Het nieuwe FTK: Een rem op de toekomst Na jaren discussie over het FTK maakt Staats secretaris Klijnsma een pas op de plaats. Zij stelt slechts aanpassingen van het huidige FTK voor. Deze aanpassingen leiden tot grotere stabiliteit van de pensioenen en geven voorrang aan de opbouw van hogere buffers boven indexatie. Fundamentelere veranderingen verwijst de Staatssecretaris door naar de maatschappelijke dialoog over de toekomst van het pensioenstelsel. De meest fundamentele wijziging in het nieuwe FTK is de detaillering van de regelgeving. Formeel blijft het pensioenfondsbestuur verantwoorde lijk voor een evenwichtige belangenafweging, maar materieel heeft een pensioenfondsbestuur nauwelijks nog bewegingsruimte. De oorspronkelijke ambitie was het neerzetten van een toekomstbestendig stelsel. Met deze pas op de plaats blijft de noodzaak voor verandering onverminderd groot.
1. Voorgeschiedenis Aanleiding: Forse daling financiële positie pensioenfondsen De discussie over de toekomstbestendigheid van het pensioenstelsel is hoog op de agenda komen te staan als gevolg van de kredietcrisis. In anderhalf jaar tijd waren de pensioenfondsen vanuit een goede financiële positie massaal in onderdekking terechtgekomen. De gemiddelde dekkingsgraad daalde van 150% eind september 2007 naar 92% eind maart 20091. De pensioenvermogens daalden in deze periode met ruim 130 miljard en de pensioenverplichtingen stegen met 145 miljard door een dalende rente in combinatie met opwaartse bijstellingen van de levensverwachting. Adviezen Commissies Goudswaard en Frijns Toenmalig Minister Donner heeft 2 commissies ingesteld om hem te adviseren over het pensioenstelsel: • De Commissie Goudswaard concludeerde begin 2010 dat het stelsel met de bestaande ambities en de veronderstelde zekerheid niet toekomstbestendig was, vanwege de stijgende levensverwachting en de toenemende kwetsbaarheid voor financiële schokken. Omdat het premie-instrument door de ontgroening en vergrijzing te bot was geworden om forse financiële schokken op te kunnen vangen, was er een nieuw evenwicht nodig tussen ambitie, zekerheid en kosten. Zijn aanbeveling was om een keuze mogelijk te maken tussen een voorwaardelijk pensioen met de ambitie om de pensioenen te indexeren en een “zekerder” pensioen zonder deze ambitie. Daarbij gaf hij ter overweging om aanpassingen
in de levensverwachting te incorporeren in de pensioenaanspraken om kostenstijgingen te beteugelen. • De Commissie Frijns deed begin 2010 aanbevelingen op het gebied van beleggingsbeleid en risicobeheer. Voor een nieuw FTK was relevant dat Frijns stelde dat een beleggingsspagaat vanwege het nominaal gerichte toezicht in combinatie met een reële ambitie voorkomen zou moeten worden. Via een Pensioenakkoord naar een concept wetsvoorstel Deze aanbevelingen zijn in belangrijke mate overgenomen in het Pensioenakkoord in juni 2010 en de Uitwerking van het pensioenakkoord in juni 2011. Belangrijke elementen voor een nieuw FTK waren de introductie van een voorwaardelijk contract, waarin sturing op de indexatieambitie centraal zou komen te staan en de introductie van een levensverwachtingsaanpassingsmechanisme, waarmee de kosten van aanpassingen in de levensverwachting eerlijker werden verdeeld over generaties. Staatssecretaris Klijnsma heeft dit akkoord in eerste instantie in juni 2013 vertaald naar een consultatieversie van een wetsvoorstel voor een nieuw FTK. Op de uitwerking viel echter veel aan te merken. Na de kritiek heeft de Staatssecretaris in oktober 2013 besloten een pas op de plaats te maken door slechts een beperkte aanpassing van het bestaande FTK voor te stellen en geen alternatieven voor het bestaande contract te introduceren. Update ontwikkeling financiële positie pensioenfondsen Tussen maart 2009 en maart 2014 zijn de vermogens van pensioenfondsen met 450 miljard gegroeid naar ruim 1 biljoen2. De pensioenverplichtingen zijn echter opnieuw gestegen door de dalende rente en opwaartse bijstellingen van de levensverwachting. Sinds september 2007 zijn de pensioenverplichtingen nagenoeg verdubbeld. De gemiddelde dekkingsgraad steeg van 92% in maart 2009 naar 111% in maart 2014. De pensioenfondsen voldoen daarmee nog niet aan de vereiste dekkingsgraad, die gemiddeld op 126,6% komt te liggen als gevolg van het FTK3.
2. Belangrijkste effecten aanpassingen FTK Het wetsvoorstel zoals dat 25 juni 2014 is aangeboden aan de Tweede Kamer leidt tot meer stabiliteit maar ook tot uitstel van indexatie en mogelijk zelfs tot afstel.
Bron: Statistieken DNB. Bron: Statistieken DNB voor pensioenfondsen. Als ook het pensioenvermogen voor verzekeraars wordt meegeteld ligt het vermogen op 1,3 biljoen (bron CBS). 3 Bron: memorie van toelichting. 1
2
2.1 Meer stabiliteit Ten opzichte van de consultatie van het nieuwe FTK, is een groot voordeel dat de Staatssecretaris nu toch heeft gekozen voor een stabieler systeem. Initieel zouden fondsen kunnen kiezen uit twee soorten contracten: een voorwaardelijk pensioen met de ambitie om de pensioenen te indexeren (het reële contract c.q. FTK2) en een “zekerder” pensioen zonder deze ambitie (het nominale contract c.q. FTK1). In de gekozen uitwerking zouden beide contracten echter leiden tot onnodig volatiele premies en pensioenen. De vrees was dat dit het vertrouwen in het pensioenstelsel verder zou aantasten en zou leiden tot forse procyclische effecten op de economie. Juist in slechte tijden, zouden hogere pensioenpremies gelden en kortingen op pensioenen worden doorgevoerd, met een lagere werkgelegenheid en consumptie tot gevolg. In het aangepaste voorstel blijven de huidige methoden van premiedemping in hoofdzaak intact. Bovendien worden de pensioenen stabieler dan in de huidige situatie doordat meer op de lange termijn kan worden bijgestuurd. Al met al zijn de voorstellen minder procyclisch dan eerdere voorstellen, maar ook dan het huidige FTK. Dit laatste komt door de volgende 3 aanpassingen: 1. Minder procyclische premies door vervallen eis tot bijdrage aan herstel In de memorie van toelichting is opgenomen dat de eis van de toezichthouder, dat in een situatie van dekkingstekort de premie moet bijdragen aan herstel, komt te vervallen. Door deze eis was juist in slechte tijden soms een fikse premieverhoging noodzakelijk. Door het laten vervallen van deze eis, zal het premiebeleid minder procyclisch uitpakken. 2. Geen dagkoersen meer De financiële thermometer aan de hand waarvan fondsen moeten bepalen of bijsturing vereist is, wordt niet langer bepaald op basis van een dagkoers (de dekkingsgraad op een bepaalde dag), maar op basis van een middeling van de dekkingsgraad over 12 maanden. Dit wordt beleidsdekkingsgraad genoemd. Zoals figuur 1 laat zien, vertoont de nieuwe financiële thermometer minder grote schokken, waardoor het minder van toevallige uitschieters afhangt welke maatregelen een fonds moet nemen.
Figuur 1: Dagkoersen versus middeling dekkingsraad over 12 maanden
3. Van schoksgewijs bijsturen naar eerder, maar geleidelijk ingrijpen In plaats van het huidige korte en lange termijn herstelplan, komt er elk jaar een nieuw herstelplan waarin een fonds maatregelen moet nemen om in maximaal 10 jaar de vereiste dekkingsgraad te bereiken. De maatregelen moeten evenredig over de hersteltermijn worden gespreid, zodat ingrijpen niet meer uitgesteld kan worden. Daar tegenover staat dat een pensioenfonds met doorrollende herstelplannen mag werken; dat wil zeggen dat ieder jaar opnieuw mag worden uitgegaan van een hersteltermijn van maximaal 10 jaar. Daardoor kan er zich geen grote schok meer voordoen aan het einde van een herstelplan (nu moet het beoogde herstel op een bepaald moment zijn bereikt, ongeacht eventuele nieuwe schokken). Er geldt als extra voorwaarde dat een fonds maximaal 5 jaar in onderdekking mag verkeren. Na 5 jaar in onderdekking is een keuze mogelijk tussen een herstelopslag op de premie, het onmiddellijk verlagen van aanspraken of spreiding van kortingen over maximaal 10 jaar, maar deze kortingen worden dan wel onvoorwaardelijk ingeboekt. Op deze manier wordt een grens gesteld aan de termijn dat een fonds een te lage dekkingsgraad heeft, zonder dat deze grens hoeft te leiden tot nieuwe schokken. Uit ALM-berekeningen blijkt dat deelnemers de komende 15 jaar een vergelijkbare kans hebben op een verlaging van pensioenen als bij de huidige regels, maar dat de omvang van de verlagingen naar verwachting beperkter zal blijven.
2.2 Gedetailleerde indexatieregels leiden tot uitstel van indexatie en mogelijk ook tot afstel Het FTK heeft 3 concrete maatregelen die (kunnen) leiden tot uitstel van indexatie: 1. Nieuwe rekenregel voor indexatiebeleid leidt tot uitstel van indexatie De vaststelling van het indexatiebeleid is een verantwoordelijkheid van het pensioenfondsbestuur. Straks gaat er echter voor alle fondsen een zelfde rekenregel gelden voor de indexatie4. De rekenregel veronderstelt dat alleen aandelenrendement wordt behaald over de indexatiebuffer, waarbij alleen het surplus boven een dekkingsgraad van 110% wordt meegerekend. In feite wordt er, naast het vereiste eigen vermogen en het minimaal vereiste eigen vermogen, een 3e buffer geïntroduceerd. Gemiddeld is straks 1% indexatie mogelijk vanaf een dekkingsgraad van 120%, 2% bij 130% en 2,5% bij 135%. De komende jaren betekent dit dat er minder indexatie kan worden verleend dan in het huidige kader5. Nieuw is verder dat de indexatiegrenzen omhoog gaan als de rente stijgt (bij een rentestijging met 1 procentpunt, is gemiddeld 2,5% indexatie mogelijk bij een dekkingsgraad van 140% in plaats van bij 135%). De indexatiestaffels zijn dus niet langer vast, maar gaan meebewegen met de rente. Dit maakt de systematiek minder transparant en daarmee de communicatie wat lastiger. Het Centraal Planbureau heeft uitgerekend dat de aanpassing van het FTK op macroniveau evenwichtig is. Tegenover het later mogen indexeren in goede tijden, staan minder diepe kortingen in slechte tijden. Per fonds kunnen de gevolgen echter verschillen. Is het immers wel zo logisch dat het bij een jong fonds pas later mogelijk is om te indexeren dan bij een oud fonds? En is het wel zo logisch dat de rekenregel voor de indexatie geheel losstaat van het feitelijke beleggingsbeleid, terwijl het indexatiepotentieel in de praktijk sterk afhankelijk is van het beleggingsbeleid van een fonds? 2. Nieuwe regels voor inhaalindexatie leiden tot uitstel en mogelijk ook tot afstel Voor alle fondsen gaat een zelfde rekenregel gelden voor het verlenen van inhaalindexatie en het ongedaan maken van kortingen. Er mag maximaal 1/10e van het verschil tussen het aanwezige vermogen en het vermogen waarbij volledige indexatie mogelijk is, worden aangewend voor inhaalindexatie. Bij een loonindexatie-ambitie kan dan gemiddeld 1% gemiste indexatie worden ingehaald bij
een dekkingsgraad van 145% en 2% bij 155%. Ook deze indexatiegrenzen schuiven omhoog als de rente stijgt. Dit voorstel betekent dat het zeer lang kan duren voordat (indexatie)kortingen kunnen worden ingehaald. Uit doorrekeningen blijkt dat het hierdoor ook in gunstige economische scenario’s lastiger wordt om de indexatie-ambitie volledig waar te maken. Daarbij is in de memorie van toelichting opgenomen dat individueel per deelnemer moet worden getoetst wat de werkelijke achterstand is in plaats van per regeling. Als dit werkelijk de bedoeling is, zal dit in combinatie met de langere periode bij veel fondsen tot uitvoeringsproblemen en hogere uitvoeringskosten leiden. Het wordt lastig uitlegbaar als de indexatie per persoon kan verschillen op basis van indexatieachterstanden die ver in het verleden zijn ontstaan. Dit klemt des te meer als aan nieuwe deelnemers in slechte tijden wel een herstelopslag op de premie is gevraagd, maar als zij vervolgens in goede tijden niet mogen meeprofiteren. De vraag is of fondsen onder deze voorwaarden nog wel (onbeperkt) inhaalindexatie willen blijven verlenen. 3. Hogere buffers weinig effect op indexatie Gemiddeld gaat de vereiste dekkingsgraad met ruim 5%-punt omhoog om de beoogde zekerheid beter waar te maken. Aangezien het aangepaste FTK voorrang geeft aan de opbouw van buffers boven indexatie, zou de hogere buffereis in theorie de ruimte voor indexatie kunnen inperken zolang de buffer nog niet is opgebouwd. In de praktijk zal de hogere buffereis doorgaans weinig effect op de ruimte voor indexatie hebben, doordat de nieuwe indexatieregels bij de huidige rentestand restrictiever uitpakken dan de eisen uit het herstelplan6. Conclusie: Regelgever zou doel centraal moeten stellen in plaats van gedetailleerde regels Er zijn een paar honderd unieke pensioenfondsen in Nederland. Het is zeer lastig om een algemene rekenregel voor de indexatie voor te schrijven die passend en evenwichtig is voor al deze fondsen. Denk bijvoorbeeld aan fondsen met onvoorwaardelijke inkoop van indexatie of met een eindloonregeling. Door voor al deze fondsen gedetailleerde regels voor te schrijven, gaat de regelgever in feite op de stoel van het pensioenfondsbestuur zitten, terwijl de gevolgen voor individuele fondsen lastig zijn te overzien. De mogelijkheden voor pensioenfondsbestuurders om eventuele (hieruit voortvloeiende) onevenwichtigheden te corrigeren, zijn echter nog maar beperkt. Dit kan in de praktijk zelfs wringen met de wettelijke taak van een pensioenfondsbestuur om belangen evenwichtig af te wegen.
Een fonds kan er voor kiezen om minder snel te indexeren dan deze norm, maar de norm is dermate restrictief dat wij verwachten dat de maximumnorm in de praktijk tevens als minimumnorm zal fungeren. 5 Doordat elk fonds een eigen indexatiestaffel hanteert, lopen de gevolgen per fonds sterk uiteen. De Pensioenfederatie concludeert uit eerste berekeningen voor een aantal fondsen dat de komende 10 jaar gemiddeld 6% minder indexatie kan worden verleend aan deelnemers en gepensioneerden. 6 Door de lage rente kan er op dit moment relatief veel herstelkracht worden ingerekend in het herstelplan. Bij een hogere rente kan dit anders uitpakken. 4
Het verdient onze voorkeur om de evenwichtigheid te toetsen via de haalbaarheidstoets en de details over te laten aan het pensioenfonds. Door het doel centraal te stellen, kan ook worden voorkomen dat de regelgeving onnodig complex wordt.
2.3 Actuariële verwonderpunten 1. Mix tussen reëel en nominaal contract Het belangrijkste deel van het FTK richt zich op een zuiver nominaal contract: de nominale bescherming wordt vergroot door hogere buffers voor te schrijven, er wordt vastgehouden aan de risicovrije rekenrente en korten blijft ultimum remedium, waardoor de 97,5% zekerheidsmaat alsnog gerealiseerd moet worden. Toch zitten er ook elementen in het contract die met nominale “zekerheid” botsen. Zo wordt het terugdraaien van nominale kortingen, passend bij een ultimum remedium, aan banden gelegd. Dit is pas mogelijk nadat volledige indexatie is verleend (gemiddeld pas boven een dekkingsgraad van 135%). Ook wordt het mogelijk om nominale kortingen door te voeren bij dekkingsgraden boven de 105%. De opbouw van hogere buffers gaat kennelijk voor op de nominale zekerheid op de kortere termijn. 2. Aanpassingen aanspraken aan levensverwachting alleen in goede tijden Bijstellingen in de levensverwachting zijn een belangrijke reden voor de kostenstijging in de afgelopen jaren (naast de dalende rente). De fiscale normen voor nieuwe pensioenopbouw zijn reeds aangepast, maar het FTK had tot nog toe nog geen regels om ook bestaande pensioenaanspraken beter bestand te maken tegen bijstellingen in de levensverwachting. Het levensverwachtingsaanpassingsmechanisme (LAM) is een geschikte manier om bijstellingen eerlijker te verdelen over generaties. In het huidige voorstel worden aanspraken echter alleen aangepast als een fonds een dekkingsgraad heeft boven de vereiste dekkingsgraad. Daaronder lopen aanpassingen gewoon net als nu in de dekkingsgraad, waardoor jongeren een relatief groot deel van de kosten blijven dragen. Dit onderscheid is bijzonder. Juist omdat de meeste fondsen zich onder de vereist dekkingsgraad begeven, wordt het probleem vooruit geschoven, terwijl er een goede oplossing voorhanden is. 3. Afwijkende UFR Het doel van de UFR is hetzelfde voor pensioenfondsen als voor verzekeraars, namelijk voorzien in ontoereikende marktinformatie bij lange looptijden. Het advies van de
commissie UFR voor Nederlandse pensioenfondsen was echter afgerond voordat duidelijkheid ontstond over de UFR die zal gaan gelden voor alle Europese verzekeraars in het kader van Solvency II. Nu vastgehouden wordt aan het oorspronkelijke advies van de commissie UFR voor Nederlandse pensioenfondsen, ontstaat een merkwaardige situatie. In de praktijk gaat een lagere en minder stabiele UFR gelden voor pensioenfondsen dan voor verzekeraars, terwijl de aard van de verplichtingen van pensioenfondsen minder hard is dan die van verzekeraars. 4. Geen rem op de buffers De nieuwe indexatieregels leiden ertoe dat pensioenfondsen in goede tijden minder snel mogen uitdelen. Uit ALM-analyses blijkt het geld in gunstige economische scenario’s oneindig te worden opgepot. Het bereiken van een volledig geïndexeerd pensioen wordt daardoor lastiger, zelfs als de dekkingsgraden zeer hoog zijn. Dit komt met name door de nieuwe regels voor inhaalindexatie, zoals de individuele toetsing op indexatieachterstanden en doordat slechts 1/10e van het overschot mag worden ingezet voor het inhalen van gemiste indexatie. Het contract zou evenwichtiger uitpakken als deelnemers in goede tijden ook kunnen profiteren. 5. Premiekorting Onder het nieuwe FTK is premiekorting pas mogelijk als gemiste indexatie en pensioenkortingen in de voorgaande 10 jaar volledig zijn hersteld. Gezien de nieuwe indexatieregels is de kans daarop zeer klein en valt ook niet uit te sluiten dat pensioenfondsen van inhaalindexatie zullen afzien. Premiekorting is daardoor vrijwel onmogelijk.
3. Wat regelt het nieuwe FTK niet? Het gevolg van het besluit van de Staatssecretaris om een pas op de plaats te maken, is dat belangrijke aanbevelingen van de Commissies Goudswaard en Frijns niet of slechts ten dele worden opgevolgd.: 1. Indexatie-ambitie niet centraal Er komt geen voorwaardelijk contract, waarbij de indexatieambitie centraal komt te staan. Ondanks de toegenomen risico’s voor de deelnemer blijven de 97,5% nominale zekerheid en korten als ultimum remedium in het kader staan. Het wordt zelfs lastiger om te sturen op de indexatieambitie, vanwege de nieuwe indexatieregels. Wel is de bedoeling dat er transparanter wordt gecommuniceerd over de risico’s.
2. Geen (echt) levensverwachtingsaanpassingsmechanisme Als deelnemers langer blijken te leven dan eerder verwacht, dan wordt de bestaande pensioenopbouw daar niet op aangepast. Het gevolg is dat de tekorten in de dekkingsgraad blijven lopen, waardoor ook nieuwe deelnemers blijven meebetalen aan de toenemende levensverwachting van bestaande aanspraken c.q. deelnemers. 3. Procycliciteit wordt niet volledig opgelost De forse daling van de rente was een belangrijke oorzaak van de ongunstige ontwikkeling van de financiële positie van pensioenfondsen, maar het aangepaste FTK biedt hier nog geen oplossing voor. Dit is ook 1 van de belangrijkste procyclische elementen die overeind blijven in het aangepaste FTK. Daarnaast kan het handhaven van korten als ultimum remedium tot procyclische effecten leiden, doordat fondsen in slechte tijden eerst een herstelopslag op de premie moeten heffen7. Ten slotte is nog onduidelijk in hoeverre fondsen mogen kiezen
voor een premie-egalisatiereserve om schommelingen te beperken. Juist vanwege het lange termijn karakter van pensioenen is het de moeite waard om nader te verkennen of het ook mogelijk is om procyclische effecten geheel te voorkomen. 4. Conclusie: Rem op de toekomst Staatssecretaris Klijnsma maakt met het nieuwe FTK een pas op de plaats. De meest fundamentele wijziging is de detaillering van de regelgeving, waardoor er steeds minder ruimte blijft voor het pensioenfondsbestuur om bij te sturen. Echte veranderingen blijven echter uit. Belangrijke aanbevelingen van de Commissies Goudswaard en Frijns om het stelsel toekomstbestendiger te maken, worden niet of niet volledig opgevolgd. De noodzaak tot verandering is echter onverminderd groot. Alle pijlen lijken nu gericht op de maatschappelijke dialoog over de toekomst van het pensioenstelsel, maar wanneer leidt dat traject tot concrete oplossingen?
In de toelichting op het wetsvoorstel staat overigens dat sociale partners hier afwijkende afspraken over mogen maken. De wettekst zelf gaat echter nog steeds uit van korten als ultimum remedium.
7
