Hostis 3. Ročník I Čtvrtletník zaměřený na problematiku uprchlictví, azylu a s tím související ochrany lidských práv

Hostis 3 Ročník I 2008

Čtvrtletník zaměřený na problematiku uprchlictví, azylu a s tím související ochrany lidských práv

OBSAH: Hlava UNHCR přijíždí do Gruzie; naléhá na dárce, aby pomohli .............................................................................. 3 Uprchlíci: Už žádné „zavřené“ děti v příštím roce ......................................................................................................... 3 Ochránce lidských práv a navrhovatel u Evropského soudu pro lidská unesen v Ingušsku .......................... 4 Konžská demokratická republika: Jednotky OSN byly po povstaleckých útocích rozmístěny na východ ............................................................................................................................................................ 4 Česká mise do Malajsie dláždí cestu programu přesídlení ....................................................................................... 5 Nebezpečný zákon pro žadatele o azyl, varuje soudce ............................................................................................. 5 Porušení článku 5 odst. 1 písm. f a článku 5 odst. 4 – Singh v. Czech Republic (stížnost č. 60538/00) .............................................................................................................................................................. 7 Návratová směrnice – standardy ponížené na minimum ......................................................................................... 7 Odborníci ze Spojených národů vyjádřili svůj postoj k Návratové směrnici Evropské unie ...................... 10 Právo cizince bez pobytového oprávnění na respektování rodinného a soukromého života v právu Evropských společenství ......................................................................................... 11 Neudělení povolení k trvalému pobytu s občanem ČR/EU – výhrada veřejného pořádku ........................ 14

Fotografie na obálce © UNHCR

Ročník I, číslo 3, 2008

Hostis

strana 3

Hlava UNHCR přijíždí do Gruzie; naléhá na dárce, aby pomohli. TBILISI, Gruzie, srpen 19 (UNHCR) – Nejvyšší komisař OSN pro uprchlíky António Guterres brzy po svém příjezdu do Tbilisi, kde navštívil občany vystěhované kvůli současným bojům, diskutoval s pracovníky státní správy o současné situaci a naléhal na mezinárodní společenství, aby pomohlo s humanitární pomocí v Gruzii. Během pracovního setkání s ministrem s Jakubashvilim Guterres vyzval mezinárodní společenství, aby mobilizovalo zdroje pro humanitární pomoc v Gruzii. Po návštěvě dvou sběrných center - v jednom z nich přebývá asi 1.200 lidí v zoufalé situaci a v jiném jenom 26, slíbil Guterres udělat všechno pro to, aby mohl mobilizovat mezinárodní pomoc.” Všem v nouzi se musí dostat podpory a pomoc pro ně musí být dostupná. Musíme vytvořit reálné podmínky, aby se všichni mohli k pomoci dostat.” Jeho návštěva souvisela se zahájením rozsáhlé distribuce pomoci v západní Gruzii, která nebyla dostupná ani pro silniční konvoj, ani pro železniční dopravu z Tbilisi. UNHCR v úterý ráno zorganizovalo první let s humanitární pomocí na pobřeží Černého moře, do Batumi. Pomoc určená více než padesáti tisícům osob je distribuována letecky do Tbilisi, ale velmi málo z ní se dostane do západní Gruzie, kde asi 15.000 běženců naléhavě potřebuje humanitární pomoc. Boeing 707 pronajatý UNHCR, který přistál v Batumi, nesl 200 stanů, 15.000 přikrývek, 3.000 kuchyňských souprav a 6.000 kanystrů. UNHCR, které má na území Gruzie šest kanceláří a pracuje pro přibližně 220.000 dříve přesídlených lidí, rychle distribuuje pomoc. 18. září UNHCR doručilo pomoc asi jedenácti tisícům vnitřně přesídleným lidem; šlo o 11.000 přikrývek, 5.000 kuchyňských souprav a kanystrů. Následující den UNHCR a jeho partneři a dobrovolníci doručili pomoc pro deset až dvanáct tisíc lidí v Tbilisi. Do 19. září, UNHCR dodalo pomoc třiceti tisícům vnitřních přesídlenců. Počet mladých Gruzínců nabízející pomoc UNHCR zdarma je ohromující. Jiné UNHCR týmy navštívily padesát sběrných center, aby tam zhodnotily počty, potřeby a životní podmínky nových vnitřně

přesídlených. Pomoc bude distribuována na základě jejich zjištění. Tým UNHCR pro naléhavé situace vyslal do Gruzie jedenáct specialistů. Ti navýší síly současného personálu v Gruzii, který nyní čítá 50 osob. Situace na území zůstává nestálá a nepředvídatelná. Skupina složená z UNHCR a World Food Programme (WFP) zařídila vstup do města Gori – nacházejícího se od jihu hranice s Jižní Osetií. Bylo to poprvé od vypuknutí konfliktu dne 8. srpna, kdy byl úřadu OSN umožněn přístup do tohoto města. UNHCR doručilo pomoc pro asi 1.500 lidí, což zahrnovalo kanystry, kuchyňské soupravy a přikrývky. Zboží bylo složeno ve skladišti a bude distribuováno místními úřady. Zaměstnanci UNHCR prohlásili, že město Gori je z většiny opuštěné. Setkali se s padesáti až šedesáti osobami, shromážděnými v centru města a čekajícími na pomoc. Zatímco poškození budov se nezdálo tak rozsáhlé, údaje hovořily o rabování obchodů a obytných domů. Někteří z těch, kteří město opustili, pomýšleli na návrat. Ti, kteří zvládli odejít bez úrazu, řekli UNHCR, že se chtějí vrátit se co nejrychleji. Uvedli však také, že potřebují základní pomoc, zvláště oblečení. Ostatní, kteří byli svědky krutostí a ztratili během bojů příbuzné, jsou stále v šoku a příliš se pro tuto chvíli obávají návratu. Poslední odhady vysídlených v souvislosti s konfliktem čítají více než 158.700 osob – jde o údaje gruzínské a ruské vlády. Je hlášeno, že až 30.000 lidí je přesídleno v rámci Jižní Osetie, až 98.000 lidí je přesídleno v Gruzii samé, jde většinou o obyvatele z Gori. Ruští úředníci v Severní Osetii udávají, že asi 30.000 lidí z Jižní Osetie se zdržuje na území Ruské federace.

Zdroj: UNHCR

Uprchlíci: Už žádné „zavřené“ děti v příštím roce Belgická ministryně pro migrační politiku a azyl, Annemie Turtelboom, ujišťuje, že od příštího roku již nebudou žádné děti zavřené v „uzavřených centrech“ (detencích), napsal deník De Standaard. „Je to poslední rok, kdy budou ještě děti zavírány v detencích (uzavřených centrech pro „nelegály“)”, oznámila ministryně za Open Vld po schůzce s australským expertem během jeho návštěvy Belgie. Koncem roku 2005 bylo v Austrálii zajištěno nejméně 2.000 dětí společně s jedním nebo oběma rodiči, protože rodiny neměly v pořádku doklady. Po několika skandálech se odpovědná místa rozhodla pro alternativu založenou na švédském modelu „coaches individuels“ pro uprchlíky. Od té doby již rodiny s dětmi nejsou v Austrálii zajišťovány a většina z 600 rodin, které byly „do-

provázeny“, opustila dobrovolně zemi. Pouze malá část uprchlíků zůstala v zemi ilegálně. Ministryně Turtelboom zdůrazňuje, že ona zkoumá tento model již nějakou dobu. „Neexistuje sto alternativ k zajištování. Tento model je podle mě nejlepší. Bylo by potřeba ho trochu přizpůsobit belgickým poměrům.“, vysvětluje paní Turtelboom a zároveň zdůrazňuje, že doufá v realizaci svého plánu do léta nebo během léta. Ministryně zamýšlí zřídit otevřená centra, kde by mohly vyhoštěné rodiny pobývat v „ubytovacích blocích“. Podle australského experta Granta Mitchella, který navštívil Belgii, je australský model pozitivní, neboť zahrnuje také nevládní organizace.


Hostis

strana 4

Ochránce lidských práv a navrhovatel u Evropského soudu pro lidská unesen v Ingušsku Dne 25. července 2008 unesli ve vesnici Troitskaya v Sunženské oblasti Ingušské republiky členové neznámé (údajně federální) bezpečnostní služby Zuraba Tsetchoeva, člena organizace hájící lidská práva, narozeného v r. 1963, trvale žijícího v ulici Kurortnaya 10. V šest hodin ráno přijela k domu Zuraba Tsetchoeva tři armádní vozidla, tři minibusy Gazel a několik dalších vozidel. Členové bezpečnostní služby (minimálně 50 osob) vystoupili a zaklepali na dveře, Zurab Tsetchoev jim otevřel. Členové bezpečnostní služby ho přinutili ulehnout tváří k zemi a namířili na něj zbraně, několik z nich vešlo do domu. Nepředstavili se, neukázali své identifikační karty, hovořili však rusky bez akcentu. Chovali se bezohledně, prohlídku domu provedli beze svědků a bez povolení. Prohlídka domu byla povrchní, členové ochranky zabavili počítač a dva mobilní telefony. Tsetchoeva donutili nastoupit do minibusu Gazel a odvezli jej pryč. Rodina Zuraba Tsetchoeva nemohla až do dvanácti hodin zjistit místo jeho pobytu. Ministerstvo vnitra a prokuratura tvrdí, že neměli informace o tom, kdo a na jakém místě Tsetchoeva zadržuje. V 12.40 hodin vysadili členové bezpečnostní služby Tsetchoeva na silnici mezi ingušskými městy Magas a Nazraň. Zde ho vyzvedli jeho kolegové a dopravili nejprve do kanceláře organizace Memorial a poté do státní nemocnice. Zurab byl silně zbit a prakticky nebyl schopen se sám pohybovat. V nemocnici mu diagnostikovali zlomenou nohu, zhmoždění obou ledvin a paží. Zurab Tsetchoev je členem ingušské organizace hájící lidská práva ANO „Mashr“ (http://mashr.org/index.php) od prvního dne jejího založení v dubnu 2005. Je rovněž navrhovatelem u Evropského soudu pro lidská práva, u kterého si stěžuje na neefektivní pátrání v případě únosu jeho bratra Tamerlana Tsetchoeva v březnu roku 2004. Zurab vychovává devět dětí – pět vlastních a čtyři děti uneseného bratra.

Dodatek: Dne 11. března 2004 v noci ve vesnici Verkhniye Achaluki v Malgobeckém regionu Ingušské republiky unesla neidentifikovaná skupina ozbrojenců ve vozech Niva a Gazel dvě osoby. Únosci zablokovali auto oběti únosu (VAZ-21099), přinutili oba muže vystoupit, naložili je do minibusu Gazel a odjeli ve směru na město Nazraň. Únosci odvezli i automobil oběti. Následně se ukázalo, že oběťmi únosu byli občané Ingušské republiky – Rashid Ozdoev, narozen v r. 1975 a Tamerlan Tsetchoev, narozen v r. 1962. Rashid Ozdoev byl zástupcem žalobce Ingušské republiky, zodpovědný za dohled nad bezpečnostními službami, Tamerlan Tsetchoev byl veřejným aktivistou. Dne 15. března 2004 se Úřad žalobce Ingušské republiky snažil vzbudit dojem, že v případě únosu Ozdoeva a Tsetchoeva šlo o kriminální záležitost. Příbuzní unesených osob vedli vlastní pátrání a zjistili, že 11. března okolo půlnoci byl automobil VAZ-21099 tmavě zelené barvy (registrační značka T 168 EE), který patřil Rashidu Ozdoevovi, dopraven za doprovodu vozidel Niva a Gazel do města Magas a zaparkován v garážích Federální bezpečnostní služby Ruské federace (FSB) v Ingušsku.

Zdroj: Memorial Human Rights Center

Konžská demokratická republika: Jednotky OSN byly po povstaleckých útocích rozmístěny na východ DCR, srpen 28 (UNNS) Jednotky OSN a vojáci z Konžské demokratické republiky se společně rozmístili ve východních provinciích Ituri a Orientale k ochraně civilistů po útocích rebelských povstaleckých skupin známých jako Lord´s Resistence Army (LRA). Mluvčí mise OSN v Kongu (MONUC), Michael Bonnardeaux, prohlásil na tiskové konferenci, že v druhé polovině srpna ugandské povstalecké skupiny napadly a oloupily vesnice okolo Duru. Řekl, že vlastenecká fronta Itury podnikla občasné útoky v oblasti Irumu a zůstává nadále i seriózní hrozbou. MONUC dále podal zprávu o šíření nepokojů na východě DRC, které zahrnuje přeskupení sil a další verbování skupinou Mayi- Mayi v Severním Kivu. Mezitím, nejvyšší představitel MONUCu v Gomě, Alpha Sow, přivítal rozhodnutí konžské armády ustanovit výbor, který se bude zabývat případy znásilnění a dalšího porušování lidských práv, ke kterým došlo ve všech oblastech kontrolovaných konžskou armádou. Tyto výbory, které budou ve všech oblastech pod kontrolou konžské armády, se budou sestávat z důstojníků vojenské jednotky a ze zástupců MONUC. Jejich úkolem bude sledovat porušování lidských práv armádními silami, pečovat o oběti a zajistit, že právu bude učiněno zadost.

“Posláním Mise MONUC je podporovat veškerá úsilí ochránit obyvatelstvo, zvláště ženy a děti”, řekl MR. Sow, “naše podpora těmto výborům je bezpodmínečná.” Humanitární organizace říká, že východní Konžská demokratická republika je i nadále sužována vážnými prohřešky porušování lidských práv, a to celých sedm měsíců po podpisu mírových dohod na lednové konferenci v Kivu.

Zdroj: United Nations News Service


Hostis

strana 5

Česká mise do Malajsie dláždí cestu programu přesídlení KUALA LUMPUR, Malajsie, 24. července 2008 (UNHCR) Česká republika je na cestě stát se první zemí bývalého východního bloku, která bude přijímat uprchlíky v rámci takzvaného programu přesídlení. Henrik Nordentoft, zástupce Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), uvádí, že ačkoliv Češi i v minulosti přijímali a přijímají uprchlíky, tentokrát je to poprvé, kdy je program přesídlení formalizován a kdy si česká vláda vybírá uprchlíky, kteří začnou nový život v České republice. Malá země uprostřed Evropy tak na počátku programu přijme bezmála 24 uprchlíků, a to konkrétně Barmánců, nacházejících se v Malajsii. „Česká republika se tímto přidala k nevelké skupině států, které nabízejí uprchlíkům program přesídlení a UNHCR oceňuje, že Česká republika vyslyšela jeho výzvy, aby se do programu přesídlení zapojili a poskytli pomoc uprchlíkům“ ocenil Henrik Nordentoft. „Pro mnoho uprchlíků může znamenat nabídka nového domova v hostitelské zemi skutečný rozdíl mezi životem a smrtí. Program přesídlení jim tak nabízí jak ochranu, tak i poslední řešení jejich zoufalé situace”. Česká delegace dokončuje misi v Kuala Lumpur, kde uskutečňuje individuální pohovory s takřka čtyřiceti uprchlíky za účelem vybrání osob a také za účelem základní kulturní orientace. Český pilotní přesídlovací program je zacílený na zranitelné skupiny, takže nejvyšší zřetel byl kladen na případy osob, které prožily určitá traumata, těžce nemocné osoby nebo takové, které nejvíce potřebují pomoc. “Tento pilotní program přesídlení je součástí zahraniční politiky České republiky, která poskytuje humanitární pomoc tam, kde to může přinést pozitivní dopad“, říká Kateřina Stehlíková z Ministerstva vnitra, vedoucí české delegace. „Naším přáním je začít nejprve s touto pilotní iniciativou v malém, a posléze, poté co vyhodnotíme její do-

pady, budeme schopni zvážit další rozšíření programu tak, aby do něj bylo zahrnuto větší množství uprchlíků, kteří pobývají na území jiných států v daném regionu.” uvádí dále Stehlíková. Stát se zemí, která přijímá uprchlíky v rámci přesídlovacího programu, to je pro Českou republiku další z milníků následujících po letech izolace pod sovětskou nadvládou, která skončila před necelými dvaceti lety. Zrozena jako nový stát v roce 1993 se Česká republika stala v roce 2004 členem Evropské unie. Nyní následuje skupinu devatenácti států světa, které každoročně otevírají své dveře a hranice uprchlíkům prostřednictvím oficiálních programů přesídlení a zároveň je osmou zemí Evropské unie, která tento program zavedla. Každý rok je v rámci těchto programů ve světě přesídleno zhruba 70.000 uprchlíků. Ačkoliv je to poprvé, co bude taková skupina Barmánců přesídlena do České republiky, Kateřina Stehlíková z Ministerstva vnitra se domnívá, že integrace těchto osob nebude problematická. Jak uvádí, mnoho cizinců (například z Vietnamu, Mongolska, Číny a dokonce i z Barmy) už žije na českém území a jsou přijímáni českým obyvatelstvem a většinovou společností. Česká vláda má také asistenční program, který pomáhá nově příchozím s přesídleným, za pomoci Barmánců, kteří do země již v minulosti přišli. V současné době se v Malajsii nachází okolo 40.900 uprchlíků a žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří jsou registrováni Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Většina z nich pochází z Barmy, kde byli vystaveni pronásledování a rozsáhlému porušování lidských práv. Zdroj: UNHCR

Nebezpečný zákon pro žadatele o azyl, varuje soudce „Přísný přístup labouristů k imigraci může ve svém důsledku nutit soudy posílat žadatele o azyl do zemí původu, ve kterých jim hrozí mučení nebo smrt,“ varuje jeden z nejvýše postavených soudců v Anglii a Walesu. Lord Justice Sedley, soudce odvolacího soudu (Court of Appeal) obvinil vládu, že ohrožuje nezávislost soudů tím, že zavádí právní předpis, který ukládá soudci zamítnout azylovou žádost, pokud žadatel opustil svou zemi původu a použil přitom falešný cestovní doklad. Sir Stephen Sedley varuje v London Review of Books, že toto opatření je vážným zásahem do soudcovské nezávislosti. Soudce, který již v tomto roce vyvolal pozornost svým kontroverzním výrokem o nutnosti vzniku povinné národní databáze DNA, doslova řekl: „Je zřejmé, že mnoho lidí utíká před pronásledováním a nemají jinou možnost, než použít falešné dokumenty. Uzákonění pravidla, které nutí soudce z tohoto důvodu nevěřit ji-

nak důvěryhodnému životnímu příběhu uprchlíka a vydat ho tak mučení či smrti v zemi původu, je vážným zásahem do soudcovské nezávislosti.“ Sir Stephen Sedley je v tomto závěru podporován dalšími imigračními soudci a členy vyšších soudů a také nevládními organizacemi chránícími práva žadatelů o azyl. Tento zákon byl poprvé uveřejněn v roce 2004 spolu s návrhem na zrušení soudního přezkumu azylových rozhodnutí. Tato část zákona nebyla přijata, protože se proti ní zvedla bouře nevole z řad poslanců. Nevládní organizace poukazují na to, že řada uprchlíků může být vrácena zpět do zemí, kde jim hrozí pronásledování a namítají, že řada žadatelů o azyl, kteří utíkají před mučením, nemá jinou možnost, než použít falešné dokumenty. Ve svém článku, který se týká otázky zavedení psané ústavy ve Velké Británii, Sir Stephen píše, že pravidlo „falešného pasu“ ilustruje napětí mezi mocí g


Hostis

výkonnou a zákonodárnou při přijímání zákonů. K dopadu tohoto pravidla uvedl: „Imigrační soudci z větší části zvládnou minimalizovat jeho účinek, ale rozhodně

strana 6

se nejedná o nejsvětlejší okamžik britské humanitární pomoci a soudcovské nezávislosti.“

Veronique Mikanda, 51: Donucena použít falešné vstupní dokumenty Paní Mikanda utekla z Konžské demokratické republiky poté, co její manžel a dvě děti byli zavražděni vojáky bojujícími na straně vůdce povstalců Laurenta Nkundy. Byla znásilněna Nkundovými vojáky. Paní Mikanda přišla do Velké Británie v roce 2003 za použití padělaného francouzského pasu. Byla zadržena při příjezdu a umístěna na 4 měsíce do vězení. 6. července 2006 byla její azylová žádost zamítnuta a ona byla zadržena v detenčním zařízení v Yarl´s Wood Bedfordshire. Z detence byla ze zdravotních důvodů propuštěna a čeká na deportaci do Konga. Jan Shaw, ředitel programu pro uprchlíky v Amnesty International UK řekl:“ Řada lidí musí použít padělané dokumenty, aby byli schopni bezpečně opustit svou zemi původu, jsou-li pronásledováni. Neměli by za toto být trestání. V mnoha případech může být takové potrestání, pokud se uprchlíci urychleně přihlásí úřadům a požádají o azyl po svém příjezdu, porušením Ženevské úmluvy”.

Běženci z Cheiti, Gruzie

Běženci z cchivalského regionu, Gruzie

Tábor v Gori, Gruzie

Pokoj běženců - budova v centru Tbilisi, Gruzie


Hostis

strana 7

Porušení článku 5 odst. 1 písm. f a článku 5 odst. 4 – Singh v. Czech Republic (stížnost č. 60538/00) Stěžovatelé Balbir Singh a Bakhschisch Singh, narozeni v roce 1955 a 1956, požívají indické státní občanství. Pan Balbir Singh v současné době žije na Slovensku. Pan Bakhschisch Singh momentálně pobývá v České republice. V listopadu roku 1996 byli stěžovatelé zadrženi na území České republiky, kde v té době oprávněně pobývali, a stíháni za napomáhání osobám k nelegálnímu překročení hranic. 9. dubna 1998 pak byli Obvodním soudem pro Prahu 7 odsouzeni k trestu odnětí svodody v délce 21 měsíců. Tímto rozsudkem jim bylo zároveň uděleno správní vyhoštění z České republiky na dobu neurčitou. Po ukončení výkonu trestu odnětí svobody, byli stěžovatelé 11. srpna 1998 umístěni do detenčního zařízení za účelem provedení jejich deportace zpět do země původu. S odůvodněním, že ani jeden ze stěžovatelů nedisponuje platným cestovním pasem a jejich deportace tak není možná, však v tomto zařízení setrvali několik let. V průběhu této doby stěžovatelé opakovaně žádali o propuštění či udělení mezinárodní ochrany. Všechny jejich žádosti však byly odmítnuty. Stěžovatelé byli propuštěni až 11. února 2001, kdy jim byly vydány cestovní dokumenty umožňující vycestování z České republiky. Ve své žádosti k Evropskému soudu pro lidská práva pak stěžovatelé uváděli, že jejich zadržení v detenčním zařízení je protiprávní a nepřiměřené, především vzhledem k délce trvání. Stěžovatelé dále také namítali, že soudy nepostupovaly ve věci jejich propuštění dostatečně rychle. Při těchto svých tvrzení se opíraly především o porušení článku 5 odst. 1 písm. f a čl. 4 odst. 4 (právo na svobodu a osobní bezpečnost) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Evropský soud pro lidská práva pak v této souvislosti poznamenal, že stěžovatelé byli zadrženi za účelem vyřízení deportace na celých dva a půl roku, přičemž značnou část tohoto období nevykazovaly státní orgány téměř žádnou aktivitu. Z tohoto důvodu Soud také konstatoval, že státní orgány měly v této věci zaujmout aktivnější úlohu, především ve chvíli, kdy dubnu 1999 indická ambasáda vyjádřila svou liknavost vydat stěžovatelům cestovní doklady.

V tomto směru byla vznesena především otázka, z jakého důvodu Policie České republiky stěžovatelům nevydala cestovní doklady na základě zákona o pobytu cizinců na území České republiky dříve než po jejich propuštění. Soud dále také konstatoval, že český právní řád sice umožňuje prodloužit detenci, ale pouze na dva roky a v případech, kdy zde existují závažné důvody se domnívat, že by případné propuštění osoby mohlo ohrozit či zkomplikovat řízení v dané věci. V projednávaném případě však ze strany stěžovatelů nedošlo po celou dobu zadržení k žádnému narušování řízení. Mimo to stěžovatelé nebyli odsouzeni za trestný čin zvlášť závažného charakteru a délka jejich trestu tak nakonec ani nepřekračovala délku zadržení za účelem vyřízení deportace. Soud tak při svém rozhodování vzal v úvahu, že české orgány nepostupovaly ve věci stěžovatelů dostatečně aktivně a že délka jejich zadržení tak nebyla přiměřená. Na základě toho soud jednomyslně konstatoval porušení článku 5 odst. 1 písm. f. Co se týká opakovaných žádostí stěžovatelů o propuštění, Soud shrnul, že řízení ve dvou instancích ve spojitosti s první žádostí o propuštění trvalo téměř tři měsíce. Další jeden měsíc pak trvalo než dané rozhodnutí nabylo právní moci, což u stěžovatelů vyvolalo nejistotu, zda mají podat další žádost či ne. Řízení ve věci druhé žádosti o propuštění však probíhalo už celých osm měsíců. S ohledem na judikaturu Soudu v této oblasti, Soud konstatoval, že taková délka řízení již nesplňuje podmínky rychlosti obsažené v článku 5 odst. 4 Úmluvy a v tomto směru tak jednoznačně došlo k porušení daného článku. Podle článku 41 (spravedlivé zadostiučinění) Úmluvy, Soud přiřknul každému ze stěžovatelů pět tisíc euro jako náhradu škody a tři tisíce euro jako náhradu za náklady a výdaje spojené se soudním řízením.

Návratová směrnice – standardy ponížené na minimum Úvod Tento příspěvek se zabývá návrhem směrnice práva ES o společných postupech a standardech pro návraty nelegálně pobývajících občanů třetích států, tzv. návratovou směrnicí1. Směrnice byla předložena Evropskou komisí a Evropský parlament poprvé, při schvalování závazného předpisu z oblasti azylu a migrace, prováděl svou spolurozhodovací pravomoc. Návratová směrnice je ilustrativním příkladem schvalování společného předpisu, v němž členské státy EU několik let nebyly schopny dosáhnout shody. Výsledkem je tzv. kompromisní návrh textu směrnice, složitě vyjednaný Radou a Parlamentem, který výrazně snížil Komisí navrhovanou úroveň ochrany lidských práv nelegálně pobývajících cizinců. Tento kompromis byl, přes navrhovaných 51 pozměňovacích návrhů, schválen Evropským parlamentem 18. června 2008 a snad ještě výrazněji připomíná svou konstrukcí dosud schválené směrnice zakládající společný evropský azylový systém: dohodnutý standard ochrany práv cizince/uprchlíka je na minimální úrovni a umožňuje bezpočet výjimek, které z něj činí bezcennou normu dovolující státu v podstatě vše. g


Hostis

Obecně k právu ES Evropská unie je teorií práva s oblibou znázorňována modelem tří pilířů,2 kde první pilíř představuje tři evropská společenství,3 druhý pilíř společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a třetí pilíř spolupráci v oblasti justice a vnitřní bezpečnosti. K prvému pilíři neboli primárnímu právu EU, se přiřazují pro svůj charakter smluv mezinárodního práva veřejného také změny zakládacích smluv ES tj. Jednotný evropský akt z roku 1986, Smlouva o Evropské unii z roku 1992, Amsterodamská smlouva z roku 1997 a smlouvy o přistoupení nových členských států Evropské unie. Právě Amsterodamská smlouva je pro svůj přenos oblasti justice a vnitřních věcí pod první pilíř významná pro otázku práva na respektování rodinného života cizinců. Část třetího pilíře tzn. také oblast justice a vnitřních věcí ve vztahu k cizincům se totiž stala součástí komunitárního práva a Evropská unie je oprávněna vydávat právní akty sekundárního práva EU, které mohou mít bezprostřední účinky v právu členských států EU. Sekundární právo EU musí být v souladu s primárním právem, které je právem vyšší právní síly. K sekundárnímu právu Evropské unie patří nařízení (regulation), směrnice (directive), rozhodnutí (decision), doporučení (recommendation) a stanoviska (opinions). Nařízení je obecně závazným právním aktem bezprostředně aplikovatelným v právu členských států. Nařízení může přímo zavazovat státy i subjekty vnitrostátního práva členského státu EU. Směrnice není obecně závazným právním aktem. Směrnice zavazuje jen subjekty, kterým je adresována, a zpravidla stanoví výsledek či rámcovou úpravu, který/á pak musí být členským státem provedena v některé formě vnitrostátního práva. Směrnice může také obsahovat velmi podrobnou úpravu, která může být přímo reprodukována ve formě pramene vnitrostátního práva. Směrnice jsou adresovány státům, ale není vyloučeno, aby se práva obsaženého v ustanovení směrnice dovolaly také subjekty vnitrostátního práva, jestliže stát nesplnil správným způsobem svou povinnost provedení směrnice.4 Směrnice obvykle obsahuje lhůtu pro přenesení jejího obsahu do vnitrostátního práva státu. Rozhodnutí je individuální právní akt, který zavazuje jen jeden konkrétní subjekt, kterému je adresován. Doporučení a stanoviska nejsou právně závazné. Návratová směrnice Předmětem směrnice je stanovení společných norem a postupů, které budou členské státy používat při navracení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv. Osobní rozsah směrnice zahrnuje státní příslušníky třetích zemí nelegálně pobývající na území některého členského státu. Avšak, ne všechny. Členské státy jsou totiž oprávněny rozhodnout, že nebudou používat tuto směrnici pro státní příslušníky třetích zemí, a) jimž byl odepřen vstup v souladu s článkem 13 Schengenského hraničního kodexu nebo kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v sou-

strana 8

vislosti s neoprávněným překročením vnější hranice členského státu po zemi, po moři nebo vzduchem a následně neobdrželi v tomto členském státě povolení k pobytu či právo pobytu; b) u nichž se uplatňuje navracení jako trestněprávní sankce nebo jako její důsledek, v souladu s vnitrostátními právními předpisy, nebo u nichž probíhá postup pro vydání. Žadatelé o mezinárodní ochranu na letišti tedy mohou být vyjmuti z působnosti směrnice. Vyjmuti však mohou být také cizinci, kteří kdykoli v minulosti vstoupili na území členského státu EU bez víza a třeba léta žili ilegálně v hostitelské zemi. Směrnice tedy může teoreticky zahrnovat pouze tzv. overstayers – tedy cizince, kteří vstoupili na území státu s vízem a následně tam pobývali i po uplynutí platnosti tohoto víza. Vyloučeni z působnosti Směrnice mohou být také cizinci, proti kterým bylo zahájeno trestní řízení např. pro maření výkonu úředního rozhodnutí, tj. neopuštění státního území ČR, mimo jiné i overstayers. Členské státy vydají rozhodnutí o návratu každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území. Ze solidárních, humanitárních nebo jiných důvodů mohou členské státy kdykoliv rozhodnout o udělení autonomního povolení k pobytu nebo jiného oprávnění zakládajícího právo pobytu státnímu příslušníku třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území. V tomto případě se rozhodnutí o návratu nevydává. Jestliže bylo rozhodnutí o návratu již vydáno, zruší se nebo pozastaví na dobu platnosti povolení k pobytu nebo jiného oprávnění zakládajícího právo pobytu. Směrnice tedy nevylučuje možnost regularizace nelegálního pobytu či amnestie. Směrnice však nebrání členským státům v přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o návratu či rozhodnutím o vyhoštění nebo zákazu vstupu v rámci jednoho správního nebo soudního rozhodnutí nebo aktu na základě jejich vnitrostátních předpisů. V rozhodnutí o návratu se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů. Členské státy mohou ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovit, že tato lhůta je poskytnuta pouze na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země. V tomto případě členské státy uvědomí dotčené státní příslušníky třetí země o možnosti předložení takové žádosti. Po tuto lhůtu lze uložit některé povinnosti, jejichž cílem je předcházení nebezpečí skrývání se před spravedlností, jako je pravidelné hlášení orgánům, složení přiměřené finanční záruky, předložení dokladů nebo povinnost pobývat na určitém místě. Hrozí-li nebezpečí skrývání nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně neodůvodněná nebo podvodná nebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejnou bezpečnost, veřejný pořádek či bezpečnost státu, členské státy nemusí vůbec poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území nebo mohou poskytnout lhůtu kratší než sedm dní. Zásada dobrovolnosti návratu tedy byla do značné míry opuštěna.

g

Ročník I, číslo 3, 2008 Členské státy přijmou veškerá opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí o návratu (vyhoštění), jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území. Pokud členský stát poskytl lhůtu k dobrovolnému opuštění území, může být rozhodnutí o návratu vykonáno až po uplynutí této lhůty. Členské státy mohou přijmout samostatné správní nebo soudní rozhodnutí nebo právní akt, kterým se vyhoštění nařizuje. Členské státy vyhoštění odloží, pokud by jím byla porušena zásada nenavracení nebo dokud se uplatňuje odkladný účinek opravného prostředku. Členské státy mohou vyhoštění odložit o přiměřenou dobu podle konkrétních okolností jednotlivých případů. Členské státy musí při rozhodování o vyhoštění zohlednit zejména tělesný stav nebo duševní způsobilost dané osoby, technické důvody, například nedostatečnou dopravní kapacitu nebo neúspěšné vyhoštění z důvodu nedostatečné identifikace. Rozhodnutí o návratu musí být dle Směrnice spojena se zákazem vstupu vždy, nebyla-li poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území, nebo jestliže nebyla splněna povinnost návratu. V ostatních případech mohou být rozhodnutí o návratu spojena se zákazem vstupu. Délka zákazu vstupu se určí po řádném uvážení všech významných okolností jednotlivého případu a v zásadě nepřekročí 5 let. Délka pěti let může být překročena, jestliže dotčený státní příslušník třetí země představuje vážné ohrožení veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku nebo bezpečnosti státu. Členské státy zváží, zda zruší nebo pozastaví zákaz vstupu v případě, že dotčený státní příslušník třetí země, na kterého se vztahuje zákaz vstupu vydaný podle odst. 1 druhého pododstavce, může prokázat, že opustil území členského státu plně v souladu s rozhodnutím o návratu. V jednotlivých případech členské státy nemusí vydat nebo mohou zrušit či pozastavit zákaz vstupu z humanitárních důvodů. V jednotlivých případech nebo v určitých kategoriích případů mohou členské státy zrušit či pozastavit zákaz vstupu z jiných důvodů. Dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země se poskytne účinný opravný prostředek s cílem odvolat se proti rozhodnutí souvisejícímu s návratem nebo požádat o jeho přezkoumání, a to před příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena. Výše uvedený orgán nebo subjekt má pravomoc k přezkumu rozhodnutí souvisejících s návratem, včetně možnosti dočasného pozastavení jejich výkonu. Směrnice sama negarantuje odkladný účinek opravného prostředku. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že za účinný opravný prostředek ve smyslu čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je považován takový opravný prostředek, který zabrání výkonu opatření, které by bylo v rozporu s Úmluvou a jehož důsledek je potencionálně nevratný.5 Státy však mají určitou volnost ve volbě prostředků, které k naplnění tohoto požadavku použijí.6 Je-li vyhoštění realizováno před rozhodnutím o účinném opravném prostředku, jedná se o porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy.7 Dotčený státní příslušník třetí země má možnost získat právní poradenství, právní zastoupení a v případě potřeby jazykovou pomoc. Členské státy na požádání

Hostis

strana 9

zajistí bezplatné poskytnutí potřebné právní pomoci a/nebo právní zastoupení v souladu s příslušnými vnitrostátními právními předpisy či pravidly upravujícími právní pomoc a mohou stanovit, aby se na bezplatnou právní pomoc a/nebo zastoupení vztahovaly podmínky uvedené v čl. 15 odst. 3 až 6 směrnice 2005/85/ES o minimálních normách pro postupy přiznávání a odnímání právního postavení uprchlíka v členských státech. Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy vzít do vazby (detence) pouze státního příslušníka třetí země, na kterého se vztahuje řízení o návratu, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že hrozí nebezpečí skrývání se nebo se dotčený státní příslušník třetí země vyhýbá přípravě návratu či výkonu vyhoštění nebo ji jinak maří. Vazba trvá co nejkratší možnou dobu a pouze dokud probíhají a jsou řádně vykonávána opatření za účelem vyhoštění. Vazbu nařídí správní nebo soudní orgány a musí být nařízena písemně s uvedením věcných a právních důvodů. Pokud vazbu nařídily správní orgány, členské státy buď zajistí rychlý soudní přezkum zákonnosti vazby, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku vazby nebo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země zaručí právo podat návrh na řízení, ve kterém by bylo rozhodnuto o provedení rychlého soudního přezkumu zákonnosti vazby, a to co nejdříve po zahájení příslušného řízení.8 V tomto případě členské státy bezodkladně uvědomí dotčeného státního příslušníka třetí země o možnosti předložení takové žádosti. V každém případě je vazba podrobována přezkumu v přiměřených intervalech, a to na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z úřední moci. V případě dlouhotrvající vazby přezkumy podléhají dohledu ze strany soudního orgánu. Ukáže-li se, že z právních nebo jiných důvodů již neexistuje důvodná vyhlídka na vyhoštění nebo že již neexistují podmínky vazby, vazba ztrácí své odůvodnění a dotčená osoba je bezodkladně propuštěna. Vazba potrvá tak dlouho, dokud budou splněny podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to bude nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání vazby, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců. Členské státy nesmí prodloužit uvedenou šestiměsíční lhůtu, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátními právními předpisy v případech, kdy je pravděpodobné, že výkon vyhoštění bude bez ohledu na jejich řádné úsilí trvat déle z důvodu nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z důvodu zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí. To znamená, v podstatě vždy může být prodloužena detence až na 18 měsíců. Vazba se zpravidla vykonává ve zvláštních vazebních zařízeních. Jestliže členský stát nemůže poskytnout ubytovací prostor ve zvláštním vazebním zařízení a musí se uchýlit k umístění ve věznici, státní příslušníci třetí země nacházející se ve vazbě jsou odděleni od běžných vězňů. g


Hostis

Nezletilé osoby bez doprovodu a rodiny s nezletilými dětmi jsou zadržovány pouze v případě, že neexistuje jiná možnost, a na co nejkratší přiměřenou dobu. Rodinám ve vazbě se až do vyhoštění poskytne oddělené ubytování zaručující přiměřené soukromí. Nezletilé osoby ve vazbě mají možnost provozovat volnočasové aktivity, včetně her a odpočinkových činností přiměřených jejich věku, a mají – v závislosti na délce pobytu – přístup ke vzdělávání. Nezletilé osoby bez doprovodu jsou v rámci možností ubytovány v zařízeních, které mají k dispozici personál a vybavení zohledňující potřeby osob jejich věku. Takže nezletilí cizinci bez doprovodu nemusí být ubytováni ve zvláštním zařízení. V případě mimořádných situací, za které je považováno výjimečně rozsáhlé množství státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni, nebo vznikne-li nepředvídatelně velká zátěž pro kapacitu vazebních zařízení členského státu nebo pro jeho správní či soudní zaměstnance, může tento členský stát po dobu trvání uvedené mimořádné situace rozhodnout o poskytnutí delší lhůty pro soudní přezkum než lhůty stanovené v čl. 14 odst. 2 a přijmout naléhavá opatření, pokud jde o podmínky vazby odchylující se od opatření stanovených v čl. 15 odst. 1 a 2. Poznámky k projednávání předpisu Organizace pro pomoc uprchlíkům připomínkovala dne 30.9. 2005 první návrh Směrnice a v té době jsme vyslovili spokojenost s jejím textem, protože Směrnice by posouvala české standardy na vyšší úroveň. Standardy Směrnice se však v dalším legislativním procesu natolik proměnily a oslabily, že jsme se v tomto roce připojili do skupiny nevládních organizací a oslovili jsme osobním dopisem všechny české poslance Evrop-

strana 10

ského parlamentu, aby kompromisní návrh směrnice neschválili. Evropský parlament však Směrnici v tzv. kompromisní podobě přijal mj. proto, že Rada postavila další debatu do pozice, buď se schválí tento kompromis, nebo žádná návratová směrnice schválena nebude. Na červencovém zasedání Rady by mělo dojít k formálnímu odsouhlasení kompromisní podoby návratové směrnice a do 24 měsíců od data přijetí by směrnice měla být implementována do národních právních řádů členských států Evropské unie. Debata v Evropském parlamentu pro nás měla také pozitivní výsledek v tom smyslu, že debata nad Směrnicí byla velmi živá a kontroverzní a nebývalé množství – celkem 287 poslanců Evropského parlamentu se postavilo na stranu zamítnutí kompromisního návrhu. JUDr. Martin Rozumek, OPU

1 Návrh Komise č. EC COM (2005) 0391 ze dne 1.9.2005. 2 Srov. Týč, V.: Základy práva Evropských společenství pro ekonomy, Linde,

Praha, 1999, str. 17. 3 ESUO (Evropské společenství uhlí a oceli z roku 1951), EHS (Evropské hospodářské společenství z roku 1957) a EURATOM (Evropské společenství pro atomovou energii z roku 1957). 4 Srov. Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 11/2007, str. 990, nebo Mrázková, L.: Bezprostřední účinek směrnice EU, Právní rádce číslo 5/2003, str. 4. 5 Viz článek 153 rozhodnutí ESLP ve věci Salah Sheekh v. Nizozemí ze dne 11.1. 2007. 6 Viz. článek 79 rozhodnutí ESLP ve věci Čonka v. Belgie ze dne 5.2. 2002 nebo rozhodnutí ve věci Chahal, čl. 145. 7 Srov. čl. 113 rozhodnutí ESLP ve věci Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgie ze dne 12.10. 2006. 8 Opět se musí jednat o účinný přezkum rozhodnutí o zbavení osobní svobody, tj. prostředek musí být schopen, je-li návrh důvodný, přinést urychleně nápravu (propuštění) - viz. rozhodnutí ESLP ve věci Slivenko v. Litva, čl. 158.

Odborníci ze Spojených národů vyjádřili svůj postoj k Návratové směrnici Evropské unie Deset nezávislých lidsko právních odborníků vyjádřilo v rámci tzv. zvláštní procedury Rady OSN pro lidská práva, v dopise adresovaném předsednické zemi Evropské unie, kterou je nyní Francie, své znepokojení nad návrhem tzv. Návratové směrnice. Cílem této směrnice je stanovit společné normy a postupy ve všech členských státech Evropské unie pro vracení neregulérních migrantů ze třetích zemí. Směrnice (pozn. celým názvem Směrnice o společných normách a postupech členských států při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí) byla přijata Evropským parlamentem dne 18. června 2008. „Poslali jsme tento dopis Francii jakožto předsednické zemi a také všem vládám členských zemí EU, abychom vyjádřili svůj postoj k některým ustanovením této směrnice, v jejich současné podobě,“ sdělili odborníci. „Hlavní znepokojení se týká režimu zajištění vyhošťovaných neregulérních migrantů. Směrnice počítá s možností zajištění až na osmnáct měsíců, což je nepřiměřené.“ Navrhovaný soubor pravidel dovoluje členským státům zadržet a zajistit i nezletilé cizince bez doprovodu, oběti obchodování s lidmi a ostatní zranitelné skupiny osob. S ohledem na tuto okolnost odborníci - zpravodajové připomínají že: „neregulérní migranti nejsou zločinci a neměli by být vůbec podrobeni zajištění. Členské státy

jsou povinny hledat jiné dostupné alternativy k zajištění a eventuální případné zajištění by mělo trvat co nejkratší možnou dobu.“ Ve svém dopise tito lidsko-právní experti dále vyzývají členské státy Evropské unie, aby posílily proces soudního přezkumu zákonnosti zajištění. „Stanovené lhůty soudního přezkumu musejí být dodrženy i za výjimečných situací, kdy na území členského státu přijde mimořádně velké množství cizinců bez oprávnění k pobytu. Stejně tak i přezkumy rozhodnutí souvisejících s návratem, včetně rozhodnutí o vyhoštění, by měly mít odkladný účinek za jakýchkoliv okolností,“ uvádějí experti.

g


Hostis

„Také jsme vyjádřili znepokojení nad možnou délkou zákazu vstupu vyhoštěného cizince na území, která může být až pětiletá. Obáváme se možného dopadu těchto ustanovení především na zranitelné skupiny osob, jako jsou oběti převaděčství. Věříme, že dosavadní záruky zakotvené v navrhovaném dokumentu by měly být posíleny, aby bylo dosaženo plného souladu se zásadou non-refoulement. V tomto dopise také navrhujeme, aby členské státy zlepšily ochranu obětem znásilnění a jiných forem sexuálně motivovaného násilí a vyjasnily, jakým způsobem berou v potaz právo na vzdělání dětí.“ Odborníci Spojených národů zároveň připouštějí, že směrnice může být chápána jako program, u něhož přichází v úvahu, že sjednotí standardy týkající se návratu cizinců bez oprávnění k pobytu napříč Evropskou unií a vyzdvihují i některé pozitivní vlastnosti citované směrnice. Mezi těchto deset lidsko-právních expertů, kteří vytvořili prohlášení, patří předsedkyně- zpravodajka pracovní skupiny zaměřené na svévolné zadržení, Manuela Car-

strana 11

mena Castrillo; zvláštní zpravodaj ohledně obchodování s dětmi, dětskou prostituci a dětskou pornografii, Najat M’jid Maala; zvláštní zpravodaj zabývající se právem na vzdělání, Vernor Muñoz Villalobos; zvláštní zpravodaj pro náboženské svobody, Asma Jahangir; zvláštní zpravodaj na nezávislost soudů, soudců a právních zástupců, Leandro Despouy; zvláštní zpravodaj pro lidská práva migrantů, Jorge Bustamante; zvláštní zpravodaj pro moderní formy rasismu, rasové diskriminace, xenofobie a souvisejících nesnášenlivostí, Doudou Diène; nezávislý expert, zabývající se vlivem zahraničních dluhů a jiných souvisejících mezinárodních finančních závazků států na lidská práva, a to zejména na práva ekonomická, sociální a kulturní, Cephas Lumina; speciální zpravodaj ohledně násilí na ženách, jeho příčinách a souvislostech, Yakin Ertürk; a nezávislý odborník jmenovaný generálním tajemníkem, dohlížející na situaci v oblasti lidských práv na Haiti, Louis Joinet.

Zdroj: Úřad Spojených národů v Ženevě (UNOG)

Právo cizince bez pobytového oprávnění na respektování rodinného a soukromého života v právu Evropských společenství Právem cizince na respektování rodinného života se okrajově zabývají ustanovení nařízení práva EU,1 směrnice práva EU nebo se ho mohou dotýkat rozhodnutí Evropského soudního dvora.2 Právní postavení cizince (i bez pobytového oprávnění), rodinného příslušníka občana EU/ČR, v souvislosti s jeho právem na respektování rodinného života, upravuje Směrnice Rady č. 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Specificky se otázce slučování rodin cizinců věnuje Směrnice Rady č. 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, do jejíhož osobního rozsahu nejsou zahrnuti občané EU a jejich rodinní příslušníci. Rodinní příslušníci cizince se mohou opřít také o Směrnici Rady č. 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Evropským parlamentem dne 18. června 2008. Na prvém místě je třeba uvést Směrnici Rady č. 2004/38/ ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.3 Ta v čl. 27 uvádí: „1. S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům. 2. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisejí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“ Čl. 28 Směrnice ukládá státu, aby před přijetím rozhodnutí o vyhoštění z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti vzal v úvahu skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na jeho území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě a intenzita vazeb na zemi původu.

Svoboda pohybu rodinných příslušníků občanů EU tak může být omezena pouze z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví. Evropský soudní dvůr (ESD) vždy zdůrazňoval, že výhrada veřejného pořádku představuje výjimku ze základní zásady volného pohybu osob, kterou je třeba vykládat restriktivně a jejíž rozsah nemohou členské státy určovat jednostranně.4 Zároveň podle ustálené judikatury ESD předpokládá uplatnění pojmu veřejného pořádku vnitrostátním orgánem v každém případě kromě společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného a dostatečně závažného ohrožení, kterým je dotčen základní zájem společnosti.5 Z existence odsouzení pro trestný čin lze pro aplikaci veřejného pořádku vycházet pouze tehdy, pokud okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, ukazují na osobní chování představující trvalé ohrožení základních zájmů společnosti. Výhradu veřejného pořádku lze aplikovat pouze v případech existence „skutečné a vážné hrozby ohrožující jeden ze základních zájmů společnosti“. 6 V rozsudku ve věci 41/74 Van Duyn z 4. prosince 1974 ESD konstatoval, že „pojetí veřejného pořádku v kontextu Společenství … se musí vykládat tak, aby jeho rozsah nemohl být každým členským státem stanoven jednostranně, aniž by podléhal kontrole institucí Společenství.“ g


Hostis

V rozsudku ve věci 48/75 Royer ze dne 8. dubna 1976 ESD uvedl: „Pouhé zanedbání příslušníka členského státu vyhovět formalitám týkajícím se vstupu, pohybu a pobytu cizinců není takové povahy, aby samo o sobě zakládalo ohrožení veřejného pořádku a bezpečnosti, a tudíž nemůže být, samo o sobě, pro tento účel ospravedlněním opatření nařizujícího vyhoštění nebo dočasné uvěznění. Rozhodnutí nařizující vyhoštění nelze vykonat, leda v naléhavých případech, které byly dokonale odůvodněny proti osobě chráněné právem společenství, dokud strana, jíž se to týká, nemohla vyčerpat opravné prostředky zaručené čl. 8 a 9 směrnice č. 64/221.“ 7 V rozsudku ve věci C-459/99 ze dne 25. července 2002 ESD uvedl (odst. 77 až 79), že „členským státům není dovoleno odmítnout vydat povolení k pobytu a udělit správní vyhoštění státnímu příslušníku třetí země, který je schopen předložit důkazy o svojí identitě a o manželství s občanem EU pouze na základě toho, že vstoupil na území dotyčného státu nelegálně. Přestože právo Společenství nebrání členským státům v tom, aby stanovily za porušení domácí právní úpravy upravující pobyt cizinců vhodné sankce, nezbytné k zajištění efektivity výkonu uvedených ustanovení (za předpokladu, že tyto sankce jsou přiměřené), odepření vydání povolení k pobytu a udělení vyhoštění rodinnému příslušníkovi občana EU, založené výlučně na nedodržení právních formalit regulujících pobyt cizinců, by mohlo ohrozit samu podstatu práva na pobyt a mohlo by být zjevně nepřiměřené závažnosti přestupku. Toto zanedbání nemůže samo o sobě vést k aplikaci opatření veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti dle čl. 3 směrnice 64/221.“ Rovněž tak v rozsudku ve věci C-60/00 Mary Carpenterová ze dne 11. července 2002 (62000J0060) dospěl ESD k závěru, že nelegální pobyt rodinného příslušníka občana EU nepředstavuje sám o sobě důvod pro aplikaci výhrady veřejného pořádku či veřejné bezpečnosti. Podle článku 40 rozsudku ESD se členský stát EU může dovolat důvodů veřejného zájmu, aby ospravedlnil své opatření, které činí překážky svobodě podnikání a poskytování služeb pouze tehdy, jde-li o opatření slučitelné s respektem k základním právům, jejichž dodržování Soud garantuje. Rozhodnutí deportovat paní Carpenterovou (občanka Filipín) představuje zásah do práva pana Carpentera (občan Velké Británie) na respektování jeho rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a odkázal na kritéria Evropského soudu pro lidská práva ve věci Boultif v. Švýcarsko. Rozhodnutí deportovat paní Carpenterovou nezachovává spravedlivou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy, kterým je na jedné straně právo paní Carpenterové respektovat její rodinný život a na straně druhé zachovávání veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti. ESD uvedl, že ačkoli manželka pana Carpentera porušila britské imigrační předpisy tím, že neopustila zemi před vypršením povolené doby pobytu, její chování po příjezdu do Velké Británie v září 1994 nebylo předmětem žádné stížnosti, která by zakládala obavu, že by mohla v budoucnu představovat nebezpečí pro veřejný pořádek či veřejnou bezpečnost. Navíc je zřejmé, že manželství manželů Carpenterových, které bylo uzavřeno ve Velké Británii v roce 1996, je opravdové a paní Carpenterová

strana 12

vede skutečný rodinný život rovněž i tím, že se stará o manželovy děti z předchozího manželství.“ V rozsudku C-503/03 ze dne 31. 1. 2006 ESD konstatoval, že „Španělské království, tím, že odepřelo panu Faridovi vstup na území států, které jsou smluvními stranami dohody o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, podepsané v Schengenu dne 14. června 1985, jakož i udělení vstupního víza na toto území panu Faridovi a panu Bouchairovi, státním příslušníkům třetího státu, manželům státních příslušníků členského státu, pouze z důvodu, že byli vedeni v schengenském informačním systému jako osoby, kterým má být odepřen vstup, aniž by nejprve ověřilo, zda přítomnost těchto osob představovala skutečnou, trvající a dostatečně závažnou hrozbu, kterou je dotčen základní zájem společnosti, porušilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 1 až 3 směrnice rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“ Směrnice Rady č. 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny vychází ze Smlouvy o založení Evropského společenství a jejího článku 63, který v odstavci 3 svěřuje Radě oprávnění přijímat opatření související s podmínkami vstupu a pobytu cizinců a postupy pro vydávání dlouhodobých víz a povolení k pobytu členskými státy Evropské unie. Preambule Směrnice uvádí zásadu ochrany rodiny, respektu k rodinnému životu, respektu k základním právům a zásadám s odkazem na Chartu základních práv EU.8 Osobní působnost Směrnice je pozitivně vymezena okruhem osob rodinných příslušníků žadatele o sloučení rodiny, který je občanem třetího státu se zákonným pobytem v členském státě EU. Podmínkou je, že žadatel o sloučení rodiny má v členském státě EU povolen pobyt v délce jednoho roku nebo více a má přiměřenou perspektivu udělení povolení k trvalému pobytu v zemi. Rodinní příslušníci žadatele o sloučení rodiny pak mohou být občany třetího státu s jakýmkoli právním postavením. Negativní vymezení osobní působnosti Směrnice vyjímá žadatele o sloučení rodiny, který je žadatelem o status uprchlíka, žadatelem o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany anebo držitelem povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany nebo jiné formy mezinárodní ochrany. Okruh rodinných příslušníků žadatele o sloučení rodiny zahrnuje manžela/ manželku, nezletilé děti žadatele o sloučení rodiny a/nebo děti manžela/ manželky. Státy mohou povolit vstup a udělit povolení k pobytu také příbuzným ve vzestupné i sestupné linii, jsou-li tito na nich závislí. Členský stát také může udělit povolení nesezdanému partnerovi nebo osobě v registrovaném partnerství s žadatelem o sloučení rodiny a jejím/jeho nezletilým dětem. Vyloučen z okruhu oprávněných osob tedy není ani cizinec, rodinný příslušník cizince s povoleným pobytem v členském státě EU, který pobývá na území členského státu EU bez pobytového oprávnění. Členské státy EU mohou odmítnout žádost o vstup a povolení k pobytu rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku, bezpečnosti státu a veřejného zdraví.

g


Hostis

Členský stát také může požadovat, aby žadatel o sloučení rodiny nebo jeho rodinní příslušníci prokázali, že žadatel má zajištěno odpovídající ubytování pro rodinu, nemocenské pojištění sebe a členů své rodiny, stálé finanční prostředky. Článek 4 Směrnice stanoví, že: 1. Členské státy povolí vstup a pobyt níže uvedených rodinných příslušníků podle této směrnice a s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16: a) manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny; b) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny a jejího manžela nebo jeho manželky, včetně dětí osvojených, v souladu s rozhodnutím příslušného orgánu v dotyčném členském státě nebo rozhodnutím, které je bez dalšího vykonatelné na základě mezinárodních závazků dotyčného členského státu, nebo které musí být uznáno v souladu s mezinárodními závazky; c) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny včetně dětí osvojených, pokud má osoba usilující o sloučení rodiny děti v opatrování a děti jsou na ní závislé. Členské státy mohou povolit sloučení s dětmi, které jsou zároveň v opatrování jiného opatrovníka, za předpokladu, že druhý opatrovník k tomu poskytne souhlas; d) nezletilých dětí manžela nebo manželky včetně dětí osvojených, pokud má tento manžel nebo manželka děti v opatrování a děti jsou na něm závislé. Členské státy mohou povolit sloučení s dětmi, které jsou zároveň v opatrování jiného opatrovníka, za předpokladu, že druhý opatrovník k tomu poskytne souhlas. Článek 6 Směrnice uvádí, že členské státy mohou zamítnout žádost o vstup a pobyt rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Členské státy mohou odejmout povolení k pobytu nebo zamítnout prodloužení jeho doby platnosti rodinnému příslušníku z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Při přijímání takového rozhodnutí berou členské státy v úvahu kromě článku 17 také závažnost nebo druh protiprávního jednání proti veřejnému pořádku nebo veřejné bezpečnosti, jehož se dopustil rodinný příslušník, nebo nebezpečí, které od takové osoby hrozí. Příslušné orgány dotyčného členského státu nesmějí odepřít prodloužení doby platnosti povolení k pobytu a nařídit navrácení z území pouze z důvodu onemocnění nebo invalidity nastalých po vydání povolení k pobytu. Při podání žádosti o sloučení rodiny může dotyčný členský stát požadovat po žadateli, aby prokázal, že osoba usilující o sloučení rodiny má zajištěno ubytování považované za obvyklé pro rodinu srovnatelné velikosti ve stejné oblasti, které odpovídá obecným normám zdraví a bezpečnosti platným v daném členském státě;

strana 13

zdravotní pojištění pro sebe a své rodinné příslušníky, pokud jde o všechna rizika běžně krytá státním příslušníkům daného členského státu; stálé a pravidelné finanční příjmy, které jsou dostatečné pro výživu jeho a jeho rodinných příslušníků, aniž by využíval systému sociální pomoci daného členského státu. Členské státy zhodnotí tyto příjmy podle jejich povahy a pravidelnosti a mohou přihlédnout k výši minimální mzdy a důchodu v dotyčném státě, jakož i k počtu rodinných příslušníků. Členské státy mohou po státních příslušnících třetí země vyžadovat dodržování integračních opatření v souladu s vnitrostátním právem. Pokud jde o uprchlíky nebo rodinné příslušníky uprchlíků uvedené v článku 12, mohou být integrační opatření uvedená v prvním pododstavci uplatněna teprve poté, co bylo dotyčným osobám umožněno sloučení rodiny. Směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, garantuje za specifických podmínek jiným rodinným příslušníkům dlouhodobě pobývajícího rezidenta, než těm kteří splňují podmínky uvedené v článku 4 odst. 1 Směrnice Rady č. 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, oprávnění jej doprovázet nebo se k němu připojit. Zamítnout žádost o pobyt rodinného příslušníka je přípustné, představujeli dotyčná osoba ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.9 Martin Rozumek, Pavla Rozumková, Pavla Burdová Hradečná

1 Viz článek 7 nařízení Rady EU číslo 343/2003 ze dne 18.2. 2003 zavádějící kritéria a mechanismy pro určení členského státu odpovědného za přezkoumání žádosti o azyl předložené v jednom členském státě EU státním příslušníkem třetího státu – tzv. Dublin II. Nařízení nahrazuje dosavadní Dublinskou úmluvu z roku 1990. 2 Šišková, N.: Vývoj doktríny základních práv v judikatuře Evropského soudního dvora, Právník číslo 4/2003, str. 342. 3 Závěry k této směrnici jsou citovány z práce JUDr. Pavla Pořízka. 4 Viz např. rozsudky ve věci 36/75 Rutili, bod 27, 30/77 Bouchereau, bod 33 či C-348/96 Donatella Calfa, bod 23. 5 Výše uvedené rozsudky Rutili, bod 28, Bouchereau, bod 35, a C-482/01 Georgios Orfanopoulos a další a C-493/01Raffaele Oliveri, body 64 – 66 6 Viz opět výše rozsudek ESD ve věci Boucherau a dále pak rozsudky ve věci C-441/02, C-50-06 atd. 7 Viz rozhodnutí ve věci Royer, články 47 a 48).“ 8 Srov. publikaci Slučování rodin cizinců a uznaných azylantů, Materiály z kulatého stolu, který se konal dne 26. února 2003 v Praze, vydala Poradna pro integraci, Praha, 2003, str. 37. 9 Srov. čl. 16 a 17 Směrnice, v nichž jsou uvedeny specifické podmínky oprávnění cizince na připojení se k rodinnému příslušníkovi žijícímu ve členském státě EU a výhrada veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti


Hostis

strana 14

NEJVYŠŠI SPRÁVNÍ SOUD Neudělení povolení k trvalému pobytu s občanem ČR/EU – výhrada veřejného pořádku Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16.5.2007, č.j.2 As 78-2006 - 64 Stěžovatelka podala kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze. Tímto rozsudkem městský soud zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí policie, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatelky o povolení k trvalému pobytu na území ČR podle § 87e odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. Stěžovatelka uvádí, že správní orgán prvého stupně zamítl její žádost o trvalý pobyt podle § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť shledal důvodné nebezpečí, že by stěžovatelka mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Stěžovatelka vytýká tomuto orgánu, žalovanému i městskému soudu, že pojem veřejný pořádek vykládají mylně, když jej definují jako neurčitý právní pojem, který není legálně definován a jehož obsah je naplňován praxí příslušných orgánů. Stěžovatelka oproti tomu odkazuje na definici veřejného pořádku obsaženou v § 36 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, kde je definován jako základní zásady společenského a státního zřízení. Za ty pak stěžovatelka považuje stálé a obecné regulativy, jako jsou demokratický právní stát, svoboda slova a další. Zejména je však tento pojem definován v cizineckém komunitárním právu, a to konkrétně ve Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen „Směrnice 2004/38/ES“). Tato směrnice sice přiznala členským státům právo zakázat příslušníkům jiných členských států vstup či pobyt na svém území z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, článek 27 odst. 2 této směrnice však pro aplikaci veřejného pořádku zavádí požadavek přiměřenosti a zásadu, že každý jednotlivý případ musí být posuzován na základě osobního chování dotyčné osoby, přičemž za porušení veřejného pořádku nelze automaticky považovat každé jednání kvalifikované jako trestný čin. Toto ustanovení vylučuje podle stěžovatelky aplikaci ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců z důvodu generální prevence, jinak řečeno neumožňuje odůvodňovat postup cizinecké policie odkazem na obecné zájmy společnosti. Předmětná Směrnice 2004/38/ES byla – podobně jako předtím Směrnice Rady 64/221/EHS – implementována do českého právního řádu. V takovém případě je nutno aplikovat přímo zákon, ovšem ten, ani jeho výklad, nesmějí být přirozeně se směrnicí v rozporu. Stěžovatelka dále komplexně rozebírá judikaturu Evropského soudního dvora vztahující se k výkladu pojmu veřejný pořádek v této směrnici, přičemž snáší argumenty také pro obecnou závaznost právních názorů v této judikatuře obsažené. Z této judikatury pak stěžovatelce vyplývá závěr, že za závažný způsob narušení veřejného pořádku je nutno považovat takové protiprávní jednání, které zásadním způsobem překračuje intenzitu jednání popsaného v

některé ze skutkových podstat trestných činů uvedených v trestním zákoně. Tuto výjimku je přitom třeba vykládat restriktivně a členské státy nemohou její rozsah určovat jednostranně. Český zákonodárce navíc okruh takových protiprávních jednání zužuje, když v § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců stanovuje, že tato narušení veřejného pořádku mají být provedena závažným způsobem, z čehož stěžovatelka dovozuje, že se jedná pouze o trestné činy mimořádné závažnosti srovnatelné s ohrožením bezpečnosti ČR, které je druhým možným důvodem pro zamítnutí žádosti o zvláštní pobytové povolení. V tom, jak pojem „zvlášť závažné narušení veřejného pořádku“ vykládá většina regionálních správních orgánů, spatřuje stěžovatelka rozpor se zásadou předvídatelnosti správního rozhodování a zásadou zákazu zneužití správního uvážení. Stěžovatelka také poukazuje na nový zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, který poprvé zdůrazňuje význam správní judikatury coby regulátora rozhodovací činnosti správních soudů, tak, aby byly odstraněny rozdíly v rozhodovací činnosti jednotlivých správních úřadů. V otázce výkladu správního uvážení a zákazu libovůle zmiňuje stěžovatelka trojici rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Právě za libovůli přitom považuje, pokud správní orgán postupuje v obdobných případech odlišně, či pokud přitom neposkytne zvláště důkladné zdůvodnění. Za libovůli pak označuje, pokud je žádost cizince, rodinného příslušníka občana EU, o trvalý pobyt zamítnuta bez adekvátního zdůvodnění, přestože v obdobných, ba identických případech je rozhodnuto ve prospěch žadatelů o trvalý pobyt. Nelze se také ztotožnit s názorem žalovaného a městského soudu, že za zvlášť závažné porušení veřejného pořádku je možno považovat případy, kdy cizinka neporušila žádné právní normy, nýbrž pouze dle názoru správního orgánu jednala v rozporu s obecnou morálkou či dobrými mravy. V jejím případě tak stěžovatelčino jednání nenaplňuje obsah pojmu závažný způsob narušení veřejného pořádku a zároveň nelze shledat, že by do budoucna bylo dáno důvodné nebezpečí, že by stěžovatelka mohla narušit veřejný pořádek způsobem srovnatelným s ohrožením bezpečnosti ČR, žalovaný ani městský soud ostatně nevysvětlili, v čem toto „důvodné nebezpečí“ ze strany stěžovatelky nacházejí. Nebylo tak možno na ni ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců aplikovat a její žádost, a následně žalobu, zamítnout. Dále stěžovatelka vytýká napadenému rozsudku nepřezkoumatelnost, když pokládá za nepřípustné, aby správní orgán či soud rozhodoval o zamítnutí trvalého pobytu pouze na základě neodůvodněné obavy, že žadatel v budoucnu naruší veřejný pořádek. Stěžovatelka také nechápe, v čem je její jednání neslučitelné s právním řádem ČR, když neučinila nic, co by český právní řád zakazoval, a její jednání je tak souladné s ústavní zásadou, že každý může činit vše, co není zákonem zakázáno. Podle § 87f písm. b) zákona o pobytu cizinců předloží cizinec k žádosti o povolení k trvalému g


Hostis

pobytu doklad potvrzující splnění podmínky podle § 87e odst. 1 téhož zákona, což v případě manželky občana ČR znamená pouze oddací list a kopii dokladu, z nějž vyplývá, že je manžel občanem ČR. Žádné další podmínky zákon nestanoví, z čehož plyne, že je-li manželství platně uzavřeno a trvá, je pro rozhodnutí správního orgánu irelevantní, jaká je kvalita manželského života stěžovatelky a jejího manžela, či za jakých okolností bylo jejich manželství uzavřeno. Pokud pak správní orgán provádí šetření a dokazování v tomto ohledu, překračuje tím hrubě své pravomoci v rozporu s ústavními kautelami. Stěžovatelka tedy postupovala v souladu se zákonem a při uzavření manželství i v řízení o povolení trvalého pobytu uplatnila své ústavní právo činit, co není zákonem zakázáno. Pokud byla její žádost přesto zamítnuta a posléze bylo obdobně naloženo i s její žalobou, byla jí způsobena újma pro uplatnění jejího základního práva v rozporu s článkem 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost, že od 27. 4. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 161/2006 Sb., který změnil zákon o pobytu cizinců tím způsobem, že nyní již přímo ve svém § 87k odst. 1 písm. c) uvádí, že policie nebo ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže žadatel uzavřel manželství s cílem získat povolení k trvalému pobytu. V době jeho rozhodování sice ještě nebylo toto ustanovení začleněno do platného znění zákona, orgány cizinecké policie jsou nicméně přesvědčeny, že manželství stěžovatelky s občanem ČR bylo uzavřeno právě z tohoto důvodu. S přihlédnutím k této skutečnosti i k ilegálnosti příjezdu stěžovatelky do ČR bylo v rozhodnutí Policie ČR použito ustanovení o veřejném pořádku. Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 24. 11. 2001 vydala Policie ČR, správa Středočeského kraje rozhodnutí, kterým stěžovatelce uložila správní vyhoštění s dobou platnosti tři roky, neboť bylo při pobytové kontrole v P. na tržišti zjištěno, že na území ČR přicestovala v roce 2000 nelegálně v uzamčeném kamionu a poté se zde zdržovala bez platného cestovního dokladu. Bylo jí uděleno výjezdní vízum, ona však v době jeho platnosti neodcestovala a následně se nelegálně zdržovala na českém území. Porušila tak § 103 písm. d) zákona o pobytu cizinců, díky čemuž nastaly důvody správního vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. c) téhož zákona. V dubnu 2005 pak stěžovatelka podala žádost o povolení k trvalému pobytu, k níž přiložila kopii oddacího listu dosvědčujícího, že si dne 11. 1. 2005 vzala za muže M.Š.. S ním byl v rámci řízení o povolení pobytu stěžovatelce sepsán dne 27. 4. 2005 protokol o vyjádření k okolnostem sňatku, kde uvedl, že se s manželkou poznal tři měsíce před svatbou, zamiloval se do ní, nicméně zatím stále žije se svou bývalou přítelkyní. Pokud by manželce nebyl povolen pobyt v ČR, patrně by s ní odjel do Vietnamu. Kromě toho byl také pořízen úřední záznam o vytěžení M.Š. dne 25. 4. 2005, tedy ještě před tím, než podal vyjádření do protokolu, přičemž podle tohoto úředního záznamu uvedl, že sňatek proběhl za úplatu, která měla vyřešit jeho finanční tíseň. O vyjádření byla požádána posléze i stěžovatelka. Ta uvedla, že sňatek byl uzavřen z lásky, není účelový, milují se, chtějí spolu žít, přestože zatím z finančních důvodů žijí odděleně. Správní orgán prvého stupně zde rekapituloval průběh správního řízení,

strana 15

včetně rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky a následné neúspěšné žádosti o azyl. Poté upozornil na nesrovnalosti mezi výpověďmi stěžovatelky a jejího manžela a také na skutečnost, že z výpovědí vyplývá, že toho o sobě mnoho neví, navíc nemají společný jazyk, neboť stěžovatelka neumí česky a její manžel neumí vietnamsky. Výsledkem tohoto řízení bylo výše uvedené rozhodnutí ze dne 3. 6. 2005, jímž byla stěžovatelčina žádost zamítnuta. Stěžovatelka se proti rozhodnutí policie podala žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud v Praze vyšel z předpokladu, že ze žádného právního předpisu nevyplývá, že pro klasifikaci konkrétního jednání jako závažného narušení veřejného pořádku musí jít zároveň o některou ze skutkových podstat trestného činu. Ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců stanovilo jako předpoklady zamítnutí žádosti o povolení pobytu možnost nebezpečí ohrožení bezpečnosti ČR a možnost narušení veřejného pořádku závažným způsobem, a to alternativně, takže nelze dovozovat, že by tyto předpoklady měly vykazovat jakousi příbuznost co do intenzity či věcného obsahu. Není proto ani namístě označovat za závažné narušení veřejného pořádku jen jednání, které zároveň odpovídá trestným činům mimořádné závažnosti, a obecně nelze při definici pojmu narušení veřejného pořádku závažným způsobem pro účely zákona o pobytu cizinců vycházet z trestního zákona. Za nedůvodnou označil městský soud námitku stěžovatelky, že její jednání nevede k závěru, že by u ní bylo nebezpečí narušení veřejného pořádku do budoucna. Podle městského soudu není nutnou podmínkou pro aplikaci daného ustanovení jistota, že k takovému ohrožení v budoucnu dojde, nýbrž stačí jeho možnost. Ke stěžovatelčině argumentaci Listinou základních práv a svobod pak městský soud uvedl, že primárním účelem zjišťování okolností, za nichž bylo její manželství uzavřeno, nebylo zasahovat do jejích soukromých a osobních záležitostí, ale posoudit, zda jsou splněny podmínky pro vyhovění její žádosti o udělení trvalého pobytu za situace, kdy právě uzavření manželství s občanem ČR bylo základním důvodem, o nějž byla stěžovatelčina žádost opřena. Posuzování okolností uzavření sňatku přitom bylo správnímu orgánu umožněno již před novelou, která je výslovně zakotvila, neboť i tehdy šlo o skutečnost mající význam pro posouzení důvodnosti žádosti o udělení trvalého pobytu. Žalovaný přitom podrobně uvedl, k jakým skutkovým závěrům dospěl, co je obsahem pojmu veřejný pořádek a jakými hledisky je vymezeno jeho narušení. Městský soud tak přisvědčil jeho závěru, že za chování narušující veřejný pořádek je možno považovat i uzavření manželství pouze s cílem obejít pravidla o vstupu a pobytu cizinců na území ČR, neboť je tak mařeno plnění úkolů státní správy. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř.s) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Mezi účastníky je pak v daném případě sporné spojení „důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek“, a jeho aplikace ve stěžovatelčině případě. g


Hostis

Zatímco stěžovatelka považuje za narušení veřejného pořádku pouze trestné činy mimořádné závažnosti, žalovaný naopak pod toto spojení vřazuje „vyvážený stav společenských vztahů respektující vžitá či místně uznávaná pravidla způsobu života a společenského chování (slušnosti) vycházející z poměrů daného místa a z tam obecně přijímaných zásad a pravidel morálky.“ Městský soud pak pojem veřejného pořádku a jeho narušení sice sám v dané věci nevymezil, když v nyní posuzovaném rozsudku pouze vyjádřil spokojenost s vymezením provedeným žalovaným; vyjádřil se k němu však již dříve ve svém rozsudku ze dne 21. 9. 2006, sp. zn. 11 Ca 50/2006: „Veřejným pořádkem ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, se rozumí soustava pravidel chování, která jsou obsažena v právních předpisech, ale i pravidel, která v právních předpisech obsažena nejsou, jestliže jejich zachovávání je podle obecného názoru lidí v určitém místě a čase nezbytnou podmínkou pokojného stavu (např. základní pravidla slušnosti, morálky, respektování práv druhých). Dosáhne-li určité jednání takové intenzity, že je lze kvalifikovat jako porušení či obcházení zákona, je nutno považovat je za porušení veřejného pořádku závažným způsobem [§ 87h odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů]. Nemusí jít přitom pouze o jednání, které naplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu.“ Ve snaze najít uspokojivou definici veřejného pořádku pro stanovený účel zdejší soud předesílá, že tento pojem není v právním řádu ČR dosud jednoznačně definován, jakkoli se zmínka o něm objevuje v různých souvislostech v celé řadě právních předpisů (namátkou ve vztahu k podmínkám vzniku a působení církví a náboženských společností podle § 5 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností; při vymezení rozsahu normotvorné působnosti obcí v § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích; ve vztahu k vyloučení veřejnosti z ústního jednání při řízení ve správním soudnictví podle § 49 odst. 2 s. ř. s.; ba i ve vazbě na podmínky provozování pohřebiště a nakládání s lidskými pozůstatky a s lidskými ostatky podle § 4 a § 22 zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví), jedná se ostatně o pojem, jenž se v právním řádu českých zemí objevil již v § 26 Obecného zákoníku občanského z roku 1811, jenž při vytyčování práv členů právnických osob zmiňoval, že „nedovolené společnosti jsou však ty, které jsou politickými zákony zvláště zakázány, nebo příčí se zřejmě bezpečnosti, veřejnému pořádku nebo dobrým mravům.“ Dosud jediná skutečná definice veřejného pořádku v právním řádu ČR je tak k nalezení v § 36 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, podle nějž „právního předpisu cizího státu nelze použít, pokud by se účinky tohoto použití příčily takovým zásadám společenského a státního zřízení Československé socialistické republiky a jejího právního řádu, na nichž je nutno bez výhrady trvat.“ Tato definice je sice stále platná, její použitelnost je však komplikována nejen zahrnutím do právního odvětví zcela odlišného od práva správního, ale zejména jeho stručností a omezeností na „zásady společenského a státního zřízení“ ve stylu ideologie vládnoucí v době přijetí tohoto zákona.

strana 16

Obtížné vymezitelnosti tohoto pojmu si je vědoma i judikatura a doktrína, a to jak česká, tak zahraniční. Soudce Burrough jej dokonce označil již v roce 1824 v často citovaném rozhodnutí ve věci Richardson v. Mellish (2 Bing, 252) za „velmi nepoddajného koně, na nějž jednou nasednete, aniž byste věděli, kam vás zaveze. Vždy vás vyvede z platného práva.“ Jakkoli se však jedná o termín, který je snazší cítit, než definovat, nezbývá soudu, než se o definici tohoto neurčitého právního pojmu pokusit, aby mohl být řádně aplikován na nyní posuzovaný případ. Termín veřejného pořádku byl poprvé použit v kontinentálním právu v článku 6 francouzského Code Civil, podle nějž soukromé smlouvy nesmějí odporovat pravidlům, jež se dotýkají veřejného pořádku a dobrých mravů. Z tohoto prvotního použití v podobě výhrady v oblasti občanského práva se postupně rozšířil do dalších oblastí, takže podle francouzské doktríny vykládající toto ustanovení Code Civil (dle G. Baudry-Lacantinerie, M. Hougues-Fourcade: Traite theorique et pratique de droit civil, 3. vydání, Paříž 1907) „mají být mezi zákony týkající se veřejného pořádku zahrnuty všechny založené na koncepcích, jež jsou považovány zákonodárcem, tedy orgánem národního vědomí, za esenciální pro existenci společnosti, jakou si ji tento zákonodárce představuje“. Právě v této nepříliš uspokojivé podobě vnímající termín veřejného pořádku zcela odlišně v různých odvětvích se s ním setkáváme i v české právní doktríně (D. Hendrych a kol.: Právnický slovník, C. H. Beck, Praha 2003, str. 112122), jež jej označuje za „právním předpisem neurčený pojem. V obecném smyslu představuje souhrn pravidel nebo zásad chování na veřejnosti“ a dále jej již pojímá odděleně pro právo přestupkové, mezinárodní právo soukromé a další, včetně práva správního. Problematické uchopitelnosti otázky veřejného pořádku ve správním právu si byl vědom již prvorepublikový Nejvyšší správní soud, který „bezpečnost a veřejný pokoj a řád“ – zde ve vztahu k nařízení obce o odstranění pomníku císaře Josefa II., jenž sloužil jako záminka k nepokojům mezi Čechy a Němci – definoval v rozsudku ze dne 20. 5. 1924, 8811/24 (Boh. A 3637/24), takto: „Tyto kategorie nejsou absolutní. Jsou to veličiny měnivé, jichž obsah se řídí občasnými sociálními, etickými, politickými a hospodářskými poměry a názory. Skutečnosti a jednání, které za určitých poměrů a názorů vyhovují veřejnému řádu, jak si jej panující mínění představuje, stávají se změnou poměrů závadnými, poněvadž názor o tom, čeho žádá veřejný pořádek v těchto nových poměrech, se změnil. Posouditi, zda určitý stav se příčí veřejnému řádu v tomto smyslu, je výhradně věcí úřadu správního. Je všeobecně uznáno, že císař Josef II. si svými reformami získal velikých zásluh o veškeré obyvatelstvo svého státu, a možno také připustiti, že snahy jeho o sjednocení státní správy, jak se jevily m.j. také v úsilí po zavedení německého státního jazyka, nebyly diktovány motivy nacionálními, nýbrž měly svůj původ v úvahách administrativní techniky. Okolnosti tyto nemohou však ničeho změniti na skutečnosti, že v pozdějších dobách, v posledních desítiletích XIX. století osoba Josefa II. stala se pravým symbolem nadvlády německého jazyka a německého národa nad ostatními národy bývalého Rakouska. …Tím, že německé strany oslavovaly takto Josefa II. jako svého německého císaře, stala se přirozeně osoba jeho z druhé strany československému g


Hostis

lidu symbolem germanizace a utiskování českého národa. Je samozřejmé, že trvání pomníku, ztělesňujícího takový symbol, nelze srovnati s ideou čsl. státu, a že proto také odporuje veřejnému řádu, jaký odpovídá poměrům nastalým vznikem samostatného státu čsl.“ Právě proměnlivost obsahu pojmu veřejný pořádek je přitom jeho takřka definičním znakem, když veřejný pořádek v současné ČR je jistě naplněn zcela odlišným obsahem než tentýž pojem podle správních předpisů platných na našem území v 19. století, kdy například výnos rakouského ministerstva vnitra z 10. 12. 1850, o působnosti státních policejních úřadů, vřazoval pod pojem hájení veřejného pořádku prováděného tehdy mravnostní policií dohled nad divadly, veřejnými shromaždišti, hostinci, veřejnými produkcemi, ale i nad svěcením nedělí a svátků či potírání veřejné a pohoršlivé nemravnosti a prostituce. Tutéž proměnlivost dokazuje opět i pozdější judikatura prvorepublikového Nejvyššího správního soudu. Ten ve svém rozsudku ze dne 27. 5. 1926, 17035/25 (Boh. A 5706/26), uvedl při přezkumu zákazu nošení stuhy v barvách černo-červeno-zlaté, tedy říšských německých barvách z doby zasedání německého národního shromáždění ve Výmaru v roce 1919: „Veřejný pokoj a řád nejsou kategorie absolutní. Jsou to veličiny měnivé, jichž obsah řídí se dočasnými sociálními, etickými, hospodářskými a zejména politickými poměry. Stavy, které za určitých poměrů a názorů vyhovují veřejnému řádu, jak si jej panující mínění představuje, stávají se změnou poměrů závadnými, poněvadž panující názor o tom, čeho žádá veřejný řád v těchto nových poměrech, se změnil. (Srovnej nález Boh. 3637 adm.). Je pak přirozeno, že pro otázku, čeho žádá veřejný řád ve státě, bude především směrodatným názor oněch kruhů obyvatelstva, které jsou nositeli státní myšlenky a majíce ve svých rukách politickou moc v státě, určují jeho ráz a osudy, a že dále všechno to, co mohlo by směřovati proti existenci státu, nebo jakkoli nepříznivě dotýkati se základů jeho samostatnosti a svérázného jeho vývoje, pokládáno jest také za ohrožující veřejný pokoj a řád v státě.“ O proměnlivosti významu tohoto spojení svědčí ostatně i proměnlivost souvislostí, v nichž je používán, přičemž jako příklad nejextrémnější zde může posloužit již neplatné zákonné opatření předsednictva Federálního shromáždění č. 99/1969 Sb. ze dne 22. srpna 1969, o některých přechodných opatřeních nutných k upevnění a ochraně veřejného pořádku, přijaté „v zájmu upevnění a ochrany veřejného pořádku, který je v současné době hrubě narušován, zejména ze strany protisocialistických a protispolečenských živlů“; jež pod hlavičkou ochrany veřejného pořádku představovalo jeden z prvních legislativních projevů tzv. „normalizace“. Je tak veřejný pořádek neurčitým právním pojmem, jehož obsah je jednak proměnlivý a jednak neztotožnitelný s pouhou výsečí jediného z existujících normativních systémů, neboť v sobě neobsahuje pouze normy morální či pouze normy právní, ale přinejmenším normy obou těchto druhů, jak správně uvedl Městský soud v Praze ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 11 Ca 50/2006. Má tedy veřejný pořádek coby normativní systém povahu heterogenní a normy v něm obsažené nespojuje povaha jejich závaznosti a původu, nýbrž jejich účel, tedy optimální fungování společnosti. I v rámci této výše nastíněné

strana 17

proměnlivosti jednak v čase a jednak pohledem jednotlivých právních odvětví je nicméně možno dle názoru zdejšího soudu definovat veřejný pořádek jako normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem veřejného pořádku rozumět také faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního normativního systému zacíleno. Narušení veřejného pořádku je proto zároveň narušením normy a zároveň narušením optimálního stavu společnosti, který je účelem a dispozicí této normy. V podmínkách současné České republiky coby demokratického právního státu se tak jedná o ty normy, které umožňují fungování společnosti v duchu principů vytyčených v úvodních ustanoveních Ústavy České republiky a její preambule, tedy zejména jako společnosti rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, společnosti založené na úctě k právům a svobodám člověka a občana, respektu k lidské důstojnosti a svobody a na úctě k lidským právům a zásadám otevřené občanské společnosti. Zároveň je pak pod pojmem veřejného pořádku v České republice možno chápat takový ideální stav společnosti, jenž odpovídá výše provedenému výčtu náležitostí. Ze skutečnosti, že je tento termín používán ve výše naznačených různých souvislostech a různých právních odvětvích, je pak potřeba vycházet při jeho výkladu v rámci aplikace těchto předpisů. Nelze se přitom dle názoru zdejšího soudu ztotožnit s přístupem stěžovatelky, která se snaží vymezit úzký okruh norem, které mají spadat do vymezení veřejného pořádku ve smyslu ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, přičemž stěžovatelka tuto množinu norem zužuje úvahou rekapitulovanou výše vlastně pouze na skutkové podstaty nejzávažnějších trestných činů. Tomu zdejší soud oponuje tvrzením, že ať už je veřejný pořádek aplikován v souvislosti s kterýmkoli zákonem či právním odvětvím, vždy se vzpírá jasnému vyjmenování norem, jež by do něj pro daný účel spadaly. Zároveň by ovšem nebylo možno souhlasit ani s vnímáním veřejného pořádku odtrženým od souvislostí, v nichž je vykládán, a označit za jeho porušení nesoulad s jakoukoli normou, jež je jeho součástí. Tento druhý přístup nehledící na intenzitu posuzovaného porušení ostatně odsoudil ve své judikatuře i Ústavní soud, jenž ve vztahu k zákonu č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky (pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 právě zákonem č. 326/1996 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): „Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo rozhodnutí o zákazu pobytu při každém “porušení povinnosti”, takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto důvodů Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil g


Hostis

pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1 v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve věci stěžovatele nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména když právě v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů stěžovatelem.“ Obdobný přístup trvající na nezbytnosti zachování přiměřenosti mezi intenzitou porušení právní – či jinak normativně určené - povinnosti a jejím následkem pro účely zacházení veřejné moci s cizinci se prosazuje i ve správní judikatuře, jak naznačuje z poslední doby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2006, sp. zn. 10 Ca 155/2006 (publ. pod č. 1117/2007 Sb. NSS), který ve vztahu k aplikaci podmínky pro udělení státního občanství dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, uvedl, že jejím smyslem a účelem „je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky žadatele, který po dobu svého dosavadního pobytu na území České republiky porušoval pobytový režim cizince, neboť je zde oprávněné nebezpečí, že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství České republiky nenabyl. Porušení povinnosti ohlásit cizinecké policii změny pobytu cizince, pokud není motivováno snahou zatajit skutečný pobyt cizince, a vytvořit si tak prostor k protiprávní činnosti, lze považovat pouze za formální opominutí, které samo o sobě nezakládá nesplnění zmíněné zákonné podmínky pro udělení státního občanství České republiky.“proměnlivosti jednak v čase a jednak pohle je účelem a dispozicí této normy. Namísto těchto dvou extrémních přístupů je proto potřeba zvolit výklad funkcionální a při hledání odpovědi na otázku, jaké jednání je porušením veřejného pořádku ve vztahu k danému právnímu předpisu, posuzovat souběžně jednak blízkost porušené normy k zájmům chráněným tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení. Jinak řečeno může být za porušení veřejného pořádku označeno jak pouhé nemorální jednání napadající ovšem sám účel zákona, při jehož aplikaci je tato otázka kladena, tak například spáchání závažného trestného činu, který je tomuto účelu vzdálen. Ve vztahu k výkladu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je proto při hledání odpovědi na otázku, zda posuzované jednání může „závažným způsobem narušit veřejný pořádek“, potřeba souběžně zvažovat, jednak do jaké míry je toto jednání obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry narušuje právě zájmy chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu pobytu vstupu cizinců na české území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak bude respektovat lidská práva těchto cizinců. Přitom právě proto, že jsou posuzována dvě kritéria zároveň, je legislativně nevhodné, ba nemožné, určit jasnou hranici jednání, které bude pro účely tohoto zákonného ustanovení pokládáno za narušení veřejného pořádku závažným způsobem. Legislativa může tuto hranici nanejvýš korigovat směrem k obecně větší či menší přísnosti, jak to činí v nyní vykládaném ustanovení § 87h

strana 18

odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, když hovoří o důvodném nebezpečí narušení veřejného pořádku „závažným způsobem“. Samotné vymezení jednotlivých skutečností, jež jsou pro daný účel porušením veřejného pořádku, je nicméně možné pouze rozhodovací činností správních soudů, respektive sjednocováním této rozhodovací činnosti správní judikaturou vytvářenou v prvé řadě Nejvyšším správním soudem tak, aby bylo zamezeno libovůli v rozhodování správních orgánů a zajištěna jeho předvídatelnost, po níž volá stěžovatelka. V jejím případě ostatně nelze tuto libovůli a nepředvídatelnost shledat, vždyť sama stěžovatelka poukazuje jenom v obecné rovině na to, že existují případy, kdy je v obdobných situacích rozhodnuto odlišně. Správní judikatura je přitom i ve vztahu k pobytu cizinců vytvářena již od devatenáctého století, kdy se úprava této problematiky objevuje v právních předpisech platných na našem území, a kontinuálně reaguje na proměnlivost obsahu veřejného pořádku, jak byla naznačena výše. V zákonné úpravě pobytu cizinců se zde výhrada veřejného pořádku objevuje již v § 20 nařízení ze dne 3. května 1853 č. 82 ř. z., a následně v obdobné podobě v § 2, odst. 5 zákona ze dne 27. července 1871 č. 88 ř. z., jímžto se pořádá policejní vyhošťování a honění postrkem. Toto ustanovení tak bylo vyloženo např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 1920, 1229/20 (Boh. A 334/20), v němž bylo za porušení veřejného pořádku dostatečné k vyhoštění cizince z československého území označeno jím prováděné skupování potravin ve velkém rozsahu, poškozující poválečné hospodaření s potravinami; v rozsudku téhož soudu ze dne 1. 7. 1920, 487/20 (Boh. A 3948/20), kde bylo porušením veřejného pořádku dostatečným pro vyhoštění cizince převážení většího množství barev a peněz mezi Československem a Maďarskem, z nějž bylo na základě udání usuzováno, že se cizinec podílí na padělání nových československých korun; v jeho rozsudku ze dne 6. 10. 1936, 15056/36 (Boh. A 12542/36), kde dostačovalo pro vyhoštění cizince, že při slavnosti slunovratu v roce 1928 pronesl v hotelu „Schwan“ v Ústí nad Labem německou řeč naznačující jeho sympatie k rodícímu se nacistickému hnutí (stěžovateli proti vyhoštění nepomohlo ani tvrzení, že „že bylo u něho absolutně nemožno státního občanství Československé republiky nabýti, že byl vychován a vzdělán podle mravů, zvyklostí a zákonů republiky a že město Ústí nad Labem se mu stalo milou domovinou“); či v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 1922, 7550/22 (Boh. A 1378/22), schvalujícím vyhoštění cizince, který „si opatřil za okolností podezřelých a dosud nevyjasněných potvrzení o tom, jako by byl příslušný do Rudolfova; dále provozoval … neoprávněným způsobem živnost zubotechnickou a uzavřel jest o tom smlouvu s Josefou T. z Českých Budějovic.“ Aplikuje-li pak soud výše zdůvodněné závěry ohledně vymezení narušení veřejného pořádku na hledání odpovědi na otázku, zda nějaké jednání prokazuje důvodné nebezpečí, že by žadatel o trvalý pobyt mohl ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců závažným způsobem narušit veřejný pořádek, na stěžovatelčino jednání, dospívá k závěru, že její jednání takové důvodné nebezpečí založilo. g


Hostis

I dle názoru zdejšího soudu je totiž ze skutkového stavu, tak jak byl zjištěn během správního řízení, zjevné, že její uzavření manželství s M. Š. bylo účelové. Jinak řečeno, bylo toto uzavření manželství právním úkonem, který byl sice formálně dokonalý, manželství jím vzniklé však zůstalo pouze formálním svazkem a vůbec nenaplnilo – a zjevně ani naplnit nemělo – definiční znaky manželství, jak jsou vymezeny kromě norem morálních a mravních i v § 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, respektive v jeho § 18, na nějž odkazoval ve svém rozhodnutí správní orgán prvého stupně. Svazek vzniklý mezi stěžovatelkou a M. Š., tedy svazek, v němž spolu manželé nebydlí, nežijí, neznají se, ani se spolu nedomluví, lze jen sotva označit ve shodě se slovem zákona za „trvalé společenství muže a ženy založené zákonem stanoveným způsobem“, v němž spolu manželé žijí, jsou si věrni, pomáhají si, společně pečují o děti a vytvářejí zdravé rodinné prostředí. Nejvyšší správní soud nemá pochybnost o tom, že řešení stěžovatelčiny snahy získat povolení k trvalému pobytu v ČR bylo prvním a jediným účelem tohoto uzavření manželství. Přitom právě posouzení toho, zda byla snaha obejít předpisy o pobytu cizinců prvotním účelem uzavření manželství, není protiústavním vměšováním veřejné moci do soukromého života stěžovatelky, nýbrž legitimním rozhodovacím hlediskem, jak dosvědčuje i aplikace pravidla prvotního účelu („primary purpose rule“) například v britské judikatuře k imigračním zákonům (viz R v Immigration Appeal Tribunal, ex parte Hoque and Singh [1988] Imm AR 216). Nelze akceptovat stěžovatelčinu snahu o oddělování aktu uzavření formálního manželství a posuzování oprávněnosti žádosti o udělení trvalého pobytu podložené formálně bezvadným oddacím listem s jejím jménem. Stejně tak se nelze ztotožnit s jejím názorem, že napadený rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný, protože městský soud a před ním správní orgány obou stupňů se měly spokojit s tím, že k žádosti o udělení trvalého pobytu předložila platný oddací list a prokázala české státní občanství svého novomanžela, a po dalších okolnostech jejího sňatku již správní orgány neměly pátrat. Z pohledu zákona o pobytu cizinců je naopak potřeba posuzovat tyto úkony společně a ve vzájemné souvislosti a právě při tomto posuzování dospívá zdejší soud k závěru, že takto účelové uzavření formálního manželství ve snaze obejít zákon o pobytu cizinců, byť není přímo znemožněno zákonem o rodině, je činem nemorálním a nemravným a v tomto směru je jistě porušením veřejného pořádku. Jedná se přitom o porušení veřejného pořádku přímo v té části tohoto výše vymezeného heterogenního normativního systému, která má chránit zájmy, na nichž je postavena zákonná úprava pobytu cizinců v ČR. Ze dvou kritérií, jež mají být při zvažování narušení veřejného pořádku brána v potaz, je tak kritérium blízkosti porušené normy k zájmům chráněným zákonem o pobytu cizinců splněno v tak značné míře, že stěžovatelčino jednání je porušením veřejného pořádku i přesto, že se nedopustila přímo protizákonného jednání, tím méně pak trestného činu, ale pouhé „nemravnosti“ in fraudem legis. Pokud tak stěžovatelka volá svou formálně logickou úvahou po tom, aby za porušení veřejného pořádku byly označeny pouze „trestné činy mimořádné závažnosti“ či jiné

strana 19

skutečnosti svou závažností srovnatelné „s ohrožením bezpečnosti České republiky nebo živelnou pohromou“, je třeba tuto úvahu odmítnout, jak správně učinil při výkladu vztahu (respektive nezávislosti) mezi ohrožením bezpečnosti České republiky a narušením veřejného pořádku závažným způsobem městský soud. Přisvědčit lze stěžovatelce pouze v tom směru, že i spáchání takových trestných činů, například vraždy, by mohlo být mimo jiné narušením veřejného pořádku ve smyslu vykládaného ustanovení, a to právě proto, že se jedná naopak o velmi intenzivní narušení norem upravujících fungování společnosti, byť narušení relativně vzdálené od zájmů chráněných zákonem č. 326/1999 Sb. Podobně ostatně chápal pojem ochrany veřejného pořádku i Evropský soud pro lidská práva, když ve svém rozsudku Beldjoudi proti Francii ze dne 26.3. 1992, stížnost č. 12083/86, akceptoval označení odsouzení pro několik trestných činů včetně loupeže za porušení veřejného pořádku dostatečné k vyhoštění stěžovatele alžírského původu, který byl manželem francouzské státní příslušnice, z Francie. Klasifikace stěžovatelčina jednání jako závažného porušení veřejného pořádku je přitom souladná nejen s českým právním řádem, ale i s právním řádem Evropských společenství, na něž stěžovatelka odkazuje, jakkoliv aplikovatelnost tohoto práva na nyní řešený problém je z hlediska obecných pravidel interpretace právních norem problematická. Stěžovatelka odkazuje zejména na znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Tato směrnice sice dopadá na nyní řešenou problematiku, nicméně v době rozhodování žalovaného ještě ani neuplynula lhůta k implementaci této směrnice do českého právního řádu stanovená na 30. dubna 2006, tak, aby bylo na místě uvažovat o případných následcích nevčasné či nepřesné implementace; ani nebyla tato směrnice do českého práva v té době implementována, tak, aby ji bylo možno používat v rámci eurokonformního výkladu českého práva, jak byl tento výklad vymezen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. 2 Afs 92/2005 (publ. pod č. 741/2006 Sb. NSS), když k implementaci této směrnice do českého zákona o pobytu cizinců došlo až zákonem č. 161/2006 Sb. s účinností od 27. 4. 2006. Proto pouze nad rámec nezbytného soud podotýká, že rozhodování žalovaného by obstálo i při konfrontaci s pravidly obsaženými v této směrnici. Ta uvádí v odstavci 23 své preambule: „Vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti představuje opatření, které může vážně ohrozit osoby, jež se poté, co využily práv a svobod přiznaných jim Smlouvou, skutečně integrovaly do hostitelského členského státu. Rozsah využití těchto opatření by tedy měl být omezen v souladu se zásadou přiměřenosti tak, aby byl brán v potaz stupeň integrace dotyčných osob, délka jejich pobytu v hostitelském členském státě, jejich věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry a vazby na jejich zemi původu.“ Neudělení povolení k trvalému pobytu stěžovatelce plně zohledňuje hlediska, jež jsou zde vyjmenována ve g


Hostis

vztahu k vyhoštění rodinných příslušníků občanů EU, a je tak spíše potvrzením než vyvrácením správnosti postupu žalovaného za situace, kdy se stěžovatelka integrovala do české společnosti výhradně navzdory vyhoštění, jež jí bylo uděleno již v roce 2001, a kdy její rodinné vazby k občanu ČR mají povahu čistě formální. Tento postup je v souladu i se článkem 27 odst. 2 této směrnice, podle nějž„opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“ Zamítnutí stěžovatelčiny žádosti o povolení k trvalému pobytu bylo založeno výlučně na jejím osobním chování, konkrétně na způsobu, jakým se snažila domoci tohoto povolení. Není ostatně pochyb o tom, že uzavření manželství je osobním chováním. Tímto chováním navíc skutečně, aktuálně a dostatečně závažně ohrozila základní zájem společnosti, kterým je v daném případě respektování právního řádu namísto jeho obcházení uzavíráním fiktivních manželství. Dalším pramenem komunitárního práva, jenž nemá ve vztahu k posuzovanému případu závaznou povahu a implementován do českého zákona o pobytu cizinců byl až zákonem č. 161/2006 Sb., jak plyne z důvodové zprávy k tomuto zákonu, a přesto může být brán v potaz, je Rezoluce Rady ze dne 4. 12. 1997 o opatřeních, která je třeba přijmout pro potírání účelových manželství. Tato rezoluce vychází jak z respektu k právu uzavřít manželství a právu na respektování rodinného života, tak z vědomí, že účelové sňatky představují nástroj obcházení pravidel vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí na území členských států EU. Tato rezoluce definuje ve svém článku 1 „účelový sňatek“ („a marriage of convenience“) jako „sňatek uzavřený mezi občanem členského státu nebo občanem třetí země legálně usazeným ve členském státě a občanem třetí země pouze s účelem obejití pravidel vstupu a pobytu občanů třetí země a získání povolení nebo oprávnění k pobytu pro občana třetí země.“ Do této definice plně spadá podle řádně zjištěného skutkového stavu i stěžovatelčino manželství. Přitom správní orgány obou stupňů přihlížely při posuzování této otázky právě k faktorům, jež uvádí i tato rezoluce Rady ve svém článku 2, jako je skutečnost, že není udržováno manželské soužití; chybějící společné přispívání k odpovědnostem vyplývajícím z manželství; skutečnost, že se manželé nikdy před sňatkem neviděli; manželé se neshodnou při uvádění svých osobních údajů, důležitých osobních informací či informací o průběhu prvé schůzky; manželé nehovoří společným jazykem; sňatku předcházelo předání finanční částky; a některý z manželů v minulosti uzavřel účelový sňatek nebo se dopustil porušení předpisů o pobytu cizinců. Prakticky všechny tyto podmínky byly ve stěžovatelčině případě splněny, s výjimkou předání finanční částky, kterou její manžel sice uvedl, jak plyne z úředního záznamu o jeho vytěžení ze dne 25. 4. 2005, ve svědecké výpovědi ji však

strana 20

následně popřel. Sám fakt, že Evropská unie se touto rezolucí své Rady rozhodla potírat účelová manželství, prokazuje, že pokud totéž činí orgán české veřejné moci, nejedná se ze strany České republiky o jednostranné určení obsahu pojmu veřejný pořádek, jak bylo ve vztahu k volnému pohybu osob zakázáno Evropským soudním dvorem v jeho rozhodnutí o předběžné otázce ve věci Roland Rutili v Ministre de l’intérieur ze dne 28. 10. 1975, C-36/75, odst. 28, v níž oním jednostranným vymezením veřejného pořádku byl zákaz pobytu italského občana ve Francii pro jeho odborové a politické aktivity, tedy jednání svou legitimitou nesrovnatelné s jednáním stěžovatelky, jež na toto rozhodnutí ve své kasační stížnosti poukazuje. Lze tak konstatovat, že přihlédnutí k evropskému právu týkajícímu se dané problematiky postup žalovaného potvrzuje, místo aby jej vyvracelo, jak se domnívá stěžovatelka. Nelze ani shledat, že by postup žalovaného zasáhl stěžovatelčino právo na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.), či právo uzavřít manželství zaručené článkem 12 této úmluvy. Z těchto práv totiž nevyplývá nutně právo na vstup či pobyt v zemi, kde pobývá manžel cizince, jak řekl Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království ze dne 28. 5. 1985, stížnosti č. 9214/80; 9473/81; 9474/81. Zdejší soud k tomu dodává, že takové právo nelze tím spíše dovodit za situace, kdy má rodinný život mezi stěžovatelkou a jejím manželem pouze formální povahu, přičemž zohlednění této skutečnosti není ničím jiným, než přihlédnutím k osobním okolnostem dané osoby a k veřejnému zájmu, jak to Evropský soud pro lidská práva požadoval při určení rozsahu povinnosti státu umožnit na svém území pobyt cizince pro jeho příbuzenské vazby s osobou, která již na tomto území pobývá, ve svém rozsudku Gül proti Švýcarsku ze dne 19. 2. 1996, stížnost č. 23218/94. Ostatně skutečnost, že se právo obsažené v článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod vztahuje pouze na skutečné rodinné vazby, tedy na manželství, které je jak zákonné tak „nefiktivní“, byla výslovně potvrzena i v rozsudku Berrehab proti Nizozemí ze dne 21. 6. 1988, stížnost č. 10730/84. Lze tak uzavřít, že ani lidskoprávním závazkům ČR, jak jsou zakotveny v české Listině základních práv a svobod a v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod vykládané Evropským soudem pro lidská práva, neprotiřečí zamítnutí stěžovatelčiny žádost o udělení trvalého pobytu odůvodněné fiktivním manželstvím. Takové jednání lze označit i v konfrontaci s těmito závazky, stejně jako v konfrontaci s evropským komunitárním právem za porušení veřejného pořádku. Pouze na okraj k tomu soud dodává, že je výhrada ochrany veřejného pořádku známa i přímo Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, kde je použita kromě jiného jako legitimní důvod omezení svobody pohybu podle Protokolu č. 4 článku 2 odst. 3 či jako přípustný důvod vyhoštění cizince podle Protokolu č. 7 článku 1 odst. 2. Pokud přitom stěžovatelka uvádí, že nic nedokazuje, že by její přítomnost na území ČR ohrožovala veřejný pořádek i do budoucna, je k tomu třeba g


Hostis

uvést, že je tu plně namístě uplatnit vůči cizince tuto zákonnou výhradu za situace, kdy porušuje veřejný pořádek již způsobem, jakým se snaží povolení k trvalému pobytu domoci. Již tímto výše popsaným obcházením zákona ostatně dává najevo svou neúctu k veřejnému právu České republiky, jež je sama o sobě u jedince jevem obvykle spíše trvalým než jednorázovým. Není ostatně úkolem správního orgánu prokazovat, že se cizinec jistě dopustí opakování porušení veřejného pořádku, jak uváděla stěžovatelka ještě před městským soudem, neboť není jeho úkolem předvídat budoucí události. Takto – byť způsobem přísnějším, než by patrně bylo přípustné v dnešním právním prostředí ČR - vyložil výhradu budoucího ohrožení veřejného pořádku jako důvod vyhoštění cizince i prvorepublikový Nejvyšší správní soud ve svém i skutkově pozoruhodném rozsudku ze dne 1. 7. 1933, 10133/33 (Boh. A 10680/33), kde uvedl: „Úřad tedy může přikročiti k vyhoštění cizince, kdykoli jeho další pobyt v tuzemsku se jeví z ohledů veřejného pořádku a bezpečnosti nepřípustným, což jest zajisté i tehdy, když vzchází jen pouhé podezření, že by veřejný pořádek neb bezpečnost mohly býti přítomností cizincovou nějak ohroženy. Není tedy zákonnou podmínkou vyhoštění, jak se domnívají stížnosti, aby pobytem cizincovým veřejný pořádek nebo bezpečnost skutečně byly ohroženy, nýbrž stačí pouhé podezření, že pobyt cizince na území tohoto státu může veřejnou bezpečnost a pořádek ohroziti (srov. např. Boh. A 487/20, 5538/26). V konkrétních případech založil žalovaný úřad výrok o vyhoštění stěžovatelů na skutkovém zjištění, že stěžovatelé byli zadrženi v místnostech, jež jsou centra komunistické propagandy a kde v jejich přítomnosti byly nalezeny komunistické spisy a letáky pobuřujícího obsahu, a to - jak se v naříkaném rozhodnutí dále podrobně uvádí - byl tento písemný materiál, svědčící o tom, že

strana 21

z uvedených místností vycházela ilegální činnost protistátní a antimilitaristická, nalezen v místnostech těch v přítomnosti stěžovatelů volně ležící. Z těchto skutečností čerpá žalovaný úřad podezření, že by další přítomností stěžovatelů v Československé republice mohl býti ohrožen veřejný pořádek a klid, a dospívá k závěru, že proto jejich pobyt v Československé republice jest nežádoucí.“ Formulace zákonného ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců „důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl … závažným způsobem narušit veřejný pořádek“, se přitom vztahuje i na narušení veřejného pořádku vzniklé již samotným povolením trvalého pobytu, které by ve stěžovatelčině případě znamenalo, že by správní orgán na akceptaci jejího obcházení zákona založil vytvoření právního vztahu trvajícího do budoucna. Tento závěr přitom obstojí i v konfrontaci s judikaturou Evropského soudního dvora, na niž stěžovatelka odkazuje, právě proto, že její jednání není pouze jednáním před podáním žádosti o udělení trvalého pobytu, ale jednáním v souvislosti s touto žádostí, jehož účinky by trvaly i do budoucna. Závěry Evropského soudního dvora vyslovené v jeho rozhodnutí o předběžné otázce ve věci Régina v Pierre Bouchereau ze dne 27. 10. 1977, 30/77, odst. 28, tak nelze na stěžovatelčin případ vztáhnout, neboť zde se Evropský soudní dvůr vyslovil k trestnímu obvinění v minulosti, které „může být vzato v potaz, pouze pokud okolnosti, na nichž bylo obvinění založeno, dokazují osobní jednání, jež zakládá aktuální hrozbu požadavkům veřejného pořádku.“ Policii ČR se tak podle Nejvyššího správního soudu podařilo dostatečně prokázat, že stěžovatelčino manželství s M. Š. bylo uzavřeno účelově a jednalo se o manželství fiktivní sloužící k obejití pravidel zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců.

Stavba nových domů pro běžence, Gruzie

Časopis Hostis vychází čtvrtletně a je registrován u Ministerstva kultury ČR pod číslem MK ČR E 18144 // Hostis vychází za finanční podpory Evropské komise a Open Society Fund Vydává: Organizace pro pomoc uprchlíkům, o.s. , Kovářská 939/4, 190 00 Praha 9, IČ: 45768676, tel.: 284 683 714, fax: 233 371 258, email: [email protected] , [email protected], www.opu.cz Grafické práce: Aleš Petříček Tisk: Tiskárna Křupka

Hostis 3. Ročník I Čtvrtletník zaměřený na problematiku uprchlictví, azylu a s tím související ochrany lidských práv

Recommend Documents