RUELENS L., NICAISE I., Hulp op krediet : schuldbemiddeling in de Vlaamse OCMW’s en CAW’s, Tijdschrift voor Welzijnswerk, 26 (243), april-mei 2002, p.12-24
Hulp op krediet. Schuldbemiddeling in de Vlaamse OCMW’s en CAW’s L. Ruelens en I. Nicaise, Hoger Instituut voor de Arbeid, K.U.Leuven 1
1. Probleemstelling en onderzoeksmethode Sinds het begin van de jaren negentig zien we een vermaatschappelijking van de schuldenproblematiek. Een van de sporen die het beleid volgt in de strijd tegen deze toenemende problematiek is de uitbouw van de schuldbemiddeling. Dit kadert binnen de meer algemene armoedebestrijding. Vooral op federaal niveau werden hieromtrent inspanningen geleverd: de Wet op het Consumentenkrediet, de Wet op de Collectieve Schuldenregeling en recentelijk, een wetsontwerp omtrent de financiering van de schuldbemiddeling t.a.v. energiebedrijven door OCMW’s en het wetsontwerp op de incassobureaus. Op Vlaams niveau werd de erkenning van de schuldbemiddelingsdiensten geregeld, maar bleven verdere impulsen (financieel en programmatorisch) tot op heden beperkt: financiering van de opleiding tot schuldbemiddelaar (georganiseerd door de VVSG) en van een juridische helpdesk. Voorafgaandelijk stelt zich de vraag welke rol het algemeen welzijnswerk kan / moet spelen in de schuldbemiddeling. Er bestaat immers ook een gerechtelijk aanbod van schuldbemiddeling. Zowel door hulpverleners als door cliënten wordt echter principieel gepleit voor sociale schuldbemiddeling (door de OCMW’s en CAW’s). Schulddienstverlening vraagt een methodische onderlegdheid, waarover advocaten doorgaans niet beschikken: hoe mensen aanspreken, hoe het hulpverleningsproces aanpakken zodat mensen terugkomen, zodat ze zich niet schuldig voelen, ... Advocaten zijn ook duur en passen ook steeds meer voor het ‘moeilijke cliënteel’ van de schulddienstverlening. Hierdoor dringt de nood aan sociale schuldbemiddeling zich nog meer op. Om de discussie omtrent de uitbouw van de sociale schuldbemiddeling op Vlaams niveau te onderbouwen bestelde de Vlaamse welzijnsminister M. Vogels dit onderzoek bij het Hoger Instituut voor de Arbeid. In het onderzoek werden volgende vragen onder de loep genomen. − Wat is het profiel van de cliënten die (g)een beroep doen op schulddienstverlening en welk type dienstverlening wensen zij zelf? Met
1
Dit artikel is de samenvatting van een onderzoeksrapport onder dezelfde titel: L. Ruelens en I. Nicaise, Hulp op krediet. Schuldbemiddeling in de Vlaamse OCMW’s en CAW’s, Leuven, HIVA, 2002 (besteladres:
[email protected]; tel. 016-32.33.32)
2
−
− − −
andere woorden: welke behoefte situeert zich aan de vraagzijde? Dit wordt behandeld in sectie 2 van dit artikel. Hoe ziet de feitelijke schulddienstverlening van OCMW’s en CAW’s er momenteel uit ? Hier gaat het om de aanbodzijde van de dienstverlening (sectie 3) Wat leert de praktijk over de impact van de recente wetgeving omtrent schuldbemiddeling in Vlaanderen ? (sectie 4) Hoe dient de sociale schuldbemiddeling in Vlaanderen in de toekomst verder uitgebouwd te worden ? (sectie 5) Tenslotte: welke plaats heeft de schuldbemiddeling in het kader van een globaal preventie- en remediëringsbeleid ? (sectie 6)
Om op deze vragen een antwoord te krijgen werd enerzijds het cliënteel met schulden van 77 OCMW’s en CAW’s gescreend (profielstudie cliënteel). Daarnaast werden diepte-interviews gedaan met negen mensen met schulden. De selectie van deze mensen verliep gedeeltelijk via armenorganisaties. Ook vertegenwoordigers van deze organisaties werden bevraagd. Via een enquête bij alle Vlaamse OCMW’s en CAW’s kregen we anderzijds een algemeen beeld van de aanbodzijde. De respons bedroeg 71.8%. De praktijk binnen de diensten en hun verwachtingen t.a.v. het beleid werden verder uitgediept tijdens drie groepsdiscussies met schuldbemiddelaars, nietschuldbemiddelaars en diensthoofden van schuldbemiddelingsdiensten.
2. De vraagzijde (behoeftenonderzoek) 2.1 Een toenemende vraag In het eerste kwartaal van 2001 kregen de Vlaamse OCMW’s en CAW’s volgens onze schattingen ongeveer 25 000 cliënten met schulden over de vloer, die samen een schuldenlast torsten van ruim 320 miljoen euro (13 miljard BEF). Afgezien van het leed dat door deze schulden bij de cliënten wordt veroorzaakt, neemt de dossierlast i.v.m. schuldremediëring voor de betrokken diensten steeds grotere proporties aan. Bijna alle diensten (93.2%) geven aan dat het aantal cliënten met schulden gedurende de laatste tien jaar toegenomen is. Het lijkt wel omvangrijker te zijn dan dat van het bestaansminimum. Momenteel bedraagt het aandeel van het cliënteel met schulden in het totale cliënteel van de diensten ca. 40%. Dit aandeel betreft zowel cliënten die schulddienstverlening krijgen als cliënten die dit niet krijgen maar wel problemen met schulden hebben. Wat het effectieve cliënteel betreft zien we dat diensten met een erkenning over de hele lijn een groter cliënteel hebben dan diensten zonder erkenning. Dit wijst op een latente vraag in gemeenten en regio’s waar nog geen erkende diensten bestaan (cf. sectie 3.1).
3
2.2 Profiel van de mensen die zich met schulden aanbieden De profielstudie van de cliënten die zich met schulden aanmelden bij de OCMW’s en CAW’s bevestigt tot op zekere hoogte eerdere onderzoeksresultaten. Zo zijn het vooral jonge mensen die getroffen worden door financiële problemen. Nieuw is evenwel het hoge aandeel -25-jarigen. Daarnaast zijn vooral éénoudergezinnen kwetsbaar, gevolgd door alleenwonenden. Gezinnen die zich met schulden aanmelden zijn groter dan het gemiddelde gezin. Zoals verwacht beschikken zij ook minder vaak over een beroepsinkomen, maar vaker over een werkloosheidsuitkering, invaliditeitsuitkering of bestaansminimum. Nieuw is voorts de vaststelling dat ruim een derde van de mensen die zich met schulden aanmelden handicaps/gezondheidsproblemen kennen. Verder blijkt: hoe lager het opleidingsniveau, hoe groter het risico op financiële problemen. Geslacht en nationaliteit geven om zo te zeggen geen indicatie. % 30
25
20
15
10
5
0 n te ie d e Kr
d ei rh e v O t Nu
Figuur 1
o sv
n ge in n e zi or
H
r uu
M
ch is ed
e
ko
en st e at iv Pr
n ge in n le
im Al
tie ta en
re de n A
Oorsprong van de schulden
Wat de oorsprong van de schulden betreft vertegenwoordigen kredietschulden (consumptiekrediet en bankschulden samen) slechts een kwart van de totale schuldenlast.2 Opvallend is het gewicht van de overheid zelf (fiscus, sociale zekerheid, boetes – samen 18,6%) als schuldeiser. Op de derde plaats komen de schulden in verband met nutsvoorzieningen (17%). De posten ‘huurachterstallen’ en ‘schulden i.v.m. gezondheidszorgen’ komen respectievelijk op de vierde en
2
Uitgedrukt in geldvolume. Opgelet: deze cijfers slaan enkel op het cliënteel van Vlaamse welzijnsdiensten, niet op het totale volume schulden van de Belgische bevolking.
4
vijfde plaats. Dit alles wijst erop dat schulden bij deze doelgroep weinig te maken hebben met luxe-consumptie. 2.3 Welk type dienstverlening wensen de mensen zelf ? Met betrekking tot het type dienstverlening springt één voorwaarde in de diepteinterviews met de bevoorrechte getuigen en de mensen met schulden in het oog: het bewaren, versterken en aanleren van de autonomie van de cliënt. Dit betekent concreet keuzevrijheid, inzagerecht, inspraak/overleg, betrokkenheid bij onderhandelingen met schuldeisers, en nazorg. Met deze autonomie moet op een respectvolle en gelijkwaardige basis omgegaan worden. Er moet verder rekening gehouden worden met de individuele en familiale situatie. De begeleiding moet aansluiten bij de mogelijkheden en vaardigheden van het gezin. Het gaat hier over een leerproces, waarin ruimte moet zijn voor vallen en opstaan, en waarin regelmatig getoetst moet worden of de hulp echt ondersteunend is. In wezen gaat het dus ook over een vorm van preventie. Mensen met schulden vinden het belangrijk dat dit aspect in de hulpverlening wordt ingebouwd. Methodisch betekent dit dat budgetbegeleiding in de mate van het mogelijke3 de voorkeur moet krijgen boven budgetbeheer. Nochtans halen andere, eerder strategische argumenten de bovenhand om in budgetbeheer te gaan: om geld te krijgen van het OCMW, om toegevingen te bekomen van schuldeisers...; soms wordt door OCMW’s ook een zekere dwang gebruikt. Maatstaf moet steeds het recht op een menswaardig bestaan zijn. Basisrechten moeten voldaan zijn: onderwijs, gezondheid, tewerkstelling, huisvesting. Geld voor ‘water en brood’ is niet voldoende. Er moet ook ruimte zijn voor ontspanning, en af en toe een extra. Het leefgeld speelt hierin een belangrijke rol. Uit de interviews met de mensen met schulden leren we dat de bedragen sterk kunnen verschillen. Hoeveel het leefgeld bedraagt, heeft veel te maken met de ingesteldheid van de hulpverlener. Wat vindt hij belangrijk en wat vindt hij overbodig ? En vindt hij belangrijk wat de cliënt belangrijk vindt ? Overlegt hij dit met de cliënt ?
3. De aanbodzijde 3.1 Kwantitatieve beperkingen Onze kwantitatieve analyse suggereert dat de (latente) vraag momenteel sneller toeneemt dan het aanbod. Slechts een kleine helft van de diensten (48.3%) zegt
3
Voor sommige mensen is budgetbeheer een bewuste keuze. Voor hen weegt de verantwoordelijkheid van de autonomie te zwaar. Ook om de druk te verlichten kan budgetbeheer tijdelijk een oplossing zijn.
5
geen wachtlijsten te hebben. Zijn er wel wachtlijsten, dan geeft het merendeel van de diensten aan dat die gedurende de laatste 10 jaar toegenomen zijn. Het zijn vooral de OCMW’s die geen wachtlijsten hebben. Gezien de acute nood van hun cliënteel kunnen zij zich geen wachtlijsten permitteren. Toch kunnen we vermoeden dat er officieus wel wachtlijsten zijn, in de zin dat acute problemen eerst behandeld worden. 3.2 Differentiatie van instrumenten en methodieken De wetgeving betreffende de schuldbemiddeling heeft het arsenaal van methodieken steviger onderbouwd (Wet Consumentenkrediet) en uitgebreid (Wet Collectieve Schuldenregeling). Welzijnsdiensten beschikken thans over een hele waaier van instrumenten, gaande van budgetbegeleiding over budgetbeheer, nietgereglementeerde en gereglementeerde schuldbemiddeling tot en met collectieve schuldenregeling. Het verschil tussen budgetbegeleiding en budgetbeheer ligt in het feit dat de cliënt in het eerste geval de autonomie over zijn budget behoudt, terwijl in het tweede geval de dienst het beslissingsrecht geheel of gedeeltelijk overneemt. Schuldbemiddeling heeft dan weer te maken met een bemiddelingsfunctie van de dienst tussen de cliënt en zijn/haar schuldeisers. Van zodra er minstens één consumptiekrediet bij betrokken is, en de Wet op het consumentenkrediet van toepassing wordt, spreken we van gereglementeerde schuldbemiddeling. Bij collectieve schuldenregeling tenslotte is er een vonnis van een beslagrechter, gekoppeld aan gedeeltelijke kwijtschelding en een streng afbetalingsplan met budgetbeheer. Hoe worden de verschillende instrumenten vandaag ingezet ? Het is moeilijk om zich hiervan een eenduidig beeld te vormen. Werkvormen worden door de dienstverleners zeer verschillend ingevuld. Verschillen doen zich onder andere voor op het vlak van de omgang met de autonomie van de cliënt, de benadering van de schuldeisers en het leefgeld. Dit blijkt niet alleen uit het behoeftenonderzoek, maar ook uit de groepsdiscussies met dienstverleners. Verschillen doen zich niet alleen voor tussen verschillende diensten, maar ook binnen dezelfde dienst. Om tot meer eenduidigheid te komen is men op sommige plaatsen begonnen met het uitwerken van draaiboeken, procedures, ... Er wordt in deze context ook gewezen op een leemte in de basisopleiding van de dienstverleners. De profielstudie stelde ons slechts gedeeltelijk in staat om de gehanteerde criteria voor de keuze tussen verschillende vormen van dienstverlening te objectiveren, zowel op persoonlijk als financieel vlak. We konden geen discriminerende variabelen voor budgetbegeleiding onderscheiden, noch op persoonlijk, noch op financieel vlak. Budgetbeheer hangt tot op zekere hoogte samen met volgende variabelen: nationaliteit (EU-vreemdelingen), huurder van een sociale woning, mentale handicap. Verder is er in geval van budgetbeheer vaker sprake van schulden in verband met consumptiekredieten, andere bankschulden dan hypothecaire
6
leningen en schulden in verband met nutsvoorzieningen. Dit laatste element heeft er wellicht mee te maken dat distributiemaatschappijen doorgaans aandringen op budgetbeheer in geval van betalingsmoeilijkheden. Volgens dienstverleners is er in geval van budgetbeheer verder vaker sprake van ‘overbestedingsschulden’, terwijl er minder sprake is van ‘overlevingsschulden’. Collectieve schuldenregeling komt vaker voor bij mannen, en bij personen met gezondheidsproblemen. Bij dit cliënteel nemen de schulden ook grotere proporties aan: hoger bedrag, meer schuldeisers, meer bronnen van schuld. 3.3 Kwalitatieve beperkingen 3.3.1 Budgetbegeleiding en budgetbeheer Er bestaat bij de diensten een tendens om disciplinerend op te treden. Tegenover elk dossier voor budgetbegeleiding staan er twee voor budgetbeheer. Het overwicht van het budgetbeheer wordt bevestigd in de profielstudie van het cliënteel. 55.1% van de mensen die zich met schulden aanmelden krijgt budgetbeheer, terwijl slechts 39.8% budgetbegeleiding krijgt. % 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
B
ng di ei l e eg tb e g ud
r ee eh b et dg u B N
ie
BM .S l eg er t-g
M SB
W
et
C
K
C
Figuur .2
sc l. ol
ld hu
g lin ge e r en
Dienstverlening ontvangen door cliënten die zich aanmelden met een schuldenproblematiek
Het is vooral bij de OCMW’s dat de disciplinerende tendens bestaat. Bij de CAW’s zijn de dossiers budgetbeheer en -begeleiding min of meer in evenwicht. Bijna een
7
op vier CAW’s geeft ook aan geen budgetbeheer aan te bieden, terwijl bijna alle OCMW’s dit wel doen (97.7%). Volgens sommige dienstverleners is de keuze voor budgetbeheer een gemakkelijkheidsoplossing die op termijn niet rendeert. Een aantal dienstverleners geeft ook toe dat tijdsgebrek speelt in de keuze voor budgetbeheer. Maar er zijn ook voorstanders van de methodiek. Budgetbegeleiding is volgens hen te vaag. Budgetbeheer biedt daarentegen meer garanties. Men boekt betere resultaten. Strategische motieven halen in die zin de bovenhand op meer inhoudelijke zoals het bewaken van de autonomie van de cliënt: men krijgt gemakkelijker steun van het OCMW, het is de eis van schuldeisers, men kan gemakkelijker onderhandelen met de schuldeisers, enz. 3.3.2 Schuldbemiddeling Ondanks het gezamenlijke pleidooi voor sociale schuldbemiddeling heerst zowel aan de kant van de dienstverleners als aan de kant van de mensen met schulden ook reserve ten aanzien van de schuldbemiddeling door de OCMW’s en CAW’s. Gebrek aan financiering is hiervoor verantwoordelijk. Immers, door gebrek aan financiering kunnen dienstverleners niet altijd kwaliteitsvolle dienstverlening aanbieden (cf. sectie 4.1). Ze zijn zich hiervan bewust, maar hebben niet de ruimte om deze praktijk te keren. Sommigen houden omwille van het gebrek aan financiering ook de boot af (cf. sectie 4.2). Het gebrek aan kwaliteit van de dienstverlening laat zich ook voelen bij de gebruikers. Slechte ervaringen zorgen ervoor dat een aantal mensen met schulden geen vertrouwen meer heeft in de dienstverlening van de OCMW’s en CAW’s. Doordat zij ook geen heil zien in advocaten, kunnen zij nergens terecht.
4. De impact van de wetgeving omtrent de schuldbemiddeling op de praktijk 4.1 Wet op het Consumentenkrediet Kwantitatief mag de schuldbemiddeling Wet Consumentenkrediet relatief hoog scoren - 62.9% van de diensten biedt deze vorm van dienstverlening naar eigen zeggen aan -, kwalitatief scoort ze slecht. Het al dan niet hebben van een erkenning lijkt nauwelijks invloed te hebben op de praktijk. Ook niet-schuldbemiddelaars bemiddelen in geval van consumentenkredieten, en werken bijgevolg zonder wettelijke basis. Ondanks het feit dat de wettelijke bewegingsruimte van diensten zonder erkenning sterk beperkt wordt, functioneert een heel deel nog zonder erkenning. In de enquête maakt 26% van de diensten ook geen aanstalten om deze erkenning aan te vragen. Daarenboven biedt een erkenning geen kwaliteitsgarantie. De gegrondheid van de schulden wordt ook bij de erkende diensten niet systematisch getoetst. Ruim
8
een op vijf diensten met erkenning geeft aan dit niet te doen. De diensten die dit wel doen (78.5%) schatten hun expertise laag in. Ruim drie vierde van hen zegt dat die onvoldoende of voor verbetering vatbaar is. In de sector is men zich bewust van de halfslachtige praktijk maar tezelfdertijd wordt gezegd dat er stilaan een mentaliteitswijziging gekomen is, mede onder impuls van de opleiding tot schuldbemiddelaar van de VVSG. Ook al heeft men vandaag nog onvoldoende expertise om het nodige tegenwicht te bieden, men gaat toch veel kritischer om met de eisen van de schuldeisers. De eigen praktijk wordt ten gevolge van de wet ook kritisch onder de loep genomen. Het ontbreekt de diensten evenwel aan middelen om die ten goede om te buigen. Hoewel de schuldbemiddeling Wet Consumentenkrediet nog een hele weg te gaan heeft, is hier en daar in het veld wel een dynamiek op gang gekomen. Momenteel bestaan grote verschillen tussen diensten. Sommige vragen een erkenning aan, andere niet. En sommige investeren hierin, en anderen niet. Deze evolutie wordt met argusogen bekeken. Het recht op schuldbemiddeling, dat door de dienstverleners verdedigd wordt, komt hiermee in het gedrang. 4.2 Wet op de Collectieve Schuldenregeling Met de Wet op de Collectieve Schuldenregeling kregen de schuldbemiddelaars extra slagkracht. De wet kan beschouwd worden als een soort faillissementsregeling voor natuurlijke personen die in een schuldenspiraal zijn terechtgekomen. Willen schuldeisers niet meewerken aan een regeling, waarbij onkosten, intresten en in sommige gevallen zelfs kapitaal kwijtgescholden worden, dan kunnen ze hiertoe gerechtelijk verplicht worden. Tussen 1/1/99 en 31/12/01 zijn 16 600 aanvragen ingediend. Ietwat paradoxaal lijken de diensten zelf echter de boot af te houden. Hoewel men bij bijna een op drie diensten voor allerlei activiteiten in het kader van de collectieve schuldenregeling terecht kan, laat slechts 17.7% van alle diensten zich als schuldbemiddelaar aanstellen. Dit is een vierde van de diensten die een erkenning hebben. De belangrijkste reden waarom diensten zich niet laten aanstellen als schuldbemiddelaar is het gebrek aan personeel. Meer nog dan de schuldbemiddeling Wet Consumentenkrediet vraagt de collectieve schuldenregeling technisch-juridische expertise die tot specialisatie dwingt. Extra middelen worden essentieel geacht om de opdracht op te nemen. Bij de CAW’s bestaat een overkoepelende afspraak om zich niet te laten aanstellen als schuldbemiddelaar zolang er van overheidswege geen middelen worden vrijgemaakt. Soms spelen ook externe factoren in het niet opnemen van de collectieve schuldenregeling: in sommige gerechtelijke arrondissementen staat de beslagrechter negatief tegenover de diensten als schuldbemiddelaar. De ervaring van de diensten als schuldbemiddelaar collectieve schuldenregeling is tot op heden nog beperkt. 21.6% van de diensten mèt erkenning werd effectief aangesteld. In de helft van de gevallen was dit slechts een of twee keer.
9
Het enthousiasme met betrekking tot de wet is evenwel groot bij de dienstverleners. De wet biedt een uitkomst in situaties die voorheen als uitzichtloos bestempeld werden. Maar vooral de ‘stok achter de deur’ naar de schuldeisers toe geeft een nieuw elan aan de dienstverlening. Sommige schuldbemiddelaars waarschuwen wel voor overconsumptie van de collectieve schuldenregeling. Dit zou kunnen leiden tot een hoger percentage afwijzingen. De greep die men via een collectieve schuldenregeling op de schuldeisers heeft, is echter niet afdwingbaar voor de klassieke vormen van schulddienstverlening. In die zin pleiten sommige dienstverleners voor een uitbreiding van de rechtsbescherming van schuldenaars in het algemeen, bijvoorbeeld door een verdere beperking van het beslagrecht of van de verwijlintresten en dossierkosten. Ondanks de hoge verwachtingen die schulddienstverleners koesteren ten aanzien van de Wet op de Collectieve Schuldenregeling, melden zij nog een aantal knelpunten. Een belangrijk probleem is de weinig consistente rechtspraak: bv. weigeren sommige beslagrechters OCMW’s of CAW’s als schuldbemiddelaars aan te stellen, verwijzend naar een gevaar van belangenvermenging als schuldeiser en bemiddelaar, of integendeel een te grote partijdigheid ten gunste van de schuldenaar. Ook de normen inzake het resterende leefgeld variëren zeer sterk. Overleg tussen de beslagrechters moet meer eenduidigheid in de rechtspraak brengen. Het is aangewezen dat ook de sociale actoren in dit overleg geraadpleegd worden.. Daarnaast vraagt ook de wet zelf op een aantal punten bijsturing. De administratieve (verzoekschrift) en financiële (kosten van advocaten) drempels zijn te hoog. De schuldenaar verliest té veel autonomie, en zijn privacy wordt sterk blootgelegd. Men stelt zich ook vragen bij het bereikte publiek. De collectieve schuldenregeling blijkt in de praktijk vaak als opvangnet voor ex-zelfstandigen te fungeren, terwijl het OCMW-cliënteel voor wie de wet bestemd was in de kou blijft staan: dit cliënteel heeft een te onstabiel inkomen voor een efficiënte schuldaflossing, en het raakt niet over de financiële en administratieve drempels.
5. Organisatie en financiering van de schuldbemiddeling 5.1 Nood aan specialisten zonder de integrale werking van de eerste lijn te verliezen Wat de organisatie betreft is de hamvraag in welke mate er gespecialiseerd moet worden. Specialisatie dringt zich op (hoge technisch-juridische vereisten), maar kent ook nadelen (verlies van integrale werking). Toch verwachten dienstverleners en diensthoofden een onvermijdelijke toename van specialisatie. Men acht het niet realistisch, noch noodzakelijk dat alle schulddienstverleners zich specialiseren, maar voor een goede werking vindt men het essentieel dat specialisten nauw
10
samenwerken met de algemeen maatschappelijk werkers. Op die manier gaat de integrale werking van de eerste lijn ook niet verloren, maar wordt de broodnodige specialisatie wel ingebouwd. De schulddienstverlening heeft op dit vlak nog een lange weg te gaan. Vandaag is zij nog in belangrijke mate in handen van algemeen maatschappelijk werkers: de klassieke vormen van budgetteren (budgetbegeleiding, budgetbeheer) voor meer dan 80%, maar ook de schuldbemiddeling Wet Consumentenkrediet in bijna de helft van de gevallen (44.8%). Dit gebeurt zonder ondersteuning of samenwerking met specialisten. Enkel de collectieve schuldenregeling is specialistenwerk. Schuldbemiddelaars collectieve schuldenregeling zijn in 92.1% van de gevallen specialisten, al dan niet in tandem met algemeen maatschappelijk werkers. Met specialisten worden niet alleen gespecialiseerde maatschappelijk werkers bedoeld. Schulddienstverleners vinden ook juridische ondersteuning, in de vorm van eigen, gespecialiseerde juristen, onontbeerlijk. Daarnaast is er ook een duidelijke vraag naar administratieve ondersteuning, vooral in het kader van de collectieve schuldenregeling. Tot op heden zijn het echter vooral maatschappelijk werkers die zich specialiseerden. Gespecialiseerde juristen hebben de diensten weinig tot niet in dienst. En ook het aantal administratieve krachten specifiek in dienst voor schulddienstverlening is verwaarloosbaar. Als ideale formule wordt meestal verwezen naar een tandem maatschappelijk werker-jurist, die zoveel mogelijk in de tweede lijn werkt: dit wil zeggen dat de dienst algemeen maatschappelijk werk maximaal verantwoordelijk blijft voor de integrale begeleiding van cliënten, inclusief budgetbegeleiding of –beheer. Alleen voor technisch-juridische aangelegenheden in de schuldbemiddeling en zeker voor de collectieve schuldenregeling wordt beroep gedaan op de gespecialiseerde dienst.
Dienst SBM
Algemeen Maatschappelijk Werk
11
5.2 Samenwerkingsverbanden Schuldbemiddeling kan ook georganiseerd worden via samenwerkingsverbanden. Vooral kleinere diensten zijn hierop aangewezen. Er zijn voorbeelden van positieve ervaringen met samenwerkingsverbanden, zowel binnen de OCMW’s als tussen OCMW’s en CAW’s. In totaal ging 21.9% van de diensten samenwerkingsverbanden aan met (andere) OCMW’s, 3.7% met (andere) CAW’s. Maar er zijn ook dienstverleners die aangeven dat dergelijke samenwerkingsverbanden voor hen politiek niet te realiseren waren. 33.5% van de diensten heeft een samenwerkingsverband met externe advocaten/juristen. Deze worden tijdens de groepsdiscussies met uitzondering van een enkel geval negatief geëvalueerd. 5.3 Rol van de (Vlaamse) overheid Wat moet het beleid hier in het licht van bovenstaande resultaten nu tegenover stellen? Ten eerste is het volgens diensthoofden wenselijk dat de overheid optreedt om de Wet op het Consumentenkrediet tenvolle te doen eerbiedigen, niet alleen om kwaliteit (en een recht op schuldbemiddeling) te garanderen, maar ook als houvast voor de dienstverleners. Dit begint bij een normering, in de zin van reglementering. Bijvoorbeeld wordt gesuggereerd dat alle betrokken diensten zouden verplicht worden een aanbod te verzekeren, dat stappenplannen uitgewerkt worden, dat een takenprofiel en opleiding voor schuldbemiddelaars wordt voorgeschreven,4 en dat deze opleiding tegemoet komt aan de vraag, zowel kwantitatief als kwalitatief. Dit alles is niet los te zien van personeelsnormen, hoewel het niet gemakkelijk is hiervoor de goede parameters te vinden. In de sector van het algemeen welzijnswerk verwacht men een onvermijdelijke toename van de specialisatie. De hulpverleners zelf achten het niet realistisch, noch noodzakelijk dat alle schulddienstverleners zich specialiseren, maar voor een goede werking vindt men het essentieel dat specialisten nauw samenwerken met de algemeen maatschappelijk werkers. Op die manier gaat de integrale werking van de eerste lijn ook niet verloren. Meer concreet vinden schulddienstverleners juridische ondersteuning, in de vorm van eigen, gespecialiseerde juristen, onontbeerlijk. Daarnaast is er ook een duidelijke vraag naar administratieve ondersteuning, vooral in het kader van de collectieve schuldenregeling.
4
Het kwaliteitsdecreet voorziet dat voor alle functies een afzonderlijke functieomschrijving moet opgesteld worden. Rekening houdend met de noodzakelijke specialisatie en de wettelijke bepalingen, is het logisch dat voor de schuldbemiddeling een afzonderlijke functieomschrijving wordt opgesteld.
12
Zo belanden we onvermijdelijk bij de vraag naar een financiering die de diensten de ruimte geeft om aan de eisen te voldoen. Recentelijk keurde de federale regering weliswaar een wetsontwerp goed dat financiering voor de schulddienstverlening inhoudt, maar deze is in hoofdzaak gericht op de schulden aan energiebedrijven en houdt voor de diensten ook extra taken in. Daarnaast is de financiering initieel bedoeld voor de OCMW's. Zij kunnen de financiering wel overdragen naar de CAW’s, maar er blijven nog enkele vragen open. Op welke financiering kunnen de OCMW’s terugvallen die de federale financiering doorsluizen? Hoe worden de CAW’s die tot geen samenwerking met een OCMW komen gefinancierd? De sporen van de federale en de Vlaamse regering kruisen elkaar in de nieuwe financiering tot op zekere hoogte, maar de federale middelen volstaan niet om te beantwoorden aan de noden die zich momenteel stellen. Dit betekent dat de Vlaamse Regering in het kader van haar engagement ten aanzien van de schuldbemiddeling zal moeten voorzien in een specifieke, bijkomende financiering. Met betrekking tot de concrete uitwerking van een Vlaamse financiering pleiten we voor een enveloppefinanciering op basis van gemeentelijke bevolkings- en armoede-indicatoren, met voldoende soepelheid wat de aanwending betreft (personeel, werking, uitbesteding). Daartegenover staat wel de noodzaak van een gewaarborgd aanbod of m.a.w. een recht op schuldbemiddeling in hoofde van de inwoners. In het kader van de monitoring van het aanbod is een systematische registratie wenselijk. In het veld ziet men daar de noodzaak van in, maar geeft men ook aan dat die best zoveel mogelijk wordt ingebouwd in een algemeen registratiesysteem.
6. Schuldbemiddeling in het kader van een integraal schuldverlichtings- en armoedebeleid Eén van de troeven van de sociale schuldbemiddeling is zoals gezegd haar inbedding in een integrale hulpverlening. Hoe moet zo’n integraal schuldverlichtingsbeleid eruit zien ? 6.1 Kunnen de centra zelf aan preventie doen? Wanneer cliënten met schulden zich bij een dienst aanmelden zijn de problemen vaak reeds uit de hand gelopen. Toch zijn verschillende vormen van ‘secundaire’ of ‘tertiaire’ preventie door het algemeen welzijnswerk mogelijk. Preventie behoort tot de reguliere werking van de diensten: − informatie kan de doorsnee cliënt wapenen tegen agressieve verkoopspraktijken en bewust maken van het gevaar van schuldoverlast; − een bijzondere aandacht voor de kinderen van personen met schulden tekent zowel de interviews met schuldenaars als die met hulpverleners. Enerzijds beoogt men het vrijwaren van hun basisrechten en hun sociale integratie, anderzijds betrekt
13
−
−
−
−
men hen soms bewust bij de budgetbegeleiding van de ouders omwille van de mogelijke leereffecten; de keuze voor budgetbegeleiding i.p.v. budgetbeheer biedt meer kans op leereffecten (die op hun beurt preventief kunnen werken t.o.v. eventuele latere schuldproblemen); door de signaalfunctie (bv. in het kader van dit onderzoek ...) kunnen structurele problemen aan het licht gebracht worden, of kunnen welbepaalde misbruiken van bedrijven aangeklaagd worden. De hulpverleners wijzen in dit verband op het ontbreken van meldpunten bij de overheid; samenwerking met het onderwijs en de volwasseneneducatie kan leiden tot ‘empowerment’ van sociaal achtergestelde groepen. De rol van het onderwijs is niet te onderschatten, als men bedenkt dat 1 op 6 cliënten met schulden (16,9%) jonger is dan 25 jaar, en een kleine helft (46,3%) jonger dan 35. Een enkele maatschappelijk werkster vertelde ons dat zij af en toe over budgettering ging lesgeven in het laatste jaar van het secundair onderwijs. De samenwerking met de basiseducatie is eveneens nog marginaal; structureel overleg met belangrijke schuldeisers (zoals bv. nutsbedrijven of banken) kan leiden tot goodwill van hun kant en tot een meer vroegtijdige detectie van problemen.
Het is frappant hoe weinig systematisch het thema preventie besproken werd tijdens de groepsdiscussies die we hielden met hulpverleners. Dit kan erop wijzen dat er nood is aan visie-ontwikkeling terzake. Deze taak kan mee opgenomen worden door het ‘steunpunt schuldbemiddeling’ dat in de beleidsnota in het vooruitzicht gesteld wordt. 6.2 Armoedebestrijding als structurele preventie Wat voorafgaat is slechts het topje van de preventie-ijsberg. Kijken we naar de samenstelling van de schulden, dan komen vanzelfsprekend meer structurele problemen aan het licht. − 16,7% van de totale schuldenlast van OCMW- en CAW-cliënten bestaat uit consumptiekredieten. In dit verband kan worden verwezen naar het potentiële belang van de positieve kredietcentrale, maar ook naar de vraag van hulpverleners om harder op te treden tegenover agressieve verkoopspraktijken (cf. ook de campagne van Welzijnszorg). In positieve zin kan een zekere ethiek inzake kredietverlening bevorderd worden in het kader van de nieuwe bedrijfscultuur rond ‘sociaal verantwoord ondernemerschap’. − 17% van de schulden hebben te maken met nutsvoorzieningen. Het energiefonds is één van de middelen om deze schulden vroegtijdig aan te pakken; sociale tarieven, het verbieden van waarborgen, en gebruiksvriendelijke betaalsystemen voor lage-inkomensgezinnen kunnen ze nog méér voorkomen. − De overheid zelf (fiscus, sociale zekerheid en boetes) is met 18,6% een nog belangrijker schuldeiser. Vooreerst is een sociale vorming van belastingambte-
14
naren wenselijk: verschillende hulpverleners klaagden de weinig humane aanpak van hun cliënten door de fiscus aan. Noteer echter ook dat belastingverlaging voor de laagste inkomens het eerste preventiemiddel is. De huidige regering heeft weliswaar belasting- en RSZ-verlagingen doorgevoerd voor de lage arbeidsinkomens, maar de vervangingsinkomens bleven onaangeroerd. De afschaffing van het kijk- en luistergeld is voor deze doelgroep een belangrijke stap in de goede richting. Soortgelijke forfaitaire belastingen moeten maximaal afgebouwd resp. vermeden worden. − 10,9% van de schulden betreffen huurgelden. Het is bekend dat ons land sterk achterop hinkt op het vlak van de sociale huisvesting. Het tekort aan sociale woningen is zo schrijnend, dat beter werk gemaakt wordt van de verdere uitbouw van huursubsidies. − Gezondheidszorgen zijn goed voor 7,6% van de schuldenlast. Daarbij komt de vaststelling dat 35% van de cliënten met schulden geconfronteerd zijn met een handicap of gezondheidsprobleem. Voor deze groep brengt de invoering van de maximumfactuur voor gezondheidszorgen hopelijk soelaas. − Volledigheidshalve vermelden we nog tewerkstelling, sociale zekerheid en onderwijs als algemene hefbomen in de voorkoming van armoede: ca. 70% van de cliënten met schulden was op het ogenblik van onze enquête inactief, en nauwelijks 16,3% had een diploma van het hoger of hoger secundair onderwijs op zak. We trappen wellicht open deuren in als we stellen dat een volgehouden actief tewerkstellingsbeleid, maar ook verhoogde (minimum)uitkeringen in de sociale zekerheid en bijstand de beste wapens zijn tegen schuldoverlast. Onderwijs werd hogerop reeds vermeld als een kanaal voor empowerment van de doelgroep; maar het is uiteraard in de eerste plaats hét middel bij uitstek voor een opwaartse sociale mobiliteit. Dit alles impliceert niet dat preventie het enige zaligmakende principe moet zijn. Naast preventie is ook een verdere verfijning van het curatieve beleid wenselijk. In sectie 4 staan reeds een aantal voorstellen terzake opgesomd. Ook het voorstel om beslag, verwijlintresten en dossierkosten wettelijk te beperken, en een bescherming tegen agressieve inningspraktijken behoren tot het palet van ideeën om de schuldenproblematiek te humaniseren.
7. Conclusie De vraag naar schulddienstverlening bij de OCMW’s en CAW’s wordt steeds groter. In het eerste kwartaal van 2001 kregen de Vlaamse OCMW’s ongeveer 25 000 cliënten met schulden over de vloer, die samen een schuldenlast torsten van ruim 320 miljoen euro. De diensten kunnen de vraag momenteel niet volgen. De Wet op het Consumentenkrediet en de Wet op de Collectieve Schuldenregeling moesten een stevige onderbouw aan de schuldbemiddeling geven, doch in de praktijk is hier nog weinig van te voelen. Al zijn er reeds
15
duidelijke effecten merkbaar voor de slachtoffers, de dienstverlening beantwoordt nog lang niet aan de vooropgestelde kwaliteitsnormen en veel diensten houden de schuldbemiddeling, vooral de collectieve schuldenregeling, af. Het is aan de Vlaamse overheid om hier op te treden, enerzijds onder de vorm van reglementering, anderzijds onder de vorm van financiering. De federale financiering, die recentelijk werd goedgekeurd, ontslaat de Vlaamse overheid niet van haar verantwoordelijkheid terzake. De sector van het algemeen welzijnswerk, waarin op het vlak van de schuldbemiddeling een dynamiek op gang gekomen is, heeft nog veel werk voor de boeg. In de eerste plaats moeten de OCMW’s en CAW’s investeren in technisch-juridische expertise. Maar zeker zo belangrijk is methodiekontwikkeling, waarin preventie een centrale plaats krijgt. Dit laatste is een uitdrukkelijke vraag van mensen met schulden. Tot slot is het vanzelfsprekend dat het debat rond de schuldbemiddeling niet los gezien mag worden van het debat rond een integraal schuldverlichtings- en armoedebeleid.
