiend door een redelijke prijs voor


parkeerplaatsen te vragen, niet alleen op stationslocaties, maar juist ook op locaties die ver van stations afliggen. Voor oplossingen moet niet alleen gekeken worden naar private partijen en ontwikkelaars maar ook naar andere partijen zoals woningcorporaties of beleggers. De zoektocht naar een verdienmodel moet altijd vooraf gegaan worden door een gedegen analyse van de kosten en baten van TOD, bijvoorbeeld in de vorm van een Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (MKBA). 3 De zoektocht naar nieuwe verdienmodellen wordt momenteel voortgezet in vervolgonderzoek waar we nu verder op ingaan.

Tien aanbevelingen implementatie TOD 1. Inventariseer de vraag bij reizigers en gebruikers 2. Zet in op de integratie van functies en modaliteiten 3. Ontkoker 4. Creëer draagvlak 5. Wijs een trekker aan 6. Houdt vast aan een langetermijnvisie 7. Ga het maatschappelijke debat aan 8. Verleidt private partijen tot publiekprivate samenwerking 9. Neem kwaliteit als uitgangspunt

En hoe nu verder?

10. Denk goed na over financiering

Het onderzoek van de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit Amsterdam naar knooppuntontwikkeling in Nederland heeft tot nieuwe inzichten geleid in het complexe vraagstuk van integrale gebiedsontwikkeling van stationslocaties. Het onderzoek is niet het eerste en zeker niet het laatste onderzoek naar TOD. Zoals Emiel Reiding, hoofd Unit Strategie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, in dit boek aangeeft blijft TOD de komende jaren hoog op de agenda staan. Er is niet alleen bestuurlijk veel aandacht voor TOD, ook wetenschappelijk wordt er veel onderzoek naar gedaan. Onderzoekers in het binnenen buitenland zijn met dit onderwerp bezig. Dit Kennis voor Krachtige Steden onderzoek krijgt navolging in verschillende vervolgonderzoeken binnen ‘Verbinden van Duurzame Steden’ (VerDuS), het samenwerkingsverband van NWO en Platform31. Om de ontwikkelde kennis over TOD boven het niveau van regio’s te tillen is door VerDuS, Transumo en het Innovatieberaad van het ministerie voor Infrastructuur en Milieu begin 2012 het initiatief genomen tot het opzetten van

een Community of Research and Practice voor spoorgerichte gebiedsontwikkeling: GO Spoor (VerDuS, 2013). Het stedelijk consortium dat betrokken is geweest bij dit onderzoek is grotendeels overgegaan in de GO Spoor Community, die zelf doorontwikkeld is tot de Taskforce Mobiliteit en Ruimte. Publieke, private en kennispartijen werken hierin samen aan de kennisontwikkeling van, kennisuitwisseling over en instrumentarium voor TOD (nationaal en internationaal). Op deze manier gaan de opgebouwde relaties niet verloren en wordt ook de kennis opgedaan in de nieuwe onderzoeksprojecten gedeeld met de praktijk. In 2012 zijn er drie nieuwe TOD-onderzoeksprojecten van start gegaan binnen VerDuS.4 Het eerste onderzoek “Implementing TransitOriented Development” analyseert uit meer dan 30 cases uit binnenen buitenland de kritieke succesfactoren die TOD mogelijk maken en kijken hierbij ook naar experimenten


185

met financiële instrumenten zoals valuecapturing (NWO, 2013a). Het tweede onderzoek “TOD in the Southwing Randstad” gaat specifiek in op wat de marktvraag is van mensen en bedrijven voor TOD. In dit project staat de zuidelijke Randstad centraal (NWO, 2013b). In het derde onderzoek in de regio Arnhem-Nijmegen wordt geëxperimenteerd met een grotere rol voor marktpartijen en een meer terughoudende rol voor overheden bij de ontwikkeling van die stations. Er wordt gezocht naar passende financieringsconstructies en publiek-private samenwerkingsvormen (NWO, 2013c).

NWO, Duurzame Bereikbaarheid Randstad (DBR) (2013a). Implementing Transit-Oriented Development [ITOD] [Online] http://dbr.verdus.nl/pagina.asp?id=1313 NWO, Duurzame Bereikbaarheid Randstad (DBR) (2013b). Transit-Oriented Development in the Randstad Southwing. [Online] http://dbr.verdus.nl/pagina. asp?id=1314 NWO, Urban Regions in de Delta (URD)(2013c). Delta Oost. [Online]: http://deltaoost.verdus.nl/voorpagina. asp?id=11 Verbinden van Duurzame Steden (VerDuS)(2013) Taskforce Mobiliteit en Ruimte, [online] http://kennisdeling.

186

De drie hierboven genoemde onderzoeken bouwen voort op dit TOD-onderzoek naar economische effecten en institutionele prikkels. De vervolgonderzoeken concentreren zich alle drie op de opgave om TOD in Nederland te implementeren. Niet alleen de resultaten van het onderzoek zijn vertaald in nieuwe of verdiepende onderzoeksvragen, ook de onderzoekers zelf zijn erbij betrokken. Door combinatie van wetenschappelijk onderzoek in regionale praktijklaboratoria voor en door praktijkpartners wordt de implementatie van innovaties dichterbij gebracht.

verdus.nl/pagina.asp?id=1360 (laatst gezocht op 5 augustus 2013).

1

De Taskforce Mobiliteit en Ruimte zet zich in voor praktijkondersteuning van drie grote wetenschappelijke onderzoeksprojecten en wordt het expertiseloket van knooppuntontwikkeling in Nederland. http://deltametropool.nl/nl/taskforce_mobiliteit_ruimte

2

Dit is het Urban Regions in the Delta (URD) Delta Oost

3

Binnen het Kennis voor Krachtige Steden onderzoekspro-

onderzoek. ject “Ontwerp en Beoordeling Regionale Visies Ruimte en Infrastructuur” hebben Els Beukers (UvA) en Niek Mouter (TU Delft) de Maatschappelijke Kosten- Baten Analyse (MKBA) onderzocht. In de publicatie ‘Knelpunten in het MKBA-proces’ stellen zij dat de procesaspecten (zoals hoe en wanneer stakeholders betrekken) nog te onderbelicht

Literatuur

is bij veel OV/RO-projecten. http://kks.verdus.nl/project-

Geurs, K., Koster, H.R.A. & Visser, G. de (2013). Kantorenleegstand en OV-knooppuntontwikkeling in de Zuidelijke Randstad. DBR Synthesestudies. [Online] http://

dbr.verdus.nl/upload/documents/DBR_Notitie_06_

pagina.asp?id=1557 4

Twee onderzoeken binnen het onderzoeksprogramma Duurzame Bereikbaarheid Randstad (DBR) en het derde onderzoek loopt binnen het programma Urban Regions in the Delta (URD).

Leegstand%20en%20knooppuntontwikkeling.pdf Koster, H.R.A. & Tan, W. (2012). Knooppuntontwikkeling

in Nieuw Perspectief, Gepresenteerd op Metropool Forum 2012 te Utrecht op 29 mei 2012, Vereniging Deltametropool (Ed.), (pp. 22–23). Utrecht. [Online] http://www.deltametropool.nl/site/getfile.php?id=224


Metro Rotterdam, Rotterdam



187


Begrippenlijst Agglomeratievoordelen

Agglomeratievoordelen zijn voordelen voor bedrijven die ontstaan als bedrijven in elkaars nabijheid zijn gelokaliseerd. De voordelen ontstaan door (a) lagere transportkosten van inputs and outputs voor productie, (b) een grote stad biedt werknemers de kans zich te specialiseren en verhoogt de kwaliteit van de match tussen werkgever en werknemer en (c) de stad is een broedplaats van nieuwe ideeën. Deze ontstaan vaak door ‘face to face’ contacten.

Best practices

Goede voorbeelden waarvan er lessen valt te leren. Vele steden en regio’s peilen hun plannen en voortgang tegenover andere steden en regio’s waar ze naar toe willen streven. Dat noemen mens kijken naar ‘best practices’. Amsterdam is bijvoorbeeld zeer vaak door Kopenhagen als ‘best practice’ genoemd op zowel fietsen ruimtelijke herstructurering beleid.

Daily urban system

Ruimtelijke organisatie van een stedelijke regio. Wordt afgebakend door de dagelijkse reikwijdte en actieruimte van zowel inwoners als bedrijven binnen een stedelijke regio. De mobiltieitspatronen en dagelijkse behoeftes van zowel inwoners en bedrijven zijn van belang als we praten over knooppuntontwikkeling want dit draagt bij aan het gebruik van zowel een knooppunt als de gehele corridor en netwerk.

Development-Oriented Transit (DOT)

188

Een variant van TOD waarin investering in openbaar vervoer infrastructuur werd gedaan om bestaande plekken (met voldoende hoog dichtheden) of nieuwe ontwikkeling te ondersteunen. Het transportsysteem wordt aangepast en opgewaardeerd (door verhoogd frequentie of meer haltes) te ondersteuning van bestaande ontwikkelingen. Het blijft nog een kip-ei verhaal tussen of eerst ontwikkeling of eerst transit. Dit term wordt nu vaker gebruik in recentelijke jaren door een praktijk die schuwt af van steeds meer ontwikkeling door de huidige financiële klimaat.

Knoop-plaats model

Volgens het knoop-plaats model van Luca Bertolini (UvA), heeft elke station een knoop –en een plaatswaarde. De aanwezigheid en beschikbaarheid van vervoersdiensten op een bepaalde locatie (knoop) vertegenwoordigt de knoopwaarde, terwijl de aanwezigheid, diversiteit en intensiteit van activiteiten op een bepaalde locatie (knoop) de plaatswaarde vertegenwoordigt. Dit model veronderstelt dat er een balans is tussen beide is gewenst en stationslocaties die succes willen behalen zou proberen tot een balans tussen beide waarde te komen.

Lightrail en heavy rail

Lightrail is een railgebonden vorm van openbaar vervoer dat gebruikt wordt op de schaal van de stedelijke regio en de stad. In tegenstelling tot trein en metro (heavy rail) is lightrail geschikt om te integreren in de openbare ruimte en desgewenst te mengen met regulier wegverkeer.

Monocentrische stad

In tegenstelling tot een polycentrische stad is een monocentrische stad gekenmerkt door een expliciet stadscentrum, waarin vele functies en markten zijn geconcentreerd. Londen is hier een goed voorbeeld van. Vele dagelijkse bewegingen en handelingen vinden in het centrum plaats.

Multimodaliteit

Gelijktijdig aanbieden van verschillende vervoersopties of modes zoals auto, openbaar vervoer, fietsen en/of lopen. Een plek is als multimodaal genoemd als een combinatie van twee of meer van de bovenstaande genoemde modes aanwezig zijn.


Netwerk

Gebruik binnen netwerkontwikkeling en duidt op vervoersnetwerk. Binnen knooppuntontwikkeling gebruiken men de term vaker om een grotere infrastructuur systeem (zowel auto als hoogwaardig openbaar vervoer: trein, tram, metro en hoogfrequente bus) te beschrijven. Het is ook de top laag van hiërarchie van een rail georiënteerde systeem waar de knoop de basis is en vele knooppunten moeten functioneren als een corridor en meerdere corridors vormen een netwerk.

Polycentrische stad

Een stadsvorm waarin een stedelijke eenheid is opgebouwd uit meerdere centra. Randstad is hier een voorbeeld van met de centra als Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam waarin verschillende functies en markten zich verspreiden over een regionaal gebied.

Publiek-private samenwerking (PPS)

Overheid (publieke partijen) en bedrijfsleven (privaat partijen) vormen een samenwerkingsverband om een project te realiseren op basis van heldere afspraken over taak- en risicoverdeling. De partijen behouden wel hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid. Zie ook http://www.ppsbijhetrijk.nl/

Transit-Oriented Communities (TOC)

Werd eerst gebruikt door Peter Calthorpe om TOD buurten en gebieden te benoemen waar voldoende dichtheden, diversiteit in functies en verschillende mode keuzes zijn aanwezig en dragen bij aan ruimtelijke kwaliteit en levendigheid. Tegenwoordig gebruikt om nadruk te leggen op plekken en de ruimtelijke en maatschappelijke kwaliteit van TOD gebieden. Het gaat om aangename leefruimtes te maken dat lopen en fietsen ondersteunen rondom de aanwezigheid van hoogfrequent openbaar vervoer.

Transit-Oriented Development (TOD)

Een oorspronkelijk Amerikaans concept waarin ruimtelijke ontwikkeling is geconcentreerd rondom vervoersknooppunten met een voorkeur aan openbaar vervoer knooppunten zoals trein of lightrailhaltes en bushaltes. Bevat ook concepten van New Urbanism, waarin ruimtelijke kwaliteit van openbare ruimte en aangename looproutes belangrijk zijn. Ofwel TOD in kort. Peter Calthorpe wordt gezien als de eerste die in begin jaren negentig TOD in zijn huidige vorm voor het eerst beschrijven. Prof. Robert Cervero is in de wetenschappelijke wereld ook zeer bekend op dit gebied.

Value capturing

Bij aanzienlijke stijgingen in vastgoedprijzen (bijvoorbeeld door opening van een nieuw station) kunnen overheden marktpartijen en ontwikkelaars een hogere prijs voor land vragen. Zo kan een deel van de investeringskosten worden terugverdiend.

Voor- en natransport

Het voortransport is het transport van de vertreklocatie naar het opstappunt op het openbaar vervoer (bijvoorbeeld station), terwijl natransport het transport is van het uitstappunt naar de aankomstlocatie.

Urban sprawl

Een Noord-Amerikaanse term dat doelt op de fenomeen van verspreiding van verstedelijking en suburbanisatie over grote afstanden. De redenen hiervoor zijn geschreven aan dominant auto gebruik of kiezen voor woonruimtes met een lage dichtheid en eigen tuin. Vaker als ruimtelijke verrommeling gezien in Nederland.


189

Over de auteurs

Programmateam ov-knoop-

junior projectleider bij Platform31.

punten staat onder leiding van

Zij houdt zich met name bezig met

Shirin Jaffri en Daphne Rigter.

de thema’s stedelijke economie,

Luca Bertolini ([email protected])

Samen met Paul Chorus dragen zij

metropoolvorming en bereikbaar-

is hoogleraar Planologie aan de

zorg voor de uitvoering van het

heid. Daarnaast is ze als onder-

Universiteit van Amsterdam. Hij

programma OV-knooppunten, één

zoeker verbonden aan de Faculteit

houdt zich als docent en onder-

van de uitvoeringsprogramma’s van

Bouwkunde van de Technische

zoeker bezig met de interactie

de Structuurvisie Noord-Holland

Universiteit Delft.

tussen ruimtelijke ontwikkelingen

2040. Leonie Janssen-Jansen

en mobiliteit en met de integratie

190

van ruimtelijke en vervoerplanning.

Wim Hafkamp (hafkamp@milieu-

([email protected]) is als

Knooppuntontwikkeling is al sinds

economie.nl) is milieu-econoom.

universitair hoofddocent Planologie

zijn in 1995 afgeronde proefschrift

Hij is hoogleraar milieukunde aan

verbonden aan de Universiteit van

een van zijn voornaamste specia-

de Faculteit der Sociale Weten-

Amsterdam. In haar onderzoek

lisme.

schappen van de Erasmus Universi-

staan vraagstukken op het raakvlak

teit Rotterdam. Tot 2012 was hij

tussen ruimtelijke ordening, vast-

Rob van der Bijl (robvanderbijl@

wetenschappelijk directeur van

goedmarkten en financiering van

gmail.com) is stedenbouwkundige

Nicis Institute. Hij was intensief

gebiedsontwikkeling centraal.

en al vele jaren onafhankelijk

betrokken bij de start en uitvoering

adviseur, onderzoeker, ontwerper

van het onderzoeksprogramma

Jan Klinkenberg (jan.klinkenberg@

en publicist. Hij werkt op het snij-

‘Kennis voor Krachtige Steden’.

platform31.nl) is programmamanager Mobiliteit bij Platform31 en

vlak van stedenbouw, mobiliteit, technologie en cultuur. Van der Bijl

Cor Hartogs (chartogs@destads-

netwerkmanager ‘Verbinden van

is in Delft afgestudeerd (1985) en

regio.nl) is senior projectleider

Duurzame Steden’, het samenwer-

gepromoveerd (1998). Hij is onder

mobiliteit en sinds 2006 werkzaam

kingsverband van NWO en Plat-

andere redacteur van BLAUWE

bij Stadsregio Arnhem Nijmegen.

form31. Daarnaast is hij voorzitter

KAMER, een tijdschrift over land-

Als programmamanager Stadsregi-

van het initiatief ‘Spitsmijden op het

schapsontwikkeling en steden-

orail draagt hij zorg voor de uitvoe-

Spoor’.

bouw.

ring van het programma Stadsregiorail.

Hans Koster ([email protected]) is universitair docent aan de afdeling

Frank Bruinsma (f.bruinsma@ vu.nl) is sinds 1988 werkzaam als

Bart van der Heijden (B.vander.

Ruimtelijke Economie, Vrije Univer-

onderzoeker bij de afdeling Ruim-

[email protected]) is

siteit Amsterdam. Hij doet onder

telijke Economie van de Vrije

sinds maart 2008 werkzaam als

andere onderzoek naar vastgoed-

Universiteit te Amsterdam en is

planoloog bij DRO Amsterdam. Hij

markten, locatiekeuzes van

inmiddels universitair hoofddo-

werkt op het snijvlak van Ruimte-

mensen en bedrijven en de effecti-

cent. In 1994 promoveerde hij op

lijke Ordening en Verkeer en

viteit van ruimtelijk beleid. Hij is ook

het proefschrift ‘De invloed van

Vervoer, is betrokken bij veel infra-

verbonden aan het Tinbergen

transportinfrastructuur op ruimte-

structuurprojecten, regionale

Instituut Amsterdam en het Spatial

lijke patronen van economische

ontwikkelingen en knooppuntont-

Economics Research Centre,

activiteiten’.

wikkeling in en rond Amsterdam.

London School of Economics. Zijn website/blog is www.urbanecono-

Marloes Hoogerbrugge (marloes. [email protected]) is


mics.nl.

Jorn Matthijsse (jmatthijsse@

Piet Rietveld ([email protected]) is

Jan Termorshuizen

destadsregio.nl) is sinds 2011

hoogleraar vervoerseconomie aan

([email protected]) is

werkzaam bij de Stadsregio

de Vrije Universiteit Amsterdam.

senior beleidsmedewerker bij

Arnhem Nijmegen als project-

Zijn belangstelling gaat ondermeer

Stadsgewest Haaglanden. Sinds

leider/adviseur Wonen en Ruimte.

uit naar de economische impact

1987 is hij betrokken bij de ontwik-

Sinds 2012 is hij projectleider OV/

van infrastructuur, de effectiviteit

keling van RandstadRail en andere

RO-knooppunten en draagt zo zorg

van overheidsbeleid en de econo-

openbaar vervoerprojecten. Daar-

voor een verdere integratie van

mische waardering van ruimtelijke

naast is hij mede-initiatiefnemer

openbaar vervoer en ruimtelijke

kwaliteit. Hij is research fellow aan

voor het project Locatieontwikke-

ontwikkeling. Vanuit die rol partici-

het Tinbergen Instituut, RSAI en

ling en Bereikbaarheid.

peert hij tevens in het onderzoeks-

KiM en lid van de Koninklijke Neder-

project Urban Regions in the Delta.

landse Akademie van Weten-

Huibert Verdoold (h.verdoold@

schappen en Academia Europaea.

gelderland.nl) is bestuurskundige en werkt bij de provincie Gelderland

Jaap Modder ([email protected]) is eigenaar van Brainville BV,

Nick Smit ([email protected]) is als

aan goede (grensoverschrijdende)

hoofdredacteur van S+RO en asso-

junior docent Planologie werkzaam

stedelijke bereikbaarheid en de

ciate partner van Buck Consultants

aan de Universiteit van Amsterdam.

ontwikkeling van knooppunten.

International. Tot 1 januari 2013

Tevens heeft hij het Nicis-KEI

was hij tien jaar lang voorzitter van

onderzoeksprogramma gecoördi-

Gert de Visser (g.devisser@

de Stadsregio Arnhem Nijmegen.

neerd. Hij verkreeg recent een

stedenbaanplus.nl) werkt sinds

UvA-onderzoeksbeurs voor het

2011 bij het programmabureau

Merten Nefs (merten.nefs@delta-

project ‘Trapped by regional colla-

StedenbaanPlus als projectleider

metropool.nl) is ontwerper/onder-

boration’.

ruimtelijke ontwikkeling en is verantwoordelijk voor de monitor

zoeker bij de Vereniging Deltametropool. Hij werkte als

Wendy Tan ([email protected]) is archi-

architect en urban planner in

tect, stedenbouwkundige en sinds

Nederland en Brazilië. Sinds 2010

2009 promovenda bij het Urban

Constance Winnips (c.winnips@

leidt hij het project SprintStad bij de

Planning groep aan de Universiteit

stadsregioamsterdam.nl) werkt bij

Vereniging Deltametropool.

van Amsterdam. Zij onderzoekt de

de Stadsregio Amsterdam aan

institutionele vraagstukken

ruimte en mobiliteit. Zij heeft voor

Cees-Jan Pen (cees-jan.pen@

rondom knooppuntontwikkeling

de Metropoolregio Amsterdam de

platform31) is programmamanager

gericht op het implementeren van

studie ‘kansen voor knooppunten-

bij Platform31, waar hij actief is op

TOD in Nederland met praktijkge-

ontwikkeling’ in het kader van

het thema economie & innovatie.

richte onderzoek bevindingen. Zij is

R-net getrokken.

Hij is vanaf de start van het onder-

daarnaast bestuurslid bij het Mega-

zoeksprogramma ‘Kennis voor

cities Foundation.

Krachtige Steden’ betrokken geweest bij het KEI-onderzoek. Daarnaast is hij Lector Vastgoed bij het Lectoraat Brainport van Fontys Hogescholen.


2013.

191

Projectconsortia Binnen het onderzoeksprogramma ‘Kennis voor Krachtige Steden’ van voormalig Nicis Institute, nu Platform31, zijn meer dan vijftig onderzoeksprojecten in uitvoering over de sociale en economische kracht van steden. Dit boek is het resultaat van het

onderzoek naar ‘Knooppuntontwikkeling in Corridorverband: Economische Betekenis en Institutionele Prikkels’ uitgevoerd door de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit Amsterdam. Projectleiders van het onderzoek zijn professor Luca Bertolini van de UvA en professor Piet Rietveld van de

VU. Bij het onderzoek is een stedelijk consortium getrokken geweest dat bestaat uit de Provincie Gelderland, Stadsregio Amsterdam en Stadsregio Arnhem Nijmegen, Gemeente Amsterdam, Movares en de Nederlandse Spoorwegen.

193


Colofon Een samenwerkingsproject van Universiteit van Amsterdam Vrije Universiteit Amsterdam Platform31 Uitgave

Platform31

Universiteit van Amsterdam

Vrije Universiteit Amsterdam

Postbus 20833

Spui 21

De Boelelaan 1105

2500 GV Den Haag

1012 WX Amsterdam

1081 HV Amsterdam

070-302 84 84

020-525 9111

020-598 98 98

[email protected]

[email protected]

[email protected]

www.platform31.nl

www.uva.nl

www.vu.nl

Redactie

Tekstredactie

Wendy Tan (UvA),

Marjolein Rotteveel

Hans Koster (VU)

Ronald Nijboer

195

Marloes Hoogerbrugge (Platform31)

Beeld

Shutterstock.com: pagina 36, 66,

Opmaak

Omslag: RandstadRail in Beatrix-

96, 108, 138, 156, 187

az grafisch serviceburo b.v.

kwartier, Den Haag

Sicco van Grieken: pagina 120

Druk

Wendy Tan: pagina 16, 24, 54, 58,

Platform P

Binnenwerk: Leonie Janssen-

74, 76, 88, 100, 104, 132, 135, 153,

Oplage 500

Jansen: pagina 42, 46, 80-81

163, 166, 172

Stadsregio Arnhem Nijmegen:

Vereniging Deltametropool:

September 2013, © Platform31

pagina 116, 146

pagina 112, 124

ISBN 978-94-91711-03-9

Shutterstock.com/Igor Plotnikov: pagina 8, 30-31 Shutterstock.com/jvd-wolf: pagina 138


Transit-oriented development (TOD) of knooppuntontwikkeling is het bundelen van ruimtelijke ontwikkelingen nabij openbaar vervoersknooppunten. Op deze manier vindt er integrale gebiedsontwikkeling plaats waarin verschillende functies (wonen, werken, winkels) en modaliteiten (OV, fiets, auto) samenkomen. De Nederlandse praktijk leert dat het ingewikkeld is om TOD te implementeren: economische effecten zijn lastig te meten en lijken gering te zijn. Daarnaast worden TOD-projecten gekenmerkt door institutionele complexiteit. Toch is men het erover eens dat knooppuntontwikkeling bijdraagt aan een duurzame stedelijke ontwikkeling waarbij begrippen als leefbaarheid, duurzaamheid, bereikbaarheid centraal staan. In dit boek worden diverse wetenschappers en experts uit de beleidspraktijk aan het woord gelaten over wat TOD is, wat de vooren nadelen zijn en hoe het kan worden geïmplementeerd. Aan de hand van tien binnenlandse en buitenlandse TOD-projecten worden lessen gedistilleerd die gebruikt kunnen worden in de Nederlandse TOD-praktijk. Ook worden tien aanbevelingen gegeven aan alle betrokken publieke en private partijen over hoe zij samen TOD succesvol kunnen implementeren. Het draait hierbij om het slim benutten van de aanwezige potentie van TOD in Nederland.

Een samenwerkingsproject van Universiteit van Amsterdam Vrije Universiteit Amsterdam Platform31

uitgave

ISBN 978-94-91711-03-9

Knooppuntontwikkeling. in Nederland. (Hoe) moeten we Transit-Oriented Development implementeren?

Recommend Documents