Kernvakscriptie Multinationale Ondernemingen, Nationale Overheden en Internationale Organisaties Jorrit Kamminga Studentnummer: 949213 Datum: 19 november 2001
Het Mondiale Drugsprobleem De Verenigde Naties en Internationale Regimevorming
Drugs destroy lives and communities, undermine sustainable human development and generate crime. Drugs affect all sectors of society in all countries; in particular, drug abuse affects the freedom and development of young people, the world's most valuable asset. Drugs are a grave threat to the health and well-being of all mankind, the independence of States, democracy, the stability of nations, the structure of all societies, and the dignity and hope of millions of people and their families1
1
United Nations. Political Declaration A/Res/S-20/2 (10 juni 1998).
Inhoudsopgave Pagina: Inleiding
1
Hoofdstuk 1: Internationale Regimes
7
1.1 Regimes gedefinieerd
7
1.2 De relatieve kracht van een regime
10
1.3 Deel- en subregimes
10
Hoofdstuk 2: Het mondiale drugsprobleem als issue-area
12
2.1 Een voorbeeld: het mensenrechtenregime
12
2.2 De VN en het mondiale drugsprobleem
13
2.3 De VN en rechtsgeldigheid
15
Hoofdstuk 3: Analyse van VN verdragen en resoluties
17
3.1 Het normatieve raamwerk
17
3.1.1 Principes
17
3.1.2 Normen
20
3.2 Het instrumentele raamwerk
23
3.2.1 Regels
23
3.2.2 Besluitvormingsprocedures
25
3.3 De kracht van het regime
26
3.4 Sub- en deelregimes
30
3.5 Vooronderstellingen beantwoord
31
Conclusie
33
Bijlagen
35
Literatuurlijst
37
Inleiding Het begrip mondialisering is de laatste tijd steeds op een negatieve manier in het nieuws verschenen.1 De aanleiding daarvoor vormden de protestacties van demonstranten tijdens vergaderingen en conferenties van internationale organisaties als de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldhandelsorganisatie. Deze protestacties worden geschaard onder de noemer van het groeiende verzet tegen mondialiserende krachten.2 De vraag is echter steeds weer wat hier precies mee wordt bedoeld. Mondialisering is een betwist begrip. Het is een soort verzamelnaam geworden van alle ontwikkelingen die landen, mensen en instellingen dichter bij elkaar brengen en afhankelijker van elkaar maken. Het begrip wordt bijvoorbeeld gebruikt als het gaat om de opkomst van multinationale bedrijven of de integratie van financiële markten. Vaak wordt het ook in verband gebracht met ontwikkelingen als bijvoorbeeld het internet, die ervoor zorgen dat internationale contacten makkelijker tot stand gebracht worden. Minder vaak gaat het over de mondialisering van de informele economie en sector. Ook criminaliteit ondervindt de gevolgen van ontwikkelingen die landen, mensen en instellingen dichterbij elkaar brengen. Onderdeel van het georganiseerde criminele circuit zijn de drugsproducenten en handelaren. Zij staan aan de basis van het mondiale drugsprobleem. Hiermee wordt de wereldwijde productie, handel en consumptie van illegale drugs bedoeld.3 Dit betekent dat het zowel om de aanbodzijde (productie en handel) als om de vraagzijde (consumptie) gaat. Bovendien wordt het begrip drugs hier zeer breed opgevat. Dit houdt in dat het in eerste instantie minder belangrijk is om welke soort drugs het precies gaat. In dit verband is het belangrijker dat het drugsprobleem an sich een internationaal en grensoverschrijdend karakter heeft. Dit is op zich niks nieuws. Het drugsprobleem is in feite al eeuwenlang een internationaal fenomeen met internationaal opererende producenten en handelaren. Toch hebben een aantal recente ontwikkelingen dit probleem een nieuwe mondiale dimensie gegeven. Ten eerste is dit het resultaat van verbeteringen in communicatie- en transportmiddelen. Hierdoor is de illegale productie en handel in drugs een stuk makkelijker geworden. Een tweede impuls is de ontwikkeling van het fenomeen van vrij verkeer van 1
Dit valt onder andere af te leiden uit het dossier dat de Volkskrant op internet heeft gezet, met daarin de laatste artikelen en achtergrondinformatie: Dossier Globalisering, http://www.volkskrant.nl/nieuws/ internationaal/996493939144.html (13 september 2001). 2 Een goed artikel over het mondialiseringsproces en de protesten ertegen is: Arie Elshout, ‘Angst in een Krimpende Wereld’, Volkskrant (21 juli 2001). 3 Deze defnitie is enigszins vervormd terug te vinden in: United Nations. Declaration on the Control of Drug Trafficking and Drug Abuse, A/Res/39/142 (14 december 1984) 2e alinea. 1
goederen, diensten en personen in – nu nog - vooral regionale handelsblokken. Minder controle aan de grenzen tussen staten heeft het producenten en handelaren een stuk makkelijker gemaakt hun illegale activiteiten te kunnen ontplooien. Een derde impuls wordt gevormd door het feit dat meer en meer landen recentelijk drugsproducerend zijn geworden. Dit is het resultaat van de ontwikkeling van nieuwe typen drugs, die niet langer afhankelijk zijn van een bepaald klimaat of een bepaalde bodemgesteldheid. Een voorbeeld hiervan is de productie van XTC en andere zogenaamde designerdrugs in West-Europese landen. Een ontwikkeling van andere aard heeft zich voltrokken op het gebied van de internationale relaties. Ten eerste is er in 1989 een einde gekomen aan de Koude Oorlog. Dit brengt met zich mee dat er steeds minder sprake is van een scheiding tussen landen van Oost en landen van West. Het resultaat is dat samenwerking op het gebied van het mondiale drugsprobleem voor het eerst mogelijk is. Ten tweede is de barrière die samenwerking tussen landen van Noord en landen van Zuid voorkwam steeds minder groot geworden. Landen van Zuid worden meer en meer betrokken bij internationale problemen en internationale oplossingen.4 In het algemeen geldt dat er sprake is van een:
“(…) greater willingness than ever before among countries to work together on this issue and to share knowledge gained from successful drug strategies.”5
Bovenstaande ontwikkelingen zijn onderdeel van een mondialiseringproces. Voor misdaad in het algemeen geldt dat deze mondialisering nieuwe en gunstige omstandigheden creëert in een wereld waar tijd en ruimte steeds minder ter zake doen.6 Ook het drugsprobleem heeft duidelijk met bovenstaande ontwikkelingen te maken. Daarom is er naast de bereidheid van landen om internationaal samen te werken ook de noodzaak voor staten om een dergelijk mondiaal probleem op mondiale wijze op te lossen:
In view of its alarming dimensions, the drug abuse phenomenon is now increasingly seen as a growing global challenge requiring a global response.7
4
Dit valt onder andere af te leiden uit een resolutie van de Economische en Sociale Raad uit 1996: Daarin vermeldt artikel 7: “(...) Encourages the participation of developing countries and assistance to the least developed countries, in order to work actively towards the attainment of the objectives and goals (…).” United Nations. E/RES/1996/17 (23 juli 1996). 5 Globalization and the New World Drug Order, speech van Pino Arlacchi, uitvoerend directeur van de Verenigde Naties Office for Drug Control and Crime Prevention. Gevonden op: http://www.odccp.org/brussels/paspeech23998.html (1 sept 2001). 6 Mark Findlay, The Globalisation of Crime (Cambridge 1999) 1. 2
Wanneer nationale staten niet meer in staat zijn om een probleem afzonderlijk het hoofd te bieden is dit de enige manier om tot een oplossing te komen. Internationale samenwerking is echter lang niet altijd vanzelfsprekend en makkelijk te realiseren. Internationale organisaties en
internationale
regimes
kunnen
als
hulpmiddel
dienen
om
samenwerking
te
vergemakkelijken en beleidscoördinatie tussen staten te realiseren.8 Daarbij zijn internationale organisaties vaak de geïnstitutionaliseerde vorm van een internationaal regime. Volgens een op dit terrein dominante wetenschapper deed regimetheorie in de jaren ’70 zijn intrede in de leer der internationale betrekkingen.9 Daarbinnen bekritiseerde de theorie onder andere de tot dan toe altijd dominante Realistische stroming. Terwijl de Realistische stroming vasthield aan de opvatting dat soevereine staten alle macht bezitten en willen behouden, beweerde de regimetheorie dat deze staten echter bloot gesteld werden aan een steeds meer interdependente wereld. Hoewel de staten hun macht en soevereiniteit gedeeltelijk behouden kunnen zij sommige transnationale ontwikkelingen en processen niet meer controleren. Regimes worden dan in het leven geroepen om deze ontwikkelingen en processen internationaal te beheersen. In hoofdstuk 1 zal een definitie gegeven worden van een internationaal regime en zullen een aantal kenmerken en eigenschappen behandeld en toegelicht worden. Hier is het vooral van belang dat het bij regimes gaat om patronen van samenwerking op een bepaald terrein. Staten zijn daarbij de bepalende actoren. Daarnaast is er tegenwoordig meer en meer sprake van internationale regimes, waarbij non-gouvernementele actoren een belangrijke functie vervullen.10 Hierbij gaat het op het terrein van het mondiale drugsprobleem om een ondersteunende functie, waarbij de samenwerking met staten voorop staat.11 Dit gegeven leidt tot de aanname van deze studie dat staten de belangrijkste actoren zullen zijn bij een internationaal regime. Internationale regimes kunnen op vrijwel ieder terrein ontstaan. Als voorbeelden wordt echter altijd slechts een beperkt aantal terreinen genoemd. Het meest gebruikte voorbeeld is het mensenrechtenregime, dat draait om de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de daaraan verbonden verdragen en verklaringen. Andere vaak gebruikte voorbeelden zijn regimes in het kader van het milieu en regimes op economische terreinen. 7
United Nations, The United Nations and Drug Abuse Control (New York 1989) 75. Robert O. Keohane, ‘The Demand for International Regimes’ in: Stephen D. Krasner ed., International Regimes (London 1989) 170. 9 Stephen D. Krasner ed., International Regimes (London 1989) vii. 10 Voor een voorbeeld van regimes waarbij uitsluitend non-gouvernementele actoren een rol spelen, zie: Virginia Haufler, Crossing the Boundary between Public and Private: International Regimes and Non-State Actors, in: V. Rittberger, Regime Theory and International Relations (1993) 94-111. 11 The UN and Drug Abuse Control 56 en 57. 8
3
Belangrijk hier is dat er waarschijnlijk nooit volledige overeenstemming onder wetenschappers zal bestaan over de vraag of er op een bepaald terrein (een zogenaamd issue area) sprake is van een regime. Ook omtrent de vraag welke gebieden een issue-area afbakenen is een zelfde blijvende onenigheid te verwachten. Daarom is het echter zeker niet onbelangrijk om te kijken of er een internationaal regime aanwijsbaar is. Het is namelijk na integratie tussen landen (en het ontstaan van een wereldregering) één van de meest gevorderde vormen van internationale samenwerking op een bepaald terrein. Dit onderzoek richt zich op het terrein van de mondiale drugsproblematiek, omdat onderzoek naar eventuele regimevorming op dit gebied relatief minder verricht is dan op andere terreinen.12 Bovendien is de internationale samenwerking op dit gebied een voortschrijdend proces dat niet op een gegeven moment compleet en volledig is. Nieuwe resoluties en verdragen of ratificaties hiervan kunnen het proces van regimevorming of een bestaand regime dusdanig veranderen zodat onderzoek op dit terrein noodzakelijk blijft. Onderzoek naar regimevorming op andere deelgebieden is wel te vinden in recente vaktijdschriften. Een voorbeeld hiervan is het vrij recentelijk gepubliceerde onderzoek naar regimevorming op het terrein van het beschermen en beveiligen van informatie.13 Dit artikel gebruikt dezelfde definities die ook in deze studie aangehouden zullen worden, maar kent toch duidelijk een andere opzet. Er wordt gekeken vanuit nationale perspectieven en vooral naar de obstakels die in de weg staan van een internationaal regime. Daarbij gaat het vooral om de verschillende omstandigheden, normen en principes van de Verenigde Staten en de Europese Unie, die ervoor zorgen dat een internationaal regime niet tot stand komt. Hier gaat, zoals hieronder duidelijk zal worden, de aandacht vooral uit naar de Verenigde Naties en de samenwerking die al wel tot stand is gekomen door middel van verdragen en resoluties. De probleemstelling van dit onderzoek luidt:
Probleemstelling: In hoeverre is er binnen het raamwerk van de Verenigde Naties sprake van een internationaal regime op het terrein van het mondiale drugsprobleem?
De grootte en reikwijdte van het internationale regime zal afhangen van het aantal deelnemende landen. Dit betekent dat een eventueel regime zich kan beperken tot een groep lidstaten of een bepaalde regio. Hoewel er buiten het raamwerk van de Verenigde Naties (VN) 12
Het laatste artikel over dit onderwerp dateert al weer uit 1990: Ethan A. Nadelmann, ‘Global prohibition regimes: The Evolution of norms in the international society’, International Organization 44 (4) (1990). 13 Randi Bessette en Virginia Haufler, ‘Against All Odds: Why There Is No International Information Regime’, International Studies Perspectives 2 (2001) 69-92. 4
ongetwijfeld veel zal worden samengewerkt op het terrein van het mondiale drugsprobleem is hier toch gekozen om binnen dit raamwerk te blijven. De Verenigde Naties is qua aantal lidstaten één van de grootste internationale organisaties.14 Bovendien heeft de Verenigde Naties een aantal aparte organen die zich bezighouden met het mondiale drugsprobleem. Daarom zal een internationaal regime of regimevorming zich mijns inziens niet voordoen buiten raamwerk van de Verenigde Naties. De Europese Unie zou bijvoorbeeld wel een uniform beleid kunnen voeren, maar deze landen zijn ook allen ondertekenaars van de VN verdragen en steunen de VN organisaties. Het onderzoek zal zich vooral richten op primaire bronnen. Dit betekent dat drie basisverdragen bekeken zullen worden, VN resoluties van 1995 tot 2001 en een tweetal verklaringen binnen het raamwerk van de Verenigde Naties.15 Daarnaast zullen het internet, de zogenaamde online-contents en recente tijdschriften geraadpleegd worden.16 Voor een beoordeling van de kracht en effectiviteit wordt gebruik gemaakt van een interview met Beate Hammond van het International Narcotics Control Board, het controlerende lichaam, dat toeziet op de implementatie van de VN verdragen. Regimetheorie en de hier gebruikte definities zullen voornamelijk uit een aantal standaardwerken op dit gebied gehaald worden.17 Deze theorie zal in het eerste hoofdstuk aan bod komen. De deelvraag die hierbij hoort is de volgende: welke onderdelen uit de regimetheorie zijn bruikbaar voor het onderzoek naar het bestaan van een internationaal regime? Het is de bedoeling dat een duidelijk beeld ontstaat van wat een regime inhoudt en welke elementen aan de basis van een regime staan. Bovendien moet duidelijk worden hoe de effectiviteit van een regime te beoordelen is. De basiskenmerken van een internationaal regime kunnen vervolgens als zoeksleutels gebruikt worden in het verdere onderzoek. Het tweede hoofdstuk zet de kenmerken van het issue-area omtrent de mondiale drugsproblematiek neer. De bijbehorende deelvraag is: wat is de relatie tussen de VN en het mondiale drugsprobleem? Na een korte illustratieve uiteenzetting van het terrein van de mensenrechten, zal worden ingegaan op de vraag welke organisaties van de VN functies vervullen op dit issue-area en welke documenten er zijn op het gebied van de mondiale
14
De Verenigde Naties heeft op dit moment 189 lidstaten en is daarmee de meest mondiale internationale organisatie. 15 De VN verdragen dateren uit 1961, 1971 en 1981. Zij vormen echter de ruggengraat van het VN systeem in het kader van drugs. Resoluties zijn daar een aanvulling op. Om de scriptie zo actueel mogelijk te houden wordt alleen gekeken naar de resoluties van de laatste vijf jaar. Een algemene verklaring zal in het tweede hoofdstuk toegelicht worden. Daarnaast is er nog een speciale verklaring op het terrein van de consumptie van drugs. 16 Bij recente tijdschriften moet gedacht worden aan de bladen: International Organization en International Studies Perspectives. 5
drugsproblematiek. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de rechtsgeldigheid van VN documenten. In dit hoofdstuk wordt er van uitgegaan dat staten samen met een aantal NGO’s de belangrijkste actoren zijn. Het derde hoofdstuk zal de theorie uit hoofdstuk 1 verbinden aan de praktijk van hoofdstuk 2. Hierin zullen de bronnen aan bod komen en zal er een afweging gemaakt worden van welke kenmerken wel of niet deel uitmaken van een eventueel regime op het terrein van drugsbestrijding. Naar aanleiding van de in hoofdstuk 1 gebruikte standaarddefinitie van internationale regimes luidt de deelvraag van dit hoofdstuk: welke normen, principes, regels en besluitvormingsprocedures van VN verdragen, verklaringen en andere documenten aangaande het mondiale drugsprobleem vormen een basis voor het bestaan van een internationaal regime? Na hoofdstuk 3 zullen alle deelconclusies kernachtig samengevat worden in een eindconclusie en zal een antwoord op de probleemstelling. Bovendien zullen de hieronder gestelde vooronderstellingen achteraf beoordeeld worden op hun waarde. Het onderzoek zoals hierboven beschreven zal vooral plaatsvinden binnen de leer der internationale betrekkingen. Het gaat om een wereldpolitieke invalshoek waarbij staten en hun positie binnen het VN systeem als uitgangspunt dienen. Daarnaast zal het internationaal recht aan bod komen, als het gaat om de werking en implementatie van door de Verenigde Naties opgestelde resoluties en verdragen. Ik veronderstel aan het begin van dit onderzoek dat er op het terrein van de mondiale drugsproblematiek binnen het raamwerk van de Verenigde Naties maar zeer beperkt van een internationaal regime gesproken kan worden. Staten zullen er wel gedeelde normen en waarden of principes op na houden, maar in regel- en wetgeving (bestrijding) nog niet genoeg naar elkaar toe groeien of gegroeid zijn. Er zal daarom eerder sprake zijn van een deelregime dan een volledig internationaal regime. De tweede veronderstelling is dat harmonisatie wel in toenemende mate plaats zal vinden, maar dat veel afhangt van de mate waarin staten de internationale verdragen van de Verenigde Naties ook daadwerkelijk implementeren en naleven. Ik veronderstel dat er vooral op het gebied van de implementatie en naleving ernstige tekortkomingen aangetroffen zullen worden. Indien er een internationaal regime bestaat zal dit daarom eerder een zwak dan een sterk regime zijn.18
17
Naast het in noot vijf al genoemde boek van Stephen D. Krasner, valt hierbij te denken aan: Robert O. Keohane en Joseph S. Nye, Power and Independence (Boston 1977). 18 De tweedeling sterk/zwak zal in het eerste hoofdstuk nader toegelicht worden. 6
Hoofdstuk 1: Internationale Regimes In dit hoofdstuk zal eerst een definitie van internationale regimes gegeven worden. Vervolgens zullen alle delen van deze definitie toegelicht worden. Daarna zal ingegaan worden op de relatieve sterkte of zwakte van een regime. Dit heeft gevolgen voor de effectiviteit van een regime. Ten slotte zal gesproken worden over deelregimes en subregimes.
1.1 Regimes gedefinieerd Omdat regimetheorie een vrij abstract deelgebied van de internationale betrekkingen vormt, is het noodzakelijk om duidelijke definities te hanteren. Internationale regimes worden hier gedefinieerd als:
“sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations.”19
Het gaat dus vrij vertaald om een aantal impliciete of expliciete beginselen (principes), normen, regels en besluitvormingsprocedures dat bijdraagt tot het naar elkaar toegroeien van verwachtingen van actoren op een bepaald terrein (issue-area) van de internationale betrekkingen.20 Hoewel het hier een standaarddefinitie betreft, is deze zeker niet onbetwist. De definitie is echter vrij helder en op zeer veel terreinen van de internationale betrekkingen toegepast. Dat maakt het mogelijk om regimevorming op verschillende terreinen (bijvoorbeeld mensenrechten en het milieu) te vergelijken. Hieronder zal de bovenstaande definitie per onderdeel toegelicht worden. Daarna zullen een aantal andere elementen van regimetheorie aan bod komen die toepasbaar zijn op het terrein van dit onderzoek.
De
vier
basiselementen
van
de
definitie
zijn
principes,
normen,
regels
en
besluitvormingsprocedures. Deze zijn te verdelen in twee groepen. Principes en normen vormen de eerste groep. Zij vormen samen het normatieve raamwerk van een regime. Daarbij is het niet belangrijk of normen en principes expliciet of impliciet zijn. Ook als zij impliciet zijn, kan er sprake zijn van een informeel regime dat invloed heeft op het handelen van staten. Principes zijn te omschrijven als datgene wat de betrokken actoren gezamenlijk voor waar aannemen. Daarbij gaat het om opvattingen over feiten, oorzaak en gevolgrelaties en de 19
Stephen D. Krasner, International Regimes (London 1989) 2. A. G. Harryvan, J. van der Harst en P. M. E. Volten ed., Internationale Organisatie. Samenwerking en Regimevorming in de Internationale Betrekkingen (Assen 1999) 5.
20
7
juistheid van bepaalde zaken binnen het issue-area. Een voorbeeld hiervan kan de gedeelde opvatting zijn dat de uitstoot van koolstofdioxide de oorzaak is van het broeikaseffect of de opwarming van de aarde. Een ander voorbeeld kan de opvatting zijn dat vrouwen nog steeds niet dezelfde rechten hebben als mannen. Bij het mondiale drugsprobleem zou het kunnen gaan om de opvatting dat drugs zeer negatieve uitwerkingen hebben voor de volksgezondheid of het feit dat een bepaald percentage jongeren wereldwijd drugsverslaafd is. Als over dergelijke cruciale zaken geen overeenstemming is, zijn de kansen voor een regime gering. Normen zijn binnen de gebruikte definitie te omschrijven als richtsnoeren van gedrag met betrekking tot rechten en plichten van de deelnemende actoren. Binnen een economisch regime kan vrijhandel bijvoorbeeld de norm zijn. Dit betekent dat de betrokken actoren zich moeten richten op het verwijderen van protectionisme en het bevorderen van vrije handel. Andere normen zijn bijvoorbeeld het bewerkstelligen van gelijke rechten voor vrouwen of juist het bevoordelen van ontwikkelingslanden binnen een wereldhandelsregime. Vaak geven dergelijke normen concrete invulling aan principes.21 Principes worden als het ware vertaald naar rechten en plichten van aan het regime deelnemende actoren. Ter verduidelijking is een voorbeeld hier op zijn plaats. Er kan overeenstemming zijn over de opvatting dat het economisch handelen zonder barrières de meeste welvaartsvoordelen oplevert of over het feit dat dergelijke handel ten goede komt aan ontwikkelingslanden en dus de kloof tussen arm en rijk vermindert. Dergelijke gedeelde principes kunnen vervolgens hun uitwerking vinden in de norm van vrijhandel of eerlijke handel. Normen en principes liggen dus dicht bij elkaar en vormen de inhoudelijke kant van het regime. Zij bepalen daarom het karakter van het regime. Daartegenover staat de tweede groep. Deze wordt gevormd door regels en besluitvormingsprocedures. Zij vormen samen het instrumentele raamwerk van het regime. Regels zijn er in de eerste plaats om bepaald gedrag van actoren voor te schrijven. Daarnaast zijn er bijvoorbeeld regels om geschillen binnen het regime te beslechten of om het nakomen van afspraken en gewenst gedrag te controleren. Een voorbeeld van een regel binnen het mensenrechtenregime is de regel dat slavernij en slavenhandel in al hun vormen verboden moeten worden.22 Als actoren binnen het regime zich niet houden aan dergelijk regels staat de kracht van het regime op losse schroeven. Besluitvormingsprocedures zijn tot slot de procedures die leiden tot het maken en implementeren van keuzes en beslissingen van de betrokken actoren. Het zijn de mechanismen die leiden tot de output van het regime. Deze output is natuurlijk onmisbaar 21
Ibidem 5. Deze regel is te vinden in artikel 4 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. De hele verklaring is op internet te vinden: http://www.udhr.org/udhr/default.htm. Laatst bekeken op 17 september 2001.
22
8
omdat het gaat om het oplossen of coördineren van mondiale problemen of verschijnselen. Schematisch zijn de bovenstaande basiselementen weer te geven als in figuur 1. Daarin is ook hierboven relaties aangeven tussen principes en normen, alsmede de relatie tussen besluitvormingsprocedures en output. Het normatieve raamwerk vormt bovendien de basis en het karakter van het regime en bepaalt daarom tevens het instrumentele raamwerk.
Figuur 1: De basiselementen van een regime. Normatieve raamwerk:
Instrumentele raamwerk:
- Principes
- Regels
- Normen
- Besluitvormingsprocedures OUTPUT
De volgende term in de definitie van regime handelt over actoren. In de inleiding is al vermeld dat het waarschijnlijk vooral staten zijn, die zich met een eventueel drugsregime in het kader van de Verenigde Naties zullen bezighouden. Toch kunnen andere actoren een meer indirecte rol spelen door overheden te beïnvloeden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het mensenrechtenregime, waar non-gouvernementele organisaties (NGO’s) een grote rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van het regime.23 Mocht hier ook sprake van zijn bij het mondiale drugsregime, dan zal dit zeker meegenomen worden in het onderzoek. Naast de bovengenoemde elementen, gaat het in de gebruikte definitie om het convergeren van verwachtingen van actoren. Dit is eigenlijk het belangrijkste element van de definitie. Het gaat bij regimes namelijk niet zozeer om de normatieve en instrumentele raamwerken an sich, maar veel meer om harmonisatie of het bestaan en ontstaan van gemeenschappelijke oplossingen, belangen en vooruitzichten binnen deze raamwerken. Dat is de basis van het regime. Deze convergentie vindt natuurlijk plaats op een bepaald terrein in de internationale betrekkingen. Dit laatste element van de definitie is zeer ruim. Dit houdt in dat er niet alleen op grote terreinen (mensenrechten, milieu, wereldhandel), maar ook op allerlei deelterreinen regimevorming kan plaatsvinden. In het kader van het mondiale drugsprobleem kan er bijvoorbeeld sprake zijn van een deelregime met betrekking tot de handel in drugs, terwijl er gelijktijdig geen regime hoeft te ontstaan omtrent de consumptie.
9
1.2 De relatieve kracht van een regime Belangrijker dan de vraag of er al dan niet een regime aanwezig is op een bepaald terrein in de internationale betrekkingen is de vraag of het regime in kwestie een effectief of krachtig regime is. Met andere woorden: is er sprake van een sterk of zwak regime? De relatieve sterkte van een regime hangt ten eerste samen met de mate van convergentie. Dit houdt in dat hoe meer de verwachtingen en belangen van deelnemende actoren met elkaar overeenkomen, hoe sterker het regime zal zijn. Ten tweede kan dit aangevuld worden met de mate van overeenstemming over principes en normen. Hoe meer deze overeenkomen en hoe sterker het normatieve raamwerk van het regime dus is, hoe sterker het regime zal zijn. Dit eerste raamwerk bepaalt immers de inhoud en dus de reikwijdte van het regime, maar tevens het karakter. Een derde factor wordt wel omschreven met de term actor density.24 Hoe meer actoren er aan een regime deelnemen, hoe moeilijker het proces van regimevorming zal zijn. Dit zal dan in het algemeen leiden tot een zwakker regime. Dit is belangrijk in de context van dit onderzoek, omdat een regime in het kader van de Verenigde Naties vele actoren kan omvatten. Wel is natuurlijk belangrijk of alle actoren daadwerkelijk bijdragen tot het regime of passieve actoren zijn. Onder dit laatste begrip wordt in dit onderzoek verstaan dat het gaat om landen die in principe wel deel uit maken van het regime, maar bijvoorbeeld geen verdragen ratificeren, geen regels naleven of hun beleid niet afstemmen op of niet voort laten vloeien uit het normatieve raamwerk van het regime. Een sterk internationaal regime is dan een regime waarbij actoren verder gaan dan alleen het uitspreken of verklaren van intenties.
1.3 Deel- en subregimes Als belangen van actoren te ver uiteen lopen of als er niet op alle terreinen overeenstemming bereikt kan worden, kan er sprake zijn van een deelregime.25 Dit betekent dat het deelgebied waarover het regime zeggenschap heeft beperkt wordt. Actoren worden het niet eens over een aantal gevoelige of belangrijke zaken, maar willen toch een akkoord bereiken. Bij staten als actoren gaat het hierbij vaak over het in stand houden of respecteren van nationale verschillen of voorkeuren. Natuurlijk betekent dit vaak dat de kracht van het regime minder wordt. Deelregimes zijn echter niet onbelangrijk. Het betekent dat internationale samenwerking wel degelijk makkelijker wordt, ondanks het weglaten van een aantal belangrijke onderwerpen. Ook op het terrein van het mondiale drugsprobleem is het mogelijk om dergelijke deelregimes
23
Virginia Haufler, “Crossing the Boundary between Public and Private: International Regimes and Non-State Actors”, in: V. Rittberger, Regime Theory and International Relations (1993) 98. 24 Harryvan, Internationale Organisatie 6. 25 Bessette en Haufler, Against All Odds 69. 10
aan te treffen. Het gaat immers om staten die willen samenwerken op dit terrein, maar kunnen verschillen in nationale wetgeving, tradities, gewoontes en de aanpak van het probleem. Naast deelregimes zijn er de zogeheten subregimes. Dit is een term om aan te geven dat een deelgebied deel uitmaakt van een groter internationaal regime. Op het gebied van de mensenrechten zijn duidelijke voorbeelden te vinden. Onder het overkappende mondiale mensenrechtenregime, zijn er aparte terreinen aanwijsbaar waarop een zekere mate van regimevorming gaande is. Dit is bijvoorbeeld het geval op het terrein van vrouwenrechten en het terrein van het mensenrecht op ontwikkeling.26 Ook dergelijke ontwikkelingen kunnen een rol spelen bij het mondiale drugsprobleem in het kader van de Verenigde Naties. Zo zou het kunnen gaan om subregimes omtrent bepaalde soorten drugs of omtrent bepaalde manieren of strategieën van aanpak.
Voor het onderzoek naar het bestaan van een regime in het kader van het mondiale drugsprobleem, is het noodzakelijk om op zoek te gaan naar de in dit hoofdstuk behandelde elementen van regimetheorie. Daarnaast zal moeten worden beoordeeld in hoeverre een eventueel regime sterk of zwak is. Ook zal gekeken moeten worden naar de hieraan verwante vraag of een eventueel regime een deelregime of subregime vertegenwoordigt. Eerst zal in het volgende hoofdstuk gekeken worden naar de relatie tussen de VN en het issue-area van de mondiale drugsproblematiek. Daarna zal er in hoofdstuk 3 een grondige analyse plaatsvinden waarin de bovenstaande regimetheorie gekoppeld wordt aan de praktijk van het in hoofdstuk 2 beschreven issue-area.
26
Voor regimevorming op het gebied van vrouwenrechten, zie: Arvonne S. Fraser, ‘Becoming Human: The Origins and Development of Women’s Human Rights’, Human Rights Quarterly 21 (1999) 853-906. Voor regimevorming op het gebied van het recht op ontwikkeling, zie: David P. Forsythe, ‘The United Nations, Human Rights, and Development, Human Rights Quarterly (1997) 334-349. 11
Hoofdstuk 2: Het mondiale drugsprobleem als issue-area In de inleiding is het mondiale drugsprobleem omschreven als de wereldwijde productie, handel en consumptie van illegale drugs. De vraag die hier centraal staat is: wat is de relatie tussen de VN en het mondiale drugsprobleem? Een antwoord hierop kan gevonden worden door naar de VN organisaties te kijken die werkzaam zijn op dit terrein. Bovendien kan gekeken worden naar verdragen, resoluties en verklaringen, die totstandkomen binnen het VN systeem. Hieronder zal eerst kort het mensenrechten issue-area aangehaald worden om een duidelijk voorbeeld te hebben van een ander issue-area dat ook binnen het raamwerk van de Verenigde Naties ingevuld is met verdragen en verklaringen. Dit maakt het makkelijker om vervolgens het mondiale drugsprobleem te bekijken in het kader van de VN.
2.1 Een voorbeeld: het mensenrechtenregime Het bekendste voorbeeld van een issue-area in het kader van de Verenigde Naties wordt gevormd door mensenrechten. Mensenrechten hebben te maken met bredere en algemenere terreinen zoals democratie en ontwikkeling. Als zodanig is het dus niet een op zich zelf staand gebied.
Toch
is
er 27
mensenrechtenregime.
volgens
veel
wetenschappers
sprake
van
een
mondiaal
Er is een Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit
1948 en er zijn mensenrechtenverdragen daterend uit 1966. Hoewel deze documenten door veel landen onderschreven zijn, zijn zij niet bindend. Zij maken geen deel uit van bindend internationaal recht. Staten hoeven zich in principe dus niet te houden aan de normen en principes die beschreven staan. Dit geldt niet alleen voor de mensenrechten, maar is inherent aan het systeem van de Verenigde Naties waarbij de soevereiniteit van de staten voorop staat. Dit gegeven zal ook bij het mondiale drugsprobleem een belangrijke rol spelen wanneer in hoofdstuk drie gekeken zal worden naar de effectiviteit van een eventueel regime of deelregime. In het kader van de mensenrechten speelt al tijdenlang de discussie of mensenrechten universeel zijn.28 Universeel gedeelde opvattingen over een issue-area bepalen bij een regime het normatieve raamwerk. Hierboven is al gebleken dat een regime sterker zal zijn, naarmate er meer overeenstemming is over het normatieve raamwerk. Hoewel hier niet dieper op de discussie omtrent de universaliteit van mensenrechten zal worden ingegaan, is de achterliggende vraag zeer belangrijk. Volgens sommige auteurs is er sprake van een
27
Zie onder andere: Jack Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice (London 1989) 206. Michael J. Perry, ‘Are Human Rights Universal? The Relativist Challenge and Related Matters’, Human Rights Universal 30 (1997) 461-509.
28
12
zogenaamde international normative universality van mensenrechten.29 Dit houdt in dat de meeste landen op één of andere manier de verklaring en bijbehorende verdragen hebben onderschreven. Bij alle andere issue-areas zal ook gekeken moeten worden naar de mate van overeenstemming over principes en normen. Ook hier is van belang hoeveel landen VN verdragen hebben ondertekend, geratificeerd of onderschreven. Daarom kan uit het bovenstaande begrip een ander begrip gedestilleerd worden: internationale normatieve consensus. Dit houdt de mate in waarin actoren het door middel van het ondersteunen van verdragen eens zijn over principes en normen en dus over het normatieve raamwerk van een regime. In de volgende paragraaf zal dit begrip bekeken worden in het kader van de VN en het mondiale drugsprobleem. Hier zullen ook de belangrijkste VN verdragen op het gebied van het mondiale drugsprobleem geïntroduceerd worden.
2.2 De VN en het internationale drugsprobleem De Verenigde Naties is sinds 1946 bezig met het mondiale drugsprobleem.30 Sinds die tijd zijn er drie belangrijke verdragen tot stand gekomen in:
1) Single Convention on Narcotic Drugs (1961) (zoals geamendeerd door het 1972 Protocol) 2) Convention on Psychotropic Substances (1971) 3) Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (1988)
Deze verdragen zullen hierna respectievelijk als het 1961, het 1971 en het 1988 Verdrag aangegeven worden. Elk opvolgend verdrag bevat nieuwe elementen en betekent een vooruitgang in internationaal recht. Het ultieme doel van de eerste twee verdragen is het beperken van de consumptie, productie en handel van drugs tot het noodzakelijke niveau om wetenschappelijke en geneeskundige doeleinden te kunnen realiseren.31 Bovendien wil het voorkomen dat drugs van deze legale doeleinden overvloeien naar illegale doeleinden.32 Het uiteindelijke doel van het derde verdrag is het zorgen voor een samenleving waarin drugsmisbruik niet meer voorkomt.33 Het bevat onder andere bepalingen tegen het witwassen van drugsgelden en voor meer internationale samenwerking op het gebied van de uitlevering van verdachten en gecontroleerde bezorgingen van legale drugs.34 Opvallend is dat de eerste
29
Donnelly, Universal Human Rights 2. United Nations, The United Nations and Drug Abuse Control (New York 1989) 4. 31 P. H. S. van Rest en R. A. Visser, Drugs: Nationale Aanpak, Internationale Grenzen (Groningen 1996) 134. 32 UNDCP. World Drug Report (Oxford 1997) 170. 33 Nationale Aanpak, Internationale Grenzen 157. 34 World Drug Report 170. 30
13
twee verdragen dus vooral over de consumptie, productie en in mindere mate de handel van specifieke drugs gaan, terwijl de derde zich meer richt op de handel van deze drugs. Naast deze verdragen zijn er een aantal conferenties, resoluties en een tweetal verklaringen, die de leemtes opvullen van in de verdragen niet besproken zaken, maar ook voor een verdere verdieping zorgen.35 Daarbij moet men vooral denken aan documenten die gaan over specifieke drugs of specifieke regio’s in tegenstelling tot de algemenere verdragen.36 Bijna alle VN resoluties verwijzen echter steeds naar de verdragen. Die vormen dus duidelijk de basis van het VN systeem. Opvallend is dat er net als bij de mensenrechten een algemene verklaring opgesteld is. Dit is de Declaration on the Control of Drug Trafficking and Drug Abuse.37 Deze Verklaring is het bewijs dat er duidelijk van een issue-area gesproken kan worden, zoals bij mensenrechten het geval is. Bovendien is dit bij uitstek een zeer geschikt document om een indicatie te krijgen van de normen en principes die deel uitmaken van het normatieve kader. Staten spelen een dubbele rol binnen het VN systeem. Zij zijn als leden van de Algemene Vergadering verantwoordelijk voor het aannemen van verdragen, protocollen en resoluties, maar ook noodzakelijk voor de uitvoering ervan.38 Bovendien financieren staten het VN systeem. De Commission on Narcotic Drugs (CND), een subcommissie van de Economische en Sociale Raad, is de belangrijkste beleidsmaker van het VN systeem.39 Daarnaast zijn er nog twee ondersteunende instanties: Het International Narcotics Control Board (INCB), een controlerend lichaam en het Office for Drug Control and Crime Prevention (ODCCP), de belangrijkste ondersteunende en educatieve organisatie. Elke organisatie heeft zijn eigen functie en samen vormen zij op het deelterrein van het mondiale drugsprobleem een systeem van wet- en regelgeving en uitvoering. Naast de centrale rol, die staten spelen binnen het bovenstaande systeem is er een duidelijke rol weggelegd voor NGO’s. Zij spelen niet alleen een belangrijke rol bij drugspreventie, maar zorgen tevens voor de educatie en het vergroten van het bewustzijn van
35
Zo is er onder andere de International Drug Abuse Control Strategy uit 1981, de International Conference on Drug Abuse and Illicit Trafficking uit 1987 en de Declaration on the Control of Drug Trafficking and Drug Abuse uit 1984. 36 Een voorbeeld van een resolutie over een bepaald type drugs is: United Nations. Voluntary international control of Norephedrine CND/Res/42/1 (25 maart 1999). Een voorbeeld van een resolutie over een bepaalde regio is: United Nations. Contribution on the strengthening of the Global Programme of Action: anti-drug strategy in the Americas E/Res/1997/40 (21juli 1997). Beide resoluties zijn te vinden op de website van het UN ODCCP: http://www.odccp.org/un_treaties_and_resolutions.html (24 september 2001). 37 Deze Verklaring van 14 december 1984 is te vinden op de website van de VN: http://www.un.org/documents/ga/res/39/a39r142.htm (24 september 2001). 38 The UN and Drug Abuse Control 79. 39 Ibidem. 14
mensen.40 Dit blijft echter een ondersteunende functie en betekent geen inbreuk op de macht en invloed van staten. De kracht van het VN systeem ligt echter voor een deel wel bij de samenwerking tussen staten en NGO’s.41 Als zodanig moet dus wel degelijk rekening gehouden worden de rol van non-gouvernementele actoren bij de zoektocht naar het bestaan van een internationaal regime.
2.3 De VN en rechtsgeldigheid Soevereiniteit en het respect hiervoor ligt aan de basis van het VN systeem. Staten worden vrijwillig lid van dit systeem, nemen plaats in de Veiligheidsraad of de Algemene Vergadering, maar krijgen vervolgens geen supranationale overheid boven zich. Dit heeft verregaande gevolgen voor de resoluties en verdragen die binnen het kader van de VN tot stand komen. De meeste resoluties zijn aanbevelingen, die staten al dan niet over kunnen nemen.42 In de resoluties met betrekking tot het mondiale drugsprobleem staat meestal een artikel met de volgende strekking:
(…) countering the world drug problem (…) must be carried out (…) with full respect for the sovereignty and territorial integrity of States [and] the principle of non-intervention in the internal affairs of States43 Staatssoevereiniteit blijft dus overeind. Dit betekent dat staten door middel van het aannemen en onderschrijven van resoluties theoretisch wel gebonden zijn aan de verplichtingen van deze documenten, maar dat staten in werkelijkheid zich makkelijk van de inhoud van een resolutie kunnen distantiëren als dit hen op een gegeven moment beter uitkomt. Voor verdragen in het kader van de VN geldt hetzelfde. Hoe ver de verplichtingen van in de drie VN verdragen omtrent het mondiale drugsprobleem ook reiken, het effectieve succes van de verdragen hangt volledig af van de medewerking van de deelnemende lidstaten.44 Er is wel de morele verplichting van staten onderling om aan de verplichtingen van de verdragen te voldoen. In hoeverre dit echter de basis kan vormen voor een effectief internationaal regime zal in het volgende hoofdstuk duidelijk moeten worden.
40
Ibidem 56 en 57. Ibidem. 42 Thomas G. Weiss, David P. Forsythe en Roger A. Coate, The United Nations and Changing World Politics (Oxford 2001) 34. 43 VN resolutie 55/65: International cooperation against the world drug problem (4 december 2000). Artikel I. Lid 1. 44 S. K. Chatterjee, Legal Aspects of International Drug Control (Den Haag 1981) 358. 41
15
In dit hoofdstuk is duidelijk geworden dat er wel degelijk gesproken kan worden van een issue-area. Naast de speciale organisaties van de VN die zich bezighouden met het mondiale drugsprobleem zijn er de drie bovenstaande basisverdragen. Deze zijn aangevuld met conferenties en een algemene Verklaring. Samen genomen bakenen zij duidelijk een deelterrein af waarop de VN met allerlei middelen een oplossing probeert te zoeken voor het mondiale drugsprobleem. Staten zijn de belangrijkste actoren op dit deelterrein, maar zij worden duidelijk bijgestaan door NGO’s. Staatssoevereiniteit vormt de basis van het VN systeem. In het volgende hoofdstuk zullen de bovenstaande verdragen, de twee verklaringen en alle VN resoluties van de laatste vijf jaar op dit terrein bekeken worden in het licht van internationale regimetheorie. Het doel van het hoofdstuk is om vast te stellen in hoeverre er gesproken kan worden van een normatief en instrumenteel raamwerk en in hoeverre deze het bestaan van een internationaal regime bevestigen. Tevens zal gekeken worden naar de kracht van het eventuele regime en het bestaan van een eventueel subregime.
16
Hoofdstuk 3: Analyse van VN verdragen en resoluties In dit hoofdstuk zal eerst gekeken worden of er sprake is van een normatieve raamwerk, dat de basis zou kunnen vormen voor een internationaal regime op het terrein van het mondiale drugsprobleem. Daarna wordt gekeken of er sprake is van een instrumenteel kader. Vervolgens wordt gekeken naar de kracht van het regime en worden de vooronderstellingen van het begin van deze studie beoordeeld op hun waarde.
3.1 Het normatieve raamwerk Hoewel de lijst van aanwijsbare normen en principes waarschijnlijk onuitputtelijk is, is er een slechts een aantal die in meerdere documenten te vinden zijn en een rode draad door de verdragen en resoluties van de VN vormen. Bij de gevonden normen en principes staat echter telkens slechts één bron vermeld. In de meeste gevallen is dit de bron waar de norm of het principe het duidelijkst naar voren komt of het helderst geformuleerd is.
3.1.1 Principes Principes zijn in het eerste hoofdstuk omschreven als datgene wat de betrokken actoren gezamenlijk voor waar aannemen. Dit is het uitgangspunt van een eventueel internationaal regime. Het eerste principe dat in het oog springt bij het mondiale drugsprobleem in het kader van de Verenigde Naties is het feit dat het mondiale drugsprobleem als een uitdaging met mondiale dimensie gezien wordt.45 Bovendien zijn de lidstaten het erover eens dat dit mondiale drugsprobleem recentelijk in ernst toegenomen.46 Het vormt een ernstige bedreiging voor de gezondheid, de veiligheid en het welzijn van de mensheid.47 Daarnaast vormt het een bedreiging voor de veiligheid en ontwikkeling van veel landen en volkeren.48 Er is dus overeenstemming over de ernst en het mondiale karakter van het probleem en over de consequenties die het probleem kan hebben. Ook met betrekking tot de oplossing van het mondiale drugsprobleem zijn er verscheidene principes terug te vinden in bronnen van de VN. Allereerst wordt internationale coördinatie en samenwerking op dit terrein noodzakelijk geacht om tot effectieve maatregelen 45
United Nations. International cooperation against the world drug problem, A/Res/53/115 (9 december 1998). Preambule, 3e alinea. 46 In een resolutie uit 2000 staat het zo omschreven: “Gravely concerned that, (…) there is a global expansion of the drug problem, which constitutes a serious threat to the health, safety and well-being of all mankind (…).” United Nations. International co-operation against the world drug problem, A/Res/54/132 (2 februari 2000) 2e alinea. 47 Dit staat in dezelfde alinea van de resolutie uit noot 44. Deze alinea is vanaf 1997 terug te vinden in een jaarlijkse resolutie. De meest recente is: United Nations. International cooperation against the world drug problem, A/Res/55/65 (4 december 2000). 3e alinea. 48 Declaration on the Control of Drug Trafficking. Artikel 2. 17
te komen.49 Dit is terug te vinden in alle drie VN verdragen. Bovendien wordt het zeer gewenst geacht om binnen het VN systeem tot een oplossing te komen. De preambule van het VN verdrag uit 1988 erkent bijvoorbeeld:
“ (…) the competence of the United Nations in the field of control of narcotic drugs and psychotropic substances and [thinks it is] desirous that the international organs concerned with such control should be within the framework of that organization.”50
Deze vaak in VN bronnen terug te vinden opmerking heeft wel degelijk waarde omdat het bevestigt dat de lidstaten er van overtuigd zijn dat de VN het juiste forum is om het mondiale drugsprobleem op te lossen. Dit dient overigens niet alleen te gebeuren op het internationale niveau van de staten, maar ook op regionaal en nationaal niveau.51 Er kan dus wel degelijk sprake zijn van een deelregime op het gebied van het mondiale drugsprobleem als staten regionaal samenwerken en de normen en principes van het internationaal regime onderschrijven. Een ander principe is het principe van gedeelde verantwoordelijkheid.52 Dit houdt in dat staten met elkaar dezelfde verantwoordelijkheid dragen met betrekking tot de oplossing van het mondiale drugsprobleem. Bovendien moet de aanpak van het mondiale drugsprobleem tot stand komen met inachtneming van het principe van non-interventie.53 Dit principe hangt samen met het grondbeginsel van de VN: soevereine gelijkheid. Soevereine gelijkheid is terug te vinden in artikel 2.1 van het Handvest van de VN.54 Het gaat op dit gebied dus om de opvatting dat staten soeverein zijn en een gelijke verantwoordelijkheid dragen om het drugsprobleem aan te pakken. Uit de twee bovenstaande principes blijkt dat staten binnen het VN systeem op dit terrein gezien worden als de belangrijkste actoren. Dit is belangrijk voor het beoordelen van de aanname van deze studie dat staten de belangrijkste actoren zullen zijn bij een internationaal regime op het terrein van het mondiale drugsprobleem. Een VN resolutie uit 1997 bevestigt deze aanname en erkent het gegeven dat:
49
Zie bijvoorbeeld het VN verdrag uit 1961: Resolutie II, artikel 1. United Nations Convention 1988. Preambule, 11e alinea. 51 Declaration on the Control of Drug Trafficking. Artikel 2. 52 International cooperation 2000. Deel I, artikel 1. 53 Ibidem. 54 Het Handvest van de Verenigde Naties is te vinden op de website van de VN: http://www.un.org/aboutun/charter/index.html (28 september). Artikel 2.1 handelt over de “the principle of the sovereign equality of all its Members” 50
18
“Governments have the main responsibility for implementing the international drug control treaties, and [we are] emphasizing that the United Nations system has an important role in strengthening the national capacity to do so.”55
Het implementeren van de drie VN verdragen is dus vooral een staatsaangelegenheid. De zinsnede bevestigt bovendien het principe dat een oplossing binnen het VN systeem gezocht moet worden, vanwege de belangrijke rol van de VN om de staten te assisteren. Naast het vereiste respect voor de soevereiniteit en het territorium van de staten is er een principe dat zich meer op de staatsburgers richt. Dit is het alom vertegenwoordigde respect voor de mensenrechten. Resolutie 52/92 benadrukt bijvoorbeeld zeer stellig:
“that respect for human rights is and must be an essential component of measures taken to address the drug problem.”56
In de Declaration on the Control of Drug Trafficking and Drug Abuse wordt er ook een duidelijke link gelegd tussen het terrein van de mensenrechten en de aanpak van het mondiale drugsprobleem.57 Aan het bovenstaande principe van het respect voor mensenrechten kan het principe van gelijke voordelen voor mannen en vrouwen worden toegevoegd. Dit houdt in dat alle maatregelen die binnen het VN systeem genomen worden om het mondiale drugsprobleem aan te pakken een zelfde uitwerking op vrouwen als op mannen moeten hebben.58 Zowel het mensenrechten beginsel als dit non-discriminatie beginsel zijn terug te voeren op het Handvest van de Verenigde Naties, waarin de lidstaten het vertrouwen bevestigen dat zij hebben in de mensenrechten en de gelijke rechten voor mannen en vrouwen.59 Een laatste principe is het causale verband tussen armoede en het mondiale drugsprobleem. Dit betekent dat het produceren en verhandelen van illegale drugs vaak plaatsvindt in relatief arme landen of ontwikkelingslanden. Deze link heeft belangrijke 55
United Nations. Review of the United Nations International Drug Control Programme: strengthening the United Nations machinery for international drug control within the scope of the existing international drug control treaties and in accordance with the basic principles of the Charter of the United Nations, E/Res/1997/37 (21 juli 1997). Preambule, 5e alinea. 56 United Nations. International action to combat drug abuse and illicit production and trafficking, A/Res/52/92 (12 december 1997). Preambule, 12e alinea. 57 United Nations. Declaration on the Control of Drug Trafficking and Drug Abuse, A/Res/39/142 (14 december 1984). 2e deel, 2e alinea. Te vinden op de website van de Verenigde Naties: http://www.un.org/documents/ ga/res/39/a39r142.htm (24 september 2001). 58 United Nations. International co-operation against the world drug problem, A/Res/53/115 (9 december 1998). Preambule, 12e alinea. 59 Charter of the United Nations. Preambule, 2e alinea. 19
gevolgen voor het bestrijden van het mondiale drugsprobleem. Het betekent dat ontwikkelingslanden betrokken moeten worden bij de oplossing van het probleem en bijgestaan moeten worden door de andere betrokken landen. Deze betrokkenheid en bijstand zal terugkomen in de volgende paragraaf, waar de normen aan bod komen. Bijlage 1 bevat een opsomming van alle bovenstaande principes.60
3.1.2 Normen Normen zijn in het eerste hoofdstuk omschreven als uit principes voortvloeiende rechten en plichten van actoren binnen een internationaal regime. In dit verband gaat het dus om de rechten en plichten van staten, die zich verbonden hebben met de VN verdragen, resoluties en verklaringen. De meeste bepalingen in de verdragen en resoluties zijn aanbevelingen aan de lidstaten. Toch zijn er een aantal aanwijsbare rechten en plichten die krachtiger zijn dan aanbevelingen of richtlijnen. Daar waar een duidelijk verband aantoonbaar is tussen een bepaalde norm en een principe uit paragraaf 3.1.1 zal dit vermeld worden. De basisnorm van het VN systeem is de plicht dat staten het produceren, consumeren en verhandelen van drugs alleen toestaan als het gaat om medische en wetenschappelijke doeleinden.61 Deze doeleinden vormen de enige twee uitzonderingen op het principe dat drugs negatieve gevolgen hebben voor de gezondheid en het welzijn van mensen. Het medische en wetenschappelijke gebruik van drugs wordt niet alleen als onmisbaar gezien, maar moet ook gesteund worden door middel van het beschikbaar stellen van drugs voor deze doeleinden.62 Het produceren, verhandelen en consumeren van drugs voor alle andere doeleinden is niet gewenst en moet voorkomen worden. Dit blijkt onder andere uit het feit dat staten de nadrukkelijke plicht hebben: “(…) to prevent and combat the evil of drug addiction.”63
De strijd tegen de consumptie, handel en productie moet bovendien aangegaan worden door middel van internationale samenwerking. Deze norm vloeit voort uit het principe dat internationale coördinatie en samenwerking noodzakelijk is om tot een oplossing te komen. Staten hebben zich gecommitteerd aan de plicht om
interregionale en internationale
samenwerking te promoten om zo het aanbod van drugs te controleren en de vraag naar drugs 60
De bijlagen bevinden zich na de conclusie en geven een samenvatting van de gevonden principes, normen, regels en besluitvormingsprocedures. 61 1961 Verdrag. Artikel 4(c). 62 Zie hiervoor de preambules van het 1971 en het 1961 Verdrag, respectievelijk de vijfde en tweede alinea. 63 1961 Verdrag. Resolutie III, 1e alinea. 20
te verminderen.64 De vermelding van interregionale samenwerking betekent wederom dat een deelregime dat zich tot een bepaalde regio beperkt tot de mogelijkheden behoort. De internationale samenwerkingsnorm betekent echter niet dat de manier waarop dit moet gebeuren volledig duidelijk is. In het Verdrag van 1961 staat een aanbeveling dat staten binnen hun mogelijkheden alles eraan moeten doen om de verspreiding van het gebruik van illegale drugs tegen te gaan.65 Deze vrij abstract geformuleerde aanbeveling laat veel ruimte voor nationale invulling. Dergelijke formuleringen zijn veel te vinden in de bestudeerde VN documenten en zijn het gevolg van het soevereiniteitsprincipe van het VN systeem.66 Toch zijn er in de verdragen aan aantal algemene verplichtingen waar staten zich aan moeten houden met betrekking tot de aanpak van het mondiale drugsprobleem. Artikel 4 van het 1961 Verdrag verplicht de ondertekenende staten om alle noodzakelijke administratieve en wetgevende maatregelen te nemen om zo het Verdrag te laten werken binnen de nationale grenzen en om samen te kunnen werken met andere lidstaten.67 De plicht van staten om internationaal samen te werken is uitgewerkt in een aantal verdere verplichtingen. Zo is er ten eerste de verplichting van staten om elkaar rechtskundig bij te staan.68 Het gaat hier bijvoorbeeld om rechterlijk onderzoek, vervolgingen of juridische processen.69 Ten tweede is er de plicht om samen te werking op het gebied van training van personeel werkzaam op het gebied van bestrijding van het drugsprobleem. Daarbij gaat het ook om de plicht om informatie uit te wisselen. Dit kan informatie zijn over methoden van onderzoek, nieuwe trends op het gebied van drugs of handelsroutes.70 Deze uitwisseling van informatie is zeer belangrijk. Staten worden in een resolutie uit 1996 bovendien gestimuleerd om te komen tot een: “rapid flow of communications, including the use of electronic means of data exchange”71
64
Declaration on the Guiding Principles. Artikel 7c. 1961 Verdrag. Resolutie III, artikel 1. 66 Naast de zinsnede: “should do everything in their power” zijn formuleringen te vinden als: “as far as possible” of “all practicable measures”. Zie bijvoorbeeld het 1971 Verdrag, artikel 20, lid 1 en 2. 67 1961 Verdrag. Artikel 4, lid (a) en (b). 68 1988 Verdrag. Artikel 7, lid 1. 69 Ibidem. 70 Ibidem. Artikel 9. 71 United Nations. Measures to combat diversion of psychotropic substances and to establish effective control over operations carried out by intermediaries in international trade of psychotropic substances, E/Res/1996/17 (24 juli 1996). Artikel 19. 65
21
Ten derde is er de plicht van staten om traditionele drugsproducerende landen (vaak ontwikkelingslanden) en ontwikkelingslanden in het algemeen bij te staan.72 Dit slaat wederom terug op het Handvest van de Verenigde Naties, waar lidstaten zich gecommitteerd hebben aan de verplichting om de sociale en economische vooruitgang van alle volkeren te promoten.73 Bovendien vloeit deze norm voort uit het feit dat armoede door de lidstaten gekoppeld is aan het mondiale drugsprobleem. Naast de plicht van staten om ontwikkelingslanden bij te staan, is duidelijk geworden dat staten de plicht hebben gegevens uit te wisselen en elkaar rechtskundige bijstand moeten verlenen. Deze ontwikkelingen kunnen zorgen voor de harmonisatie tussen staten, die zo belangrijk is bij de vorming van een internationaal regime. In hoeverre staten nationale wetten (inclusief de grondwet), methodes van aanpak en onderzoek inmiddels op elkaar afgestemd hebben is een onderzoek op zich dat de diepgang van deze studie te boven gaat. Voor een dergelijk onderzoek is het namelijk noodzakelijk om bijvoorbeeld de grondwet en andere nationale wetten van vele lidstaten naast elkaar te leggen en te vergelijken. Wel duidelijk aantoonbaar zijn de plannen (en dus de intentie) van de VN lidstaten om nationale strategieën voor de oplossing van het mondiale drugsprobleem op elkaar af te stemmen.74 Hoewel staten elkaar dus op veel verschillende manieren bij moeten staan en samen moeten werken, moet dit toch altijd gebeuren met respect voor het non-interventie beginsel. De volgende norm vloeit voort uit dit principe van non-interventie. Dit principe creëert de plicht voor staten zich niet ongewenst in nationale aangelegenheden van andere staten te mengen. Nationale wetten en nationale rechtssystemen blijven de basis vormen voor het bestrijden van het mondiale drugsprobleem. Wel worden de staten aangemoedigd de nationale wetten op elkaar af te stemmen en aan te passen om een effectievere aanpak van het mondiale drugsprobleem mogelijk te maken.75 Het is dus aan de individuele staten om de nationale wetten en regels aan te passen en zo de resoluties en verdragen te implementeren. Staten kunnen elkaar op dit terrein niet dwingen. Ook bij het helpen van ontwikkelingslanden is er de plicht om rekening te houden de cultuur en gewoontes en met de nationale plannen en initiatieven die bestaan.76 Bijlage 2 bevat een opsomming van alle bovenstaande normen.
72
1961 Verdrag. Resolutie II, 1e alinea en lid 2. Charter, artikel 55 (a). 74 International Cooperation (2000). ‘Action Plan for the Implementation of the Declaration on the Guiding Principles of Drug Demand Reduction’. Preambule. 75 United Nations. International action to combat drug abuse and illicit production and trafficking, A/Res/50/148 (21 december 1995). Deel II: International Action to Combat Drug Abuse and Illicit Production and Trafficking. Artikel 3 en 4. 73
22
Concluderend kan gezegd worden dat er een uitgebreid systeem van principes en normen gevonden is. Het voor een internationaal regime vereiste normatieve kader is zeer zeker aanwezig en ver ontwikkeld.
3.2 Het instrumentele raamwerk Omdat het instrumentele raamwerk van een regime voortvloeit uit het normatieve raamwerk zullen regels en besluitvormingsprocedures verband houden met de hierboven gevonden principes en normen.
3.2.1 Regels Regels zijn vooral te vinden in de drie verdragen van de VN. Het eerste verdrag uit 1961 bevat ten eerste regels over het veranderen van de strekking van het verdrag.77 Daarbij gaat het voornamelijk om regels die bepalen hoe een nieuwe drug in de bepalingen van het verdrag opgenomen wordt of hoe een oude drug eruit kan worden geschreven. Ook vermeldt het verdrag hoe staten een nieuw amendement aan het verdrag kunnen toevoegen.78 Verder bevat het verdrag regels omtrent de wisselwerking tussen de lidstaten en twee VN organen: de Commission on Narcotic Drugs (CND) en de International Narcotics Control Board (INCB). De laatste moet er immers voor zorgen dat de bepalingen van het verdrag uitgevoerd worden. De regels daarvoor staan in artikel 14. Verder staan er in het verdrag regels die voortvloeien uit het informatie uitwisselingsbeginsel. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om een jaarlijks rapport van staten over de werking van het verdrag binnen de nationale grenzen.79 Ook kan het zijn dat de Secretaris-Generaal van de VN de teksten van alle nationale wetten en bepalingen over het drugsprobleem opvraagt.80 De staten moeten bovendien elk jaar informatie verstrekken aan de INCB over de aantallen drugs die zij bezitten, produceren en consumeren met betrekking tot wetenschappelijke en medische doeleinden.81 Hiervoor zijn allerlei regels opgesteld, die met name betrekking hebben op de manier van berekening van aantallen drugs.82 Daarnaast zijn regels opgesteld die limieten stellen aan het importeren en produceren van drugs.83
76
International Co-operation (2000). Deel II, artikel 9. 1961 Verdrag. Changes in the scope of control. Artikel 3: 78 Ibidem. 79 Ibidem. Artikel 18. 80 Ibidem. 81 Ibidem. Artikel 19. 82 Ibidem. Artikel 19.2 83 Ibidem, Artikel 21 en 21 bis. 77
23
Het 1971 verdrag bevat naast de bovenstaande soort regels speciale regels omtrent het controleren van preparaten (stoffen waar andere drugs in verwerkt zijn).84 Ook bevat het regels omtrent het zogenaamde licensing.85 Deze regels bepalen hoe overheden controle moeten houden op de nationale instanties die zorgen voor het importeren en produceren van drugs. Gek genoeg worden er echter geen regels opgesteld omtrent het controleren of inspecteren van importeurs en exporteurs van drugs. De verdere invulling van een dergelijk inspectiesysteem wordt overgelaten aan de lidstaten.86 Opvallend zijn de in dit verdrag aanwezige strafrechterlijke bepalingen.87 Deze regels zijn echter wel: “Subject to the constitutional limitations of a Party, its legal system and domestic law.”88
Dit bevestigt wederom het feit dat nationale staten de basiseenheden van het VN systeem zijn en dat het verdrag niet om het nationale niveau heen kan. Alleen wanneer staten bereid zijn hun nationale rechtssysteem aan te passen aan de door het verdrag aangedragen bepalingen, kan het verdrag effectief zijn. Ook het 1988 Verdrag heeft te maken met deze beperking. De in artikel 3 opgesomde regels aangaande overtredingen en sancties zijn ook afhankelijk van bepalingen in de nationale rechtssystemen.89 Het Verdrag biedt echter verreweg de meeste regels. Naast de bovenstaande regels biedt het uitgebreide regelgeving op de terreinen van jurisdictie, confiscatie van drugs en de uitlevering van verdachten.90 De regels omtrent de jurisdictie van staten bepalen wanneer een staat bevoegd is de illegale handel van drugs tegen te gaan. De andere twee artikelen bepalen hoe en wanneer drugs in beslag genomen moeten worden en onder welke omstandigheden eventuele verdachten uitgeleverd moeten worden aan andere staten. Tevens bevat het verdrag regels die de norm van rechterlijke bijstand ondersteunen.91 Daarbij gaat het voornamelijk om een opsomming van de doeleinden en omstandigheden waaronder staten deze rechterlijke bijstand aan elkaar kunnen vragen en om een beschrijving van de manier waarop hulp gevraagd moet worden en van de omstandigheden waaronder hulp 84
1971 Verdrag. Artikel 3 en 4. Ibidem. Artikel 8. 86 Ibidem. Artikel 15. 87 Ibidem. Artikel 22. 88 Ibidem. Artikel 22.2 89 1988 Verdrag. Artikel 3: Offences and Sanctions. 90 Ibidem. Respectievelijk artikel 4,5 en 6. 91 Ibidem. Artikel 7. 85
24
geweigerd kan worden. Ten slotte bevat het verdrag regels en bepalingen omtrent het transport van drugs door middel van voer- en vaartuigen.92 Bijlage 3 bevat een opsomming van de gevonden regels.
3.2.2 Besluitvormingsprocedures Besluitvormingsprocedures zijn omschreven als de mechanismen van het systeem, die leiden tot de output. Deze zijn uitsluitend te vinden in de verdragen en zijn zeer beperkt aanwezig. Om de besluitvormingsprocedures te vinden, moet allereerst het doel (de output) van de verdragen onder de loep genomen worden. Het doel van de eerste twee verdragen is nagenoeg hetzelfde: het codificeren van internationale maatregelen om de productie, consumptie en handel in drugs te beperken tot medische en wetenschappelijke doeleinden.93 Het doel van het 1988 Verdrag is het promoten van coordinatie en samenwerking tussen lidstaten met betrekking tot de handelsaspecten van illegale drugs.94 De output van de verdragen, zijn dus niet alleen de verdragen zelf, maar ook de gewenste coordinatie tussen de lidstaten om het gewenste doel te bereiken. De coordinatie, controle en het toezicht op de verdragen en op de lidstaten wordt geregeld door de INCB en de CND. De INCB zorgt bovendien voor de letterlijke output van het regime in de vorm van de jaarlijkse rapportage. Gek genoeg heeft de INCB minder controle op het 1988 Verdrag dan op de beide voorgangers. Hierover meer in paragraaf 3.3. De meeste besluitvormingsprocedures die te vinden zijn, hebben betrekking op de bovenstaande twee centrale organen en hun wisselwerking met de lidstaten, elkaar en de Economische en Sociale Raad. Deze procedures bepalen onder andere hoe de rapporten van de INCB en de lidstaten tot stand moeten komen. Verder zijn er procedures rond de amendering van de verdragen.95 Zoals gezegd hebben de meeste besluitvormingsprocedures betrekking op de INCB en de CND. Deze procedures bepalen letterlijk hoe besluiten binnen de beide organen tot stand komen. Besluiten van de CND moeten bijvoorbeeld met een tweederde meerderheid van stemmen genomen worden.96 Dit orgaan is het centrale beleidsbepalende lichaam van de VN op dit terrein en dus verantwoordelijk voor de output van het eventuele regime. Bijlage 4 bevat een opsomming van de gevonden besluitvormingsprocedures.
92
Ibidem. Artikel 15, 16 en 17. UNDCP. World Drug Report (Oxford 1997) 170. 94 Ibidem. 95 Zie hiervoor artikel 47 van het 1961 Verdrag, artikel 30 van het 1971 Verdrag en artikel 31 van het 1988 Verdrag. 96 Zie bijvoorbeeld het 1971 Verdrag, artikel 17, lid 2. 93
25
Concluderend kan gezegd worden, dat in vergelijking met het normatieve kader, het instrumentele kader minder ontwikkeld is. Er zijn weliswaar voldoende regels, maar deze komen, met uitzondering van algemene regels, vrijwel allen uit het 1988 Verdrag, dat door zijn specifiekere doelstelling logischerwijze meer regels moet bevatten. De doelstelling van de eerste twee verdragen is minder specifiek, en concentreert zich op samenwerking tussen staten om ervoor te zorgen dat de productie, handel en consumptie van drugs beperkt wordt tot medische en wetenschappelijke doeleinden. Een dergelijke doelstelling leidt meer tot principes en normen, en niet zozeer tot specifieke regels. De besluitvormingsprocedures zijn aanwezig in het kader van de INCB en de CND, en beperken zich ook vrijwel tot deze organen. Dit is logisch omdat deze organen de controle en coordinatie van de verdragen verzorgen.
3.3 De kracht van het regime De kracht van een internationaal regime is in de eerste plaats te beoordelen door te kijken naar de mate van convergentie van belangen en verwachtingen van de lidstaten. In de tweede plaats moet gekeken worden naar de daaraan gerelateerde overeenstemming over principes en normen. In dit geval betekent het zeer uitgebreide stelsel van normen en principes, gecombineerd met het grote aantal lidstaten, die de verdragen ondertekend en geratificeerd hebben, dat de mate van convergentie op het eerste gezicht erg groot genoemd mag worden. Meerdere lidstaten hebben echter vooral op het 1988 Verdrag een aantal belangrijke uitzonderingen gemaakt ten tijde van het ondertekenen. Het Nederlandse beleid rondom softdrugs is bijvoorbeeld alleen in lijn met het 1988 Verdrag omdat de regering een uitzondering heeft gemaakt met betrekking tot artikel 3 (lid 2) van dit verdrag waarin staat dat:
“(…) Each party shall adopt such measures (…) to establish as a criminal offence under its domestic law (…) the possesion, purchase or cultivation of narcotic drugs or psychotropic substances for personal consumption (…)”97
Deze uitzondering rechtvaardigt het Nederlandse beleid dat het strikt persoonlijke gebruik van drugs niet strafbaar stelt. Andere voorbeelden van uitzonderingen zijn Vietnam’s uitzonderingspositie met betrekking tot de uitlevering van verdachten (artikel 6 van het 1988
26
Verdrag) en de positie van Colombia met betrekking tot bijvoorbeeld artikel 9 omtrent samenwerking en training tussen lidstaten.98 Veel landen hebben bovendien uitzonderingen gemaakt met betrekking tot artikel 32 (lid 2) van het 1988 Verdrag omtrent het oplossen van interstatelijke conflicten, waarin de actieve rol van het Internationale Gerechtshof beschreven wordt. Hoewel er dus meerdere uitzonderingen zijn, worden zij volgens mevrouw B. Hammond van het INCB over het geheel gezien door een minderheid van lidstaten uitgesproken. Het is zeker niet zo dat elke lidstaat de verdragen onderschrijft met het beroep op belangrijke uitzonderingen. Bovendien zijn er nauwelijks uitzonderingen gemaakt op de eerste twee VN verdragen, hetgeen onder andere verklaard zou kunnen worden uit de algemenere aard van de bepalingen in deze verdragen. Het feit dat uitzondering gemaakt worden is echter wel een indicatie dat de gemene deler van belangen en verwachtingen toch in waarde daalt en dat bepaalde principes, normen en regels niet unaniem gesteund worden. Het voert te ver om hier een uitgebreid onderzoek te doen, naar welke staten de meeste reserves inbouwen, of welke artikelen in de verdragen het meest tot uitzonderingen leiden. Belangrijk is het feit dat uitzonderingen gemaakt worden en dat dit logischerwijze negatieve consequenties voor de kracht van het regime. De kracht van een internationaal regime is ten derde te beoordelen door te kijken hoeveel staten de internationale verdragen ondertekend en geratificeerd hebben. In het geval van de drie VN verdragen is dit aantal opzienbarend hoog. Het 1961 Verdrag is ondertekend en geratificeerd door 174 lidstaten. De verdragen uit 1971 en 1988 Verdrag zijn ondertekend en geratificeerd door respectievelijk 168 en 161 lidstaten. Verreweg de meerderheid van alle VN lidstaten heeft zich dus gecommitteerd aan de drie verdragen op het gebied van de drugsproblematiek. Dit is op het eerste gezicht een enorm resultaat. De echte kracht van het internationale regime ligt echter in het feit of de lidstaten de bepalingen, richtlijnen en regels van de verdragen ook daadwerkelijk uitvoeren en door laten werken in nationale wet- en regelgeving. Deze informatie is te vinden in het jaarlijkse rapport van de INCB.99 De mate van doorwerking in nationale wetgeving verschilt echter zeer per lidstaat en is daarom niet makkelijk te beoordelen. De INCB bezoekt jaarlijks zo’n 40 landen om de situatie te beoordelen. Een land als Syrie wordt bijvoorbeeld zeer positief beoordeeld, terwijl rechters in Kameroen ondanks de doorwerking in nationale wetgeving drie jaar geleden nog geen enkele 97
Deze informatie kwam tot mij in een gesprek met mevrouw Beate Hammond, Drug Control Officer van het INCB, op 19 november 2001 (aanvang 10 uur). 98 Ibidem. 27
kennis van de verdragen en resoluties hadden. De rapporten bieden ook de huidige stand van zaken in verschillende regio’s van de wereld en zijn zeker de moeite van verder onderzoek waard. Voor dit onderzoek is vooral van belang dat de INCB het orgaan is dat de naleving van de verdragen in de gaten houdt. Bij de eerste twee verdragen heeft dit orgaan verrregaande bevoegdheden omtrent de controle van de uitvoering van de verdragen. Bij het 1988 Verdrag ontbreekt deze bevoegdheid omdat de lidstaten het tijdens de beraadslagingen omtrent het verdrag het op dit punt niet eens konden worden. Dit is een voorbeeld van een besluitvormingsproces, waarbij het actor-density probleem duidelijk meespeelt. De reden hiervoor is het feit dat bij de totstandkoming van de twee eerste verdragen (1961 en 1971) er nog niet zoveel VN lidstaten waren. In 1988 was dit aantal sterk toegenomen, hetgeen leidde tot een beperktere bevoegheid van de INCB. Tot slot kan de kracht van een internationaal regime beoordeeld worden door te kijken naar wat de consequenties zijn voor staten die zich niet houden aan de resoluties of verdragen. In het kader van de drie verdragen zijn deze maatregelen niet bijzonder daadkrachtig. Artikel 19 van het 1971 Verdrag beschrijft de drie stappen die door de INCB ondernomen kunnen worden als de staten zich niet houden aaan de verplichtingen waaraan zij zich gecommiteerd hebben. Ten eerste kan de INCB de lidstaat om opheldering of een verklaring voor bepaald gedrag vragen. Hier op volgt een vrij lange periode, waarin de betreffende staat kan reageren. Gebeurt dit niet, of niet tot de tevredenheid van de INCB, dan kan dit lichaam overgaan tot de tweede stap. Deze stap bestaat uit het het inlichten van de Economische en Sociale Raad, de CND en de andere lidstaten, die betrokken zijn bij het verdrag of de resolutie. De staat zelf wordt tevens verzocht stappen te ondernemen om de verkeerde actie of non-actie ongedaan te maken of te compenseren. Blijft de INCB ontevreden, dan kan het overgaan tot het schrijven van een rapport over het gedrag van de betreffende lidstaat, dat wederom naar alle bovenstaande partijen gestuurd wordt, maar via de Secretaris-Generaal van de VN ook richting de media gestuurd kan worden. Wat er na deze derde stap nog voor mogelijke acties ondernomen kunnen worden, wordt niet duidelijk uit de verdragen. Er is één voorbeeld waarbij de VN wel zeer daadkrachtig optrad tegen de regering van een lidstaat (van de VN), en overging tot het opstellen van een resolutie waarin een diplomatieke en economische boycot tot stand kwam. Deze zeer uitzonderlijke situatie wordt puur voor informatieve redenen beschreven in box 1.
99
Het meest recente rapport is: INCB. Report 2000 (New York 2001). 28
Box 1 VN Resolutie 1333 De door de Veiligheidsraad ingestelde resolutie 1333 dateert van 19 december. De resolutie is gericht tegen de Talibaanregering van Afghanistan (en als zodanig op het moment van schrijven (november 2001) al weer erg achterhaald). De laatste alinea van de preambule benadrukt het belang van:
“(…) the Taliban acting in accordance with the 1961 Single Convention, the 1971 Convention on Psychotropic Substances, and the 1988 Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (…).”
De Talibaan profiteert rechtstreeks van de cultivatie van opium door deze cultivatie te belasten en indirect van het verwerken en verhandelen van deze opium (negende alinea, preambule). Bovendien is de illegale productie van opium flink gestegen onder het bewind van de Talibaan. Dit leidt tot de oproep van de VN in de richting van alle VN lidstaten om over te gaan tot een diplomatieke en economische boycot, zolang de Talibaanregering zich niet commiteert aan de door de internationale gemeenschap ingestelde eisen. Dit lijkt op het eerste gezicht een erg daadkrachtig optreden van het VN systeem tegenover een regering die drugscultivatie toestaat. Er is echter meer aan de hand. In dezelfde resolutie wordt de Talibaan ook beschuldigd van het steunen van terrorisme, het schenden van de mensenrechten (vooral ten opzichte van vrouwen en meisjes) en internationale humanitaire rechten (bijvoorbeeld door het verhinderen van internationale ontwikkelings- en humanitaire hulp aan de eigen bevolking van Afghanistan. De combinatie van deze schendingen wijst op het zeer uitzonderlijke karakter van de situatie. De vraag is dan ook of dezelfde maatregelen genomen worden, als een lidstaat alleen de drugsverdragen schendt. Het antwoord is hoogst waarschijnlijk nee. Duitsland en Nederland schenden bijvoorbeeld de verdragen door het tolereren en promoten van kamers waar drugs geinjecteerd kunnen worden. Dit gaat tegen de verdragen in, maar economische en diplomatieke sancties zijn niet te verwachten.
29
Concluderend kan gezegd worden, dat het regime eerder zwak dan sterk is. Hoewel er grote overeenstemming is over normen en principes, worden er juist bij het 1988 Verdrag, dat de meeste regels bevat, meerdere uitzonderingen gemaakt door lidstaten. Bovendien zijn er bij de totstandkoming van dit verdrag ook actor-density problemen geweest, hetgeen geleid heeft tot een relatief zwakke controle van de INCB over dit verdrag. Het op papier meest instrumentele verdrag, is dus het moeilijkst te controleren en te coordineren en bevat de meeste uitzonderingsposities van lidstaten.
3.4 Sub- en deelregimes In de vorige paragrafen is aangetoond dat er niet gesproken kan worden van een volledig en effectief internationaal regime op het terrein van het mondiale drugsprobleem. In hoeverre is er dan wel sprake van sub- of deelregimes? Een subregime kan zich voordoen op een bepaald terrein of tussen bepaalde staten. Als er sprake is van een internationaal regime, dan is er mijns inziens geen sprake van een subregime, maar eerder van één groot regime dat zowel de productie, consumptie en handel van illegale drugs omvat. Er zijn weliswaar verschillende deelresoluties en verdragen, die niet alle drie terreinen beslaan, maar vormen deze VN documenten een geheel. Het 1988 Verdrag grijpt bijvoorbeeld terug op de twee voorafgaande verdragen en ziet de noodzaak deze verdragen te versterken en aan te vullen.100 De meeste resoluties verwijzen ook naar eerdere resoluties en naar de bepalingen van de drie VN verdragen. Zo wijst de meest recente VN resolutie terug op drie eerdere resoluties uit drie voorafgaande jaren en op de verdragen uit 1961 en 1971.101 Dit is tevens een bewijs voor het feit dat het VN systeem op dit terrein zich steeds evolueert en uitbreidt. Subregimes op het terrein van bijvoorbeeld alleen de productie van drugs zijn dus niet te verwachten. Ook op het terrein van bepaalde soorten drugs is dit niet het geval. Enkele resoluties gaan inderdaad specifiek op bepaalde drugs in, maar deze resoluties vormen op zich geen subregime en krijgen alleen hun volle waarde in het grotere kader van de verdragen en de andere resoluties. Het bestaan van eventuele subregimes van bepaalde staten of een bepaalde regio is een ander verhaal. Interregionale samenwerking wordt sterk aangemoedigd door de verdragen en resoluties. Staten worden opgeroepen zowel internationale als regionale samenwerking te promoten.102 Het Action Plan for the Implementation of the Declaration on the Guiding 100
1988 Verdrag. Preambule, 13e alinea. International Co-operation (2000). 1e en 13e alinea. 102 Ibidem. Deel I, artikel 2. 101
30
Principles of Drug Demand Reduction uit 2000 maakt een duidelijke onderverdeling tussen nationale, regionale en internationale maatregelen en de gevolgen ervan.103 Een dergelijk subregime is dus wel degelijk te verwachten. In hoeverre dergelijke regionale samenwerkingsverbanden een regime op zich vormen of een eerste stap zijn op weg naar een wereldomvattend regime is hier niet te beoordelen.
Een deelregime is in het eerste hoofdstuk omschreven als een internationaal regime, dat geen volledige implementatie of doorwerking kent op het nationale niveau van de staten, die het regime onderschrijven. In de vorige paragrafen is aangetoond dat het regime op het terrein van het mondiale drugsprobleem wel over een redelijk duidelijk normatief kader beschikt, maar dat het instrumentele raamwerk niet erg ontwikkeld is. Omdat bovendien de implementatie van het regime volledig afhankelijk is van de wil van staten om zich te committeren en nationale wet- en regelgeving aan te passen is er eerder sprake van een deelregime dan van een effectief internationaal regime. Het bovenstaande levert tegelijkertijd een bevestiging op van de eerste en de tweede veronderstelling. Er is inderdaad eerder sprake van een deelregime in plaats van een volledig regime. Het regime is mede daarom ook eerder zwak dan sterk. De vooronderstellingen worden in de volgende paragraaf uitgebreider behandeld.
3.5 Vooronderstellingen beantwoord De vorige paragraaf maakt duidelijk dat er eerder sprake is van een deelregime, dan van een volledig internationaal regime. Dit is een bevestiging van de eerste vooronderstelling van dit onderzoek. Bovendien is in de kern van dit onderzoek (het bestuderen van de verdragen en resoluties) duidelijk geworden dat het normatieve raamwerk zeer uitvoerig en ontwikkeld is, terwijl het instrumentele raamwerk beperkter is en vrijwel alleen voortkomt uit het 1988 Verdrag, dat een specifiekere doelstelling kent en daarom een concretere invulling heeft in de vorm van regels en maatregelen. Dit bevestigt de onvolledigheid van het regime als geheel. De tweede vooronderstelling van het onderzoek is ook bevestigd. Het uitgebreide normatieve kader betekent dat staten hetzelfde uitgangspunt en (behalve bij gemaakte uitzonderingen) dezelfde bedoelingen hebben. De hier uit voortvloeiende regels en bepalingen moeten echter doorwerking vinden in nationale wetgeving. Hier zit het knelpunt van het systeem. Het Legal Assistance Programma van UNDCP probeert weliswaar de implementatie te vergemakkelijken en heeft onder andere meer dan 140 lidstaten rechterlijke bijstand 103
Ibidem. Pagina 9. 31
gegeven.104 Dit proces gaat echter in sommige lidstaten zeer moeizaam en is erg tijdrovend. Het regime is dus relatief zwak met betrekking tot het instrumentele kader en de implementatie, maar kan bij een succesvol voortschrijdend implementatieproces aan kracht winnen.
104
Informatie hierover is te vinden op de website van UNDCP onder: http://www.undcp.org/legal_assistance.html (laatst bekeken op 19 november 2001). 32
Conclusie De drie internationale drugsverdragen van de VN zijn duidelijk wederzijds ondersteunend en versterkend. Elk volgend verdrag versterkt en bevestigt de bepalingen van de vorige en breidt deze uit. De resoluties versterken op hun beurt weer het systeem als geheel en zijn te beschouwen als reacties van het systeem op actuele problemen en ontwikkelingen. Bij elkaar genomen is er duidelijk sprake van één VN systeem omtrent de mondiale drugsproblematiek. Het wijst duidelijk niet in de richting van een subregime, met losse verdragen, die op zich zelf staan. Dit betekent echter nog niet dat er van een volledig internationaal regime gesproken kan worden. Voor het bestaan van een dergelijk regime is een duidelijk normatief en een duidelijk instrumenteel kader nodig, die samen leiden tot een krachtig systeem dat oplossingen kan bieden voor internationale problemen door middel van internationale samenwerking en coordinatie tussen staten. Enerzijds kan er inderdaad gesproken worden van het bestaan van een dergelijk regime. Er is een duidelijk aanwijsbaar en zeer uitgebreid kader van gedeelde principes en normen. Anderszijds is het instrumentele kader van regels en besluitvormingsprocedures niet erg ontwikkeld over het gehele systeem. De meeste regels zijn gevonden in het 1988 Verdrag. Dat is vrij logisch omdat dit verdrag een specifieker karakter heeft met een meer toegespitste doelstelling. Beide andere verdragen missen een dergelijke nadruk op regels en hebben daarom een kleinere bijdrage aan het instrumentele kader. Deze beide verdragen bieden het INCB echter wel meer controlemechanismen, om te zorgen voor een goede coordinatie en naleving van de verdragen. Hoewel het instrumentele raamwerk dus duidelijk zwakker is, dan het normatieve, zijn de uiterlijke kenmerken van het regime aanwezig. Het tweede hoofdthema is de kracht van het regime. Deze kracht komt voort uit de structuur van het regime. Enerzijds is het regime krachtig te noemen. Het sterk ontwikkelde normatieve kader duidt op een hoge mate van overeenstemming over principes en normen. De verdragen zijn bovendien door zeer veel lidstaten ondertekend en geratificeerd. Anderszijds zijn er door verschillende lidstaten uitzonderingen gemaakt op de verdragen. Hoewel het aantal uitzonderingen volgens de INCB relatief meevalt, betekent dit gegeven dat de overeenstemming over normen, principes en regels minder is, dan op het eerste gezicht waarneembaar. Het feit dat de meeste uitzondering zich richten op het 1988 Verdrag, betekent bovendien een verdere verzwakking van het instrumentele kader, dat zoals aangegeven erg steunt op dit verdrag. Een ander zwaktepunt van het systeem is het feit dat alle bepalingen in de resoluties en verdragen gegrondvest zijn op het beginsel van souvereiniteit. De uitvoering van de resoluties 33
en verdragen (de output van het systeem) is daarmee vrijwel volledig in de handen van de lidstaten. Dit leidt tot een verdere afname van de kracht van het regime. Bovendien is het proces van implementatie in nationale wetgeving zeer moeizaam en langduring gebleken. Dit wijst dus wederom in de richting van een deelregime en niet in de richting van een volledig internationaal regime.
De probleemstelling van dit onderzoek luidde: In hoeverre is er binnen het raamwerk van de Verenigde Naties sprake van een internationaal regime op het terrein van het mondiale drugsprobleem?
Het antwoord luidt dat er sprake is van een deelregime, dat zich wel richt op mondiale drugsprobleem als geheel, maar overheersend normatief van aard is en gekenmerkt wordt door een moeizaam implementatieproces.
34
Bijlage 1 Gevonden principes: •
Het drugsprobleem is een mondiaal probleem.
•
Het mondiale drugsprobleem is zeer ernstig.
•
Het mondiale drugsprobleem vormt een bedreiging voor de gezondheid, de veiligheid en het welzijn van de mensheid.
•
Het mondiale drugsprobleem vormt een bedreiging voor de veiligheid en ontwikkeling van veel landen en volkeren.
•
Internationale coördinatie en samenwerking is noodzakelijk.
•
Een oplossing binnen het VN systeem is gewenst.
•
Staten hebben met betrekking tot het probleem een gedeelde verantwoordelijkheid..
•
Staten zijn soeverein.
•
Respect voor de mensenrechten is noodzakelijk.
•
Vrouwen en mannen moeten gelijke voordelen genieten.
•
Er is een duidelijk aanwijsbare link tussen armoede en het mondiale drugsprobleem
Bijlage 2 Gevonden normen: •
Uitsluitend het medisch en wetenschappelijk gebruik van drugs moet toegestaan en ondersteund worden.
•
Drugsgebruik moet bestreden worden.
•
Staten moeten met elkaar samenwerken.
•
Staten moeten elkaars soevereiniteit respecteren.
•
Staten moeten alle noodzakelijke wetgevende en administratieve maatregelen nemen die het uitvoeren van de verdragen mogelijk maken.
•
Traditionele drugsproducerende landen moeten ondersteund worden.
•
Ontwikkelingslanden moeten bijgestaan worden.
Bijlage 3 Gevonden regels: •
Regels omtrent de wijziging van de strekking van het verdrag.
•
Regels omtrent het amenderen van het verdrag.
35
•
Regels omtrent de wisselwerking tussen de lidstaten en de VN organen die het verdrag ondersteunen.
•
Regels aangaande de rapportageplicht van staten
•
Regels omtrent informatieverschaffing
•
Regels omtrent licensing.
•
Regels omtrent het controleren van preparaten.
•
Regels aangaande overtredingen en sancties.
•
Regels met betrekking tot de jurisdictie.
•
Regels met betrekking tot confiscatie.
•
Regels aangaande de uitlevering van verdachten.
•
Regels omtrent de rechterlijke bijstand.
•
Regels met betrekking tot transport.
Bijlage 4 Gevonden besluitvormingsprocedures: •
Interne procedures van de INCB
•
Interne procedures van de CND
•
Procedures rondom de rapportage van de INCB
•
Procedures rondom de rapportage van de lidstaten
•
Procedures rondom het amenderen van de verdragen
36
Literatuurlijst
Primaire bronnen: -
Elshout, A., ‘Angst in een krimpende wereld’, Volkskrant (21 juli 2001).
-
International Narcotics Control Board, Report 2000 (New York 2001).
-
UNDCP, World Drug Report (Oxford 1997).
-
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Te vinden op de website van het Franklin and Eleanor Roosevelt Institute: http://www.udhr.org/ udhr/default.htm (17 september 2001).
-
Verenigde Naties. Handvest -
Charter of the United Nations (26 juni 1945). Te vinden op de website van de
Verenigde
Naties:
http://www.un.org/aboutun/charter/index.html
(18 september 2001).
-
Verenigde Naties. Verklaringen: -
Declaration on the Control of Drug Trafficking and Drug Abuse, A/Res/39/142 (14 december 1984). Te vinden op de website van de Verenigde Naties: http://www.un.org/documents/ga/res/39/a39r142.htm (24 september 2001).
-
Declaration on the Guiding Principles of Drug Demand Reduction, A/Res/S-20/3
(10
juni
1998).
Ibidem:
http://www.un.org/
documents/ga/res/20sp/a20spr03.htm (25 september 2001).
-
Verenigde Naties. Verdragen: -
Single Convention on Narcotic Drugs (25 maart 1961). Te vinden op de website
van
het
International
Narcotics
Control
Board:
http:/www.incb.org/e/conv (13 september 2001). -
Convention on Psychotropic Substances (21 februari 1971). Zelfde website.
37
-
Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (19 februari 1988). Zelfde Website.
-
Verenigde Naties. Resoluties: -
International action to combat drug abuse and illicit production and trafficking, A/Res/50/148 (21 december 1995). Te vinden op de website van ODCCP bij de sectie ‘UN Treaties and Resolutions’.
-
Special Session of the General Assembly devoted to the combat against the illicit production, sale, demand, traffic and distribution of narcotic drugs and psychotropic substances and related activities, E/Res/1996/17 (23 juli 1996). Ibidem.
-
Measures to combat diversion of psychotropic substances and to establish effective control over operations carried out by intermediaries in international trade of psychotropic substances, E/Res/1996/17 (24 juli 1996). Ibidem.
-
Review of the United Nations International Drug Control Programme: strengthening the United Nations machinery for international drug control within the scope of the existing international drug control treaties and in accordance with the basic principles of the Charter of the United Nations, E/Res/1997/37 (21 juli 1997). Ibidem.
-
Implementation of comprehensive measures to counter the illicit manufacture, trafficking and abuse of amphetamine-type stimulants and their precursors, E/Res/1997/41 (21 juli 1997). Ibidem.
-
Contribution on the strengthening of the Global Programme of Action: anti-drug strategy in the Americas, E/Res/1997/40 (21 juli 1997). Ibidem.
-
International action to combat drug abuse and illicit production and trafficking, A/Res/52/92 (12 december 1997). Ibidem.
-
Political Declaration, A/Res/S-20/2 (10 juni 1998). Ibidem.
-
International cooperation against the world drug problem, A/Res/53/115 (9 december 1998). Ibidem.
-
Voluntary international control of norephedrine, CND/Res/42/1 (25 maart 1999. Ibidem.
-
International cooperation against the world drug problem, A/Res/54/132 (2 februari 2000). Ibidem. 38
-
International cooperation against the world drug problem, A/Res/55/65 (4 december 2000). Ibidem.
Secundaire bronnen: -
Bessette, Randi en Virginia Haufler, ‘Against All Odds: Why There Is No International Information Regime’, International Studies Perspectives 2 (2001) 69-92.
-
Chatterjee, S. K., Legal Aspects of International Drug Control (Den Haag 1981).
-
Donnelly, J., Universal Human Rights in Theory and Practice (London 1989).
-
Findlay, M., The Globalisation of Crime (Cambridge 1999).
-
Forsythe, D. P., ‘The United Nations, Human Rights, and Development, Human Rights Quarterly 2 (1997) 334-349.
-
Fraser, A. S., ‘Becoming Human: The Origins and Development of Women’s Human Rights’, Human Rights Quarterly 21 (1999) 853-906.
-
Harryvan, A. G., J. van der Harst en P. M. E. Volten ed., Internationale Organisatie. Samenwerking en Regimevorming in de Internationale Betrekkingen (Assen 1999).
-
Haufler, V., “Crossing the Boundary between Public and Private: International Regimes and Non-State Actors”, in: V. Rittberger, Regime Theory and International Relations (1993).
-
Keohane, R. O., ‘The Demand for International Regimes’ in: Stephen D. Krasner ed., International Regimes (London 1989).
-
Krasner, S. D. ed., International Regimes (London 1989).
39
-
Nadelmann, Ethan A., ‘Global prohibition regimes: The Evolution of norms in the international society’, International Organization 44 (4) (1990).
-
Perry, M. J., ‘Are Human Rights Universal? The Relativist Challenge and Related Matters’, Human Rights Universal 30 (1997) 461-509.
-
Rest, P. H. S. van, en R. A. Visser, Drugs: Nationale Aanpak, Internationale Grenzen (Groningen 1996).
-
United Nations, The United Nations and Drug Abuse Control (New York 1989)
-
Weiss, Thomas G., David P. Forsythe en Roger A. Coate, The United Nations and Changing World Politics (Oxford 2001).
Websites en on-line publicaties: -
Verenigde Naties Office for Drug Control and Crime Prevention (UNODCCP). http://www.odccp.org (laatst bekeken op 13 september 2001). -
‘Global Illicit Drug Trends 2001’, gevonden op: http:// www.odccp.org/global_illicit_drug_trends.html (13 september 2001).
-
‘UN Treaties and Resolutions’, gevonden op: http:// www.odccp.org/un_treaties_and_resolutions.html (20 september 2001).
-
‘Legal Assistance Programme’, gevonden op: htttp:// www.undcp.org/legal_assistance.html (19 november 2001).
-
Volkskrant. http://www.volkskrant.nl (14 september 2001) -
‘Dossier Globalisering’, gevonden op: http://www.volkskrant.nl/ nieuws/internationaal/996493939144.html (13 september 2001).
40
