Het risicobewuste(re) Ontwikkelingsbedrijf

Het risicobewuste(re) Ontwikkelingsbedrijf Wat de gemeente Rotterdam kan leren van projectontwikkelaars over locatieontwikkeling

Mark Poley

- Openbare versie -

Thesis in het kader van de opleiding Master of Real Estate 2006-2008 aan de Amsterdam School of Real Estate / Universiteit van Amsterdam Rotterdam, augustus/september 2008 Scriptiebegeleiders:

ir. L.F.M. Rompelberg (ASRE-beleider) mr. T. van Ameijden (interne begeleider)

Meelezer:

drs. A.R. Marquard

Foto omslag: Anton de Zeeuw Omslagontwerp: Mark Poley © 2008 M.R. Poley Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaardt de auteur geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor gevolgen hiervan.

In memoriam

Een scriptie is een afronding van een periode, die je in ons geval als klas doormaakt. Veel beleef je in die twee jaar samen: Reizen, studiestress, kinderen, nieuwe banen, bruiloften en stuk gelopen relaties. Allemaal geheel volgens verwachting. Het maakt de klas hecht. Het overlijden van een klasgenoot en diens zoon past echter totaal niet in dit verwachtingspatroon. Ongeloof blijft overheersen. Guido en Naut, jullie zullen niet worden vergeten. Draaimolens zullen voor mij nooit meer hetzelfde zijn.

Pagina: i

Voorwoord Het leven draait door en ook een studie moet afgerond worden. Deze scriptie is geschreven in het kader van de Master of Real Estate opleiding aan de Amsterdam School of Real Estate. Deze twee-jarige opleiding is bedoeld voor vastgoedspecialisten die vanuit hun specifiek vakinhoudelijke functie willen doorgroeien naar een meer generale, strategisch georiënteerde managementpositie. Het programma is zeer intensief en focust op strategische vraagstukken. Zwaar en uitdagend was deze studie zeker. “Het gaat goed, maar het zou wellicht nog beter moeten kunnen” is een gevoel dat ik regelmatig heb. Lang niet altijd is er de mogelijkheid om hier op door te gaan. Van een scriptie wordt een verdiepingsslag gevraagd. Ik heb dan ook een onderwerp gekozen waarbij ik dit kan combineren. Het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam maakt afspraken met ontwikkelaars over locatieontwikkelingen. Door te leren van en over ontwikkelaars kan zij die afspraken mogelijk nog beter of in ieder geval nog bewuster maken. Betere en bewustere afspraken zouden de stedelijke ontwikkeling van Rotterdam ten goede komen. Ook al betreft het mijn scriptie, zonder hulp had ik dit resultaat niet kunnen bereiken. Allereerst wil ik mijn dank uitspreken aan Lars en Teun die mij gedurende dit proces vakkundig en plezierig hebben begeleid. Ook ben ik zeer verheugd met de tijd die door de geïnterviewden is vrijgemaakt. Ik ben buitengewoon trots dat zij mij te woord hebben willen staan. Verder wil ik Barend Jan, Robert, Eline, Gerben, Thijs en Wilfried bedanken voor de goede discussies en hun inhoudelijke feed-back. Dit heeft mij enorm geholpen het onderzoek te focussen. Bovenal gaat mijn dank uit naar Marieke voor haar steun en het liefdevol doorstaan van mijn nukken gedurende het schrijven. Hoogachtend, Mark Poley Augustus/september 2008

Pagina: ii

Inhoudsopgave Voorwoord ............................................................................................................................... i Inhoudsopgave ...................................................................................................................... ii Ter introductie: het Ontwikkelingsbedrijf ........................................................................... iv Samenvatting ......................................................................................................................... v Hoofdstuk 1: Inleiding ........................................................................................................... 1 1.1 Aanleiding ...................................................................................................................................... 1 1.2 Probleemanalyse ........................................................................................................................... 1 1.3 Afbakening onderzoeksgebied....................................................................................................... 4 1.4 Hypothese, Vraag- en doelstelling ................................................................................................. 4 1.5 Onderzoeksopzet en leeswijzer ..................................................................................................... 5

Hoofdstuk 2: Ondernemen en risicomanagement .............................................................. 8 2.1 Ondernemen in projecten .............................................................................................................. 8 2.2 Risico ............................................................................................................................................. 8 2.3 Risicomanagement ........................................................................................................................ 9 2.4 Contractmanagement .................................................................................................................. 14 2.5 Resumé........................................................................................................................................ 14

Hoofdstuk 3: De projectontwikkelaar................................................................................. 16 3.1 Definities ...................................................................................................................................... 16 3.2 De projectontwikkelaar................................................................................................................. 16 3.3 De veranderende opgave ............................................................................................................ 19 3.4 Risicomanagement ...................................................................................................................... 20 3.5 Contractvorming........................................................................................................................... 21 3.6 Organisatiestructuur en rechtspersonen...................................................................................... 22 3.7 Resumé........................................................................................................................................ 24

Hoofdstuk 4: Grondzaken ................................................................................................... 25 4.1 Locatie- en gebiedsontwikkeling .................................................................................................. 25 4.2 Grondbeleid, -bedrijf en -productie .............................................................................................. 26 4.3 Veranderende opgave ................................................................................................................. 29 Intermezzo: Afspraken door het Ontwikkelingsbedrijf........................................................................ 31 4.4 Risicomanagement ...................................................................................................................... 34 4.5 Contractvorming bij locatieontwikkeling....................................................................................... 37 Intermezzo Gemeentelijke projectontwikkelaar ................................................................................. 38 4.6 Organisatiestructuur en rechtspersonen...................................................................................... 39 Intermezzo: Gemeentelijke project-bv ............................................................................................... 42

Pagina: iii 4.7 Resumé ........................................................................................................................................43

Hoofdstuk 5: Basisanalyse ................................................................................................. 44 5.1 Literatuuranalyse ..........................................................................................................................44 5.2 Toetsing hypothese ......................................................................................................................47 5.3 Praktijktoets ..................................................................................................................................47 5.4 Resumé ........................................................................................................................................48

Hoofdstuk 6: Praktijkinterviews.......................................................................................... 49 6.1 Opzet interviews ...........................................................................................................................49 6.2 Belangrijkste uitkomsten interviews met betrokkenen vanuit de ontwikkelaars...........................50 Intermezzo: Risicobereidheid van de verschillende ontwikkelaars ....................................................59 6.3 Belangrijkste uitkomsten interviews met betrokkenen vanuit de gemeente.................................60 6.4 Eindresultaten interviews..............................................................................................................65 6.5 Resumé ........................................................................................................................................67

Hoofdstuk 7: Eindconclusies en aanbevelingen............................................................... 68 7.1 Eindconclusies..............................................................................................................................68 7.2 Te leren lessen .............................................................................................................................70 7.3 Implementatie van geleerde lessen..............................................................................................73 7.4 Aanbevelingen voor verder onderzoek.........................................................................................74 7.5 Resumé ........................................................................................................................................75

Nawoord................................................................................................................................ 76 Literatuurlijst ........................................................................................................................ 77 Bijlagen ................................................................................................................................. 83 Bijlage 1: Uitgebreide probleemanalyse.............................................................................................84 Bijlage 2: Interviewlijst ........................................................................................................................90 Bijlage 3: Interviewopzet.....................................................................................................................91

Pagina: iv

Ter introductie: het Ontwikkelingsbedrijf Het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam is een dienst van de gemeente Rotterdam met circa 500 medewerkers. Het Ontwikkelingsbedrijf is de samenbundeling van de dienst economische zaken, het traditionele grondbedrijf en eigenaar en beheerder van het vastgoed van de gemeente. Dit is weergegeven in het onderstaande organogram, Figuur 1.

Figuur 1: Organogram Ontwikkelingsbedrijf

Het grondbedrijf, oftewel in Rotterdam de sector Gebiedsontwikkeling, is belast met de uitvoering van het gemeentelijke grondbeleid en het daarbinnen bereiken van een optimaal ruimtelijkfinancieel-resultaat. De politiek stelt met het grondbeleid concrete en actuele doelen, zoals het in aanbouw nemen van 3.200 woningen per jaar. Daarnaast dient uitvoering van het grondbeleid tevens een bijdrage te leveren aan andere beleidsterreinen, zoals de versterking van de economie en de herstructurering van achterblijvende wijken. Als in het vervolg gesproken wordt over het Ontwikkelingsbedrijf wordt bovenal de sector Gebiedsontwikkeling binnen het Ontwikkelingsbedrijf bedoeld.

Pagina: v

Samenvatting Het Ontwikkelingsbedrijf is ook het grondbedrijf van de gemeente Rotterdam en binnen de kaders van het grondbeleid verantwoordelijk voor het blijven versterken van de stedelijke omgeving. Daartoe realiseert het Ontwikkelingsbedrijf projecten, zoals locatieontwikkelingen op gemeentelijke grond. Bij gemeentelijke locatieontwikkeling verkoopt het Ontwikkelingsbedrijf de bouwrijp gemaakte grond en maakt zij daarover afspraken met ontwikkelaars. Met het doen van projecten wist het Ontwikkelingsbedrijf jarenlang een afdracht te realiseren aan de algemene middelen van de stad en een redelijk goede reputatie te behouden binnen de vastgoedwereld. Tijden veranderen en ook met een redelijk goede reputatie betekent stilstaan achteruitgaan. De opgaven worden complexer, de omgeving wordt voor een project belangrijker, de verdienmogelijkheid met projecten neemt af en de hele vastgoedmarkt verzakelijkt en wordt daardoor (financieel) risicobewuster. Hoogste tijd om ook bij het Ontwikkelingsbedrijf te onderzoeken of zij bij het maken van afspraken over locatieontwikkeling kan bijleren en dan in het bijzonder van de projectontwikkelaars waar zij die afspraken mee maakt. In het onderzoek is allereerst een uitgebreide literatuurverkenning gedaan naar de direct relevante thema’s: “ondernemen en risicomanagement”, de “projectontwikkelaar” en “het grondbedrijf”, waarbij bij het laatste thema specifiek ook is ingegaan op de Rotterdamse situatie. Analyse van de literatuur brengt naar voren dat projectontwikkelaars en het Ontwikkelingsbedrijf wezenlijk andere organisaties zullen blijven. Voor genoemde partijen zijn respectievelijk winst en voortgang de belangrijkste doelen met locatieontwikkeling. De status van een locatieontwikkeling binnen de organisatie is ook anders. Bij ontwikkelaars is het een project, bij het Ontwikkelingsbedrijf een deelproject in een grondexploitatie. De aansturing vanuit directies op het (financiële) resultaat is daardoor meer indirect. Projectontwikkelaars zijn daarbij eerder in het proces gaan sturen op het financiële resultaat door verdere professionalisering van het risicomanagement. Aan het begin van een project kan tenslotte het eenvoudigst worden bijgestuurd. In theorie bestaan voldoende instrumenten voor het Ontwikkelingsbedrijf om net zo risicobewust te zijn als de ontwikkelaars bij het maken van afspraken over locatieontwikkeling. De theorie kan van de praktijk verschillen. Dit is aanleiding geweest om met direct betrokkenen vanuit de projectontwikkelaars en de gemeente Rotterdam het gesprek aan te gaan. Centraal onderwerp in die interviews was de omgang met locatieontwikkelingen binnen de eigen organisatie en wat het Ontwikkelingsbedrijf op dat punt nog zou kunnen leren. Op die manier zijn twee zijden van de medaille belicht. Opgesomd zijn de belangrijkste uitkomsten uit de interviews als volgt: -

Ook een ondernemend Ontwikkelingsbedrijf is geen commerciële onderneming

-

Het Ontwikkelingsbedrijf behoeft meer professionaliteit

Pagina: vi -

Gemeentelijke professionaliteit is ook belangrijk voor ontwikkelaars

-

Politieke betrokkenheid blijft punt van discussie

Synthese van de literatuur en de interviews leidt tot de eindconclusie van dit onderzoek dat ook het Ontwikkelingsbedrijf risicobewuster kan worden bij locatieontwikkeling en dat kan doen door te leren van en te leren over ontwikkelaars. Heel concreet heeft dit onderzoek geleid tot lessen die het Ontwikkelingsbedrijf daarbij kan leren: 1. Locatieontwikkeling moet in de genen 2. Locatieontwikkeling is een vak apart 3. Breng het risico-instrumentarium op orde 4. Maak duidelijke keuzes voor kaders en maatwerk 5. Pas de besluitvormingsmomenten aan op locatieontwikkeling 6. Pas de besluitvorming inhoudelijk aan op locatieontwikkeling 7. Maak explicietere afspraken en onderzoek mogelijkheden tot aansprakelijkheidsbeperking 8. Betracht zorgvuldigheid bij het contracteren van een partij 9. Wees net als ontwikkelaars voorzichtig met het op risico verwerven 10. Werk samen met de sector Vastgoed aan de nieuwe grond … en vergeet niet projecten te blijven doen Verder is de wisselwerking met de politiek een belangrijk punt, dat zeker aandacht verdient vanuit de directie en de politiek. Vraag op dit punt is niet zozeer wat de les is, die is bekend, maar wat met de les gedaan wordt. Dat laatste wil per persoon en per geval nog wel eens wisselen en daar zit nu net de pijn. Een paar van de bovenstaande lessen zijn direct te implementeren. Om ook de andere lessen te implementeren zal de cultuur binnen het Ontwikkelingsbedrijf moeten veranderen, moeten verzakelijken. Een cultuurverandering is veel meer dan het tekenen van een nieuw organisatieschema en gaat veel verder dan dit verkennende onderzoek. Om cultuur te kunnen veranderen moet in ieder geval de noodzaak onderbouwd zijn. Dit onderzoek heeft bijdrage geleverd aan die onderbouwing. Het Ontwikkelingsbedrijf is een organisatie die veel meer doet dan alleen locatieontwikkeling en dat zij ondanks haar reputatie toch moet veranderen bij locatieontwikkeling is nu duidelijk. Een risicobewuster Ontwikkelingsbedrijf kan de stad met het doen van projecten nog effectiever versterken, en daar is het ten slotte om begonnen.

Pagina: 1

Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding Project-, locatie en gebiedsontwikkeling is mensenwerk en geen uitkomst van een zuivere optelling van de verschillende onderdelen en disciplines. Het zien van kansen, een creatieve en pragmatische opstelling en een juiste balans tussen lef en gezond verstand en soms een deel geluk bepalen het echte succes. Er bestaan daarbij maar weinig zekerheden vooraf. Dat betekent dat het fout kan en soms ook zal gaan. Of onwenselijke situaties te voorzien zijn en hoe met deze onwenselijke situaties zal worden omgegaan krijgt meer en vroegtijdiger in het ontwikkelingsproces aandacht. Risicomanagement is het op een systematische wijze herkennen, beoordelen en beheersen van risico’s die tot tegenvallers en onwenselijke situaties kunnen leiden. Door het hebben van risicomanagement kan een organisatie, publiek en privaat, beter beoordelen of het beoogde rendement in verhouding staat tot het nemen van de daartoe benodigde risico’s. Daarnaast kunnen de overige risico’s, die dus niet noodzakelijk door deze partij hoeven te worden genomen, worden herkend en ondervangen. Indien beslissingen tijdig en op een dergelijke wijze worden voorbereid en vervolgens worden genomen is sprake van een risicobewuste en dus professionele organisatie. Risicobewustzijn en het bijbehorende risicomanagement zijn vereisten voor een moderne professionele en ondernemende organisatie. Het Ontwikkelingsbedrijf1 wil een professionele en ondernemende organisatie zijn net als haar evenknieën uit de markt: de projectontwikkelaars. De vraag is of zij bij locatieontwikkeling wel net zo risicobewust te werk gaat als haar contractpartij. Dit vormt de basis voor mijn latere hypothese.

1.2 Probleemanalyse Voor dit onderzoek is niet sprake van één probleem of één oorzaak, maar een samenloop van een groot aantal factoren die ieder voor zich, maar bovenal gezamenlijk het vraagstuk actueel maken. Een uitgebreide probleemanalyse is opgenomen als bijlage 1. Hieronder een verkorte versie.

1

Hij of zij? Het Ontwikkelingsbedrijf is onlosmakelijk onderdeel van de gemeente Rotterdam. Gemeente is

een vrouwelijk woord. Na enige discussie en lang wikken en wegen is door mij gekozen om ondanks de onzijdigheid van het woord “Ontwikkelingsbedrijf” toch te verwijzen naar het Ontwikkelingsbedrijf als ware het een vrouwelijk woord. Ten slotte wordt uiteindelijk verwezen naar (een deel van) de gemeente.

Pagina: 2 Het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam is onderdeel van de Gemeente Rotterdam en heeft mede als taak om met de verkoop van bouwlocaties aan projectontwikkelaars projecten te doen laten realiseren en daarmee stedelijke belangen te dienen. De huidige voorraad aan locaties van het Ontwikkelingsbedrijf slinkt en de verwachting is dat het steeds vaker geheel of gedeeltelijk particuliere locaties zijn waarmee de stedelijke belangen bediend moeten gaan worden. Dat vraagt een andere benadering van de markt dan het Ontwikkelingsbedrijf gewoon was. Tussen het Ontwikkelingsbedrijf en projectontwikkelaars bestaat een bijzondere relatie. Projectontwikkelaars zouden te weinig voor de stedelijke belangen gaan, doch uitsluitend voor hun eigen commerciële belang. De gemeente selecteert niet goed en is niet betrouwbaar bij het naleven van afspraken. Partijen hebben elkaar desondanks nodig, maar kennen een meer dan gezonde dosis onderling wantrouwen. Gebrek aan inlevingsvermogen en transparantie kunnen hier een oorzaak voor zijn. De projectontwikkelaar is voor het Ontwikkelingsbedrijf ten dele dus nog een onbekende. Locatieontwikkeling binnen dit onderzoek betreft gemeentelijke locatieontwikkeling, waarbij het Ontwikkelingsbedrijf gronden bij haar in bezit voor eigen rekening en risico bouwrijp maakt en verkoopt aan een projectontwikkelaar die op die grond binnen overeengekomen randvoorwaarden een commercieel project voor eigen rekening en risico ontwikkelt. Gemeentelijke locatieontwikkeling is de traditionele taak van het Ontwikkelingsbedrijf. De rol en taken van het Ontwikkelingsbedrijf zijn snel aan het veranderen. Om adequaat op die veranderingen te kunnen reageren zal zij duidelijkheid moeten hebben over hoe zij bij toekomstige vormen van locatieontwikkelingen wil handelen. Daartoe moet zij bovenal weten hoe zij locatieontwikkelingen wil organiseren als ze het grotendeels zelf voor het zeggen heeft, zoals bij gemeentelijke locatieontwikkelingen. Deze afbakening biedt het Ontwikkelingsbedrijf een heldere uitgangssituatie. Locatieontwikkeling is de afgelopen jaren complexer geworden. Afname van de relatief eenvoudige uitleglocaties, toegenomen regelgeving en recentelijk de moeizamere afzet- en aannemingsmarkt zijn daarvoor aanleidingen. Locatieontwikkeling is voor projectontwikkelaars risicovoller geworden. Het succes van een locatieontwikkeling is voor een projectontwikkelaar afhankelijker geworden van meer voorwaarden dan alleen het kunnen verkrijgen van de locatie. Het verkrijgen van zekerheden over de afzet, waarborgen over de bereikbaarheid, het kunnen aanbieden van voldoende parkeren, de kwaliteit van de openbare ruimte en andersoortige “aanpalende” gemeentelijke investeringen en garanties is belangrijker geworden.

Pagina: 3 Aanpalende afspraken zijn alle afspraken die tussen het Ontwikkelingsbedrijf en de projectontwikkelaar gemaakt worden die niet met het regulier leveren van een bouwrijpe locatie, oftewel het grondproductieproces, te maken hebben, maar wel direct verband houden met de locatieontwikkeling. Risicomanagement wordt als een kerncompetentie van de projectontwikkelaar gezien. Projectontwikkelaars zijn meegegroeid met de ontwikkelingen in dat vakgebied. Steeds beter en steeds vroeger in het proces worden de risico’s inzichtelijk. Om de risico’s te beheersen worden ook de afspraken met contractpartijen waaronder gemeenten zorgvuldiger door projectontwikkelaars vastgelegd. In plaats van het door de gemeente contractueel toe te zeggen de locatie niet te verkopen aan andere projectontwikkelaars (“reserveringsovereenkomst”) worden tegenwoordig projectontwikkelingsovereenkomsten gesloten waarbij over en weer meer zekerheid wordt gekregen over de condities waarbinnen het project zal worden gerealiseerd en de grond verkocht. Daarnaast worden daarin ook meer dan vroeger de eerder genoemde “aanpalende afspraken” tussen Ontwikkelingsbedrijf en projectontwikkelaar vastgelegd. Dit leidt tot de vraag of de huidige wijze van het maken van afspraken door het Ontwikkelingsbedrijf met ontwikkelaars in de komende periode nog wel afdoende zal blijken te zijn of dat wijziging in de gemeentelijke aanpak noodzakelijk is. Gezien de actuele discussies over risicobeheersing bij de Museumparkgarage en door het stadsbestuur reeds concreet genomen maatregelen zoals het instellen van een Gemeenschappelijk Management Team voor fysieke projecten lijkt het antwoord op deze vraag duidelijk en al gegeven. Als het Ontwikkelingsbedrijf risicobewuster moet worden dan is het een logische eerste stap om te leren van vergelijkbare ontwikkelingen bij haar contractpartner: de projectontwikkelaar. Aangezien het Ontwikkelingsbedrijf een wezenlijk andere taak heeft dan een projectontwikkelaar zal vervolgens moeten worden afgewogen of en op welke wijze lessen voor haar inpasbaar zijn.

Figuur 2: ondernemend Ontwikkelingsbedrijf en ontwikkelaar; spiegelbaar? (©vso2)

2

Cartoon staat afgebeeld op de website van VSO Lesmateriaal, 2008

Pagina: 4

1.3 Afbakening onderzoeksgebied Dit onderzoek spitst zich toe op de Sector Gebiedsontwikkeling binnen het Ontwikkelingsbedrijf en de afspraken die dus vooral die Sector maakt met ontwikkelaars met betrekking tot gemeentelijke locatieontwikkelingen, dat wil zeggen locaties die volledig in eigendom zijn van de gemeente. Daarbij wordt nadrukkelijk de vraag gesteld wat zij van die ontwikkelaars kan leren. Daartoe wordt gekeken naar een selectie van NEPROM-leden die in Rotterdam actief zijn. De vraag wat zij van andere organisaties dan ontwikkelaars, zoals bijvoorbeeld andere grote gemeenten, kan leren, wordt niet gesteld. De focus ligt niet op het verbeteren van de beheersing door een projectmanager van mogelijke risico’s in een specifiek project (bijvoorbeeld het maken van een checklist obv casestudies), maar op de inbedding van projecten en risicomanagement in de organisatie. De vraag of de geleerde lessen van invloed kunnen zijn op de andere mogelijke nieuwe toekomstige rollen wordt ook niet gesteld. Deze onderwerpen en vragen zijn uitermate interessant maar vallen buiten de scope van dit onderzoek.

1.4 Hypothese, Vraag- en doelstelling Bovenstaande probleemanalyse heeft geleid tot mijn hypothese en is uitgewerkt tot de navolgende vraag- en doelstelling.

1.4.1 Hypothese Mijn hypothese is dat het Ontwikkelingsbedrijf veel ervaring heeft met het doen van projecten, maar dat zij ten aanzien van het (financieel) risicobewust maken van afspraken over gemeentelijke locatieontwikkelingen nog wel wat kan leren van commerciële projectontwikkelaars.

1.4.2 Centrale vraagstelling Welke soorten afspraken maakt het Ontwikkelingsbedrijf bij locatieontwikkelingen, welke risico’s loopt zij daarbij, wat kan het Ontwikkelingsbedrijf leren van projectontwikkelaars ten aanzien van risicomanagement bij locatieontwikkelingen en zijn deze lessen voor het Ontwikkelingsbedrijf als gemeentelijke organisatie ook toepasbaar bij locatieontwikkelingen?

1.4.3 Doelstelling Belangrijkste doelstelling van het onderzoek is verdere bewustwording binnen het Ontwikkelingsbedrijf dat de tijden veranderd zijn: haar rol is aan het verschuiven, haar opdrachtgevers zijn kritischer geworden en haar contractpartijen hebben zich in de afgelopen periode ontwikkeld tot professionele risicomanager. Dergelijke veranderingen kunnen consequenties inhouden voor het Ontwikkelingsbedrijf. Mogelijk zal het Ontwikkelingsbedrijf moeten meeveranderen. Mogelijk wijkt dit af van de lijn zoals uitgezet door het stadsbestuur en de

Pagina: 5 directie. Omdat het doel bewustwording is, is het onderzoek bovenal exploratief van karakter en beoogt het onderzoek ook niet volledig, maar vooral wel verhelderend en prikkelend te zijn.

1.4.4 Deelvragen 1. Wat is ondernemen en risicomanagement? 2. Wat of wie is een projectontwikkelaar en hoe beheerst die risico’s? 3. Wat is een grondbedrijf en hoe worden risico’s door grondbedrijven beheerst? 4. Wat is de specifieke situatie van het Ontwikkelingsbedrijf als grondbedrijf van Rotterdam? 5. Welke afspraken maakt het Ontwikkelingsbedrijf bij locatieontwikkeling? 6. Is het Ontwikkelingsbedrijf voldoende risicobewust? 7. Kan zij nog leren van projectontwikkelaars? 8. Of en hoe zijn deze lessen te implementeren?

1.5 Onderzoeksopzet en leeswijzer Het onderzoek is uitgevoerd in drie hoofdfasen: de oriëntatiefase, de onderzoeksfase en de oplossingsfase. In de oriëntatiefase zijn de vraagstelling en doelstelling van het onderzoek bepaald, mede door de gesignaleerde problematiek te vergelijken met reeds eerder uitgevoerd onderzoek. De onderzoeksfase bestaat uit drie deelfasen. Allereerst is de literatuur over de belangrijkste onderwerpen onderzocht: “ondernemen en risicomanagement”, “de projectontwikkelaar” en “het grondbedrijf en ontwikkelingsbedrijf”. Analyse van dit literatuuronderzoek heeft geleid tot een basisanalyse over de theoretische verschillen in rollen en aanpak van locatieontwikkeling door een projectontwikkelaar, een grondbedrijf en meer specifiek het Ontwikkelingsbedrijf. Deze basisanalyse is de onderlegger om met de direct betrokkenen vanuit de praktijk (10 ontwikkelaars en 5 vanuit de gemeente) het gesprek aan te gaan over wat het Ontwikkelingsbedrijf in de praktijk nog kan leren van projectontwikkelaars bij locatieontwikkeling. In de derde hoofdfase worden deze bevindingen samengevoegd tot conclusies en aanbevelingen. Deze hebben betrekking op het volgende: A. of het Ontwikkelingsbedrijf reeds voldoende risicobewust is bij locatieontwikkeling; B. of zij daarbij nog wat kan leren van en over projectontwikkelaars; en C. of het aan te bevelen is deze lessen geheel of gedeeltelijk te implementeren.

Pagina: 6

Oriëntatiefase

Hfdstk 1

Onderzoeksfase Bronnenonderzoek

Analysefase

Interviewfase

Hfdstk 2 t/m 4

Hfdstk 5

Hfdstk 6

Basisanalyse op basis van bronnen

Interviews met 10 ontwikkelaars

Signalering in de praktijk

Literatuur ondernemen

Verkenning eerder onderzoek

Literatuur risicomanagement

Probleemanalyse

Literatuur ontwikkelaars

Formulering Vraagstelling

Literatuur grondbedrijven

Opzet

Literatuur Ontwikkelingsbedrijf

Onderzoek

Oplossingsfase Synthesefase

Adviesfase Hfdstk 7

Overeenkomsten en verschillen

Te leren lessen

Interviews met 5 vanuit gemeente

Reflectiefase Hfdstk 8

Figuur 3: Onderzoeksmodel

3

Het Ontwikkelingsbedrijf wil ondernemend en dus risicobewust zijn. In het volgende, tweede hoofdstuk, wordt daarom allereerst een beschouwing gegeven over ondernemen en risicomanagement. Het daarop volgende, derde hoofdstuk, betreft het onderwerp van studie, de projectontwikkelaar. In het vierde hoofdstuk wordt zowel ingegaan op gemeentelijke grondbedrijven als specifiek het Ontwikkelingsbedrijf als grondbedrijf van de gemeente Rotterdam. De tot dan toe verzamelde informatie wordt samengebracht tot een theoretische basisanalyse in het vijfde hoofdstuk. Theorie is niet de praktijk. Het zesde hoofdstuk bespreekt de resultaten van de praktijkinterviews. De bevindingen uit zowel de theoretische basisanalyse als de praktijkinterviews resulteren in de conclusies van dit onderzoek en de aanbevelingen voor het Ontwikkelingsbedrijf en voor verder onderzoek. Synthese van de eerdere deelconclusies leiden tot de eindconclusies en aanbevelingen in het zevende hoofdstuk. Ten slotte wordt in hoofdstuk acht bij de reflectie een meer persoonlijk terugblik gegeven over de waarde van het onderzoek voor mijn praktijk. Gezien het persoonlijke karakter en de gevoeligheid van dergelijke reflectie ten aanzien van een bestaande organisatie en bestaande relaties met marktpartijen is dit hoofdstuk ondergebracht in een vertrouwelijke bijlage en maakt dit geen onderdeel uit van het vrij beschikbare deel van deze rapportage. Een uitgebreide probleemanalyse is uiteindelijk niet in hoofdstuk één opgenomen, maar vormt een aparte bijlage. Over hoofdstuk twee tot en met vier is eveneens overwogen deze in de bijlagen op

3

Afgeleid van: Van der Heijden , 2006

Pagina: 7 te nemen. Deze hoofdstukken zijn bovenal een verkenning van beschikbare literatuur, waarbij veelvuldig aangesloten wordt bij en geciteerd wordt uit rapportages die specifiek over het in het hoofdstuk behandelde onderwerp gaan. Het vernieuwende in dit onderzoek zit in het samenbrengen van de verschillende onderwerpen, deze aan elkaar te relateren en toe te spitsen op de praktijk. Dit vindt in hoofdzaak plaats vanaf hoofdstuk vijf. Vanwege de leesbaarheid en de waarde die gehecht wordt aan een dergelijke bundeling van informatie is gekozen om dit als reguliere hoofdstukken op te nemen en niet als bijlage. Concrete voorbeelden ontbreken in deze rapportage. Toch is dit onderzoek gebaseerd op voorbeelden uit de praktijk. Het is echter niet gepast om daadwerkelijke projecten en tussen partijen gemaakte vertrouwelijke afspraken in dit onderzoek openlijk te bespreken. Het uitgebreid bespreken van individuele voorbeelden zal de aandacht bovendien teveel richten op spraakmakende incidenten in plaats van op de bovenliggende structuren. De keuze om geen praktijkvoorbeelden te vermelden is een bewuste.

Pagina: 8

Hoofdstuk 2: Ondernemen en risicomanagement Het doel van dit hoofdstuk is op basis van

Oriëntatiefase

Onderzoeksfase Analysefase

Interviewfase

Hfdstk 2 t/m 4

Hfdstk 5

Hfdstk 6



literatuur over organisaties en in het bijzonder

Hfdstk 1

ondernemingen en hun toegenomen interesse



voor risicomanagement een algemeen



theoretisch kader te scheppen voor het

Probleemanalyse




Opzet


onderzoek. Achtereenvolgens worden behandeld de thema’s ondernemen (2.1),

Onderzoek

Oplossingsfase

Bronnenonderzoek

risico (2.2) en risicomanagement in het project

Synthesefase

Adviesfase Hfdstk 7


Te leren lessen



en door een organisatie (2.3). Aangezien het onderzoek gaat over het maken van afspraken wordt bijzondere aandacht besteed aan het vastleggen van afspraken (2.4). De belangrijkste bevindingen worden ten slotte geresumeerd (2.5).

2.1 Ondernemen in projecten Ondernemen is het voor eigen rekening en risico nastreven van doelstellingen. Van een onderneming is sprake als door een commerciële organisatie risico's worden gelopen en als het streven naar winst noodzakelijk is voor het voortbestaan. Vaak geldt de stelregel hoe hoger het risico hoe hoger het vereiste rendement. Daar waar mogelijk verlaagt een ondernemer het risico indien dit het rendement niet onevenredig beïnvloedt. Van een onderneming mag ook worden verondersteld dat deze duurzaam van opzet is en continuïteit van haar activiteiten nastreeft. Ondernemend zijn is het handelen als ware het een onderneming. Ook personen en niet commerciële organisaties kunnen ondernemend zijn. Ondernemen is het signaleren en onderzoeken van kansen in de omgeving, deze vertalen naar mogelijkheden voor de eigen werkzaamheden en daarbij verantwoord risico's durven nemen. Projecten en projectmatig werken hebben een vaste plaats veroverd in vrijwel elke organisatie. Een project is een geheel van activiteiten om in een tijdelijke organisatie binnen gestelde condities een vooraf gedefinieerd resultaat te bereiken. Een projectresultaat wordt veelal gedefinieerd in tijd, geld en kwaliteit. Een projectenorganisatie is een organisatie die haar doelstellingen realiseert door het initiëren, acquireren en realiseren van projecten.

2.2 Risico Op verantwoorde wijze risico’s nemen speelt een belangrijke rol in een onderneming en in een ondernemende organisatie die projecten doet. Projecten hebben een uniek karakter en kennen daardoor een bepaalde onzekerheid. Omstandigheden kunnen mee- of tegenzitten. Van een

Pagina: 9 onwenselijke situatie is sprake wanneer de omstandigheden dusdanig tegenzitten dat dit een bedreiging vormt voor het project in tijd, geld en/of kwaliteit. Een risico is zowel de mogelijkheid dat een onwenselijke situatie zich voordoet als de gevolgen van die onwenselijke situatie. Een risico is te zien als kans maal gevolg. De meeste risico’s hebben vroeger of later een financieel gevolg, zij het dat de omvang ervan niet altijd valt in te schatten. Gezien het belang van geld als projectresultaat worden risico’s meestal kwantificeerbaar gemaakt door de kans uit te drukken in een percentage en de gevolgen in de geraamde financiële consequenties. Door te anticiperen op en mede daardoor adequaat te handelen bij een onwenselijke situatie kunnen nadelige consequenties worden beperkt. Omdat niet alle risico’s te voorzien zijn of vooraf zijn te ramen wordt in projecten op basis van aannames en historische gegevens veiligheidshalve een budget onvoorzien opgenomen. Risicomanagement heeft als doel risico’s beheersbaar te maken en daardoor ook bij tegenvallers de kosten in de hand te houden.

2.3 Risicomanagement 2.3.1 Algemeen Risicomanagement houdt zich bezig met het op een gestructureerde wijze in kaart brengen van risico’s en het identificeren van mogelijkheden om risico’s te verminderen. Risicomanagement is een systematisch en regelmatig onderzoek naar de risico’s die projecten bedreigen en de formulering en implementering van een beleid, waarmee de risico’s tegemoet worden getreden4. Een deel van de risico’s in een project zijn niet te voorzien. Door de systematische aanpak verkleint risicomanagement de risico’s die niet worden voorzien. In een projectenorganisatie zijn twee niveau’s van risicomanagement van belang. Allereerst natuurlijk het niveau van het individuele project, waarbij de specifieke risico’s die van invloed kunnen zijn op de beheersaspecten van het project (tijd, geld, kwaliteit), expliciet worden gemaakt en beheerst. Daarnaast het niveau van het management van de organisatie, veelal de directie. Die heeft een eigen kijk op de wijze waarop risico’s in een project binnen het geheel aan projecten gelopen mogen worden, door de projectorganisatie moeten worden beheerst en indien noodzakelijk het project kan worden bijgestuurd. Dat laatste is vooral van belang als het risico niet beïnvloedbaar is door de projectorganisatie. Uiteindelijk wordt op dit niveau bepaald of een potentieel project daadwerkelijk een project wordt en vervolgens ook blijft. Een afgestemde en systematische benadering op beide niveaus leidt tot integraal risicomanagement waarbij nadrukkelijk rekening wordt gehouden met de onderlinge relaties en

4

Van de Looveren, 2007

Pagina: 10 afhankelijkheden van de risico’s en de beheersmaatregelen in projecten in relatie tot de organisatiedoelstellingen.5 Risicomanagement kent vijf generieke stappen6: -

Identificatie. Het signaleren van potentiële onwenselijke situaties en hun oorzaken.

-

Analyse. Beoordeling van het effect van mogelijke onwenselijke situaties en de beheersmaatregelen om deze te voorkomen.

-

Reactie. Het selecteren en implementeren van beheersmaatregelen.

-

Monitoring. Het toezien of de geïmplementeerde beheersmaatregelen afdoende zijn en blijven

-

Rapportage. Het dusdanig vastleggen dat aan belanghebbenden verantwoording wordt afgelegd en door belanghebbenden kan worden bijgestuurd.

Op geanalyseerde risico’s kan op vier wijzen worden gereageerd7: -

Vermijden. Het risico opheffen, door een activiteit niet op of een andere manier te doen. Bij projecten is dit lang niet altijd mogelijk.

-

Overdragen. Het risico bij anderen leggen. Bijvoorbeeld door het risico te verzekeren. Het overdragen van risico’s kost meestal middelen. De inzet van voor overdracht benodigde middelen kan niet in verhouding staan met het verwachte projectresultaat.

-

Beheersen. Het nemen van beheersmaatregelen waardoor de kans op en/of het gevolg van een risico beperkt blijft. De inzet van benodigde middelen staan daarbij in verhouding met het verwachte projectresultaat.

-

Accepteren. Aanvaarden dat een risico altijd zal blijven bestaan of dat de benodigde middelen voor de beheersmaatregelen niet opwegen tegen het risico, bijvoorbeeld bij een heel kleine kans of relatief beperkte gevolgen.

Een volledig risicobewuste organisatie neemt alleen maar beheersbare en geaccepteerde risico’s. Om te waarborgen dat een organisatie daadwerkelijk alleen die risico’s heeft zullen daarover zorgvuldig afspraken moeten worden gemaakt. Bij voorkeur dienen deze te worden vastgelegd in contracten.

5

Revenboer e.a., 2006

6

O.a. Gemeente Zwijndrecht, 2007

7

O.a. Twijnstra Gudde Kennisbank, 2007

Pagina: 11

2.3.2 Projectniveau Ten behoeve van het project wordt een projectorganisatie samengesteld uit de vereiste disciplines. De projectmanager is verantwoordelijk voor de aansturing van de projectorganisatie. Binnen de meegegeven kaders kunnen de benodigde werkzaamheden worden ondernomen. De kern van projectmanagement ligt in het splitsen in en toedelen van voor het project benodigde taken, het faseren van een proces en het introduceren van beslismomenten op basis van tussenresultaten. Het beheersen van het project betekent volgens de theorie het beheersen van geld, organisatie, tijd, informatie en kwaliteit. Indien deze aspecten van het project planmatig binnen voorafgestelde kaders verlopen is het project ‘in control’. Er bestaan standaarden voor projectmanagement en projectmatig werken (o.a. Prince28). Gecombineerd met een gecertificeerde methode van projectcontrole (o.a. ISO9) wekken deze standaarden vertrouwen over het verloop van het project. Certificatie zegt daarbij overigens meer over de verslaglegging dan over de kwaliteit van het project. Risico’s zijn onvoorzienbare gebeurtenissen die effect kunnen hebben op al deze beheersaspecten. Ook al zijn risico’s geen beheersaspect op zich, toch moeten risico’s gemanaged worden vanwege de invloed op de andere beheersaspecten. Projectrisicomanagement is daarmee een van de kerntaken van een projectmanager. “De mate waarin het projectteam zich hiervoor verantwoordelijk voelt bepaalt in grote mate het succes van risicomanagement en daarmee van het project. De projectmanager is de aangewezen persoon om het risicomanagement te coördineren. Hij kan zich hierbij laten ondersteunen door een risicomanager.”10 Projectrisicomanagement kan worden omschreven als “het systematische proces van identificeren, analyseren en beheersen van projectrisico’s. het bestaat uit het maximaliseren van de kans en effect van een positieve gebeurtenis en het minimaliseren van de kans en effect van een negatieve gebeurtenis van een project. Risicomanagement op projectniveau is ingedeeld in de volgende stappen: 1.

Risicomanagementplan

2.

Risico-identificatie

8

Prince2 is in Nederland een veelgebruikte methode voor projectmanagement

9

ISO is een internationale standaard uitgegeven door de Internationale Organisatie voor Standaardisatie

(ISO). 10

De RISMAN-methode is een instrument voor het uitvoeren van een risico-analyse, onder ander toegepast

door Rijkswaterstaat en Prorail.

Pagina: 12 3.

Kwalitatieve risicoanalyse

4.

Kwantitatieve risicoanalyse

5.

Plan voor risicomaatregelen

6.

Risicomonitoren en beheersing” 11

Deze stappen verlopen daarbij zelden in volgorde en meestal iteratief en cyclisch. Het opdelen van risicomanagement in duidelijke stappen maakt risicomanagement net als het project zelf beter beheersbaar en controleerbaar. Goed risicomanagement in projecten wordt door Versteegen en Rijkens beoordeeld als sprake is van een integrale aanpak en daardoor: -

bijna vanzelfsprekend onderdeel is van het proces en het project;

-

tussentijds geen zekerheden worden verwacht maar leergierigheid bestaat naar uitkomsten; en

-

verantwoording wordt afgelegd.

Voorwaarden daarbij zijn bewustzijn binnen en cultuur in de organisatie en communicatie. Risicomanagement verzandt als het niet structureel wordt opgepakt en er geen sturing op is. Effectief risicomanagement veronderstelt een actieve, positieve instelling van het management. Risicomanagement kent een harde kant (resultaten en rapportages) en een zachte kant (houding en competenties), waarbij de zachte kant veelal onderbelicht is.

2.3.3 Organisatieniveau “Van organisaties wordt steeds meer geëist dat een goede controle aanwezig is en bewust met risico’s wordt omgegaan. Door middel van risicomanagement kan transparant over de risico’s worden gerapporteerd aan de organisatie zelf, de Raad van Bestuur, de Raad van Commissarissen en/of mogelijk de buitenwereld. Dat gaat verder dan het opnemen van risico’s in een planning en control cyclus.”12

Kenmerk van een projectenorganisatie is dat zij haar doel nastreeft door het uitvoeren van projecten. Organisatierisicomanagement wil (potentiële) gebeurtenissen in haar projecten en omgeving die invloed hebben op de organisatiedoelstellingen identificeren en beheersen. Het management van een organisatie moet bepalen waarmee (bijv. projecten), met welk doel (bijv. winst) en welke onzekerheden (risicoattitude) zij dit nastreeft. En bovendien welke instrumenten zij daarvoor nodig heeft. Van een projectenorganisatie mag verwacht worden dat zij hier een beleid voor en visie over heeft en dat het haar niet “overkomt”. Binnen dat beleid zoekt en initieert de organisatie projecten.

11

Kosiek, 2006

12

Twijnstra Gudde Kennisbank, 2007

Pagina: 13 Van elk potentieel project moet het management, voordat de organisatie zich daadwerkelijk aan dat project commiteert, afwegen welke bijdrage een project levert aan de portefeuille in termen van risico en rendement. De toegevoegde waarde van het project in de projectenportefeuille voor de organisatie kan gedurende het project wijzigen. Dit kan zowel zijn door ontwikkelingen binnen het project als binnen de organisatie als daarbuiten. Gedurende de looptijd moet het management periodiek en bij belangrijke faseovergangen beslissen of het project stopgezet, geoptimaliseerd, bijgestuurd of doorgezet kan en moet worden. Het management van een organisatie zal als onderdeel van haar beleid moeten bepalen welke betrokkenheid zij zelf heeft bij projecten en welke vrijheidsgraad het projectmanagement heeft. Deels zal dit per project worden bepaald aan de hand van het vertrouwen in het projectmanagement en de mate waarin het individuele project de doelstellingen van de organisatie beïnvloed. De vrijheidsgraad van het projectmanagement kan worden geconditioneerd door een standaardisatie van de wijze van werken, rapporteren en evalueren.

De paradox van risicomanagement. De grootste reden om als organisatie risicomanagement wel te gebruiken is de wens om beter te investeren door het vermijden van (faal)kosten. De grootste reden om risicomanagement niet in te voeren als organisatie zijn de voor risicomanagement benodigde investeringen in tijd en geld.13

Een projectenorganisatie heeft meer dan één project. In economische zin is het voor de productiviteit en effectiviteit zinnig om bij meerdere projecten de projecten te sorteren en de aansturing toe te spitsen op deze specifieke soort projecten. In de literatuur14 wordt onderscheid gemaakt tussen projectenorganisaties waarbij de projecten plaatsvinden: -

volledig vanuit de organisatie zelf. De directie van de eigen organisatie is per definitie verantwoordelijk voor de besluiten over individuele projecten.

-

vanuit een dochterorganisatie. Een zelfstandige organisatie met een eigen directie en eigen middelen waarin de specifieke activiteiten voor het doen van projecten zijn ondergebracht.

-

in aparte projectorganisatie. Een zelfstandige organisatie binnen een concern waarin de specifieke activiteiten van een project zijn ondergebracht.

13

Sinister, aangehaald door Van der Heijden, 2006

14

Couwenberg, 2005

Pagina: 14 Niet alleen economische maar ook fiscale en juridische aspecten spelen een rol bij het structureren van projecten. Bij fiscale aspecten gaat het bovenal om te voorkomen dat onnodig belasting wordt betaald door gebruik te maken van de mogelijkheden die de belastingwetgeving biedt. Bij de juridische opzet is aansprakelijkheid een bijzonder punt van aandacht. Door bij dochterorganisaties en projectorganisaties te werken met rechtspersonen kan de aansprakelijkheid van de moederorganisatie beperkt worden. Grote en risicovolle projecten worden met enige regelmaat ondergebracht in een speciaal daarvoor opgerichte vennootschap: de projectbv. Bij beëindiging van het project wordt de project-bv hetzij in de vorm van aandelen overgedragen als belegging, hetzij bij verkoop of faillissement leeggehaald en ontbonden. Projectbv’s kunnen uitsluitend voor één aspect zijn opgericht, bijvoorbeeld voor de eerder genoemde aansprakelijkheidsbeperking. Het beperken van risico met rechtspersonen betekent dat het bestaande restrisico naar buiten de moederorganisatie wordt verlegd. Het risico blijft tenslotte nog steeds bestaan en iemand zal de schade moeten dragen als de onwenselijke situatie zich voordoet. Contractpartijen kunnen aanvullende garanties eisen of een hogere vergoeding vragen voor het nemen van dit risico.

2.4 Contractmanagement Om risico’s tussen partijen te verdelen kunnen afspraken worden gemaakt. Daarmee commiteren partijen zich over en weer. De sterkere behoefte aan zekerheid resulteert in de trend om risico’s steeds meer af te dekken in contracten. Hoe zorgvuldig een contract ook is opgesteld toch resteert een bepaald risico: het risico “dat een overeenkomst op een zodanige wijze is opgesteld dat rechten en plichten onvoldoende zijn omschreven, zodat nakoming van de overeengekomen verplichtingen niet kan worden afgedwongen”15. Dit contractrisico blijkt meestal achteraf. “Wanneer men gebruik maakt van de mogelijkheid om door middel van contractsbepalingen risico’s over te dragen op anderen zal men de nodige zorgvuldigheid in acht moeten nemen om er zeker van te zijn dat die risico’s daadwerkelijk door die andere anderen gedragen kunnen en zullen worden”16. Niet alleen de essentie van de afspraken maar ook de formulering van de afspraken en de partij waarmee afspraken gemaakt worden zijn relevant.

2.5 Resumé Bij projecten worden risico’s gelopen. Een ondernemende organisatie maakt een bewuste afweging tussen risico’s en doelstelling. Door risicomanagement worden de risico’s inzichtelijk en beheersbaar gemaakt. Risicomanagement vereist bewuste keuzes voor zowel het projectniveau

15

Definitie zoals gehanteerd door leasebedrijven in hun algemene voorwaarden.

16

Claes, 2004

Pagina: 15 als het organisatieniveau. Om binnen organisaties projecten productiever en effectiever te laten zijn kan gewerkt worden met dochterorganisaties of projectorganisaties. Naast economische motieven kunnen ook fiscale en/of juridische motieven een rol spelen. Aansprakelijkheidsbeperking is daarbij een belangrijk motief. Door afspraken te maken bij projecten kunnen risico’s worden vermeden of overgedragen. Bij het maken van afspraken in contracten resteert altijd een bepaald contractrisico. De keuze van een contractpartij is daardoor extra relevant. Er zal een afweging gemaakt worden of deze haar afspraken kan en zal nakomen. In dit hoofdstuk is deelvraag 1: “wat is ondernemen en risicomanagement?” daarmee beantwoord.

Pagina: 16

Hoofdstuk 3: De projectontwikkelaar Doel van dit hoofdstuk is op basis van de

Oriëntatiefase

theorie in beeld te brengen hoe een projectontwikkelaar opereert en de risico’s in

Hfdstk 1


Interviewfase

Hfdstk 2 t/m 4

Hfdstk 5

Hfdstk 6





projecten afweegt en beheerst. Dit door



allereerst te definiëren wie of wat een

Probleemanalyse




Opzet


ontwikkelaar is (3.1), hoe diens opgave in elkaar zit (3.2) en aan het veranderen is (3.3)

Onderzoek

en hoe een ontwikkelaar omgaat met risico’s

Oplossingsfase

Bronnenonderzoek

Synthesefase

Adviesfase Hfdstk 7


Te leren lessen



(3.4). Bijzondere punten van aandacht daarbij zijn hoe en waarom zij haar afspraken in contracten vastlegt (3.5) en haar organisatie structureert (3.6). Tot slot worden de belangrijkste bevindingen benoemd (3.7).

3.1 Definities Over projectontwikkeling is veel gepubliceerd. Uit de vele beschikbare definities zijn hieronder de definities van projectontwikkeling en projectontwikkelaar gepikt die binnen dit onderzoek de essentie het meest dekken: “Projectontwikkeling is het risicodragend initiëren, organiseren, uitvoeren (c.q. doen uitvoeren) en coördineren van alle taken, die nodig zijn voor het realiseren van onroerend goed, inclusief het aankopen van de daarvoor benodigde grond.”17 “Een projectontwikkelaar is een bedrijf dat zich toelegt op het ontwikkelen van vastgoedprojecten voor eigen rekening en risico, met het oog op verkoop van deze projecten, en dit beschouwt als haar kernactiviteit.”18

3.2 De projectontwikkelaar Tussen ontwikkelaars bestaan grote verschillen. Zo wordt onderscheid gemaakt tussen maatschappelijke ontwikkelaars (o.a. Corporaties), bouwende ontwikkelaars, beleggende ontwikkelaars, gedelegeerde ontwikkelaars en zelfstandige ontwikkelaars19. Veel grote zelfstandige projectontwikkelaars blijken er in Nederland niet meer te zijn. De meeste projectontwikkelaars zijn gelieerd aan een bouwer of aan een financiële instelling. Bij een meer afhankelijke ontwikkelaar

17

De Kousemaker, 1990

18

Muller, 2005

19

Van Tartwijk, 2007; De Bleyser, 2002; Loosen, 2002

Pagina: 17 bestaat de toegevoegde waarde van projectontwikkeling deels als toeleverancier voor de andere activiteiten in het concern. Een bekende opvatting over projectontwikkelaars is dat zij bovenal grof geld verdienen. De Bleyser stelt daarom in zijn onderzoek hardop de vraag of de projectontwikkelaar toegevoegde waarde heeft of vooral een zakkenvuller is20. De toegevoegde waarde van de projectontwikkelaars is volgens Fokkema21 in 7 punten op te sommen: -

“De projectontwikkelaar is bereid en in staat om te investeren in het gehele proces van vastgoedontwikkeling en realisatie

-

Hij draagt gedurende dat proces het financiële risico, tot het moment dat het gerealiseerde vastgoed is verkocht en/of verhuurd

-

De projectontwikkelaar kent de markt; hij is in staat om de vraag naar vastgoed in kwantitatieve en kwalitatieve zin op te sporen

-

Hij heeft de creativiteit om die marktkennis en de vraag van gebruikers om te zetten in een vastgoedconcept

-

De projectontwikkelaar neemt de managementtaak op zich: hij stuurt alle bij het proces betrokken partijen binnen de randvoorwaarden van (onder meer) tijd en geld naar het beoogde eindresultaat

-

De ontwikkelaar neemt doorgaans het initiatief tot de ontwikkeling, hij kan partijen enthousiast maken voor zijn concept en hen ook gaande de ontwikkeling binden aan de doeleinden

-

Doordat de projectontwikkelaar zijn rol op vele plaatsen en onder sterk verschillende omstandigheden vervult, is hij de partij bij uitstek die de rol van professionele opdrachtgever op zich kan nemen.”

Volgens van Tartwijk22 is de projectontwikkelaar de spil in de verschillende fasen van een vastgoedobject geworden die de risico’s beheert maar niet neemt. Een ontwikkelaar kan daarbij ook in opdracht werken van anderen. Van Tartwijk sluit aan bij de theorie van Miles. Volgens Miles kunnen de rollen van de ontwikkelaar schematisch als volgt worden weergegeven:

20

De Bleyser, 2002

21

Fokkema in Handboek Projectontwikkeling, 2007

22

Van Tartwijk, 2007

Pagina: 18

Figuur 4: De vele rollen van de projectontwikkelaar

De projectontwikkelaar is volgens Miles en Van Tartwijk bovenal een entrepreneur, een ondernemer die winst nastreeft door het ontwikkelen van projecten. De kenmerken van een commerciële ondernemer zijn23: “Een commercieel bedrijf is ééndimensionaal, bovenal gericht op winst -

Productieonderdelen die niet financieel rendabel zijn worden in beginsel afgestoten

-

Leden van een directie worden mede bij elkaar gebracht op grond van eenduidige opvattingen over de koers die het bedrijf moet varen

-

Hun positie is in beginsel onomstreden, zolang het bedrijf rendeert

-

Aspecten van bedrijfsvoering die minder positief uitpakken kunnen binnenskamers blijven, zolang het bedrijfsbelang (en/of het aandeelhouders belang) daarmee wordt gediend.”

Als ondernemer streeft de projectontwikkelaar haar doel naar winstmaximalisatie na door het spelen van diverse rollen waarbij het behartigen van andermans belangen centraal lijkt te staan. Volgens Fokkema kunnen in het geval van echte, professionele projectontwikkelaars die belangen dus met een gerust hart worden overgelaten aan de projectontwikkelaars en is diens vergoeding uitsluitend een opslag voor de gedane inspanningen en het gelopen risico.

23

Peij e.a., 2002

Pagina: 19

3.3 De veranderende opgave In de literatuur voor en over de projectontwikkelaar wordt breed gesteld dat projectwikkeling complexer geworden is. De belangrijkste aanleidingen hiervoor zijn: -

verschuiving naar de (binnen-)stad

-

invloed financiering

-

algemene verzakelijking

Verschuiving naar de stad en meer gebiedsgerichte aanpak De VINEX-locaties zijn grotendeels afgebouwd. Nieuwe uitleglocaties worden zeer beperkt aangewezen. De activiteiten van ontwikkelaars spelen zich in de nabije toekomst meer in bebouwd gebied af. Projectontwikkeling in bebouwd gebied is complexer door het gespreid grondbezit, een onduidelijke procesarchitectuur, een multifunctionele opgave, toegenomen regelgeving en de invloed van bestaande bedrijven en bewoners. De ontwikkelen bouwtijd evenals het vermogensbeslag nemen hierdoor toe. Gelijktijdig is de trend binnen de overheid om meer gebiedsgericht te werken en meer met marktpartijen samen te werken. De omvang en diversiteit van de opgave neemt hierdoor verder toe. Invloed van financiering Projectontwikkeling is kapitaalsintensief. Projectontwikkeling kon altijd relatief goed gefinancierd worden. Financiering van projecten van tientallen miljoenen euro’s op basis van meer dan 90% vreemd vermogen zijn niet uitzonderlijk. Voorwaarde van financiers was wel het in toenemende mate aantoonbaar maken van de risico’s en de beheersmaatregelen. Ook partijen met een relatief klein eigen vermogen konden daardoor grote projecten ondernemen. Mede als gevolg van de economische neergang ontstaat een terughoudendheid om projecten vreemd te financieren. Projectontwikkelaars moeten actiever op zoek naar oplossingen om in hun kapitaalbehoefte te blijven voorzien. Algemene verzakelijking De projectontwikkelaar sluit voortdurend overeenkomsten op allerlei gebieden en met veel partijen. Niet alleen met financiers maar ook in het algemeen is daarbij een verzakelijking zichtbaar. Bij Projectontwikkelaars is de cultuur van ‘afspraak is afspraak’ belangrijk24. Contracten zijn dan van ondergeschikt belang25. Door toename van het aantal betrokken partijen en hun deels tegenstrijdige belangen en de toename van de financiële belangen is de behoefte om afspraken

24

“Afspraak is afspraak” is een van de beoordelingcriteria in de reputatiemonitor van Building Business, 2004

25

Brons-Stickelbroek; 2008

Pagina: 20 vast te leggen toegenomen. Daarnaast wordt strikter toegezien op het nakomen van verplichtingen. Dit gaat gepaard met een toename van het aantal procedures, waar discussies eerder zonder tussenkomst van derden werden uitgevochten. Niet alleen de intentie maar ook de exacte formulering van de afspraken wordt steeds belangrijker.

3.4 Risicomanagement Risicomanagement wordt als een belangrijke competentie van een ontwikkelaar gezien. Er werd al gesteld dat een projectontwikkelaar bovenal een risicomanager is. De toegenomen complexiteit van de veranderde opgave heeft het belang van risicomanagement alleen maar doen toenemen. Aan risicomanagement bij ontwikkelaars wordt dan ook in de literatuur relatief veel aandacht besteed. Een kleine selectie uit de verschenen literatuur: -

In 2002 stelt Loosen26 dat de risico’s van projectontwikkeling ‘relatief’ zijn en dat de verschillende soorten risico’s te beheersen zijn. De projectontwikkelaar wordt volgens hem meer inhoudelijk en meer zelfstandig, met een toenemende rol als adviserende dienstverlener.

-

Door de Jonge en Prins27 is in 2003 gesteld dat systematische toepassing van theorieën, methoden en technieken van risicomanagement bij ontwikkelaars nog niet waarneembaar was. Dit in tegenstelling tot in andere industriële sectoren. Aanleidingen hiervoor zijn de diversiteit van projecten en risico’s en de capaciteitsclaim die systematische implementatie vereist.

-

Door Gehner28 wordt in 2003 de ondersteunende rol van risicoanalyse voor de besluitvormer beschreven. De uitdaging voor de projectontwikkelaar ligt volgens haar besloten in het verhogen van het rendement in een risicovol project door een goede procesbeheersing met behulp van een adequate risicoanalyse. De grootste sturingsmogelijkheden voor de besluitvormer zijn aan het begin van het proces als de kapitaalslasten nog laag zijn. Dit pleit voor vroegtijdige aandacht voor en beheersing van de risico’s.

-

ING29 stelt in haar sectorstudie 2006 dat niet langer alleen grote ontwikkelaars aan integraal risicomanagement doen, maar dat ook de grote groep middelgrote projectontwikkelaars op dat terrein een inhaalslag heeft gemaakt.

-

In het Handboek projectontwikkeling30 wordt uitgebreid aandacht besteed aan de fasen, actoren en disciplines van projectontwikkeling. De strekking van het handboek is een

26

Loosen, 2002

27

De Jonge en Prins in het voorwoord bij Gehner, 2003

28

Gehner, 2003

29

Economisch bureau ING, 2006

Pagina: 21 beschrijving van wat voor projectontwikkelaars relevant is en niet zozeer van hoe hier mee moet worden omgegaan. Ook al gaat het bij projectontwikkeling om unieke projecten, toch is bij een toenemend aantal partijen een meer structurele aanpak van risicomanagement zichtbaar. Deze komt tot uiting in een fasestructuur gecombineerd met fasebeslissingen. De bevoegdheid voor het nemen van fasebeslissingen overstijgt het projectniveau. Projectontwikkeling is relatief kapitaalsintensief en besluiten over projecten worden daardoor veelal door de directies van de organisaties genomen. Het nemen van die beslissingen gebeurt niet uitsluitend op basis van intuïtie, maar meer door toepassing van besluitvormingsinstrumenten zoals die ook in andere sectoren gebruikelijk zijn. Een onderzoek naar de verschillende manieren waarop risicomanagement op projecten organisatieniveau bij de verschillende ontwikkelaars is geïmplementeerd is niet beschikbaar. Projectontwikkelaars zijn continu bezig hun uiteindelijke rendement te optimaliseren door hun risico’s te verminderen. Dit betekent dat zij altijd op zoek zijn naar mogelijkheden om risico’s over te dragen. Het meeste voordeel is door de ontwikkelaar te behalen als zij risico’s kan doorleggen waarbij een verschil bestaat tussen de partij van wie zie dit risico overneemt en diegene aan wie zij dit risico kan doorstoten. Om te voorkomen dat zij zelf dit risico uiteindelijk neemt zal zij dit in haar afspraken moeten afdekken.

3.5 Contractvorming De opgaven zijn groter geworden en ook de belangen en complexiteit van projectontwikkeling zijn toegenomen. De projectontwikkelaar sluit voortdurend overeenkomsten op allerlei gebieden en met veel partijen waaruit verbintenissen voortvloeien. Het aantal betrokken partijen is daarbij relatief hoog en daarmee ook de kans op tegenstrijdige belangen. Het vastleggen en afstemmen van al deze samenwerkingsverbanden is een complexe zaak. Niet alleen in aantal maar ook de wijze van samenwerken tussen partijen is ook veranderd, bijvoorbeeld tussen de ontwikkelaar en de aannemer31. Dit vraagt andersoortige overeenkomsten en betreft vaak maatwerk. Partijen zijn eerder bereid om onderling te procederen, waardoor het belang van de contracten verder is toegenomen. Ontwikkelaars schakelen voor de contracten met enige regelmaat specialistische juristen in. Om al die juridische specialisten aan te sturen bestaat inmiddels ook specifiek projectmanagement. Het is dan ook niet vreemd dat wordt gesproken van de juridificering van de vastgoedwereld.

30

Nozeman e.a., 2008

31

De aannemer draagt bij projectontwikkeling vaker meer verantwoordelijkheid voor het ontwerp en de

materialisatie. Daarnaast wordt bijvoorbeeld samengewerkt in een bouwteam.

Pagina: 22 Samenwerking met de overheid verdient bijzondere aandacht bij projectontwikkelaars. Het is dan ook onder andere met dat doel dat de Nederlandse vereniging van projectontwikkelaars is opgericht32. Bij contracten krijgen gemeenten bijzondere aandacht. “Gemeenten bepalen namelijk in Nederland in belangrijke mate de gronduitgifte, de planologische bestemming en de randvoorwaarden voor projectontwikkeling.Voor gemeenten tellen politieke doelstellingen, stedenbouwkundige argumenten en grondopbrengsten zwaar. Deze zijn niet altijd even gemakkelijk verenigbaar met de uitgangspunten voor een marktconforme planontwikkeling.”33 Bij samenwerking met de gemeente wordt bovenal aandacht besteed aan de projectontwikkelingsovereenkomst. “Het doel van de ontwikkelingsovereenkomst is het vastleggen van de uitgangspunten waaraan een te starten ontwikkelingsopdracht moet voldoen. Projectontwikkelingsovereenkomsten zijn net zo divers als de projecten waarover ze handelen. De vier hoofdrisico’s voor de projectontwikkelaar waar de projectontwikkelingsovereenkomst in ieder geval uitsluitsel over moet geven34 zijn grond, milieu, ruimtelijke ordening en de markt c.q. gewijzigde omstandigheden.”

3.6 Organisatiestructuur en rechtspersonen In de wereld van het vastgoed wordt veelvuldig gewerkt met project-bv’s. De redenen om een project onder te brengen in een project-bv zijn volgens de literatuur zowel civielrechtelijk als fiscaalrechtelijk van aard35: Civielrechtelijk: -

Risicobeperkende werking o

Voor de ontwikkelaar, door formele scheiding met de moederorganisatie

o

Voor de financier of belegger, door het hebben van afgescheiden projectvermogen

-

Verhandelbaarheid; door keuze te hebben uit aandelen of het vastgoed

-

Versluieren identiteit; om ongemerkt positie te kunnen innemen of nadelige consequenties als reputatieschade te voorkomen

-

Overdraagbaarheid financiering; doordat deze gekoppeld is aan het project en niet aan het concern

-

Gezamenlijk vehikel; waarin door partijen kan worden samengewerkt

-

Eenvoudigere besluitvorming, door het hebben van een eigen projectdirectie

32

Neprom is de vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen

33

Fokkema in Hanboek Projectontwikkeling, 2008

34

Duijvendijk in Handboek Projectontwikkeling, 2008

35

Breedveld en Zadelhoff, 2007

Pagina: 23 Fiscaalrechtelijk: -

Vennootschapsbelasting; winst daar laten ontstaan waarbij de minste belasting hoeft te worden afgedragen

-

Omzetbelasting en overdrachtsbelasting; door in te spelen op eventuele verrekenbaarheid kan de uiteindelijke druk geminimaliseerd blijven.

In de syllabus van Breedveld en Zadelhoff komt naar voren dat project-bv’s bestaan die uitsluitend dienen ter beperking van aansprakelijkheid, zo blijkt uit een door hen aangehaalde uitspraak van een belastingrechter. In de vastgoedliteratuur wordt verder nagenoeg geen aandacht besteed aan de beweegredenen voor project-bv’s en hun toepasbaarheid. Ook in het onlangs verschenen Handboek Projectontwikkeling36 wordt hier nagenoeg geen aandacht aan besteed. Voor een contractspartij van een ontwikkelaar is de eventuele risicobeperkende werking van een project-bv relevant. Het kan een indicatie zijn of de ontwikkelaar haar toezeggingen in moeilijke situaties zal nakomen. Dit was aanleiding om in het kader van dit onderzoek een quikscan uit te voeren naar de organisatieopzet van een 10-tal leden van de NEPROM die actief zijn in Rotterdam. De selectie komt overeen met de selectie voor de interviews. De quikscan heeft plaatsgevonden aan de hand van concernrelaties in het handelsregister van de Kamer van Koophandel in Rotterdam37. De concernrelatie38 geeft slechts een overzicht van de hoofdstructuur met de aan dat concern verbonden inschrijvingen. Verwijzing naar een naam of opvolgende nummers blijken belangrijke aanwijzingen te zijn dat het om een project-bv gaat. Alle onderzochte projectontwikkelaars zijn een dochtermaatschappij met beperkte aansprakelijkheid in een holding. Bouwfonds MAB, ING Real Estate en Proper Stok zijn onderdeel van een zeer groot concern. In alle gevallen bestaan deze concerns uit een groot aantal B.V.’s. Het is uit de concernrelaties niet te achterhalen welke daarvan project-bv’s van de projectontwikkelaar zijn. Ook uit de veelzijdigheid van TCN is in dat opzicht uit de concernrelaties geen wijs te worden. Bij Johan Matser, Blauwhoed, OVG en LSI lijkt veelvuldig gebruik gemaakt te worden van projectbv’s. Bij Leyten en Vesteda lijkt geen sprake te zijn van een structurele inzet van project-bv’s. Toepassing van project-bv’s blijkt dus wezenlijk te verschillen bij de projectontwikkelaars. Wel is in

36

Nozeman e.a., 2008

37

Online Handelsregister Kamer van Koophandel, 2008

38

Concernrelaties zijn actuele relaties tussen rechtspersonen aldus de Kamer van Koophandel

Pagina: 24 alle gevallen het concern beperkt aansprakelijk ten opzichte van de ontwikkelaar, doordat de ontwikkelaar zelf altijd een besloten vennootschap is.

3.7 Resumé Projectontwikkeling is risicovol en tegenwoordig risicovoller geworden. Risico’s staan volop in de aandacht. De projectontwikkelaar probeert haar eigen risico’s te minimaliseren door risicomanagement. Over de daadwerkelijke implementatie en toegevoegde waarde van risicomanagement bij ontwikkelaars is geen onderzoek bekend. Gezien de ontwikkeling van de kapitaalbehoefte in relatie tot de beïnvloedingsmogelijkheden zal de projectontwikkelaar vroeg in het proces haar belangrijkste afwegingen moeten maken. Deze afspraken zal zij vroeg willen zekeren door het sluiten van overeenkomsten met betrokken partijen. De gemeente krijgt daar vanwege haar rol als grondeigenaar en vanuit haar publiekrechtelijke rol specifieke aandacht bij. Door projectontwikkelaars worden rechtspersonen gebruikt bij projecten en niet alleen bij samenwerkingsverbanden. Aansprakelijkheidsbeperking kan mogelijk nadelige consequenties hebben voor de partijen met wie zij afspraken maakt. In dit hoofdstuk is deelvraag 2: “wat of wie is een projectontwikkelaar en hoe beheerst die risico’s?” daarmee beantwoord.

Pagina: 25

Hoofdstuk 4: Grondzaken Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen, zoals ook zichtbaar zal zijn in de diverse paragrafen. Het

Oriëntatiefase

Hfdstk 1


Interviewfase

Hfdstk 2 t/m 4

Hfdstk 5

Hfdstk 6



eerste deel heeft als doel om net als in de



vorige twee hoofdstukken een theoretisch



kader te scheppen, maar nu over het

Probleemanalyse




Opzet


gemeentelijke grondbedrijf. Het tweede deel maakt de vertaalslag naar de Rotterdamse

Onderzoek

praktijk binnen het Ontwikkelingsbedrijf.

Oplossingsfase

Bronnenonderzoek

Synthesefase

Adviesfase Hfdstk 7


Te leren lessen



Allereerst een aantal definities (4.1), toelichting op het werkterrein van het grondbedrijf (4.2), waar eveneens sprake is van een

Tussen de diverse paragrafen door wordt stilgestaan bij drie

veranderende opgave (4.3) en de toepassing

specifieke onderwerpen: de afspraken zoals het

van risicomanagement (4.4). Ook hier wordt

Ontwikkelingsbedrijf die maakt met ontwikkelaars, het

stilgestaan bij de contracten (4.5) en de

initiatief om als grondbedrijf zelf te ontwikkelen en het idee

organisatie (4.6) om te eindigen met een

om project-bv’s als gemeente in te zetten.

resumé (4.7).

In feite een dubbel hoofdstuk: het grondbedrijf in algemene zin en het Ontwikkelingsbedrijf in specifieke zin.

4.1 Locatie- en gebiedsontwikkeling Rondom locatieontwikkeling is veel literatuur gepubliceerd. Uit de vele beschikbare definities zijn hieronder de definities van locatieontwikkeling, gemeentelijke locatieontwikkeling en gebiedsontwikkelaar zelf samengesteld die binnen dit onderzoek de essentie het meest dekken: Locatieontwikkeling is de ontwikkeling van een project door een projectontwikkelaar op een specifieke locatie. Grondontwikkeling is het verwerven en bouwrijp maken van een locatie ten behoeve van een locatieontwikkeling. Gemeentelijke locatieontwikkeling is locatieontwikkeling waarbij de gemeente eigenaar is van de locatie en verantwoordelijk is voor het bouwrijpmaken en leveren van de locatie, het woonrijp opleveren van de directe omgeving inclusief de benodigde infrastructuur en de gemeente daartoe de grondexploitatie voert. Gebiedsontwikkeling is als een of meer projectontwikkelaars al dan niet in een consortium met de gemeente naast voor het ontwikkelen van de locaties ook geheel of gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het verwerven, bouwrijpmaken en woonrijp opleveren van het gebied inclusief de benodigde infrastructuur en daartoe geheel of gezamenlijk de grondexploitatie voeren.

Pagina: 26 Gebiedsgrondontwikkeling is het verwerven en bouwrijp maken van een aaneengesloten gebied door een partij of consortium om daarin een of meerdere locatieontwikkelingen te laten plaatsvinden.

4.2 Grondbeleid, -bedrijf en -productie 4.2.1 Gemeenten en grondbeleid algemeen “Grondbeleid is het beleid gericht op het (her)inrichten en uitgeven van gronden ter verwezenlijking van doelstellingen op diverse terreinen van overheidsbelang als ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, stadsvernieuwing en restauratie, economische ontwikkeling, milieu en natuur-, woon- en leefruimte. De volgende aandachtspunten zijn hierbij van belang: -

een slagvaardige uitvoering van het ruimtelijk beleid;

-

een rechtvaardige verdeling van de kosten en baten bij ruimtelijke ontwikkeling;

-

het stimuleren van kwaliteit, zeggenschap en marktwerking zodat een goede plankwaliteit wordt bereikt.

Tevens kan het grondbeleid ondersteunend zijn aan de gemeentelijke financiële doelstellingen. Het gemeentelijk grondbeleid wordt vertaald in de rol die de gemeente inneemt in de exploitatie van gronden en de instrumenten die zij hanteert ter uitvoering van die rol. De exploitatie van gronden wordt gekenmerkt door een aantal activiteiten, te weten: de verwerving van onroerend goed, het tijdelijk beheer van het onroerend goed, het slopen en bouwen woonrijpmaken en de uitgifte van gronden.”39 Het bovenstaande proces met als eindproduct bouwrijpe grond wordt grondproductie genoemd. In de theorie worden drie hoofdsoorten van gemeentelijk grondbeleid onderscheiden40: -

“Passief grondbeleid: de gemeente laat het verwerven van onroerend goed en het produceren en uitgeven van (bouw)grond over aan derden. De gemeente beperkt zich tot het vaststellen van het bestemmingsplan en het uitvoeren van toezicht op de activiteiten van derden. Ook het aanleggen van openbare voorzieningen en het verhalen van de daarvoor gemaakte kosten kunnen onderdeel zijn van passief grondbeleid. De gemeente heeft bij passief grondbeleid een afwachtende en risicomijdende opstelling en beperkt zich tot de publiekrechtelijke taken.

-

Facilitair grondbeleid: dit is hetzelfde als passief grondbeleid, zij het dat de gemeente niet afwacht, maar stuurt en regisseert. Bij facilitair beleid wil de gemeente proberen actief

39

Gemeente Venlo, 2005

40

Gemeente Veenendaal, 2005;

Pagina: 27 ruimtelijke plannen trachten te verwezenlijken, echter zonder de beschikkingsmacht over de grond te hebben. -

Actief grondbeleid: de gemeente stelt niet alleen het bestemmingsplan vast, maar verwerft zelf onroerend goed, produceert (bouw)grond en geeft deze uit. De gemeente neemt in dat geval een initiërende en risiconemende houding aan. De gemeente voert niet alleen publiekrechtelijke taken uit, maar stelt zich ook op als marktpartij.”

Een gemeente kan meerdere activiteitenniveau´s naast elkaar hanteren. Dit is afhankelijk van haar doelstellingen met een bepaalde locatie en haar bestaande grondpositie. Een gemeente moet daarbij ook strategische keuzes maken ten aanzien van: -

de mate waarin zij publieke middelen wil inzetten;

-

welk risico zij bereid is te lopen; en

-

de wijze van samenwerking met marktpartijen.

Gemeenten hebben bij ruimtelijke ontwikkelingen bijna altijd twee petten op: als partij met, net als marktpartijen, een zakelijk belang en als overheid in haar rol als hoeder van het algemene belang. Deze ‘dubbelfunctie’ kan strijdig zijn en plaatst samenwerking met andere partijen in een spanningsveld41. Het onderdeel van een gemeente dat belast is met het grondbeleid wordt het grondbedrijf genoemd. Een grondbedrijf kan ondergebracht zijn in een dienst met een directie met een eigen mandaat. Een grondbedrijf is een overheidsorganisatie met de kenmerken van dien42: “Een overheidsorganisatie is multi-dimensionaal, en moet het algemeen belang dienen -

Ook inzake onomstreden kerntaken kunnen politiek-bestuurlijk zeer wijdlopige opvattingen bestaan over de concrete uitoefening ervan

-

In het openbaar bestuur de dagelijkse leiding dan ook altijd wordt samengesteld op basis van compromissen en, naast inhoudelijke overwegingen, op getalsmatige gronden (de meerderheid) gebaseerd is

-

Het de overheid is, die tot taak heeft ook datgene vorm te geven dat niet rendeert, maar toch vanuit een minimale kwaliteit gewenst of geëist wordt;

-

Voor politici bepaald niet vanzelfsprekend is, dat men zijn functie mag continueren als men doet wat men beloofd heeft: lokale bestuurders wordt maar al te vaak aangerekend wat de partij er landelijk van terechtbrengt

41

Kenniscentrum PPS, 2004

42

Peij, 2002

Pagina: 28 -

De toevoeging ‘openbaar’ een essentiële tegenstelling met het vrije ondernemerschap vormt. Zonder de controlerende taak van de publieke opinie is geen sprake van democratisch functioneren. Dit brengt met zich mee een belangrijke instroom van irrationele factoren in de besluitvorming. Wat vandaag nog de meerderheid heeft, kan morgen onder invloed van pressiegroepen, of – in het slechts denkbare geval – door de waan van de dag omgekegeld worden.”

De projecten van het grondbedrijf bestaan uit grondontwikkelingen die variëren van locaties tot hele gebieden. De doelen van het grondbedrijf kunnen per project sterk verschillen. Dit is afhankelijk van het beoogde stedelijke belang dat door het project bediend wordt. De financiële resultaten van een project zijn sterk afhankelijk van de ontwikkeling van de vastgoedmarkt. Bij projecten wordt ook financieel risico gelopen. “Voor het grondbedrijf is een solide financiële positie noodzakelijk om financiële tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat deze invloed hebben op het meerjarenperspectief. Voor deze continuïteit beschikt het grondbedrijf veelal over een weerstandsvermogen.”43

4.2.2 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam Het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam is onder andere het grondbedrijf van de gemeente Rotterdam, maar ook de dienst economische zaken en het gemeentelijke vastgoedbedrijf. Bij ruimtelijke opgaven wordt intensief samengewerkt met een andere dienst, de dS+V. Daarin zijn onder andere stedenbouw en vergunningen ondergebracht. Het Ontwikkelingsbedrijf heeft overwegend een privaatrechtelijke en organisatorische rol (‘het geld’) en de dS+V een publiekrechtelijke en voorwaardenscheppende rol (‘de kwaliteit’). Het verschil in rollen betekent soms botsende belangen. Voor het Ontwikkelingsbedrijf geldt de doorvertaling van het collegeprogramma en de Stadsvisie naar het grondbeleid als beleidskader. Gebiedsgericht werken is het leidend motto in Rotterdam. De nadruk van de projecten van het Ontwikkelingsbedrijf ligt op de ontwikkeling van gebieden in het kader van stedelijke vernieuwing met een sociale, economische en fysieke pijler. Gezien het verschil tussen gebieden, de bestaande grondpositie en hun prioriteit in het beleid is maatwerk het uitgangspunt. In sommige gevallen leidt dit door actief grondbeleid tot publieke grondontwikkeling door het Ontwikkelingsbedrijf, in andere gevallen door passief grondbeleid tot private grondontwikkeling en in weer andere gevallen door faciliterend grondbeleid tot allerlei mengvormen van samenwerking. In het geval van publieke grondontwikkeling vormen grondexploitaties het

43

Van den Elzen, 2007

Pagina: 29 uitgangspunt, waarbij verevening plaatsvindt tussen onderdelen die geld kosten en die geld opleveren. Hierdoor zijn grondontwikkelingen in hun totaliteit realiseerbaar. Dit is bij andersoortige grondontwikkelingen minder vanzelfsprekend. Als essentiële randvoorwaarde voor publieke (of gedeeltelijk publieke) grondontwikkeling dient ook in Rotterdam een weerstandsvermogen bij het Ontwikkelingsbedrijf, waarvan de noodzakelijke omvang wordt afgestemd op het totaal aan lopende grondexploitaties met bijbehorende risicoprofielen. Afhankelijk van het resultaat van het totaal van de grondexploitaties en de omvang van het weerstandsvermogen kan een jaarlijkse afdracht plaatsvinden aan de algemene middelen en ter beschikking komen van het stadsbestuur. Ten behoeve van het maken van plannen worden projectteams onder leiding van een projectmanager samengesteld uit de verschillende betrokken diensten. Indien een plan in de vorm van een stedenbouwkundig plan voldoende is uitgewerkt en de haalbaarheid in de vorm van een grondexploitatie is onderzocht wordt het plan ter besluitvorming voorgelegd aan de Gemeenteraad. Na besluitvorming gaat het plan in uitvoering en wordt het binnen het Ontwikkelingsbedrijf een echt project. Een project binnen het Ontwikkelingsbedrijf is veelal een gebied met een grondexploitatie. Binnen een gebied kunnen meerdere gemeentelijke uitgiftelocaties liggen, waarbij door het projectteam met een projectontwikkelaar wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een bouwproject. De afspraken tussen partijen worden voor levering van de grond ter besluitvorming aan de directie, of als het niet binnen het mandaat past, aan het stadsbestuur voorgelegd.

4.3 Veranderende opgave 4.3.1 Gemeenten en grondbedrijven algemeen In het Handboek Projectontwikkeling wordt hier specifiek aandacht aan besteed44: “Steeds vaker doen zich ontwikkelingen voor die van invloed zijn op het gemeentelijk grondbeleid en het grondbedrijf. In een aantal gemeenten is de gemeentelijke voorraad bouwgrond nagenoeg uitgeput, met onder meer nadelige consequenties voor de realisatie van het woningbouwprogramma. Op veel potentiële uitbreidingslocaties zijn gronden inmiddels voor een deel in handen van projectontwikkelaars of bouwers. De grondprijzen zijn de afgelopen jaren sterk gestegen door de sterk opgelopen verkoopprijzen van woningen. Sommige gemeenten kunnen hierdoor nog slechts in hun woningbouwbehoefte voorzien, wanneer zij de beschikking krijgen over bouwlocaties in buurgemeenten. Het ruimtelijk beleid maakt het zo steeds noodzakelijker om na te denken over een regionaal grondbeleid.

44

Govers en Fokkema in Handboek Projectontwikkeling, 2008

Pagina: 30

In het verlengde van het ‘opraken’ van de grond kan de meer existentiële vraag rijzen of gemeenten in hun organisatie nog wel behoefte hebben aan een grondbedrijf. Daarbij wordt gesteld dat de grondbedrijftaken net zo goed kunnen worden overgelaten aan het bedrijfsleven, dat ook marktkennis heeft. ‘Bovendien behoeft een terugtredende overheid toch niet zelf de ruimtelijke plannen te realiseren’, is een geluid dat vaak valt te beluisteren. Duidelijk is dat de meningen hierover sterk uiteenlopen. Dat heeft – naast politieke voorkeuren – ermee te maken dat het grondbedrijf een bijzonder organisatieonderdeel is. Enerzijds is het een overheidsbedrijf, dat zich kenmerkt door democratische besluitvorming waarop de burger (in)direct invloed heeft. Daarbij moeten openheid, eerlijkheid en fair play voorop staan. Anderzijds moet het grondbedrijf bedrijfsmatig werken. In een grondbedrijf gaat veel geld om, worden grote risico’s gelopen en gaat het om processen van jaren (zoals bij stedelijke vernieuwingsgebieden). In dat laatste kan in een gemeente de vraag worden gesteld of het lopen van risico’s niet meer de business is van de professionele ontwikkelaar.”

4.3.2 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam Door de mogelijkheden die de gemeente heeft om bestemmingen te wijzigen, de verantwoordelijkheid die zij heeft in het kader van bodemkwaliteit, de bijzondere positie die zij heeft om gronden te verwerven, haar lange tijdshorizon en de reeds bestaande grondpositie was het Ontwikkelingsbedrijf de dominante speler in Rotterdam. Bij het hebben en behouden van die dominante rol hoort actief grondbeleid. Het Ontwikkelingsbedrijf produceerde de bouwgrond en selecteerde de ontwikkelaar die het project binnen de door de gemeente gestelde publiek- en privaatrechtelijke kaders mocht realiseren. Actief grondbeleid kan voor de gemeente zeer lucratief zijn indien tussen het verwerven en het uitgeven een publiekrechtelijke wijziging naar een hoogwaardigere bestemming heeft plaatsgevonden. Met name uitleg- en sommige transformatiegebieden zijn daardoor winstgevend. Stadsvernieuwing en herstructurering kosten vooral geld. Door de verkoop van gronden en het politieke beleid om niet op zoek te gaan naar nieuwe uitleggebieden45 is het aantal van deze locaties flink afgenomen. Steeds vaker zijn het private partijen die de dominante grondpositie hebben bij ontwikkelingen en in plaats van de gronden aan het Ontwikkelingsbedrijf te verkopen zelf de grondexploitatie voeren. Publieke grondontwikkeling is lang niet meer altijd vanzelfsprekend. Er is “sprake van een maatschappelijke en politieke tendens tot heroverweging van publieke taken, zijn er steeds vaker kundige private grondontwikkelaars actief in grondontwikkeling, is er een veranderende rol van woningcorporaties die zich ten dele ook

45

Gemeente Rotterdam, 2006

Pagina: 31 als gebiedsontwikkelaar ontpoppen, zijn er minder subsidiemogelijkheden voor publieke verwerving en is er steeds meer noodzaak tot herontwikkeling van bestaande stadswijken, waar corporaties grotendeels bezit hebben. Voor het Ontwikkelingsbedrijf is sprake van een ontwikkeling van de traditionele publieke grondontwikkeling naar steeds wisselende benaderingen per situatie, waarbij ook private grondontwikkeling of allerlei tussenvormen tussen publieke en private grondontwikkeling aan de orde zijn.”46 De opgave voor het Ontwikkelingsbedrijf als grondbedrijf verandert, dus zal ook het grondbedrijf moeten veranderen. Dit heeft zij als volgt in haar werkplan voor 2008 omschreven47: “Het Ontwikkelingsbedrijf faciliteert door gebieden te ontwikkelen. Hiertoe zetten wij het instrumentarium van grondexploitatie in maar ook steeds vaker onze nieuwe rol als publiek ontwikkelaar: door samenwerking met de markt, het bestuur, deelgemeentes en collegadiensten zorgen wij ervoor dat de Stad Rotterdam een aantrekkelijke woon- en werkstad is voor burgers, bedrijven en bezoekers.” Het Ontwikkelingsbedrijf wil ruimtelijke ontwikkelingen in de stad blijven regisseren, ook daar waar zij geen stevige grondpositie heeft of zal krijgen. Dat wil zij doen door zich ondernemend op te gaan stellen.

Intermezzo: Afspraken door het Ontwikkelingsbedrijf In contracten voor locatieontwikkelingen worden meer afspraken vastgelegd dan alleen over de levering van de locatie. De noodzaak om afspraken neemt toe naarmate het project financieel omvangrijker en/of complexer is. Bij bestudering van de afspraken bij een aantal grote commerciële binnenstedelijke projecten komen een aantal categorieën afspraken naar voren: -

Afspraken over de locatie zelf en de wijze en staat van levering

-

Afspraken over de inspanning in publiekrechtelijke procedures

-

Afspraken over termijnen, verlenging en beëindiging

-

Afspraken over de onzekerheid over (Europese) regelgeving

-

Overige, aanpalende, afspraken

Afspraken over de locatie zelf en de wijze en staat van levering De eerste categorie bevat de basisafspraken zoals elke verkopende partij deze maakt. Zoals elke grote partij heeft ook de gemeente Rotterdam haar voorwaarden gestandaardiseerd en vastgelegd in Algemene Voorwaarden en deze bij de Kamer van Koophandel gedeponeerd. Deze Algemene

46


47

Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam, 2008

Pagina: 32

voorwaarden leggen vast wat de rechten en plichten zijn van zowel kopende als verkopende partij en welke garanties de koper mag verwachten ten aanzien van het door de gemeente te leveren product. De Algemene voorwaarden zijn door de gemeenteraad vastgesteld en bevatten de afweging welke sturingsmogelijkheden, risico’s en verantwoordelijkheden bij de gemeente behoren en (maatschappelijk gezien) niet over te dragen zijn aan de koper. Afspraken over de inspanning in publiekrechtelijke procedures Bij locatieontwikkelingen wordt de grond altijd verkocht ten behoeve van een bouwplan. De gemeente verkoopt conform het Grondbeleid de grond met daarop het recht maar ook de plicht om de grond overeenkomstig het bouwplan te bebouwen. De grond wordt pas geleverd als redelijke zekerheid bestaat dat het bouwplan gerealiseerd mag worden. De gemeente is er veel aan gelegen om de benodigde vergunningen rond te krijgen. Indien de ontwikkelaar dit wenst zal de gemeente zonder veel problemen schriftelijk een inspanningsverplichting afgeven. Het blijft de verantwoordelijkheid van de ontwikkelaar om op de correcte wijze alle benodigde vergunningen en vrijstellingen te verkrijgen. Afspraken over termijnen, verlenging en beëindiging Behalve dat de gemeente wil weten wat er komt, wil zij ook weten wanneer het bouwplan er komt. Dat is dan ook de achtergrond van de derde categorie. Doorgang van het bouwplan hoeft niet alleen afhankelijk te zijn van de bouwvergunning, maar kan afhangen van de voortgang bij de planontwikkeling, het tijdig verwerven en bouwrijpmaken van de locatie, de aanbesteding en voldoende afzet in de vorm van voorverhuur en/of voorverkoop. Voor dergelijke afspraken worden uiterste termijnen afgesproken waarbinnen of gepresteerd wordt of afscheid genomen kan worden al dan niet met boeteclausules. In sommige gevallen kan het voor de gemeente extra belangrijk zijn om zeker te weten wanneer met de realisatie wordt begonnen, bijvoorbeeld in verband met samenhang met de omgeving of het behalen van specifieke doelstellingen zoals de jaarlijkse bouwproductie. Afspraken over de onzekerheid over (Europese) regelgeving De vierde categorie is een relatief nieuwe categorie. Omdat de uitwerking van nieuwe regelgeving op locatieontwikkelingen nog niet uitgekristalliseerd is, kan het zijn dat tussen de gemeente en de ontwikkelaar afspraken gemaakt worden die achteraf niet toelaatbaar blijken. Omwille van de voortgang zijn zowel de gemeente als de ontwikkelaar bereid naar eer en geweten, maar in dit grijze gebied, afspraken te maken. Partijen moeten dan vooraf ook afspraken maken voor als dit toch mis blijkt te gaan. De kans op en de consequenties van een dergelijke ingreep zijn niet te voorspellen omdat deze ingrepen tot op heden slechts sporadisch hebben plaatsgevonden. Het theoretische risico kan enorm zijn.

Pagina: 33

Overige, aanpalende, afspraken De vijfde categorie is eigenlijk de restcategorie. In deze categorie komen die afspraken terecht die niets te maken hebben met het normale productieproces en de reguliere taken en verantwoordelijkheden van de gemeente bij locatieontwikkeling. Voorbeelden van aanpalende afspraken zijn: -

een hoger kwaliteitsniveau voor de buitenruimte in het gebied;

-

tijdelijke voorzieningen voor een bepaalde functie;

-

het garanderen van parkeerplaatsen in een nog te bouwen parkeergarage;

-

het toezeggen van een bepaalde afname;

-

het beschikbaar stellen van subsidies; en

-

het verbeteren van de bereikbaarheid.

Deze restcategorie bepaalt of er daadwerkelijk tussen Ontwikkelingsbedrijf en ontwikkelaar tot overeenstemming wordt gekomen en zijn veelal onderdeel van de finale onderhandelingen over het project. De aanpalende afspraken worden vaak onder tijdsdruk en daardoor te vaak en te beperkt uitgewerkt gemaakt. In de praktijk kan nu geconstateerd worden dat het niet inzichtelijk hebben van de (mogelijk extreme) consequenties van afspraken leidt: -

tot terughoudendheid bij het maken van afspraken door de gemeente met af- en uitstel van op zichzelf gewenste en haalbare projecten als mogelijke consequentie; of

-

tot het maken van afspraken door de gemeente omwille van de doorgang van de projecten al dan niet voor specifieke klanten of functies, zonder dat de gemeentelijke risico’s volledig in beeld zijn. In dat geval is bijna altijd sprake van aanpalende afspraken.

Ook al is het in beginsel onwenselijk om op een dergelijke manier afspraken te maken, toch behoort dit, om wat voor reden dan ook, tot de praktijk en zal het ook tot de praktijk blijven behoren. Tot op heden is beperkt aandacht voor dergelijke wijze van maken van afspraken binnen het Ontwikkelingsbedrijf. De eerste drie categorieën behoren tot het reguliere productieproces van het Ontwikkelingsbedrijf en kent een jarenlange verankering in de processen. Ook deze processen worden weliswaar gemoderniseerd maar de risico’s kunnen op basis van ervaring als onder controle worden beschouwd. Zonder dat zou het Ontwikkelingsbedrijf geen bestaansrecht hebben. De vierde categorie is reeds een preventieve risicomaatregel voor als de algemeen door de gemeente gebruikte werkwijze ontoelaatbaar blijkt. Het is dan ook een fundamenteel gemeentelijk risico in plaats van een projectrisico. De financiële consequenties van toezeggingen in de laatste categorie kunnen enorm zijn. Zeker bij grootschalige commerciële projecten zijn de financiële belangen groot en dienen deze beheerst te worden. Dit terwijl in beginsel op reguliere wijze afspraken gemaakt worden tussen Ontwikkelingsbedrijf en Ontwikkelaar.

Pagina: 34

4.4 Risicomanagement 4.4.1 Gemeenten en grondbedrijven algemeen Het opereren van overheden in het bijzonder moet controleerbaar en aantoonbaar rechtmatig en doeltreffend zijn48. Overheidsbeleid, verantwoording en communicatie daarover groeien daarom meer naar elkaar toe49. “Door Corporate Governance gelden er in het bedrijfsleven diverse voorschriften ten aanzien van risicomanagement. In de jaren 90 deed risicomanagement bij gemeenten zijn intrede doordat gemeenten verplicht werden om een risicoparagraaf op te nemen in de jaarstukken. Door nieuwe wetgeving in 2004, te weten de introductie van de paragraaf weerstandsvermogen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), is risicomanagement bij gemeenten opnieuw onder de aandacht gebracht.”50 Gemeenten leggen verantwoording af onder andere via de begroting en jaarrekening. In deze stukken wordt ingegaan op de risico’s die de gemeente in financiële zin loopt. Daarbij bestaat in toenemende mate aandacht voor de wijze waarop de gemeente haar risico’s managet. De aandacht van de politiek is tevens meer gebaseerd op prestatieafspraken en daardoor directer afhankelijk van en betrokken bij de uitvoering in plaats van alleen via het formuleren van beleid. “Door vooraf na te denken over de potentiële risico's kan risicomanagement als waardevol instrument worden ingezet om de doelen van de beleidsprogramma's op een efficiënte manier te bereiken. Risicomanagement is een cyclisch en dynamisch proces, gericht op het inzichtelijk en beheersbaar maken van de risico's die de gemeente loopt.”51

“Als het om geld gaat, blijken de meeste zaken in een gemeente meestal goed geregeld. Doorgaans is zorgvuldig vastgelegd dat een afdelingsmanager tekenbevoegdheid heeft tot € 20.000. Maar dat hij de organisatie voor miljoenen kan binden door een aansprakelijkheidsclaim, wordt niet of nauwelijks onderkend.”52 Geld en financiën worden steeds belangrijker53. “Veel organisaties brengen hun risicomanagement onder bij finance. Dit is een logische keuze, omdat financiële functionarissen ervaring hebben in

48

Algemene Rekenkamer, 2008

49

O.a. Elberg, 2006

50

Van den Elzen, 2007

51

Janse en Schreuder, 2006

52

Haisma, 2003

53

De Bruijn, 2006

Pagina: 35 het kritisch doorlopen van processen. Risico's en risicomanagement hebben zeker binnen de gemeente meer aspecten naast de financiële. In de praktijk blijkt dat deze vaak over het hoofd worden gezien als finance verantwoordelijk is.”54 In tegenstelling tot de overheidsorganisatie als geheel heeft finance uitsluitend een financieel georiënteerd doel: het uitvoeren en verantwoorden van de administratie. Activiteiten die geld kosten, en niet binnen een vastgesteld budget passen worden niet met open armen verwelkomd, hoe belangrijk ze ook voor het stedelijke belang mogen wezen. “In de adviespraktijk wordt met grote regelmaat ervaren dat de risico's bij decentrale overheden onvoldoende in beeld zijn. In enkele gevallen is er helemaal geen onderbouwd inzicht. Ook van een systematische risicobeheersing is veelal geen sprake. Het is noodzakelijk dat gemeenten de beheersing van de uitvoering vergroten om op dit gebied ‘in control' te geraken. ‘Grote investeringsprojecten op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling zouden daarbij als eerste onder de loep moeten worden genomen.”55 Risicomanagement bij een grondbedrijf is mogelijk complexer dan bij een projectontwikkelaar, dat komt door de meerdere belangen die zij als onderdeel van een gemeente nastreeft. Uit de literatuur komt nadrukkelijk naar voren dat er voldoende mogelijkheden en instrumenten zijn om risicomanagement ook bij de gemeente te implementeren. Uit de literatuur blijkt ook dat dit nog onvoldoende het geval is. Over ontwikkelaars wordt veel minder geschreven. Het kan er mee te maken hebben dat ontwikkelaars hier verder in zijn, het kan ook liggen aan het verschil in transparantie. Aan het gemeentelijk grondbedrijf wordt in het kader van risicomanagement relatief veel aandacht besteed, omdat daarin relatief veel risicovolle projecten worden ondernomen.

4.4.2 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam De aandacht voor het beheersen van projecten en risicomanagement is de afgelopen jaren in Rotterdam sterk toegenomen. Lang niet alle projecten in Rotterdam verlopen en verliepen even vloeiend en onwenselijke situaties doen zich voor. De verschillende belangen en slechte afstemming tussen diensten worden daarbij regelmatig als een oorzaak gezien. Om de gemeentelijke processen beter te beheersen is in 2004 het Rotterdamse Besluitvormingmodel voor Ruimtelijke Plannen ingevoerd56. Het besluitvormingsmodel is een communicatiemiddel tussen alle betrokkenen bij het ontwikkelen van ruimtelijke plannen in Rotterdam. Het besluitvormingsmodel is

54

Schnelzer en ’t Hart, 2006

55

Janse, 2007

56


Pagina: 36 een belangrijk hulpmiddel om ruimtelijke projecten zowel in hun geheel als in hun afzonderlijk te onderscheiden fasen uit te lijnen. Rond 2004 droogde ook het weerstandsvermogen van het Ontwikkelingsbedrijf in hoog tempo op en was zij niet langer als vanzelfsprekend in staat om én een afdracht te doen én de door haar in projecten gelopen risico’s af te dekken. Dit is aanleiding geweest voor onderzoek naar het Ontwikkelingsbedrijf. Als gevolg van dit onderzoek kreeg zij de volgende taken mee57: 1. Het hanteren van de Investeringsstrategie 2006 – 2010 als financieel kader op hoofdlijnen voor de ruimtelijke investeringen van Rotterdam; 2. Het invoeren van rendementsdoelstellingen; 3. Het versterken van de financiële afwegingen bij de faseovergangen van het Besluitvormingsmodel Projecten Rotterdam; 4. Het versterken van de financiële sturing binnen het Ontwikkelingsbedrijf, onder meer door het versterken van de controlfunctie; 5. Het opstellen van een Meerjaren Programma Grondexploitaties. Toen ook het onderzoek middels een raadsenquête naar de Museumparkparkeergarage in 2007 tot voor het Ontwikkelingsbedrijf harde conclusies leidde, werden door de politiek maatregelen geëist. De eventuele vrijblijvendheid ging er af. De volgende maatregelen zijn al zichtbaar: -

Formele reorganisatie van het Ontwikkelingsbedrijf

-

Van 3 naar 4 directeuren, elke sector een directeur en een algemeen directeur

-

Introductie van gebiedsmanagers voor directe aansturing van de projectmanagers. Door het grote aantal projecten en andere verantwoordelijkheden is de directie hier zelf niet toe in staat.

-

Introductie van het Gemeenschappelijk Management Team. Het GMT heeft als doel de betrokken diensten beter te laten afstemmen en controle op en aansturing van projecten door het bestuur eenduidiger en eenvoudiger te maken

-

Fusie van de projectmanagementafdelingen van het Ontwikkelingsbedrijf en de dS+V tot een bureau met breed inzetbare projectmanagers met een uniformere wijze van werken.

-

Introductie van projectcontroller bij alle grote projecten;

-

Introductie van een methode voor een maatschappelijke kostenbaten analyse;

-

De aankondiging van een verplichte Rotterdamse Standaard voor Projectmatig werken, operationeel in 2009.

57


Pagina: 37 Was een projectmanager voor 2004 redelijk vrij in de wijze van rapporteren tegenwoordig is dit aanzienlijk strikter. De aansturing van projectmanagers is ook directer geworden door de gebiedsmanagers. Gebieden en hun grondexploitaties blijven echter het projectniveau waarop gestuurd wordt. De aansturing door Gebiedsmanagers van locatieontwikkelingen verloopt dus indirect, via de projectmanager. Een Gebiedsmanager zal alleen bij uitzondering aan de onderhandelingstafel aanschuiven. Risicoanalyses worden uitgevoerd op projectniveau (de grondexploitatie) en niet of nauwelijks op locatieniveau. Ook de management- en controlrapportages sluiten hier op aan. Alleen de verkoop van een locatie vereist een formeel besluit. Risicomanagement van een locatieontwikkeling blijft daarmee erg afhankelijk van de individuele projectmanager en diens inschatting van nut en noodzaak.

4.5 Contractvorming bij locatieontwikkeling 4.5.1 Gemeenten en grondbedrijven algemeen In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat projectontwikkelaars bijzondere aandacht besteden aan de contracten die zij sluiten met gemeenten. Andersom geldt natuurlijk hetzelfde. De trend van juridificering van de vastgoedwereld is ook bij de gemeente duidelijk zichtbaar. Onder druk van de projectontwikkelaars maar ook door de eigen behoefte aan duidelijkheid en zekerheid in het kader van verantwoording kunnen afleggen zijn de gemeenten hun afspraken met ontwikkelaars eerder en zorgvuldiger gaan vastleggen. De relatie tussen projectontwikkelaar en gemeente is een bijzondere. Tot op heden, zo blijkt uit rondvraag onder juristen, wordt de naleving door de gemeente van contracten en regelgeving nagenoeg niet door projectontwikkelaars via gerechtelijke procedures afgedwongen. Dat wil niet zeggen dat de gemeente altijd haar afspraken naleeft of dat er geen gronden kunnen bestaan om dit in twijfel te trekken. De eventuele nadelige consequenties voor toekomstige projecten worden als zwaarwegender beschouwd en door de beroepsgroep als ‘not done’ beschouwd. Projectontwikkelaars proberen er daardoor onderling altijd met de gemeente uit te komen en te schikken. Het is geen vanzelfsprekendheid dat dit in de toekomst zo blijft, zeker gezien de toegenomen belangen. Helemaal hetzelfde zijn de rollen en de belangen van de gemeente en de projectontwikkelaar vaak niet en dit moet dus ook deels worden ondervangen in de contracten. Bijzondere aandachtspunten vanuit de gemeente zijn: -

Gelijkheidsbeginsel: zijn de afspraken in lijn met afspraken die met andere partijen gemaakt zouden worden?

-

Mededinging: mogen deze afspraken met deze partij op deze wijze gemaakt worden?

-

Financieel: zijn de verkoopopbrengsten hoog genoeg?

-

Staatssteun: Is de verkoopprijs tenminste marktconform?

-

Plankwaliteit: levert het plan nu en op termijn voldoende bijdrage aan het stedelijke belang?

Pagina: 38

4.5.2 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam Ook de contracten van het Ontwikkelingsbedrijf zijn aan verandering onderhevig. De daadwerkelijke werkwijze bij locatieontwikkeling wijkt inmiddels af van de eerder door de juridische afdeling bedachte werkwijze waarvoor ook contractmodellen bestaan. De werkzaamheden van de juridische afdeling bestaan bovenal uit het toetsen van conceptovereenkomsten die in projectorganisatie worden opgesteld. De juristen zijn zelf geen onderdeel van de projectorganisatie. Bij projecten kan de projectmanager besluiten de projectorganisatie te versterken met een externe jurist. Deze “oorspronkelijke” werkwijze is gebaseerd op het verlenen van een gunst aan de ontwikkelaar, namelijk het al dan niet tegen een vergoeding tijdens de planontwikkeling niet aan andere ontwikkelaars verkopen van de grond (“reserveren”). Pas na de planontwikkeling, als precies bekend was dat het een door de gemeente gewenste ontwikkeling ging worden, werd de koopovereenkomst gesloten waardoor de ontwikkelaar niet alleen het recht kreeg maar ook de plicht om de grond te kopen en het overeengekomen bouwplan te realiseren. Tot het sluiten van de koopovereenkomst was het enige risico dat de gemeente liep het niet door gaan van het project en afschrijving van de door haar in de locatie en planbegeleiding geïnvesteerde middelen. De aangepaste werkwijze kent geen of slechts een korte periode van reserveren. Zodra de financiële en stedenbouwkundige kaders van de gemeente en het schetsplan van de ontwikkelaar bekend zijn wordt niet een reserveringsovereenkomst maar een projectontwikkelingsovereenkomst gesloten. Een overeenkomst waarin alle voor de ontwikkeling benodigde afspraken reeds zijn vastgelegd en die in uitgewerkte vorm de koopovereenkomst wordt. Deze overeenkomst geeft de ontwikkelaar het recht en de plicht om het project te ontwikkelen en vervolgens te realiseren. Het geeft de gemeente de plicht de grond te verkopen als het bouwplan binnen deze kaders is ontwikkeld en het geeft de gemeente het recht om de grond niet of aan een andere ontwikkelaar te verkopen als dit op afgesproken ijkpunten niet zo blijkt te zijn. Een goed uitgewerkte projectontwikkelingsovereenkomst geeft eerder in de ontwikkeling van het bouwplan rechtszekerheid aan de gemeente en de ontwikkelaar. Daarmee wordt de privaatrechtelijke invloed op het bouwplan echter ook beperkt. Uniform maken van de aangepaste werkwijze en het opstellen van de aangepaste contractmodellen moet nog plaatsvinden. De aangepaste werkwijze is nog op incidentbasis en dus maatwerk.

Intermezzo Gemeentelijke projectontwikkelaar In de literatuur tot op heden wordt bovenal door ontwikkelaars gepleit voor een kleinere rol van de gemeente bij locatieontwikkeling. Het nemen van risico’s bij locatieontwikkeling zou niet langer een taak van een gemeente zijn. Binnen de grondbedrijven zijn ook tegengestelde geluiden hoorbaar, zo blijkt uit onderstaande artikel:

Pagina: 39

“De gemeentelijke grondbedrijven moeten zich gaan beraden op hun positie. De weilanden voor de 'gemakkelijke' uitleglocaties raken op, de kantorenmarkt is ingestort en het wordt steeds moeilijker gronden te verwerven. De opbrengsten vallen tegen en de reserves slinken. En dat terwijl er veel geld nodig is voor de binnenstedelijke herstructurering. Een voor veel grondbedrijven aantrekkelijke optie is het concept waarin de gemeente zelf optreedt als vastgoedontwikkelaar. Tachtig tot negentig procent van de leden die het jaarcongres van de Vereniging Van (Gemeentelijke) Grondbedrijven. bezochten, ziet wel iets in het concept om als gemeente zelf op te treden als vastgoedontwikkelaar. Dat is één van de vier strategieën die hoogleraar Vastgoedbeheer en ontwikkeling aan de TU Delft Hans de Jonge (tevens directievoorzitter van Brink Groep) daar presenteerde om het verdienend vermogen uit de grondexploitatie te verbeteren. 'Ik vond dat een opmerkelijke uitkomst', vertelt Ernst van der Leij, senior adviseur vastgoed en gebiedsontwikkeling bij Brink Groep en raadslid in de gemeente Nuenen. Van der Leij werkte mee aan de presentatie. 'Nog nergens opereert een gemeente als projectontwikkelaar en ik dacht dat ze daar niet voor te porren waren. Het argument was altijd dat het gemeentelijk apparaat geen kennis van vastgoed bezit. Voorheen een terechte insteek, maar die is nu achterhaald. Vroeger keek een gemeente alleen naar de grond, naar het platte vlak. Maar vanwege de residuele benadering van de grondwaarde is het accent verschoven. Om het residu uit te rekenen, is kennis van vastgoed nodig. De waarde van de grond hangt mede af van het risico van de ontwikkeling van het vastgoed. Ook de nieuwe Grondexploitatiewet maakt kennis van de vastgoedmarkt noodzakelijk. De stap naar een gemeentelijk vastgoedbedrijf is dan ook niet zo vreemd meer.”58

4.6 Organisatiestructuur en rechtspersonen 4.6.1 Gemeenten en grondbedrijven algemeen Bepalend voor de gemeentelijke organisatie is in de literatuur bovenal de invulling door een gemeente van het pakket aan taken, producten en diensten die zij moet en wil leveren aan de stad. Deze publieke voorzieningen kunnen voor een deel door de lokale politiek worden ingevuld en daardoor sterk per gemeente verschillen. Een gemeente moet de afweging daarbij maken in hoeverre zij de planvorming, regie, uitvoering en controle binnen of buiten de gemeentelijke organisatie organiseert. “De hamvraag is steeds hoe wij publieke voorzieningen efficiënter kunnen laten werken en hoe wij de zeggenschap erover weer terug kunnen geven aan de burgers, voor wie zij toch zijn bedoeld.”59 Efficiëntie wordt niet geassocieerd met de overheid maar met de markt.

58

Muskee, 2006

59

Van Mierlo, 2001

Pagina: 40 De markt heeft als het goed is meer oog voor klanten, let beter op kosten en is daardoor innovatiever. “De toenemende marktwerking in de publieke sector komt voort uit een wederzijdse afhankelijkheid: de overheid heeft de markt nodig om haar doelstellingen te bereiken, maar de markt heeft ook de overheid nodig. Particulier initiatief en (maatschappelijk) ondernemerschap zijn nodig om daadwerkelijk de politiek/bestuurlijke visie te realiseren. De kunst is dan ook om maatschappelijke sturing en marktwerking succesvol te combineren.”60 Marktwerking kan binnen een gemeente worden vormgegeven door: -

zelf marktgerichter te gaan werken bijvoorbeeld door interne verzelfstandiging met diensten met eigen organisatie en doelen.

-

delen extern te verzelfstandigen. Eigen organisatie met zelfstandige middelen en doelen en eigen aansturing, maar volledig publiek eigendom. (Overheidsbedrijf)

-

delen te privatiseren. Volledig eigen organisatie met zelfstandige middelen en doelen en eigen aansturing, maar met private aandeelhouders.

De kerntaken van de overheid komen niet in aanmerking voor verzelfstandiging en privatisering. Over het grondbedrijf wordt door de projectontwikkelaars de existentiële vraag gesteld of dit gezien de risico’s nog wel een kerntaak van een gemeente is.61 Gelijktijdig wordt door de gemeentelijke grondbedrijven overwogen om ook te ontwikkelen en zo naast meer risico’s ook meer rendement naar zich toe te halen.62 Door extern te verzelfstandigen of te privatiseren worden gemeentelijke diensten omgevormd tot rechtspersonen. Ook gemeenten mogen, zij het met toestemming van de provincie, rechtspersonen oprichten63. Voorwaarde is dat dit ten dienste staat van het algemeen belang. De vraag is echter of aansprakelijkheidsbeperking alleen voldoende aanleiding mag zijn voor oprichting van een rechtspersoon. Vervolgvraag die gesteld kan en moet worden is of locatieontwikkeling, zeker als deze niet langer betrekking heeft op gemeentelijke locaties, wel een publieke taak is. Ook in het handboek projectontwikkeling wordt die existentiële vraag over grondbedrijven gesteld maar niet beantwoord64.

60

Citaat van de internetsite van KPlusV

61

Nozeman e.a., 2008

62

Zie intermezzo: Gemeentelijke projectontwikkelaar

63

Art 160 van de Gemeentewet: Ter behartiging van het algemeen belang kan het college van burgemeester

en wethouders besluiten tot de oprichting van een stichting, maatschap, vennootschap, vereniging, coöperatie of onderlinge waarborgmaatschappij. Ook kan worden besloten om in een reeds bestaande rechtspersoon deel te nemen. 64

Nozeman e.a., 2008

Pagina: 41

4.6.2 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam Het Ontwikkelingsbedrijf is zoals al vaker gememoreerd onderdeel van de gemeente en georganiseerd als dienst. Dit is een vorm van interne verzelfstandiging. Het Ontwikkelingsbedrijf heeft een eigen directie, maar staat onder directe aansturing en verantwoordelijkheid van het stadsbestuur. De directie heeft een eigen mandaat, maar gezien de bijdrage aan de collegedoelstellingen is het stadsbestuur veelvuldig betrokken bij het maken van beleidsplannen en de uitvoering. De discussie over de rol van de overheid mede in combinatie met de wispelturigheid van de politiek is ook van betekenis in Rotterdam. Dit heeft er onder ander toe geleid dat het Havenbedrijf als dienst is verzelfstandigd en verzelfstandiging ook voor het gemeentelijke vervoersbedrijf “RET” is voorbereid. Het kunnen uitzetten van een consistent meerjarenbeleid, verhoging van de effectiviteit, verlaging van de kosten en het kunnen introduceren van concurrentie zijn daarbij belangrijke argumenten. Over het Ontwikkelingsbedrijf heeft eenzelfde discussie gespeeld, maar stedelijke ontwikkeling is als te belangrijk bestempeld om extern te kunnen verzelfstandigen. De directe aansturing op het Ontwikkelingsbedrijf moet gehandhaafd blijven. Bij projecten van het Ontwikkelingsbedrijf wordt wel eens, maar met grote terughoudendheid, gewerkt met rechtspersonen. Rechtspersonen worden ingezet bij samenwerkingsverbanden met andere publieke en private partijen waarbij gezamenlijk risico wordt gelopen (bijv. Beurstraverse en Stadshavens). Ook worden rechtspersonen ingezet bij projecten van groot stedelijk belang die nu niet zelfstandig door de markt worden opgepakt, maar waarvan het de verwachting is dat de markt bij gebleken levensvatbaarheid alsnog zal willen toetreden of het zelfs geheel zal willen overnemen. De symboolwaarde van het op afstand plaatsen moet daarbij niet worden onderschat. De keuze tot verzelfstandiging is een politieke keuze om vooral haar eigen politieke inconsistentie en bureaucratische drang tot controle te ondervangen. De financiële afhankelijkheid van dergelijke rechtspersonen is echter vaak in het begin nog zo groot dat de politiek ook dan intensieve bemoeienis en sturingsmogelijkheden heeft. Een verzelfstandigde organisatie begint met een van oorsprong ambtelijke organisatie die geleidelijk aan door de markt zal kunnen worden bijgestuurd. Ten slotte kennen de rechtspersonen aansprakelijkheidsbeperking, maar het zal gedurende lange tijd maatschappelijk onacceptabel zijn om deze failliet te laten gaan. Zeker als de taken gezien blijven worden als publieke taken waarbij een solide overheid wordt verwacht65.

65

Vermeulen, 2007

Pagina: 42

Intermezzo: Gemeentelijke project-bv In de praktijk werken projectontwikkelaars veelvuldig met project-bv’s. Voor de inzet van projectbv’s zijn meerdere redenen. Ook een gemeente mag rechtspersonen oprichten en dus met projectbv’s werken. De gemeente loopt soms financiële risico’s die zij niet weet. Het maken van plannen en afspraken over ontwikkelingen in de stad ziet de gemeente Rotterdam als kerntaak. Externe verzelfstandiging en privatisering van het Ontwikkelingsbedrijf is daarmee voorlopig uitgesloten. Ook externe verzelfstandiging van projectorganisaties vindt alleen bij hoge uitzondering plaats. Dit gebeurt slechts bij stedelijk zeer grote en belangrijke initiatieven en dan nog bovenal vanuit de gedachte dat uiteindelijk zal worden geprivatiseerd en de markt zal toetreden of overnemen (Warmtebedrijf). Zou het bovenstaande te combineren zijn door toepassing van project-bv’s? De toegevoegde waarde voor de gemeente zou kunnen bestaan uit: -

explicietere afspraken

-

formele risicobeperking

-

betere onderhandelingssituatie bij onwenselijke situaties

De werking van de gemeentelijke project-bv zou als volgt kunnen zijn: Het Ontwikkelingsbedrijf gaat in overleg met een projectontwikkelaar over een locatie en geeft daarbij vooraf aan dat zij de locatie via een project-bv aan de ontwikkelaar zal gaan leveren. Niet de gemeente maar de project-bv zal rechten en plichten richting de ontwikkelaar hebben. De projectontwikkelaar heeft dit liever niet, maar als het gemeentelijk beleid is heeft de ontwikkelaar geen keuze. Wel zal de ontwikkelaar van de gemeente verlangen dat zij de project-bv voldoende middelen of garanties meegeeft om haar verplichtingen en bijbehorende risico’s na te komen. Deze zijn nu echter wel in absolute zin beperkt. De hoogte zal afhankelijk zijn van de gevoerde onderhandelingen en de mate waarin de verplichtingen en bijbehorende risico’s door de ontwikkelaar inzichtelijk gemaakt zijn. Het verplicht de ontwikkelaar niet alleen de afspraken maar ook de financiële consequenties inzichtelijk te maken. Na planontwikkeling wordt de locatie met hypotheek geleverd aan de project-bv die direct daarna de locatie doorlevert aan de ontwikkelaar en met de koopsom haar hypotheek aflost. Na afronding van het project wordt de project-bv opgeheven en vervallen de middelen en de garanties aan de gemeente. Stel nu dat het misgaat als gevolg van grotere financiële consequenties van verplichtingen van de project-bv dan kan de gemeente de project-bv theoretisch failliet laten gaan. De gemeente zal dit echter alleen in uiterste omstandigheden toepassen vanwege reputatieschade en de consequenties voor het ook door de gemeente gewenste project. Wel kan zij op dat moment op een andere wijze het gesprek met de ontwikkelaar aan, de ontwikkelaar had ten slotte de consequenties niet goed voorzien en inzichtelijk gemaakt.

Pagina: 43

4.7 Resumé Het Ontwikkelingsbedrijf is een grondbedrijf en een overheidsorganisatie met alle kenmerken van dien. Als dienst heeft het Ontwikkelingsbedrijf wel enige mate van interne zelfstandigheid. Het Ontwikkelingsbedrijf streeft de stedelijke belangen na ten aanzien van ruimtelijke ontwikkeling zoals die door het stadsbestuur zijn vastgelegd. Geld is daarbij steeds belangrijker, maar bovenal nog steeds een middel en geen doel. De vanzelfsprekende rol van het Ontwikkelingsbedrijf, zoals zij die heeft bij gemeentelijke locatieontwikkeling zal afnemen. Locatieontwikkelingen zullen echter altijd doorgang blijven vinden in Rotterdam. Er zal een behoefte blijven bestaan om afspraken te maken met projectontwikkelaars ook al staat de publieke taak van het grondbedrijf ter discussie. De manier van marktbenadering zal ondernemender moeten zijn en de afspraken zullen nog zakelijker moeten worden. Daartoe is al een verschuiving zichtbaar in de overeenkomsten die het Ontwikkelingsbedrijf met ontwikkelaars sluit. Niet alleen de essentie, maar ook de exacte formulering van afspraken kan in de verjuridificeerde vastgoedwereld een belangrijkere rol gaan spelen. Voor het Ontwikkelingsbedrijf bestaan in theorie voldoende instrumenten om haar projecten te managen en haar risico’s te beheersen. In de praktijk blijkt dit niet altijd het geval en wordt de wijze van aansturing en controle mede onder politieke druk op projecten aangepast. Projecten bestaan in het Ontwikkelingsbedrijf uit gebieden. Locatieontwikkelingen zijn slechts onderdeel van projecten (deelprojecten). De invloed van de in de organisatie doorgevoerde wijzigingen is daardoor ook indirect. Het bewustzijn van de mogelijke (financiële) consequenties van afspraken is niet vanzelfsprekend en afhankelijk van de projectmanager. In het streven naar een meer ondernemende handelswijze kan het voor een overheid te overwegen zijn taken op afstand te plaatsen door deze extern te verzelfstandigen of te privatiseren. Het kunnen uitzetten van een consistent meerjarenbeleid, verhoging van de effectiviteit, verlaging van de kosten en het kunnen introduceren van concurrentie zijn daarbij belangrijke argumenten. Over het Ontwikkelingsbedrijf heeft eenzelfde discussie gespeeld. Stedelijke ontwikkeling en dus het Ontwikkelingsbedrijf is als te politiek belangrijk bestempeld om deze dienst extern te laten verzelfstandigen. Dat het Ontwikkelingsbedrijf niet extern verzelfstandigd wordt, hoeft niet te betekenen dat het inzetten van rechtspersonen bij projecten, zoals de gemeentelijke project-bv, geen toegevoegde waarde kan hebben. In dit hoofdstuk zijn de deelvragen 3: “Wat is een grondbedrijf en hoe worden risico’s door grondbedrijven beheerst?”, 4: “Wat is de specifieke situatie van het Ontwikkelingsbedrijf als grondbedrijf van Rotterdam?” en 5: “Welke afspraken maakt het Ontwikkelingsbedrijf bij locatieontwikkeling?” daarmee beantwoord. Zij het dat voor deelvraag 5 een aparte intermezzo vereist was.

Pagina: 44

Hoofdstuk 5: Basisanalyse In de afgelopen drie hoofdstukken is

Oriëntatiefase


Interviewfase

Hfdstk 2 t/m 4

Hfdstk 5

Hfdstk 6



thematisch de relevante literatuur behandeld.

Hfdstk 1

In dit hoofdstuk worden de resultaten uit deze



hoofdstukken gebundeld en geanalyseerd.



Vervolgens wordt geconstateerd of dit

Probleemanalyse




Opzet


afdoende is om de vraagstelling te beantwoorden, of dat aanvullend onderzoek in de praktijk vereist is.

Onderzoek

Oplossingsfase

Bronnenonderzoek

Synthesefase

Adviesfase Hfdstk 7


Te leren lessen



5.1 Literatuuranalyse Locatieontwikkeling is en blijft een vak waarbij het succes grotendeels bepaald wordt door de betrokken organisaties en mensen. Locatieontwikkeling is tijdrovend en markt- en omgevingsafhankelijk. Projectontwikkeling op gemeentelijke locaties, en dan specifiek grootschalige binnenstedelijke commerciële locaties, is een niet te standaardiseren of te automatiseren product. Bij de grootschalige binnenstedelijke commerciële locatieontwikkelingen zijn de belangen en verwachtingen voor betrokken partijen groot, zowel qua kwaliteit, qua maatschappelijke aandacht, qua politieke aandacht, qua financiële belangen en ook qua complexiteit. Projectontwikkelaars zijn volgens de literatuur actief in het initiëren, bedenken en creëren van ruimtelijke ontwikkelingen, waaronder locatieontwikkelingen. Projectontwikkeling is een kapitaalintensieve sector met een grote behoefte aan financiering, zowel voor als tijdens de bouw. De waarde van het onderhanden werk van een project is vaak vele malen groter dan de bedrijfswaarde (het eigen vermogen) van de ontwikkelaar zelf. Door het kapitaalintensieve karakter worden investeringsbeslissingen hoog in de organisatie genomen. Het kunnen financieren van het project en het kunnen managen van de risico’s zijn naast planontwikkeling kerntaken van de projectontwikkelaar. Bij grote, unieke, op maat gemaakte projecten is de kwaliteit van de ontwikkelaar op het gebied van financiering en risicomanagement van cruciaal belang in verband met de continuïteit van de eigen organisatie. Projectontwikkelaars gaan de afgelopen jaren een stuk bewuster en explicieter om met risico’s. Afspraken worden nadrukkelijker en zorgvuldiger vastgelegd. Dit past in de trend van juridisering van de vastgoedsector. In de markt kan een lager risicoprofiel leiden tot een scherpere huurprijs of een hoger bod. Risicomanagement is een vereiste om te blijven concurreren. In de literatuur wordt daarom wel gesteld dat ontwikkelaars zijn verworden van risiconemers tot risicomanagers. Risicomanagers hebben niet tot doel om risico’s volledig te vermijden, maar om te vermijden dat

Pagina: 45 onnodig risico’s worden genomen. Zeker niet risico’s die de organisatie niet beheerst of economisch verantwoord kan overdragen. In het bewust en slagvaardig afwegen en managen van risico’s in relatie tot rendement schuilt de ondernemer. Dit vraagstuk speelt natuurlijk breder dan alleen bij projectontwikkelaars. De ontwikkeling van kennis en instrumenten ten behoeve van dit vraagstuk heeft niet stilgestaan: -

Bedrijfsrisicomanagement zet de kaders neer, waarbinnen in een project risico’s kunnen worden geaccepteerd.

-

Projectmanagement zorgt voor de optimale inzet van het beschikbaar gestelde kapitaal en arbeid en stuurt op de beheersaspecten.

-

Projectrisicomanagement ondersteunt het projectmanagement en verkleint de kans dat geaccepteerde risico’s daadwerkelijk leiden tot onwenselijke situaties.

-

Een kwaliteitsmanagementsysteem zorgt dat tijdig en afdoende informatie beschikbaar komt om bij te sturen als onwenselijke situaties zich dreigen voor te doen.

Onwenselijke situaties zijn namelijk niet uit te sluiten. Indien projectontwikkelaars risicomanagers zijn, komt dit ook terug in de besluitvorming door projectontwikkelaars over locatieontwikkeling, de aansturing van projecten in hun organisatie en de inzet van instrumenten voor risicomanagement. Het Ontwikkelingsbedrijf zal als onderdeel van de gemeente blijven verschillen van een private partij zoals een projectontwikkelaar. De meest in het oog springende algemene verschillen tussen een publieke en private partij zijn dat: -

de doelstellingen van de overheid meerdimensionaal (algemeen belang) in plaats van eendimensionaal (winst) zijn.

-

de samenstelling van het bestuur op basis van (tijdelijke) compromissen samengesteld is in plaats van eenduidige opvattingen over de koers.

-

ook financieel onrendabele cq. “organisatievreemde” taken soms moeten worden ondernomen en doorgezet.

-

de resultaten en werkwijzen ook voor buitenstaanders transparant en controleerbaar moeten zijn.

-

het bestuur op meer en andere factoren wordt afgerekend dan alleen de financiële resultaten. Ook de publieke opinie speelt daarin een belangrijke rol.

Het algemeen belang dat door de projecten gediend wordt, speelt binnen het Ontwikkelingsbedrijf een grotere rol dan bij projectontwikkelaars. Geld is binnen het Ontwikkelingsbedrijf bovenal een middel, bij projectontwikkelaars het doel. In de praktijk worden door het Ontwikkelingsbedrijf in onderhandelingen met ontwikkelaars afspraken gemaakt omwille van projectvoortgang, waarbij de mogelijke consequenties voor het Ontwikkelingsbedrijf van die afspraken in financieel opzicht niet vooraf zijn uitgekristalliseerd. Veelal betreffen die afspraken niet zozeer het leveren van een bouwrijpe locatie, iets waar het Ontwikkelingsbedrijf jarenlange ervaring mee heeft, als wel de

Pagina: 46 bijkomende zaken die voor die locatieontwikkeling aanvullend gewenst of vereist zijn. Het Ontwikkelingsbedrijf zal gemaakte afspraken moeten kunnen verantwoorden, des te meer omdat zij daarbij publieke middelen inzet en riskeert. Redelijkerwijs te voorziene maar niet voorziene tegenvallers als gevolg van onverantwoorde afspraken worden in de huidige afrekencultuur niet getolereerd. Alleen tegenvallers als gevolg van bewust geaccepteerde risico’s zijn verdedigbaar. De dominante grondpositie van het Ontwikkelingsbedrijf neemt af waardoor een andere strategie wordt nagestreefd om ruimtelijke ontwikkelingen in de stad van de grond te krijgen: de publieke ontwikkelaar. “Ondernemend” is daarbij het ‘toverwoord’. Het maken van ondernemende afspraken houdt het lopen van risico’s in. Bij locatieontwikkeling en als publieke ontwikkelaar zal het Ontwikkelingsbedrijf afspraken blijven maken met projectontwikkelaars. Het beperken van niet bewust geaccepteerde risico’s bij het maken van deze afspraken moet een centraal onderdeel zijn bij de besluitvorming in een ondernemend Ontwikkelingsbedrijf. Projectontwikkelaars werken bij projecten veelal in een structuur met rechtspersonen. Aanleidingen hiervoor zijn samenwerking, inzichtelijkheid, projectfinanciering en aansprakelijkheidsbeperking. Ook de overheid werkt met rechtspersonen, al is dit bij hoge uitzondering. Om een rechtspersoon op te richten is specifiek toestemming van de provincie vereist. Veelal worden rechtspersonen bij de overheid ingezet om taken te verzelfstandigen en meer op afstand te plaatsen van de politiek. Stedelijke ontwikkeling wordt in Rotterdam zo politiek belangrijk geacht dat het Ontwikkelingsbedrijf niet in aanmerking komt voor verzelfstandiging. Dit in tegenstelling tot de RET en eerder het Havenbedrijf Rotterdam. Het Ontwikkelingsbedrijf kent daardoor geen aansprakelijkheidsbeperking. Het zou ook voor de gemeente te overwegen zijn om met project-bv’s te gaan werken. In de literatuur is naar voren gekomen dat: -

locatieontwikkeling voor zowel projectontwikkelaars als grondbedrijf complexer en risicovoller is geworden

-

ondernemen wordt gekenmerkt door het selectief en weloverwogen durven nemen van risico’s om kansen te benutten

-

een overheidsorganisatie qua doelstellingen fundamenteel verschilt van een commerciële onderneming door haar bredere doelstellingen

-

lang niet alle taken van de overheid in aanmerking komen om verzelfstandigd te worden

-

geld als middel minder belangrijk is voor de overheid dan als doel voor een private partij waardoor het minder vanzelfsprekend is om alles in geld uit te drukken. Budgetten zijn ook binnen de politiek een belangrijke maatstaf voor het welslagen van een project

-

overheidsorganisaties tegenwoordig vaker worden afgerekend op het bereiken van hun doelen en de beheersing van hun projecten

-

risicomanagement tegenwoordig essentieel is voor elke professionele organisatie

Pagina: 47 -

risicomanagement als een kerncompetentie gezien wordt van een projectontwikkelaar

-

ook door de wijze van structureren van een organisatie risico’s mede door het beperken van aansprakelijkheden beheerst kunnen worden

-

de gemeente een ongelimiteerde aansprakelijkheid kent bij projecten van het Ontwikkelingsbedrijf

-

projectontwikkelaars veelvuldig project-bv’s inzetten. Project-bv’s kunnen onder andere aansprakelijkheid beperken.

-

Project-bv’s ook toegevoegde waarde kunnen hebben voor het Ontwikkelingsbedrijf

5.2 Toetsing hypothese De hypothese dat het Ontwikkelingsbedrijf minder risicobewust is dan een projectontwikkelaar wordt in de literatuur noch bewezen noch ontkracht. Ook voor overheidsorganisaties geldt dat daartoe geëigend risicomanagement bestaat en daarin dus zeker geen directe aanleiding bestaat om risico-onbewustere afspraken te maken. Daarnaast is het in theorie voor overheidsorganisaties mogelijk aansprakelijkheid te beperken door bijvoorbeeld gebruik te maken van rechtspersonen. Ook kan een overheidsorganisatie eveneens in theorie net zo slagvaardig zijn als een commercieel bedrijf. Wel wordt in de literatuur gesuggereerd dat er een verschil bestaat tussen theorie en praktijk. Ook deelvraag 6: “Is het Ontwikkelingsbedrijf voldoende risicobewust?” is daarmee nog onvoldoende beantwoord. Het is op basis van theorie dus geen vooropstaand gegeven dat het Ontwikkelingsbedrijf bijzonder veel kan leren van projectontwikkelaars over locatieontwikkeling, in ieder geval niet anders dan dat elke organisatie leergierig moet zijn naar trends en ontwikkelingen die voor haar relevant kunnen zijn.

5.3 Praktijktoets Nu de literatuur geen uitsluitsel geeft over de hypothese zal verder onderzoek nodig zijn. Dit is de aanleiding om binnen dit onderzoek met betrokkenen vanuit ontwikkelaars het gesprek aan te gaan over hun opvatting over: -

Trends in locatieontwikkeling In Rotterdam wordt locatieontwikkeling als eindig gezien. Daarnaast wordt locatieontwikkeling als complexer beschouwd. Hoe kijken de projectontwikkelaars hier tegen aan, wat zien zij als aanleidingen voor de huidige ontwikkelingen en wat verwachten zij in de toekomst?

-

Trends in risicomanagement De aandacht voor risico’s is toegenomen. Daarnaast wordt bij projectontwikkelaars gesteld dat zij risicomanagers zijn geworden. Hoe kijken projectontwikkelaars hier zelf tegen aan?

Pagina: 48 -

Besluitvorming over projecten Als het managen van risico’s een kerntaak is van een projectontwikkelaar, dan moet dit een weerslag krijgen in haar wijze van besluitvorming. Op welke wijze wordt door projectontwikkelaars gewaarborgd dat zij een zo weloverwogen mogelijke beslissing nemen over mogelijke projecten?

-

Organisatieopzet al dan niet met project BV’s De wijze van organiseren en aansturen van projecten binnen de organisatie kan op vele verschillende manieren. Hoe gaan projectontwikkelaars hier mee om? Verder passen projectontwikkelaars project-bv’s toe. Beperking van aansprakelijkheid kan een belangrijke aanleiding zijn. Is deze veronderstelling terecht?

-

Ondernemend Ontwikkelingsbedrijf en gemeentelijke project-bv’s Het Ontwikkelingsbedrijf heeft de ambitie om ondernemend te zijn. Het is leerzaam om te weten hoe projectontwikkelaars tegen die ambitie aankijken en wat zij hier onder verstaan. Daarnaast wordt getoetst of het toegevoegde waarde heeft voor het Ontwikkelingsbedrijf om ook met project-bv’s te gaan werken. Hoe reageren projectontwikkelaars op het idee om zelf door het Ontwikkelingsbedrijf geconfronteerd te worden met project-bv’s?

-

Lessen voor het Ontwikkelingsbedrijf Het onderzoek en de vragen zijn bij lange na niet volledig. Daarom wordt aan het einde van de gesprekken de projectontwikkelaars de mogelijkheid gegeven om lessen mee te geven aan het Ontwikkelingsbedrijf. Als zij het Ontwikkelingsbedrijf een dag les zouden mogen geven, wat zouden zij het Ontwikkelingsbedrijf dan in ieder geval willen leren of aanbevelen?

Om de antwoorden die de ontwikkelaars geven te relativeren en om meer helderheid te geven over de afwegingen binnen de gemeente, wordt ook met betrokkenen binnen de gemeente gespiegeld.

5.4 Resumé In dit hoofdstuk zijn de bevindingen van het literatuuronderzoek, de hoofdstukken 2 tot en met 4, samengebracht. In het literatuuronderzoek is het antwoord op mijn hypothese niet gelegen. Wel zijn de deelvragen 1 tot en met 5 inmiddels aan de hand van de theorie beantwoord. Voor beantwoording van de deelvragen 6 tot en met 8 is praktijkonderzoek vereist. Uit de basisanalyse vanuit het theoretisch kader zijn voldoende aanknopingspunten naar voren gekomen om dit praktijkonderzoek vorm te geven.

Pagina: 49

Hoofdstuk 6: Praktijkinterviews De basisanalyse heeft niet tot uitsluitsel over de hypothese geleid, waardoor aanvullend onderzoek in de praktijk door middel van

Oriëntatiefase

Hfdstk 1


Interviewfase

Hfdstk 2 t/m 4

Hfdstk 5

Hfdstk 6





interviews vereist is. In dit hoofdstuk wordt de



opzet van het onderzoek toegelicht (6.1) en de

Probleemanalyse




Opzet


uitkomsten van de interviews met ontwikkelaars (6.2) en met betrokkenen vanuit de gemeente (6.3) toegelicht. De uitkomsten

Onderzoek

Oplossingsfase

Bronnenonderzoek

Synthesefase

Adviesfase Hfdstk 7


Te leren lessen



komen tenslotte samen (6.4). Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de ontwikkelaars te vragen wat volgens hen de risicobereidheid bepaalt en wie risicobereid is (intermezzo).

6.1 Opzet interviews In totaal zijn 10 ontwikkelaars benaderd voor een interview. De selectie heeft plaatsgevonden uit leden van de NEPROM die actief zijn in Rotterdam. Het onderzoek richt zich op de structuur van de organisaties waarbinnen projecten worden ontwikkeld (tactisch niveau) en niet op concrete projectcasussen (operationeel niveau). Binnen de ontwikkelaars is daarom overwegend ingestoken op directieniveau. Alle benaderde ontwikkelaars hebben meegewerkt. Om de mogelijke eenzijdigheid te nuanceren is aanvullend met 5 personen vanuit de gemeente die betrokkenen zijn bij (het organiseren van) het beheersen en het besturen van projecten het gesprek aangegaan: de wethouder Wonen en Ruimtelijke ordening, de directeur Gebiedsontwikkeling, een Gebiedsmanager en het hoofd juridische zaken van het Ontwikkelingsbedrijf en de Chief Financial Officer van het Gemeenschappelijk Management Team. Een overzicht van de geïnterviewde personen is opgenomen als bijlage 2 bij dit rapport. Ter voorbereiding van elk gesprek is aan de geïnterviewden een korte toelichting van het onderzoek en een lijst met casusstellingen toegestuurd. Deze zijn bijlage 3 bij dit rapport. Door deze aanpak wordt de te onderzoeken problematiek hanteerbaar gemaakt met als doel de interviews toe te spitsen. 6 Van de 10 ontwikkelaars en 2 van de 5 vanuit de gemeente hadden zich voorbereid door de stellingen te beantwoorden. De stellingen zijn uitsluitend een hulpmiddel in de aanloop naar het interview. In het gesprek met de directeur Gebiedsontwikkeling is in overleg gekozen om niet de vooropgezette lijn van het interview te volgen maar de mogelijke consequenties van dit onderzoek voor de organisatie te bespreken. Elk gesprek duurde ongeveer een uur. Bij diegenen die zich niet hadden voorbereid verliep het interview moeizamer en was relatief veel tijd nodig om tot de essentie te komen en te houden. De

Pagina: 50 gesprekken zijn opgenomen en in gespreksverslagen uitgewerkt. Doordat de interviews in vertrouwen zijn afgenomen zijn de gespreksverslagen geen onderdeel van deze scriptie. In de onderstaande uitkomsten wordt alleen incidenteel naar de individuele gesprekspartners en hun organisaties verwezen.

6.2 Belangrijkste uitkomsten interviews met betrokkenen vanuit de ontwikkelaars 6.2.1 Trend locatieontwikkeling De geïnterviewde projectontwikkelaars zijn in meerdere gemeenten in Nederland actief. Afname van gemeentelijke locaties is voor hen geen punt van zorg. Alleen die geïnterviewden die zelf persoonlijk volop actief zijn in Rotterdam zijn van dit signaal op de hoogte. Die ontwikkelaars zien echter ook kansen: “Vastgoed is de nieuwe grond voor het Ontwikkelingsbedrijf. De portefeuille is fantastisch”. Ook daar waar het Ontwikkelingsbedrijf geen grondpositie heeft wordt door een ontwikkelaar gepleit voor betrokkenheid. Zij zien vooral financiële betrokkenheid als een waarborg voor de door hun benodigde ambtelijke en politieke commitment bij de plantontwikkeling. Breed geconstateerde trend is de verandering van de opgaven. De opgaven worden overwegend inbreidingslocaties in plaats van uitbreidingslocaties. Eén van de ontwikkelaars weet dit treffend te formuleren: “De uitleggebieden waar je koetje aan de kant en huisje er op deed zijn een beetje op”. De nieuwe locaties zijn veelal geen “moneymakers”. Gebiedsontwikkeling lijkt ook een trend, alhoewel men daarbij van mening verschilt over de terminologie. ING Real Estate heeft een onderzoek laten uitvoeren naar haar zogenoemde gebiedsontwikkelingen en constateert daarbij dat het ook daar nog veelal gaat om locatieontwikkelingen. Bij gemeentelijke locatieontwikkeling is in tegenstelling tot gebiedsontwikkeling alleen de gemeente verantwoordelijk voor het bouwen woonrijpmaken en kopen de projectontwikkelaars de bouwlocaties. Ontwikkelaars die zich profileren als gebiedsontwikkelaar zijn dat veelal ook volgens de definitie van ING niet, maar hebben bovenal een mening over het omliggende gebied. Met die beïnvloeding verhogen zij de kans op waardecreatie voor hun eigen locatie. Ontwikkelaars maken daarom concretere afspraken over de omgeving en laten de afspraken vroeger en zorgvuldiger vastleggen. Het aantal daadwerkelijke gebiedsontwikkelingen, waarbij ook private partijen in de grondexploitatie participeren zal volgens de projectontwikkelaars gaan toenemen. Dit heeft te maken met het versnipperd particuliere eigendom in binnensteden. Ontwikkelaars onderzoeken en experimenteren met samenwerkingsvormen met zowel publieke als private partijen. Gemeenten in het algemeen verlangen bij meervoudige selecties zoals prijsvragen meer onvoorwaardelijke biedingen. Eveneens wordt de verwachting uitgesproken dat gemeentelijke locaties op termijn Europees worden aanbesteed. In andere landen gebeurt dit al met een grotere

Pagina: 51 regelmaat. De spelregels komen door Europees aanbesteden vooraf vast te liggen. Dit zal ook gevolgen hebben voor het Ontwikkelingsbedrijf. Mede door Europa is ook de weten regelgeving in Nederland aan veranderende en bovenal verscherpte regelgeving onderhevig. Nederland heeft in de ogen van de ontwikkelaars moeite om hier lokaal voldoende duidelijk invulling aan te geven. Daarnaast wordt de locale politiek als wispelturig ervaren, zeker daar waar in de afgelopen twee jaren verschuivingen hebben plaatsgevonden. Regelmatig wordt de huidige opstelling van gemeenten in het algemeen als erg behoudend en risicomijdend en dus weinig ondernemend gezien. Juist van een gemeente moet bij een neergaande economie anti-cyclische investeringen verwacht worden. Locatieontwikkeling wordt tegenwoordig als aanzienlijk complexer en dus risicovoller ervaren. Zeker in combinatie met de huidige vastgoedmarkt waarin de afzet minder vanzelfsprekend blijkt en nu ook het volgens plan (prijs, kwaliteit, planning) gerealiseerd krijgen van projecten onder druk staat. Een aantal projectontwikkelaars zal het moeilijk krijgen. Volgens de projectontwikkelaar zelf zal dan hopelijk het kaf van het koren worden gescheiden.

6.2.2 Trend naar risicomanagement Op de stelling “de projectontwikkelaar is verworden van risiconemer tot risicomanager” wordt verschillend gereageerd. Eigenlijk alle projectontwikkelaars herkennen zich volledig in de term risicomanager. Het managen van risico’s wordt zelfs als een kerncompetitie benoemd. Vanuit een deel van de ontwikkelaars wordt zelfs gesteld dat woningontwikkelaars bij gemeentelijke locaties in Nederland nooit risiconemers zijn geweest. De overheid, corporaties en beleggers dekten de grootste risico’s af. De voornaamste vraag voor een projectontwikkelaar was wanneer hoeveel winst gemaakt zou worden. De ontwikkelaar moest daartoe zorgen, niet eens als risicomanager, maar als procesmanager aan tafel te komen en te blijven. Het aan tafel komen deed zij mede door zich richting gemeenten vooraf te profileren als risiconemer. Het voornaamste risico dat een projectontwikkelaar volgens eigen zeggen meestal liep waren de advies- en plankosten. Ten opzichte van het verwachte rendement indien tot realisatie werd gekomen waren deze faalkosten meer dan acceptabel. Van daadwerkelijk risico nemen is volgens de ontwikkelaar zelf pas sprake als locaties, al dan niet anticiperend op bestemmingswijziging, op risico worden verworven. Dit risico blijkt door de geïnterviewde partijen zeer beperkt te worden genomen. Het moeilijkste reguliere risico voor ontwikkelaars tijdens realisatiefase te managen is gevolgschade66. Grondbedrijven, waaronder het Ontwikkelingsbedrijf sluiten gevolgschade veelal

66

Gevolgschade is schade die het gevolg is van bijzondere omstandigheden die eigen zijn aan een bepaalde

overeenkomst waarbij het geen verschil uitmaakt of deze bijzondere omstandigheden aan de partijen bekend waren of niet. Voorbeeld is het door de ontwikkelaar moeten betalen van een boete (gevolg) aan de huurder

Pagina: 52 uit in hun algemene voorwaarden ten aanzien van het leveren van bouwrijpe grond. Als gevolgschade veroorzaakt wordt door het niet of niet tijdig bouwrijp leveren door het Ontwikkelingsbedrijf verschillen de ontwikkelaars sterk van mening over de daadwerkelijke en de morele aansprakelijkheid. “Je kan de gemeente eigenlijk niet aansprakelijk stellen voor gevolgschade. Het staat vaak niet in verhouding tot wat je voor de grond betaald hebt.” Gevolgschade proberen projectontwikkelaars daarom ook te ondervangen in hun contracten met afnemers en aannemers. Het aangesproken worden voor gevolgschade voor aanpalende afspraken moet in toenemende mate een punt van zorg zijn voor het Ontwikkelingsbedrijf. Het risicomanagement binnen projectontwikkelaars is geprofessionaliseerd. Door de algemene trend van automatisering is makkelijk en beter inzicht ontstaan in de verwachte en gerealiseerde kosten en opbrengsten van projecten. Het is nu mogelijk om met scenario- en gevoeligheidsanalyses te werken. De behoefte aan dergelijke modernisering is naar eigen zeggen bovenal afkomstig van de projectontwikkelaars zelf. Nagenoeg geen enkele ontwikkelaar financiert de projecten geheel uit het eigen vermogen of het concernvermogen. De projectfinanciering kan bij sommige projecten oplopen tot 100% van de benodigde investering. Door financiers worden nadere eisen gesteld. In ruil voor financiering moeten de ontwikkelaars meermalen per jaar transparant aantonen dat zij “in control”67 zijn en alle risico’s beheersen die een bedreiging kunnen vormen voor het terugbetalen van de financiering. In de afgelopen periode is de behoefte aan zekerheid daarover bij financiers alleen maar toegenomen. “Compliance”68 en eerdere gezamenlijke ervaringen zijn belangrijker geworden voor het verkrijgen van financiering. Hebben of verkrijgen van liquiditeit is in de huidige markt troef om projecten te kunnen blijven ontwikkelen. De eerder verstrekte hoge mate van financiering wordt als mogelijke aanleiding gezien waardoor sommige projectontwikkelaars het moeilijk kunnen gaan krijgen. Een ontwikkelaar spreekt zelfs van “angst” in de huidige markt. De algemene indruk is dat de relatie met financiers zal normaliseren, maar dat het ontwikkelde risicomanagementinstrumentarium ook daarna zal blijven worden gebruikt en verbeterd. Goed risicomanagement betekent een betere concurrentiepositie door betere marges en/of het kunnen doen van scherpere aanbiedingen. Door een groot aantal ontwikkelaars werd benadrukt dat er een groot verschil bestaat tussen risicomanagement en risicomijding. Als een ontwikkelaar risico’s volledig uitsluit is die partij uitgespeeld.

van het gebouw omdat het gebouw niet tijdig opgeleverd wordt doordat de grond te laat bouwrijp geleverd werd terwijl dit wel door de ontwikkelaar contractueel met de gemeente overeengekomen was (oorzaak). 67

Een organisatie is in control als de gerapporteerde informatie klopt en ook redelijke mate van zekerheid

bestaat dat de verwachte resultaten worden behaald. 68

Compliance is het begrip waarmee wordt aangeduid dat een organisatie werkt in overeenstemming met

vigerende weten regelgeving en bepaalde (ethische) normen of gedragscodes naleeft.

Pagina: 53

6.2.3 Besluitvorming over projecten Risicomanagement speelt ook een belangrijke rol bij de besluitvorming binnen projectontwikkelaars over projecten. Zonder gedegen project-risicomanagement kan geen projectfinanciering worden verkregen en zonder financiering is er geen project. Elk van de ontwikkelaars heeft een kwaliteitsmanagementsysteem ten aanzien van de besluitvorming over projecten of is bezig om er één te introduceren. Projectrisicomanagement is een belangrijk onderdeel van het kwaliteitsmanagementsysteem. In een kwaliteitsmanagementsysteem liggen ook de protocollen, formats, projectfasen en besluitvormingsmomenten vast. Elk van de ontwikkelaars werkt met tenminste drie formele projectfasen: oriëntatie- en acquisitiefase, planontwikkelingsfase en realisatiefase. Het kwaliteitsmanagementsysteem stelt een directie in staat projecten te monitoren en daar waar nodig bij te sturen. Een kwaliteitsmanagementsysteem wordt gezien als een essentieel instrument voor elke grotere, professionele ondernemende organisatie, zoals een projectontwikkelaar. Dankzij of desondanks is de directie van ontwikkelaars nauw betrokken bij de projecten, is vaak een van hen verantwoordelijk als projectdirecteur en schuift deze meestal ook aan bij belangrijke onderhandelingen. De aansturing vanuit de directie is dus overwegend “hands-on”69. Besluitvorming over belangrijke besluiten zoals de faseovergangen vindt bijna overal plaats in de directie van de ontwikkelaar zelf. Bij ontwikkelaars die onderdeel zijn van een concern wordt bij grote projecten opgeschaald naar de hoofddirectie of de raad van commissarissen. Bij sommige ontwikkelaars gaan projectbesluiten eerst langs een toetsgroep of riskmanager. Goed voorbereide besluitvorming is een kwestie van weken. De doelstellingen (primair: rendement, secundair: capaciteit, duurzaamheid, imago, etc.), risicoprofielen en rendementseisen waaraan een project moet voldoen zijn vooraf bekend. Volledige zekerheid bestaat niet in projectontwikkeling. Doorgang van een project blijft deels worden bepaald door het “onderbuikgevoel”. De persoonlijke betrokkenheid vanuit directie wordt als zeer belangrijk beschouwd om een dergelijk gevoel te kunnen ontwikkelen. Eén directeur gaf aan de organisatie niet in aantal projecten te zullen laten groeien als daardoor die betrokkenheid niet langer gewaarborgd zou blijven.

6.2.4 Organisatieopzet al dan niet met project-bv’s In de vorige twee paragrafen zijn een aantal aspecten over de organisatieopzet van ontwikkelaars naar voren gekomen. Overwegend karakteriseren de projectontwikkelaars zich door een platte organisatie. Binnen de organisaties zijn ze verder vooral ingedeeld op verschillende hoofdspecialisaties: commercie of realisatie en vervolgens op deelspecialisaties: wonen, winkelen en werken. Daar waar nodig voor locatie- of gebiedsontwikkelingen worden meerdere specialisten

69

Van “hands-on” is sprake als de opdrachtgever veelvuldig direct met het project bemoeienis heeft

Pagina: 54 samengebracht in teams onder leiding van een projectmanager, gebiedsmanager en/of projectdirecteur al naar gelang de omvang van de opgave. De lijnen tussen het project en de directie blijven daardoor kort. 7 Van de 10 organisaties werken bij eigen projecten met project-bv’s. Alleen Leyten, Vesteda en ING doen dit alleen bij samenwerkingsverbanden. Naarmate Leyten meer met vreemd vermogen gaat financieren zal zij overwegen alsnog project-bv’s voor haar eigen projecten toe te passen. De door ontwikkelaars genoemde vijf belangrijkste redenen om met project-bv’s te werken zijn: 1. Organisatie van samenwerking 2. Risicobeperking in extreme situaties 3. Het kunnen verkrijgen van projectfinanciering (Off-balance) 4. Heldere en expliciete projectopzet van rechten en verplichtingen 5. Keuze van overdracht in aandelen of stenen Dat een aparte entiteit vereist is bij samenwerking is onbetwist. Bij samenwerking wordt het door iedereen als vanzelfsprekend en noodzakelijk gezien om bevoegdheden, verantwoordelijkheden en risico’s vooraf te kunnen dichtleggen. Risicobeperking is het meest voor de hand liggende antwoord. Gelijktijdig wordt het daadwerkelijke risicobeperkende effect van deze maatregel onder normale omstandigheden door de ontwikkelaars betwist. De reputatieschade bij een faillissement van een project-bv voor een ontwikkelaar is zo groot, dat dit alsnog het faillissement van de projectontwikkelaar kan betekenen. Alleen onder extreme externe omstandigheden zou de aansprakelijkheidsbeperking toepasbaar zijn. Zie het als een noodrem of brandverzekering. Een brandverzekering wordt ook welbewust afgesloten als van brand nog geen sprake is of is geweest. Het is dan ook niet verwonderlijk dat onder de projectontwikkelaars geen geplofte project-bv’s van een grotere ontwikkelaar bekend zijn. Wel wordt aansprakelijkheidsbeperking regelmatig als eerste genoemd en wordt door een enkeling gesteld dat de overige redenen slechts ‘windowdressing’ zijn. Door meer partijen wordt gesteld dat projectfinanciering de hoofdreden is om met project-bv’s te werken. Het is een geëiste risicobeperkende maatregel voor de financier. De financier wil niet afhankelijk zijn van andere projecten van de ontwikkelaar. Bij problemen bij de ontwikkelaar kan de financier desnoods door zelfrealisatie haar investering deels veiligstellen. Veelal vindt financiering plaats op basis van ‘non-recourse’. De financier krijgt dan een opslag voor het afzien van garanties vanuit de projectontwikkelaar. Ontwikkelaars zullen mede vanwege de loskoppeling van projecten

Pagina: 55 nastreven geen of slechts in bijzondere gevallen concerngaranties70 of 403-verklaringen71 af te geven. Bijkomend voordeel van project-bv’s is dat dit leidt tot een duidelijke toerekening naar projecten. De bezittingen zijn al dan niet als onderpand voor de financiering in de bv ondergebracht en kennis en kunde worden op factuurbasis ingehuurd bij de projectontwikkelaar. Verder staat de bv ten aanzien van de jaarverslagen onder controle van een externe accountant. De activa en passiva van de entiteit en dus van het project zijn volkomen inzichtelijk. Dit is echter ook te bewerkstelligen met subadministraties binnen de administratie van de ontwikkelaar. Het werken met subadministraties vereist meer zelfdiscipline vanuit de organisatie. Aangezien het geld verdienen met projecten de core-business is van de projectontwikkelaar mag deze discipline verwacht worden. Met de huidige administratietechnieken wordt deze reden van ondergeschikt belang geacht. Tot slot kan de flexibiliteit van het kunnen overdragen van “stenen” of aandelen een fiscaal voordeel betekenen. Zeker als in de loop van het project alsnog gaat worden samengewerkt. Bij verkoop is dit voordeel beperkter en ligt de fiscus actief op de uitkijk voor al te extravagante constructies.

6.2.5 Ondernemend Ontwikkelingsbedrijf en gemeentelijke project-bv’s Goed ondernemerschap is volgens projectontwikkelaars het (a) actief op zoek gaan naar kansen, (b) het alle feiten en risico’s op een rij zetten en (c) dan intuïtief durven te besluiten of je iets wel of niet gaat doen. Grote ontwikkelaars moeten risicobewust zijn en zeggen een professioneel en risicobewust Ontwikkelingsbedrijf nodig te hebben om afspraken mee te kunnen maken. Worden afspraken gemaakt met het Ontwikkelingsbedrijf waarbij zij zich niet bewust is van de consequenties dan wreekt zich dat in het verdere proces: “gaat een gemeente nat dan gaat ook bijna altijd het project nat”. Dit is vergelijkbaar met het gegeven dat een kantoorontwikkelaar gebaat is bij het betrekken van een huisvestingsdeskundige door de toekomstige huurder. Het verhoogt de professionaliteit en daarmee de kwaliteit van de afspraken. Locatieontwikkeling is mensenwerk, daar heb je dus goede mensen voor nodig. Ondernemend is ook de juiste persoon op de juiste plaats neerzetten met een weloverwogen portefeuille. Bij gemeente zie je nog te vaak dat goede mensen overstappen naar de markt. Hierdoor wordt veel verschil geconstateerd in de gemeentelijke gesprekspartners en wordt soms betwijfeld of het

70

Als het concern als geheel schriftelijk verklaart zich hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor schulden van

haar dochter. 71

Als de moedervennootschap schriftelijk verklaart zich hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor schulden van

haar dochter in de zin van artikel 2:403 van het Burgerlijk Wetboek

Pagina: 56 maximale resultaat bereikt wordt. Door sommige ontwikkelaars wordt daarom betwijfeld of het Ontwikkelingsbedrijf op dit moment als organisatie wel voldoende ondernemend en risicobewust is. Voor risicobewustheid is het vereist dat je niet alleen nadenkt over de risico’s die je zelf bereid bent te nemen, maar ook over de risico die je aan de markt vraagt te nemen. Bij het bouwrijpmaken wordt volgens projectontwikkelaars door het Ontwikkelingsbedrijf te veel uitsluitend gedacht aan de directe kosten van het bouwrijpmaken en niet aan de schade als gevolg van vertraging. Het Ontwikkelingsbedrijf heeft nog te vaak een te wantrouwende en te eenzijdige blik richting ontwikkelaars. Daarnaast wordt betwijfeld of in de huidige constellatie met dS+V en de politiek het Ontwikkelingsbedrijf wel echt ondernemend kan worden. De scheiding tussen haar publieke en private rol en bijbehorende mandatering is volgens de ontwikkelaars nog te onduidelijk en haar doelstellingen te wispelturig. Het is nog te vaak onduidelijk met wie binnen het Ontwikkelingsbedrijf zaken gedaan kunnen en moeten worden. Bij een dergelijke twijfel wordt daarom veiligheidshalve hoog ingestoken. Als nuancering op het bovenstaande wordt door de ontwikkelaars aangegeven dat “het aan de markt overlaten ook geen garantie is voor succes”. Het Ontwikkelingsbedrijf is te groot voor een hands-on aansturing vanuit de directie. De veranderde opzet van het Ontwikkelingsbedrijf met Gebiedsmanagers wordt door de ontwikkelaars als stap gezien in het vergroten van de benaderbaarheid en de verzakelijking. Overwegend wordt door projectontwikkelaars gematigd positief gereageerd op het idee om gemeentelijke project-bv’s in te zetten als instrument om afspraken met ontwikkelaars vroegtijdig expliciet te krijgen. Daarmee kan het risicobewustzijn van het Ontwikkelingsbedrijf worden bevorderd. Als bijkomend voordeel zien de ontwikkelaars dat het opzetten van daadwerkelijke aparte projectorganisaties het commitment van betrokkenen kan verhogen en daarmee het verloop van medewerkers kan verminderen. Een aparte project- of programmaorganisatie is een wijze om goede mensen beter te belonen en de projectorganisatie slagvaardiger te maken. De project-bv wordt bovenal als een interessant maar (te) drastisch middel gezien voor het doel dat beoogd wordt: risicobewuste afspraken. Als Europa doorzet dan is het volgens tenminste één ontwikkelaar bij gemeentelijke locaties al helemaal niet meer nodig. Als locatieontwikkelingen worden aanbesteed liggen de kaders vooraf toch al verplicht vast. Door vallen en opstaan zal dit dan worden bereikt.

6.2.6 Lessen voor het Ontwikkelingsbedrijf Aan het eind van de interviews is de ontwikkelaars gevraagd welke lessen zij voor het Ontwikkelingsbedrijf hebben ten aanzien van locatieontwikkeling, risicomanagement, risicobewustzijn en ondernemen. De belangrijkste meegegeven lessen zijn: 1. Positioneer het Ontwikkelingsbedrijf meer a-politiek 2. Beoog een kleinere en doelgerichtere organisatie 3. Projectontwikkeling is mensenwerk: investeer in goede mensen

Pagina: 57 4. Beschouw een projectontwikkelaar als klant: selecteer beter, wordt zakelijker en leef je meer in in de rol van de ander 5. Introduceer een projectvriendelijk kwaliteitsmanagementsysteem 6. Durf bovenal bewust risico te blijven nemen Bovenstaande opsomming wordt hieronder nader toegelicht. Ad 1: In de vorige paragraaf kwam de positie van het Ontwikkelingsbedrijf binnen de gemeente al aan bod. Bijna unaniem vinden de ontwikkelaars dat in de huidige constellatie in Rotterdam potentiële investeerders niet verleid en de risico’s van locatieontwikkeling onnodig groot maken. De politiek moet zich beperken tot meerjarenplannen met een duidelijke formulering van taken, doelstellingen en middelen aan het begin van elk jaar. Dit zou ook de rollenverdeling tussen het publieke dS+V en het private Ontwikkelingsbedrijf helderder maken. Goedkeuring bij faseovergangen van grote projecten door de politiek is begrijpelijk maar de invloed van de “hoofddirectie” is teveel voelbaar op detailniveau. Daarnaast wordt gesteld dat mede gezien de beperkte Rotterdamse opnamecapaciteit de politiek, maar zeker ook het Ontwikkelingsbedrijf zelf, duidelijker keuzes moet maken: pas op met de dominante drive om projecten door te zetten, trim ambities, prioriteer en maak dingen af. Ondernemen is vooral ook de kunst om niet alles te willen doen. Een kleinere organisatie maakt het ook mogelijk om als directie beter te sturen. Ad 2 en 3: Veel van de projectontwikkelaars zijn voorstander van een verstrekkende reorganisatie waarbij noodgedwongen mensen het Ontwikkelingsbedrijf moeten verlaten. Het advies is om afscheid te nemen van de afgestompte garde, de “middenmoot Nederlandse ambtenarij”, en te investeren in de ontwikkeling en het behoud van goede mensen. Het Ontwikkelingsbedrijf kan stages initiëren en vervolgens alleen de echte talenten selecteren. Het Ontwikkelingsbedrijf is volgens de projectontwikkelaars een hele goed club om een tijd voor te werken. De directie van het Ontwikkelingsbedrijf zou moeten aansturen op een kleiner apparaat, bij voorkeur “de kleinste en beste van de Vier”, waarmee de concurrentie met de markt wordt aangegaan. Intern moet een cultuur gaan heersen waarin men elkaar aanspreekt en afrekent op professionaliteit. Organiseer als directie verder project-commitment en verantwoordelijkheidsgevoel en maak de medewerkers door de hele organisatie bewust van kosten en opbrengsten. Bij de gemeente spelen kosten bij (te)veel functies nog geen rol. Bewustzijn in dat opzicht kan dan ook niet worden verwacht. Ad 4: Projectontwikkelaars zien de gemeente nog teveel als een veelkoppig monster en het Ontwikkelingsbedrijf als een onbenaderbaar bolwerk. Het kan helpen om projectontwikkelaars als potentiële klanten te gaan zien. Klanten moet je willen bedienen. Dat betekent niet alleen dat het Ontwikkelingsbedrijf helder moet hebben onder welke condities zij locaties wil verkopen, maar ook bereid is zich in te leven in de belangen van haar klant. Alleen zo kunnen kansen benut worden. Maak met de klanten niet alleen afspraken, maar kom ze ook na. Word als Ontwikkelingsbedrijf

Pagina: 58 dus zakelijker in het maken van afspraken. Dat is voor beide partijen prettiger. Risicobewuster hoort daar ook bij. Het zit misschien wel in de hoofden, maar maak het meer expliciet. Probeer risico’s niet zonder meer af te schuiven, maar leg ze transparant op tafel. Tegenover het nemen van risico’s staat ook voor de gemeente immers een vergoeding. Wees wel kritischer met welke partijen je uiteindelijk zaken doet. Doe bijvoorbeeld meer aan compliance. Ad 5: Zorg verder voor een kwaliteitsmanagementsysteem, waar ook de projectmedewerkers zich prettig bij voelen. Door het hebben van zo’n systeem kan je goede mensen makkelijker het vertrouwen geven en als organisatie beter verantwoording afleggen. Volgens één van de ontwikkelaars is “een kwaliteitssysteem niet iets dat je maakt en dan ga je er mee aan de slag, nee het is iets wat je voortdurend evalueert en aanpast en dat verbeterd moet blijven worden.” Ad 6: Bovenal moet de directie en de politiek zorgen dat het Ontwikkelingsbedrijf in de stad blijft investeren en risico’s durft te blijven nemen. In tegenstelling tot veel van de projectontwikkelaars kan de gemeente anti-cyclisch investeren. Het is ook voor de ontwikkelaars alleen maar prettig als het Ontwikkelingsbedrijf dit weloverwogen en dus risicobewust doet.

Pagina: 59

Intermezzo: Risicobereidheid van de verschillende ontwikkelaars Aan een groot deel van de geïnterviewde ontwikkelaars is gevraagd hoe zij tegen hun concullega’s aankijken ten aanzien van de bereidheid om risico’s te nemen. Er bestond veel interesse naar de uitkomst van deze rondgang al vormt het geen formeel onderdeel van het onderzoek. De beantwoording is zeer subjectief en veelal afhankelijk van opvallende recente projecten, samenwerking of participatie aan meervoudige selecties. Bovenal beoordelen de ontwikkelaars de selectie uit hun beroepsgroep als gerespecteerd en gerenommeerd in tegenstelling tot niet nader te noemen “hit-and-run-ontwikkelaars”. Bereidheid om op risico te verwerven wordt als de belangrijkste factor gezien om een ontwikkelaar risiconemer te noemen. Ook de grondhouding tegenover onvoorwaardelijke biedingen en afzet risico’s wordt meegenomen. Daarnaast telt volgens de ontwikkelaars de omvang nadrukkelijk mee voor de risico’s die de organisaties kunnen lopen. Wel staan bij grote ontwikkelaars tegenover een risicovol project een groot aantal risicoarme projecten. Tot slot wordt toch onderscheid gemaakt door de ontwikkelaars of de directies bestaan uit echte ondernemers, die dan direct persoonlijk risico lopen, of door werknemers. TCN en Vesteda Projecten worden in de lijst gezien vanwege hun dominante asset-rol als buitenbeentjes en zijn niet in deze ranglijst te plaatsen. Blauwhoed en Johan Matser worden veelal vergelijkbaar genoemd. Proper Stok stijgt daar net iets boven uit. Leyten is klein in omvang, maar door het relatief grote eigen vermogen in staat en bereid meer risico te lopen ten aanzien van met name de afzet. Bouwfonds MAB en ING RED zijn grote partijen die door hun omvang en gespreide portefeuille in staat zijn bij specifieke projecten meer risico te lopen. De overige partijen moeten bij grote projecten samenwerkingsverbanden sluiten. Van Bouwfonds MAB wordt echter in de huidige markt gesteld dat zij een te afwachtende houding aanneemt. OVG wordt vooral gezien als voormalige trendsetter. In de komende paar jaar zal zij moeten bewijzen of zij haar plaats in de kop van het peloton kan behouden. LSI wordt redelijk unaniem beschouwd als de partij met de grootste risicobereidheid. LSI is in relatief veel gevallen bereid anticiperend op bestemmingswijzigingen actief locaties te verwerven. Risicobereidheid

Bouwfonds MAB ING RED OVG Blauwhoed Johan Matser Proper Stok Leyten

LSI

Overig Vesteda Project TCN

Figuur 5: Risicobereidheid geïnterviewde ontwikkelaars

Pagina: 60

6.3 Belangrijkste uitkomsten interviews met betrokkenen vanuit de gemeente 6.3.1 Trend locatieontwikkeling De stellingname vanuit de geïnterviewden vanuit de gemeente is vrij stellig: de traditionele rol van het Ontwikkelingsbedrijf als grondbedrijf is eindig. De keuze om in de stad zelf te verdichten maakt dat het aantal puur gemeentelijke locaties afneemt en steeds vaker ontwikkelingen zullen gaan plaatsvinden geheel of gedeeltelijk op particuliere gronden. Woningcorporaties worden met hun grootschalige stedelijke bezit een belangrijkere speler. Met een terughoudende opstelling ten aanzien van actief grondbeleid zal de gemeente daarbij weinig meer gaan verwerven. Prioriteitsgebieden zoals transformatie van havengebieden kunnen daarbij een kostbare uitzondering zijn. Voor de komende jaren staan wel nog een groot aantal locatieontwikkelingen op stapel. Ook zonder gemeentelijke locaties zullen met projectontwikkelaars afspraken worden gemaakt. Vanuit de gemeente wordt gesteld dat gemeentelijke locatieontwikkeling complexer is geworden. De kredietcrisis zal het moeilijker maken voor projectontwikkelaars om locatieontwikkeling te kunnen financieren. Ontwikkelaars zullen zelf meer risico moeten gaan nemen. De neergaande vastgoedmarkt betekent lagere grondprijzen. De verdiencapaciteit voor het Ontwikkelingsbedrijf door locatieontwikkeling neemt daardoor af. Het Ontwikkelingsbedrijf zal steeds vaker moeten participeren zonder dat zij de investering direct kan terugverdienen of op kan vangen. De beschikbare publieke middelen zijn beperkt. Dat vereist een zorgvuldige investeringsafweging. Het Ontwikkelingsbedrijf zal moeten gaan meedenken, faciliteren en stimuleren van marktpartijen bij een meer gebiedsgebonden aanpak. Het eigen vastgoed zal daar strategisch bij worden ingezet. De eigen vastgoedportefeuille wordt vanuit de gemeente gezien als troefkaart. Met de resterende gemeentelijke locaties zal zorgvuldiger moeten worden omgegaan. Het eindeloos gereserveerd houden van een locatie voor een projectontwikkelaar moet voorbij zijn. Meer duidelijke termijnen moeten worden gesteld voor onderzoek naar initiatief en haalbaarheid, waarbinnen concrete voortgang en resultaten moeten zijn geboekt.

6.3.2 Trend naar risicomanagement Het Ontwikkelingsbedrijf werkt met publieke eigendommen en middelen aan publieke belangen. Over de doelmatigheid van deze inzet moet via de politiek publieke verantwoording worden afgelegd. In de maatschappij is een algemene trend waarneembaar, waarbinnen de aandacht voor risico’s is toegenomen. De signalering van en aandacht voor publieke fouten is scherper geworden. Doordat in Rotterdam een aantal grote projecten van het Ontwikkelingsbedrijf niet goed gegaan zijn is zij onder vuur komen te liggen. Van het Ontwikkelingsbedrijf wordt als daartoe verantwoordelijk dienst verwacht dat zij de beschikbare technieken van en instrumenten voor

Pagina: 61 projectbeheersing en risicomanagement hanteert. In een aantal fout gelopen projecten bleek dit niet of onvoldoende zo te zijn. Door de politiek zijn op dit terrein maatregelen geëist en ingesteld. Op de vraag hoe risicobewust de gemeente en het Ontwikkelingsbedrijf zijn bij het maken van afspraken over locatieontwikkeling is het overheersende antwoord dat zij nog behoorlijk risicoonbewust zijn en dat dit moet gaan veranderen. Te vaak worden afspraken gemaakt waarvan de consequenties achteraf niet bleken te zijn overzien. Dit terwijl dit redelijkerwijs wel had gekund. De risicobewustheid bij afspraken is sterk afhankelijk van de projectmanager. De kwaliteit wordt als te sterk verschillend ervaren. Een projectmanager is verder vaak verantwoordelijk voor een te groot aantal veelsoortige projecten en doet daardoor ook grote projecten “erbij”. Een eenduidige structuur vanuit de organisatie zelf ontbreekt. Daardoor kan iedereen nog veel een eigen opvatting en aanpak hebben. Binnen de gemeente is een cultuur waarbij voortgang en zelfredzaamheid van de projecten centraal staat. Risico’s worden in tegenstelling tot bij een ontwikkelaar ook lang niet altijd in hun financiële consequenties uitgedrukt. Risico’s worden naar de mening van de geïnterviewden nog teveel pas benoemd als zij uitermate realistisch zijn geworden. Deze cultuur moet worden doorbroken. Ook de wethouder zal naar eigen zeggen moeten stimuleren dat risico’s, in de vorm van problemen zonder concrete en sluitende oplossingen, laagdrempelig aan directie en politiek worden voorgelegd. Een dergelijke cultuuromslag vereist verdere professionalisering van de projectorganisatie met een standaard voor projectmatig werken en een voorspelbare aansturing van bovenaf. De geïnterviewden denken met de huidige aanpassingen een stap in de goede richting te zetten.

6.3.3 Besluitvorming over projecten De bevoegdheid om gemeentelijke locaties aan ontwikkelaars te verkopen ligt bij het College. Het College heeft binnen randvoorwaarden een groot deel van die bevoegdheid gemandateerd aan de directie van het Ontwikkelingsbedrijf. Alleen locatieontwikkelingen die buiten het mandaat vallen moeten voor besluitvorming naar het College worden opgeschaald. Het College kan vergeleken worden met de hoofddirectie van een concern en de directie van het Ontwikkelingsbedrijf met die van een projectontwikkelaar die deel uitmaakt van een concern. Nadat een beslissing is genomen daalt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering naar het operationele niveau. Alleen bij grote projecten blijft de directie intensief betrokken. Een Gebiedsmanager moet ook volgens de Wethouder ruimte hebben om binnen de meegegeven kaders zelfstandig te besluiten bij het merendeel van de projecten. Dit pleit voor een hand-off aanpak vanuit het College en de directie en een hands-on aansturing van de Gebiedsmanager. Dit wordt nagestreefd, maar is gezien de betrokkenheid bij de uitvoering vaak niet de feitelijke situatie. Een gemeentelijke locatieontwikkeling valt binnen een grondexploitatie met meerdere ontwikkelingen en veelal een lange looptijd. Bij het in uitvoering nemen van de grondexploitatie moet deze door de gemeenteraad zijn goedgekeurd. Deze goedkeuring kan reeds jaren voorafgaande aan de planontwikkeling hebben plaatsgevonden. In de praktijk is nu het geval dat de locatieontwikkeling pas ter formele besluitvorming wordt voorgelegd als de projectontwikkelaar

Pagina: 62 en het Ontwikkelingsbedrijf overeenstemming hebben bereikt en de grond zou kunnen worden geleverd. Een besluit in de beginfase van de locatieontwikkeling over of en binnen welke condities zij het Ontwikkelingsbedrijf wil en mag verkopen wordt niet expliciet genomen. Op het moment dat uiteindelijk besluitvorming wordt gevraagd zijn al dan niet terecht verwachtingen gewekt bij de ontwikkelaar over het kunnen afnemen van de grond. De mogelijkheden om dan nog afwijzend te besluiten zijn beperkt. Er bestaat een spanningsveld tussen het proces van het maken van de afspraken en de formele “afzegening”. Een project is vaak relevant voor meerdere beleidsterreinen, kent daarmee meerdere opdrachtgevers met verschillende doelstellingen. Dit vertroebelt de discussie en besluitvorming. Daar komt bij dat het besluitvormingstraject in tegenstelling tot bij ontwikkelaars eerder een proces van maanden dan van weken is. In deze opzet kan op het allerlaatste moment nog een discussie ontstaan over de uitgangspunten van het project. De kaders van het project zijn tenslotte niet eerder formeel vastgelegd. Financiën zijn binnen de gemeentelijke besluitvorming geen doel maar een consequentie72. Geld wordt door de geïnterviewden niet altijd als heel belangrijk gezien. Het belang van en daarmee ook de voortgang van projecten wordt veelal zwaarder gewogen. Risico’s vormen een ondergeschikt onderdeel in de besluitvormingsdocumenten en zijn slechts onderdeel van de financiële consequenties en de toelichting. Het is aan de projectmanager om hier invulling aan te geven. Het niveau van deze invulling verschilt sterk. Een gesignaleerd nadeel van het inzichtelijk maken van de financiële doelstellingen en het in geld uitdrukken van de risico’s en daarmee het vastleggen van het minimale resultaat is dat in de huidige cultuur naar dit minimale resultaat zal gaan worden toegewerkt. Eventuele financiële speelruimte boven dit minimale resultaat door (nog) niet gemanifesteerde risico’s zal worden ingezet om de voortgang te bespoedigen, de kwaliteit van het gebied te verhogen en ook andere belanghebbenden binnen en buiten de gemeente tevreden te stellen.

6.3.4 Organisatieopzet al dan niet met project-bv’s Het Ontwikkelingsbedrijf was binnen de gemeente een redelijk losstaande organisatie. Naast het leveren van een bijdrage aan beleidsdoelstellingen moest vooral jaarlijks een financiële afdracht plaatsvinden. Zolang die afdracht plaatsvond was de politiek maar beperkt geïnteresseerd hoe die afdracht tot stand kwam. Dit leidde binnen het Ontwikkelingsbedrijf tot een cultuur van interne consensus en bovenal de vuile was binnenhouden. Ook de politiek had baat bij deze intransparantie; het voorkwam lastige vragen en discussies op detailniveau. Sturing vond plaats op de hoofdlijnen. Door de algemene trend van beschikbaarheid van informatie, toenemende transparantie, aanscherping van de meetbare doelstellingen en afname van het buffervermogen is

72

In de besluitvormingsdocumenten (agendaposten) voor het college van B&W moeten financiën worden

vermeld onder het kopje “financiële consequenties” van het voorgestelde besluit (doel).

Pagina: 63 de politieke aandacht voor individuele projecten toegenomen. De politiek heeft aandacht gekregen voor de uitvoering. Het Ontwikkelingsbedrijf kent al jaren projectmatig werken. Sinds 2004 ligt dit formeel vast in het Besluitvormingsmodel Ruimtelijke Projecten Rotterdam. In de toenmalige cultuur bestond noch vanuit de projecten, noch vanuit de ambtelijke en politieke opdrachtgevers grote behoefte om op de naleving van het besluitvormingsmodel toe te zien. Die diepgewortelde cultuur verander je niet zomaar. Daartoe is aanpassing van de organisatie en introductie van een andere werkwijze vereist. Volgens de geïnterviewden is de introductie van de functie van Gebiedsmanager bij het Ontwikkelingsbedrijf en de dS+V een stap op de goede weg. De Gebiedsmanagers gaan de aansturende taak vervullen die bij projectontwikkelaars door de directeuren wordt ingevuld. De fusie van de projectmanagementafdelingen van het Ontwikkelingsbedrijf en de dS+V zal gaan leiden tot een pool van algemeen inzetbare projectmanagers die ook daadwerkelijk gaan werken volgens de onlangs geïntroduceerde Rotterdamse Standaard voor Projectmatig Werken.

6.3.5 Ondernemend Ontwikkelingsbedrijf en gemeentelijke project-bv’s Door de geïnterviewden wordt een duidelijk verschil gemaakt tussen een ondernemend Ontwikkelingsbedrijf en een commerciële onderneming. Financiën hebben een relatief ondergeschikte rol en dat zal voorlopig wel zo blijven. Het Ontwikkelingsbedrijf moet bovenal stedelijk ontwikkeling gerealiseerd krijgen. Dat kan alleen door net als een ondernemer zelf risico’s te nemen. Ondernemend hoeft in de ogen van geïnterviewden niet hetzelfde te zijn als winstgevend. Veel belangrijker is het signaleren en benutten van kansen voor de stad. Wel wordt als onderdeel van ondernemend beschouwd het maken van weloverwogen afwegingen. Ook de risico’s moeten daar expliciet in zijn meegewogen. Om kansen te signaleren zal pro-actiever de markt moeten worden benaderd: “De klassieke positie van ik blijf op mijn stoel zitten, want jullie benaderen mij wel is straks over”. Daarbij wordt voor de Gebiedsmanagers een belangrijk taak gezien. Zijn kansen gesignaleerd dan moet voorkomen worden dat deze niet benut worden omdat ze in de ambtelijke molen van de organisatie blijven hangen. Dat vraagt van de betrokken medewerkers een actievere houding, waarbij men zich niet beperkt tot de taakverantwoordelijkheid. Het vereist commitment aan het project. Bij alle projecten wordt samengewerkt in projectteams met de overige betrokken diensten. Bij grote initiatieven worden soms aparte entiteiten opgericht. Dat heeft volgens eigen zeggen niet alleen rationele maar ook symbolische redenen. Zelfstandigheid wordt in het algemeen geassocieerd met slagvaardigheid. Een aparte entiteit vergroot wel de betrokkenheid van de medewerkers, maar tegelijkertijd wordt het gevaar gezien dat zo’n entiteit te autonoom gaat opereren. In tegenstelling tot het Havenbedrijf en mogelijk de RET behoren de taken van het Ontwikkelingsbedrijf onder directe aansturing van de politiek te blijven staan. Met het werken met aparte entiteiten wordt zeer terughoudend omgegaan. Potentiële uitzonderingen kunnen in de toekomst de samenwerkingsverbanden met marktpartijen zijn. Het is ten slotte een randvoorwaarde waaronder

Pagina: 64 marktpartijen ook onderling samenwerken. Dan nog wordt echter verwacht dat de betrokkenen voor de gemeente direct onder formele aansturing in de lijn zullen blijven staan van de gemeente. Verder is het te betwijfelen of de gemeente de rechtspersoon vooraf met voldoende middelen zal funden. Zowel financieel als in bezetting zal volledige loskoppeling maar beperkt plaatsvinden. Het eventueel werken met project-bv’s zou voor de gemeente nieuw zijn. Veel van de geïnterviewden hadden er van te voren nooit eerder over nagedacht. Vanuit het hoofd Juridische Zaken was de mogelijkheid eerder al wel eens geopperd als tegenreactie van de Project-bv’s uit de markt. De eerste associatie daarvoor was de formele risicobeperkende functie. Het instrument wordt daarvoor als niet goed toepasbaar voor het Ontwikkelingsbedrijf beschouwd. Het Ontwikkelingsbedrijf kan tenslotte nog minder dan ontwikkelaars een project-bv laten “ploffen”. Daarnaast heeft het Ontwikkelingsbedrijf ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid als daarmee gaten in de stad zouden ontstaan. De reactie op de gedachte dat een project-bv ook kan helpen door het Ontwikkelingsbedrijf en de ontwikkelaar te dwingen in het vroegtijdig stadium risico’s expliciet maken is genuanceerder. Resultaat van dat deel van de gesprekken is dat het idee zeker het onderzoeken waard is, maar dat de algemene opvatting nu vooraf is dat het middel wel eens te zwaar zou kunnen zijn voor het beoogde doel: het maken van expliciete afspraken. Ook zonder project-bv’s moeten er volgens de geïnterviewden betere en voldoende zakelijke afspraken te maken zijn. Dat dit nog onvoldoende het geval is, wordt wel algemeen onderschreven.

6.3.6 Lessen vanuit de gemeente voor het Ontwikkelingsbedrijf Aan het eind van de interviews is ook aan de geïnterviewden vanuit de gemeente gevraagd welke lessen zij zelf hebben voor het Ontwikkelingsbedrijf en wat zij denken dat volgens de projectontwikkelaars het Ontwikkelingsbedrijf nog kan leren ten aanzien van locatieontwikkeling, risicomanagement, risicobewustzijn en ondernemen. De belangrijkste lessen zijn: 1. Eenduidigere doelstellingen en betere timing van de besluitvorming 2. Investeer in goede mensen, zodat je ze kan aantrekken en behouden 3. Zakelijkere insteek en betere afwegingen 4. Integrale professionaliteit Zo eenduidig als de doelstellingen bij ontwikkelaars zijn zal het volgens de betrokkenen vanuit de gemeente bij het Ontwikkelingsbedrijf nooit worden. Zo veelzijdig en wisselend als de doelstellingen van het Ontwikkelingsbedrijf op dit moment zijn, is zeker ook niet goed. Een aanzienlijke verbetering is om eerder in het proces principebesluiten te nemen. Daarmee krijgen projecten duidelijke kaders mee, waar op gestuurd kan worden. Het is aan een ieder om op de naleving van die kaders toe te zien en bovenal terughoudend te zijn aan het alsnog tornen aan die kaders. In de toekomst blijft een belangrijke rol weggelegd voor de projectmanagers en hun directe opdrachtgevers. Dat vereist dat hier mensen op worden ingezet die capaciteit hebben en de tijd en middelen krijgen om deze rol waar te maken. Van ontwikkelaars kan worden geleerd dat zij een dergelijke investering direct linken aan de potentiële verdiencapaciteit. Het Ontwikkelingsbedrijf is

Pagina: 65 daar te vaak onvoldoende tegen bewapend met alle risico’s van dien. Een goede projectmanager, maar zeker ook een inhoudelijk deskundige, moet daarom goed beloond worden om deze, ook binnen hun specialismen, te behouden. Het Ontwikkelingsbedrijf kan volgens geïnterviewden een stuk risicobewuster worden. Dit kan zij door zakelijkere en explicietere afspraken te maken waarbij een duidelijkere afweging gemaakt wordt tussen de prioriteit en het belang van het project en de inzet van publieke middelen en de te nemen risico’s. De bovenstaande drie lessen vinden hun weerslag in de vierde les van integrale professionaliteit. Ook zonder nu direct een onderneming te worden moet het Ontwikkelingsbedrijf in haar veranderende rol zeker ondernemend zijn en dat vereist een hogere mate van professionaliteit door de hele organisatie. Daarbij gaat het om zowel de projectorganisatie, de ambtelijke opdrachtgever en de politieke opdrachtgever. Van een gemeentelijke (vastgoed-)professional moet daardoor zowel binnen de gemeente als voor projectontwikkelaars bekend zijn wat van hem valt te verwachten.

6.4 Eindresultaten interviews 6.4.1 Ook een ondernemend Ontwikkelingsbedrijf is geen commerciële onderneming De interviews geven een beter beeld van de organisatie van projectontwikkelaars en de redenen waarom zij zo georganiseerd zijn. Daarnaast is naar voren gekomen dat een projectontwikkelaar gericht is op het verdienen van geld door het realiseren van projecten, terwijl het Ontwikkelingsbedrijf is gericht op het realiseren van projecten door het doelmatig inzetten van geld. Dit wezenlijke verschil zal altijd moeten blijven bestaan. Het Ontwikkelingsbedrijf zal dan ook geen onderneming worden, wel zal zij meer ondernemend afspraken met projectontwikkelaars moeten gaan maken. Projectontwikkelaars vinden de huidige organisatie te groot en log om ondernemend te zijn en geven aan de voorkeur te geven aan een slagvaardigere en kleinere organisatie. Met opschoning en vervanging van een deel van de mensen moet dit mogelijk zijn.

6.4.2 Het Ontwikkelingsbedrijf behoeft meer professionaliteit De projectmanagers en de gebiedsmanagers spelen in de veranderende structuur van het Ontwikkelingsbedrijf een belangrijke rol. Dat betekent dat dit echte professionals en dus kwalitatief hoogwaardige spelers moeten zijn. Dergelijke professionals zijn in staat vroegtijdig expliciete en risicobewuste afspraken te maken met projectontwikkelaars. Ook de structuur rondom deze vooruitgeschoven spelers moet gaan professionaliseren. Het Ontwikkelingsbedrijf moet daarvoor kennis van locatieontwikkeling hebben en inzetten ook al neemt haar eigen rol daar mogelijk in af. Ook kennis van haar contractpartij en diens afwegingskader is daarbij essentieel. De daarvoor benodigde transparantie wordt door ontwikkelaars echter niet zonder slag of stoot gegeven. Gelijktijdig komt duidelijk naar voren dat van de hiervoor gevraagde professionaliteit niet altijd

Pagina: 66 wordt waargenomen. De kwaliteit van de medewerkers kan nog verbeteren. Onder professionaliteit wordt vervolgens ook het nakomen van de alsdan gemaakte afspraken verstaan. Vooral politieke wisselingen worden daarbij als gevaar gezien voor die professionaliteit.

6.4.3 Gemeentelijke professionaliteit ook belangrijk voor projectontwikkelaars Uiteindelijk blijken niet alleen de gemeente maar ook de projectontwikkelaars bij gemeentelijke professionaliteit gebaat. Het niet maken van zakelijke afspraken met de kans dat het vanwege de gemeentelijke opzet het alsnog in een veel later stadium tot een afwijzend besluit leidt, wordt als groter gezien dan het papieren gewin aan het begin van het proces. De stelligheid en unanimiteit waarmee dit door de ontwikkelaars zelf naar voren werd gebracht was van tevoren niet verwacht. De gesproken ontwikkelaars behoren blijkbaar tot een categorie die meer waarde hecht aan toekomstige projecten dan aan het huidige project. Het blijft onduidelijk of dit representatief is voor de hele beroepsgroep. Een zakelijkere benadering betekent namelijk ook dat het Ontwikkelingsbedrijf krachtiger optreedt als de projectontwikkelaars hun afspraken niet nakomen.

6.4.4 Politieke betrokkenheid blijft onderwerp van discussie De gewenste ontwikkelingen pleiten volgens de ontwikkelaar voor het werken met een kleinschaliger, doelgerichter en zelfstandiger Ontwikkelingsbedrijf. Dit geldt in ieder geval bij grote projecten. Projectontwikkelaars zien aparte entiteiten als onontbeerlijk bij onderlinge samenwerking. Ook het Ontwikkelingsbedrijf zal bij samenwerking met projectontwikkelaars aparte entiteiten moeten gaan overwegen. Stedelijke ontwikkeling, waaronder locatieontwikkeling, wordt politiek als dusdanig belangrijk geacht dat het aangestuurd moet blijven worden door de politiek. Er wordt door de politiek dan ook niet overwogen om het Ontwikkelingsbedrijf te verzelfstandigen. Bij eigen projecten van het Ontwikkelingsbedrijf wordt toepassing van entiteiten ook niet met open armen ontvangen. Alleen bij zeer grote en langlopende projecten van stedelijk belang is een beperktere mate van politieke sturing een optie.

6.4.5 Toepassing project-bv wordt niet gezien als de oplossing De toekomstige inzet van project-bv’s wordt zowel vanuit de gemeente als vanuit de ontwikkelaars een interessant en te onderzoeken optie genoemd. Vooral de bijdrage aan het expliciet maken van afspraken wordt nuttig beschouwd. Voor de daadwerkelijke toepassing ziet men het overwegend als een te zwaar instrument voor het beoogde doel. Voor directe risicobeperking heeft het weinig toegevoegde waarde en voor de verhoging van het gemeentelijke risicobewustzijn moeten ook andere manieren te vinden zijn. Toepassing van en daardoor ervaring opdoen met het Europees aanbesteden van gemeentelijke locaties zou een mogelijk alternatief kunnen zijn. Gezien mogelijke toekomstige verplichting om locatieontwikkelingen Europees aan te besteden zal het Ontwikkelingsbedrijf zich hier dan ook maar beter op kunnen voorbereiden.

Pagina: 67

6.5 Resumé De interviews hebben veel nieuwe informatie opgeleverd. Zo blijken veronderstellingen gebaseerd op het literatuuronderzoek in de praktijk te worden bevestigd. Gelijktijdig laten met name de ontwikkelaars niet na om scherpe aanbevelingen te doen aan het Ontwikkelingsbedrijf. Hierbij zal altijd in het achterhoofd gehouden moeten worden dat een ontwikkelaar zich maar beperkt kan en hoeft in te leven in gemeentelijke situatie van het Ontwikkelingsbedrijf. Opvallend te noemen zijn de punten waarover overeenstemming lijkt te bestaan binnen de gemeente en bij de projectontwikkelaars: -

Ook een ondernemend Ontwikkelingsbedrijf is geen commerciële onderneming

-

Het ontwikkelingsbedrijf behoeft meer professionaliteit

-

Gemeentelijke professionaliteit is ook belangrijk voor projectontwikkelaars

-

Politieke betrokkenheid blijft onderwerp van discussie

-

Toepassing project-bv wordt niet gezien als de oplossing

Terloops is daarmee in dit hoofdstuk deelvraag 6: “Is het Ontwikkelingsbedrijf voldoende risicobewust?” daarmee ontkennend beantwoord. Ten aanzien van deelvraag 7: “Kan zij nog leren van projectontwikkelaars?” hebben de geïnterviewden in dit hoofdstuk reeds hun visie gegeven.

Pagina: 68

Hoofdstuk 7: Eindconclusies en aanbevelingen In hoofdstukken 5 en 6 zijn respectievelijk de resultaten uit de literatuur en de interviews behandeld. In dit hoofdstuk komen deze

Oriëntatiefase

Hfdstk 1


Interviewfase

Hfdstk 2 t/m 4

Hfdstk 5

Hfdstk 6





samen tot de eindconclusies ten aanzien van



de hypothese en centrale vraagstelling (7.1). In

Probleemanalyse




Opzet


de volgende paragrafen staan de meest in het oog springende lessen opgesomd (7.2) en

Onderzoek

wordt ingegaan op de implementeerbaarheid

Oplossingsfase

Bronnenonderzoek

Synthesefase

Adviesfase Hfdstk 7


Te leren lessen



(7.3). Aangezien dit een exploratief onderzoek is worden tot slot aanbevelingen gedaan voor vervolg- en verdiepingsonderzoek (7.4). In de laatste paragraaf volgt de terugblik op dit hoofdstuk en de vraagstelling (7.5).

7.1 Eindconclusies De resultaten van het literatuuronderzoek hebben geleid tot de basisanalyse in hoofdstuk 5. De resultaten van de interviews zijn behandeld in hoofdstuk 6. Beide kunnen worden beschouwd als deelconclusies. De eindconclusies van dit onderzoek zijn het resultaat van synthese van de deelconclusies uit het literatuuronderzoek en het praktijkonderzoek vertaald naar het Ontwikkelingsbedrijf. De positie van grondbedrijven in het algemeen bij locatieontwikkelingen en dus ook van het Ontwikkelingsbedrijf staat ter discussie. Dat de gemeentelijke belangen die nu door het Ontwikkelingsbedrijf worden behartigd aan de markt kunnen worden toevertrouwd - zoals door ontwikkelaars wordt gesteld - is de vraag. Het aanwezige spanningsveld tussen publieke en private belangen blijft, in ieder geval in de stellingname van de ontwikkelaars onderbelicht, zo is ook in de gesprekken naar voren gekomen. In plaats van vaker loslaten kan het Ontwikkelingsbedrijf naar mening van de grondbedrijven73 ook meer naar zich toehalen door ook het vastgoed zelf te ontwikkelen met alle risico’s van dien. De rol die het Ontwikkelingsbedrijf speelt zal in ieder geval nog meer een bewuste en expliciete keuze worden op basis van het belang van een locatieontwikkeling voor de stad. Het Ontwikkelingsbedrijf moet zich daartoe verder gaan verdiepen in haar mogelijke rollen.

73

Intermezzo Gemeentelijke projectontwikkelaar, blz. 38

Pagina: 69 Het is voor Rotterdam als stad van groot belang dat locatieontwikkelingen plaats blijven vinden om de stedelijke ontwikkeling doorgang te laten hebben. Locatieontwikkelingen blijven daarom voor ontwikkelaars en het Ontwikkelingsbedrijf belangrijk. Partijen zullen afspraken moeten maken over locatieontwikkelingen omdat de opgaven meer binnenstedelijk en complexer zijn. Dit geldt ook als het niet gaat om gemeentelijke locaties. Desondanks zullen gemeentelijke locaties in ieder geval in de komende jaren nog een grote en daardoor belangrijke opgave zijn. De nadruk bij het maken van afspraken zal verschuiven van de afspraken over de grond naar de aanpalende afspraken. Hiertoe is het Ontwikkelingsbedrijf beperkt geëquipeerd. Bij tegenvallers gedurende het proces, zeker als die niet door het Ontwikkelingsbedrijf zijn voorzien, is de kans dat de locatieontwikkeling geen doorgang vindt groot. Ook de kans op faalkosten voor ontwikkelaars is dan groot. Beide partijen hebben er dus belang bij dat het Ontwikkelingsbedrijf deze afspraken vanaf het begin af aan risicobewust maakt. Uit de literatuur is naar voren gekomen dat het Ontwikkelingsbedrijf wezenlijk verschilt van een ontwikkelaar, maar dat dit in theorie geen aanleiding hoeft te zijn om minder risicobewust te zijn. Ook voor het Ontwikkelingsbedrijf bestaan methoden en instrumenten om de risico’s bij locatieontwikkeling te managen. Het Ontwikkelingsbedrijf kan op eenzelfde manier als een ontwikkelaar afwegen of de risico’s opwegen tegen het verwachte rendement. De inhoud van rendement voor het Ontwikkelingsbedrijf (o.a. bijdrage leveren aan het grondbeleid) kan sterk verschillen van het rendement voor een ontwikkelaar (het maken van winst). Het Ontwikkelingsbedrijf als onderdeel van de gemeente Rotterdam zal ook nooit een onderneming worden. Wel is een sterkere focus op het financiële resultaat binnen het Ontwikkelingsbedrijf vereist. Het risicobewust maken van afspraken met ontwikkelaars door het Ontwikkelingsbedrijf, zo blijkt uit het onderzoek, is geen vanzelfsprekendheid. Het Ontwikkelingsbedrijf kan haar afspraken dus risicobewuster maken. De geïnterviewden zijn van mening dat het Ontwikkelingsbedrijf ten aanzien van het maken van afspraken bij locatieontwikkelingen daarbij zeker nog van ontwikkelaars kan leren. Hiermee is mijn hypothese onderschreven en mijn centrale vraagstelling op dat punt beantwoord. Ook de doelstelling van het onderzoek is bereikt: bewustwording. De interviews met betrokkenen binnen de gemeente hebben daar een flinke bijdrage aan geleverd. De gesprekken met directie over de tussenresultaten van het onderzoek en hun bruikbaarheid voor de organisatie hebben daar verder aan bijgedragen. De nieuwe directeur Gebiedsontwikkeling ziet dit onderzoek als een gedegen onderbouwing van ontwikkelingen die ook hij heeft waargenomen en waarop hij wil bijsturen. Verder is de brede interesse die vanuit de eigen organisatie bestaat om (conceptversies van) dit rapport te ontvangen opvallend te noemen. Dit alles onderstreept de behoefte aan dit onderzoek.

Pagina: 70

7.2 Te leren lessen In mijn centrale vraagstelling komt ook naar voren welke van de ontwikkelaar geleerde lessen toepasbaar zijn voor het Ontwikkelingsbedrijf. Onderstaand zijn de belangrijkste:

1. Locatieontwikkeling in de genen Het belangrijkste dat het Ontwikkelingsbedrijf kan leren van ontwikkelaars is het besef dat voor haar organisatie het financiële resultaat van locatieontwikkelingen relatief minder belangrijk is dan voor een ontwikkelaar en dat zij daardoor relatief meer inspanning zal moeten leveren om hetzelfde niveau van risicobewustzijn te bereiken. Geld is tenslotte maar een middel en niet het doel voor het Ontwikkelingsbedrijf. Het zit de medewerkers van het Ontwikkelingsbedrijf dan ook (nog) minder in de genen dan medewerkers van een ontwikkelaar.

2. Locatieontwikkeling is een vak apart Locatieontwikkeling is en blijft mensenwerk. Hoe goed het risico-instrumentarium ook is, het zullen altijd de mensen zijn die de risico’s moeten signaleren, beoordelen en beheersen. Het succes van de locatieontwikkeling is daarmee voor een groot deel afhankelijk van de medewerkers. Het is niet voor niks dat in de interviews gesteld wordt dat ook bij ontwikkelaars een goed project met een slechte manager een slecht project wordt. Naast het risicomanagement moet ook de inzet in tijd en kwaliteit van medewerkers en management bij het maken van afspraken voldoende zijn. Het maken van afspraken verdient mogelijk meer prioriteit dan nu het geval is. Projectmanagers doen locatieontwikkelingen er nog teveel bij. De aansturing van locatieontwikkelingen door Gebiedsmanagers en directie moet net als bij ontwikkelaars directer. Het binnenhalen en behouden van de benodigde vastgoedprofessionals op alle niveaus (medewerker, projectmanager, gebiedsmanager en directie) als capabele gesprekspartner van de projectontwikkelaar is geen vanzelfsprekendheid en vereist bijzondere aandacht.

3. Breng het risico-instrumentarium op orde De gemeente Rotterdam en het Ontwikkelingsbedrijf zijn bezig met een inhaalslag om risicomanagement te ontwikkelen en te implementeren. Het ontwikkelde instrumentarium moet van minimaal het vergelijkbare niveau zijn als bij de ontwikkelaars om op gelijkwaardige wijze afspraken te maken. Ten aanzien van kwaliteitsmanagementsystemen kan het Ontwikkelingsbedrijf nog veel leren van de ontwikkelaars. Bij de implementatie zal vervolgens naleving minder vanzelfsprekend zijn dan bij ontwikkelaars. Het management moet daadwerkelijk belang hechten aan het goed functioneren van het risicomanagement en daar ook op toezien. Zij moet geïnformeerd willen worden over de risico’s.

Pagina: 71

4. Maak duidelijke keuzes in je kaders en maatwerk Het Ontwikkelingsbedrijf zal zich nadrukkelijk de vraag moeten stellen in hoeverre zij ondernemend wil zijn door maatwerk bij locatieontwikkelingen aan te bieden. Voor maatwerk is aandacht en zorgvuldigheid vereist. Veel eenvoudiger zou het zijn om duidelijke kaders en bijbehorende bevoegdheden te formuleren, waarbinnen het Ontwikkelingsbedrijf bereid is afspraken te maken met ontwikkelaars. Star vasthouden aan kaders kan echter betekenen dat sommige locatieontwikkelingen geen doorgang zullen vinden. Afhankelijk van het belang van de locatie moet het Ontwikkelingsbedrijf een afweging maken. Het verdient aanbeveling beleid te ontwikkelen voor wat voor soort projecten zij wat voor soort afspraken wil kunnen maken. Bijvoorbeeld bij een rij van 20 woningen moet gewerkt worden binnen een vast kader, bij een grote binnenstedelijke ontwikkeling mag het maatwerk zijn. Juist bij maatwerk moet niet alleen gelet worden op de directe middelen maar ook op de ‘exposure’74. Een dergelijke lijn in projecten is meer werkbaar dan de aanpak per geval en bovenal pas gedurende of na de onderhandeling te bekijken.

5. Pas de besluitvormingsmomenten aan op locatieontwikkeling Locatieontwikkeling is binnen het Ontwikkelingsbedrijf geen zelfstandig project, maar een deelproject binnen de (goedgekeurde) grondexploitatie. Formele besluitvorming over een deelproject vindt plaats op het eind van het ontwikkelproces als partijen eigenlijk niet meer terug kunnen. Voor locatieontwikkelingen zal het beter zijn als meer besluitvormingsmomenten worden geïntroduceerd. Tenminste aan het begin van het ontwikkelproces zou een kaderstellend besluit moeten worden genomen. In de context van de sturing op de grondexploitatie kunnen de kaders voor de deelprojecten periodiek worden herbevestigd of bijgesteld. De besluitvorming aan het eind van het ontwikkelproces over een locatieontwikkeling mag dan ook echt een formaliteit zijn.

6. Pas de besluitvorming inhoudelijk aan op locatieontwikkeling De besluitvorming binnen de gemeente is nog volledig ingericht op de verkoop van de grond en niet op het maken van afspraken over locatieontwikkeling. Risico’s zijn in de besluitvormingsdocumenten onderbelicht. Het verdient aanbeveling deze documenten aan te passen en naast aandacht aan het doel van het besluit en de direct benodigde middelen ook aandacht te besteden aan de vijf categorieën van afspraken en hun bijbehorende risico’s:

74

-

Afspraken over de locatie zelf en de wijze en staat van levering

-

Afspraken over de inspanning in publiekrechtelijke procedures

-

Afspraken over termijnen, verlenging en beëindiging

Exposure is niet alleen wat het minimaal kost, maar ook wat het (redelijkerwijs) kan gaan kosten rekening

houdend met de risico’s. Wordt ook wel Value-at-risk genoemd.

Pagina: 72 -

Afspraken over de onzekerheid over (Europese) regelgeving

-

Overige, aanpalende, afspraken

Aanpassing van besluitvormingsdocumenten heeft overigens alleen zin als deze kaderstellend worden gebruikt, anders is er eigenlijk geen sprake meer van een keuze.

7. Maak explicietere afspraken en onderzoek mogelijkheden van aansprakelijkheidsbeperking Om risicobewuste besluiten te kunnen nemen moeten de afspraken met ontwikkelaars explicieter gemaakt worden. Dat betekent meer aandacht bij het maken van afspraken voor de mogelijke consequenties van die afspraken, zeker als die consequenties niet volledig zijn te overzien. Juist dan is vooraf duidelijkheid gewenst tot welke mate het Ontwikkelingsbedrijf bereid is in deze afspraken mee te gaan en aansprakelijkheid te dragen. Zonder risicomijdend te willen zijn zal het Ontwikkelingsbedrijf in beginsel alle risico’s moeten uitsluiten, zodat alleen en pas na onderhandeling en overeenstemming expliciet risico’s alsnog worden geaccepteerd. De inzet van gemeentelijke project-bv’s zou voor het maken van expliciete afspraken, in ieder geval voor gemeentelijke locaties, een geschikt hulpmiddel kunnen zijn. Voor de toepassing van gemeentelijke project-bv’s bestaat echter vooralsnog geen draagvlak. Bij samenwerkingsverbanden is dit draagvlak er al wel. Ook voor rechtspersonen is het gewenst om beleid te formuleren in plaats van te blijven werken op incidentele basis. Gelijktijdig is het aan te bevelen om als Ontwikkelingsbedrijf te onderzoeken wat de consequenties zijn van Europees aanbesteden van locaties en welke mogelijkheden dit instrument ook op dit terrein biedt.

8. Betracht zorgvuldigheid bij het contracteren van een partij Bij gemeentelijke locaties heeft het Ontwikkelingsbedrijf in principe de vrijheid een ontwikkelaar te selecteren. Bij particuliere locaties heeft zij dat niet. Bij de afweging over een locatie zal de gemeente zich naast in de kwaliteit van de afspraken zich moeten verdiepen in de kwaliteit van de partij. Centrale vraag daarbij is in hoeverre de ontwikkelaar haar afspraken na zal komen als het tegenzit. Extra terughoudendheid moet worden betracht bij het gebruik van project-bv’s door ontwikkelaars. In beginsel geldt hoe meer een project vreemd gefinancierd is hoe minder risico de ontwikkelaar zelf bereid is te lopen. Een ontwikkelaar zal bij tegenslagen ook een dergelijke gefinancierde project-bv niet snel failliet laten gaan. Toch zit de gemeente met de nadelige consequenties als dit onverhoopt wel gebeurt. Een project-bv die is opgezet voor de financiering van een locatieontwikkeling is niet vanzelfsprekend de contractspartij voor het Ontwikkelingsbedrijf. Zeker niet als die daardoor en daarbij de aansprakelijkheid van de ontwikkelaar beperkt.

9. Wees net als ontwikkelaars voorzichtig met op risico verwerven Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat het verwerven van locaties bijna als ultiem risico wordt gezien door ontwikkelaars en dat dit risico met grote terughoudendheid wordt genomen. Als de risicobewustere ontwikkelaars hier terughoudendheid in betrachten moet het

Pagina: 73 Ontwikkelingsbedrijf hier ook zeer bedacht zijn op de risico’s. Het moet in ieder geval geen vanzelfsprekendheid zijn dat de gemeente dit risico gaat nemen om zo gemeentelijke locaties te verkrijgen.

10. Werk nauw samen met de sector Vastgoed aan de nieuwe grond Ontwikkelaars denken aan de continuïteit van hun organisatie. Zo zal het ook moeten zijn voor het Ontwikkelingsbedrijf. De gemeentelijke locaties zijn eindig en een bedreiging voor de continuïteit. Zowel binnen de gemeente als door de markt wordt het gemeentelijke vastgoed gezien als een grote potentie: de nieuwe grond. Het einddoel van het Ontwikkelingsbedrijf als geheel is daarbij dezelfde. Toch kunnen de interne belangen van de sectoren Vastgoed en Gebiedsontwikkeling verschillen. Binnen het Ontwikkelingsbedrijf zullen de sectoren Gebiedsontwikkeling en Vastgoed een wijze van samenwerking moeten formuleren om vrijkomend vastgoed inderdaad als zodanig te kunnen gaan inzetten en sectoren daarbij op een constructieve wijze samen te kunnen gaan optrekken.

…. en vergeet niet projecten te blijven doen Ook risicomanagement en risicobewustzijn zijn geen doel op zich. Het is een “state of mind” die benodigd is om op een verantwoorde wijze projecten te initiëren en tot uitvoering te laten komen. Risico’s nemen hoort daar nu eenmaal bij. Immers risico’s zijn een vorm van onzekerheid en bij onzekerheden kan het naast tegen zitten ook meezitten. Een te pessimistische kijk werkt alleen maar verlammend. Het Ontwikkelingsbedrijf heeft er dus geen enkel belang bij om risicomijdend te worden. Ook door een te rigoureuze vorm van risicomanagement komt zij niet meer aan het eigenlijke werk aan de projecten toe. Gesignaleerde kansen kunnen daardoor alsnog worden misgelopen. In bovenstaande lessen is geen aandacht besteed aan de politieke betrokkenheid, terwijl ook dit punt naar voren is gekomen uit de interviews. Op dit punt bestaat verschil van inzicht. De wisselwerking tussen Ontwikkelingsbedrijf en politiek is in ieder geval een belangrijk aandachtspunt voor de directie van het Ontwikkelingsbedrijf. Politieke beïnvloeding en bijbehorende cyclische koersschommelingen blijven voor een gemeentelijke dienst een feit. Het is de kunst om desondanks ook in zakelijke zin betrouwbaar en geloofwaardig te blijven.

7.3 Implementatie van geleerde lessen Bij veel van de bovengenoemde lessen komt wederom naar voren dat er eigenlijk geen reden is waarom het niet goed zou gaan bij locatieontwikkeling maar dat er bovenal te veel op incidentele basis en te weinig structureel wordt benaderd. Door de hoge mate van betrokkenheid van medewerkers van het Ontwikkelingsbedrijf gaat het bij locatieontwikkelingen vaak goed, maar soms ook niet. Door een meer structurele aanpak kan die betrokkenheid effectiever worden

Pagina: 74 ingezet. En hier gaat het tenslotte om: op een doelmatige wijze een zo groot mogelijke bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van de stad. Over hoe die stap gezet kan worden naar een meer structurele aanpak zijn aanwijzingen gegeven. Een handleiding is binnen het abstractieniveau van dit onderzoek niet te maken. Wel kunnen een aantal lessen relatief makkelijk geleerd en ingepast worden, zoals het aanpassen van de besluitvormingsdocumenten en het introduceren van een kaderstellend besluit aan het begin van een locatieontwikkeling. In theorie is het Ontwikkelingsbedrijf risicobewust en kon zij dit ook al zijn zonder reorganisatie. Het risicobewustzijn naar de praktijk vertalen betekent meer dan het aanpassen van de structuur, het tekenen van organisatieschema’s. Bovenal is het een cultuurverandering binnen de gehele organisatie. Cultuurverandering is een vakgebied apart. Bij cultuurverandering moet vooral worden vermeden dat het kind met het badwater wordt weggegooid. Het Ontwikkelingsbedrijf is daarvoor een te goed functionerende projectenorganisatie om dat risico zonder meer te nemen. Daarnaast moet de waarde van locatieontwikkelingen niet onderschat worden, maar zeker ook niet overschat. Locatieontwikkeling is slechts een deel van het takenpakket van het Ontwikkelingsbedrijf. Juist de samenhang van het takenpakket en de integrale aanpak maakt het Ontwikkelingsbedrijf effectief. Het is dan ook niet voor niets dat de gemeente Rotterdam met de dS+V en het Ontwikkelingsbedrijf al jaren hoog scoort in het reputatieonderzoek van Building Business75.

7.4 Aanbevelingen voor verder onderzoek Om dit onderzoek te kunnen doen is een afbakening gemaakt. Zo zijn de projectontwikkelaars centraal gesteld en is er niet gekeken naar woningcorporaties die zeker binnenstedelijk een steeds grotere rol hebben. Er is ook geen navraag gedaan bij andere gemeenten over hoe zij omgaan met het maken van afspraken met ontwikkelaars. Beide onderwerpen zijn echter zeker het onderzoeken waard. Wellicht nog veel belangrijker is de vraag wat de uitkomsten van dit onderzoek kunnen bijdragen aan de wijze waarop de gemeente gaat samenwerken met marktpartijen bij particuliere locaties en bij gebiedsontwikkelingen. In mijn optiek kan je pas goed afspraken maken met anderen als je weet hoe je ze zelf zou maken als je het zelf voor een groot deel voor het zeggen hebt, zoals bij gemeentelijke locaties. Ik zie mijn onderzoek als opstap naar een dergelijk onderzoek. Wie pakt de handschoen op?

75

Laverman, 2007

Pagina: 75

7.5 Resumé Een groot deel van de deelvragen was reeds in eerdere hoofdstukken beantwoord. In dit afsluitende reguliere hoofdstuk zijn ook deelvraag 7: “Kan zij nog leren van projectontwikkelaars?” en deelvraag 8: ”Of en hoe zijn deze lessen te implementeren?” beantwoord. Lessen zijn er in ieder geval voldoende. De vertaling van de lessen naar de dagelijkse praktijk blijkt een te grote concretiseringslag te zijn om binnen dit onderzoek te maken. Ook een cultuuromslag binnen het Ontwikkelingsbedrijf zal daarvoor benodigd zijn en dat onderwerp blijft in dit onderzoek onderbelicht. Wel wordt de bruikbaarheid van dit onderzoek als onderbouwing voor en aanzet tot cultuurverandering onderschreven. Daarmee voldoet het exploratieve onderzoek aan haar doel. Dit onderzoek biedt aanknopingspunten voor vervolgonderzoek. Daarmee is mijn hypothese onderbouwd en stapsgewijs ook de centrale vraagstelling beantwoord.

Pagina: 76

Nawoord Tijdens het schrijven van dit stuk heb ik aan iedereen met wie ik het besprak moeten uitleggen waarom ik onderzocht wat ik onderzocht. De onderwerpen gebieds- en locatieontwikkeling, gemeentelijke contractvorming en samenwerkingsvormen, ondernemen, publieke en private ontwikkelinstrumenten, projecten risicomanagement zijn zo breed, dat elke vastgoedprofessional er wel een mening over heeft en vanuit zijn of haar werkveld een andere focus voor dit onderzoek zou kiezen. Het is ondoenlijk om voor iedereen volledig te zijn. Zie hier aanleiding voor menige discussie. Het gaf dan ook voldoening om met een groot aantal toonaangevende personen uit de projectontwikkelingswereld het gesprek aan te gaan en bevestiging te krijgen van de relevantie van mijn onderzoek. Het onderzoek zelf is zeer voortvarend gegaan. Het schrijven van deze scriptie en met name de literatuurstudie was voor mij echter een crime. Het onderzoeksgebied zelf is namelijk zo breed en ik heb in het begin zoveel aangrenzende en mogelijk relevante onderwerpen onderzocht dat het moeilijk bleek om alle verzamelde informatie te trechteren en terug te brengen tot een goed leesbare rapportage. U kunt inmiddels zelf beoordelen of dit laatste mij gelukt is. Zelf ben ik uitermate tevreden over het onderzoek en redelijk tevreden over de rapportage. Door projectontwikkelaars wordt van een ondernemende gemeentelijke vastgoedprofessional verwacht dat hij zich in kan leven in de beleveniswereld van zijn gesprekspartner. Ik denk dat ik dat in dit onderzoek meer dan gemiddeld heb gedaan, dat mijn eigen professionaliteit daarmee is gestegen en door kennis te nemen van dit onderzoek ook mijn organisatie meer oog krijgt voor de projectontwikkelaar. Ik denk dat daarmee een stap gezet wordt in de richting van risicobewustzijn. Daarmee wordt uiteindelijk bereikt dat met meer vertrouwen afspraken gemaakt kunnen worden met projectontwikkelaars over locatieontwikkeling of meer.

Pagina: 77

Literatuurlijst Boeken Hoofdstuk Bregman, A.G.en R.W.J.J. de Win: Publiek-private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie, Kluwer, Deventer, 2005 Claes, P.F.: Risicomanagement, Wolters-Noordhoff, Groningen, 2004 Gehner, E.: Risicoanalyse bij projectontwikkeling, Uitgeverij SUN, Amsterdam, 2003/2006 Kousemaker, F.J.M. de: Onroerend Goed, Leidraad voor studie en praktijk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1990 Mintzberg, H.: Organisatiestructuren, Pearson Education Uitgeverij, Amsterdam, 2006 Nozeman, E.F., e.a.: Handboek projectontwikkeling, Neprom, Voorburg, 2008 Overwater, P.S.A.: Naar een sturend (gemeentelijk) grondbeleid: wie de grond heeft, die bouwt, Kluwer, Deventer, 2002 Peij, S.C., B.G. Westerink, en H.B. Winter: Juridische kwaliteitszorg, Kluwer, Deventer, 2003 Versteegen, J. en R.M. Rijkens: Managen van onzekerheden, Van Gorcum, Assen, 2007

3,4 2 3 2 3 3,4 3,4 2 3,4

Onderzoeksrapporten/Syllabi Hoofdstuk Bleyser, M. de: Projectontwikkelaar: zakkenvuller of toegevoegde waarde, MRE-scriptie, SBV, 2002 Breedveld, H.M.I.Th. en B.G. van Zadelhoff: Praktijktoepassingen, Syllabus, ASRE, 2007 Bruijn, D. de en C. de Kuijper: Transparantie en goed bestuur, CIVIQ, 2006 Brussee, L.C.: Moet en kan beter, Afstudeerscriptie, Universiteit van Amsterdam, 2006 Cammen, H. van der: Gebiedsontwikkeling in Nederland: Verkenning van een nieuw fenomeen, paper, Universiteit van Amsterdam, 2006

3 3 4 4 3,4

Cienders, C.F.: Is Brussel binnenland? Onderzoek binnen drie gemeentelijke diensten in Rotterdam , Afstudeerscriptie, Erasmus Universiteit Rotterdam,

4

2005 Couwenberg, O.: Beperkte aansprakelijkheid en organisatie architectuur, Paper, Rijksuniversiteit Groningen, 2005

2

Pagina: 78 Hoofdstuk Couwenberg, O.: Incomplete contracten: een rechtseconomische benadering, Oratie, Rijksuniversiteit Groningen, 2003 Dijk, M.G.J.C. van: Inzicht in Toezicht! Sturing en controle van de gemeente Rotterdam op deelnemingen, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2004 Doe, K.M. van der: Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2005 Elzen, Y. van den: Risico’s inschatten, weerstandsvermogen bepalen, Afstudeerscriptie, TIAS Business School, 2007

2 4 3,4 4

Essers, M.: Gebiedsontwikkeling en staatssteun, Elsevier Congressen, 2007

4

Greef, P.: Allocatie van risico’s, Afstudeerscriptie, Universiteit Twente, 2006

3

Heijden, W.L.F. van der: Risicomanagement in de aderen?!, Afstudeerscriptie, Universiteit Twente, 2006 Holties, D.C.: Ontwikkelrechten en marktwerking, MSRE-scriptie, ASRE, 2007 Huisman, C.J.: Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?, Afstudeerscriptie, Universiteit Twente, 2004 Jansen, A.: De onvoorziene consequenties van verzelfstandiging, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2007 Kosiek, G.: Het risico van op risico, MRE-scriptie, ASRE, 2006 Koster, W.J.H.. Enkele Europeesrechtelijke aspecten van “CREM” door overheden, MRE-scriptie, 2007 Laet, M. de: De Grondexploitatiewet in de praktijk, MSRE-scriptie, ASRE, 2007 Loosen, M.E.: De Centrale middenvelder in de vastgoedcyclus, MRE-scriptie, SBV, 2002 Looveren, E.H.A.M. van de: Risicoanalyse, Eindopdracht, onbekend, 2005 Meijden, F.J. van der: Onzekerheden uit het verleden een garantie voor de toekomst?, afstudeerscriptie,Universiteit Twente, 2006 Mierlo, J.G.A. van: Over de verhouding tussen overheid, marktwerking en privatisering, Universiteit Maastricht, 2001 Muller, J.M.: Het waarderen van een projectontwikkelaar.....een vak apart; MRE-scriptie, ASRE, 2005 Pril, N. de, J. Dhanene en S. Simon: Risico en verzekering, Paper, Katholieke Universiteit Leuven, 1999 Rijnbout, K., Mooi Nederland zoekt ruimte, voordracht, ASRE, 2007 Tartwijk, J.B.A.M. van en T.R.G. Croon: Projectontwikkeling en risico, Syllabus, ASRE, 2007 Weerd, R. van der, Organisatiemodellen voor gebiedsontwikkeling, afstudeerscriptie, Universiteit Twente/ASRE, 2007

3 3,4 3 4 3 4 4 3 3 3 2,4 3 2 3,4 3 3,4

Pagina: 79

Beleidsstukken Hoofdstuk Adviescommissie Gebiedsontwikkeling: De praktijk van gebiedsontwikkeling, tussenrapportage, 2005 Algemene Rekenkamer, EU-trendrapport, 2008 Economische Bureau ING: Sectorstudie Projectontwikkeling, 2006 Ecorys: Borging van publieke belangen bij de verzelfstandiging van het Havenbedrijf Rotterdam, 2005 Europese Commissie: Steunmaatregel N 452/2006 – Nederland "Warmtebedrijf NV", 2006

3,4 4 3,4 4 4

Gemeente Alkmaar: Grondbeleid, 2008

4

Gemeente Amersfoort: Nota integraal grondbeleid, 2005

4

Gemeente Amsterdam: Verzelfstandiging van het Stedelijk Museum, 2003

4

Gemeente Breukelen: Nota Grondbeleid, 2005

4

Gemeente Delft: Nota juridische structuur garages, 2005

4

Gemeente Ede: Onderzoek Grondbeleid, 2006

4

Gemeente Haarlem: Nota Grondbeleid, 2006

4

Gemeente Rotterdam: Besluitvormingsmodel Ruimtelijke Plannen Rotterdam, 2004 Gemeente Rotterdam: Collegeprogramma 2006-2010: Alle Rotterdammers doen mee, 2006 Gemeente Rotterdam: De Rotterdamse Standaard voor Projectmatig Werken in de fysieke sector, plan van aanpak, 2008 Gemeente Rotterdam: Gemeenschappelijk Managementteam voor Gemeentewerken, OBR en dS+V, 2007

4 4 4 4

Gemeente Rotterdam: Grondbeleid in kort bestek, 2007

4

Gemeente Rotterdam: Hoofdlijnennota Verzelfstandiging RET, 2005

4

Gemeente Rotterdam: Investeringsstrategie 2007-2010, 2007

4

Gemeente Rotterdam: Onderzoekscommissie Museumparkgarage, 2007

4

Gemeente Rotterdam: Onderzoek parkeergarage onder Museumpark (ASR), 2006 Gemeente Rotterdam: Ondernemende overheid of overheidsonderneming (GHR), 2002

4 4

Gemeente Rotterdam: Plan van aanpak ter uitvoering van de door de raad overgenomen aanbevelingen van de onderzoekscommissie Museum

4

parkgarage, 2008 Gemeente Rotterdam: Stadsvisie (Concept), 2007

4

Gemeente Rotterdam: Stadsvisie, 2008

4

Gemeente Schiedam: Nota Grondbeleid, 2007

4

Pagina: 80 Hoofdstuk Gemeente Veenendaal: Nota Grondbeleid, 2005

4

Gemeente Venlo: Nota Grondbeleid, 2005

4

Gemeente Zwijndrecht: Notitie risicomanagement, 2007

4

Kenniscentrum PPS: Selectie van Private Partijen bij PPS bij gebiedsontwikkeling, 2004 Kenniscentrum PPS: Publiek-Publieke Samenwerking bij gebiedsontwikkeling, 2004 Ministerie van VROM: Reiswijzer Marktpartijen & Gebiedsontwikkeling, 2007 Ministerie van VROM, VNG, NEPROM: Selectie marktpartijen en samenwerking bij gebiedsontwikkeling, 2008 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam: Bedrijfsplan 2007-2010, 2007 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam: Onderzoek Opzet en werking maatregelen naar aanleiding van het AC/Metrum rapport 2004, 2007 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam: Werkplan sector Gebiedsontwikkeling, 2008

3,4 3,4 3,4 3,4 4 4 4

Artikelen Hoofdstuk Bekke, A.J.G.M.: Trends en breukpunten in overheidsmanagement, in: Bestuurskunde (nr1. jg. 6), 1997, p.p. 20-29 Bronke, M.: Kan de overheid grote projecten doen?, in: Building Innovation (nr. 5, jg. 2), 2008, p.p. 42-45 Brons-Stickelbroeck, E.B.M.: Afspraak is afspraak, in: Financieel dagblad, 3 januari 2008, p.p. 6 Custers, J.: Herstructurering kan ontwikkelaars goed gebruiken, in: PRO (nr. 3), 2004, p.p. 22-25 Elbers, M.A.: Bij locaties van de toekomst ligt het succes aan de voorkant, in: Ver-der, (november) 2006, p.p. 4-7

2,4 3,4 3 3,4 3,4

Elberg, J.: De praktische wijsheid van overheidscommunicatie, in: Tijdschrift Bestuurskunde(nr. 2 jg. 15), 2006, p.p. 64-74 Graaf, K. de: Verbinding tussen stads- en gebiedsontwikkeling, in: Building Business, (nr. 5 jg. 10) 2008, p.p. 73 Graaf, K. de: Overal met de advocaat naar toe, in: Building Business (februari, jg. 10) 2008, p.p. 26-31 Haisma, G.A.M: Risicomanagement! Wat, hoe en waarvoor?, in: B&G, April 2003, p.p. 8-10 Hoven van Genderen, R. van den: Publiek-private samenwerking als strategie voor gebiedsontwikkelingsprojecten, in: IKCRO Dossier, 2004, p.p. n.v.t.

3,4 3 2 3,4

Pagina: 81 Hoofdstuk Janse, F.C.M.: Aandacht voor projectrisico’s, in: risicomanagement special, 2007, p.p. 14-15 Janse, F.C.M. en A.H Schreuders: Risicomanagement in de praktijk bij kleine gemeenten, in: B&G, Oktober 2006, p.p. 22-25 Laverman, W.: Verrassende winnaars in 4e Reputatie Monitor:, in: Building Business, (November) 2007, p.p. 12-17 Leij, E.: Risicobeheer onderbelicht bij vastgoed- en gebiedsontwikkeling, in: Service-magazine, (December) 2005, p.p. 32-34 Moorsel, H. van en C.A. Visser: Een theoretisch kader voor integraal risicomanagement, in: Overheidsmanagement (nr. 2), 2003, p.p 44-47 Muskee, M.: Vette jaren grondbedrijven voorbij : corporaties betalen marktconforme prijs, in: VNG Magazine (nr. 13), 2006 p.p. onbekend Niemijer, B. en P. van, Wijck: Met recht risico’s reduceren, in: B en M (nr. 3 jg. 34), 2007, p.p. 168 - 179 Ophem, I.: Gemeenten moeten zich meer ondernemend opstellen, in: Building Business (mei, jg. 10), 2008, p.p. 60-61 Rameau, F.: Aanbestedingen: nog meer regels graag!, in: Building Business (februari, jg. 10.) 2008, p.p. 38-39

3 2,4 7 3,4 2,4 3,4 2 4 3,4

Revenboer, A.J.M. en R.A. Ellermeijer: Integraal risicomanagement een ‘must’ bij een goede sturing en beheersing van publieke organisaties, in:

4

Jaarboek Public Finance, 2006, p.p onbekend Scnelzer, E., en R. ’t Hart: Nieuwe CRO of oude CFO?, in: Chief Financial Officer, november/december 2006, p.p. onbekend Spruit, J.: Robin Hood in de polder, in: Aedes-magazine, (nr. 23), 2007, p.p. 4043 Vermeulen, P.O.: De winst van privaat geld voor publieke taken, in: Bank- en effectenbedrijf (nr. 3), 2007 p.p. 12-15 Vries, C.A. de: Het is tijd voor continuïteit voor de stedelijke vernieuwing, in: Nido, 2004

2 4 3,4 3,4

Internet Hoofdstuk Gemeente Rotterdam: www.rotterdam.nl

4

Kennisbank Twijnstra Gudde: www.tg.nl

2

NEPROM: www.neprom.nl

3

Online handelsregister Kamer van Koophandel: www.kvk.nl

3

Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam: www.obr.rotterdam.nl

4

Prince2: www.prince2.com

2

Pagina: 82 Hoofdstuk Raadsinformatiesysteem gemeente Rotterdam: www.bds.rotterdam.nl Risman: www.risman.nl VSO: www.vso-lesmateriaal.nl

4 2,4 1

Pagina: 83

Bijlagen

Pagina: 84

Bijlage 1: Uitgebreide probleemanalyse Veranderingen Ontwikkelingsbedrijf Binnen het Ontwikkelingsbedrijf bepaalde traditioneel de grondpositie en daaraan vaak gekoppeld het al dan niet voeren van een eigen grondexploitatie in belangrijke mate of het Ontwikkelingsbedrijf invloed uitoefende op en participeerde in een gebieds- of locatieontwikkeling. Het stadsbestuur heeft besloten niet langer actief grondbeleid als uitgangspunt te hanteren. Steeds vaker zijn het private partijen die de dominante grondpositie hebben bij gebieds- en locatieontwikkelingen. Om regie te blijven houden op de ruimtelijke en economische ontwikkeling van de stad wil het stadsbestuur naast via haar publieke rol vanuit vooral de dienst Stedenbouw (dS+V) ook via de meer privaatrechtelijke kant van het Ontwikkelingsbedrijf een rol kunnen spelen bij dergelijke private ontwikkelingen. Voor het Ontwikkelingsbedrijf leidt dit alles tot de noodzaak om, naast de afnemende uitvoerende functie vanuit het actieve grondbeleid, naar een ontwikkelende, ondernemende en faciliterende rol toe te groeien, waarbij de gemeentelijke investeringsstrategie op hoofdlijnen de agenda bepaalt76. Of en op welke wijze het Ontwikkelingsbedrijf betrokken raakt bij gebieds- of locatieontwikkeling is dus afhankelijk van het belang van de bewuste ontwikkeling of het gebied cq. de locatie voor de stedelijke doelstellingen. De mate van gemeentelijke betrokkenheid in relatie tot de grondpositie is schematisch in onderstaande Figuur 6 uitgezet.

Figuur 6: Gemeentelijke betrokkenheid, bezien vanuit gemeentelijk perspectief

Het traditionele Ontwikkelingsbedrijf zat overwegend in de rol van “bepaler”. Steeds vaker zal het Ontwikkelingsbedrijf zich beperken tot een rol als “facilitator”. Dan nog kan zij een belangrijke rol hebben door kansen te zien en aan te dragen en partijen te enthousiasmeren en samen te brengen. In die gevallen dat dit door marktomstandigheden niet leidt tot het tijdige gewenste private

76

Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam, 2007

Pagina: 85 initiatief kan zij in het (middel-)lange termijn belang van de stad alsnog besluiten tot actief grondbeleid door actief te investeren al dan niet anticyclisch en het voortouw nemen. Andere rollen, andere verantwoordelijkheden Een andere rol kan voor een organisatie veel betekenen. Zo is het bij private ontwikkelingen passend binnen het bestemmingsplan lang niet vanzelfsprekend dat met het Ontwikkelingsbedrijf wordt afgestemd. Wil het Ontwikkelingsbedrijf op basis van haar beleid bij een private ontwikkeling een meer sturende rol spelen dan zal zij de private partij moeten verlijden (door kennis kunde of middelen) of gaan participeren tot zelfs overnemen. Zij zal afhankelijk van haar rollenkeuze haar werkwijze moeten bijstellen en bewust moeten zijn van de bijbehorende risico’s en verantwoordelijkheden. De verantwoordelijkheid en risico’s voor de grondproductie bij het “zelf doen” ligt volledig bij de gemeente, bij het “laten doen” ligt deze volledig bij de particuliere partijen. Bij de tussenliggende rollen blijft het risico van de grondproductie bestaan en zullen partijen een duidelijke taak- en risicoverdeling moeten maken. Dit kan bij samenwerkingsvormen, zoals Publiek Private Samenwerking (PPS), leiden tot het oprichten van een aparte entiteit, waarbij die afspraken in de statuten zijn vastgelegd. Het Ontwikkelingsbedrijf is nog maar beperkt in staat om nu al met al die verschillende mogelijke rollen om te gaan. Het soort afspraken dat met ontwikkelaars kan en moet worden gemaakt zal veranderen. Steeds minder nadrukkelijk zal het gaan om het leveren van bouwrijpe grond, steeds vaker om aanvullende afspraken die het project zelf zal moeten laten welslagen (kwaliteit buitenruimte, parkeervoorzieningen, bereikbaarheid, etc.). Door het maken van dergelijke afspraken nemen de mogelijkheden om op een project te sturen toe, maar haalt zij ook risico’s en verantwoordelijkheden naar zich toe. Uitgangssituatie: Gemeentelijke locatieontwikkeling Om in de toekomst uiteindelijk goede afspraken met marktpartijen te maken over het gezamenlijk ontwikkelen van locaties en gebieden is het vereist om na te gaan hoe het Ontwikkelingsbedrijf het bij locaties, waarbij zij nog wel volledig grondbezit heeft, nu zou willen en kunnen regelen. Ondanks de afnemende trend zal in de komende vijf jaar tot tien jaar nog voor een paar honderd miljoen aan omzet op een dergelijke manier door het Ontwikkelingsbedrijf gaan worden gerealiseerd. Helemaal opdrogen zullen de gemeentelijke locatieontwikkelingen waarschijnlijk niet gezien de actieve rol die de gemeente speelt als eigenaar van mogelijk te herontwikkelen vastgoed. Gemeentelijke locatieontwikkeling is daarmee een goed uitgangspunt om de gemeentelijke kaders te onderzoeken. Dit uitgangspunt kan in de toekomst de basis vormen voor het maken van andersoortige samenwerkingsafspraken. Ook grote binnenstedelijke commerciële locatieontwikkelingen komen met enige regelmaat in Rotterdam voor en kenmerken zich door hun grote complexiteit en hoog investeringsvolume. Binnenstedelijke ontwikkelingen komen tot stand door middel van een langdurig en iteratief proces met belanghebbenden (bv. omwonenden), eindgebruikers (bv. huurders), politiek (bv.

Pagina: 86 deelgemeente) en marktpartijen (bv. ontwikkelaars). De gemeente weet vooraf maar zeer beperkt wat het eindproduct moet en zal zijn en kan dit dan ook niet vooraf volledig vastleggen. De gemeente is gewend om met de geselecteerde ontwikkelaar in een open dialoog het eindproduct te ontwikkelen en daar waar nodig tussentijds bij te stellen. Gemeentelijke locatieontwikkeling is een samenwerking tussen publieke en private partijen. Grootschalige binnenstedelijke locaties zijn als verbijzondering van gemeentelijke locatieontwikkelingen in het kader van dit onderzoek relevant omdat daar de financiële en politieke gevoeligheid en daarmee de eventuele noodzaak tot verandering het duidelijkst zichtbaar wordt.

Locatieontwikkeling is de ontwikkeling van een locatie door een projectontwikkelaar zonder dat deze projectontwikkelaar meer locaties in de nabijheid en in samenhang ontwikkelt. Een locatieontwikkeling kan gelegen zijn binnen een gebied waar onder regie van de gemeente meerdere locatieontwikkelingen plaatsvinden. In dit onderzoek wordt dan echter niet gesproken van gebiedsontwikkeling. Van gemeentelijke locatieontwikkeling wordt gesproken als de gemeente het volledig eigendom heeft van de locatie en deze uiteindelijk bouwrijp zal verkopen aan een ontwikkelaar. Bij grootschalige binnenstedelijke locatieontwikkelingen zijn de financiële, maatschappelijke en politieke belangen zo groot dat de urgentie tot het maken van zorgvuldige afspraken voor een ieder duidelijk is.

Toenemende complexiteit locatieontwikkeling Locatieontwikkeling is mede door het ruimtelijk beleid (in- in plaats van uitbreiden) en toegenomen weten regelgeving los van de eventuele omvang en binnenstedelijke omgeving in de afgelopen periode sowieso complexer en duurder geworden77. Er moeten door de gemeente en ontwikkelaars meer kosten worden gemaakt om een positie te verkrijgen (verwerving, selecties), de ontwikkelkosten zijn hoger (procedures en vereiste onderzoeken) en de kans dat een project bijvoorbeeld door bezwaarprocedures alsnog niet door zal gaan is toegenomen (faalkosten). Daarnaast werkt de markt recentelijk niet echt mee, de verkoopprijzen van woningen staan onder druk, terwijl de prijzen van bijvoorbeeld bouwmateriaal wel flink stijgen. De grondprijzen die deels de gemeentelijke investeringen in de gebouwde omgeving moeten dekken dalen. Het maatschappelijk en financieel rendement komt hierdoor onder grotere spanning te staan. De mogelijkheden om tegenvallers op te vangen, en dus risico’s te kunnen nemen, nemen af.

77

Loosen, 2002

Pagina: 87 Kritischere maatschappij en politiek opportunisme In de maatschappij is een algemene trend waarneembaar van toenemende eis naar publieke transparantie en roep om hogere doelmatigheid gepaard gaand met veelvuldige publieke verantwoording. Het vorige college van B&W is begonnen met vooral kwantitatieve doelstellingen te formuleren waarbij de Rekenkamer achteraf beoordeeld of deze zijn behaald. Vanuit de politiek wordt sterkere sturing en controle op projecten in de gemeentelijke organisatie verwacht. Onverwachte tegenvallers en het niet halen van doelstellingen leiden tot verhitte discussies. Meetbare, kwantitatieve, resultaten zijn daarbij belangrijker geworden, bijvoorbeeld de 3.200 nieuw te bouwen woningen per jaar. Daarbij is eigenlijk formeel alleen nog maar vereist dat de minimale, meetbare, kwaliteit gerealiseerd wordt. Bijvoorbeeld woningen conform bouwbesluit, van een bepaald type, voor een bepaalde doelgroep of met een bepaalde Energie Prestatie Coëfficiënt. In de politiek is er bovendien “op ieder moment de kans dat ogenschijnlijke details in de politiek worden opgetild tot het niveau van de bestuurlijke verantwoordelijkheid; bestuurders sneuvelen zelden vanwege de essentialia van hun beleidsprogramma, maar veelal vanwege fouten en tekortkomingen in de uitvoering, vanwege het onvoldoende verschaffen van informatie, door het onvoldoende doorzien van de operationele processen op hun beleidsterrein, door onvoldoende verschaffen van heldere richtlijnen aan de uitvoering”78. Dit heeft geleid tot politiek opportunisme met een cyclisch vierjarig karakter. Mede door dit opportunisme wordt vanuit de markt gepleit voor meer regie en continuïteit vanuit het bestuur79. Gebrek aan duidelijke keuzes en politieke wispelturigheid, ook in Rotterdam, wordt door ontwikkelaars gezien als een groot risico bij (langjarige) locatieontwikkelingen. Onderling wantrouwen Tussen publieke en private partijen bestaat traditioneel een meer dan gezonde dosis wantrouwen. Het verschil in doelstellingen veroorzaakt al snel dat betwijfeld wordt of de andere partij voldoende zorgvuldig met het belang van de ander omgaat. Dat is zeker niet anders tussen het Ontwikkelingsbedrijf en projectontwikkelaars. Het Ontwikkelingsbedrijf “verdenkt” de projectontwikkelaar alleen voor het geld te gaan. De hoogdravende ambities op basis waarvan een ontwikkelaar geselecteerd wordt blijken in de praktijk regelmatig niet te worden gerealiseerd. Als het economisch of anderszins maar even tegenzit ziet de projectontwikkelaar aanleiding om te heronderhandelen. Echte transparantie lijkt een projectontwikkelaar niet bereid te geven en daadwerkelijke risico’s lijken de projectontwikkelaars daarnaast zelf niet te nemen. Gelijktijdig ervaart de projectontwikkelaar de gemeente als een tegenstrijdige organisatie. Het spanningsveld in de gemeentelijke belangen, bijvoorbeeld tussen geld en kwaliteit, veroorzaakt

78

Bekke, 1997

79

De Vries, 2004

Pagina: 88 onduidelijkheid en ook koerswijzigingen tijdens een project komen niet zelden voor, zie ook het politieke opportunisme. De wijze van opereren van de gemeente wordt als te weinig zakelijk beschouwd. Aangezien projectontwikkeling alleen bij hoge uitzondering als taak van de gemeente wordt gezien, zal het nodig zijn en blijven om afspraken te maken met projectontwikkelaars. Professionelere projectontwikkelaars Projectontwikkelaars zijn door de toenemende complexiteit en optimalisatie van marges verder geprofessionaliseerd en risicobewuster geworden. Profileerde de ontwikkelaar zich in het verleden nog vaak als echte risiconemer tegenwoordig is haar succes naast het zien van kansen vooral afhankelijk van haar risicomanagement. Voor Van Tartwijk aanleiding om te stellen dat projectontwikkelaars zijn verschoven van risiconemer naar risicomanager80. Risicomanagement is daarmee een kritische succesfactor van projectontwikkeling geworden81. Doordat ontwikkelaars zich meer dan vroeger bewust zijn van risico’s zullen zij risico’s die zij niet zelf hoeven te nemen in afspraken doorleggen aan haar contractspartners. Als contractpartner van een ontwikkelaar kan deze trend ook (nadelige) consequenties hebben voor het Ontwikkelingsbedrijf. Veranderende overeenkomsten In het soort overeenkomsten dat tussen het ontwikkelingsbedrijf en de ontwikkelende partijen wordt gesloten is eveneens deze verschuiving zichtbaar. In 2002 werd bij projecten nog vooral gewerkt met “reserveringsovereenkomsten” die uitsluitend bepaalden dat de grond werd vrijgehouden voor de ontwikkeling en die uiteindelijk moesten leiden tot de koopovereenkomsten voor de levering van bouwrijpe grond. Pas bij de koop werden daadwerkelijk verplichtingen aangegaan over de wijze van levering. In 2008 is veel meer sprake van “projectontwikkelingsovereenkomsten” met daarin vastgelegd alle voor de ontwikkeling benodigde afspraken en de opvolgende koopovereenkomst eigenlijk slechts nog een formaliteit is. Dit heeft alles te maken met het eerder willen en moeten verkrijgen van rechtszekerheid door de projectontwikkelaar en het willen ondervangen van de eerder genoemde politieke wispelturigheid. De ontwikkelaars zullen strikter toezien op het vastleggen en naleven van, vooral voor haar gunstigere, afspraken82. De contracten zijn mede daardoor een stuk omvangrijker geworden en deze trend zet zich waarschijnlijk door. De juridisering van de bouwen vastgoedwereld is een “fact of life” geworden83.

80

Van Tartwijk, 2007

81

Economisch Bureau ING, 2006

82

Geher, 2003

83

De Graaf, 2008

Pagina: 89 Noodzaak tot risicobewuster Ontwikkelingsbedrijf? Al de voornoemde deelaanleidingen leiden tot de vraag of de huidige, redelijk traditionele wijze van het maken van afspraken door het Ontwikkelingsbedrijf met ontwikkelaars in de komende periode nog wel afdoende zal blijken te zijn of dat wijziging in de gemeentelijke aanpak noodzakelijk is. Gezien de actuele discussies over risicobeheersing bij de Museumparkgarage en door het stadsbestuur reeds concreet genomen maatregelen zoals het instellen van een Gemeenschappelijk Management Team voor fysieke projecten lijkt het antwoord op deze vraag duidelijk en al gegeven. Als het Ontwikkelingsbedrijf risicobewuster moet worden dan is het een logische eerste stap om te leren van vergelijkbare ontwikkelingen bij haar contractpartner: de projectontwikkelaar. Aangezien het Ontwikkelingsbedrijf een wezenlijk andere taak heeft dan een projectontwikkelaar zal vervolgens moeten worden afgewogen of en op welke wijze lessen voor haar inpasbaar zijn.

Figuur 7: ondernemend Ontwikkelingsbedrijf en ontwikkelaar; spiegelbaar? (afbeelding: ©vso84)

84

Cartoon staat afgebeeld op de website van VSO Lesmateriaal, 2008

Pagina: 90

Bijlage 2: Interviewlijst Hieronder een overzicht van de afgenomen interviews en de data waarop deze hebben plaatsgevonden.

24 juni

Blauwhoed

Rob vd Broek

Directeur

1 juli

Leyten

Rob de Jong

Algemeen Directeur

2 juli

Bouwfonds MAB CVG

Jos Melchers

Directeur

2 juli

LSI

Dirk de Boer

Directeur

3 juli

Johan Matser

Job Posner

Ontwikkelingsmanager

4 juli

TCN

Rudy Stroink

Algemeen Directeur

7 juli

Proper Stok

Bob van Ree

Gebiedsmanager

9 juli

ING RED

Erik Faber

Directeur

11 juli

OVG

Coen van Oostrom

Algemeen Directeur

14 juli

Vesteda

Huub Smeets

Algemeen Directeur

1 juli

Gemeente Rotterdam

Hamit Karakus

Wethouder Wonen en Ruimtelijke Ordening

4 juli

Gemeente Rotterdam

Carl Berg

CFO Gemeenschappelijk Management Team

16 juli

Gemeente Rotterdam

Dennis Damink

Gebiedsmanager Ontwikkelingsbedrijf

17 juli

Gemeente Rotterdam

Teus Zanen

Hoofd Juridische zaken Ontwikkelingsbedrijf

13 aug

Gemeente Rotterdam

Koen Westhoff

Directeur Gebiedsontwikkeling Ontwikkelingsbedrijf

Pagina: 91

Bijlage 3: Interviewopzet Toelichting ten behoeve van de interviews Geachte participant,

Hartelijk dank dat u mij te woord wil gaan staan in het kader van mijn scriptieonderzoek voor de MRE-opleiding. De scriptie vormt de afsluiting van deze opleiding. Het doel van de scriptie is om op een academische wijze een concreet en actueel vraagstuk op te pakken, relevant voor het eigen werk en de eigen organisatie. Zelf ben ik werkzaam bij het Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente Rotterdam. In de dagelijkse praktijk ben ik verantwoordelijk voor en betrokken bij het maken van afspraken met marktpartijen over de ontwikkeling van gemeentelijke locaties. Dit werk doe ik sinds 2002 vanuit telkens net verschillende rollen. Sinds een aantal jaar ben ik vooral actief op de Kop van Zuid, onder andere als projectmanager voor het gebouw “De Rotterdam”. De Kop van Zuid is een binnenstedelijk gebied met gemeentelijke locaties waarop in het oogspringende projecten zijn ontwikkeld en nog gaan worden ontwikkeld. Locatieontwikkeling is en blijft een vak waarbij het succes grotendeels bepaald wordt door de betrokken organisaties en mensen. Locatieontwikkeling is tijdrovend en markt- en omgevingsafhankelijk. Projectontwikkeling op gemeentelijke locaties, en dan specifiek grootschalige binnenstedelijke commerciële locaties, is een niet te standaardiseren of te automatiseren product. Bij de grootschalige binnenstedelijke commerciële locatieontwikkelingen zijn de belangen en verwachtingen voor betrokken partijen groot, zowel qua kwaliteit, qua maatschappelijke aandacht, qua politieke aandacht, qua financiële belangen en ook qua complexiteit. Het is een voorbeeld van een gebied, maar niet het enige gebied, in Rotterdam waar veel afhangt van het succes van de locatieontwikkelingen. Mijn onderzoek beperkt zich tot projectontwikkeling op gemeentelijke locaties. Trends en ontwikkelingen zoals gebiedsontwikkeling en nieuwe samenwerkingsvormen zijn uitermate interessant, maar een stap te ver voor dit onderzoek. Wel kan dit onderzoek naar locatieontwikkeling een basis gaan vormen voor zulk vervolgonderzoek. Projectontwikkelaars zijn verantwoordelijk voor het initiëren, bedenken en creëren van ruimtelijke ontwikkelingen, dus ook locatieontwikkelingen. Bovenal zijn (zelfstandige) projectontwikkelaars echte ondernemers. Projectontwikkeling is een kapitaalintensieve sector met een grote behoefte aan financiering, zowel voor als tijdens de bouw. De waarde van het onderhanden werk van een

Pagina: 92 project is vaak vele malen groter dan de bedrijfswaarde. Door het kapitaalintensieve karakter worden investeringsbeslissingen relatief hoog in de organisatie genomen. Het kunnen financieren van het project en het kunnen managen van de risico’s is één van de kerntaken van de projectontwikkelaar. Bij grote, unieke, op maat gemaakte projecten is de kwaliteit van de ontwikkelaar op het gebied van financiering en risicomanagement van cruciaal belang. Projectontwikkelaars gaan in mijn beeld de afgelopen jaren een stuk bewuster en explicieter om met risico’s. Afspraken worden nadrukkelijker en zorgvuldiger vastgelegd. Duidelijk zichtbaar in dat kader is de trend van juridisering van de vastgoedsector. In de huidige competitieve markt kan een lager organisatierisicoprofiel een scherpere huurprijs of een hoger bod betekenen en daarmee een grotere kans op een project. Verlaging van het risicoprofiel is mogelijkerwijs nog belangrijker geworden voor ontwikkelaars dan het daarvoor al was. In de literatuur wordt mede daarom wel gesteld dat ontwikkelaars zijn verworden van risiconemers tot risicomanagers. Risicomanagers hebben niet tot doel om risico’s volledig te vermijden, maar om te vermijden dat onnodig risico’s worden genomen die de organisatie niet beheerst danwel economisch verantwoord beter hadden kunnen worden overdragen. In het bewust en slagvaardig afwegen en managen van risico’s in relatie tot rendement schuilt de ondernemer. In de praktijk constateer ik dat door de gemeente tijdens soms hectisch verlopende onderhandelingen met (risicomanagende) ontwikkelaars afspraken gemaakt worden omwille van projectvoortgang, waarbij de risico’s van die afspraken niet vooraf uitgekristalliseerd zijn. Veelal betreffen die afspraken niet zozeer het leveren van een bouwrijpe locatie, als wel de bijkomende zaken die voor die locatieontwikkeling aanvullend gewenst of vereist zijn. Het is onduidelijk of het gemeentelijke grondbedrijf altijd adequaat is toegerust om de consequenties van deze afspraken tijdig te kunnen overzien. Dergelijke afspraken kunnen des te meer leiden tot onverwachte tegenvallers. Tegenvallers als gevolg van onwenselijke situaties zijn niet uit te sluiten. Onverwachte tegenvallers worden echter in de huidige afrekencultuur niet langer getolereerd. De dominante grondpositie van de gemeente neemt af waardoor een andere strategie wordt nagestreefd om ruimtelijke ontwikkelingen in de stad van de grond te krijgen: de publieke ontwikkelaar. Ondernemen is daarbij het ‘toverwoord’. Ook een gemeente zal net als de ontwikkelaar risicobewuster moeten worden. Binnen de gemeente staat de omschakeling in de kinderschoenen in vergelijking tot bij ontwikkelaars. Zo wordt ook door de gemeente onderkend. Door bijvoorbeeld professioneel projectmanagement kan de kans op tegenvallers als gevolg van een onwenselijke situatie beperkt worden. Daarnaast kan een organisatie zich zo structureren dat eventuele nadelige consequenties van een onwenselijke situatie worden beperkt. Het draait daarbij om het identificeren van, anticiperen op en beheersen van risico’s als integraal onderdeel van de organisatieopzet.

Pagina: 93 Mijn onderwerp spitst zich toe op het bewust worden van en nadenken over het maken van afspraken. Het zal noodzakelijk blijven om aanvullende afspraken te maken en ondanks de inzet van partijen kunnen onwenselijke situaties zich blijven manifesteren. Met deze ‘negatieve’ insteek lijkt voorbijgegaan gegaan te worden aan de grote hoeveelheid projecten waarin het wel goed is gegaan en onwenselijke situaties vaak door samenwerking zijn vermeden. Ook bij die projecten zijn echter vooraf contracten opgesteld om te regelen hoe met elkaar om te gaan als het project niet naar wens was verlopen. Het gaat dus niet om het uitsluiten van afspraken maar het beperken van niet bewust geaccepteerde risico’s bij het maken van die afspraken. In mijn ogen de voorwaarde om als gemeente ondernemende afspraken te kunnen gaan maken. Combinatie van al het bovenstaande heeft geleid tot het onderwerp voor mijn onderzoek: Risicobewust(er) maken van afspraken door de gemeente met ontwikkelaars bij locatieontwikkeling als opstap naar haar nieuwe rol als publieke ontwikkelaar en specifieker wat de gemeente daarover van ontwikkelaars kan leren. Uit mijn literatuuronderzoek is al een aantal verschillen tussen ontwikkelaars en het Ontwikkelingsbedrijf naar voren gekomen, maar ook een aantal succesfactoren: 1: Investeer in mensen 2: Professionaliseer projectmanagement en projectrisicomanagement 3: Maak geen ‘domme’ afspraken (onafgewogen) 4: Leg gemaakte afspraken goed vast en handhaaf ze 5. Introduceer strategisch risicomanagement 6: Organiseer en beperk aansprakelijkheid 7: Stuur, maar sla niet door in controle Doelstelling van mijn interviews met ontwikkelaars is dan ook het destilleren van lessen en aanbevelingen. Daarbij is heel nadrukkelijk gekozen voor een strategische, projectoverstijgende insteek met overwegend de directeuren van grote in Rotterdam actief zijnde ontwikkelaars. Naast gesprekken met ontwikkelaars zal ook met betrokken wethouders, directeuren en gebiedsmanagers binnen de gemeente gesproken worden over (het draagvlak voor het implementeren van) deze lessen. Om de beperkte tijd tijdens de interviews zo efficiënt mogelijk te kunnen besteden stuur ik u naast deze toelichting een aantal casusposities ter voorbereiding. Ik verzoek u deze voorafgaand aan het interview in te vullen en aan mij te retourneren. Hoogachtend, Mark Poley

Pagina: 94

Casusposities Interviews

Gelieve voorafgaand aan het interview op deze casussen te reageren! In de casussen zit een bewuste opbouw van eenduidig tot meer complex. Dringend verzoek om de casussen intuïtief en in de aangegeven volgorde schriftelijk te beantwoorden in de daartoe aangewezen kaders. Vriendelijk verzoek uw antwoorden zoveel als mogelijk te motiveren.

Casus 1: De gemeente verkoopt aan een ontwikkelaar een ‘bouwrijp’ perceel grond voor € 10 mln, waarop door de ontwikkelaar een project gerealiseerd gaat worden met een totaal investeringsvolume van € 40 mln. In de grond blijken nog oude funderingsresten aanwezig te zijn, waarvan was afgesproken dat deze voor levering verwijderd zouden zijn. Als direct gevolg van deze funderingsresten wordt de bouwtijd met een maand verlengd en stijgen de directe bouwkosten met € 5 mln. - Is de gemeente volgens u schadeplichtig?

Gemeentelijke aansprakelijkheid: [ ja ] / [ nee ] Toelichting:

Casus 2: De gemeente verkoopt aan een ontwikkelaar datzelfde ‘bouwrijpe’ perceel. Er ontstaat nu echter op dezelfde manier schade door het overeenkomstig niet daadwerkelijk bouwrijp zijn van € 20 mln. - Is de gemeente volgens u schadeplichtig? Zo ja, tot welk bedrag: de grondwaarde of de totale schade?

Gemeentelijke aansprakelijkheid: [ Niet ] / [ grondwaarde ] / [ totale schade ] Toelichting:

Pagina: 95

Casus 3: Nu is het perceel voor een groot deel van de ontwikkelaar. De gemeente verkoopt aan de ontwikkelaar haar deel van het perceel, voor € 1 mln. De gemeente en de ontwikkelaar maken zelf hun eigen deel bouwrijp. De funderingsresten blijken in het gemeentelijk deel te zijn blijven zitten. Er ontstaat schade door het niet bouwrijp zijn van het gemeentedeel aan het project van € 20 mln. -

Is de gemeente volgens u schadeplichtig? Zo ja, tot welk bedrag de grondwaarde of de totale schade?

Gemeentelijke aansprakelijkheid: [ grondwaarde ] / [ totale schade ] Toelichting:

Casus 4: De gemeente wil in eerste instantie aan een ontwikkelaar een bouwrijp perceel verkopen voor € 10 mln., waarop een project gerealiseerd wordt van € 40 mln. De gemeente schat echter vooraf in dat een schade kan, maar niet hoeft te ontstaan van € 20 mln. De gemeente wil dit risico niet lopen en biedt de ontwikkelaar vervolgens de grond aan voor € 5 mln., mits het risico volledig voor de ontwikkelaar is. De gemeente informeert de ontwikkelaar volledig vooraf. -

Mag zij deze afspraak volgens u zo maken?

Toelaatbaar [ Ja ] / [ Nee ] Toelichting:

-

Maakt het daarbij uit of de ontwikkelaar of de gemeente het initiatief tot ontwikkeling heeft genomen?

Pagina: 96

Relevantie: [ Wel ] / [ Niet] Toelichting:

-

Is de gemeente volgens u alsnog schadeplichtig als de schade optreedt?

Gemeentelijke aansprakelijkheid: [ Niet ] / [ grondwaarde ] / [ totale schade ] Toelichting:

Casus 5: Een ontwikkelaar heeft een grote locatie die zij op eigen initiatief gaat ontwikkelen, maar desondanks heeft de ontwikkelaar nog een klein stuk grond van de gemeente nodig. De gemeente wil het perceel verkopen in de huidige staat. De ontwikkelaar wil echter uit fiscaal oogpunt dat de grond als bouwterrein aan u wordt geleverd. Door bouwrijp te leveren neemt de gemeente risico ten aanzien van het bouwrijp maken en de kwaliteit van leveren. Het bouwrijp maken gebeurt volgens het bestek van de ontwikkelaar en door de ontwikkelaar geselecteerde aannemer. -



Pagina: 97 Stel nu dat er wederom daadwerkelijk schade ontstaat -

Is de gemeente volgens u alsnog schadeplichtig? Zo ja, wat lijkt u redelijker voor het verschil in grondwaarde, de grondwaarde of de totale schade?

Gemeentelijke aansprakelijkheid: [ Niet ] / [ grondwaarde ] / [ verschil ] / [ totale schade ] Toelichting:

Casus 6: De gemeente verkoopt aan een ontwikkelaar een perceel. De parkeernorm is op die locatie zelf niet te realiseren. De gemeente realiseert in de nabijheid in de toekomst een parkeergarage. De gemeente overweegt de ontwikkelaar te garanderen dat daar de voor het project benodigde parkeerplaatsen komen. -



De mogelijke schade als gevolg van het niet tijdig hebben van parkeerplaatsen is echter aanzienlijk groter (€ 5 mln) dan de grondwaarde voor uw perceel (€ 2 mln). De gemeente wil haar garantie beperken tot een maximaal bedrag, zeg de grondwaarde. -



Pagina: 98

Casus 7: Contracten zijn niet zaligmakend en mogelijk niet volledig. Daardoor kan altijd een restaansprakelijkheid voor de gemeente ontstaan. -

Ontwikkelaars organiseren hun projecten veelal in rechtspersonen met beperkte aansprakelijkheid. In welke van de bovenstaande casussen zou u zich kunnen voorstellen dat de gemeente naast het contract dit risico verder beperkt door de grond te leveren middels een eigen rechtspersoon met beperkte aansprakelijkheid?

Casus

Casus

Casus

Casus

Casus

Casus

1

2

3

4

5

6

Toelichting:

-

Maakt het daarbij nog uit of het afspraken betreffen die de gemeente maakt in het kader van de levering van bouwrijpe grond (gemeentelijke core-business) of dat deze breder zijn (vb kwaliteit buitenruimte of het toezeggen van aanleg extra parkeerplaatsen in het openbaar gebied)?

Het maakt [ wel ] / [ Niet ] uit, omdat:

-

Zou u als ontwikkelaar meewerken aan een dergelijke indirecte levering van de grond of zou u dan ook nog garanties eisen van de gemeente?

Toelaatbaar: [ Ja ] / [ Nee ] Aanvullende garanties: [ Ja ] / [ Nee ] Toelichting:

Pagina: 99 -

Verwacht u dat dergelijke denken over en wijzen van aansprakelijkheidsbeperking in de toekomst ook voor de gemeente vaker gemeengoed gaan worden?

Ik verwacht dit [ wel ] / [ Niet] Toelichting:

Ten slotte Bij het beantwoorden van de bovenstaande vragen, zult u waarschijnlijk stapsgewijs een beeld gekregen hebben van het gemeentelijke dilemma. Bij grootschalige binnenstedelijke ontwikkelingen kunnen de investeringen oplopen tot in de honderden miljoenen euro’s. Een daar op gebaseerde schadeclaim kan een behoorlijke aanslag plegen op het ‘vrij te besteden deel’ van de gemeentebegroting. In het geval van een ontwikkelaar kan dit zelfs het voortbestaan van de organisatie bedreigen. De gemeente wil ruimtelijke ontwikkelingen stimuleren en zich daartoe ondernemend opstellen. Ondernemen draait daarbij om het initiatief nemen en risico’s durven lopen maar gelijktijdig ook het begrenzen en beheersen van deze risico’s. Acceptabel risico is niet los te zien van het beoogde (maatschappelijk) rendement. De casussen betroffen projectmatige dilemma’s. Het vraaggesprek zelf zal zich meer toespitsen op de wijze waarop u als organisatie projecten structureert, risicomanagement heeft verankerd binnen uw organisatie, welke ontwikkelingen ten aanzien van risicobewust handelen u de afgelopen periode heeft waargenomen en in de nabije toekomst verwacht te gaan waarnemen en of dat volgens uw visie consequenties zal gaan hebben voor de wijze waarop afspraken tussen gemeente en ontwikkelaar gemaakt gaan worden in Rotterdam. Ten behoeve van een methodische verwerking van de interviews zullen deze worden opgenomen. Concrete informatie over projecten zal daarbij niet in de scriptie worden overgenomen. Ik dank u alvast voor uw bijdrage tot zover!

Het risicobewuste(re) Ontwikkelingsbedrijf

Recommend Documents