Stuurgroep Het Waterschapshuis 2.0
Het Waterschapshuis 2.0 Een nieuwe koers
Inhoud 1.
2.
3. 4. 5. 6.
7. 8.
9. 10.
Managementsamenvatting ..........................................................................................3 Kern van het probleem ................................................................................................ 3 Advies ........................................................................................................................ 3 Transitie ..................................................................................................................... 4 Aanleiding en opdracht ................................................................................................5 Evaluatie Tax-i ............................................................................................................ 5 Opdracht .................................................................................................................... 6 Aanpak ..........................................................................................................................7 Binnengekomen brieven .............................................................................................. 7 Toen en nu ....................................................................................................................9 Nu ........................................................................................................................... 10 Uitgangspunten ......................................................................................................... 12 Varianten .................................................................................................................... 13 Variant 1: Opheffen HWH .......................................................................................... 13 Variant 2: HWH Collectief .......................................................................................... 13 Variant 3: HWH Collectief + Advies ............................................................................ 13 Variant 4: HWH 1.1 ................................................................................................... 13 Afweging van de varianten en advies stuurgroep ................................................... 14 Advies Stuurgroep ..................................................................................................... 15 Governance ................................................................................................................ 16 Opdrachtgeverschap en rol UvW ................................................................................ 16 Advies Stuurgroep Governance HWH 2.0 .................................................................... 17 Uitwerking.................................................................................................................. 18 Verwachte omvang in 2015 ....................................................................................... 18 Vervolg ....................................................................................................................... 20
2
1.
Managementsamenvatting Kern van het probleem Voor u ligt het advies van de stuurgroep HWH 2.01 over de nieuwe koers en inrichting van Het Waterschapshuis (HWH). De stuurgroep ziet als kern van het probleem dat bij een aantal waterschappen het vertrouwen in HWH zoals dat thans functioneert, is verdwenen. De kosten en de risico’s worden als te hoog ervaren en het vertrouwen dat opdrachten tot een goed einde worden gebracht, is niet meer vanzelfsprekend. Enkele waterschappen gaan zover dat zij niet langer deel willen nemen aan de bestaande Gemeenschappelijke Regeling (GR) en willen uittreden. De met Tax-i opgedane ervaringen spelen daarbij een grote rol. Maar daarnaast speelt ook in belangrijke mate mee, dat de ICT-omgeving inmiddels zo is veranderd, dat de plaats en de rol van HWH daarin heroverwogen moet worden. Het ICT landschap van 2013 is niet meer te vergelijken met het landschap van 2005 ten tijde van de oprichting van HWH. HWH voert evenwel een groot aantal opdrachten uit dat een collectief karakter heeft en daarnaast ook een aantal opdrachten voor groepen van waterschappen. De stuurgroep acht een HWH ook in de toekomst van groot belang, met name vanuit de noodzaak om als sector te kunnen reageren op afspraken die op het gebied van ICT en GEO informatie met andere overheden worden gemaakt. Een HWH heeft echter alleen bestaansrecht als de volledige sector voor collectieve vraagstukken kan worden bediend. Daarbij kan het niet zo zijn dat voor collectieve opdrachten die HWH uitvoert, de risico’s slechts bij een deel van de waterschappen wordt belegd. Advies Het advies van de stuurgroep is mede gebaseerd op de wensen van de waterschappen. Waterschappen willen in toenemende mate de vrijheid hebben om individueel of in een situationeel samenwerkingsverband eigen oplossingen te kiezen. De noodzaak om bij die keuzes HWH in te schakelen wordt minder sterk gevoeld. Geadviseerd wordt HWH in te richten als een uitvoeringsorganisatie voor collectieve ICT en GEO- Informatie taken. HWH opereert hierbij binnen de beleidskaders van de Unie van Waterschappen. Naast het uitvoeren van collectieve taken beschikt HWH ook over een kleine adviesfunctie die in opdracht van waterschappen ondersteuning biedt bij het inrichten en uitvoeren van facultatieve taken, waarbij de waterschappen zelf verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van deze facultatieve taken. Collectieve taken zijn gedefinieerd als wettelijk verplichte taken voor waterschappen of bindende afspraken die in bestuursakkoord of convenanten bekrachtigd zijn of sectorbrede afspraken die door de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen als zodanig worden besloten. Voorbeelden zijn het Informatiehuis Water en het deelnemen aan AHN. Facultatieve taken zijn taken die groepen van waterschappen gezamenlijk willen oppakken, maar waar geen verplichting aan ten grondslag ligt. Voorbeelden zijn eHRM of het Zuiveringsinformatie Systeem.
1
Foto op voorpagina is van Johan van Cranenburgh.
3
In de voorgestelde vorm (in dit rapport aangeduid als HWH Collectief + Advies) wordt, weliswaar met enige beperkingen, recht gedaan aan de vrijheid die door waterschappen gewenst wordt, terwijl de sector als geheel kan blijven profiteren van de schaalvoordelen en kennisdeling bij de uitvoering van collectieve taken. Door tevens een goede adviesfunctie in te richten, kan ook op het gebied van facultatieve taken geprofiteerd worden van kennisdeling. Met name vanwege aan- en inbestedingsaspecten en fiscale redenen is voortzetting van de huidige gemeenschappelijke regeling (GR) gewenst. Dit vergemakkelijkt ook aanzienlijk de transitie naar de nieuwe situatie. Wel wordt voorgesteld om straks (als het wetgevingstraject daaromtrent is afgerond) een overstap te maken naar de nieuwe vorm van een GR (de zogenaamde bedrijfsvoeringorganisatie). Daarmee lijkt de bestuurslast aanzienlijk te kunnen worden verminderd. De ledenvergadering van de Unie van Waterschappen acteert defacto als opdrachtgever voor het collectieve takenpakket. Hierbij moet opgemerkt worden, dat om juridische redenen het formele opdrachtgeverschap blijft liggen bij de deelnemers aan de GR. Daarnaast zijn individuele waterschappen opdrachtgever voor de af te nemen ondersteuning bij de facultatieve taken. Collectieve taken worden collectief gefinancierd. De geplande adviesfunctie is beperkt van omvang (maximaal 6 fte) en wordt ook collectief voorgefinancierd. Waterschappen die gebruik maken van de adviesfunctie, betalen een vergoeding voor het gebruik. De omvang van HWH Collectief + Advies wordt na de transitie in 2015 geschat op ca. 19 fte met een begroting van ca. Euro 7.4 miljoen. Het huidige HWH heeft een formatie van ca. 50 fte en een begroting van Euro 20.9 miljoen. Transitie De transitie van het huidige HWH naar HWH Collectief + Advies is ingrijpend, zowel op organisatorisch en formatief gebied als in de afbouw en overdracht van de facultatieve taken. De omvang van HWH neemt per saldo met ca. 31 fte af. De duur van de transitie wordt bepaald door het tempo waarin waterschappen de facultatieve taken overnemen of de termijn waarin deze taken worden afgebouwd. Afhankelijk van de complexiteit van het systeem kan de afbouw enkele jaren duren. Het opstellen van een transitieplan is onderdeel van het vervolgtraject, onder leiding van het dagelijks bestuur van de GR.
4
2.
Aanleiding en opdracht Het Waterschapshuis (HWH) verleent sinds haar oprichting als stichting in 2005 tal van diensten aan waterschappen op het gebied van ICT en informatie. Het Waterschapshuis is opgericht om samenwerking tussen waterschappen te bevorderen, kostenbesparingen te realiseren en om processen tussen waterschappen te stroomlijnen. Omdat waterschappen het gevoel hadden dat ze te weinig sturing hadden op HWH is in 2008 na de Commissie Vos- besloten om HWH om te vormen tot een Gemeenschappelijke Regeling (GR). Deze is per 1 juli 2010 in werking getreden. Na afronding van het project Tax-i eind 2012 is de boedel overgedragen en is de stichting HWH ontbonden. In de loop van de jaren is gebleken dat er sprake is van een afnemend draagvlak voor en vertrouwen in HWH. Een aantal waterschappen geeft aan geen verantwoordelijkheid meer te willen dragen voor HWH. Het bestuur van HWH heeft daarom besloten om mede naar aanleiding van de evaluatie van Tax-i een HWH 2.0 te definiëren. Daartoe is een stuurgroep HWH 2.0 ingesteld, waarin drie bestuursleden (Bleker, Dijk, van Erkelens) zitting hebben genomen. De stuurgroep is ondersteund door mw. Van der Veen (HWH), mw. Krug (UvW) en dhr. Vervaat (extern adviseur). Evaluatie Tax-i De wens om HWH te evalueren ontstond deels door het beëindigen van het project Tax-i, een gezamenlijk belastingsysteem voor alle waterschappen. Een bestuurlijke commissie heeft het project geëvalueerd en constateerde dat er op vele fronten sprake is geweest van collectief falen. HWH was als uitvoeringsorganisatie niet geëquipeerd om inhoudelijk voldoende sturing te kunnen geven aan een ICT-project van deze omvang. Ook de waterschappen moeten volgens de commissie de hand in eigen boezem steken. Er is onvoldoende bereidheid geweest tot inleveren van autonomie, waardoor op bestuurlijk en ambtelijk niveau sprake was van een “halfhartig commitment” aan het project. Veel van de in het onderzoeksrapport geconstateerde problemen op uitvoeringsniveau zijn hierop terug te voeren. De evaluatiecommissie kwam met een aantal aanbevelingen, waaronder: 1.
Definieer Het Waterschapshuis 2.0 De transitie van HWH van een stichting naar een gemeenschappelijke regeling dient naar de mening van de commissie te worden doorgezet. Echter niet nadat een herdefiniëring van doelstelling, ambitie, rollen en taken van HWH heeft plaatsgevonden.
2.
Zorg voor een duidelijke rol en taakafbakening van HWH Bij de herdefiniëring van doelstelling, ambitie, rollen en taken dient onderscheid te worden gemaakt tussen beheer-, ontwikkel-, sturende en kaderstellende taken op het gebied van ICT. Het maken van een dergelijk onderscheid is noodzakelijk voor een heldere, ondubbelzinnige rol- en taakafbakening van HWH.
5
Opdracht Het algemeen bestuur van de GR gaf de stuurgroep op 17 december 2012 de opdracht om de aanbevelingen van de evaluatie Tax-i uit te werken en om een ontwerp van HWH 2.0 te maken. De stuurgroep heeft ervoor gekozen om te werken vanuit een blanco situatie, een situatie zonder HWH. Vervolgens heeft de stuurgroep zich de vraag gesteld welke goede redenen er zijn om nu HWH op te richten, met welke taken, met welke bezetting en met welke juridische structuur. Daarmee is voorkomen dat er teveel vanuit de huidige situatie wordt geredeneerd. Alle waterschappen hebben bij aanvang hun standpunt ten aanzien van HWH 2.0 kenbaar kunnen maken.
6
3.
Aanpak De stuurgroep achtte het van belang kennis te nemen van de zienswijzen, verwachtingen en wensen van de verschillende waterschappen alvorens zij zich een beeld ging vormen van HWH 2.0. Alle waterschappen zijn daarom benaderd om hun beeld van HWH 2.0 te schetsen. Alle waterschappen hebben aan deze oproep gehoor gegeven. Daarnaast is de begroting van HWH onder de loep genomen en zijn er meerdere interviews gehouden, zoals met de i-managers van de waterschappen, een vertegenwoordiging van de secretarissen-directeur, Rijkswaterstaat, het managementteam van HWH, bestuur en directie van de Unie van Waterschappen, directie en bestuur van de Stowa, de CIO van het Rijk en een vertegenwoordiging van KING (het kwaliteitsinstituut van de gemeenten). Op basis van deze informatie heeft de stuurgroep de analyse gemaakt die leidend is voor de ontwikkeling van vier varianten. Hierna heeft de stuurgroep een afweging gemaakt en een voorkeursvariant nader uitgewerkt. Vervolgens is een presentatie opgesteld, welke op 25 april jl. tijdens een klankbordbijeenkomst voor alle waterschappen is gehouden. Mede op basis van reacties tijdens die bijeenkomst is advies ingewonnen bij het organisatieadviesbureau KokxdeVoogd over de juridische (on)mogelijkheden voor de governance structuur van HWH 2.0. Het advies van KoxdeVoogd is integraal opgenomen in bijlage 1. Hierna heeft de stuurgroep zijn advies opgesteld. Binnengekomen brieven Alle waterschappen hebben gereageerd op het verzoek van de stuurgroep om hun beeld van HWH 2.0 te schetsen. Uit de brieven kwam naar voren dat enkele waterschappen met elkaar van gedachten hadden gewisseld over HWH 2.0 en dat sommige brieven op elkaar waren afgestemd. De stuurgroep is verheugd met deze ontwikkeling. Er valt uit af te leiden dat waterschappen afstemming bij elkaar zoeken, elkaar weten te vinden en visies delen op het gebied van ICT ontwikkelingen en ICT samenwerking. Alle waterschapen gaven aan ‘een HWH 2.0’ voor zich te zien. Hieruit leidt de stuurgroep af, dat er in één of andere vorm behoefte is aan een HWH 2.0. Bijna alle waterschappen signaleerden de grote veranderingen die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden in de ICT. Waar vroeger systemen werden ontwikkeld en gebouwd voor meerdere jaren, wordt vandaag de dag de levensduur van ICT systemen steeds korter. Tevens is er een grote behoefte aan flexibiliteit en wordt het gebruik van mobile devices steeds belangrijker. Waar HWH in 2005 werd opgericht om meer zelf te ontwikkelen en minder afhankelijk te zijn van ICT bedrijven, wil men nu gewoon ‘producten van de plank’ kopen. Het ontwikkelen van ICT systemen is een aparte competentie en geen kerncompetentie van de waterschappen of Het Waterschapshuis. 7
Een ander terugkerend thema in de brieven is dat alle waterschappen graag samen willen werken, maar dat men zelf wil bepalen hoe deze vorm van samenwerken eruit ziet (multischaligheid). Het kan zijn dat men voor het ene traject kiest voor regionale samenwerking, maar voor een ander traject de voorkeur geeft aan landelijke samenwerking. Daarnaast wordt ook geconstateerd dat men niet meer streeft naar gestandaardiseerde processen bij waterschappen die ondersteund worden door sectorbrede ICT systemen. Hieruit blijkt dat de huidige behoeften van de waterschappen voor een HWH 2.0, niet meer aansluiten bij de behoeften die er in 2005 waren om een HWH op te richten. In hoofdstuk 4 zal hier nader op in worden gegaan. HWH 2.0 wordt door de waterschappen beschreven als een kleine, slagvaardige netwerkorganisatie met een kern van vaste medewerkers die door waterschappers wordt ondersteund. Waterschappen geven verder aan dat zij een heldere taakverdeling tussen HWH, de Unie van Waterschappen, STOWA en het Informatiehuis Water (IHW) (willen) zien. De huidige besluitvormingsstructuur van HWH wordt als ‘ te zwaar’ gezien. Hierbij moeten ook de bestuurlijke verhoudingen in beschouwing worden genomen. Uit de brieven komt naar voren dat de waterschappen de beleidsmatige ICT taken bij de Unie van Waterschappen willen beleggen en het beheer van standaarden bij IHW. De meerderheid van de waterschappen ziet voor HWH 2.0 met name een rol weggelegd op de volgende gebieden: (Inkoop van) GEO informatie diensten (AHN, beeldmateriaal) Interpretatie en uitwerking van relevante wetgeving en overheidsinitiatieven (beleidstaak van de Unie) Koppelingen met standaard overheidsvoorzieningen Standaardisering van gegevens- en datamodellen (taak van Informatiehuis Water) Stimuleren en ondersteunen van kennisuitwisseling (een aantal waterschappen vindt dit meer bij de Unie horen) Architectuur en standaarden (standaarden bij IHW) Inkoop van ICT licenties
8
4.
Toen en nu HWH is in 2004 ontstaan als initiatief van enkele bestuurders en secretarissen-directeur die zich ten doel stelden de afhankelijkheid van de waterschappen van de commerciële informatievoorziening en ICT-markt te reduceren of mogelijk zelfs in zijn geheel te laten verdwijnen. Een andere belangrijke reden was de mogelijkheid van aanzienlijke kostenbesparingen als er op het terrein van informatievoorziening en ICT een betere samenwerking tussen waterschappen en stroomlijning van processen en systemen tot stand zou komen. Het idee om een gemeenschappelijke organisatie te vormen werd met veel enthousiasme opgepakt en kreeg in 2004 brede steun van de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen. Dit leidde tot het protocol “Samenwerking ICT”. Het feitelijke bouwbesluit kwam in 2005 toen de ledenvergadering van de Unie instemde met de businesscase “Rendement stuurt samenwerking”. Na een fase van kwartiermaken is eind 2005 de stichting Het Waterschapshuis opgericht. De eerste activiteiten van HWH betroffen de uitvoering van de programma’s Intwis en GIS ZES. HWH had bij oprichting de volgende doelen: de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de waterschappen te verbeteren; de processen rond informatievoorziening en ICT efficiënter te maken en kosten te besparen; de innovatieve slagkracht te vergroten; het imago van de waterschappen als professionele moderne overheid te versterken; bredere facilitaire samenwerking van de waterschappen te stimuleren. In 2007 kwamen de eerste personeelsleden in dienst van de stichting. Op dit moment draaien er meerdere grote projecten en zet HWH zowel eigen medewerkers als externen in voor de uitvoering van deze projecten. Na een voortvarende start van de stichting is in de zomer van 2008 gesproken over de uiteindelijke juridische vormgeving van HWH en de zeggenschap van waterschappen over HWH. Aanleiding hiervoor was het gevoel onder een groot aantal waterschappen dat HWH enerzijds voortvarend aan de slag was en goede resultaten boekte, maar dat anderzijds de waterschappen onvoldoende grip hadden op HWH, inhoudelijk en financieel. Er waren twijfels over ‘het in control zijn’ van HWH. Waterschappen willen een adequate grip op HWH omdat HWH een belangrijke functie vervult en daartoe aanzienlijke financiële bijdragen van de waterschappen ontvangt. Bovendien opereert HWH in een ICT-veld met projecten, waarin grote bedragen omgaan en behoorlijke risico’s worden gelopen. Deze gevoelens van onrust en soms ook onvrede heeft de ledenvergadering in 2008 doen besluiten een commissie in te stellen die een advies moest uitbrengen over de aansturing en bestuurlijke borging van HWH: de Commissie aansturing en bestuurlijke borging Waterschapshuis. De Commissie stond onder voorzitterschap van J.A.M. Vos (dijkgraaf Brabantse Delta).
9
De Commissie Vos heeft vastgesteld dat HWH in feite vier taken heeft: aankoopcentrale voor de waterschappen; ontwikkelaar/producent/leverancier van producten voor de waterschappen; dienstverlener voor de waterschappen; kenniscentrum voor de waterschappen2. Als deze vier taken vergeleken worden met het wensbeeld van HWH 2.0 zoals dat door de waterschappen in de verschillende brieven is beschreven, dan valt op dat hier grote verschillen zijn ontstaan. Nu Sinds de oprichting van HWH is de ICT wereld sterk veranderd. Waterschappen zijn nu van mening dat het ontwikkelen van producten geen kerncompetentie meer is van de waterschappen en HWH. Dit moet aan de markt worden overgelaten. Het gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen voor een groot omvangrijk ICT-pakket waarin alle wensen van de waterschappen ingevuld zijn, is niet meer passend bij de huidige werkwijze van de waterschappen. Waterschappen kopen liever een kant-en-klare oplossing direct van de ‘ plank’ , ook al voldoet deze oplossing niet voor honderd procent. Waterschappen willen geen risico meer lopen dat de beheerkosten van een groot pakket dat op maat is gemaakt, uit de hand lopen. Daarnaast is er bij de waterschappen niet meer de behoefte om processen landelijk te standaardiseren. Men kiest meer voor regionale samenwerking en afstemming, met andere waterschappen en ook met andere partijen. Wel is er nog behoefte aan een periodieke sectorbrede afstemming met alle waterschappen. De huidige omvang van HWH is ca. 50 fte met een begroting van Euro 20.9 miljoen. In de analyse van het huidige takenpakket is een eerste onderscheid gemaakt naar collectieve taken (taken met een verplichtend karakter voor alle waterschappen), facultatieve taken (taken waarbij waterschappen vrij kunnen kiezen om er wel of niet aan deel te nemen), niet ICT-taken en de besturing van HWH zelf (zie onderstaande tabel). Het onderscheid tussen collectieve en facultatieve taken wordt nader toegelicht in de hoofdstukken 5 en 6.
2
Vrij geciteerd uit rapport Vos.
10
Groep
FTE 2013
Begroting 2013
Geodata Diensten (*)
2,9
5.010.624
Informatiehuis Water
7,0
758.512
Archtectuur & Standaarden
3,2
626.113
13,1
6.395.249
Ondersteuning Business Cases & Projecten
4,9
1.015.406
Contractmanagement
3,0
359.885
–
3.267.639
B&O IRIS (*)
7,8
3.197.069
B&O Overige Systemen
3,8
2.252.676
B&O Externe Dienstverlening
1,4
839.304
20,9
10.931.979
–
1.952.499
1,6
571.124
1,6
2.523.623
Bestuur & Organisatie HWH
6,9
1.051.521
Bedrijfsbureau - Algemene Ondersteuning
7,1
Toebedeeld
Totaal
14,0
1.051.521
Totaal HWH
49,6
20.902.372
Collectieve Taken
Taak
Totaal Facultatieve Taken
Contractbeheer Oracle licenties
Totaal Niet ICT
Kassiersfunctie (*) Vergadercentrum
Totaal Bestuur & Organisatie
(*) Inclusief Bijdrage Derden
11
5.
Uitgangspunten De stuurgroep heeft bij het vormgeven van HWH 2.0 een aantal uitgangspunten bepaald. Binnen de kaders van deze uitgangspunten is dit rapport tot stand gekomen. Alle waterschappen geven aan behoefte te hebben aan ‘een HWH 2.0’ voor minstens de uitvoering van collectieve taken. Dit rechtvaardigt de toekomst van HWH 2.0. HWH 2.0 is een uitvoeringsorganisatie voor de ondersteuning van waterschappen op het gebied van ICT en GEO informatie. De ontwikkelfunctie komt in HWH 2.0 niet meer voor. Uitvoering van taken vindt plaats binnen de beleidskaders van de Unie van Waterschappen. Waterschappen zijn zowel eigenaren als opdrachtgevers/gebruikers/klanten van HWH 2.0. Dit zijn onderscheidende rollen met verschillende verantwoordelijkheden en plichten. De opdrachtgever specificeert zijn behoefte en draagt zorg voor voldoende en tijdige duidelijkheid om de opdracht mogelijk te maken. Er bestaat een onderscheid tussen collectieve en facultatieve ICT taken. Collectieve taken zijn gedefinieerd als wettelijke verplichte taken voor waterschappen, of bindende afspraken die in bestuursakkoord of convenanten bekrachtigd zijn of sectorbrede afspraken die door de ledenvergadering van de UvW als zodanig worden besloten. Voorbeelden zijn het Informatiehuis Water en het deelnemen aan AHN. Facultatieve taken zijn taken die groepen van waterschappen gezamenlijk willen oppakken, maar waar geen verplichting aan ten grondslag ligt. Voorbeeld zijn eHRM of het Zuiveringsinformatie Systeem. Om te voldoen aan juridische eisen voor aanbesteden en inbesteden, moet er een rechtsvorm zijn met een eigenaarschaps /lidmaatschapscontructie voor HWH 2.0. Waterschappen hebben ‘in principe’ een eigen keuze om deel te nemen aan HWH 2.0. HWH 2.0 benut de ervaringen, successen en mogelijkheden van andere organisaties, zoals RWS, KING en Rijk optimaal. Het Waterschapshuis wordt niet belast met oneigenlijke taken zoals een vergadercentrum en een kassierfunctie. De aansturing van HWH 2.0 is zo licht mogelijk en in balans met de omvang van de opdrachten. Ook worden dubbele besluitvormingslijnen zo veel mogelijk voorkomen.
12
6.
Varianten Na het bestuderen van alle brieven, het houden van interviews en het analyseren van de begroting van HWH, komt de stuurgroep tot vier mogelijke toekomstvarianten voor HWH 2.0. Deze varianten zullen hieronder worden behandeld. De governance van deze varianten zal in hoofdstuk 8 besproken worden. Variant 1: Opheffen HWH De eerste variant is het nul scenario, namelijk het opheffen van HWH. De collectieve taken van de waterschappen moeten dan ergens anders worden ondergebracht en de overige taken van HWH moeten dan onder (groepen van) waterschappen worden verdeeld of aan de markt worden overgelaten. Variant 2: HWH Collectief De tweede variant houdt in dat HWH 2.0 alleen collectieve taken uitvoert onder regie van de Unie van Waterschappen. Alle facultatieve taken van HWH worden afgebouwd, aan de markt overgelaten of overgedragen aan (groepen) van waterschappen. In deze variant is HWH geen facilitator van of inkoopcentrale of beheerder voor facultatieve zaken. Omdat er alleen collectieve taken uitgevoerd worden, waaraan alle waterschappen verplicht moeten deelnemen en derhalve ook financiële verantwoordelijkheid moeten nemen, zullen alle waterschappen van dit HWH 2.0 ook ‘eigenaar’ moeten zijn. Variant 3: HWH Collectief + Advies In deze derde variant vinden dezelfde en op dezelfde wijze tot stand gekomen collectieve taken plaats als in de tweede variant. Aanvullend adviseert HWH desgevraagd over de inrichting en uitvoering van facultatieve taken in opdracht van (groepen van) waterschappen. Waterschappen kunnen zelf besluiten of zij van deze adviesfunctie gebruik willen maken. Waterschappen die gebruik maken van de adviesfunctie, betalen een vergoeding voor dit gebruik. Binnen deze facilitaire adviesfunctie voor de facultatieve taken valt geen inkoop en beheer door HWH. De omvang van de adviesfunctie kan daarom beperkt blijven en er ontstaat geen onevenwichtig financieel risico voor de eigenaren van dit HWH 2.0. Variant 4: HWH 1.1 In de vierde variant voert HWH collectieve taken uit gelijk aan varianten 2 en 3 onder regie van de Unie van Waterschappen. Daarnaast voert HWH facultatieve opdrachten uit in opdracht van groepen van waterschappen. Deze taken betreffen het verwerven, (laten) inrichten, (laten) onderhouden en (laten) exploiteren van ICT systemen. Deze variant is dus variant 3 met daarbij de facultatieve taken, de risico’s en de extra fte’s die nodig zijn voor de ondersteunende taken. De rol van opdrachtgever wordt ook echt door de groep van opdrachtgevende waterschappen uitgevoerd. Zij zijn verantwoordelijk voor het programma van eisen, de middelen, de opdrachtverstrekking en de besturing van onderhoud en exploitatie. Per definitie zijn er dus meerdere opdrachtgevers van HWH (bijvoorbeeld opdrachtgroep IRIS, opdrachtgroep eHRM en opdrachtgroep Z-Info). De opdrachtgevende waterschappen bepalen zelf hoe de (opdrachtgevers) besturing van de taak wordt ingericht, HWH draagt zorg voor een professionele en kosteneffectieve uitvoering van de taken.
13
7.
Afweging van de varianten en advies stuurgroep Uit de binnengekomen brieven blijkt dat alle waterschappen ‘een HWH 2.0’ wensen. HWH 2.0 moet wel kleiner en slagvaardiger worden. Het moet zich in ieder geval richten op een efficiënte en transparante uitvoering van de collectieve taken van de waterschappen. De stuurgroep heeft daarom besloten om variant 1 niet verder te onderzoeken. Overigens zou deze variant mogelijk voor grote imagoschade voor de waterschappen richting andere overheden en de buitenwereld kunnen zorgen. In variant 2 “HWH collectief” wordt invulling gegeven aan de behoefte van waterschappen om gezamenlijk collectieve taken uit te voeren. Deze variant is echter volgens de stuurgroep toch te beperkt, aangezien veel waterschappen in hun brief hebben aangeven behoefte te hebben aan ondersteuning bij de facultatieve taken. In variant 3 ‘HWH Collectief + Advies’ wordt beperkt invulling gegeven aan de behoefte van waterschappen aan ondersteuning bij de facultatieve taken. HWH kan naast het leveren van adviezen ook optreden als ondersteuner bij aankoopprocessen van en voor waterschappen die dat wensen. Hierbij verwerven de waterschappen het eigendom en dragen het risico en HWH faciliteert en ondersteunt slechts. Binnen variant 3 dragen waterschappen alleen financieel risico voor de collectieve opdrachten en het leeglooprisico van de beperkte adviesfunctie. Een keuze voor variant 4 ‘HWH 1.1’ lijkt opties te bieden die een deel van de waterschappen wensen, maar draagt een lastig dilemma in zich. In variant 4 is HWH als verwervende partij eigenaar van de ICT systemen en daarmee (financieel) risicodrager naar derde partijen. Dit betekent dat de "eigenaren" van HWH aanspreekbaar zijn op de (financiële) risico's. Om het niet-deelnemers risico te mitigeren, dienen de deelnemende waterschappen per opdracht/taak de niet-deelnemende waterschappen te vrijwaren voor nadelige gevolgen. Hierbij moet worden opgemerkt dat HWH, en daarmee dus haar eigenaren, aansprakelijk blijft voor claims van derden, ongeacht welke opdracht/taak de claim veroorzaakt. De vrijwaring zorgt er voor dat er onderling verrekend kan worden waardoor niet-deelnemers hun schade uiteindelijk vergoed zien door deelnemers. Naast de vrijwaringen dienen de deelnemers aan een opdracht/taak onderling en met HWH afspraken te maken over de financiering en dienen deelnemers elkaar aan te spreken als de financiering niet of niet tijdig wordt gerealiseerd. De noodzaak om per opdracht/taak een vrijwarings-administratie en financiële administratie te voeren, in combinatie met de verplichting om geconsolideerde (financiële) verantwoording af te leggen over alle taken van HWH, noodzaken een stevig bedrijfsbureau voor financiële, contractuele en juridische zaken. Dit bedrijfsbureau zal in omvang vergelijkbaar zijn met het huidige bedrijfsbureau. De totale omvang van HWH wordt in deze variant in sterke mate bepaald door de omvang van facultatieve taken die in opdracht van groepen van waterschappen worden uitgevoerd. Het huidige facultatieve takenpakket is ca. 13 fte (waarvan ca. 8 fte voor IRIS), exclusief overhead (bedrijfsbureau en besturing). Een HWH dat ook facultatieve taken uitvoert, vraagt om meer ondersteuning op gebied van management, P&O, (interne) Communicatie en Facilitaire en ICT ondersteuning. Het is de verwachting dat in variant 4 HWH, ook door groei in taken als bijvoorbeeld eHRM en het niet (tijdig) kunnen uitfaseren van de huidige (IRIS) systemen, in omvang zal toenemen, zowel in de uitvoering als in de ondersteuning en het management.
14
De stuurgroep maakt de inschatting dat er meerdere waterschappen zijn die variant 4 niet als optie zien, met name vanwege het financieel risico, ondanks mitigerende maatregelen als vrijwaringen en taak-specifieke financiering. Daarbij zal een toename van de omvang van HWH door het in opdracht uitvoeren van facultatieve taken op den duur leiden tot meer overhead en een mindere kosteneffectieve en doelgerichte uitvoering. Dit komt niet overeen met de veel geuite wens van de waterschappen om tot een kleiner en slagvaardig HWH te komen. Variant 4 vraagt ook om een stevige doorontwikkeling van de HWH cultuur en het leiderschap en van het opdrachtgeverschap bij (groepen van) waterschappen. Variant 4 kent ook het risico van ongecontroleerde groei, omdat er geen beperking is gesteld aan het aantal uit te voeren taken. Zolang opdrachtgevers de middelen verstrekken, zal HWH de taken uitvoeren. Advies Stuurgroep De stuurgroep adviseert om te kiezen voor de variant 3 HWH Collectief + Advies variant. In deze variant wordt, weliswaar met beperkingen, recht gedaan aan de vrijheidsgraden van de waterschappen terwijl de sector als geheel profiteert van de schaalvoordelen en kennisdeling bij de uitvoering van collectieve taken. Door tevens een goede adviesfunctie in te richten voor ondersteuning bij de inrichting en uitvoering van facultatieve taken door (groepen van) waterschappen, kan ook op het gebied van facultatieve taken geprofiteerd worden van kennisdeling. De formatie voor de ondersteuning van de facultatieve taken is beperkt van omvang en kan gezien de beperkte financiële risico’s vallen binnen de collectieve financiering. De afnemers van deze ondersteuning (waterschappen individueel of als groep) dienen vervolgens voor het gebruik ervan te betalen, zodat uiteindelijk de collectieve kosten voor dit organisatieonderdeel gering of nihil zijn. De stuurgroep vermoedt overigens dat de behoefte aan ondersteuning o.a. door nieuwe (regionale) samenwerkingsverbanden in de komende jaren zal afnemen.
15
8.
Governance De stuurgroep heeft juridisch advies ingewonnen om te kunnen bepalen wat de beste juridische vorm van HWH 2.0 is. Dit advies is integraal opgenomen in bijlage 1. Uit dit advies blijkt dat de meest geschikte rechtsvorm voor HWH 2.0 voortzetting van de huidige Gemeenschappelijke Regeling (GR) is. Wel kan over enige tijd gekozen worden voor een vereenvoudigde variant van de GR (de zogenaamde Bedrijfsvoeringsorganisatie). Deze vorm zal door een wijziging van de Wgr naar verwachting in 2014 worden geïntroduceerd. Een bedrijfsvoeringsorganisatie kent één bestuur, en niet een afzonderlijk AB en DB, waardoor de bestuurslast kan worden beperkt. De stuurgroep is met de volgende argumentatie tot deze conclusie gekomen: a) Voor HWH 2.0 is bezien vanuit het perspectief van de zeggenschap (governance) van de waterschappen over HWH een rechtsvorm met een eigenaarschaps/lidmaatschapsconstructie het meest geschikt. Alleen een vorm die hieraan voldoet brengt de mogelijkheid van een beroep op de aanbestedingsrechtelijke uitzondering voor inbesteden met zich mee. Hierdoor valt een stichting af en blijven over een GR, een coöperatie of een vereniging (in het vervolg spreken wij over een coöperatie, maar alles wat over de coöperatie wordt gezegd, geldt ook voor de vereniging). b) Aangezien de UvW een vereniging is valt een variant waarbij HWH 2.0 als afdeling wordt ondergebracht bij de UvW strikt genomen ook onder de variant vereniging. Echter gelet op de huidige taken en organisatievorm van de UvW zal het onderbrengen van HWH 2.0 binnen de organisatiestructuur van de UvW tot complexe wijzigingen leiden onder meer vanwege de vereisten voor inbesteding. Deze wijzigingen zouden het karakter van de UvW als belangenbehartigende en lobbyorganisatie vergaand wijzigen. Daarom valt deze variant in onze ogen af. c) Blijven over als varianten: handhaving van de huidige GR constructie of onderbrenging in een nieuw op te richten coöperatie. De vergelijking tussen deze varianten is opgenomen in paragraaf 3 van het bijgevoegde advies in bijlage 1. Kort gezegd is er tussen deze varianten geen verschil op aanbestedingsrechtelijke en fiscale consequenties. Tegen onderbrenging in een nieuw op te richten coöperatie pleiten echter een aantal argumenten die in paragraaf 3 van het advies in bijlage 1 zijn opgenomen. Hierbij gaat het om de mogelijkheid van omzetting van de GR in de bedrijfsvoeringsorganisatie conform nieuwe Wgr, welke ontbreekt bij de coöperatie, de transactiegevolgen, de ambtelijke rechtspositie, de Wet markt & overheid, en de doctrine van voorkeur voor publiekrecht. Opdrachtgeverschap en rol UvW De stuurgroep heeft overwogen om de zowel het (collectieve) opdrachtgeverschap voor HWH 2.0, als ook een regiefunctie bij de ledenvergadering van de UvW neer te leggen. Het juridische advies maakt duidelijk dat deze combinatie van regie en opdrachtgeverschap niet haalbaar is, onder andere vanwege de volgende redenen: a) Op grond van de inbestedingsconstructie kan het opdrachtgeverschap niet worden belegd bij de ledenvergadering van de UvW. De UvW als zodanig is immers geen deelnemer in de GR HWH en kan daarom niet inbesteden. Indien bevoegdheden van het algemeen bestuur van de GR HWH bij de ledenvergadering van de UvW komen te liggen kan dit het beroep op inbesteding door de waterschappen onderuit halen. b) Verder verzet de Wgr zich ertegen om de bevoegdheden die van rechtswege toekomen aan de bestuursorganen van een GR te beperken ten gunste van een orgaan van een andere rechtspersoon.
16
Advies Stuurgroep Governance HWH 2.0 Om de hiervoor vermelde redenen adviseert de stuurgroep de besturing van HWH 2.0 als volgt in te richten: a) De dagelijkse besturen van de waterschappen blijven vertegenwoordigd in het algemeen bestuur van HWH als vergadering van eigenaren van HWH, die zich richt op de instandhouding, de kaders voor het functioneren en de continuïteit van HWH. b) De formele besluitvorming over de collectieve taken die HWH aanbiedt, vindt plaats in het algemeen bestuur van HWH. De Ledenvergadering van de Unie bepaalt welke collectieve taken door HWH moeten worden uitgevoerd. c) De waterschappen vullen gezamenlijk de opdrachtgeversrol in voor de collectieve diensten van HWH. d) Het opdrachtgeverschap voor de adviesdiensten ten behoeve van de facultatieve taken berust bij elk individueel waterschap. De stuurgroep liep bij het uitwerken van het advies aan tegen een aantal juridische (on)mogelijkheden. Zo had de stuurgroep graag gezien, dat de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen als formeel opdrachtgever van collectieve opdrachten had kunnen optreden met tevens beschikbaarstelling van de bijbehorende financiële middelen. Dit zou de bestuurlijke drukte aanzienlijk verminderen. In het juridisch advies is te lezen waarom dat helaas niet is te realiseren. De stuurgroep moet daarom kiezen voor een variant. Zij blijft de ledenvergadering van de UvW zien als het gremium waar de discussie plaatsvindt over de collectieve taken van HWH. Defacto functioneert de ledenvergadering daarmee als opdrachtgever. De officiële bekrachtiging dient echter nog wel in het bestuur van de GR plaats te vinden. Als ze passen binnen de kaders van HWH, zullen de besluiten van de ledenvergadering van de Unie over een collectieve opdracht altijd één op één overgenomen worden.
17
9.
Uitwerking De variant HWH Collectief + Advies heeft het volgende takenpakket: Collectieve Taken via een verzoek van de Ledenvergadering Uitvoeren GEO informatie Diensten Beheer van sectorspecifieke architectuur Deelnemen in Informatiehuis Water Adviseren bij toepassen van Informatiebeveiliging Adviestaken in opdracht van waterschappen Adviseren bij aanschaf en exploitatie van ICT systemen Adviseren bij (Europese) Aanbestedingen Faciliteren kennisdeling De volgende taken worden in de periode 2013 - 2014 overgedragen of afgebouwd: Uitvoeren contractbeheer Oracle Licenties Beheer en onderhoud IRIS (naar waterschappen zolang nog niet afgebouwd) Beheer en onderhoud Overige Systemen (naar waterschappen, zie bijlage 2 voor een overzicht van de systemen die thans door HWH worden onderhouden) Beheer en onderhoud Externe Communicatie (naar waterschappen en/of Unie) Vergadercentrum Kassiersfunctie De keuze voor de variant HWH Collectief + Advies betekent dat de uitvoering van facultatieve taken en het eigenaarschap van (facultatieve) ICT systemen verschuift van HWH naar (groepen van) waterschappen. Voor elk over te dragen systeem of taak zal een waterschap aangewezen moeten worden als "eigenaar". Dit waterschap is contracthouder met externe partijen en maakt zelf de afspraken met andere deelnemende waterschappen. De duur van de transitie wordt bepaald door het tempo waarin waterschappen de facultatieve taken overnemen of de termijn waarin deze taken worden afgebouwd. Afhankelijk van de complexiteit van het systeem kan afbouw enkele jaren duren. Verwachte omvang in 2015 De geplande omvang in 2015 van de HWH Collectief + Advies organisatie is ca. 19 FTE, verdeeld naar 13 FTE voor uitvoering van collectieve taken (inclusief management HWH) en 6 FTE voor advies taken. Financieel beheer en HRM taken kunnen uitbesteed worden, bij voorkeur naar de Unie van Waterschappen. Uitgaande van continuering van de huidige omvang van collectieve taken en uitgaande van de geplande 2015 formatie, bedraagt de begroting in 2015 ca. Euro 7.4 miljoen. Organisatiekosten bedragen ca. Euro 3.2 miljoen waarvan ca. Euro 1 miljoen voor de adviesfunctie. Naast organisatiekosten wordt ca. 4.2 miljoen uitgegeven aan kosten voor derde partijen en voor inkoop beeldmateriaal. Van deze 4.2 miljoen komt 1.5 miljoen ten laste van de waterschappen en 2.7 miljoen wordt bijgedragen door derden (Rijkswaterstaat, provincies, gemeenten).
18
Verwachte omvang 2015 versus huidige omvang: Groep
Taak
Collectieve Taken
FTE 2013
Begroting 2013
FTE 2015
Plan 2015
Geodata Diensten (*)
2,9
5.010.624
3,0
4.635.283
Informatiehuis Water
7,0
758.512
7,0
1.168.352
Archtectuur & Standaarden
3,2
626.113
1,0
138.789
13,1
6.395.249
11,0
5.942.424
Ondersteuning Business Cases & Projecten
4,9
1.015.406
4,0
638.870
Contractmanagement
3,0
359.885
2,0
319.435
–
3.267.639
–
–
B&O IRIS (*)
7,8
3.197.069
–
–
B&O Overige Systemen
3,8
2.252.676
–
–
B&O Externe Dienstverlening
1,4
839.304
–
–
20,9
10.931.979
6,0
958.306
–
1.952.499
–
–
1,6
571.124
–
–
1,6
2.523.623
–
–
Bestuur & Organisatie HWH
6,9
1.051.521
2,0
298.507
Bedrijfsbureau - Algemene Ondersteuning
7,1
Toebedeeld Uitbesteed
250.000
Totaal Facultatieve Taken
Contractbeheer Oracle licenties
Totaal Niet ICT
Kassiersfunctie (*) Vergadercentrum
Totaal Bestuur & Organisatie
Totaal
14,0
1.051.521
2,0
548.507
Totaal HWH
49,6
20.902.372
19,0
7.449.237
(*) Inclusief Bijdrage Derden
De door de stuurgroep voorgestelde wijzigingen zullen omgezet moeten worden in een zorgvuldig vormgegeven transitieproces. Naar de mening van de stuurgroep ligt de verantwoordelijkheid daarvoor bij het dagelijks bestuur van de GR HWH. De omvang en impact van dat transitieproces moet niet onderschat worden. De afname van de personele omvang zal in nauw overleg met de waterschappen moeten worden ingevuld. Bij de verdere uitwerking zal ook de plaats van het IHW aan de orde dienen te komen. Ook moet, mede gekoppeld daaraan, de vraag worden beantwoord of de huidige huisvesting (inclusief het vergadercentrum) wordt gehandhaafd.
19
10. Vervolg Het advies van de stuurgroep HWH 2.0 wordt aangeboden aan het dagelijks bestuur van de GR HWH. De verwachting bestaat dat het DB het advies zal aanbieden aan het algemeen bestuur, opdat er in de vergadering van 1 juli aanstaande een eerste gedachtewisseling kan plaatsvinden. De uiteindelijke besluitvorming over HWH 2.0 zal in november 2013 plaatsvinden. Waterschappen kunnen dan hun definitieve standpunt inbrengen en aangeven of ze deelnemer blijven van de GR HWH.
20
Bijlage 1 – Juridisch advies
21
22
23
24
25
26
27
Bijlage 2 – Huidige taken, systemen en deelnemers
Taak
Details
Deelnemers
Begroting 2013
Kosten WS
Kosten Derden
Beeld materiaal
24
3.058.682
399.841
2.658.841
AHN
24
1.951.942
1.951.942
–
INSPIRE
24
97.381
97.381
–
Architectuur & Standaarden
23
626.113
626.113
–
Informatiehuis Water
24
938.511
758.511
180.000
Contractbeheer Oracle licenties
24
3.267.639
3.267.639
–
Ondersteuning Business Cases & Projecten
24
1.015.406
1.015.406
–
Contractmanagement
24
359.885
359.885
–
Bestuur & Organisatie HWH
24
1.051.521
1.051.521
–
Kassiersfunctie
24
1.772.499
1.772.499
–
Vergadercentrum
24
571.124
571.124
–
IRIS Beheer
24
1.924.245
1.862.707
61.538
IRIS Afschrijving
24
236.898
236.898
–
IRIS Watis
22
141.535
141.535
–
IRIS Basis
22
113.261
79.928
33.333
IRIS RIOKEN
17
98.148
98.148
–
IRIS Keringen
16
169.891
155.741
14.150
IRIS V&H
16
101.647
101.647
–
IRIS KIM
13
77.573
77.573
–
IRIS LIS
13
67.765
67.765
–
IRIS OWA
11
108.228
108.228
–
IRIS Ergo
9
139.187
139.187
–
IRIS Metingen
3
18.691
18.691
–
OLO Water
24
271.575
271.575
–
Geo voorziening
24
203.469
203.469
–
BVZ
24
97.844
97.844
–
Vangstregistratie
24
55.788
55.788
–
Diwanet
24
60.000
60.000
–
WION portaal
23
53.882
53.882
–
Z-info
20
777.090
777.090
–
Digitaal Aangifte bedrijven
19
43.153
43.153
–
NDFF
16
329.729
329.729
–
Watertoets
16
262.765
262.765
–
Oud CMS / Waterschapsnet
22
470.133
435.988
34.145
Publicatie regelgeving landelijke voorziening CVDR
22
21.614
21.614
–
Publicatie producten en diensten binnen CMS
22
6.230
6.230
–
Publicatie bekendmakingen land. vzng GVOP
20
287.189
287.189
–
Geodata Diensten
Beheer & Onderhoud ICT Systemen
IRIS
Overige Systemen
Externe Dienstverlening & Communicatie
E-formulieren
11
54.138
54.138
–
Totaal HWH
20.902.371
17.920.364
2.982.007
28
