HOE ON- EN OFFLINE SOCIALE NETWERKEN DE CRISISBEHEERSING NA EEN OVERSTROMING KUNNEN BEINVLOEDEN

SOCIALE NETWERKEN ONDER DRUK HOE ON- EN OFFLINE SOCIALE NETWERKEN DE CRISISBEHEERSING NA EEN OVERSTROMING KUNNEN BEINVLOEDEN

EEN CASE STUDY VAN DE '2011 SUMMER FLOODS' IN BRISBANE

Kim Anema Flood Resilience Group

versie 1.0 dd. 21juni2012

INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK 1: DE UITDAGINGEN ROND 'DE DERDE LAAG' - CRISISBEHEERSING Zelfredzaamheid als Begrip ..................................................................................................................................... 3 Bestuurbaarheid...................................................................................................................................................... 4 Veranderingen door Social Media........................................................................................................................... 5 Methodiek ............................................................................................................................................................... 5 Leeswijzer ................................................................................................................................................................ 6 HOOFDSTUK 2: RAMPBEHEERSING TIJDENS DE OVERSTROMINGEN IN BRISBANE, QLD Context in Brisbane ................................................................................................................................................. 7 De overstroming ..................................................................................................................................................... 8 De Rampbeheersing ................................................................................................................................................ 9 De Betrokkenen .................................................................................................................................................... 11 HOOFDSTUK 3: GEZAMENLIJKE ZELFREDZAAMHEID IN BRISBANE Maatschappelijk Kapitaal ...................................................................................................................................... 13 Invloed Sociale media – With a little help from my friends .......................................................................... 16 Conclusie ....................................................................................................................................................... 19 Informatie en communicatie................................................................................................................................. 19 Invloed Sociale media - Did facebook kill the radio-star ............................................................................... 23 Conclusie ....................................................................................................................................................... 24 Collectieve Effectiviteit ......................................................................................................................................... 25 Invloed Sociale media - Follow the leader .................................................................................................... 26 Conclusie ....................................................................................................................................................... 27 Sociale gelijkheid ................................................................................................................................................... 27 Invloed Sociale media - Not what you know, but who you know ................................................................. 28 Conclusie ....................................................................................................................................................... 29 Conclusie: de invloed van netwerken op de zelfredzaamheid in Brisbane ........................................................... 29 Invloed Sociale media ................................................................................................................................... 31 HOOFDSTUK 4: BESTUURBAARHEID VAN DE ZELFREDZAAMHEID IN BRISBANE Leeswijzer .............................................................................................................................................................. 32 De nieuwe bestuurbaarheid van maatschappelijk kapitaal .................................................................................. 33 Handelingsperspectief .................................................................................................................................. 34 De nieuwe bestuurbaarheid van Informatie & Communicatie ............................................................................. 35 Handelingsperspectief .................................................................................................................................. 36 De nieuwe bestuurbaarheid van collectieve effectiviteit ..................................................................................... 37 Handelingsperspectief .................................................................................................................................. 39 De nieuwe bestuurbaarheid van Sociale gelijkheid .............................................................................................. 39 Handelingsperspectief .................................................................................................................................. 40 Conclusie ............................................................................................................................................................... 40 Bibliografie ............................................................................................................................................................ 43 BIJLAGEN Bijlage A- Kaart van Australië en van de overstroomde gebieden in QLD en Brsibane ........................................ 46 Bijlage B- Vragen in de huis-aan-huis-enquête ..................................................................................................... 49 Bijlage C- Netwerkkaarten met de relaties tussen de diverse betrokken organisaties en groepen ..................... 53 Bijlage D- Impressie van de Facebook-pagina's van de Queensland Police Service en Brisbane City Council ...... 57

--Pag. 2 van 76


HOOFDSTUK 1: DE UITDAGINGEN ROND LAAG 3 ‘RAMPBEHEERSING’ Nederland heeft de hoogste veiligheidsnormen ter wereld om overstromingen te voorkomen. Sinds de deltawerken vertrouwen we in Nederland terecht op onze dijken. Maar daardoor zijn andere concepten voor veiligheid, op de achtergrond geraakt. In het meest recente Nationaal Waterplan wordt ingezet op verbreding van het Nederlandse waterbeleid tot ‘meerlaagse veiligheid’. Vooral de derde laag is nieuw in het Nederlandse denken over waterveiligheid. In het buitenland, waar de veiligheidsnormen minder hoog zijn, is crisismanagement een veel vanzelfsprekender onderdeel van waterveiligheidsbeleid. Natuurlijk mogen maatregelen in de tweede en derde laag niet ten koste gaan van het op orde houden van de dijken. Maar absolute veiligheid bestaat niet (vgl. de Wivenhoe dam die Brisbane zou beschermen) en binnen een context van een snel veranderende wereld en meer onvoorspelbare weersextremen wordt het steeds moeilijker om reële waterveiligheidsnormen vast te stellen. Meerlaagse Veiligheid

Meerlaagse veiligheid bestaat uit drie lagen: Laag 1_ Het huidige beleid, wat vooral gericht is op preventie tegen overstromingen. Laag 2_ Een duurzame ruimtelijke inrichting. Daarbij wordt bijvoorbeeld gekeken naar de veiligheid van gebieden achter de dijken en buitendijkse gebieden. Laag 3_ Crisismanagement. Deze laag gaat over een betere organisatorische voorbereiding op een mogelijke overstroming; rampenbeheersing.

Het is een voor de hand liggende keuze om stijgende onzekerheid in de risico's te beantwoorden met meer flexibiliteit in het veiligheidsbeleid. Maatregelen uit de eerste laag (bijv. stevigere waterkeringen) kenmerken zich niet door flexibiliteit; organisatorische ingrepen, zoals de maatregelen uit laag 3, zijn wel flexibel en wellicht dus efficiënter. Deltares constateerde onlangs in de Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) en de analyse van slachtofferrisico’s (SLA) voor de nieuwe normering (Waterveiligheid 21e eeuw), dat investeringen in crisismanagement en rampbeheersing kostenefficiënter kunnen zijn dan nieuwe investeringen in preventie. Iets specifieker bleek binnen het Deltaprogramma uit de analyse van de gebiedspilots dat maatregelen in laag 3 die de organisatie van rampenbeheersing en zelfredzaamheid verbeteren (kosten)effectief kunnen zijn, terwijl maatregelen die de middelen voor de rampenorganisatie vergroten of leiden tot investeringen in infrastructuur vaak minder kosteneffectief zijn. Binnen laag 3 focust het waterveiligheidsbeleid dus op de organisatorische voorbereiding op een mogelijke overstroming. Binnen dit thema moet weer onderscheid gemaakt worden tussen preventieve evacuatie voorafgaand aan een mogelijke ramp en de zelfredzaamheid tijdens een ramp. (Preventieve) evacuatie is niet overal mogelijk en ook niet altijd wenselijk. In dit onderzoek ligt de focus op de zelfredzaamheid van een gemeenschap en de mogelijkheden die overheden hebben om die te vergroten.

ZELFREDZAAMHEID ALS BEGRIP De term 'zelfredzaamheid' is berucht in bestuurskundige kringen. Of iets of iemand zelfredzaam is kan zich op zoveel verschillende manieren uiten en wordt door zoveel verschillende zaken beïnvloed, dat het een vrijwel onmogelijke opgave lijkt om beleid te formuleren dat (aantoonbaar) 'de zelfredzaamheid vergroot'. Omdat het begrip 'zelfredzaamheid' te veel omvattend en multi-dimensionaal is om beleid op te formuleren, splitsen we de term in dit onderzoek op in vier 'karakteristieken van zelfredzaamheid' die als --Pag. 3 van 76


losstaande onderwerpen beter te onderzoeken en analyseren zijn dan het veel omvattende begrip zelfredzaamheid zelf. We baseren deze vier karakteristieken van zelfredzaamheid op de 'set of networked resources' die Fran Norris en haar collega's introduceren bij het duiden van de term 'community resilience'. Zij beargumenteren dat community resilience wordt gevormd door de middelen die een gemeenschap tot beschikking heeft, en de veerkracht van die middelen, om snel weer te functioneren na een verstoring (Norris, 2008). Wij vertalen "community resilience" als "gezamenlijke zelfredzaamheid" en gebruiken een vertaling van de Norris' networked resources -networked omdat het om de zelfredzaamheid van een gemeenschap gaat en niet van één individu, als uitgangspunt voor het ontleden van de term van zelfredzaamheid. De vier karakteristieken die we in dit onderzoek hebben gebruikt om meer grip te krijgen op het begrip zelfredzaamheid zijn: 

Maatschappelijk Kapitaal,



Informatie en Communicatie,



Collectieve Effectiviteit, en



Sociale Gelijkheid

Figuur 1 - De vier karakteristieken van zelfredzaamheid

We gaan er vanuit dat de mate waarin deze karakteristieken en de daarbij behorende indicatoren (zie fig.1) in een gemeenschap aanwezig zijn, indicatief is voor de zelfredzaamheid van die gemeenschap. We definiëren aan de hand van middelen en op basis van geobserveerd gedrag omdat we er vanuit gaan dat voor een manifestatie van optimale zelfredzaamheid er niet alleen sprake van urgentie moet zijn, maar dat er ook een beroep gedaan moet kunnen worden op de juiste middelen en capaciteiten.

BESTUURBAARHEID Nu we 'zelfredzaamheid' hebben gedefinieerd met 4 karakteristieken, kunnen we specifieker aanwijzen waar de lastig te besturen eigenschappen liggen. Het meest lastige kwadrant om te beïnvloeden is dat van maatschappelijk kapitaal; 'onderlinge hulp' en 'betrokkenheid' zijn in het bijzonder indicatoren die lastig te meten zijn, moeilijk te voorspellen en als 'buitenstaander' moeilijk te beïnvloeden. Inspraak en --Pag. 4 van 76


participatieprocessen hebben ook in vele andere gevallen al laten zien hoe moeilijk het is om de intenties, interesses en belangen van burgers en groepen te betrekken bij (lokale) beleidsvorming. De bureaucratische processen die daarmee gemoeid zijn laten zich maar moeilijk vertalen naar de belevingswereld van de individuele burger; waardoor interactieve beleidsvorming, zowel top-down als bottom-up, vaak blijft steken in goede intenties. Binnen de context van een overstromingscrisis of ramp is bekend dat mensen tijdens en direct na de gebeurtenis behulpzamer zijn en meer betrokken bij de mensen in hun omgeving. Getroffenen van een ramp zoeken elkaar op en trekken naar elkaar toe ( (Palen, Hiltz, & Liu, 2007), wat de zelfredzaamheid van de groep voor een volgende crisis zou verbeteren. Het is echter ook bekend dat dit effect relatief snel weer wegzakt in 'de dagelijkse gang van zaken' en dat goedbedoelde pogingen om het gevoel van saamhorigheid vast te houden zelden echt effectief zijn. Binnen de andere 3 kwadranten bieden indicatoren als de ervaren betrouwbaarheid van informatiebronnen, de gedeelde kennis en vaardigheden en een eerlijke spreiding van het risico ook uitdagingen voor beleidsmakers die zelfredzaamheid willen stimuleren. De fysieke informatie en communicatiestructuren, de kwaliteit van de hulpbronnen en de 'empowerment' (kans op zinvolle participatie) zijn anderzijds weer indicatoren die eenvoudig beïnvloed en voorbereid kunnen worden door de officiële instanties die zich bezig houden met crisisbeheersing.

VERANDERINGEN DOOR SOCIAL MEDIA Zelfredzaamheid en samenlevingen in het algemeen zijn geen statische objecten. Door constante dialoog en innovatie zijn de gemeenschappen die beschermd moeten worden tegen overstromingen en die 'hun zelfredzaamheid moeten vergroten' altijd in beweging. Een van de opvallendste veranderingen van de laatste tijd heeft te maken met de manier waarop we met elkaar communiceren. Online Sociale Media (OSM) platforms zoals Facebook en Twitter zijn een integraal onderdeel geworden van ons sociale leven en van hoe we met elkaar omgaan. Deze nieuwe manieren van communiceren introduceren een nieuwe standaard in omgangsvormen en zouden weleens net zo revolutionair kunnen zijn als destijds de introductie van de telefoon. Omgangsvormen in een samenleving refereren direct aan de zojuist gedefinieerde karakteristieken van zelfredzaamheid, de introductie van sociale media zou langs die weg weleens de essentie van onze zelfredzaamheid kunnen veranderen. Bovendien spreken de technische mogelijkheden van deze communicatiekanalen gebaseerd op software tot de verbeelding. Met een kleine aanvulling in de programmatuur of gewoon in het gebruik, opent er misschien wel een wereld aan mogelijkheden om massacommunicatie te monitoren, te beïnvloeden en te gebruiken voor onze eigen doeleinden. Sociale media zouden wellicht zelfs als instrument gebruikt kunnen worden om die moeilijk bestuurbare karakteristieken van zelfredzaamheid te beïnvloeden. Een interessant idee voor tijdens crises of om te gaan met maatschappelijke ontwrichting.

METHODIEK Om de invloed van sociale media op en de bestuurbaarheid van de zelfredzaamheid tijdens een overstroming te onderzoeken, is er een case study in Brisbane (Queensland, Australië) uitgevoerd. Tijdens en na de '2011 Summer Floods' heeft de effectieve response en het herstel van deze stad wereldwijd indruk gemaakt. Sociale media zoals Facebook en Twitter zijn tijdens deze overstroming volop gebruikt, door slachtoffers, vrijwilligers maar ook door de hulpdiensten. --Pag. 5 van 76


In drie maanden tijd, september tot december 2011, hebben we in Brisbane onderzocht hoe veerkrachtig of zelfredzaam Brisbane daadwerkelijk was; welke invloed die zelfredzaamheid op het snelle, kwalitatieve herstel van de stad heeft gehad en welke rol sociale media daarbij gespeeld hebben (deel A in figuur 2).

Figuur 2 - Schematische weergave van de interactie tussen zelfredzaamheid, de veiligheidscirkel en de invloed van sociale media

Dit is voornamelijk onderzocht aan de hand van gesprekken en interviews met een groot deel van het spectrum van organisaties en individuen, dat betrokken was bij de response en het herstel na de overstromingsramp van januari 2011. Gesprekspartners kwamen van verschillende overheidslagen, maatschappelijke organisaties, burgerinitiatieven en belangenverenigingen; gezamenlijk hebben zij een beeld geschetst van hoe die gemeenschappelijke zelfredzaamheid in Brisbane gefunctioneerd heeft. Naast de interviews verzamelde we aanvullende informatie in de vorm van artikelen, verslagen en rapporten en hebben we bovendien 600 huis aan huis enquêtes verspreid (response ca. 20%) in 4 verschillende getroffen wijken van Brisbane. In alle interviews en enquêtes hebben we geïnformeerd naar de onderlinge samenwerking met andere betrokken organisaties of individuen en naar de rol en betekenis van ieder van de vier karakteristieken in de response en het herstel vanuit hun perspectief. Hieruit hebben we een beeld kunnen destilleren van hoe de sociale netwerken in Brisbane eruitzagen en functioneerden tijdens en na de overstromingen en per karakteristiek kunnen we zeggen op welke plekken binnen die netwerken de zelfredzaamheid bepaald werd. We gebruikten de informatie uit de interviews om een beeld van het gebeurde te construeren en hebben vervolgens deze 'reconstructies' geverifieerd met de uitkomsten van de enquêtes. Op basis van de gedane observaties en bevindingen spreken we in dit rapport ook onze verwachtingen uit over de bestuurbaarheid van een eventuele nieuwe vorm van zelfredzaamheid (deel B in figuur 2).

LEESWIJZER In het volgende hoofdstuk wordt de context waarin deze casestudy is uitgevoerd beschreven. Er wordt een beeld geschetst van de gang van zaken tijdens de overstromingen en de netwerken die bij de rampbeheersing betrokken waren worden in dit hoofdstuk geïntroduceerd. Het daaropvolgende hoofdstuk 3 behandelt vervolgens de geobserveerde zelfredzaamheid in Brisbane. Per karakteristiek wordt op die plek verslag gedaan van de belangrijkste bevindingen aangaande de zelfredzaamheid in Brisbane en de invloed die het gebruik van sociale media daarop gehad hebben. In hoofdstuk 4 komt de bestuurbaarheid van deze zelfredzaamheid aan de orde. Aan de hand van observaties en bestaande kennis wordt geëvalueerd hoe bestuurders kunnen inspelen op de moderne vormen van zelfredzaamheid (zoals geconstateerd in hoofdstuk 3) en welke nieuwe manieren om zelfredzaamheid te stimuleren er voor bestuurders zijn ontstaan met de introductie van sociale media. Hoofdstuk 5 is de conclusie waarin de bevindingen uit de 'Brisbane 2011 Floods'-casestudy nog eens op een rij worden gezet. --Pag. 6 van 76


HOOFDSTUK 2: RAMPBEHEERSING TIJDENS DE OVERSTROMINGEN IN BRISBANE, QLD Nadenken over rampbeheersing en herstel is lastig als er niet gerelateerd kan worden aan ervaringen uit de praktijk. Emoties en schijnbaar kleine afhankelijkheden kunnen tijdens een crisissituatie van het ene op het andere moment van doorslaggevend belang worden. De voorspelbaarheid en het succes van de geplande inspanningen worden daardoor beïnvloed en het is dan ook zeldzaam om na afloop van een ernstige crisis of ramp te horen zeggen dat de reactie foutloos is geweest. De vloek van de rampbeheersing is dat er achteraf altijd succesvollere scenario’s denkbaar zijn, terwijl er vooraf zoveel onzekerheid bestaat dat een waterdicht beheersplan eigenlijk onmogelijk is. Hoewel de onzekerheid van wat, wanneer en hoe niet weggenomen kan worden, kunnen we wel leren van de praktijkervaringen van anderen. Queensland (AUS) worstelde begin 2011 met ernstige overstromingen en kreeg wereldwijd lovende reacties op de wijze waarop de crisis beheerst werd. Een analyse van de gebeurtenissen en activiteiten daar, kan veel duidelijk maken over rampbeheersing anno nu. Van de gebeurtenissen in Januari 2011 in Queensland kan Nederland leren welke maatregelen in laag 3 effectief kunnen zijn en wat de randvoorwaarden zijn voor een goede rampbeheersing. Australië en in het bijzonder Queensland, kent diverse dreigingen (droogte, orkanen en overstromingen) die zich regelmatig en op verschillende schaalniveaus (zowel geografisch als in 'hevigheid') manifesteren. Preventiemaatregelen worden door de meeste beleidsmakers dan ook als 'onbegonnen werk' gezien, en juist het crisismanagement is er goed op orde. Het Australische bestel met meerdere overheidslagen, geprivatiseerde vitale infrastructuur en een breed maatschappelijk middenveld is goed vergelijkbaar met Nederland. Bovendien is het een ontwikkeld land, dat zelfs hoger dan Nederland scoort op de Human Development Index van de Verenigde Naties (Australië staat als tweede op de lijst, Nederland als derde) ook qua levensstandaard is de vergelijking met de Nederlandse samenleving te trekken.

CONTEXT IN BRISBANE Brisbane is de hoofdstad van Queensland. Het stedelijk gebied van Brisbane heeft ongeveer 2,1 miljoen inwoners, waarmee het de grootste stad van Queensland en de derde stad van Australië is. De afgelopen jaren kende Brisbane de snelste groei in inwoners in Australië (jaarlijks 2,2%). Deze snelle groei is terug te zien in de jonge gemiddelde leeftijd (mediaan van 35) en immigratie cijfer (ca. 1 op de 5 huishoudens spreekt een andere taal dan Engels) (Australian Bureau of Statistics, 2012). Het Central Business District (CBD) is van oudsher het centrum van de stad en ligt in een bocht van de rivier, ongeveer 23 kilometer voor de riviermond bij Moreton Bay. De stad strekt zich in alle richtingen uit langs de oevers (floodplains) van de Brisbane River tot aan de Great Dividing Range en beslaat in totaal een gebied van 2

1.367 km . --Pag. 7 van 76


In tegenstelling tot veel andere Australische hoofdsteden wordt een groot gedeelte van het stedelijke gebied bestuurd door één lokale overheid; Brisbane City Council (BCC) - wat in termen van bevolkingen budget, ook meteen verreweg de grootste Local Government Area (LGA) van Australië is. Het jaarlijkse budget van de BCC is ongeveer AUD 1.6 miljard. Ondanks het imago van een 'Big Town' in plaats van een City heeft Brisbane de grootste economie tussen Sydney en Singapore (waar steden als Jakarta en Darwin onder vallen) en is de stad vanaf 2008 geclassificeerd als 'wereldstad' (The World According to GaWC, 2010) .

DE OVERSTROMING In januari 2011 kreeg Queensland te maken met overstromingen van, in de woorden van premier Anna Bligh, “Bijbelse proporties”. Ook Brisbane kwam voor een groot deel onder water te staan. Dat was onverwacht, want na de grote overstromingen in 1974 was de Wivenhoe Dam gebouwd die Brisbane voortaan zou beschermen van overstromingen: “Brisbane will never flood again”, was de algemeen geldende opinie. Er werd gebouwd en geïnvesteerd op overstromingsgevoelige locaties, er werden steeds minder verzekeringen tegen overstromingen afgesloten en van de traditionele Queenslander huizen (die op palen staan) wordt steeds vaker de ‘onderverdieping’ dicht gemetseld en als uitbreiding van het huis gebruikt. Maar na ruim een decennium van zware droogte begon in Zuid Oost Queensland eind 2010 de overgang El Nino naar La Nina. Het stroomgebied van de Brisbane River en nabij gelegen stroomgebieden ontvingen een groot gedeelte van de regen die La Nina met zich meebracht. Op 10 januari 2011 viel er in Toowoomba, een stad die op 700 m hoogte aan de rand van de ‘Great Dividing Range’ ligt, 150 mm neerslag in 40 minuten tijd. De grond kon al dat water niet aan (door de langdurige droogte die voorafging, maar ook door de grote toename aan verhard oppervlak in de voorgaande ‘droge jaren’) en stroomde als een bijna 7 meter hoge muur van water, een ‘binnenlandse tsunami’, door de Locker Valley naar het stroomgebied van de Brisbane River en Wivenhoe Dam. Door de intensieve neerslag van de laatste tijd had de dam zijn maximale capaciteit al bereikt; maar na jaren van droogte, waarin het zoete water in de dam bijna op was geweest, lag het politiek gevoelig om de sluizen open te zetten en water te lozen. De vloedgolf uit de Locker Valley bracht de inhoud van de Wivenhoe Dam in een klap op 191% van zijn capaciteit, wat de constructie van de dam zelf in gevaar bracht. Ondanks dat het op dat moment hard regende en het peil in de rivier al hoog was moesten de sluizen van de Wivenhoe Dam geopend worden - per dag het equivalent van twee keer de haven van Sydney op de Brisbane River lozend. Dit zorgde voor de overstromingen in Brisbane en Ipswich. De Queensland Floods Inquiry

1

oordeelde later (maart 2012) dat de

1

Figuur 3 - Het bereik van de overstromingen in Brisbane op 13 januari 2011 (bron: Brisbane City Council Joint Flood Taskforce)

Vergelijkbaar met een parlementaire enquête in Nederland --Pag. 8 van 76


schuld van de overstromingen bij de senior ingenieurs lag, die de sluizen eerder hadden moeten openen. De overstromingen raakte de laaggelegen delen van Brisbane in de ochtend van 11 januari 2011. Om half 3 ’s nachts trad de rivier uit zijn oevers en moesten het Central Business District (CBD) en de wijken Fortitude Valley en West End geëvacueerd worden. Een evacuatiecentrum werd ingericht op de ‘RNA Showgrounds’ in Bowen Hills. Bewoners van 2.100 straten in Brisbane werden voorafgaand aan de overstromingen geadviseerd om te evacueren; de burgemeester voorspelde dat 20.000 huizen geraakt zouden worden als het water in de rivier op 14 januari zijn hoogtepunt zou bereiken. Uiteindelijk bereikte de rivier een dag eerder op 13 januari zijn hoogtepunt op een lager niveau dan voorspeld; er overstroomde toch 20.000 huizen. De zwaarst getroffen wijken waren St. Lucia, West End, Rocklea en Graceville. de

Met een overstromingsdiepte van 4,45m, staat deze overstroming op de 10 plaats in de geschiedenis van de stad. De voorlaatste overstroming in 1974 (aanleiding voor de Wivenhoe Dam) haalde overstromingsdieptes van een meter hoger, maar raakte de stad ook op andere plaatsen, waardoor de veilige plekken van toen niet per definitie nu ook veilig waren. Een deel van de westelijke wijken (Bellbowrie, Moggill, Karana Downs en Pullenvale) van Brisbane waren voor drie dagen afgesneden totdat het leger het gebied kon bereiken op 15 januari. Figuur 4 - Brisbane River op 13 januari 2011 (foto: REUTERS/Tim Wimborne)

DE RAMPBEHEERSING Over het geheel genomen werd er adequaat gereageerd door de nooddiensten; zowel op stad- als op staatsniveau werd goed samengewerkt en er vielen ‘slechts’ 36 dodelijke slachtoffers in heel Queensland. Er was weliswaar veel materiële schade, maar daar lieten de Queenslanders zich niet door uit het veld slaan. De berichten die de wereldpers bereikten, gingen vooral over hoe de gevolgen van de overstroming met massale gemeenschapszin en burenhulp het hoofd werden geboden. Op het eerste gezicht was Brisbane ‘back on its feet in no time’. Rampbeheersing in Queensland in januari 2011 was een organisatorische uitdaging. De staat en ‘statewide organizations' zoals Emergency Management Queensland (EMQ) en de Queensland Police Service (QPS) hadden het sinds eind 2010 druk met overstromingen op verschillende plekken in de staat en daarna met de gevolgen van cycloon Yasi. Het kostte logischerwijs moeite om de opeenstapeling van rampen in alle 73 van de local government area’s in Queensland bij te benen met voldoende mensen en middelen. De gemeente Brisbane was goed uitgerust om met rampen om te gaan, maar op haar schaalniveau bracht de overstroming in Brisbane eigenlijk dezelfde problematiek met zich mee. De overstroomde wijken waren talrijk en verspreid en vroegen alles van de middelen die de gemeente beschikbaar had. De privatisering van de watersector die net was doorgevoerd, zorgde voor een extra uitdaging: het was de eerste keer dat de samenwerking tussen deze nieuwe private partijen en de nooddiensten uitgeprobeerd werd. Niemand wist precies waar de verantwoordelijkheden in dit soort crisissituaties lagen. --Pag. 9 van 76


Hulpverlening tijdens en na een ramp kent veel verschillende vormen, waarvan in dit onderzoek de fysieke hulp, financiële hulp en mentale hulp onderscheiden worden. Op het gebied van fysieke hulpverlening waren dus in eerste instantie de nooddiensten actief, bijgestaan door een aantal roekeloze / heroïsche vrijwilligers die met hele specifieke acties (en vaak specifiek materieel) lokaal het verschil wisten te maken. Toen op 14 januari het water begon te zakken begonnen meer mensen en organisaties zich te roeren. Het opruimen en schoonmaken na afloop werd vooral door de gemeentediensten uitgevoerd, zij werden ondersteund door het leger en dus door een leger spontane vrijwilligers, waarvoor op de eerste zaterdag na de overstromingspiek ook de nodige faciliteiten getroffen waren (o.a. bussen naar de getroffen gebieden en tetanusprikken achteraf). Grote gedeeltes van Brisbane waren, door hoogteverschillen en hun afstand tot de rivier, niet overstroomd en er waren dus ook veel mensen die zelf ongedeerd waren en zich konden concentreren op het helpen van anderen. Het leger en de gemeentediensten beperkten zich grotendeels tot de openbare ruimte, de vrijwilligers hielpen, al dan niet op verzoek, ook ‘achter de voordeur’. De LDMG stelde de prioritering en de volgorde waarin verschillende gebieden aangepakt moesten worden. Minder concrete hulp, zoals emotionele ondersteuning van de getroffenen, werd vooral opgepakt door de daarvoor bedoelde organisaties met getraind (vrijwillig) personeel. De opvang en begeleiding van daklozen en andere ‘minder bedeelde groepen’ was ook voor de overstromingen al een werkveld. Deze professionals kregen er door de overstroming “een nieuwe doelgroep bij”. Daarbij werden ook zij ondersteund door verschillende spontane vrijwilligers initiatieven. In iedere (zwaar) getroffen wijk ontstond spontaan een ‘distributiepunt’ waar men hulp kon bieden en vinden, ervaringen kon uitwisselen en, indien beschikbaar, alles tussen nuttige informatie en rollen WC papier kon komen halen. Deze spontane distributiepunten hadden een belangrijke taak, ook voor de derde hulpcategorie: de economische hulp. Mensen die door de overstroming in één klap alles kwijt zijn, gun je gevoelsmatig gezien zo snel mogelijk, in ieder geval hun eerste levensbehoeften weer. In de lokale distributiepunten was het contact persoonlijk en redelijk overzichtelijk waardoor, met behulp van de coördinerende vrijwilligers, vraag en aanbod van hulpgoederen op elkaar afgestemd konden blijven. Massale donaties van witgoed, kleding, toiletartikelen, eten, drinken etc., aan grote charity organisaties zorgden voor enorme logistieke uitdagingen. Zowel de Rotary als het Leger des Heils besloten daags na de overstroming om enkel nog financiële donaties aan te nemen. Financiële hulpverlening is echter ook altijd een heikel punt, omdat er zulke hoge eisen op het vlak van 'accountability' aan vast zitten. In Queensland waren er voor de getroffenen verschillende bronnen van

financiële hulp: het Premiers Relief Fund, de Noodfondsprogramma's van QLD Department of Communities (DoC), verzekeringsmaatschappijen (als men de juiste verzekering had afgesloten) en dus de charity organisaties. De Emergent Assistance Grants van het DoC, waarbij iedere gedupeerde (primairy of secundairy) AUSD 180,= ontving zonder daarvoor gecontroleerd te worden op inkomen of vermogen, konden door hun snelle beschikbaarheid en ongecompliceerde regelgeving op veel lof rekenen. De verzekeringsmaatschappijen hebben naar aanleiding van de overstroming juist veel kritiek ontvangen. De polissen bleken vrijwel allemaal onderscheid te maken tussen 'overstroming vanuit de rivier' of 'overstroming door regenwater', waardoor een grote groep verzekerden geen aanspraak kon maken op hun overstromingsverzekering. Omdat er zoveel claims tegelijkertijd binnenkwamen, hadden de maatschappijen bovendien grote moeite met het tijdig beoordelen van de claims. Een klein jaar na de overstroming waren er nog steeds veel mensen die wachtten op een schadebeoordeling van hun verzekering. Vervelend omdat het Premiers Relief Fund (sluitingsdatum 30 juni 2011) alleen uitkeerde als de uitkering van de verzekering niet afdoende was - om dat te kunnen aantonen moest eerst de verzekeringsclaim beoordeeld zijn. Het Premiers Flood Relief Fund en de uitgebreidere noodfondsprogramma’s van het DoC liepen tegen de klassieke tegenstelling tussen accountability en snelheid aan. Om het geld eerlijk te verdelen is regelgeving --Pag. 10 van 76


nodig, om die regels te handhaven zijn controlemechanismen nodig, die het urgentie distributieproces aanzienlijk kunnen vertragen en ingewikkelder maken. Bovendien vertegenwoordigen de regels die gesteld worden politieke keuzes die, zeker in emotionele tijden, voor hevige discussie kunnen zorgen. De politieke keuzes die voor het Premiers Relief Fund gemaakt waren, werden in eerste instantie massaal als ‘veel te streng’ beoordeeld. Toen later bleek dat er meer geld beschikbaar was dan verwacht (door de grote hoeveelheid donaties) en de regels werden versoepeld, ging de discussie over of de criteria nu niet te ruim gedefinieerd waren en of geld nog wel bij de juiste mensen terecht kwam. Succesvolle inzamelingsacties van de charity organisaties werden door de organisatoren dan ook verklaard met de redenering dat “mensen hun geld liever aan ons geven dan aan de overheid, omdat ze bij ons weten dat het goed terecht komt en er niets aan de strijkstok blijft hangen.” De bureaucratie om het binnengekomen geld te verdelen is bij dit soort organisaties inderdaad minder, maar de accountability over waar het geld terecht komt daarmee ook. De bewonersenquête die voor dit onderzoek werd uitgeschreven wees uit dat primair getroffen slachtoffers van de officiële instanties vooral meer financiële en fysieke hulp ontvingen dan ze verwacht hadden, de informatie en support die ze ontvangen hadden kwam vooral uit de buurtnetwerken (zoals de distributiepunten). Op alle drie de vlakken waren vrienden en familie overigens ook een bepalende factor.

DE BETROKKENEN Tijdens een overstroming zijn de eerste betrokkenen de slachtoffers; diegenen die benadeeld worden door het water. We onderscheiden daarin twee groepen: primair benadeelden en secundair benadeelden (naar: Kolesnikova, 2009). Primair benadeelden zijn die mensen van wie het huis overstroomd is en die direct schade ondervinden van het overstromingswater aan persoonlijke eigendommen en hun lijf en leden. Secundair benadeelden zijn zij die in het overstroomde gebied wonen maar wiens huis en eigendommen niet geraakt werden door het water van de overstroming. Zij kunnen indirect door de overstroming getroffen worden, door bijvoorbeeld stroomuitval, onderbroken inkomstenbronnen of onbegaanbare wegen. De rampbeheersing en hulpverlening is voornamelijk gericht op de eerste groep primair getroffenen omdat zij over het algemeen het meest machteloos zijn. Secundair benadeelden hebben onder bepaalde voorwaarden ook recht op hulp en ondersteuning, binnen deze groep observeerden we veel veerkrachtige individuen. Deze mensen zijn niet alles kwijt, maar worden wel geraakt en daardoor wel getriggerd om een beroep te doen op hun eigen zelfredzaamheid. Buiten de primair en secundair getroffenen waren er meer verschillende partijen betrokken, ieder met zijn 2

eigen taak en vorm van betrokkenheid . Op hoofdlijnen onderscheiden we 3 groepen binnen de betrokken partijen: overheidsorganisaties, het ‘maatschappelijk middenveld’ en de, al dan niet, georganiseerde actieve burger (lokaal of van buiten). De taken die deze organisaties op zich namen varieerden van directe noodhulp tot herstelwerkzaamheden en/of informatievoorziening; wat ook de duur en het moment van betrokkenheid per organisatie bepaalde. Om een goed beeld te krijgen van de manier waarop de crisisbeheersing in Brisbane verliep en vooral waar het verschil gemaakt werd, is het nuttig om de onderlinge relaties tussen de betrokken partijen in kaart te brengen in een 'sociale netwerkkaart' zoals in de figuren I, II en III in bijlage C waarin een weergave is gegeven van de onderlinge relaties tussen betrokken groepen en organisaties. In deze kaarten betekent een pijl van de

2

Zie bijlage B voor een overzicht van betrokken organisaties en een korte toelichting op hun betrokkenheid. --Pag. 11 van 76


een naar de ander zoveel als "deed een beroep op" - waarbij ook weer onderscheid is gemaakt tussen praktische of financiële hulp en informatie. Een van de dingen die opvallen op deze kaarten is dat de ‘formele interacties’ die betrekking hebben op financiële steun en/of georganiseerd zijn langs strakke procedures, vaak via een intermediair gaan. Het Department of Communities bijvoorbeeld financiert en faciliteert alleen hulp aan benadeelde individuen via verschillende organisaties en clubs, nooit rechtstreeks. Informatie wordt in principe wel rechtstreeks verschaft door middel van folders en/of websites, maar het actief verspreiden van de beschikbare informatie werd ook weer vaak door tussenpersonen opgepakt. Het effect van dit soort getrapte trajecten kunnen zijn dat de hulp minder snel op de juiste plek terecht komt en dat het overzicht en de verantwoordelijkheden ondoorzichtig worden. Persoonlijke ontmoetingen (face to face) waren logischerwijs belangrijk op lokaal niveau, maar opvallend veel meer belangrijker dan in een normale situatie. Buren en buurten trokken naar elkaar toe en hadden houvast aan elkaar; binnen deze fysieke netwerken werden ook samenwerkingen tussen mensen geboren die elkaar anders niet zomaar op hadden gezocht. Het belang van het lokale en het persoonlijke versterkte in de herstelfase de rol van de ‘local wards’. Local wards zijn gemeenteraadsleden die een bepaalde wijk vertegenwoordigen en in hun functie als ‘aanspreekpunt voor bewoners’ waren zij vooral van belang als ‘coördinatiepunt’ tussen de verschillende schaalniveaus van tijdens de herstelfase. De contacten die via sociale mediaplatforms plaatsvonden concentreerden zich voor het overgrote deel op emotionele steun en het verspreiden van informatie, maar lang niet uitsluitend. Via de kanalen van OSM werd ook fysieke en financiële hulp geregeld en verspreid. Er waren tientallen particuliere initiatieven op Facebook die varieerden op het thema “voor iedere ‘Like’ op dit bericht, doneer ik 1 dollar aan het Relief Fund” en enkele Tribute-pages die specifiek inzamelen voor ‘deze familie of dit koppel die door de overstromingen alles kwijt zijn’. Afgaande op de reagerende posts is juist het specifieke van dit soort acties vaak hun meerwaarde. Ook de fysieke hulpacties die via Facebook op gang kwamen waren heel specifiek:

--Pag. 12 van 76

Figuur 5 -- Posts over hulpacties op de Facebookpagina van Brisbane City Council


Doordat dit soort posts zo specifiek geformuleerd zijn voor een bepaalde, persoonlijke, hulpactie bieden ze de ontvanger meer actieperspectief dan een algemene oproep. Een ander effect dat het gebruik van sociale media heeft gehad is dat geografische afstanden eenvoudiger overbrugd worden. Doordat veel (secundair) getroffenen via OSM persoonlijk contact onderhielden met hun ‘geografisch verspreidde’ vriendenkring werd de reikwijdte van de overstromingen ook groter. Er ontstond een groep tertiair betrokkenen die niet benadeeld werden door de overstromingen, maar wel een bepaalde urgentie voelden door het persoonlijk contact dat zij met ‘het crisisgebied’ hadden. Meer betrokkenen betekent ook meer middelen en meer capaciteiten om in te zetten bij de crisisbeheersing en hulpverlening en potentieel dus een beter herstel.

HOOFDSTUK 3: GEZAMENLIJKE ZELFREDZAAMHEID IN BRISBANE In het voorgaande hoofdstuk is een kort overzicht van de rampbeheersing tijdens en na de 2011 overstromingen in Brisbane gegeven en zijn de belangrijkste spelers in kaart gebracht. De dynamiek die speelde in de samenwerking en de hulpverlening is beschreven en is even stil gestaan bij het gebruik van sociale media daarbij. De daadwerkelijke impact van de verschillende inspanningen, de verklaring daarvoor en de eventuele meerwaarde van het concept zelfredzaamheid zijn hierbij nog voor een groot deel buiten beschouwing gelaten. Om daar iets over te kunnen zeggen, zal de zelfredzaamheid in Brisbane in dit hoofdstuk per karakteristiek onder de loep genomen worden. Op basis van gegevens uit de ingevulde vragenlijsten, de interviews en de in de vorige paragraaf geschetste dynamieken, kan de zelfredzaamheid in Brisbane in zijn essentie geduid worden.

MAATSCHAPPELIJK KAPITAAL Het maatschappelijk kapitaal van een gemeenschap (of 'Social Capital', zoals Norris het noemt) kan begrepen worden als de totale som van buren- en vriendendiensten, informele hulp en geboden helpende handen. Het idee achter dit begrip is dat individuen investeren in, toegang hebben tot en gebruiken maken van hulpbronnen die besloten liggen in hun sociale netwerken. De grootte van dit kapitaal aan 'enkel sociaal toegankelijke middelen' is een relevante indicator voor de gemeenschappelijke zelfredzaamheid van een stad / gemeenschap. Onderlinge hulp (zoals verwacht en ervaren), participatie (samenwerking en ingebedde relaties) en engagement (groepsgevoel en plaatsgebondenheid) zijn de drie parameters aan de hand waarvan in dit onderzoek het maatschappelijk kapitaal in beeld is gebracht. De toespraak van premier Anna Bligh op (dd. 13 januari 2011, bron: Brisbane Times) waar ze een beroep deed op het groepsgevoel van de getroffen gemeenschap en de lovende reacties daarop geven een beeld van het groepsgevoel ervaren werd of wordt in Queensland zelf: “We are Queenslanders. We're the people that they breed tough, north of the border. We're the ones that they knock down, and we get up again." Met nauwelijks verholen trots praatten kranten, politici en nieuwslezers over de manier waarop Australiërs en meer specifiek Queenslanders met deze tegenslag omgingen. De massale vrijwilligershulp en steunbetuigingen die uit het hele land richting Queensland kwamen ten tijden van de overstromingen, werden --Pag. 13 van 76


regelmatig verklaard met hulp van de term ‘mateship’. Een typisch Australisch fenomeen wat in zijn betekenis wel een beetje in de buurt komt bij wat wij hier maatschappelijk kapitaal noemen (zie tekstbox). Het is verleidelijk om mee te gaan in het romantische beeld dat het Australische volk blijkbaar een unieke saamhorigheid voelt waarmee zij de crisis en het herstel na (o.a.) de 2011 Queensland Floods het hoofd hebben kunnen bieden. Een kritische kijker ziet in Brisbane echter de context van een moderne, wereldwijze stad met bekende stedelijke problemen en met inwoners wie niets menselijks vreemd is. Binnen die, meer generieke, context wordt het interessant om de link tussen maatschappelijk kapitaal (‘mateship’) en een sneller en/of beter herstel tijdens en na de overstromingen te bestuderen; was het inderdaad zo belangrijk, waar kwam het vandaan en wat was de bijdrage aan het herstel. 3

Om te beginnen bij de officiële ramphulpverlening; de leden van de ‘Disaster Management Groups’ waren zowel op lokaal als op districtsniveau goed op elkaar ingespeeld. In de interviews sprak men over en weer met respect over elkaar en de daadkracht die ze gezamenlijk hadden kunnen bereiken. De verklaringen die daarvoor gegeven werden kwamen neer op ‘leiderschap’ en ‘ingebedde relaties’ (4 o’clock friends); alle deelnemende vertegenwoordigers kenden elkaar persoonlijk en voelden zich betrokken bij de organisatie van de ander. Een ander punt dat opvalt in de context van maatschappelijk kapitaal, is dat de LDMG in Brisbane nadrukkelijk wilde samenwerken met het ‘behulpzame publiek’, ofwel iedereen die zich aanbood. Lokale aannemers werden door de gemeente gebeld met de vraag of zij hun machines wilden uitlenen om te helpen bij het schoonmaken van de stad, de Facebook Tribute pagina ‘Queensland Floods’ kreeg een persoonlijke reactie van de burgemeester op de email waarin zij hun hulp aanboden en natuurlijk werd er twee dagen na de overstroming al een algemene oproep gedaan vanuit de LDMG (door de burgemeester) aan alle inwoners van Brisbane om te komen helpen bij het opruimen. Hierbij werd handig gebruik gemaakt van het gevoel van ‘survivors guilt’ bij de secundair getroffenen en het feit dat het Central Business District gesloten was en veel mensen dus niet naar hun werk konden. Op staatsniveau was deze bereidheid om samen te werken met het publiek wat minder, logischerwijs omdat de afstand van ‘de staat’ naar ‘de burger’ ook groter is. Op dit niveau werden veel mitsen en maren gehoord die betrekking hadden op de accountability van een overheid en bestaande structuren. Een begrijpelijke, bekende terughoudendheid die van oudsher, in Australië zowel als in Nederland, wordt opgelost met behulp van het maatschappelijk middenveld. Grofweg sinds de Tweede Wereld oorlog is in veel westerse samenlevingen het maatschappelijk kapitaal geformaliseerd in het maatschappelijk middenveld (Dekker & Hart, mei 2009). Maatschappelijke organisaties zouden in het licht van maatschappelijk kapitaal gezien kunnen worden als ‘gestolde sociale netwerken’, waarin is afgesproken om buren- en vriendendiensten, informele hulp en helpende handen te bieden. In Brisbane (Queensland op staatsniveau) gingen veel van de contacten tussen staat en publiek inderdaad via deze traditionele weg, zo werden de evacuatiecentra via een waakvlamovereenkomst geregeld door het Rode Kruis (met het Leger des Heils als ondercontractant) en werd het ‘herstel van de gemeenschap’ aanbesteed aan maatschappelijke organisaties zoals St. Vincent de Pauls, Lifeline en MICAH. Dat goed georganiseerde netwerken veerkrachtig zijn weten we uit New Orleans, waar de strak georganiseerde Vietnamese kerkgemeenschap een veel hoger 'terugkompercentage' kende dan de losser 3

Members of these disaster management groups may vary, based on temporary circumstances and local priorities and characteristics, typically they are chaired by the Lord Mayor and attended by (in the case of Brisbane): State Emergency Services (SES), Red Cross, Energex, Telstra, Queensland Urban Utilities (QUU), Queensland Police Service (QPS) and the Queensland Fire and Rescue Service (QFRS). The LDMG’s are recognized as the front line of disaster management arrangements for Queensland as they are best placed to decide what resources are required, when they are required and how best to apply the available resources to avoid hardship and suffering to relevant communities.

--Pag. 14 van 76


georganiseerde afro-amerikaanse kerken. De veerkracht van dat soort georganiseerde netwerken zit in de robuustheid van hun instituties. Diezelfde robuustheid maakt hen echter ook minder flexibel en minder toegankelijk voor niet-leden; de keerzijde van een sterke sociale cohesie is altijd dat er aan de andere kant mensen buitengesloten worden (Vrancken, 2008). Bij de maatschappelijke organisaties in Brisbane hebben we dat probleem in meer en mindere mate ook gesignaleerd. Vrijwilligersorganisaties zoals het Leger des Heils, het Rode Kruis, Lifeline, St. Vincent de Pauls, de Rotary en natuurlijk de kerken en andere geloofsorganisaties, hebben allen als doel om bij te dragen aan het welzijn in de samenleving. Zij werken daarbij volgens strak georganiseerde organisatielijnen en hebben een heel betrouwbaar netwerk waarmee zij hun achterban kunnen bereiken. Al deze organisaties bleken inderdaad uitmuntend in staat om de gedupeerden in hun eigen, bestaande achterban te helpen. Door middel van fundraisers, gaarkeukens, extra bijeenkomsten, mentale steun en begeleidingstrajecten, inzamelingsacties van tweede handsgoederen en doorverwijsinformatie hebben al deze organisaties hun steen(tje) bij gedragen aan het snelle herstel van Brisbane / Queensland. Maar al deze organisaties liepen ook tegen het probleem aan dat ze maar met moeite mensen buiten hun eigen netwerk konden vinden om hulp aan te bieden. Het Rode Kruis had door de evacuatiecentra wel een grotere aanloop, maar ook daar werd in Brisbane een “grote meerderheid” van de al bestaande ‘hulpverlenerdoelgroep’ van niet- of minder zelfredzamen gesignaleerd. De andere organisaties werden vooral gevonden door vrienden en bekenden van bestaande leden en mensen die de weg om een andere reden al kenden. Dat ligt niet aan de vrijwilligers, ook MICAH en het Recovery Center in Wooloongabba dat het QLD Department for Communities zelf opzette; beiden met professionele, betaalde krachten hadden moeite om getroffen mensen buiten hun gebruikelijke doelgroep (de zwakkeren in de samenleving) te vinden. Zij hebben zich nadrukkelijk moeten heroriënteren op een nieuwe doelgroep van mensen die niet eerder in aanraking kwamen met de hulpverleningswereld en zichzelf zeker niet als ‘zwakkere’ of slachtoffer zien. In de huidige samenleving waar het niet meer vanzelfsprekend is om lid te zijn van een vereniging of een club, wordt het maatschappelijke kapitaal blijkbaar ook afhankelijk van andere netwerken dan de goed georganiseerde maatschappelijke organisaties waarmee het voor de overheid zo eenvoudig communiceren is. Uit de ingevulde vragenlijsten in vier door de overstroming getroffen wijken blijkt dat men vooral heeft gebouwd op de overlap van hun eigen netwerken met die van anderen, waardoor hulpbronnen via-via binnen bereik kwamen. Vrienden, bekenden, familie en buren werden genoemd als belangrijkste bronnen van informatie, mentale en fysieke hulp. Volgens interviews worden deze bronnen niet geprioriteerd in volgorde van de hechtheid van de relaties o.i.d. maar naar bereikbaarheid. *** “Onze hele straat bleek toch geëvacueerd te moeten worden. Ik plaatste een oproep op Facebook met de vraag of iedereen met een truck of grote auto naar onze straat toe wilde komen om te helpen met het verplaatsen van onze spulletjes. Het liep zowat vanzelf; er kwam genoeg vervoer voor de hele straat.” *** “De buurvrouw bleek een klusjesman met allerhande gereedschap te kennen, heel handig bij het schoonmaken van ons huis. Ik had de buurvrouw nog niet eerder gesproken maar we kwamen elkaar na de overstromingen op straat tegen.” *** “Normaal kwam ik bij het winkelcentrum of het park andere jonge moeders tegen met wie ik ervaringen en tips uitwissel. Door de overstroming waren het park en het winkelcentrum lange tijd gesloten en weet ik niet hoe het met ze is. Gelukkig heb ik ook een groep goede vriendinnen die iets --Pag. 15 van 76


verder weg wonen. Van een van hen kreeg ik een folder van het Rode Kruis over waar je op moet letten als je je huis schoonmaakt als het overstroomt is geweest.” *** Vrijwel alle geïnterviewden maakten gebruik van hulpbronnen op maar (of niet eens) een telefoontje afstand en niet of nauwelijks van de infrastructuren van bestaande maatschappelijke organisaties. Binnen deze groep van belangrijkste hulpbronnen (vrienden, bekenden, familie en buren) ontstonden spontaan nieuwe infrastructuren. Mensen met de juiste capaciteiten (organisatorische vaardigheden) en connecties (het schoolhoofd, de buurvrouw die zo handig is met de computer) signaleerden een hulpvraag in hun directe omgeving en organiseerden als antwoord algemeen toegankelijke steun. Het Recovery Center in Yeronga (zie tekstbox) is daar een goed voorbeeld van, maar ook de spontane coördinatie van het evacuatieproces in West End door een ogenschijnlijk willekeurige buurtbewoonster en initiatieven als QLDfloods.org en Baked Relief. Dat het traditionele maatschappelijk middenveld geen vanzelfsprekende plaats in de samenleving meer heeft, merkte ook Volunteering QLD, een organisatie die qua doelstelling het beste te vergelijken is met de Nederlandse vrijwilligersbank. Zij werden overspoeld met aanbiedingen van individuen die nooit eerder vrijwilligerswerk hadden gedaan, geen lid waren van een club maar nu wel ‘iets’ wilde doen. Het bleek voor hen onmogelijk opgave om “een voetbalstadion vol met onervaren vrijwilligers” te plaatsen bij organisaties die toch vaak werken met een introductieprogramma en training. Dit alles past in het tijdsbeeld van een samenleving die versnipperder is ingericht. De plaats in de samenleving van het maatschappelijk middenveld wordt, door teruglopende ledenaantallen en afkalvende vrijwilligersbases, in veel westerse landen steeds minder vanzelfsprekend. Bovendien is ‘het publiek’ individualistischer en assertiever ingesteld, dus minder afhankelijk van vertegenwoordigende organisaties - die vaak door hun organisatievormen en gevestigde instituties ook net te traag zijn om mee te komen met de ‘waan van de dag’. De robuustheid van goed georganiseerde netwerken wordt vervangen door snelheid en redundantie om de veerkracht te garanderen. Wat er voor het algemene publiek toe doet is de snelheid waarmee diensten / hulp geboden kan worden en de bereikbaarheid/beschikbaarheid/vindbaarheid. Het verschil tussen de eigen flexibele netwerken, een groep burgers die zichzelf ad hoc georganiseerd heeft en een traditionele organisatie met hechte organisatievorm is minder zichtbaar geworden en naar de moderne standaarden is het verschil in ‘geboden kwaliteit’ ook kleiner. Want waar vrijwilligers van het Leger des Heils en St Vincent de Pauls worden getraind met cursussen ‘Gesprekstechnieken’ en ‘Het bieden van mentale steun’ weegt dat niet meer op tegen de snelle bereikbaarheid en korte lijntjes naar het door de buren georganiseerde steunpunt op de hoek.

INVLOED SOCIALE MEDIA – WITH A LITTLE HELP FROM MY FRIENDS Deze verschuiving in hoe maatschappelijk kapitaal in de gemeenschap wortelt, heeft ook invloed op de communicatievormen en methoden die gekozen worden. Sociale media werden tijdens de ‘2011 Summer Floods’ niet tot nauwelijks gebruikt door de genoemde traditionele maatschappelijke organisaties. Toch waren de gebeurtenissen en initiatieven op Facebook en Twitter van groot belang voor de onderlinge hulp, samenwerking en het groepsgevoel, dus het maatschappelijk kapitaal, tijdens en --Pag. 16 van 76


na de overstromingen. Bijvoorbeeld toen de wijk Mogill in een bocht van de rivier, door de overstromingen afgesloten werd van de rest van Brisbane. De inwoners twitterden om hulp en werden kort daarna door de premier gerustgesteld dat ze niet vergeten waren en dat helikopters met de nodige middelen onderweg waren. Of het dierenasiel in Brisbane dat dreigde te overstromen en Facebook en Twitter inzette om aan mensen in de buurt te vragen of ze de dieren in veiligheid wilde brengen. De reacties waren overweldigend en uiteindelijk moesten er vrijwilligers weggestuurd worden. Twitter was effectiever in het breed en snel verspreiden van informatie en dus het uitgelezen instrument voor de politie, om snel informatie van de energiebedrijven of over afgesloten wegen te verspreiden en om tips te vragen over vermiste personen. Facebook bleek nuttiger voor het leggen van contacten, opzetten van hulpacties en het in gang zetten van inzamelingsacties. In South Australia werd bijvoorbeeld het ‘Shoe Boxes of Love’initiatief geboren. Via Facebook warden mensen opgeroepen om een schoenendoos te vullen met nuttige cadeautjes voor de slachtoffers van de overstromingen in Queensland. Maar ook via de gemeentelijke Facebook-pagina kwamen aanbiedingen en ideeën binnen. Een initiatief dat op Facebook startte en dermate populair werd dat het door de traditionele media (inter)nationaal werd opgepikt was ‘Baked Relief’. Een moeder uit Brisbane die ‘iets’ wilde doen en besloot om proviand te bakken voor de emergency volunteers die zandzakken aan het plaatsen waren. Ze vertelde over haar initiatief op haar blog, op Twitter en op Facebook en voordat ze het door had, werd haar initiatief gedeeld door honderden thuiskoks en bereikten ze het grootste gedeelte van het rampgebied in Queensland. Zoals al uit de voorbeelden blijkt is het zeker niet zo dat de contacten en geboden hulp via Facebook en Twitter als losse sociale bewegingen gezien kunnen worden. Het gaat veelal om initiatieven die anders misschien ook bedacht of uitgevoerd zouden worden, maar met een veel kleiner bereik. Dat bereik is groter omdat het door meer mensen gezien en verspreid kan worden. Het ‘voorbeeld’effect in het aanmoedigen van vrijwilligerswerk en donaties blijkt een belangrijke rol te spelen op sociale media, het vergroot ook het moraal van slachtoffers die zich gesteund voelen en van het publiek dat zich makkelijk kan laten betrekken. In de enquêtes wordt ook het beeld bevestigd dat het eerder om een versterking van bestaande 'levende' sociale netwerken gaat. Omdat vrienden en kennissen een belangrijke hulpbron waren en deze niet meer georganiseerd zijn in clubs of verenigingen zoals vroeger, maakt de huidige generatie gebruik van Facebook en Twitter als platform om vriendendiensten uit te wisselen. De OSM-websites zijn daar ook bij uitstek geschikt voor; er kan op hoge snelheid informatie uitgewisseld worden en je netwerk (en dat van je vrienden) is op een overzichtelijke --Pag. 17 van 76


manier geordend. Het zijn niet de strakke, hiërarchische organisatiestructuren van weleer, maar er is wel overzicht en een op Facebook ‘geposte’ hulpvraag bereikt in één klap al je vrienden en vrienden van je vrienden zonder te vervormen. Natuurlijk is het zo dat mensen niet behulpzamer worden doordat ze een Facebook-profiel hebben, en net

SOCIALE MEDIA OM IN CONTACT TE BLIJVEN MET COLLEGA’S

zoals vroeger niet iedereen lid was, deelde ook nu niet

As PwC Brisbane was forced to close its doors,

iedereen mee in het saamhorigheidsgevoel dat van andere

Marcus Goddard turned to Facebook as a way of

Facebook-pagina’s leek af te spatten.

maintaining contact with his colleagues across the

***

city and reassuring them that help and support was

“I did mention on Facebook that we were clearing up. The people that turned up were friends and family who would have known in any case, so I’m not sure I can add anything to that. I do know that most of the most popular Facebook themes amongst friends were about profiteering shops and saving pets.”

available. Mobile connectivity became a lifeline as thousands of homes were cut off from power, and the Facebook group soon became a hub of activity, with more than 400 PwC employees checking in with each other and offering help such as food, accommodation and transport.

*** De activiteiten op Facebook en Twitter droegen

As the immediate crisis eased, people began

ontegenzeggelijk bij aan het groepsgevoel. Het was via

sharing information about power outages and how

netwerken van vrienden en via algemene Facebook Tribute

to volunteer. Some members even created their

sites of de Brisbane City Council site eenvoudig om

own PwC flood relief ‘armies’. Colleagues who had

persoonlijk contact te leggen met iemand die in het

never ventured into the world of social media were

getroffen gebied woonde en/of door de overstromingen

creating Facebook profiles so they could join the

getroffen was, dat maakte de gebeurtenissen ook voor

group and help in any way they could.

mensen die niet getroffen waren toch heel persoonlijk. Ontelbare steunbetuigingen op persoonlijke en op publieke sites kwamen van over heel de wereld. Belangrijker nog, ook de bereidheid om te helpen werd op heel veel manieren geuit. Ook aan de officiële instanties; de Twitter en Facebook pagina’s van de politie en de gemeente werden niet alleen gebruikt om informatie te halen maar ook om betrokkenheid te tonen en hulp te bieden. Sommige vragen aan de gemeente of de politie die online gepost werden, bijvoorbeeld over afgesloten wegen of gas en elektriciteit werden beantwoord door andere online bezoekers die het antwoord net zo goed of misschien zelfs beter wisten dan de gemeente of politie zelf. De participatie en daadwerkelijk ontvangen support waren zowel volgens de interviews als volgens de enquêtes hoger dan verwacht. Dat hoeft niet direct aan het gebruik van OSM te liggen; het is een bekend fenomeen dat mensen behulpzamer en gastvrijer worden tijdens crises. De ‘voorbeeld-factor’ van anderen op sociale media kunnen dat effect versterkt hebben. Wat ook meerdere keren terug kwam in reacties en posts, was dat mensen blij waren met het ‘handelingsperspectief’ dat hen geboden werd. Door de structuur van Facebook en Twitter werd het inzichtelijker waar welke hulp nodig was en wat ‘iemand als ik’ zou kunnen doen. De grotere persoonlijke betrokkenheid en de overzichtelijk geordende netwerken op OSM hebben langs deze weg dus inderdaad een belangrijke bijdrage geleverd aan de --Pag. 18 van 76


‘gemeenschappelijke zelfredzaamheid’ in Brisbane. De causale relatie tussen gebruik van sociale media en het maatschappelijk kapitaal, loopt als volgt:

Gebruik Sociale Media

Groepsgevoel / Engagement

Participatie en Support

CONCLUSIE Door deze causale relatie ‘gebruik OSM’ > ‘engagement’ > ‘onderlinge hulp’ te combineren met de constatering dat het traditionele maatschappelijk middenveld steeds minder belangrijk wordt, kunnen we de conclusie trekken dat sociale media en de structuur en het onderlinge engagement dat zij faciliteren de rol van de traditionele maatschappelijke organisaties aan het overnemen zijn. De relatie met Facebook-vrienden en via Facebook platforms, zijn wellicht minder robuust dan de relaties die in een vereniging doorgaans worden opgebouwd. Dat wordt voor de zelfredzaamheid / veerkracht van die relaties wordt die robuustheid in online netwerken ruimschoots gecompenseerd door de snelheid (flexibiliteit) en overlap (redundantie) binnen de nieuwe netwerken. “Thank you QPS. You have made me feel like I'm part of the team with your up to date information. I really do feel like we are 'friends'. I have recommended this site to everyone as it provides the true story as it happens. Keep it up and thank you friend.” - Chris Robin Bron: http://www.facebook.com/QueenslandPolice/posts/191117530899692

INFORMATIE EN COMMUNICATIE Tijdens een ramp wordt het grootste gedeelte van de kwetsbaarheid van de ingezetenen van het getroffen gebied bepaald door het functioneren van communicatie en informatievoorzieningen. Grofweg spelen er dan twee grote uitdagingen: beschikken over accurate en actuele informatie over hoe de crisis zich ontwikkeld en het waarschuwen van / communiceren met de ingezetenen zodat zij op tijd over het juiste handelingsperspectief beschikken. In plannen voor ramphulpverlening is dit onderwerp bovendien per definitie het meest kwetsbaar omdat het afhankelijk is van zowel (kwetsbare) fysieke infrastructuren als van (uitgebreide) sociale structuren en snelheid tijdens een crisis altijd van belang is. Voor de zelfredzaamheid van een groep/ gemeenschap geldt ‘Informatie en Communicatie’ op dezelfde manier als een essentieel onderdeel. Zaken die voor de zelfredzaamheid van belang zijn, zijn de betrouwbaarheid / geloofwaardigheid van de informatie en de routes (zowel fysiek als sociaal) waarlangs de communicatie en/of informatievoorziening verloopt. Norris (2008) noemt voor de gezamenlijke zelfredzaamheid ook de waarde van een gedeeld verhaal waar de hele gemeenschap zich in kan herkennen en waar men zich deelgenoot van voelt. Dat verhaal is er in Brisbane wel, door de oproep van de burgemeester om massaal te komen helpen opruimen wordt het verhaal van ‘de overstromingen in Brisbane’ en de ‘Ozzy style’ waarmee die het hoofd geboden werden, nu ook gedeeld door inwoners van Brisbane die zelf niet getroffen werden door het water. Uit de interviews en enquêtes blijkt ook dat de wijken die verder van het centrum liggen en minder betrokken waren bij de “mud army-hype” (zoals Rocklea), zich minder herkennen in het internationaal bekend geworden succesverhaal en dat deze wijken ook langer doen over het herstel. Dit is echter een verband dat door zoveel andere factoren beïnvloed kan zijn, dat het nauwelijks relevant lijkt om er op deze plek verder op --Pag. 19 van 76


in te gaan. Het verschil in snelheid van herstel tussen verschillende wijken komt terug in de paragraaf over ‘Sociale gelijkheid’ verderop in dit hoofdstuk. Interessanter zijn de bevindingen over hoe (langs welke route) men op de belangrijke momenten aan zijn informatie kwam en hoe de geloofwaardigheid van die informatie ervaren werd. *** “Ik had de waarschuwingen wel gehoord, maar niet begrepen dat het zo serieus was en het zo dichtbij zou komen. Een vriend sms'te me dat de rivier toch serieus aan het overstromen was en dat het water snel richting mijn huis ging. Ik ben snel naar huis gegaan en heb nog net de bank kunnen redden. Mijn huisgenootje was net te laat” *** “Mijn man was op zakenreis in Londen en volgde het nieuws over de dreigende overstromingen in Brisbane natuurlijk op de voet. Hij belde me ’s nachts wakker dat de waterstanden toch hoger waren dan verwacht en mijn zoon en ik beter konden evacueren. We waren net voor het water kwam weg.” *** De overstromingen in Brisbane City konden zoals gezegd twee dagen van te voren voorspeld worden. De precieze waterstanden en het precieze moment van overstromen konden uiteraard niet met zekerheid vastgesteld worden, maar de waarschuwing “Brisbane is going to flood” kon twee dagen voorafgaand aan de overstroming gegeven worden. En dat werd ook gedaan. De politie en de gemeente hebben met persconferenties, radio-uitzendingen en zelfs huis-aan-huis mailingen in de straten waar overstroming verwacht werd, erg hun best gedaan om iedereen in Brisbane, maar vooral zij die het risico liepen om te overstromen, te waarschuwen. Gebruik van sociale media was toen nog niet zo dominant in beeld, maar beide organisaties hadden wel een Facebook en Twitter account met een bescheiden aantal volgers waarop gewaarschuwd werd en alle traditionele waarschuwingskanalen waren volop ingezet. Binnen het LDMG en het DDMG heerste een zekere tevredenheid over hoe de bevolking in Brisbane gewaarschuwd was voor de op handen zijnde overstroming “we couldn’t have done more”. Toch schetste de interviews met bewoners en enquêtes in de wijken een beeld van een stad die overvallen was door het water. Reacties waren vaak nog steeds vol verbazing over het feit dat ook zij geraakt waren door de overstroming en dat ze, voor hun gevoel, daar helemaal niet voor gewaarschuwd waren. Mensen hadden “helemaal geen flyer in de bus ontvangen”, hadden berekend dat met de voorspelde waterstanden hun huis buitenschot zou blijven, verwachtten dat het water pas de volgende dag zou komen of voelden zich dermate veilig achter de Wivenhoe Dam dat de waarschuwingen niet tot hen door waren gedrongen. Een eenduidige sluitende verklaring voor deze discrepantie tussen de beleving van de ‘zenders’ en de ‘ontvangers’ van de waarschuwing hebben we niet kunnen vinden. Er waren drie argumenten die vaak terugkwamen in de enquêtes en interviews: 

De voorspelling was niet accuraat genoeg. Men verwachtte vanwege de voorspelde waterstanden niet

dat het water ook bij hen zou komen of werden overvallen dat het water een paar uur eerder dan voorspeld kwam. In de waarschuwingen werden steeds de laatste voorspellingen gecommuniceerd; als men twee dagen van te voren een waarschuwing heeft gehoord waarbij zijn huis niet in gevaar kwam, bestaat de kans dat daarna niet meer naar de waarschuwingen geluisterd is – want die boodschap is niet voor mij. 

“Brisbane will never flood again” was een alom heersende overtuiging en veel mensen hadden dan

ook geen enkele notie van het feit dat hun huis in een overstromingsrisico-zone lag. De gemeente had wel al sinds jaar en dag overstromingskaarten met een 1:100 jaar overstromingsscenario online staan, maar slechts een enkeling had ooit de moeite genomen om daar op te kijken. Vlak voor en tijdens de overstroming raakte de website van de gemeente Brisbane overbelast – onder andere omdat zoveel mensen tegelijkertijd de --Pag. 20 van 76


overstromingskaarten probeerden te downloaden. Dat de floodline op deze kaart geen garantie voor wel/niet overstroombare gebieden biedt, is een principe dat de Brisbane City Council na afloop hoge prioriteit heeft gegeven om aan zijn inwoners uit te leggen. 

Traditionele crisiscommunicatie via persconferenties, huis-aan-huis flyers en de radio werd als

ouderwets ervaren. De verspreide flyers werden niet of te laat gevonden, men kijkt overdag geen TV en luistert naar een andere radiozender dan de nationale rampenzender waardoor de waarschuwingen volledig aan sommigen voorbij was gegaan. Een luchtalarm zoals in Nederland kennen ze in Brisbane niet en op de SMS Alert Service, waarbij men een sms'je ontvangt bij naderend slecht weer, was deze groep mensen niet geabonneerd. *** “Waarschuwingen vanuit de overheid waren heel slecht. Ik was op kantoor en me er absoluut niet van bewust dat mijn huis gevaar liep. Mijn buurvrouw belde me om te vertellen dat ik beter naar huis kon komen om mijn meubels naar boven te brengen. Als zij niet gebeld had, had was ik nooit meer op tijd geweest. Ik bedoel, ik ben niet geabonneerd op die overheids-sms-dingen ofzo, maar je zou toch verwachten dat ze je wel weten te vinden als je huis op het punt staat te overstromen.” *** Uiteindelijk gingen veel waarschuwingen via vrienden en bekenden -“Ik zou naar huis gaan als ik jou was, het water staat bijna bij je voordeur”, waarbij sms een populair medium was, of via collega’s –“toen mijn collega's naar huis gingen, ging ik daar zelf ook over na denken: eerder eigenlijk niet”. Na de overstromingen ontstond er een tweedeling tussen primair getroffenen die druk waren met het omgaan met de overstroming zelf en de schade die het water had aangericht en secundair getroffenen, die wel last hadden van de overstroming maar geen directe schade had. Primair getroffenen ontvingen de informatie die ze nodig hadden via de hulpbronnen waar zij als eerste beroep op deden (vrienden, bekenden, familie, buren). Secundair getroffenen gingen actiever op zoek naar informatie op internet, TV en radio. Veel van de ‘officieel verspreidde informatie’ kwam dus alleen via (evt. secundair getroffen) vrienden en familie bij de primair getroffen doelgroep aan. Dit brengt een gevoelige kwestie aan de orde, want het impliceert dat mensen met weinig sociale contacten extra kwetsbaar zijn. Kwetsbaarder dan we dachten; niet alleen hebben zij een kleiner sociaal vangnet om op terug te vallen, blijkbaar bereikt essentiële informatie over risico’s en potentiële hulp hen ook minder goed tot niet. Buren bleken in deze gevallen vaak de oplossing: veel van de geïnterviewde respondenten kenden wel een geval van ‘dat oude mannetje of vrouwtje van een paar huizen verderop’ waarvan niemand na de overstromingen precies wist hoe het met hem of haar ging. In de gevallen die ons ter ore zijn gekomen is er uiteindelijk steeds bij de betreffende buurman of vrouw aangebeld en is er indien nodig passende hulp gezocht, maar dat zegt niets over de gevallen waar niet is aangebeld en die ons niet ter ore zijn gekomen. Feit is dat juist deze doelgroep vaak de assertiviteit mist om zelf om hulp te vragen en daarom aansluiting missen bij veel snelle, nieuwerwetse initiatieven. Het Mud Army van ‘schoonmaakvrijwilligers’ dat door de straten van Brisbane trok was een goed en succesvol initiatief, maar als je de deur niet open durft te doen wordt je huis ook niet schoongemaakt. Zowel het Leger des Heils als St. Vincent de Paul als MICAH hebben (vrijwillige) caseworkers ingezet om in getroffen gebieden langs de deuren te gaan en juist deze doelgroep te vinden om hulp aan te bieden. Een taak die traag en naar hedendaagse standaarden niet heel efficiënt werd uitgevoerd (ook zonder noemenswaardige samenwerking tussen de organisaties), maar die wel onmisbaar bleek. Door de overstroming werden veel natuurlijke ontmoetingsplaatsen zoals de lokale markt, de bibliotheek of de speeltuin in het park voor langere tijd gesloten. Door een groot aantal van de respondenten werd dit als een --Pag. 21 van 76


aderlating in hun informatienetwerk ervaren, omdat men de buurtgenoten nu niet meer toevallig tegen kwam en minder goed op de hoogte was van wat er in de buurt gebeurde. In reactie daarop werden in verschillende wijken ontmoetingsplekken opgezet; in Yeronga het Recovery Center, in West End was het een buurthuis en in Oxley een actieve huismoeder die het buurtnetwerk vanuit haar woonkamer coördineerde. Met behulp van dit soort punten, waar je makkelijk even binnenloopt en een kop koffie kan krijgen, werd het eenvoudiger om elkaar op te zoeken en informatie uit te wisselen over hulpprogramma’s en schoonmaaktips; de drempel leek hier ook voor eenzame ouderen lager te liggen. Een betrouwbare bron behandelt zijn publiek als een capabele bondgenoot, investeert in contacten met dat publiek en heeft dezelfde waarden en prioriteiten als de lokale gemeenschap (Victor, Cornelis, Cock, & Silva, 2009). Betrouwbare informatie ontvangen we op die manier vaak toch van de mensen om ons heen. We hebben inderdaad kunnen observeren dat specifieke informatie ‘opmaat’ vaak als betrouwbaarder werd ervaren dan algemene informatie. Met name commerciële televisie werd als informatiebron tijdens en na de overstromingen als minder betrouwbaar beschouwd en ook als niet nuttig: te veel herhaling en te weinig nieuws. Hoewel ABC radio de door de staat aangewezen informatiebron is en de uitzendingen tijdens de overstromingen ook volledig volgens protocol invulde, gold diezelfde kritiek (in mindere mate) voor de radio. De informatie die door de radiozenders verspreid werd was volgens veel mensen te veel gebaseerd op herhalingen en algemene boodschappen en te weinig actueel of specifiek. Hierdoor ontstonden juist extra vragen: “Ze zeggen dat ze morgen debris komen ophalen, zouden ze dan ook bij mij in de straat komen?”. Communicatiekanalen die deze bezwaren zouden weg kunnen nemen zijn websites en callcenters. Bronnen die men op de momenten dat het hen uitkomt, kan raadplegen en waar veel gedetailleerde informatie te vinden is. De callcenters waren echter overbelast, waardoor mensen willekeurig andere telefoonnummers die in het nieuws gecommuniceerd werden ging bellen. Volunteering QLD heeft behalve aanmeldingen van vrijwilligers ook een heleboel telefonische vragen over de huidige stand van zaken gesteld gekregen. Websites van instanties en organisaties, zoals die van de gemeente, zijn vaak ingewikkeld in hun opzet, met veel doorklik-mogelijkheden en pagina’s achter pagina’s. Juist dit soort websites zijn niet gebouwd om met grote hoeveelheden internetverkeer tegelijkertijd om te gaan. Toen Brisbane dreigde te overstromen en er (inter)nationale aandacht voor de stad kwam, terwijl lokale bewoners op hetzelfde moment massaal de meest recente overstromingskaarten probeerden te downloaden, liep de gemeentelijke website vast. Tijdens de cruciale uren waarin de overstromingen in Brisbane zich ontvouwden had de gemeente geen website waarlangs zij met haar bewoners kon communiceren. De website Qldfloods.org werd gebouwd door een softwareprogrammeur en internet ondernemer die wilde bewijzen hoe nuttig zijn software was en hoeveel data het wel niet kon verwerken. Nog voordat de ‘QLDfloods’ echt omvang van betekenis kregen –nog “gewoon een onderwerp in het nieuws”- bouwde hij de QLDfloods-site als voorbeeld voor op een conferentie. Toen de overstromingen hun rampzalige vorm aannamen wilde hij iets doen en heeft hij van de Qldfloods.org website een informatieportaal gemaakt waar mensen die willen helpen en mensen die hulp nodig hebben elkaar konden vinden. Deze website was dus speciaal gebouwd om veel bezoekers tegelijkertijd te bedienen en vervulde, per ongeluk, een behoefte waar nog niet door iemand anders in voorzien werd: een verzamelpunt van relevante informatie. Met de grote diversiteit aan media en informatiebronnen is het structureren en filteren van de juiste informatie een belangrijke taak geworden voor het ‘zichzelf kunnen laten helpen’ van getroffen mensen. De website QLDFloods.org, de distributiepunten in de wijken en ook de communicatieafdeling van de politie (via Twitter) functioneerden als belangrijke informatie-hubs.

--Pag. 22 van 76


INVLOED SOCIALE MEDIA - DID FACEBOOK KILL THE RADIO-STAR Dit vertrouwen in de informatie die door organisaties verspreid werd neemt niet weg dat er behoefte was aan een ‘point of truth’, waar grote verhalen van Facebook-vrienden of Twitter-volgers geverifieerd konden worden. Het #mythbusters-initiatief van een betrouwbare bron als de politie bleek op internet een welkome zekerheid te bieden. De politie had mensen in het gebied die precies wisten of konden nagaan hoe de vork in de steel zat; gecombineerd met een zekere menselijkheid in de toon van communiceren (“Wacht even, we zijn het aan het nagaan”) maakt dit de QPS mythbusters tot een succes. Met die ‘menselijkheid’ wordt het kunnen aangaan van een dialoog bedoeld en durven toe te geven dat ook de officiële instantie het in dit geval (nog) niet weet. Een vergelijkbare, minder succesvolle poging om mensen te informeren was van het Leger des Heils waar men de ingewikkelde informatie rond alle financiële supportmogelijkheden wilde ontsluiten en daarvoor foldertjes liet drukken. De foldertjes waren pas weken na de overstromingen klaar om verspreid te worden en op bepaalde punten alweer achterhaald op het moment dat ze uitkwamen. De minder formele informatievoorziening via sociale media was wel tijdig en kon eenvoudig gecorrigeerd worden. Het bereik van de foldertjes is uiteindelijk niet zo groot geweest, maar het valt te betwijfelen of de beoogde doelgroep inmiddels zijn informatie al online gevonden had. De doelgroep van het Leger des Heils is over het algemeen niet te vinden op sociale media platforms. Hoe groot het bereik van de via sociale media verspreidde informatie geweest is, is niet te zeggen – vooral omdat de berichtgeving via Twitter en Facebook eigenlijk niet los te zien was van de meer traditionele uitingen. Opnames van persconferenties werden gepost op internet en journalisten baseerden hun berichtgeving op informatie van (betrouwbare) Twitter-bronnen. Er is echter duidelijk bewijs dat toen de landlijnen en stroomvoorzieningen uitvielen, mensen nog steeds gebruik maakten van hun mobiele telefoon of laptops om met elkaar in contact te blijven en het belangrijkste nieuws uit te wisselen via Facebook en Twitter. Informatie verspreidde zich dus zoals dat gewoon is tijdens een crisis ‘via-via’. Het verschil met deze keer was alleen dat deze via-via-netwerken online versterkt konden worden met betrouwbare bronnen als de politie en de gemeente. Sterker nog deze organisaties verspreidde zelf ook via-via informatie. De politie en gemeente beweerden nadrukkelijk niets waar zij geen verstand van hadden, maar zij retweeten bijvoorbeeld wel bepaalde posts van Energex en QueenslandRail. Om onderdeel te worden van de online netwerken is een facebook of twitter profiel aanmaken niet genoeg, Het is ook belangrijk om je actief te mengen in discussies en de juiste toon aan te slaan – voor een officiële instantie als de politie was het een bewuste keuze om een andere toon aan te slaan op Facebook en Twitter dan in hun reguliere berichtgeving. *** “Op een social media platform geef je geen officiële statements, daarvoor zijn je volgers of vrienden niet online. De onderlinge sfeer is te vergelijken met die op een BBQ-feestje: om mee te kunnen praten moet je je pak uit doen.“

--Pag. 23 van 76


De #qldfloods is op Twitter spontaan ontstaan en op dezelfde via-via wijze uiteindelijk breed geaccepteerd als primaire bron van informatie, niet alleen voor het publiek maar ook voor de politie en andere nooddiensten. *** “As soon as the Police saw people using it, they were quick to take it up as a means of disseminating advice more widely and effectively.’ *** Sociale media als informatiebron voor officiële nooddiensten, een functie waar veel over gepraat wordt, is in Brisbane niet in die zin gebruikt. Er is door ABCradio wel een pilot gestart met de Ushahidi-website, waar mensen hun kennis van de stand van zaken konden uploaden op een kaart van Queensland. Maar de hulp van het publiek was bij lange na niet massaal genoeg en de kaart leverde dus geen nieuwe informatie op. En dat terwijl de behoefte aan instant-informatie tijdens een overstroming zo groot is. De gemeente Brisbane stuurde haar eigen werknemers eropuit om te kijken hoe hoog het water nu precies stond; zij had nog niet voldoende vertrouwen in informatie die via communicatieafdeling van het publiek zou kunnen komen als ze het zou vragen.

CONCLUSIE Communicatiestructuren moeten aansluiten bij de dagelijkse beleving van mensen, want ze gaan niet op zoek. Direct door de overstroming getroffen mensen ontvangen de informatie die zij nodig hebben vooral van vrienden, familie, buren en bekenden. Deze contacten zijn telefonisch, via sms, persoonlijk en soms via Facebook en Twitter. Persoonlijk contact kan gestructureerd worden op buurtniveau, waar met hulp van de local wards en georganiseerde buurtgenoten, verschillende organisaties hun doelgroep konden vinden De ‘secundaire ring’ van indirect getroffenen, vrienden en bekenden doet meer moeite om aan informatie te komen en gaat op zoek naar antwoorden bij de organisatie waarvan zij denken dat de antwoorden te vinden zijn. Door overbelaste callcenters en websites zijn OSM-platforms daarvoor een dankbaar medium. Initiatieven als QLDfloods.org zijn belangrijk om door de bomen het bos weer te vinden. Radio werd nauwelijks genoemd als eerste informatiebron, net als de televisie. Beiden werden als ‘te traag’ en ‘te weinig nieuws’ beoordeeld. Tijdens een zich ontwikkelende crisis heeft men, meer nog dan tegenwoordig in het dagelijks leven gewoon is, behoefte aan instant-informatie en aan informatie op maat. De betrouwbaarheid van informatie wordt bij ‘ouderwetse’ media niet betwijfeld, maar was ook vaak net niet op maat. Instant informatie aan beide zijden essentieel en gewend aan geraakt; moeilijk om aan te voldoen in tijden van crisis. Het #mythbusters-initiatief van een betrouwbare bron als de politie bleek op internet een welkome zekerheid te bieden om informatie van minder betrouwbare bronnen te verifiëren. De betrouwbaarheid van de informatie die door officiële instanties op ‘instant-media’ (OSM) in discussies en op hun eigen pagina’s gedeeld werd is op geen enkel moment in het geding geweest. De gebruikte informele ‘tone of voice’ en het feit dat er persoonlijk en in dialoog gecommuniceerd werd heeft daaraan bij gedragen. Informatie wordt (door de vrienden en bekenden in die persoonlijke netwerken of door de organisatoren van informatie-hubs) het liefste direct bij de direct verantwoordelijke organisaties gehaald; dat wordt als betrouwbaarder en sneller ervaren. Door de bomen het bos vinden; informatie die up-to-date, relevant en betrouwbaar is verzamelen en toegankelijk maken, is een aparte hulpverleningstaak geworden die goed (algemeen toegankelijk) werd opgepakt door individuen buiten de geplande hulpverlening. Zowel off- als online ontstonden informatieverzamelpunten waar dankbaar gebruik van werd gemaakt.

--Pag. 24 van 76


COLLECTIEVE EFFECTIVITEIT De bereidheid om elkaar te helpen (maatschappelijk kapitaal) en elkaar weten te vinden (informatie en communicatie) zijn belangrijk voor het realiseren van gezamenlijke zelfredzaamheid. Maar om daadwerkelijk ook iets te bereiken moet de gemeenschap als geheel ook over bepaalde vaardigheden en capaciteiten beschikken. Om de capaciteiten van de gemeenschap in Brisbane in kaart te brengen is onderzocht hoe de inwoners en instituties van de stad geleerd hebben van de lessen uit het verleden, en is gekeken naar de gemanifesteerde flexibiliteit, besluitvaardigheid, empowerment en de uiteindelijke collectieve effectiviteit tijdens en na de overstromingen. De ‘lessen van het verleden’ die Brisbane had kunnen leren, refereren als we het over de ‘2011 Floods’ hebben bijna als vanzelfsprekend aan de overstroming in 1974. Brisbane overstroomde voor het laatst in 1974 en vandaar dat de vergelijking snel gemaakt is. Feitelijk valt er eigenlijk weinig te vergelijken tussen de overstromingen in 1974 en 2011. De oorzaak van de 1974 Flood lag op een andere plek in het estuarium en de waterstanden en getroffen gebieden in de stad waren anders dan in 2011. Brisbane is als stad een stuk gegroeid; wat neerkomt op meer inwoners en meer huizen/investeringen op overstromingsgevoelige plekken. De overstroming in 1974 was de laatste in een reeks van meer frequente ‘flood-events’ waardoor de inwoners van Brisbane toen beter bedacht waren op overstromingen. Bovendien is sinds 1974 de Wivenhoe Dam gebouwd waardoor men zich in 2011 collectief veilig achtte. De vergelijking gaat dan ook al snel mank. Het jaar 1974 blijkt ook net te lang geleden voor een stad als Brisbane om nog lessen in het collectieve geheugen te hebben. Brisbane is een jonge stad met veel migranten (uit andere delen van Queensland, Australië en de wereld), wat waarschijnlijk een van de redenen is dat de herinnering aan 1974 niet levendig naar voren kwam in de onderzoeksresultaten. Er waren individuen die zich de overstromingen in 1974 nog wel konden herinneren en dus een beter beeld hadden dan de mensen in hun omgeving van wat er viel te verwachten. Veelal waren deze mensen ook ruimschoots op tijd met het evacueren van hun inboedel. De meesten hadden echter geen of een ander referentiepunt waarop zij hun acties tijdens de overstromingen in Januari 2011 baseerden. Een reeks gebeurtenissen die door veel organisaties genoemd werd als ‘lesmateriaal uit het verleden' waren de Gap Storms. The Gap is een buitenwijk van Brisbane waar in november 2008 een hevige tornado overheen trok. De crisisbeheersingsorganisaties in Brisbane, o.a. de gemeente en het Rode Kruis, vertelden hoe de bijna volledige verwoesting van die wijk hun hulpverleningsprotocollen op scherp had gezet en dat er sindsdien meerdere procedures aangepast en aangevuld waren. De afdeling Disaster Response & Recovery van de gemeente Brisbane is sindsdien verdubbeld in personeel (van 5 naar 10) en het Rode Kruis heeft haar ‘vermoeidheidsplan voor vrijwilligers’ aangepast en legt sindsdien op andere punten de nadruk in haar communicatie over preparedness. De ‘vrijwilligersbank’ Volunteering QLD is naar aanleiding van de Gap Storms begonnen met een programma voor ‘Emergency Volunteers’, voor mensen die geen lid willen worden van een club maar in tijden van een Emergency wel graag ‘iets’ willen doen. Tijdens de overstromingen in 2011 werd dus ook in eerste instantie door alle officiële kanalen gecommuniceerd dat mensen die graag wilde helpen bij de ‘emergency hulpverlening’ konden bellen naar Volunteering QLD. Toen na twee dagen bleek dat het aanbod van mensen die zichzelf nuttig wilde maken vele malen groter was dan men verwacht had, maar ook dan de, vrijwel volledig op vrijwilligers draaiende, organisatie van Volunteering QLD aankon, besloot de burgemeester om de registratie en coördinatie van deze vrijwilligers over te nemen en in het eerst volgende weekend een grootschalige opruimactie te organiseren. Het leger aan vrijwilligers dat door deze actie op de been werd gebracht werd later dus door de media liefkozend tot ‘mud army’ gedoopt. Het verhaal over het mud army heeft veel van de parameters van --Pag. 25 van 76


collectieve effectiviteit in zich. Het getuigde van een behoorlijke dosis flexibiliteit en besluitvaardigheid bij het gemeentebestuur om op de donderdag na de overstromingen een schoonmaak-actie voor de eerst volgende zaterdag uit te roepen terwijl daar nog zo goed als niets voor geregeld was. Besluitvaardigheid was ook het handelsmerk van de toenmalige burgemeester van Brisbane (zijn bijnaam was “Can Do Cameron”). Met dit initiatief maakte hij natuurlijk mooie politieke sier, maar hij zorgde er ook voor dat secundair getroffen inwoners hun gevoel van ‘survivors guilt’ konden omzetten naar betekenisvolle participatie; empowerment. Ook op lokaler niveau in de wijken hebben we steeds goede voorbeelden kunnen vinden van leiderschap (besluitvaardigheid) en ad hoc management van de situatie (flexibiliteit). In alle situaties waarin we van collectieve effectiviteit kunnen spreken, wordt gebouwd op de aanwezigheid van maatschappelijk kapitaal en de aanwezigheid van goed functionerende informatie en communicatiestructuren. Deze twee zijn duidelijk voorwaardelijk om de capaciteiten en vaardigheden die in een gemeenschap aanwezig zijn goed tot uiting te laten komen.

INVLOED SOCIALE MEDIA - FOLLOW THE LEADER De invloed die sociale media op dit gedeelte van gemeenschappelijk zelfredzaamheid gehad hebben is dubbelzinnig. Er is geen bewijs gevonden dat capaciteiten als flexibiliteit en besluitvaardigheid binnen bestaande groepen groeiden of aan aanwezigheid wonnen door het gebruik van sociale media. Wel was het zo dat het voor veel mensen makkelijker was om plannen aan te passen en ad hoc besluiten te nemen (flexibiliteit) doordat de informatievoorziening via internet zo direct en accuraat was. Ook ‘empowerment’ of het ‘binnen bereik hebben van betekenisvolle participatie’ zoals die term in dit onderzoek geduid is heeft wel degelijk positieve invloed ondervonden van het groepsgevoel en het engagement op Facebook en Twitter. Het groepsgevoel en het engagement dat op OSM-platforms ontstond, vallen onder maatschappelijk kapitaal; maar door de overzichtelijke structuren en het grotere bereik van de online netwerken, werden er meer mensen door ‘empowered’ dan offline het geval zou zijn. Bijvoorbeeld mensen op (grote) fysieke afstand van het overstroomde gebied; online hadden zij meer mogelijkheden om toch financiële, mentale en informatieve bijdrage van belang leveren. De groep participerende mensen was dus groter dan hij geweest zou zijn zonder sociale media. Het bijbehorende effect van meer betekenisvol betrokken mensen was dat er meer potentiële leiders --Pag. 26 van 76


konden opstaan (zie de honderden verschillende Twitter en Facebook initiatieven) en dat er überhaupt meer verschillende capaciteiten en vaardigheden vertegenwoordigd werden. Al deze mensen konden hun meerwaarde en hun kennis delen via de snelle en overlappende online informatie en communicatiestructuren en op die manier weer anderen ‘empoweren’.

CONCLUSIE Zowel op het niveau van Brisbane City als in de verscheidene lokale netwerken waren voldoende capabele en besluitvaardige mensen / leiders aanwezig om, met het aanwezige maatschappelijk kapitaal en informatie en communicatie infrastructuren, een verschil te maken in de snelheid en kwaliteit van het herstel van de stad. De invloed van sociale media op de collectieve effectiviteit manifesteerde zich vooral met behulp van het grotere maatschappelijk kapitaal (1), waardoor een grotere groep mensen betrokken was en er dus meer vaardigheden ‘aanwezig’ waren. En met behulp van de snellere informatie en communicatiestructuren (2) waardoor het eenvoudiger werd om flexibel te zijn en om kennis te delen of op te pikken.

SOCIALE GELIJKHEID Ten slotte geldt 'sociale gelijkheid' als vierde karakteristiek voor zelfredzaamheid. Op het eerste gezicht is dat in een welvarende en rijke stad als Brisbane geen kwestie om lang bij stil te staan; het gemiddeld inkomen is goed en voor 'minder bedeelden' is een uitgebreid sociaal vangnet ingericht. Met het begrip wordt echter op meer gedoeld dan alleen inkomensgelijkheid; sociale gelijkheid gaat over de aanwezigheid van ‘risico's en hulpbronnen’ en de manier waarop die verdeeld zijn (ofwel de fairness of risk). Het algemene beeld dat men van het herstel van Brisbane heeft is een beeld waarin ‘iedereen’ zich in zet voor ‘iedereen’. Ongeacht leeftijd, ras of klasse hielpen mensen vrijwillig mee om mensen die door de overstroming getroffen waren er weer bovenop te helpen. De foto's van het Mud Army en de gevoerde gesprekken bevestigen dat beeld. De mensen die door de overstroming getroffen werden hadden gemeen dat ze aan of in de buurt van de rivier woonden; verder waren de verschillen groter dan de overeenkomsten. De rivier ligt zo centraal in de geografie van Brisbane dat zowel de rijke als de minder rijke wijken eraan grenzen. Door de snelle groei die de stad de afgelopen jaren doormaakte waren ook nieuwe investeringen op overstromingsgevoelige locaties in het stedelijk gebied, verspreid over 'goede' en 'slechte' wijken gedaan. De primair getroffenen behoorden dan ook, net als de vrijwilligers, tot verschillende leeftijden, rassen en klassen en het overstromingsrisico was voor de Brisbanites langs de rivier min of meer gelijk. Er waren wel verschillen in de verdeling van de hulpbronnen en daarmee in de kwaliteit en de snelheid van het herstel, de opvallendste verschillen waren niet tussen individuen maar tussen wijken. De wijken in en rond het centrum waren inderdaad 'back on their feet in no time', terwijl de wijken die verder van het centrum af lagen er veel langer over leken te doen om terug te veren. Redenen hiervoor zijn vooral te vinden in de zichtbaarheid van de aangerichte schade en de assertiviteit van de getroffen populatie. Zo was in eerste instantie, in de aanloop, tijdens en na de overstroming, alle aandacht gericht op Brisbane. De hoofdstad van Queensland en 'thuis' voor een slordige 2,2 miljoen mensen. Gemeente Ipswich, vlak naast Brisbane, werd echter net zo ernstig getroffen en leek bijna vergeten te worden; ook in de officiëlere hulpacties. Brisbane City Council was niet verantwoordelijk voor de crisis in Ipswich, maar ook de staatsorganisaties, die grotendeels ook hun thuisbasis hebben in Brisbane leken (in de publieke opinie achteraf) in eerste instantie afgeleid te worden door de grote consequenties die ontwrichting in Brisbane tot gevolg zou hebben. Inwoners en bekenden van mensen in Ipswich trokken aan de bel (o.a. door middel van sociale media) en organiseerden een actie waarbij het lokale voetbalteam niet in Brisbane maar in Ipswich hielp met de --Pag. 27 van 76


opruimwerkzaamheden; de media-aandacht die bij dat soort lokale beroemdheden hoort verplaatste mee. Binnen de stad Brisbane was een vergelijkbaar effect waarneembaar tussen de wijken Rosalie en Rocklea. In Rosalie gebeurde het tegenovergestelde. Rosalie is een gezellige 'yuppen'-wijk met restaurantjes en cafeetjes en vlak bij de TV studio's in Brisbane. Het was de wijk die iedere journaliste kende (van de lunch) en voor hen de dichtstbijzijnde wijk die door de overstroming getroffen werd. Vrijwel alle TV beelden die over 'de overstromingen in Brisbane' de wereld over gingen waren opgenomen in Rosalie. Deze over-exposure heeft heel veel vrijwilligers naar Rosalie gebracht; omdat ze op TV hadden gezien dat het hier zo erg was. In de buitenwijk Rocklea staan 'the Brisbane Markets' - een belangrijke economische drijver voor de stad waar jaarlijks een omzet wordt gedraaid van circa 1.5 miljard. Deze Markets kregen van de burgemeester natuurlijk prioriteit en met behulp van het leger kon direct na het weekend (de overstromingen piekte op woensdag) de bedrijvigheid weer hervat worden. Het herstel van de Brisbane Markets in Rocklea is dan ook een van de succesverhalen van de gemeente geworden. In de directe omgeving van die Markets ligt de woonwijk van Rocklea, goedkopere huizen, veel huurders en veel migranten met weinig lokale sociale contacten. Deze woonwijk lag er een klein jaar na de overstromingen nog steeds betreurenswaardig bij. Bij het haastige herstel van de Brisbane Markets is de bewoonde omgeving ervan buiten beschouwing gelaten of vergeten, doordat het succesverhaal over Rocklea zoveel aandacht kreeg zijn er daarna geen of bijna geen mensen meer geweest die naar Rocklea reisden om te komen helpen. Zichtbaarheid en assertiviteit zijn dus belangrijk, om ervoor te zorgen dat mensen weten dat je hulp nodig hebt is het belangrijk om op te vallen. Rocklea en Oxley, twee wijken waarvan de getroffen delen aantoonbaar minder snel herstelden dan in Milton en Yeronga, waren ook de wijken waarvan het grootste deel van de wijk overstroomde. Omdat de hulpverlening zo wijk-gefocust was, is dit waarschijnlijk een causaal verband. Het is aannemelijk dat de 'buren' in Milton en Yeronga meer hulp konden bieden dan in Rocklea en Yeronga en dat de snelheid en de kwaliteit van het herstel daardoor beter is geweest. De manier waarop en door wie om hulp wordt gevraagd is ook van belang. Sommige identiteiten ontvangen vanzelfsprekender hulp dan andere omdat zij beter passen in het profiel waarop hulp gebaseerd is, waardoor hun hulpvraag logischer lijkt. De meer kwetsbare groepen uit de samenleving staan erom bekend dat ze niet zo assertief zijn en worden door 'ervaring' goed herkend door de hulpverleningsbureaucratie. Als je buiten de 'kwetsbaren van onze samenleving-doelgroep' valt, is het belangrijk om assertief te zijn en kennis te verzamelen over welke hulp er allemaal beschikbaar is. Kennis is ook in dit geval weer macht; wat terugverwijst naar het belang van de informatie-hubs.

INVLOED SOCIALE MEDIA - NOT WHAT YOU KNOW, BUT WHO YOU KNOW Eigenlijk heeft sociale media niet heel veel invloed gehad op de sociale gelijkheid in Brisbane. Diegenen met de hoogste nood zijn juist niet via sociale media geholpen maar via (al dan niet) officiele hulpverlening in de buurt. Dat zou geinterpreteerd kunnen worden als een gemiste kans omdat er meer hulpbronnen beschikbaar waren via Facebook en de overlap in Facebook-netwerken brengt meer bronnen binnen bereik dan in een levend netwerk. *** "Internetfora increase a sense of social inclusion, despite social inequality. I have Internet friends with whom I have little in common, save a single interest at a single part of my life, yet they are still part of my social world. Of course most of my Internet friends are more like me in terms of class; education etc, but there is still plenty of variation." ***

--Pag. 28 van 76


Maar juist de mensen die niet zo extravert met hun leed omgaan, blijven het langst met hun hulpvraag zitten. Buren boden vooral hulp op basis van rondlopen en de schade die ze om zich heen zagen. Menselijk contact heeft bovendien een emotionele waarde die niet vervangen kan worden door sociale media. Het langdurig herstel van de zwaarst getroffen groepen is niet de beste context voor een instant-medium als sociale media; er is een lange adem nodig om mensen er echt weer bovenop te helpen, waarbij het gebruik van Facebook of Twitter geen expliciete voordelen oplevert door de snelheid of door de informele netwerken. Bij het toegankelijk maken van algemene, langdurige hulpbronnen is sociale media, gewoon een ander soort communicatiemiddel wat tegenwoordig ook gebruikt kan worden. Tijdens de overstroming zelf waren mensen zonder werkende, snelle informatie en communicatie-kanalen kwetsbaarder dan mensen met snelle informatie en communicatie-kanalen; daarmee heeft sociale media een indirecte invloed gehad op de sociale gelijkheid tijdens de overstromingen. Hulpacties gebaseerd op Facebook en Twitter posts zouden ongelijkheid in de hand kunnen werken.

CONCLUSIE Bij de invloed van sociale gelijkheid op een sneller en kwalitatief beter herstel gaat het niet zo zeer om economische verschillen maar om zichtbaarheid (hulp krijgen) en assertiviteit (hulp vragen). Het gebruik van sociale media kan de zichtbaarheid van bepaalde groepen vergroten en kan de assertiviteit van bepaalde groepen versterken. In het slechtste geval werkt dat dus juist ongelijkheid tussen wel en niet OSM gebruikers in de hand. We constateren hier een tegengesteld, negatief effect van sociale media gebruik. In deze snel veranderende tijden blijken niet OSM gebruikers kwetsbaarder dan de mensen die wel gebruik maken van Facebook en Twitter. Dat komt vooral doordat de informele netwerken waarop zij een beroep kunnen doen, kleiner zijn en omdat zij minder direct op de hoogte zijn van de actuele ontwikkelingen. Dit effect werd wel tegengegaan door het functioneren van offline netwerken in de straat, buurt of vriendengroep (en vaak hadden deze netwerken dan weer overlap met een online netwerk- waardoor de informatie en hulp zich wel verspreidde), maar het is belangrijk om op te merken dat het gebruik van sociale media om de zelfredzaamheid te versterken niet los gezien kan worden van het ‘offline’ sociale netwerk structuren.

CONCLUSIE: DE INVLOED VAN NETWERKEN OP DE ZELFREDZAAMHEID IN BRISBANE De ‘gezamenlijke zelfredzaamheid’ die de bevolking van Brisbane manifesteerde was een bruikbare aanvulling op de geplande ramphulp verlening. Zonder het maatschappelijk kapitaal dat in Brisbane bestond, de formele en informele informatie & communicatiestructuren, de in de stad aanwezige capaciteiten en leiderschap en de bestaande sociale gelijkheid had de stad zich minder goed en minder snel kunnen herstellen. -

Bijdrage van maatschappelijk kapitaal: ogenschijnlijk ongeorganiseerde netwerken van vrienden en

kennissen vinden toch structuur op het internet en gelijkgestemden hebben fora waar zij elkaar eenvoudig kunnen opzoeken. -

Bijdrage van informatie & communicatie:er ontstonden zowel off- als online ontstonden

informatieverzamelpunten waar dankbaar gebruik van werd gemaakt. Communicatiestructuren moeten aansluiten bij de dagelijkse beleving van mensen, want ze gaan niet op zoek. -

Bijdrage van collectieve effectiviteit liep via maatschappelijk kapitaal en informatie en communicatie

structuren. Zowel op het niveau van Brisbane City als in de verscheidene lokale netwerken waren voldoende capabele en besluitvaardige mensen / leiders aanwezig om, met het aanwezige maatschappelijk kapitaal en

--Pag. 29 van 76


informatie en communicatie infrastructuren, een verschil te maken in de snelheid en kwaliteit van het herstel van de stad. -

Het feit dat Brisbane een rijke stad is met een gezonde diversiteit heeft voor sociale gelijkheid gezorgd

tijdens en na de overstromingen. De hulpverlening was of algemeen en daadwerkelijk voor iedereen toegankelijk of per wijk georganiseerd waardoor de sociale verschillen klein bleven. De sociale ongelijkheid die ontstond, ontstond niet binnen wijken, maar tussen wijken – waarbij degenen met de meeste exposure ook de meeste hulp en aandacht kregen. Huurders zijn flexibeler / mobieler dan huiseigenaren en lastiger te beschermen of te helpen. Deze groep viel in de wijkgeoriënteerde aanpak snel buiten de boot. Veel van de veerkracht die in Brisbane geobserveerd werd kwam voort uit de bestaande dagelijkse praktijk. De zelfredzaamheid van de bevolking van Brisbane was niet gebaseerd op plannen of formele procedures maar op de manier waarop men al gewend was met elkaar om te gaan en op de kennis, contacten en ervaringen die men in het ‘normale leven’ heeft opgedaan. Dit zorgde voor de grootste verrassingen op de gebieden van maatschappelijk kapitaal en informatie en communicatie, waar de ‘op dagelijkse ervaringen gebaseerde zelfredzaamheid’ de grootste afwijking vertoonde met zoals de crisisbeheersing die in de plannen had staan: -

Maatschappelijk kapitaal is niet meer georganiseerd in verenigingen en clubs maar in versnipperde

netwerken van vrienden, buren en familie die minder plaatsgebonden zijn, maar die structuur vinden en overzichtelijk worden met behulp van OSM. De relatie met Facebook-vrienden en via Facebook platforms, is wellicht minder robuust dan de relaties die in een vereniging doorgaans worden opgebouwd. Dat wordt voor de zelfredzaamheid / veerkracht van die relaties wordt die robuustheid in online netwerken ruimschoots gecompenseerd door de snelheid (flexibiliteit) en overlap (redundantie) binnen de nieuwe netwerken. -

Meer dan verwacht is men gewend geraakt aan instant-informatie en communicatie op maat. Door de

bomen het bos vinden; informatie die up-to-date, relevant en betrouwbaar is verzamelen en toegankelijk maken, is daardoor een aparte hulpverleningstaak geworden. Betrouwbare en actuele informatie wordt door ‘lokale intermediairs’ direct bij de verantwoordelijke organisaties gehaald. Duidelijke scheiding tussen organisaties die flexibel met de nieuwe werkelijkheid om konden gaan – en er zelf onderdeel van werden en organisaties die in de weg werden gezeten door hun eigen procedures en pas later konden inspelen op de veranderingen. De flexibele overgang naar deze nieuwe realiteit van de gemeente Brisbane en de politie heeft veel leden van het publiek in staat gesteld om een zinvolle bijdrage te leveren aan het herstel van de stad. De informatie en motivatie om ‘iets’ te gaan doen en wat dan de mogelijkheden waren heeft hen via de juiste routes en op de juiste toon bereikt. Er zijn meerdere voorbeelden van actieve burgers die een lacune in de

Veel

initiatief op insprongen. De meest actieve 'burgerhulpverleners' waren de mensen die zelf ook, in mindere mate getroffen waren door de overstroming. De response en het herstel in Brisbane

Zelfredzaamhei

hulpverlening zagen en daar, op eigen Capaciteit en middelen

Urgentie

waren mede zo succesvol omdat er een grote groep mensen betrokken was bij de overstromingen zonder echt alles

Weinig

kwijt te raken. De balans tussen

Crisis --Pag. 30 van 76 Figuur 6 - Geobserveerde ontwikkeling van zelfredzaamheid


capaciteiten en middelen die wel of niet door de overstroming verloren gingen en het gevoel van urgentie dat de overstroming met zich mee bracht lag precies zo dat er veel mensen in Brisbane waren die zich geroepen voelden om iets te doen en daar ook de juiste middelen voor hadden.

INVLOED SOCIALE MEDIA De invloed van sociale media op de zelfredzaamheid in Brisbane werd door diezelfde dagelijkse praktijken bepaald en lag dus logischerwijs ook vooral op het gebied van maatschappelijk kapitaal en informatie en communicatie. -

Maatschappelijk kapitaal: De posts op (voornamelijk) Facebook van mensen die vrijwillig hun diensten

aanboden en steun betuigden aan de inwoners van Brisbane hadden een soort voorbeeld-functie en versterkten, bij de mensen die het op zochten, het groepsgevoel. Steunbetuigingen, aanbod en vragen om hulp hadden via Facebook en Twitter een veel breder en directer bereik dan traditionele communicatie-kanalen. Daardoor werd de groep betrokkenen (een tertiare groep) groter en kwamen er dus meer hulpmiddelen beschikbaar. -

Informatie en communicatie: OSM gebruik ontlast de officiële kanalen zoals websites en callcenters.

Bovendien is er een dialoog, die voor alle andere volgers inzichtelijk is, mogelijk met de hulpvrager waardoor zijn vragen effectiever beantwoord kunnen worden en ook vragen van anderen beantwoord worden. Ten slotte heeft social media als voordeel, voor hulpvrager en hulpbieder, dat het contact direct is en niet via een intermediar loopt. -

De invloed van sociale media op de collectieve effectiviteit manifesteerde zich vooral met behulp van

het grotere maatschappelijk kapitaal (1), waardoor een grotere groep mensen betrokken was en er dus meer vaardigheden ‘aanwezig’ waren. En met behulp van de snellere informatie en communicatiestructuren (2) waardoor het eenvoudiger werd om flexibel te zijn en om kennis te delen of op te pikken. -

Op sociale gelijkheid had het sociale media gebruik een tegengesteld, negatief effect. In de

hedendaagse tijden met snel veranderende informatie blijken niet-OSM-gebruikers kwetsbaarder dan de mensen die wel gebruik maken van Facebook en Twitter. Dat komt vooral doordat de informele netwerken waarop zij een beroep kunnen doen, kleiner zijn en omdat zij minder direct op de hoogte zijn van de actuele ontwikkelingen. Dit effect werd wel tegengegaan door het functioneren van offline netwerken in de straat, buurt of vriendengroep (en vaak hadden deze netwerken dan weer overlap met een online netwerk- waardoor de informatie en hulp zich wel verspreidde), maar het is belangrijk om op te merken dat het gebruik van sociale media om de zelfredzaamheid te versterken niet los gezien kan worden van de ‘offline’ sociale netwerk structuren.

--Pag. 31 van 76


HOOFDSTUK 4: BESTUURBAARHEID VAN DE ZELFREDZAAMHEID IN BRISBANE Het feit dat men binnen de gemeenschap in Brisbane op elkaar kon terug vallen en er voldoende basis was voor veerkracht en zelfredzaamheid, heeft een positief effect gehad op de snelheid en de 'omvattendheid' van het herstel in Brisbane. We hebben ook gezien dat veerkracht en zelfredzaamheid direct voortkwam uit de manier waarop men in de dagelijkse praktijk gewend was om met elkaar en met ingewikkelde situaties om te gaan, en minder uit vooropgestelde rampen plannen of daarvoor vooraf aangewezen organisatievormen. Om voor een effectieve crisisbeheersing gebruik te kunnen maken van de zelfredzaamheid in een gemeenschap moet een overheid dus inspelen op de dagelijkse realiteit. Deze dagelijkse realiteit is veranderd: Het gebruik van sociale media staat niet los van deze veranderingen. Als communicatiemiddel kunnen we OSM het instrumentarium van de vernieuwing noemen; ze voorzien in de behoeften van het publiek in de moderne dagelijkse realiteit. Voor een overheid kunnen zij op die manier ook als instrument dienen om de veerkracht in een samenleving te ontsluiten en de aanwezige zelfredzaamheid te kunnen sturen op een manier dat het de hulpverlening aanvult. Door de schaalgrootte van de overstromingen in Januari 2011 in Queensland, konden hulpdiensten niet overal tegelijk zijn en waren zij per definitie onderbemand. Over het algemeen zijn, ook in Nederland, hulpdiensten ingericht om te kunnen reageren op een crisis of ‘maatschappelijke ontwrichting’ die eens in de 10 jaar voorkomt. Als een crisis buiten dit verwachtingspatroon valt is er geen passend draaiboek meer en zullen er vrijwel zeker gaten in de ‘officiele’ hulpverlening vallen. Gevolgbeperking en het voorkomen van slachtoffers wordt dan afhankelijk van diegenen die wel aanwezig zijn: omstanders en de getroffenen zelf. Hoe grootschaliger de crisis of ramp, des te meer zijn zij in eerste instantie op zichzelf zijn aangewezen. Zelfs als de officiele hulpverlening goed georganiseerd is en naar verwachting goed zal functioneren tijdens een ramp, is het dus belangrijk om te kunnen rekenen op de zelfredzaamheid in de samenleving zelf. Het ‘vergroten van zelfredzaamheid’ staat in veel beleidsplannen, maar blijft vaak steken in de planfase. Zelfredzaamheid is een wat ongrijpbaar, vaag begrip, dat zwaar leunt op informele structuren en intrinsieke motivatie en daarom moeilijk te besturen is. Juist informele structuren en intrinsieke beweegredenen zijn in een moderne savenleving anders dan vroeger. Oude beleidsinstrumenten verliezen daardoor aan kracht, maar dat hoeft niet te betekenen dat zelfredzaamheid op zichzelf minder bestuurbaar is geworden. De vier elementen die in de vorige hoofdstukken gebruikt zijn om zelfredzaamheid te duiden zijn minder ongrijpbaar en daardoor, in potentie, ook beter bestuurbaar.

LEESWIJZER In dit hoofdstuk gaan we per element van zelfredzaamheid in op de bestuurbaarheid ervan, naar aanleiding van de bevindingen in Brisbane. Iedere paragraaf eindigt met een alinea waarin de handelingsperspectieven voor bestuurders die de zelfredzaamheid willen vergroten worden geschetst. Ten slotte eindigt dit hoofdstuk met een overkoepelend advies voor bestuurders waarmee het de zelfredzaamheid vergroot kan worden een moderne samenleving als de Nederlandse.

--Pag. 32 van 76


DE NIEUWE BESTUURBAARHEID VAN MAATSCHAPPELIJK KAPITAAL Het ‘maatschappelijk kapitaal’ gedeelte van zelfredzaamheid (de helpende hand en/of de vriendendienst), wordt versterkt als mensen elkaar meer gunnen en betere banden met elkaar hebben. Zelfredzaamheid wordt daarmee afhankelijk van (informele) sociale netwerken. Informele sociale netwerken combineren niet makkelijk met de werkwijzen van bestuurders; de overheid is over het algemeen te formeel en staat te ver weg van de individuele burger om invloed te hebben op de inhoud van deze netwerken. Het maatschappelijk middenveld, waar in verenigingsverband veel van deze sociale netwerken zijn georganiseerd en zijn ‘gestold’, vormt van oudsher de brug tussen overheid en burger. Gestolde netwerken zijn overzichtelijk en daardoor, ook op grote schaal, goed te beheren; als het platform waar overheid en maatschappij elkaar vinden, verstaan en begrijpen. Taal en onderling begrip voor elkaars procedures is belangrijk voor samenwerking.. Op de schaalgrootte van een ‘grote ramp’ is het dan ook goed samenwerken met een gestructureerd middenveld waar verenigingen zorgen voor verlening van hulp en zorg binnen eigen kring. De individuele burger wordt dan met één tussenstap bereikt. Maar gestolde netwerken zijn ook star en deze starheid staat haaks op nieuwe ontwikkelingen in de omgangsvormen van de laatste tijd. Uit de bevindingen in het vorige hoofdstuk blijkt minder gestructureerde netwerken, die minder star zijn en tegenwoordig vaak meer ‘midden in de samenleving’ staan, een groot bereik hadden en veel leed konden voorkomen of beperken. We concludeerden dat flexibiliteit en spontaniteit in een netwerk tot meer effectieve hulpverleningsactiviteit leidt en dat de overlap tussen persoonlijke netwerken (via via) van groot belang is voor de reikwijdte van de hulpverlening. Daarbij bleek dat ‘kwaliteit in hulpverlening’ nu anders ervaren dan vroeger; waar eerder de inhoudelijke expertise van de hulpverlener voorop stond (goed getraind en foutloos in bepaalde situaties), wordt kwaliteit nu herkend in de bereikbaarheid van de hulpverlener (is hij op tijd ter plaatse en in staat om te handelen). Deze conclusies wijzen in de richting van kleine, lokale netwerken als ‘het nieuwe alternatief’ voor de informele hulpverlening op het maatschappelijk middenveld. Spontaniteit en viavia-netwerken zijn van nature kleinschalig; een schaalvergroting maakt ongedwongen overzicht houden moeilijker en dwingt dergelijke netwerken vaak om zich te gaan organiseren (wat niet altijd goed gaat). Ook laagdrempelige toegankelijkheid, belangrijk voor het bereik en de bereikbaarheid van het netwerk, lijkt gepaard te gaan met lokale kleinschaligheid. Om goed te functioneren tijdens een hulpverlening, zijn de connecties en capaciteiten binnen dat netwerk belangrijk. Leiderschap, maar ook allerlei toevallig handige capaciteiten en juist de combinatie van verschillende mensen met verschillende capaciteiten bepalen het succes van een lokaal, kleinschalig initiatief. Zelfredzaamheid vergroten komt voor bestuurders en beleidsmakers in dit onderdeel, dus neer op het op grote schaal faciliteren van kleinschalige flexibele netwerken. Deze netwerken moeten op een spontane wijze georganiseerd zijn, met elkaar overlappen en over connecties met de juiste capaciteiten beschikken. Dat lijkt een onmogelijke opgave. Voor ‘formeel georganiseerde organisaties’ zijn kleine, lokale netwerken moeilijk om mee samen te werken, zeker tijdens een grootschalige crisis; het schaalverschil is te groot, ze zijn moeilijk vindbaar en verantwoordelijk te houden door de spontane organisatievorm en sluiten over het algemeen niet aan bij formele protocollen. Toch blijkt het te kunnen, zoals in Brisbane zichtbaar werd zijn er mogelijkheden om spontane initiatieven op een goede manier te integreren in de meer formele hulpverlening. De belangrijkste les daarbij is dat het lastigste gedeelte; de spontaan georganiseerde, overlappende netwerken met de juiste capaciteiten, juist tot stand komt zonder inmenging van ‘bovenaf’. Ze ontstaan onder bepaalde omstandigheden, maar reageren niet direct op beleid en ontstaan uit zichzelf. De uitdaging voor bestuurders ligt in het creeren van de juiste --Pag. 33 van 76


omstandigheden en in het organiseren van kleine initiatieven in een overzichtelijk geheel. Dit is waar het nut van sociale media zich laat gelden: Twitter en Facebook organiseren spontane en onoverzichtelijke netwerken zonder dat ze aan flexibiliteit inboeten.

HANDELINGSPERSPECTIEF Om tijdens een overstroming op de zelfredzaamheid van slachtoffers en omstanders te kunnen rekenen is het belangrijk dat er maatschappelijk kapitaal aanwezig is en dat het georganiseerd is op een manier waar officiele instellingen mee kunnen werken. Hoewel maatschappelijk kapitaal opgebouwd wordt in informele netwerken en vaak een investering van jaren vraagt, zijn er twee zaken die wel binnen het bereik van een beleidsmaker / bestuurder liggen: 1.

Het inspireren en faciliteren van informele netwerken op lokaal niveau, en

2.

Het organiseren en structureren van deze netwerken op een hoger schaal niveau

Beide punten beginnen bij het in beeld hebben van welke spontane netwerken er actief zijn en zijn ontstaan. Om daar zicht op te krijgen is het belangrijk om als ‘formele’ organisatie toegankelijk te zijn; een belangrijk obstakel voor zelf-organisatie is ‘het moeten omgaan met bureaucratie’. Om gebruik te kunnen maken van spontane initiatieven is het belangrijk om ze in beeld te hebben en alleen daarom al mogen de drempels om zichzelf als ‘zelf-georganiseerd hulpnetwerk’ te bestempelen niet te hoog zijn. Spontane zelf-organiseerders melden zich alleen als dat nut voor hen heeft; voor het krijgen van overzicht is het dus belangrijk om iets te bieden te hebben dat deze initiatiefnemers graag komen halen. Een hulpverleningspakket, met telefoonnummers en praktische informatie over vergunningen en handige adressen in de buurt en met pakketjes folders met belangrijke informatie voor de primaire slachtoffers, aanbieden aan alle zelf-organisaties in de buurt kan een effectieve methode zijn om met hen in contact te komen. Net als een actief forum op Twitter of Facebook waar tips en tricks worden uitgewisseld (zie Brisbane City Council). Als de zelf georganiseerde netwerken in beeld zijn kunnen ze vervolgens geinspireerd worden door andere vergelijkbare initiatieven. Door connecties te leggen – tussen initiatieven, tussen ervaring en nieuwe nieuwe ideeën, tussen enthousiasme en vaardigheid, groeit het nut voor zelf-organiseerders om zich aan te melden terwijl de zichtbaarheid van informele initiatieven groter wordt en ‘overall’ de kwaliteit van de informele hulpverlening stijgt. Een belangrijk instrument in het ‘managen van zelfredzaamheid’ zou dus een geloofwaardig ‘centraal punt’ kunnen zijn, waar losse initiatieven informatie en contacten kunnen halen en met elkaar in contact komen. Voor zowel een online en offline werkwijze geldt dan dat vrijwillige aanmelding het uitgangspunt moet zijn; bureaucratische invulformulieren zouden zoveel mogelijk vermeden moeten worden en het uitgangspunt is dat er voor de initiatieven meer te halen dan te brengen is. Door initiatieven serieus te nemen, ze te faciliteren en ze (indien relevant) aan de regionale hulpverlener van toepassing te koppelen kan goedkope, wijdverspreide kwalitatieve hulpverlening genereerd worden. De officiele hulpverlening wil graag kwaliteit garanderen en dat is bij intensieve samenwerking met spontane initiativen, ondanks alle goede bedoelingen, niet altijd mogelijk. Initiatieven kunnen uit hun krachten groeien en bezwijken onder de druk, of niet. Enerzijds kan dat voorkomen worden door via het centrale informatie punt goede begeleiding te bieden, anderzijds kan een bepaalde onzekerheid niet uitgesloten worden. De vraag is hoe relevant deze kwestie nog is op het moment dat er echt een maatschappij ontwrichtende situatie is ontstaan, maar om een bepaalde, gegarandeerde kwaliteit te handhaven zou een keurmerk gebruikt kunnen worden – bijvoorbeeld voor initiatifnemers die al eerder met het centrale informatiepunt hebben samengewerkt en/of bepaalde relevante gegevens konden overleggen. Daarmee kan er over alle initiatieven --Pag. 34 van 76


gecommuniceerd worden en wordt iedereen serieus genomen, maar is er voor diegenen die graag zekerheid willen ook een mogelijkheid tot gegarandeerde kwaliteit. Centraal punt is eenvoudiger op grote schaal te realiseren online dan fysiek. Bovendien zijn de organisatiestructuren van Facebook en Twitter al bestaand en gebruiksklaar – met bewezen resilience. Maar er bestaat een grote groep actievelingen die wars is van computers en internet en via deze wijze niet (direct) bereikt kan worden. Deze groep zou aansluiting moeten vinden via een ‘local agent’ (gemeente / lokale organisatie) en via de traditionele irnformatiekanalen geinformeerd moeten worden. De nationale overheid zal zich waarschijnlijk snel geroepen voelen een dergelijk verzamelpunt te faciliteren – in Queensland was het ook het Department for Community Safety dat naar aanleiding van de overstromingen een social media hub online wilde brengen. Het is echter maar de vraag of de nationale overheid ook daadwerkelijk de meest aangewezen organisatie is om iets dergelijks te organiseren. Hoewel de Veerkrachtmonitor (Hoijtink cs, 2011) vertelt dat ‘Nederlanders’ de nationale overheid wel zouden vertrouwen in tijden van nood, zou het contact opnemen met het ministerie een te grote stap kunnen zijn voor veel van de spontaan gevormde netwerken en initiatieven. Logischerwijs gaan zij op zoek naar organisaties die hen kunnen helpen en melden ze zich daar aan, als dat handig is. In Brisbane bleek dat men zich vooral tot de gemeente en stadsdelen wendde omdat daar vergunningen, ‘hulpgoederen’ en subsidies te halen waren. De partij die tijdens en na een overstroming het maatschappelijk kapitaal monitort en stimuleert, moet dus lokaal, bereikbaar en vooral nuttig zijn voor de initiatiefnemers.

DE NIEUWE BESTUURBAARHEID VAN INFORMATIE & COMMUNICATIE In het oerwoud van informatie de juiste bomen vinden is een hulpverleningstaak geworden. Voor het faciliteren van zelfredzaamheid is het belangrijk om die taak te herkennen en als nuttig te erkennen. Offline eenvoudiger dan online. Iedereen snapt dat het nuttig is om bij een recovery center waar toiletpapier en eten wordt uitgedeeld ook informatiefolders over financiële hulpverlening en tijdelijke opvang neer teleggen. Het Leger des Heils en het Rode Kruis hebben dan ook heel veel foldertjes gedrukt. Online zijn deze informatie-hubs ingewikkelder te (h)erkennen en te faciliteren; dat komt door de veelheid en ongecontroleerdheid van de online beschikbare informatie en bronnen. Het is moeilijker om als informatiepunt volledig te zijn en het is eenvoudiger om 'oneigenlijke' informatie te verspreiden. Betrouwbare informatievoorziening moet bereikbaar blijven als de crisis losbarst en voorzien in informatie die actueel en op maat is voor de ontvanger. Voor waarschuwingen geldt ook nog eens dat die boodschap stevig ‘gepushed’ moet worden omdat ook in Brisbane weer bleek dat men minder ontvankelijk is voor waarschuwingen die ze niet verwacht en ook niet op zoek gaat naar (aanvullende) informatie als het niet heel duidelijk is dat de dreiging hunzelf aangaat. Hoewel er vaak vanuit gegaan wordt dat informatie over verwachte waterstanden en bedreigde locaties de informatie accurater en ‘meer op maat’ maakt, bleek in Brisbane dat dit soort onzekere accuraatheid (het is nooit mogelijk om precies de watergrens te voorspellen) juist tot verwarring en mis-informatie kan leiden. De afgelopen jaren zijn we eraan gewend geraakt om instant informatie tot onze beschikking te hebben en dat de informatie die we krijgen voor ons op maat is. Deze behoefte, die zowel bij organisaties als bij individuen leeft is lastig te combineren met de onzekerheid in informatie en gebrekkige infrastructuur die nu eenmaal inherent zijn aan een grootschalige overstroming. Als gevolg van deze instant-informatie behoefte is het als beleidsmaker eenvoudig om je te laten verleiden tot het communiceren van de laatste updates met alle details en onzekerheidsmarges erbij. Dat is beter dan géén informatie communiceren en ook precies wat de instanties in Brisbane hebben gedaan. “We hadden niet --Pag. 35 van 76


beter kunnen communiceren dan dat we gedaan hebben”. Maar in de reacties van inwoners van Brisbane bleek was de informatie eigenlijk te specifiek was en dat onzekerheidsmarges niet verstaan werden: “Ze zeiden dat het water niet hoger dan x zou komen.” Om in deze tijd zelfredzaamheid te vergroten is het daarom belangrijk om waarschuwingen zonder ‘technisch onzekere’ details, maar met urgentie, naar een specifiek geselecteerde doelgroep (niet voor uw collega maar voor u, want...) te communiceren. Deze communicatie moet dan via kanalen die binnen de dagelijkse belevingswereld van die doelgroep vallen. Informatie verspreiding tijdens en na de crisis is uiteraard afhankelijk van fysieke netwerken en zendmasten; radio is vanuit praktisch oogpunt het eenvoudigst, letterlijk, ‘in de lucht’ te houden maar blijkt niet meer te voldoen aan de informatiebehoefte die in de samenleving leeft of waar we aan gewend zijn geraakt; teveel verschillende zenders, te algemeen en niet voor iedereen ‘binnen de dagelijkse belevingswereld’. Tweeweegs, individuele informatiekanalen bereiken de doelgroep directer en zijn tegenwoordig ook ‘en masse’ in te zetten. Het automatisch verstuurde sms-bericht past in deze aanbeveling, maar dan wel in de variant waarin er een bericht verstuurd wordt naar alle mobiele telefoons binnen het bereik van een bepaalde zendmast. Een abonnement afsluiten voor een nood-sms-service wordt, zeker in het veilig beschouwde Nederland, door veel mensen als overdreven beschouwd. Juist de infrastructuur van informatiekanalen die een dialoog faciliteren zouden daarom beschermd moeten worden: callcenters , sms en mobiele telefoon, websites en online social media. Na de overstroming als de periode van herstel is aangebroken dient een andersoortige uitdaging zich aan: er is veel (niet-relevante) informatie beschikbaar: op internet, TV, de radio – waardoor het een opgave apart wordt om hoofd- en bijzaken in de berichtgeving te scheiden. Bovendien hebben direct getroffenen weinig / geen tijd om op zoek te gaan naar informatie. Veel informatie komt via-via bij de direct getroffenen aan en sociale netwerken zijn dus ook hier weer belangrijk. Betrouwbaarheid van informatie wordt versterkt door participatie van officiele partijen in de dialoog over de beschikbare informatie (dus niet enkel het beheer van een website). In Brisbane bleken spontaan georganiseerde ‘informatie-hubs’ die de beschikbare informatie verzamelen, structureren en zin en onzin scheiden, on en off-line een uitkomst te bieden, waar niet eerder aangedacht was.

HANDELINGSPERSPECTIEF De ervaren betrouwbaarheid van bronnen is moeilijk te beinvloeden. Door te participeren in de dialoog over de beschikbare informatie (dit kan online met grote groepen tegelijkertijd) kan een boodschap op de juiste wijze genuanceerd worden, zonder op de technische details in te gaan. Ook als er eigenlijk nog niets bekend is, is het belangrijk om aan deze dialoog deel te nemen zodat men het gebrek aan ‘officiele informatie’ niet als radiostilte gaat ervaren. Een belangrijk punt daarbij is ook de ‘tone of voice’ die gebruikt wordt. Een boodschap wordt als betrouwbaarder ervaren als de gesprekspartner als gelijke behandeld wordt. Dit is eenvoudiger geworden door het gebruik van sociale media, waar de dialoog en de toon vrijwel per definitie op maat van de burger zijn. Vlak voor en tijdens een overstroming is de waarschuwende boodschap het belangrijkst. Communiceer deze zonder technische details in de boodschap naar een gerichte doelgroep en spreek hen persoonlijk aan. Zorg dat er gelegenheid is om vragen en verduidelijking te zoeken – online via een platform als Facebook of Twitter en offline via een goed bereikbaar callcenter. Facebook en Twitter zijn tijdens en vlak na de overstroming aangewezen kanalen om informatie te verspreiden omdat er groepsdialogen op gevoerd kunnen worden en de infrastructuur van deze websites gebouwd is op massaal dataverkeer en dus niet snel zal ‘crashen’ zoals een forum van een gemeentesite dat waarschijnlijk wel zou doen. --Pag. 36 van 76


Over het fysieke netwerk: leg de nadruk op het ‘floodproofen’ van communicatie-infrastructuren die dialoog faciliteren ((mobiele) telefonie en internet) Na een overstroming is het onderscheid tussen zin en onzin het belangrijkst. In het woud van berichten en informatie die naar aanleiding van een overstroming ontstaat, is het vinden van relevante informatie een uitdaging. Om de zelfredzaamheid in dat stadium te vergroten is het dus belangrijk om on- en offline betrouwbare informatie-hubs te faciliteren die de beschikbare informatie verzamelen, structureren en zin en onzin scheiden. Zorg voor onafhankelijk, laagdrempelige ‘informatie-punten’ die als enige taak hebben om beschikbare informatie te filteren en door te geven en waar ‘officiele’ informatiebronnen samenkomen met lokale informele bronnen en handelsperspectief op maat. Deze nieuwe taak in crisisbeheersing is gebaat bij uitvoering door een onafhankelijke of als onafhankelijk ervaren partij. Dit om ‘oogkleppen’ of een bepaalde focus op specifieke onderdelen te voorkomen. QLDFloods.org en FloodAID waren bij de overstromingen in Queensland goede voorbeelden van een nieuw type hulpverlening(sorganisatie) dat ontstaat en waar de zojuist omschreven taak aan uitbesteed kan worden. Informatie van officiele partijen moet natuurlijk wel beschikbaar zijn via de hub, maar de bijdrage van deze partijen moet slechts praktisch van aard zijn en aansluiten bij de beleving van het individu.

DE NIEUWE BESTUURBAARHEID VAN COLLECTIEVE EFFECTIVITEIT Van de vier elementen van zelfredzaamheid is collectieve effectiviteit wellicht het stuk waar in de voorbereidende fase het meeste invloed op uit geoefend kan worden door formele partijen. Het vergroten van de collectieve effectiviteit komt neer op ervoor zorgen dat genoeg of de juiste mensen weten wat ze moeten en/of kunnen doen en organiseren dat hun bijdrage ook effectief gebruikt wordt. Beiden kunnen het beste voorafgaand aan een overstroming georganiseerd worden en dat kan niet aan spontane informele organisatie overgelaten worden. De organiserende partij moet daarvoor vooruit kunnen kijken en plannen en er is een bepaalde authoriteit nodig om dit soort organisatiestructuren te ontwerpen zonder crisis. De twee dingen waarmee een bestuurder of beleidsmaker de collectieve effectieviteit kan vergroten tijdens een overstroming zijn: -

Het vergroten van de capaciteit die bij de bevolking aanwezig is

-

Organiseren van betekenisvolle participatie tijdens een crisis

Punt één sluit aan op de meeste activiteiten die nu al georganiseerd worden in het kader van ‘het vergroten van de zelfredzaamheid’. De ‘wees voorbereid’ campagne van het Nationaal Crisis Centrum en alle opvraagbare of verspreidde informatie van veiligheidsregio’s en gemeenten maken dat diegenen die daar voor openstaan zich kunnen voorbereiden op een calamiteit en hun capaciteiten kunnen vergroten voor het moment dat een overstroming hen raakt. De insteek van deze aanpak is nu echter vaak nog heel individueel gericht; ‘bescherm u zelf en uw gezin’. Omdat we er, zoals blijkt uit de bevindingen in Brisbane, niet vanuit kunnen gaan dat deze inspanningen iedereen bereikt hebben en iedereen weet wat hij/zij moet doen als er een overstroming komt, zouden deze inspanningen om de zelfredzaamheid te vergroten veel meer gericht moeten zijn op hoe men zichzelf en hun omgeving zou kunnen helpen. Het uitgangspunt van dergelijke campagnes zou moeten zijn dat er in iedere wijk één of twee mensen zijn die de juiste informatie hebben ontvangen en die op het juiste moment kunnen toepassen. De inhoud van de boodschap die aan deze mensen gecommuniceerd moet worden veranderd daarmee. In de huidige (online) informatie maatschappij gaat “Kennis is macht” nauwelijks meer op. Macht is nu: weten waar de juiste kennis op het juiste moment te halen is. Online kennis is locatie-onafhankelijk en --Pag. 37 van 76


opvraagbaar op het moment dat de kennis nodig is. Online delen van kennis kan op die manier veel meer mensen weerbaar maken dan de traditionelere cursussen in het buurthuis en folders in de bus. De uitdaging hierbij is wel dat er minder controle kan worden uitgeoefend op hoe kennis gebruikt wordt. Online kennisdeling in plaats van gecertificeerde cursussen levert de maatschappij meer iets minder capabele mensen op. Het schoonmaken van huizen na een overstroming bijvoorbeeld is precair werk: er moeten schimmels en bacteriën aangepakt worden die op lange termijn invloed op gezondheid kunnen hebben. En op emotioneel vlak vraagt het omgaan met huiseigenaren ook om tact bij het puin ruimen in hun huis (maar dat kastje was van oma, dat wilde ik graag proberen te repareren). Volunteering QLD kon haar vrijwilligers niet kwijt bij traditionele organisaties omdat deze organisaties een bepaalde kwaliteit in hun werk garanderen en dus vrijwilligers eerst willen trainen. De gemeente nam vervolgens de beslissing om dezelfde aanmeldingen wel in te zetten en startte het mud army initiatief. Dat is een politiek besluit geweest waarbij de risico’s (ongetrainde vrijwilligers) blijkbaar niet opwogen tegen de voordelen (grote mankracht om snel herstel te realizeren). Punt twee kan lastig zijn want participatie is lang niet altijd betekenisvol. De overheid heeft professionals in dienst en voor hen is bij ‘betekenisvolle beslissingen’ de meerwaarde van de stem van een niet-proffessioneel publiek vaak onduidelijk. Andersom is het vaak zo dat de beslismomenten die als ‘geschikt voor participatie’ worden gezien, vaak niet heel betekenisvol zijn. Zoals al eerder beargumenteerd is het tijdens een crisis wel degelijk belangrijk dat de participatie van het publiek gefaciliteerd en betekenisvol wordt vormgegeven. Die organisatie vooraf structureren heeft als voordeel dat er meer tijd besteed kan worden aan het uitwerken van de onderlinge verhoudingen, maar heeft als risico dat de verdeling van verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid dichtgetimmerd wordt op een manier dat er niet meer ad hoc en flexibel gereageerd kan worden. Een van de succesfactoren bij het organiseren van het ‘mud army’ was dat het voor de gemeente Brisbane ook een nieuw idee was en de afhankelijkheidsrelatie tussen hen en de partijen die meehielpen met de organisatie gelijkwaardig was; er was veel maatschappelijk kapitaal en flexibiliteit nodig tussen de organiserende partijen om het mud army the kunnen verwezenlijken. Als de plannen voor een ‘mud army’ op de plank klaar hadden gelegen was dat anders geweest, dan waren sommige aspecten wellicht beter georganiseerd geweest terwijl andere dingen (de taakverdeling bijvoorbeeld) wellicht de flexibiliteit hadden gemist die nu essentieel waren voor het succes. In het algemeen geldt in crisisbeheersing dat de eerste die ter plekke is of de meest lokaal opererende partij ook de meeste kans maakt om recht te zetten wat er mis is gegaan en de schade te beperken. Daar tegenover staat dat belangrijke beslissingen juist vaak graag op het hoogste niveau genomen worden. Tussen die twee moet een afweging gevonden worden. Om te kunnen spreken van betekenisvolle participatie moet er een stukje van de verantwoordelijkheid van de hulpverleners gedeeld worden met de ‘first responders’ – omstanders en slachtoffers. Dit heeft als direct gevolg dat er een stukje van het ‘monopolie’ van de overheid gedeeld gaat worden met het publiek. Om toch in de hand te houden wat er gebeurd is het belangrijk om steeds de eerste stap te nemen. Zoals de burgemeester van Brisbane die de organisatie van een mud army op zich nam voordat inwoners zichzelf hadden kunnen organiseren. Omdat de gemeente meer en betere middelen heeft om een dergelijke actie op te zetten, is er na het lanceren van dat initriatief ook geen concurrentie meer geweest – wel particulieren die het initiatief kopieerden, maar daarbij –uit de berichtgeving- wisten waar ze op moesten letten voor hun eigen veiligheid en de integriteit van de slachtoffers die ze gingen helpen. Een besluitvaardig en flexibel beleid en/of bestuur is nodig om participatie betekenis te maken. Om besluitvaardig en flexibel te kunnen zijn is een goede communicatie en informatievoorziening nodig, om --Pag. 38 van 76


beslissingen op te kunnen baseren en te kunnen aanpassen. Tenslotte is maatschappelijk kapitaal nodig om participatie tot een succes te maken.

HANDELINGSPERSPECTIEF Het handelingsperspectief voor een bestuurder en/of beleidsmaker ligt in dit geval in organiserende activiteiten: -

Zorg voor mensen die weten wat nodig is en die snel kunnen handelen – kennis en bestaande ervaring snel ontsluiten: bepaalde macht aan deze mensen zodat zij flexibel en daadkrachtig kunnen optreden.

-

Grijp kleinere ontwrichtingen aan om (samen met het publiek) te leren

-

Blijf in de buurt van de informatie-hub en de maatschappelijke database als middelen om empowerment te kunnen verwezenlijken.

-

Zoek contact met mensen die activiteiten ontplooien tijdens lichtere ‘events’ en probeer met hen een standby netwerk op te zetten.

-

Geef de mensen in dit netwerk een bepaalde uitvoeringsmacht zodat zij snel kunnen handelen

Uiteindelijk zou niet de ‘officiele hulpverlening’ zelf, maar een door hen geinitieerd sneeuwbal / grassroots netwerk zou de hoofdrolspeler moeten zijn bij deze voorbereidingen op een grote ramp. Ondersteund door ervaren (proffesionele) organisaties die de kwaliteit kunnen garanderen zonder flexibiliteit te verliezen. De meerwaarde van online sociale media is in dit geval het kunnen monitoren van lokale activiteiten en het ad hoc kunnen verspreiden van de juiste kennis en capaciteiten. Goede inzet van sociale media leidt tot grotere groep betrokkenen en dus tot meer beschikbare capaciteiten en vaardigheden. Het afwegen van de risico’s (ongetrainde vrijwilligers, minder zorgvuldige uitvoering en controle) tegen de voordelen (bereikbaarheid, mankracht) is een politieke keuze die in de ‘hete fases’ van een crisis waarschijnlijk vaker naar de kant van de voordelen zal uitslaan.

DE NIEUWE BESTUURBAARHEID VAN SOCIALE GELIJKHEID Het laatste onderdeel van zelfredzaamheid is sociale gelijkheid. Uit de bevindingen in Brisbane is gebleken dat deze gelijkheid in een verzorgingsstaat als Australie en Nederland, niet perse iets te maken heeft met de economische situatie. Ongelijkheid tijdens de herstelperiode van een overstroming ontstaat door zichtbaarheid. Op individueel niveau betekent dat dat de slachtoffers die zichzelf niet zichtbaar maken, minder snel geholpen (gevonden) worden dan zij die assertief genoeg zijn om hulp te vragen. Dit geldt voor zowel de formele als de informele hulpverlening. Op iets grotere schaal, bij de gelijkheid tussen wijken, spelen beelden en rapportages in de media en een centrale ligging van het gebied spelen een belangrijke rol in waar de focus van de informele hulpverlening komt te liggen. Formele hulpverlening heeft aandachtslocaties die direct aandacht verdienen als zij overstromen; de kritieke infrastructuur waarvan ontwrichting grote gevolgen (keten-effecten) kan hebben voor de schade in de rest van de maatschappij. In Brisbane waren de Brisbane markets in Rocklea hiervan een goed voorbeeld. Tegelijkertijd zagen we hier de valkuil van ‘zichtbaarheid’ ook voor de formele structuren. Tijdens de response en het herstel werd Rocklea steeds geassocieerd met ‘daar zijn we al geweest’, maar de omringende wijk was niet als speerpunt aangewezen en niet geholpen zoals de rest en verdween dus een beetje als een blinde vlek uit de prioritering van hulp. Zichtbaarheid online kan de verhoudingen veranderen; andere slachtoffers en gebieden zichtbaar maken via Facebook en Twitter. Maar zolang online communicatie niet net zo wijd gebruikt wordt als telefonisch contact kunnen online social media sociale (on)gelijkheid eigenlijk alleen verschuiven en niet wegnemen. --Pag. 39 van 76


Transitie nieuwe realiteit betekent sommige mensen nog oud en sommige mensen alleen nieuw. Geen aanwijzingen of 'oud' ooit helemaal uitsterft. Beide dus belangrijk als er geen uitsluiting gecreëerd mag worden Wat wel vaak vergeten wordt is het secundaire bereik van OSM: overlap tussen online en offline netwerken. Moet altijd in combinatie met elkaar.

HANDELINGSPERSPECTIEF De prioriteit voor georganiseerde hulp hoort uiteraard bij de kritieke infrastructuren en de kwetsbare onderdelen van onze samenleving te liggen. De prioriteit van de informele hulp zal liggen bij die wijken en die mensen die het meest zichtbaar zijn. Het is dus te verwachten dat deze twee categorieen de eerste gefocuste aandacht krijgen tijdens/na een overstroming. Om de sociale gelijkheid te vergroten zou een beleidsmaker de zichtbaarheid van minder assertieve en minder centraal gelegen slachtoffers en gebieden moeten vergroten. Dit kan door vrijwel direct na de overstroing, in een ‘tegen-beweging’, juist de focus te leggen bij die gebieden die geraakt zijn maar weinig zichtbaar zijn, bijvoorbeeld door hun lokatie. Politiek kan deze keuze onlogisch lijken; eerst de minst in het oog springende gebieden helpen is politiek een onpopulaire keuze omdat hij minder mensen bereikt. Het is echter een gegeven dat de meest zichtbare gebieden niet uit het oog verloren zullen worden. Het is goed om direct na de overstroming óók de aandacht te vestigen op die gebieden die anders buiten beeld zouden blijven, en daar voorafgaand, in de voorbereidende fase, over na te denken. Het effect moet zijn dat de ‘officiele hulpverlening’ overal tegelijkertijd lijkt te zijn. Om dat waar te kunnen maken zonder tegen onderbezetting aan te lopen is overal ondersteuning van het publiek (zie maatschappelijk kapitaal en collectieve effectiviteit) nodig. Ook om de sociale ongelijkheid die na een overstroming makkelijk lijkt te ontstaan te voorkomen is het dus essentieel om optimaal gebruik te maken van goed georganiseerde collectieve effectiviteit. Als eerste formele reactie buiten het reageren op bedreigde kwetsbare infrastructuur, zou er een overzicht gemaakt moeten worden van alle wijken en gebieden die getroffen zijn en welke daarbij de minste en de meeste aandacht trekken. Op basis van dit overzicht en de regionaal opgebouwde kennis van publieke participatie netwerken kunnen dan besluiten genomen worden over de prioritering van de hulpverlening. Een beslisboom die vooraf is opgesteld voorkomt dat er ten tijde van de crisis een politieke discussie ontstaat over de prioritering van de hulpverlening. De verantwoordelijkheid voor deze prioritering ligt logischerwijs bij hoogste bestuursniveau; vanwege het benodigde overzicht en de benodigde autoriteit. Op lokaler niveau is sociale ongelijkheid tegen te gaan door individuele benadering; in Brisbane gingen verenigingen en publieke organisaties van deur tot deur om te informeren naar de hulpbehoefte van mensen. Dit bleek ook maanden na de overstroming nog nuttig en effectief om ‘niet-assertieve slachtoffers’ te lokaliseren en alsnog te kunnen helpen. Het (via sociale media) betrekken van publiek bij deze acties kan effectief zijn en een signalerende functie hebben. Spreek in een waakvlamovereenkomst met verenigingen en publieke organisaties niet alleen hun taken tijdens de overstroming, maar benut hun mankracht ook (bij voorbaat) in de herstelfase.

CONCLUSIE Al met al vraagt het besturen en benutten van zelfredzaamheid ook in de voorbereidende fase om een andere aanpak in de hulpverlening. Het is zaak om officiele hulpverlening goed georganiseerd te hebben en huidige afspraken en verantwoordelijkheden hoeven waarschijnlijk niet veranderd te worden, maar kunnen aangevuld worden door capaciteiten en mankracht in ‘het publiek’. De samenwerking met verenigingen in het --Pag. 40 van 76


maatschappelijk middenveld ontsluit niet (meer) het volledige potentieel dat er voor publieke participatie nodig is. Sociale media zijn een krachtig instrument om de nieuwe mogelijkheden, ondanks het ontbrekende overkoepelende overzicht, te benutten en samenwerking te organiseren. Een nuttige samenwerking met het publiek vraagt verder wel om bepaalde aanvullingen op de huidige werkzaamheden, zoals het onderhouden van een netwerk. Om zelfredzaamheid te kunnen gebruiken tijdens een overstroming zouden ´officiele hulpverleningspartners´ bijvoorbbeeld tijdens kleinere / lichtere incidenten kunnen oefenen met het (betekenisvol) samenwerken met het publiek. Die ervaringen kunnen vervolgens gebruikt worden om in contact komen met betrokken participerende mensen en om inzicht te krijgen in de dynamiek. Op die manier kan er binnen de formele hulpverlening gebouwd worden aan een informeel netwerk met bepaalde capaciteiten en een bepaald bereik. De manier waarop zelfredzaamheid beinvloed kan worden verschilt uiteraard per bestuursniveau. Op het hoogste niveau; in dit onderzoek in Brisbane is dat de staat Queensland, vergelijkbaar in Nederland met de nationale bestuurslaag, kan men vooral bijdragen door het houden van overzicht en de prioritering van middelen: -

De nationale bestuurslaag is verantwoordelijk voor het ‘floodproofen’ van communicatieinfrastructuren die dialoog faciliteren ((mobiele) telefonie en internet)

-

Voor het houden van overzicht op de juiste verdeling van hulpverlening en middelen tussen regio’s

-

Deze bestuurslaag draagt ook de verantwoordelijkheid voor een centraal informatie punt, waar actuele informatie, achtergrond kennis en betrokken personen en organisaties samenkomen. De coordinatie en uitvoering van dit centraal informatie punt kan worden uitbesteed.

-

Voor zelfredzaamheid zijn bepaalde capaciteiten nodig; op nationaal niveau kan ‘lesmateriaal’ ontwikkeld worden dat deze capaciteiten bij de bevolking kan vergroten.

Op regionaal bestuursniveau ligt de verantwoordelijkheid om de verdeling van ingezette informele hulp te monitoren en te coordineren met gewenste prioritering. Het is logisch om de samenwerking met het publiek (via een platform of netwerk) op dit niveau te coordineren omdat het hoog genoeg is om overzicht te houden en lokaal genoeg om rekening te houden met lokale karakteristieken. In Nederland is het niveau van de veiligheidsregio en voor de case study in Brisbane zou dit de brede gemeenteorganisatie zijn; omdat Brisbane zo’n grote gemeente is, zowel in oppervlak, als in bemensing en budget. -

Op regionaal niveau worden de verbanden tussen verschillende lokale initiatieven gelegd, zodat zij onderling inspiratie en ervaringen kunnen uitwisselen

-

Het beheer van het ontstane platform / netwerk en de organisatie van betekenisvolle participatie ligt op dit niveau; ook voor kleine, lichtere events en in de perioden zonder ramp.

-

Communicatie in de waarschuwende sfeer gebeurt op dit niveau met één boodschap, die in specifieke gevallen doorverwijst naar lokalere (meer op maat gemaakte) informatiebronnen.

Tenslotte zou op lokaal niveau de uitvoering en de praktische samenwerking tot stand moeten komen; in Nederland op gemeentelijk od stadsdeel niveau en in Brisbane op wijk-niveau: -

Hier worden vrijwilligers georganiseerd, al dan niet via een vereniging, die deur tot deur gaan en op zoek gaan naar de onuitgesproken hulpvraag.

-

Binnen de hulpverlening ligt hier lokale uitvoeringsmacht om problemen direct aan te pakken en op te lossen (empowerment), met regionale ruggespraak als er behoefte is aan expertise en/of ervaring.

-

De praktische lessen die tijdens kleinere / lichtere gebeurtenissen geleerd worden zouden op dit uitvoerende niveau getrokken en beheerd moeten worden.

--Pag. 41 van 76


-

Op dit niveau worden laagdrempelige informatiepunten georganiseerd die waar mensen binnen kunnen stappen voor voorlichting op maat en waar regionale informatie-hubs naartoe kunnen verwijzen of linken.

We hebben in de loop van dit onderzoek kunnen constateren dat om de zelfredzaamheid in een samenleving ten volle te kunnen benutten een aantal zaken moeten blijven functioneren. Uitval hiervan zouden sociale tipping points genoemd kunnen worden; op het moment dat ze wegvallen, zal er ook een stuk zelfredzaamheid verdwijnen: -

Dialoog, tussen burgers onderling en met instanties die weten wat er aan de hand is. Op het moment dat er geen dialoog meer mogelijk is veranderen samenwerkende individuen in eilandjes en zal de zelfredzaamheid in een gemeenschap danig afnemen. Een dialoog kan telefonisch of via sociale media gevoerd worden en de infratsructuren die deze diensten ondersteunen zouden dan ook extra aandacht verdienen in de rampvoorbereiding.

-

Ontmoetingsplekken, on- en offline. Om vergelijkbare redenen als hierboven genoemd is het belangrijk dat mensen elkaar tegen kunnen blijven komen. Parkjes en winkelcentra zijn belangrijke fysieke ontmoetingsplekken die juist in de stressvolle periode na een ramp een sociale functie vervullen. Online zijn dit blogs, gastenboeken van websites van relevante organisaties, forums en Facebook-tribute pagina’s.

-

Mengvorm van secundair en primair getroffenen: de bereikbaarheid van primair getroffen slachtoffers wordt groter als er mensen in de buurt zijn die minder zwaar getroffen zijn en die meer tijd hebben om zich te orienteren op beschikbare informatie en de tijd hebben om als aanspreekpunt te fungeren.

Zelfbeschikking is belangrijk voor zelfredzaamheid, als een gebied wordt afgesloten of als het mensen onmogelijk gemaakt wordt om de middelen (boten of generatoren) die ze ter beschikking hebben te gebruiken groeit de afhankelijkheid van de centrale hulpverlening. Dat de traditionele opvattingen over aansprakelijkheid lastig combineren met zelfredzaamheid, ligt aan de nieuwe organisatie en omgangsvormen: geen vaste, aangewezen, leiders, snelle informatie en losse structuren. Sociale media hebben waarschijnlijk bijgedragen aan het ontstaan van deze nieuwe realiteit, omdat zij een op het oog ongeorganiseerde groep mensen toch structuur geven. OSM kunnen overheden en bestuurders dus juist grip geven op deze nieuw ontstane realiteit; mits zij de juiste taal leren spreken.

--Pag. 42 van 76


BIBLIOGRAFIE 1.

Australian Bureau of Statistics. (2012). Regional Population Growth, Australia - 2010-11. Canberra: ABS.

2.

Brandtzaeg, P.B., Nov, O. (2011) Facebook use and social capital – A longitudinal study.

3.

Cancrinus, I., Netten, J.C.M. (2008) Samen slimmer, samen sterker. Handreiking voor zelforganisaties van rampgetroffenen. Impact

4.

Centraal Bureau voor de Statistiek (persbericht, 2011). http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/C80FA51921C2-4421-A52B-BE47E543CC80/0/pb11n067.pdf

5.

Dekker, P., & Hart, J. d. (mei 2009). Vrijwilligerswerik in meervoud. Civil society en vrijwilligerswerk 5. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

6.

Ellison, N.B., Lampe, C., Steinfeld, C. (2009) Social Network sites and society: current trends and future possibilities. Interactions.

7.

Emmerik, van M.L., Stubbé-Alberts, H.E. & Bloeme, D.B.A. MSc (2011). Social media gebruik tijdens incidenten: perspectieven van communicatieadviseurs en burgers. Soest: TNO.

8.

Globalization and World Cities (GaWC) Study Group and Network. (2010). The World According to GaWC. Loughborough : Loughborough University.

9.

Harvard Humanitarian Initiative. Disaster Relief 2.0: The Future of Information Sharing in Humanitarian Emergencies. Washington, D.C. and Berkshire, UK: UN Foundation & Vodafone Foundation Technology Partnership, 2011.

10. Hoijtink, L., te Brake, H. & Dückers, M. (2011) Veerkrachtmonitor. Ontwikkeling van een meetinstrument voor psychosociale veerkracht. Amsterdam: Impact. 11. Joustra, T. (2011) Brand bij Chemie-Pack te Moerdijk. Den Haag: Onderzoeksraad voor Veiligheid 12. Kolesnikova, L. (2009). Achieving Resilience in Communities: Lessons Learned from Terrorist Attacks. In S. E. (eds.), Building Terrorism Resistant Communities: Together Against Terrorism (pp. 306 - 325). Amsterdam: IOS Press. 13. Norris, F. H. (2008). Community Resilience as a Methaphor, Theory, Set of Capacities and Strategy for Disaster Readiness. American Jounal for Community Psychology , 41:127-150. 14. Palen, L., Hiltz, S. R., & Liu, S. B. (2007). Online forums supporting grassroots participation in emergency preparedness and response. Communications of the ACM - Emergency response information systems: emerging trends and technologies , 50: 54 - 58. 15. Shirky, C. (2008) Here comes everybody. How change happens when people come together. Penguin Books 16. Taylor, M., Wells, G., Howell, G. & Raphael, B. (2012) The role of social media as psychological first aid as a support to community resilience building. A Facebook study from ‘Cyclone Yasi Update’. The Australian Journal of Emergency Management Volume 27, No. 1, February 2012 20-26 17. Victor, P., Cornelis, C., Cock, M. D., & Silva, P. P. (2009). Gradual trust and distrust in recommender systems. in Fuzzy Sets and Systems in Interdisciplinary Perception and Intelligence , 160: 1367–1382. 18. Velden, P. van der, Loon, P. van, IJzermans, J & Kleber, R. (2006). Psychosociale zorg direct na een ramp. De Psycholoog 658-663 19. Vranken, J. (2008). Competitiveness and Cohesion: A Janus Head? Some Conceptual Clarifications in "P. Ache et al. (eds.). Cities between Competitiveness and Cohesion. Discourses, Realities and Implementation". Helsinki: Springer. 20. Williams, G & Williams, R. (2011). The Use of Social Media for Disaster Recovery. Lessons learned while creating and managing “Joplin Tornado Info” on Facebook and further implemented with “Branson Tornado Info”.

--Pag. 43 van 76


Foto op de voorpagina: "Mud Army Clean Up" dd. 16 januari 2011 - met dank aan Tim Harris (www.timharrisphotographyblog.com.au)

--Pag. 44 van 76


BIJLAGEN

--Pag. 45 van 76


BIJLAGE A

KAART VAN AUSTRALIË EN VAN DE OVERSTROOMDE GEBIEDEN IN QUEENSLAND EN BRISBANE

--Pag. 46 van 76


Topografische kaart van Australië – bron: world-guides.com

Google Queensland flood map – 12 januari 2011 --Pag. 47 van 76


Map of the January 2011 Floods in Brisbane - bron: Brisbane City Council Joint Flood Taskforce

--Pag. 48 van 76

HOE ON- EN OFFLINE SOCIALE NETWERKEN DE CRISISBEHEERSING NA EEN OVERSTROMING KUNNEN BEINVLOEDEN

Recommend Documents