Internationaal Terrorisme en het Mondiale Drugsprobleem

Naam: Jorrit Kamminga Studentnummer: 949213 E-mail: [email protected] Datum: 1 augustus 2002 Scriptiebegeleider: Dhr. dr. van den Assem

Internationaal Terrorisme en het Mondiale Drugsprobleem

De Amerikaanse strijd tegen beide fenomenen

Voor Piet Kamminga

Inhoudsopgave

Voorwoord Inleiding

1

Hoofdstuk I: uiteenzetting van definities, analysemodel en beleidsvormen

8

1.1

Definities

8

1.2

Beleidsinstrumenten in de strijd tegen drugs

10

1.2.1 Politiek-diplomatiek beleid

10

1.2.2

13

.

1.3

Financieel beleid

1.2.3 Juridisch beleid

13

1.2.4 Militair beleid

15

1.2.5 Overig beleid

16

Beleidsinstrumenten in de strijd tegen terrorisme

18

1.3.1

Politiek-diplomatiek beleid

19

1.3.2

Financieel beleid

20

1.3.3 Juridisch beleid

22

1.3.4 Militair beleid

23

1.3.5 Overig beleid

24

Beleidsanalysemodel

25

Hoofdstuk II: de Amerikaanse strijd tegen drugs

29

1.4

2.1

Amerikaans politiek-diplomatiek beleid

29

2.1.1

Bilaterale samenwerking

30

2.1.2

Multilaterale samenwerking

34

2.1.3

Politiek-diplomatieke druk

35

2.2

Amerikaans financieel beleid

37

2.3

Amerikaans juridisch beleid

40

2.4

Amerikaans militair beleid

42

2.5

Amerikaans overig beleid

43

2.5.1 Alternatieve ontwikkeling

44

2.5.2 De aanpak van drugsconsumptie

46

Hoofdstuk III: de Amerikaanse strijd tegen terrorisme 3.1

Amerikaans politiek-diplomatiek beleid

48 48

3.1.1

Bilaterale samenwerking

48

3.1.2

Multilaterale samenwerking

50

3.1.3

Politiek-diplomatieke druk

52

3.2

Amerikaans financieel beleid

54

3.3

Amerikaans juridisch beleid

56

3.4

Amerikaans militair beleid

58

3.5

Amerikaans overig beleid

61

3.5.1

Inlichtingenwerk

62

3.5.2

Humanitair beleid

63

Hoofdstuk IV: analyse van hoofdstuk II en III

65

4.1 Politiek-diplomatieke instrumenten

65

4.2 Financiële instrumenten

67

4.3 Juridische instrumenten

68

4.4 Militaire instrumenten

70

4.5 Overige instrumenten

72

Conclusie

74

Literatuurlijst

76

Voorwoord Binnen de studie Beleid en Bestuur in Internationale Organisaties is het moeilijk om je als student te specialiseren. Dit is zeker het geval als de gewenste specialisatierichting verband houdt met transnationale misdaad en specifieker het mondiale drugsprobleem. Er zijn geen vakken binnen de studie die dergelijke materie meer dan oppervlakkig behandelen. Daarom heb ik gepoogd deze specialisatie toch tot stand te brengen door binnen het derde- en vierdejaarskernvak steeds voor een scriptieonderwerp te kiezen dat gerelateerd was aan het mondiale drugsprobleem en toch verband hield met de in deze kernvakken behandelde literatuur. Binnen het derdejaarskernvak Mensenrechten, Democratie en Ontwikkeling schreef ik een scriptie over de Amerikaanse steun aan het Plan Colombia en de gevolgen voor de mensenrechtensituatie in Colombia. Voor mijn vierdejaarskernvak Multinationale Ondernemingen, Nationale Overheden en Internationale Organisaties schreef ik een scriptie over de vraag in hoeverre het drugsbeleid van de Verenigde Naties opgevat kan worden als een internationaal regime volgens de definitie van Krasner.1 Na dit kernvak liep ik stage bij de misdaad- en drugsorganisatie van de Verenigde Naties (UNODCCP), waar ik bij de Supply Reduction and Law Enforcement Section onderzoek deed naar de marketingaspecten van alternatieve ontwikkeling, een antidrugsstrategie die voornamelijk bestaat uit het verzorgen van legale bronnen van inkomsten voor coca- en papaverproducerende boeren. Deze scriptie is binnen de studie de laatste stap om de richting te voltooien die ik gaandeweg binnen de studie gekozen heb. Dank gaat uit naar mijn stagebegeleiders in Wenen, dhr. Alexander en mevrouw Korenblik, waarmee ik verschillende onderwerpen voor de eindscriptie heb doorgenomen. Verder wil ik mijn scriptiebegeleider dhr. van den Assem bedanken voor de korte maar zeer heldere begeleiding.

1

Stephen D. Krasner, International Regimes (London 1989) 2.

Inleiding Het internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem zijn beide internationale veiligheidsvraagstukken en vallen daarbinnen onder de noemer van transnationale misdaad. Transnationale misdaad wordt in deze context opgevat als het bedrijven van misdaad via internationale netwerken en over de grenzen van nationale staten heen. Het probleem van transnationale misdaad is geen nieuw fenomeen in de internationale betrekkingen.1 Het nieuwe aspect van dit probleem ligt in het feit dat transnationale misdaad door een toenemende mondialisering steeds meer en makkelijker gebruik maakt van internationale netwerken en van meerdere organisaties binnen dergelijke netwerken.2 Binnen de studie ‘internationale betrekkingen’ kunnen het internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem het beste bekeken worden door te wijzen op een plaatsvindende trend. Er wordt namelijk meer en meer gesproken van een heroriëntatie van de veiligheidsbelangen van nationale staten van oorlogsvoering naar de strijd tegen misdaad.3 Hoewel een aantal nationale staten nog steeds in een oorlog of burgeroorlog verwikkeld is of zich bezig houdt met de dreiging van dergelijke oorlogen, is de meerderheid van staten vooral actief bij veiligheidsproblemen als illegale wapen- en drugshandel, internationaal terrorisme en bijvoorbeeld bij de groeiende problemen van mensensmokkel en de toestroom van illegale vluchtelingen. Een dergelijke heroriëntatie brengt met zich mee dat onder andere militaire middelen en de informatie van inlichtingendiensten meer en meer ingezet en gebruikt worden voor douaneactiviteiten en misdaadbestrijding, beleidsterreinen waar deze middelen in eerste instantie niet voor bedoeld waren.4 In deze scriptie worden de problemen van internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem binnen de context van transnationale misdaad besproken. De keuze voor deze twee internationale problemen is gemaakt door te kijken naar welke internationale misdaadproblemen recentelijk de meeste belangstelling van nationale staten en de media hebben gekregen. Zo hebben de afgelopen maanden de kranten vol 1

Susan Strange, The Retreat of the State. The Diffusion of Power in the World Economy (Cambridge 2000) 110. 2 Ibidem 111, 112. 3 Peter Andreas en Richard Price, ‘From War Fighting to Crime Fighting: Transforming the American National Security State’, International Studies Quarterly 2001. 31-52. 4 Ibidem 38,39,40.

1

gestaan met artikelen over Afghanistan en Colombia, twee landen waar de bovenstaande veiligheidsvraagstukken een belangrijke plaats innemen. Ten eerste hebben Afghanistan en Colombia een vooraanstaande positie in het kader van de wereldmarkt voor respectievelijk opium en cocaïne.5 Ten tweede hebben of hadden beide landen een aantal nationale of internationale terroristische organisaties binnen hun grenzen.6 Zonder duidelijk op deze twee bovenstaande landen te concentreren is het interessant om te kijken of er een bepaalde wisselwerking of samenhang kan worden gevonden tussen de strijd tegen het internationaal terrorisme en de strijd tegen drugs. De strijd tegen terrorisme en de strijd tegen drugs worden vaak met elkaar in verband gebracht, maar hierbij gaat het meestal niet verder dan de opmerking dat veel terroristische organisaties een belangrijk deel van hun financiën uit de illegale handel in verdovende middelen halen.7 Dit gegeven is op zich echter niet voldoende om een koppeling van de strijd tegen drugs aan de strijd tegen terrorisme te rechtvaardigen. Ten eerste komen de meeste criminele organisaties vaak via illegale activiteiten aan hun inkomsten, hetgeen verklaard kan worden uit het feit dat dergelijke organisaties moeilijk op een legale manier hun financiën kunnen realiseren. Ten tweede is het vrij logisch dat in landen waar drugs een centrale rol spelen in het culturele, politieke en economische leven, er ongetwijfeld een connectie bestaat tussen in dergelijke landen opererende criminele netwerken en deze illegale middelen.8 Er bestaat geen uitgebreide beschrijving en analyse van wat de relatie tussen de strijd tegen drugs en de strijd tegen terrorisme inhoudt. Het doel van deze scriptie is daarom een degelijke analyse van de verschillende aspecten van de strijd tegen drugs en de strijd tegen terrorisme te maken en de wisselwerking tussen beide te onderzoeken. 5

UNODCCP, Global Illicit Drug Trends 2001 (New York 2001) 59. Een uitleg omtrent welke organisaties als terroristisch bestempeld worden en door wie dit gebeurt volgt in het eerste hoofdstuk van deze scriptie. Voor nu kan worden volstaan met de opmerking dat het Al-Qaeda netwerk in Afghanistan en de Revolutionaire Strijdkrachten van Colombia (FARC) in Colombia als terroristische organisaties worden beschouwd. 7 Vooral met betrekking tot de Colombiaanse FARC, de Afghaanse afdeling van de Al-Qaeda en de Talibaanregering in Afghanistan wordt dit verband vaak aangehaald. Zie bijvoorbeeld: Floris-Jan van Luyn, ‘FARC trok profijt uit vrije zone’, NRC Handelsblad (6 maart 2002) en: Catherine Philp, ‘Taleban drug that drove addict to kill’, The Times (4 oktober 2001). 6

8

Voor een beschrijving van de centrale rol die opium speelt in verschillende aspecten van het leven in Afghanistan, zie: Jorrit Kamminga, ‘Afghanistan en de centrale rol van opium: the missing link’, Brutus 5:1 (2002) 7.

2

Daarbij zal het beleid van de Verenigde Staten centraal staan. De Verenigde Staten speelt een zeer belangrijke rol als het gaat om de strijd tegen terrorisme en de strijd tegen drugs. Het land voert al jarenlang een hevige strijd tegen verdovende middelen en sinds de gebeurtenissen van 11 september 2001 een vergelijkbare openlijke strijd tegen het terrorisme. De Amerikaanse regering is in de regel ook het meest uitgesproken over de ernst van beide problemen en de politieke bereidheid beide problemen aan te pakken.9 Dat maakt het Amerikaanse beleid een ideaal uitgangspunt van het onderzoek. De probleemstelling van het hierboven beschreven onderzoek luidt:

In hoeverre is er sinds 1989 sprake van een divergentie of convergentie van Amerikaans beleid aangaande de strijd tegen het terrorisme en de strijd tegen drugs en in hoeverre heeft een dergelijke divergentie of convergentie negatieve gevolgen voor de aanpak van beide veiligheidsvraagstukken?

Het jaartal 1989 is niet willekeurig gekozen, maar valt samen met het einde van de Koude Oorlog, de ideologische strijd tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. Zowel voor het internationaal terrorisme als het mondiale drugsprobleem geldt dit jaartal als een keerpunt. In het kader van het internationaal terrorisme betekende het uiteenvallen van de Sovjet-Unie een verlies van legitimiteit en materiële middelen voor ‘linkse’ terroristische groeperingen.10 Bovendien ontstonden er een aantal etnische en religieuze conflicten in delen van de voormalige Sovjet-Unie, die een voedingsbodem voor het terrorisme bleken te zijn zoals in Tadzjikistan en Georgië.11 Ook in het kader van het mondiale drugsprobleem kan 1989 als een scheidslijn gezien worden. Ten eerste ontstonden er door het uiteenvallen van de Sovjet-Unie nieuwe mogelijkheden voor de productie en handel in verdovende middelen in voormalige Sovjetstaten. Ten tweede trok de Sovjet-Unie zich in 1989 terug uit Afghanistan.12 Dit resulteerde in een behoorlijke impuls voor de 9

De Verenigde Staten is bijvoorbeeld het enige land dat de term “War on Drugs” geïntroduceerd heeft, hetgeen navolging kreeg toen Amerika na 11 september 2001 begon met een “War on Terror”. Dergelijke krachttermen zeggen veel over de Amerikaanse houding ten opzichte van het mondiale drugsprobleem en het internationaal terrorisme. 10 Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington 2001) 42. 11 Ibidem 43. 12

John K. Cooley, Unholy Wars. Afghanistan, America and International Terrorism (Padstow 2000) 3.

3

drugsproductie in dit land hetgeen ernstige gevolgen met zich meebracht voor de wereldmarkt voor opium. Tot slot kan aangegeven worden dat het mondiale drugsprobleem versterkt is door het proces van verregaande mondialisering in de laatste jaren.13

Als

voorbeelden

kunnen

de

revoluties

in

informatie-

en

communicatietechnologiën en de verbetering van de infrastructuur voor internationale handelstransporten genoemd worden. Hierdoor zijn de problemen omtrent drugshandel en drugsconsumptie vergroot.14 Het bovenstaande maakt duidelijk dat het jaartal 1989 een goed uitgangspunt vormt voor het onderzoek. In het onderzoek zelf moet vervolgens aan bod komen hoe sinds 1989 beide oorlogen door de Verenigde Staten gevoerd worden en welke overeenkomsten en verschillen aanwijsbaar zijn tussen beide oorlogen. Hierbij hoort de in de probleemstelling opgenomen vraag in hoeverre er sinds 1989 sprake is van een divergentie of convergentie tussen de Amerikaanse strijd tegen drugs en de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme. Deze vraag is te beantwoorden door te kijken welke vormen van beleid ingezet zijn en welke instrumenten of middelen daarbij gebruikt zijn. Beleidsvormen worden in dit onderzoek verdeeld in vier categorieën: politieke, economische, militaire en juridische beleidsvormen. Deze categorieën kennen ieder weer meerdere middelen of instrumenten om het beleid uit te voeren. Een instrument van politiek beleid is bijvoorbeeld het uitoefenen van druk op bepaalde nationale staten, die volgens de Amerikaanse regering het internationaal terrorisme ondersteunen of niet genoeg doen om dit probleem binnen hun grenzen aan te pakken. Een instrument van economisch beleid is bijvoorbeeld het aanbieden van economische hulpprogramma’s aan landen die een belangrijke rol spelen ten aanzien van het mondiale drugsprobleem of het internationale terrorisme. Een tweede in de probleemstelling opgenomen vraag luidt in hoeverre een convergentie of divergentie van Amerikaans beleid met betrekking tot beide genoemde problemen tot positieve of negatieve gevolgen leidt voor de aanpak van de afzonderlijke problemen. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat een financieel of politiek beleidsinstrument 13

De Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties Kofi A. Annan in het voorwoord van: UNODCCP, World Drug Report 2000 (Oxford 2000).

14

Ibidem.

4

dat bij de strijd tegen het terrorisme ingezet wordt, negatieve gevolgen heeft voor de strijd tegen drugs. Ook zou het zo kunnen zijn dat een bepaald beleidsinstrument bij beide problemen succesvol ingezet wordt, hetgeen in de richting van een gewenste beleidscoördinatie zal wijzen en in het verlengde daarvan een argument zal zijn om beide oorlogen in dezelfde context te plaatsen of zelfs te verenigen. De vooronderstelling aan het begin van dit onderzoek is dat een eventuele inconsistentie tussen het beleid ten aanzien van drugs en het beleid ten aanzien van terrorisme voor een groot deel verklaard zal kunnen worden uit de substantieel verschillende kenmerken van beide vormen van internationale misdaad. Zo is de productie en handel in illegale verdovende middelen veel meer een a-politieke onderneming, gemotiveerd door winstverwachtingen en die niet noodzakelijkerwijs gepaard hoeft te gaan met het uitoefenen van geweld. Terrorisme daarentegen is juist duidelijk een politiekgemotiveerde misdaad, die bijna per definitie gepaard gaat met het uitoefenen van geweld. Een bijkomstig verschil is dat het bij terroristische aanslagen gaat om plotselinge en tijdelijke gebeurtenissen, terwijl drugsgerelateerde misdaden voortgaande patronen zijn van het produceren, verhandelen en consumeren van drugs vanwege enerzijds winstbejag (vanuit de aanbodzijde) en anderzijds verslaving of ander gebruik van illegale hallucinerende middelen (vanuit de vraagzijde). Deze belangrijke verschillen zullen ongetwijfeld doorwerken in de beleidskeuzes van de Amerikaanse regering en in de gevolgen van een koppeling van de strijd tegen drugs aan de strijd tegen het terrorisme. In de conclusie aan het eind van dit onderzoek zal worden teruggekomen op deze vooronderstelling en de voorspellende waarde ervan. Het hierboven beschreven onderzoek bestaat voornamelijk uit een beleidsanalyse over de periode tussen 1989 en nu, met de nadruk op recent beleid. Dit houdt in dat er vooral gekeken zal worden naar beleidsdocumenten en naar actuele bronnen. Voor het eerste hoofdstuk geldt dat het hier niet alleen om primaire beleidsdocumenten van de Amerikaanse regering gaat, maar bijvoorbeeld ook om documenten van de Verenigde Naties. Belangrijk is hoe uit dergelijke beleidsdocumenten een bepaald beleid te filtreren is. Hiervoor zal ik in het eerste hoofdstuk kort een beleidsanalysemodel uiteenzetten. Naast beleidsdocumenten zal recente secundaire literatuur gebruikt worden waarin een analyse wordt gemaakt van de beleidsvormen van de Amerikaanse strijd tegen het

5

terrorisme en het drugsprobleem. Daarnaast zullen kranten en relevante tijdschriften gebruikt worden alsmede online contents. Vooral het internet is van belang omdat hierop veel bronnen van de Amerikaanse regering en van relevante internationale organisaties te vinden zijn. In hoofdstuk I zal de volgende deelvraag aan bod komen: welke vormen en instrumenten van beleid zijn voor handen in de strijd tegen drugs en in de strijd tegen terrorisme? In dit hoofdstuk gaat het om een uiteenzetting van verschillende beleidsvormen (politiek, economisch, juridisch, militair en overige) en de hierbij behorende instrumenten of middelen die wereldwijd ingezet worden of kunnen worden in beide oorlogen. Hierbij gaat het om wat er bijvoorbeeld in het kader van politiek beleid gedaan kan worden tegen het mondiale drugsprobleem en het internationale terrorisme. Middelen van politiek beleid zijn bijvoorbeeld het uitoefenen van politieke druk op staten of het doorvoeren van speciale wetten. Een middel van militair beleid zou bijvoorbeeld het inzetten van militaire middelen aan de grenzen van Amerika kunnen zijn of het militair ondersteunen en opleiden van buitenlandse antidrugs of antiterroristische eenheden. In hoofdstuk II zal vervolgens de volgende deelvraag behandeld worden: welke beleidsvormen en bijbehorende instrumenten zijn sinds 1989 onderdeel geweest van de Amerikaanse strijd tegen drugs? In dit hoofdstuk wordt gekeken naar het antidrugsbeleid van de Amerikaanse regering sinds 1989 en specifiek naar welke van de in hoofdstuk 1 beschreven beleidsvormen en bijbehorende middelen gebruikt en ingezet zijn. Het is ook belangrijk om te kijken of er sinds 1989 een ontwikkeling zit in het gebruik van een bepaald soort beleid of beleidsinstrument. Het zou bijvoorbeeld zo kunnen zijn dat in de Amerikaanse strijd tegen drugs er steeds meer militaire middelen ingezet worden. Dit is een belangrijke constatering omdat een verhoogde inzet van bepaalde middelen ook bijbehorende gevolgen zal hebben. De nadruk ligt echter op de meest recentelijk ingezette beleidsinstrumenten om tot een zo actueel mogelijk onderzoek te komen. In hoofdstuk III is daarna de deelvraag: welke beleidsvormen en bijbehorende instrumenten zijn sinds 1989 onderdeel geweest van de Amerikaanse strijd tegen terrorisme? Dit hoofdstuk onderzoekt dezelfde materie als het vorige hoofdstuk maar dan in het kader van de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme sinds 1989. Het hoofdstuk zal

6

wellicht iets meer ingaan op de laatste ontwikkelingen dan hoofdstuk II over de Amerikaanse strijd tegen drugs vanwege het feit dat de strijd tegen terrorisme de afgelopen maanden een enorme ontwikkeling doorgemaakt heeft, hetgeen ongetwijfeld betekent dat ook de ingezette beleidsinstrumenten navenant veranderd zullen zijn. Na een duidelijke uiteenzetting en analyse van de door de Amerikaanse regering ingezette vormen en instrumenten van beleid in de strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme zullen in hoofdstuk IV twee deelvragen beantwoord worden. Ten eerste is dit de vraag die logisch volgt uit de voorafgegane twee hoofdstukken: wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen de in hoofdstuk II en III gevonden beleidsvormen in het kader van enerzijds de strijd tegen drugs en anderzijds de strijd tegen het terrorisme? Ten tweede is dit de uit deze deelvraag voortvloeiende vraag omtrent de negatieve of positieve gevolgen van een convergentie of divergentie tussen de strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme: wat zijn de positieve en negatieve gevolgen van het gebruik van dezelfde beleidsvormen en instrumenten in beide oorlogen? Eerst wordt naar aanleiding van de eerste deelvraag in dit hoofdstuk gekeken in hoeverre er bepaalde soorten beleid en beleidsinstrumenten in beide oorlogen ingezet worden. Als er namelijk sprake is van een bepaald soort beleid of beleidsmiddel dat met dezelfde doelstelling wordt ingezet in beide oorlogen, dan is dit een rechtvaardiging voor de vaak gemaakte koppeling tussen de strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme. Zoniet, dan is deze koppeling misschien wel helemaal niet zo voor de hand liggend. Daarna zal in hetzelfde hoofdstuk naar aanleiding van de tweede deelvraag een analyse gemaakt worden van de al dan niet gevonden overlapping van ingezette middelen en beleid. Hierbij gaat het vooral om de positieve en negatieve gevolgen die een dergelijke overlapping (of gebrek aan overlapping) kan hebben. Na een dergelijke analyse is het mogelijk om een conclusie te trekken over de wenselijkheid van een koppeling tussen de Amerikaanse strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme. In de conclusie zal kort herhaald worden welke opvallende feiten en ontwikkelingen er gaandeweg het onderzoek naar boven zijn gekomen.

7

Hoofdstuk I: uiteenzetting van definities, beleidsvormen en analysemodel Allereerst zullen in paragraaf 1.1 de begrippen internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem worden gedefinieerd en uiteengezet, zoals deze door de Verenigde Staten worden

gehanteerd.

Daarna

zullen

de

verschillende

voorhanden

zijnde

beleidsinstrumenten besproken worden in het kader van eerst de strijd tegen drugs in paragraaf 1.2 en daarna in het kader van de strijd tegen het terrorisme in paragraaf 1.3. Het is niet van belang volledigheid na te streven omtrent een opsomming van beleidsvormen en bijbehorende instrumenten. Belangrijker is de meest gebruikte en meest actuele vormen van beleid en instrumenten van beleid uit te leggen en te analyseren. Dit zal in dit hoofdstuk vanuit een neutraal oogpunt gebeuren en niet vanuit een Amerikaanse optiek.

1.1 Definities De begrippen ‘internationaal terrorisme’ en ‘het mondiale drugsprobleem’ zijn betwiste begrippen. Dit houdt in dat er geen overeenstemming bestaat omtrent de definities van beide begrippen. Toch is het belangrijk om te weten wat de Amerikaanse regering onder beide begrippen verstaat. Met betrekking tot het internationaal terrorisme zal ik hier twee door de Verenigde Staten gehanteerde definities geven. De eerste wordt gebruikt door het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken en ziet internationaal terrorisme als:

“van te voren gepland politiek gemotiveerd geweld tegen non-militaire doelen gebruikt door subnationale groepen of illegaal en in het geheim opererende actoren, meestal om een publiek te beïnvloeden.”15

Een aantal elementen van deze definitie zijn van belang. Het gaat ten eerste om een actie die van tevoren gepland wordt. Dit betekent dat incidenteel of impulsief gebruik van geweld niet onder de noemer terrorisme valt. Ten tweede gaat het om het gebruik van geweld of in ieder geval om de intentie om geweld te gaan gebruiken. Ten derde is dit geweld van een politiek karakter. Dit houdt in dat bijvoorbeeld het gebruik van crimineel

8

geweld als middel vanuit winstoverwegingen of persoonlijke wraakgevoelens niet onder terrorisme worden verstaan.16 Ten vierde wordt volgens de definitie het geweld doorgaans gebruikt om een publiek te beïnvloeden en ten vijfde zijn de terroristen subnationale groeperingen of in het geheim opererende actoren. Dit zijn de twee minder duidelijke aspecten van de definitie. Het wordt niet meteen duidelijk welke specifieke doelstellingen terroristische groeperingen kunnen hebben naast het genoemde doel de publieke opinie te veranderen op een bepaald punt. Vervolgens wordt het ook niet meteen duidelijk om wat voor soort organisaties het precies gaat. Deze aspecten zullen duidelijk moeten worden in hoofdstuk III waar de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme onder de loep wordt genomen. Voor de volledigheid wordt hier een tweede definitie van internationaal terrorisme uiteengezet. Deze definitie wordt door het Amerikaanse Federal Bureau of Investigation (FBI) aangehangen en luidt:

“het onwetmatige gebruik van geweld tegen personen of eigendommen om een regering, een bevolking of onderdeel hiervan te intimideren of te dwingen ter bevordering van politieke of sociale doelstellingen.”17

Het interessante aspect van deze definitie is dat het bij terrorisme gebruikte geweld ook tegen materiële eigendommen gericht kan zijn en niet alleen tegen personen. Bovendien is deze definitie duidelijker omtrent het uiteindelijke doel van terrorisme: het bereiken van bepaalde politieke of sociale doelstellingen. Deze doelen moeten bereikt worden door middel van intimidatie en dwang.

Ook het definiëren van het mondiale drugsprobleem is geen eenvoudige opgave. Een neutrale definitie is de volgende:

15

Deze definitie is in vele handboeken terug te vinden. Zie onder andere: David J. Whittaker ed., The Terrorism Reader (London 2001) 3. Voor een uitgebreide toelichting bij deze definitie, zie: Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington 2001) 13. 16 Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, 13. 17

Whittaker, The Terrorism Reader, 3.

9

“de wereldwijde productie, handel en consumptie van illegale hallucinerende middelen.”

Deze definitie is duidelijk en simpel, maar zegt weinig over de ernst van het probleem of over de noodzaak voor een war on drugs.18 Het belangrijkste element van deze neutrale definitie is het mondiale karakter van het probleem. Al hoewel consumptie en productie meestal lokaal plaatsvinden zijn het de handel en de bijbehorende geldstromen die zorgen voor het transnationale karakter. De Amerikaanse Drug Enforcement Administration (DEA) ziet het in de lijn van bovenstaande definitie als haar taak om groeperingen aan te pakken die zich bezighouden met het verbouwen, fabriceren of verhandelen van illegale middelen in of met als eindbestemming de Verenigde Staten.19 De moeilijkheid van het vinden van een allesomvattende definitie ligt in het feit dat het mondiale drugsprobleem diverse gerelateerde problemen met zich meebrengt. Hierbij moet gedacht worden aan drugsverslaving, het witwassen van door drugshandel of drugsproductie verkregen financiële middelen, wapenhandel, of de verspreiding van ziektes als AIDS. Daarom zal in dit onderzoek de hierboven beschreven neutrale definitie gehanteerd worden.

1.2 Beleidsinstrumenten in de strijd tegen drugs In deze paragraaf komen de belangrijkste instrumenten aan bod die voorhanden zijn in de strijd tegen drugs. Deze instrumenten worden gegroepeerd in vijf beleidscategorieën: politiek-diplomatiek, juridisch, financieel, militair en overig beleid.

1.2.1 Politiek-diplomatiek beleid De totstandkoming van drugsbeleid is in de eerste plaats een binnenlandspolitieke aangelegenheid.20 Drugsbeleid is dan ook in eerste instantie gebaseerd op nationaal tot stand gekomen antidrugswetten. Deze wetten zijn meer of minder in lijn met 18

De definitie is te herleiden uit de vaak gemaakte driedeling binnen het drugsprobleem. Een dergelijke driedeling is onder andere te vinden in verdragen van de Verenigde Naties. Zie bijvoorbeeld: United Nations, United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (Wenen 1988) 9. 19 Drug Enforcement Administration, ‘Misson Statement’. Te vinden op de website van DEA: http://www.usdoj.gov/dea/agency/mission.htm (Laatst bekeken op 17 juni 2002). 20

UNODCCP, World Drug Report (New York 1997) 157.

10

internationale verdragen afhankelijk van de positie van een nationale staat ten opzichte van internationale regels en van het aantal uitzonderingen dat deze staat hierop gemaakt heeft. Een land als Nederland heeft bijvoorbeeld de meeste nationale wetten in lijn met de United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, maar neemt een uitzonderingspositie in omtrent artikel 3.2 betreffende het strafbaar maken van drugsbezit, productie of drugsaankopen voor eigen gebruik.21 In de strijd tegen drugs is een belangrijke rol weggelegd voor de samenwerking en interactie tussen staten. Allereerst is het mogelijk om politieke druk uit te oefenen op buitenlandse regeringen om de productie van drugs binnen hun grenzen tegen te gaan.22 Daarnaast kunnen buitenlandse regeringen ondersteund worden wanneer zij zelf niet of minder goed in staat zijn het drugsprobleem aan te pakken. Regeringen in Zuid-Amerika worden bijvoorbeeld door de Verenigde Staten ondersteund op terreinen als de rechtshandhaving en de implementatie van antidrugswetten.23 In het algemeen kan er ook economische steun verleend worden als een land op effectieve wijze productie en handel van drugs weet aan te pakken (een zogenaamde carrot approach).24 Hiertegenover staat de mogelijkheid om economische steun aan een land te weerhouden wanneer een dergelijk effectief optreden ontbreekt (een zogenaamde stick approach).25 Het probleem van het uitoefenen van druk op andere staten heeft te maken met het effect van drugsproductie en drugshandel op andere staten. Het is moeilijk aantoonbaar dat een bepaald land verantwoordelijk is voor de drugstoevoer naar andere landen. Colombia zorgt volgens bronnen bijvoorbeeld voor 90 procent van alle cocaïne ter wereld en voor tussen de 70 en 80 procent van de in de Verenigde Staten verkrijgbare cocaïne.26 Deze cocaïne bereikt de Verenigde Staten echter via derde landen en via buitenlandse

21

United Nations. United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (Wenen 1988) 13. 22 Eva Bertram e.a., Drug War Politics. The Price of Denial (London 1996) 11. 23 Het beste voorbeeld is de Amerikaanse steun aan de Colombiaanse regering via het mede door de Verenigde Staten opgezette Plan Colombia. De inhoud van dit plan is te vinden op: http://www.plancolombia.com (Laatst bekeken op 17 juni 2002). 24 Alfred W. McCoy en Alan A. Block ed., War on Drugs. Studies in the Failure of U.S. Narcotics Policy (Oxford 1992) 27. 25 Ibidem 27. 26 De bronnen lopen uiteen over de precieze data. Gemakshalve is hier uitgegaan van een gemiddelde. Data is onder andere te vinden in: I. Holtwijk. ‘Colombianen hopen op invasie door VS’, Volkskrant (26 Augustus 1999) en B. Graham en B. Scowcroft, ‘First Steps Towards a Constructive U.S. Policy in

11

organisaties of met de hulp van organisaties in de Verenigde Staten zelf. Het is dan ook moeilijk te bepalen in hoeverre de Colombiaanse regering schuld heeft aan de uitvoer van cocaïne en in hoeverre de Amerikaanse regering de druk kan opvoeren om deze regering te dwingen stappen te ondernemen. Vaak is de soevereiniteit van een nationale staat in het geding omdat er hevige druk vanuit het buitenland wordt uitgeoefend om over te gaan tot harde maatregelen in de strijd tegen drugs.27 Bilaterale samenwerking tussen staten is een minder omstreden vorm van beleid. Het uitwisselen van informatie, technische kennis en het tijdelijk uitwisselen van bijvoorbeeld douanepersoneel zijn veel gebruikte vormen van samenwerking. Het doel daarbij is telkens voor beide partijen hetzelfde: samen een betere aanpak van een grensoverschrijdend probleem realiseren. Er is vaak sprake van een asymmetrische bilaterale relatie. Dit houdt in dat het ontvangende land in principe minder kennis of ervaring heeft omtrent bijvoorbeeld het opsporen van illegale ladingen drugs of het in kaart brengen van een crimineel netwerk.28 Op multilateraal vlak ontmoeten nationale staten elkaar bij de vergaderingen van de Economische en Sociale Raad en de Commission on Narcotic Drugs (CND) binnen het VN systeem. De Economische en Sociale Raad waar 54 lidstaten in plaats nemen is verantwoordelijk voor het formuleren van VN beleid in het kader van drugspreventie en coördineert drugsbeleid met andere economische en sociale programma’s binnen de VN.29 De CND is onderdeel van de raad en assisteert dit orgaan in de controle op de toepassing van de internationale verdragen in het kader van het mondiale drugsprobleem.30

Colombia’, te vinden op Colombia International Affairs Online (juli 1999) (Laatst bekeken op 14 mei 2002). 27 Martin Jelsma, ‘Introduction. Damaging Side Effects: The War on Drugs’ in: TNI/CEDIB/Infopress, Democracy, Human Rights, and Militarism in the War on Drugs in Latin America (Guatemala 1997) Introductie, onder het kopje ‘Damaging side effects’. 28 De term ‘asymmetrische bilaterale samenwerking’, zoals die hier gebruikt wordt is een door de auteur verzonnen constructie. 29 World Drug Report (1997) 171. 30 Ibidem 171.

12

1.2.2 Financieel beleid Financiële middelen vervullen een sleutelrol in het mondiale drugsprobleem. Ten eerste vormen winstbejag en winstverwachting de drijfveren achter drugsproductie en drugshandel. Hierbij moet echter de aantekening gemaakt worden dat voor veel coca- en papaverproducenten winst niet het belangrijkste doel is, maar het verbouwen van illegale gewassen meer een manier van overleven is of van ‘kunnen rondkomen’. Tussenhandelaren, handelaren en de drugsmaffia als geheel zijn de actoren die de ware winsten opstrijken. Ten tweede is er naast het einddoel van pure winst in het criminele circuit geld nodig voor bijvoorbeeld het investeren in illegale netwerken, het omkopen van regeringsfunctionarissen, het betalen van de boeren en ondersteunend personeel, het opkopen van chemicaliën en het vervoer van illegale ladingen drugs. Geld is daarom zowel doel als middel. Financieel beleid in de strijd tegen drugs betekent dat de hierboven geschetste sleutelrol van financiële middelen doorbroken moet worden. Ten eerste is dit mogelijk door de financiële transacties van betrokken personen en groeperingen te blokkeren. Dit kan een illegaal netwerk van drugsproducenten en handelaren lam leggen. Ten tweede is het mogelijk te proberen door drugshandel verkregen winsten te confisqueren. Succesvol beleid kan hiermee drugshandel minder aantrekkelijk maken. Het is echter belangrijk dat genoeg financiële middelen in beslag genomen worden zodat het minder lucratief wordt voor criminelen om hun activiteiten voort te zetten of om in de drugshandel te stappen. Het afromen van uit drugshandel behaalde winsten kan ook gebeuren door middel van de arrestatie van verdachten, waarover meer in de paragraaf over juridisch beleid.

1.2.3 Juridisch beleid Juridisch beleid betekent hier het bestrijden van het mondiale drugsprobleem met behulp van wetten en rechtshandhaving. Wetgeving kan zowel op de productie, de handel en de consumptie van illegale hallucinerende middelen toegespitst worden. In sommige landen zoals Nederland en Zwitserland ligt de nadruk meer op het strafbaar stellen van grootschalige productie en handel en minder op het consumeren of het produceren voor

13

eigen gebruik.31 In een land als de Verenigde Staten werden er daarentegen sinds de regeringsjaren van president Reagan zeer strenge straffen opgelegd aan zowel gebruikers als handelaren.32 Verschillen in nationale wetgeving hebben nadelen als het gaat om een grensoverschrijdend probleem dat meerdere nationale staten beinvloedt. Daarom wordt er tevens internationale wetgeving in het leven geroepen om te trachten de nationale wetgeving meer op één lijn te brengen. Zo zijn lidstaten van de VN, die de drie VN verdragen omtrent het mondiale drugsprobleem onderschreven hebben, verplicht de nodige legislatieve maatregelen te nemen om de bepalingen van de verdragen door te voeren in hun nationale wetgeving.33 Het blijft echter aan de individuele lidstaten hoe dit gedaan wordt en betekent niet dat de verdragen zelf boven het nationaal recht gesteld worden. Internationale wetgeving is daarom afhankelijk van de bereidheid van nationale staten om verdragen te ratificeren en regels te implementeren in nationale wetgeving. De lidstaten van de Verenigde Naties hebben ook afgesproken dat ze elkaar waar nodig en indien mogelijk juridische en technische hulp verlenen zodat zij hun nationale wetgeving aan kunnen passen aan de internationale verdragen en besluiten.34 Rechtshandhaving is een vrij lastige kwestie. Binnen de strijd tegen drugs wordt deze beleidsvorm vaak gepresenteerd als één van de drie pilaren van een ‘gebalanceerde benadering’.35 De andere twee pilaren van een dergelijke benadering zijn ‘alternatieve ontwikkeling’, een economische strategie en ‘het terugdringen van de vraag naar drugs’.36 Deze laatste twee strategieën zullen aan bod komen in paragraaf 1.2.5 waar het ‘overige beleid’ in de strijd tegen drugs onder de loep wordt genomen. Een belangrijk onderdeel van rechtshandhaving bestaat uit het controleren van de nationale grenzen. Hierdoor kunnen drugstransporten voortijdig tegen worden gehouden. Een goede 31

Voor een beschrijving van het Nederlandse drugsbeleid, zie de website van het Nederlandse ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: http://www.minvws.nl/thema.html?folder=260 (Laatst bekeken op 20 juni 2002). Voor een beschrijving van het Zwitserse drugsbeleid, zie: UNDCP, World Drug Report (1997)186, 187. 32 Alfred W. McCoy en Alan A. Block, ‘U.S. Narcotics Policy: An Anatomy of Failure’ in: Alfred W. McCoy en Alan A. Block ed., War on Drugs (Oxford 1992). 33 Zie bijvoorbeeld artikel 4(a) van de Single Convention on Narcotic Drugs uit 1961. Naast dit verdrag zijn er nog de Convention on Psychotropic Substances uit 1971 en de United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances uit 1988. 34 United Nations. Political Declaration and Global Programme of Action (1990) Artikel 75 (bladzijde 19). 35 UNDCP, World Drug Report (2000) 14. 36 Zie bijvoorbeeld: Ronald D. Renard, Opium Reduction in Thailand 1970-2000. A Thirty-Year Journey (Bangkok 2001) 113-119.

14

samenwerking tussen verschillende staten is van belang en hieraan wordt gehoor gegeven door middel van bilaterale of multilaterale samenwerkingsverbanden.37 Het uitwisselen van informatie en training is een belangrijk onderdeel van dergelijke contacten. Binnen de grenzen van een land is rechtshandhaving verder een zaak van het politieapparaat en inlichtingendiensten zoals het Amerikaanse Federal Bureau of Investigations (FBI) en het Central Intelligence Agency (CIA) en afhankelijk van een goed functionerend rechtssysteem.

1.2.4 Militair beleid Militair beleid kent vele instrumenten. De meest gebruikte instrumenten hebben een ondersteunende functie. Militaire middelen worden bijvoorbeeld ingezet bij het controleren van scheepvaartroutes of nationale grenzen. Aanvulling van douane- of politiepersoneel kan nodig zijn omdat een probleem dreigt te escaleren of omdat er een personeelstekort is. Een dergelijke inzet van militaire middelen of manschappen drukt nog niet een echt militair stempel op de strijd tegen drugs. Dit gebeurt wel als er sprake is van een actievere rol voor het leger en zijn middelen. Legereenheden kunnen bijvoorbeeld naar het buitenland gestuurd worden om buitenlandse eenheden te trainen in het uitvoeren van antidrugsoperaties en in het gebruik van geavanceerde radarapparatuur of helikopters.38 Ook kunnen legereenheden nationaal ingezet worden bij het uitroeien of verwijderen van illegale drugsgewassen. In veel gevallen betekent dit letterlijk dat soldaten ingezet worden om met een kapmes papaver- of cocaplanten te vernietigen.39 De meest extreme vorm van militair beleid is het inzetten van militaire middelen tegen een buitenlandse regering of drugsmaffia. Bij een militair offensief tegen een

37

Op multilateraal terrein coördineert de Supply Reduction and Law Enforcement Section van de drugs- en misdaadorganisatie van de VN (UNDCP) het uitwisselen van informatie en verzorgt het de training van douanepersoneel in talrijke landen. Zie bijvoorbeeld de website van UNDCP: http://www.undcp.org/ law_enforcement.html (Laatst bekeken op 17 juni 2002). 38 Een dergelijke inzet van militaire middelen en manschappen vindt plaats in Colombia waar Amerikaanse eenheden trainingen verzorgen en waar militaire middelen zoals Amerikaanse helikopters ingezet worden bij het tegengaan van drugsproductie en drugshandel. Hierover meer in hoofdstuk II over de Amerikaanse strijd tegen drugs. 39 Thailand is een goed voorbeeld van een land waar het leger een grote rol speelt in een dergelijke strijd tegen drugs. Zie bijvoorbeeld: Renard, Opium Reduction. 100.

15

buitenlandse regering zal het drugsprobleem nooit de enige oorzaak zijn.40 De Amerikaanse invasie in Panama van 1989 kan bijvoorbeeld weliswaar gedeeltelijk verklaard worden uit het feit dat de Verenigde Staten niet blij waren met de betrokkenheid van de regering Noriega bij drugshandel, maar een dergelijke link is niet de doorslaggevende factor.41 Bij een militair offensief tegen een drugsmaffia is het van belang of dit voornamelijk in het eigen land of in het buitenland gebeurt. Een militaire operatie tegen een drugsmaffia in een ander land is politiek gezien namelijk in principe onmogelijk zonder de toestemming van de buitenlandse regering. Gezien de transnationale netwerken waar drugsmaffia gebruik van maakt is het mijns inziens logisch dat dergelijke militaire operaties daarom multilateraal goedgekeurd of uitgevoerd worden.

1.2.5 Overig beleid Het belangrijkste overige beleid is van economische aard. Het gaat hierbij om alternatieve ontwikkeling. Dit is een antidrugsstrategie die neerkomt op het vervangen van illegale door legale productie en cultivatie.42 Boeren die coca of papaver verbouwen kunnen geholpen of gestimuleerd worden om over te gaan op het verbouwen van bijvoorbeeld koffie, bananen of cacao. De moeilijkheid hiervan is dat dergelijke legale producten

verkocht

moeten

kunnen

worden,

hetgeen

lastig

is

met

lage

wereldmarktprijzen en hevige prijsfluctuaties.43 Gewassen als coca en papaver daarentegen kennen relatief hoge en stabiele prijsniveaus en gegarandeerde marketingkanalen waarbij de producten bij de boer opgehaald worden door handelaren. Alternatieve ontwikkeling is een strategie die de basis van het mondiale drugsprobleem

40

Dit is een stelling van de auteur. Alleen bij een escalatie van het drugsprobleem in een land kan er misschien gesproken worden over militair ingrijpen, wanneer een buitenlandse regering duidelijke banden heeft met de drugsindustrie. Ook dan spelen echter altijd andere kwesties een rol, zoals het beschermen van de mensenrechten, het beëindigen van een burgeroorlog, het bestrijden van armoede of het onder controle krijgen van door drugsmaffia toegeëigend territorium. 41 Ted Galen Carpenter en R. Channing Rouse, ‘Perilous Panacea. The Military in the Drug War’ in Policy Analysis 128 (15 februari 1990). Te vinden op: http://www.cato.org/pubs/pas/pa128.html (Laatst bekeken op 15 juni 2002). 42 Voor een door de VN gehanteerde definitie, zie: UNODCCP, Alternative Development in the Andean Area. The UNDCP Experience (New York 2001) 7. 43 Voor een uiteenzetting van de verschillende problemen rondom de marketing van alternatieve ontwikkeling, zie: J. Kamminga, The Marketing Component of Alternative Development (Wenen 2002). Te

16

probeert aan te pakken. Het wordt daarom in principe alleen toegepast in landen in Latijns-Amerika en Azië die als drugsproducerend bekend staan. Als zodanig is alternatieve ontwikkeling in eerste instantie een zaak van de nationale regering van een drugsproducerend land. In samenwerking met internationale organisaties als UNDCP en non-gouvernementele organisaties (NGO’s) probeert een land hiermee de drugsproductie terug te brengen. Het probleem van alternatieve ontwikkeling is dat succesvolle nationale projecten het mondiale drugsprobleem als geheel weinig hoeven te verminderen. Drugsproductie kan binnen de landsgrenzen verplaatst worden of naar andere landen uitwijken. Een voorbeeld van dit laatste is de verplaatsing van drugsproductie uit Peru en Bolivia naar Colombia. Alternatieve ontwikkeling in Peru en Bolivia kan vervolgens als succesvol omschreven worden, maar de verplaatsing zorgt voor een mondiaal drugsprobleem dat niet in ernst of omvang afneemt. Een totaal andere vorm van beleid is de strijd tegen drugsconsumptie en drugsverslaving.

Dit

aspect

van

het

mondiale

drugsprobleem

is

het

minst

grensoverschrijdend en is daarom bijna uitsluitend van binnenlandspolitieke aard. Twee vormen van beleid zijn te onderscheiden. De eerste vorm is het voorkomen van drugsgebruik door middel van bijvoorbeeld overheidscampagnes. Deze campagnes kunnen wijzen op de gevaren van drugsconsumptie en de hieraan gerelateerde risico’s zoals besmettingsgevaar. Ze moeten de vraag naar illegale hallucinerende middelen zien terug te dringen. Veel van deze overheidscampagnes zijn gericht op de jeugd, vanwege het experimenterende gedrag van deze leeftijdsgroep. De tweede beleidsvorm is niet preventief van aard en betreft verslaafdenzorg. Overheden kunnen met afkickcentra en bijvoorbeeld het verstrekken van vervangende hallucinerende middelen trachten verslaafden van de drugs af te helpen. Het grootste probleem van drugsgebruik is niet het gebruik zelf, maar de ermee gepaard gaande geweldplegingen en misdaden die door drugsgebruikers gepleegd worden. Hierbij moet gedacht worden aan diefstal en afpersing om aan het voor de drugs benodigde geld te komen. Het beleid omtrent verslaafdenzorg wordt per land verschillend ingericht en het uitwisselen

van

ervaringen

en

beproefde

methoden

tussen

landen

is

een

vinden op de website van de ‘Feldafing conferentie’: http://www.alternative-development.net. Aldaar in ‘Participants’ Docs’ (Laatst bekeken op 1 juni 2002).

17

grensoverschrijdend aspect van deze beleidsvorm.44 Het probleem van drugsverslaafden kan ook een grensoverschrijdend karakter krijgen als omringende landen zich zorgen gaan

maken

over

de

beheersbaarheid

van

het

probleem

en

bijbehorende

45

veiligheidsrisico’s.

Hierboven is al beschreven dat militaire middelen soms ingezet worden bij het verwijderen van illegale drugsplantages. Het verwijderen van drugsgewassen is een laatste beleidsinstrument dat hier aan bod komt. Dit beleid kan op verschillende manieren worden ingevuld. De eerste mogelijkheid is dat de boeren zich vrijwillig ontdoen van hun illegale gewassen. Dit kan bewerkstelligd worden na het uitoefenen van lichte druk of na het aanbieden van hulp bij het vervangen van de illegale productie, bijvoorbeeld door middel van de hierboven beschreven alternatieve ontwikkelingsstrategie of door middel van financiële impulsen (carrots). Het verwijderen zelf gebeurt soms handmatig, maar vindt meestal plaats met behulp van sproeivliegtuigen, die verdelgende middelen over de gewassen heen sproeien.46 Vooral de laatste methode heeft tot veel kritiek geleid van tegenstanders die wijzen op de negatieve gevolgen voor de natuur en leefomgeving van de boeren.47

1.3 Beleidsinstrumenten in de strijd tegen terrorisme In deze paragraaf komen de belangrijkste instrumenten aan bod die voorhanden zijn in de strijd tegen terrorisme. Deze instrumenten worden net als bij de strijd tegen drugs gegroepeerd in vijf beleidscategorieën: politiek-diplomatiek,

juridisch, financieel,

militair en overig beleid.

44

Een voorbeeld hiervan zijn de in Nederland gehouden experimenten met vrije verstrekking van heroïne aan verslaafden. Na hevige kritiek vanuit het buitenland zijn deze experimenten ook in andere Europese landen overgenomen. 45 Het grote aantal drugsverslaafden in Pakistan is een dergelijke zorg voor Pakistan zelf en voor andere landen. Zie: ‘Drug Abuse’ op de website van het veldkantoor van ODCCP in Pakistan: http://www.undcp.org/pakistan/country_profile.html (Laatst bekeken 15 juni 2002). 46 Vooral de strategie van het besproeien van coca- en papavervelden staat voortdurend ter discussie. Voor een degelijke beschrijving van de mogelijke nadelen van deze strategie met betrekking tot bijvoorbeeld migratie, ontbossing en gezondheidsklachten, zie: Martin Jelsma, ‘ The Vicious Circle. The Chemical Spraying of Drug Crops in Colombia’, in: TNI, Drugs and Democracy (Amsterdam 2000). 47 Martin Jelsma, Vicious Circle. The Chemical and Biological “War on Drugs” (Amsterdam 2001).

18

1.3.1 Politiek-diplomatiek beleid Het belangrijkste politiek-diplomatieke instrument is samenwerking tussen staten om terrorisme tegen te gaan. Deze samenwerking kan op bilaterale wijze plaatsvinden, maar ook multilateraal van aard zijn in het kader van bijvoorbeeld de totstandkoming van verdragen en resoluties binnen het raamwerk van de Verenigde Naties. Een nationale staat wil door middel van samenwerking een aantal doelen bereiken. Allereerst gaat het om het verdedigen van de in andere landen aanwezige eigendommen en belangen van de staat.48 Daarnaast kan via samenwerking en diplomatiek verkeer het imago van de staat in het buitenland verbeterd worden. Dit is belangrijk omdat het imago van een nationale staat tot de oorzaken van terrorisme behoort.49 Een buitenlandse regering heeft vervolgens de mogelijkheid om dit slechte imago op te vijzelen of om ervoor te zorgen dat de bevolking meer informatie krijgt over de andere staat en bijvoorbeeld over het beleid dat deze voert. De bilaterale samenwerking tussen staten kan net als bij de strijd tegen drugs asymmetrisch van aard zijn, als het gaat om steun die gericht is op het verbeteren van de mogelijkheden om terrorisme te bestrijden. Naast samenwerking is diplomatieke druk een belangrijk middel in de strijd tegen terrorisme. Hierbij moet gedacht worden aan het aanmoedigen van staten om een bepaalde houding aan te nemen of een bepaald beleid te voeren. Zo kan een staat aangemoedigd worden bepaalde arrestaties te verrichten, een actievere houding aan te nemen in de strijd tegen het terrorisme of zelfs om te stoppen met het steunen van terroristische groeperingen. Vooral dit laatste is steeds meer van belang. Terrorisme en terroristische groeperingen worden vaak gebruikt of aangemoedigd door staten ter verdediging van hun belangen of voor het uitdragen van hun ideologie.50 Zonder deze steun van nationale staten aan terroristische groeperingen was het probleem van het internationaal terrorisme volgens sommige experts niet zo groot geweest en zou er minder sprake zijn van hechte samenwerkingsverbanden tussen terroristische

48

Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, 74. Een voorbeeld van een slecht imago is de in vele landen gekoesterde haat tegen de Verenigde Staten. Dit uit zich vaak in protestacties waar Amerikaanse vlaggen verbrand worden. Een dergelijke haat kan bijdragen tot terrorisme. 50 Boaz Ganor, ‘Countering State-Sponsored Terrorism’ in: The International Policy Institute for CounterTerrorism (ICT), ICT Papers on Terrorism (Jerusalem 2002) 49. 49

19

groeperingen wereldwijd.51 Het gebruik van politiek-diplomatieke instrumenten in de strijd tegen het sponsoren van terrorisme is niet makkelijk. Een staat zal niet snel toegeven dat het werkelijk het internationaal terrorisme steunt. Daarnaast is het bewijzen van dergelijke banden erg moeilijk en kan dit de diplomatieke betrekkingen tussen staten negatief beïnvloeden. Het instrument van politieke druk kan op meerdere manieren ingezet worden. Naast het aanspreken van staten op hun gedrag en het beïnvloeden van het gevoerde beleid ten opzichte van internationaal terrorisme, kan er op meer negatieve wijze druk uitgeoefend worden. Hierbij moet men denken aan het opleggen van economische sancties of het inzetten van militaire middelen als diplomatieke middelen geen of te weinig effect hebben. Deze instrumenten zullen hieronder verder uiteengezet worden. Een negatief diplomatiek instrument is tot slot het zwart maken of negatief bestempelen van een andere staat als deze te weinig doet tegen het terrorisme of zelf actief als sponsor optreedt. Dit kan effect hebben omdat staten niet graag in een kwaad daglicht gesteld worden. Het kan immers hun relaties met andere staten beïnvloeden en leiden tot een negatieve houding van andere staten of bijvoorbeeld bedrijven ten opzichte van dit land. Naast de hierboven beschreven bilaterale relatie tussen nationale staten is er een grote rol weggelegd voor multilaterale diplomatie. Staten kunnen onderling overeenstemming bereiken omtrent de aanpak van het probleem van internationaal terrorisme en dit vastleggen in verdragen of resoluties. Daarnaast is het mogelijk om via dergelijke formele instrumenten landen, die als sponsor van terrorisme bekend staan, eisen op te leggen of om samen een bepaalde aanpak of houding ten opzichte van de problematiek af te spreken.52 Het voordeel van een dergelijke benadering is dat er als internationale gemeenschap als geheel opgetreden wordt en het protest geen unilaterale actie is van één staat.53

1.3.2 Financieel beleid De financiële zijde van het internationaal terrorisme is belangrijk. Zonder geld kunnen terroristische groeperingen weinig actie ondernemen. Voor de strijd tegen terrorisme is

51 52

Ibidem 49, 50. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, 76.

20

financieel beleid dan ook een manier om terroristische groeperingen het werken onmogelijk te maken en om na terroristische aanslagen te achterhalen wie de daders zijn. Het voorkomen van terroristische aanslagen gebeurt voornamelijk door middel van het blokkeren van rekeningen en van financiële transacties. Hierbij is bilaterale en multilaterale samenwerking wederom nodig omdat terroristische groeperingen van internationale financiële netwerken gebruik maken en hun financiën niet op één nationale of internationale bank hebben staan. In het kader van de VN is er mede daarom een verdrag dat specifiek het financiële aspect van het internationaal terrorisme behandelt.54 Dergelijke verdragen zullen uitgebreider in de volgende paragraaf behandeld worden. Het in kaart brengen en blokkeren van de financiële middelen van een terroristische organisatie kan tevens duidelijkheid verschaffen omtrent de vraag welke organisaties en staten het terrorisme ondersteunen. Bovendien geeft het een duidelijk signaal af over de aard van een bepaald land of een bepaalde organisatie, hetgeen verdere financiële beperkingen en minder bewegingsruimte op kan leveren. Toch moet het financiële beleid niet overschat worden. Financiën zijn weliswaar essentieel voor het opereren van terroristische groeperingen, maar het uitvoeren van terroristische aanslagen is betrekkelijk eenvoudig en goedkoop. Bovendien is geld puur een middel in het internationaal terrorisme en niet het doel zoals bij de handel in drugs en andere “forprofit” misdaad.55 Dit belangrijke verschil zou geschetst kunnen worden zoals hieronder in figuur 1.56

Figuur 1 Activiteit:

Middel (o.a.):

Doel:

DRUGS

FINANCIEEL

FINANCIEEL

TERRORISME

FINANCIEEL

POLITIEK

53

Ibidem. United Nations, The Convention on the Suppression of the Financing of Terrorism (9 december 1999). Te vinden op de website van de Verenigde Naties: http://www.un.org/law/cod/finterr.htm. Laatst bekeken donderdag 6 juni 2002. 55 Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, 94. 56 Constructie van de auteur. 54

21

De bovenstaande figuur 1 laat zien dat bij drugsproductie en drugshandel financiële middelen als middel en als doel gelden.57 Als financieel middel wordt er bijvoorbeeld geïnvesteerd in distributiekanalen of in drugslaboratoria. Als financieel doel betekent het dat er getracht wordt zo veel mogelijk winst te maken. Bij het terrorisme is het doel altijd politiek.58 Eén van de middelen om dit doel te bereiken is financieel van aard. Daarbij kan het gaan om het investeren in wapens of ondersteunende apparatuur. Financiële transacties maken puur als middel een veel minder belangrijk deel uit van het internationaal terrorisme.59 Tot slot werkt het financieel beleid van het blokkeren van rekeningen en transacties alleen als het in principe door alle landen en alle financiële instellingen ondersteund wordt. Het is daarom beleid dat mijns inziens weliswaar onderdeel moet uitmaken van de strijd tegen terrorisme maar meer als aanvulling op ander beleid dan op zich zelfstaand.

1.3.3 Juridisch beleid Juridisch beleid kan worden omschreven als het bestrijden van terrorisme door middel van wetten en rechtshandhaving. Daarbij gaat het voornamelijk om het creëren en handhaven van nationale en internationale wetgeving. Ten eerste kan deze wetgeving verschillende aspecten van het internationaal terrorisme verbieden. Hierbij moet men denken aan het verbieden en bestraffen van vliegtuigkapingen, ontvoeringen en bijvoorbeeld bomaanslagen. Dit kan gebeuren via het normale strafrecht, maar er kan ook speciale wetgeving tegen het terrorisme in het leven worden geroepen.60 Deze laatste stap kent echter verregaande consequenties. Het benadrukt namelijk dat terrorisme als een apart misdrijf wordt gezien, hetgeen beleidsconsequenties met zich meebrengt in het

57

Drugsconsumptie is een uitzondering. Daar zijn financiële middelen nodig om een non-financieel doel na te streven. Het doel van drugsconsumptie kan bijvoorbeeld beschreven worden in termen van het bevredigen van een geestelijke of lichamelijke behoefte. 58 Hoewel er bij terroristische aanslagen gesproken kan worden van ideologische of culturele doeleinden, is het einddoel altijd van politieke aard. Er wordt immers uiteindelijk getracht beleid te veranderen of getracht de overheid of de publieke opinie te beïnvloeden. Zie: Christopher C. Harmon, Terrorism Today (Londen 2000) 1. 59 Terrorism and U.S. Foreign Policy, 94. 60 M. R. L. Smith, ‘Counter-terrorism: programmes and strategies’ in: David J. Whittaker ed., The Terrorism Reader (London 2002) 262.

22

rechtssysteem,

het

politiesysteem,

burgerrechten

en

met

betrekking

tot

de

61

overheidsbemoeienis in het leven van burgers.

Ten tweede kan wetgeving ingezet worden om de financiële en logistieke activiteiten

van

terroristische

groeperingen

tegen

te

gaan.

Vanwege

het

grensoverschrijdende karakter van terrorisme is hier wederom een belangrijke rol weggelegd voor internationaal recht en internationale verdragen. Internationale wetgeving is echter wederom afhankelijk van de bereidheid van nationale staten om verdragen te ratificeren en regels te implementeren in nationale wetgeving. Zonder een doorwerking in nationaal beleid en nationale wetgeving is het effect van internationaal recht vrij klein. De multilaterale aanpak van terrorisme via de Verenigde Naties is een goed voorbeeld van beleid dat voornamelijk van juridische aard is en dat deze beperkingen kent.62 Van de twaalf verdragen die binnen het kader van terrorisme tot stand zijn gekomen brengt alleen de “Convention for the Suppression of the Financing of International Terrorism” een aantal concrete verplichtingen voor nationale staten met zich mee. De reden hiervoor is dat dit verdrag valt onder Hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties.63 Het transnationale karakter van terrorisme betekent in ieder geval dat er een zekere juridische samenwerking gewenst is tussen staten met betrekking tot het uitleveren, achtervolgen en arresteren van verdachten. Het nadeel van juridisch beleid is dat terroristen zich vaak niet laten afschrikken door eventuele vervolging of een gevangenisstraf. Dit heeft ook te maken met de aard van de misdaad. Een terroristische aanslag wordt vaak door de uitvoerenden gezien als een glorieuze daad voor een hoger politiek doel en voor zelfmoordcommando’s is het strafrecht al helemaal geen afschrikking.64

1.3.4 Militair beleid Het inzetten van militaire middelen kan gezien worden als het meest extreme instrument in de strijd tegen terrorisme en vindt niet vaak plaats. Militaire middelen kunnen ten 61

Ibidem 262. United Nations, ‘United Nations action against terrorism’, Update (December 2001). 63 Ibidem. Voor het Handvest van de Verenigde Naties, zie: http://www.un.org/aboutun/charter/index.html (Laatst bekeken op 17 juni 2002). 62

23

eerste ingezet worden bij de ondersteuning van operaties zoals het bevrijden van gijzelaars of bij het bewaken van nationale grenzen of strategische knooppunten. Als zodanig is het een aanvulling op reguliere politie- of douanewerkzaamheden. Gezien het geweld dat vaak met terrorisme gepaard gaat en de veiligheidsrisico’s die eraan verbonden zijn is dit mijns inziens een vrij logische beleidsoptie. Een tweede vorm van de inzet van militaire middelen gaat een stap verder. Hierbij moet men denken aan het uitvoeren van puur militaire operaties tegen terroristen of de sponsoren van het terrorisme. Dit kan gebeuren als een vergelding op een aanslag of als een manier om een aanslag te voorkomen. De consequenties van een dergelijke operatie zijn groot als deze op buitenlands grondgebied plaatsvindt en zonder de steun van de buitenlandse regering. De recente aanval van de Verenigde Staten op Afghanistan is het duidelijkste voorbeeld van een dergelijke operatie tegen een terroristische organisatie en tegen het regime dat deze organisatie steunde. Deze aanval zal dan ook uitgebreid aan bod komen in hoofdstuk III. Het grootste gevaar is mijns inziens dat er geen onderscheid meer gaat bestaan tussen conventionele oorlogsvoering en een antiterroristische operatie, terwijl er duidelijke verschillen bestaan tussen een oorlog en een daad van terreur. Het belangrijkste verschil tussen oorlog en terroristische aanslagen is dat er in het kader van terrorisme vaak gestreden wordt tegen een ‘gezichtsloze vijand’.65 Er is geen sprake van een traditioneel conflict waarbij twee of meerdere duidelijk aanwijsbare statelijke of substatelijke actoren (landen of bijvoorbeeld afscheidingsbewegingen) tegenover elkaar staan. De gezichtsloze terroristische vijand kan zich echter wel verbonden hebben met staten, met de georganiseerde misdaad of met gewapende groeperingen.66

1.3.5 Overig beleid Naast de bovengenoemde vormen van beleid is er in de strijd tegen terrorisme een grote rol weggelegd voor inlichtingenwerk. Hierbij gaat het om het verzamelen, analyseren en inzetten van informatie bij de preventie en bestrijding van terroristische activiteiten. Deze 64

Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy. 81. Frans Osinga, ‘Security, War and Strategy after 9-11’ in: Peter van Ham, Kees Homan e.a., Terrorism and Counterterrorism. Insights and Perspectives after September 11 (Den Haag 2001) 20. 66 Ibidem 20. 65

24

informatie kan tussen landen uitgewisseld worden, maar ook gecoördineerd worden door een internationale organisatie. Zo is er binnen de VN-organisatie voor Misdaad en Drugspreventie (UNODCCP) een Terrorism Prevention Branch dat zich specifiek bezighoudt met het vergaren en coördineren van informatie tussen lidstaten.67 De aanslagen van 11 september 2001 op de Verenigde Staten hebben een hevige discussie in het leven geroepen over het effect en de doeltreffendheid van inlichtingenwerk. Daarbij is stevige kritiek geuit op de organisaties die binnen de Amerikaanse overheid verantwoordelijk zijn voor het verzamelen van inlichtingen over mogelijke aanslagen en terroristische organisaties.68 De analyse in hoofdstuk III over de Amerikaanse strijd tegen het internationaal terrorisme zal deze recente ontwikkelingen nader onder de loep nemen. Tot slot, kunnen als overig beleid humanitaire middelen genoemd worden. Hierbij gaat het om steun aan de bevolking van bepaalde streken of landen om de armoede te bestrijden en de leefomstandigheden te verbeteren. Hoewel dit beleid in eerste instantie weinig met de strijd tegen het terrorisme te maken heeft, kan het de onderliggende oorzaken en wortels van terrorisme beïnvloeden. Het meest recente voorbeeld van een dergelijk beleid is het sturen van voedsel, dekens en medicijnen richting Afghanistan.

1.4 Beleidsanalysemodel In de hierna volgende drie hoofdstukken zal het beleid van de Amerikaanse regering beschreven en geanalyseerd worden. Daartoe is het noodzakelijk te weten uit welke componenten beleid bestaat en hoe beleid vergeleken dient te worden. De vormgeving en uitvoering van beleid heeft in principe vier componenten69:

1) Probleemidentificatie 2) Vormgeving en ontwikkeling van beleid 3) Implementatie van beleid en beleidsprogramma’s 4) Evaluatie, modificatie en eventueel vervanging van beleid

67

Voor informatie over het in 1999 opgerichte VN orgaan, zie de website van UNODCCP: http://www.odccp.org/terrorism.html (Laatst bekeken op maandag 17 juni 2002). 68 Floris-Jan van Luyn, ‘Amerikaanse recherche was spoor bijster’, NRC Handelsblad (30 mei 2002). 69 World Drug Report (1997) 159.

25

Het probleem valt in dit geval binnen het kader van internationaal terrorisme of het mondiale drugsprobleem en valt te identificeren door de in paragraaf 1.1 toegelichte definities te gebruiken. Dit is meteen voor dit onderzoek het belangrijkste component van beleid. Het gaat namelijk voortdurend om de vraag welke problematiek met een bepaald beleidsinstrument bestreden wordt. Hoe dit beleid vervolgens wordt vormgegeven en geïmplementeerd is niet minder van belang voor de effectiviteit van beleid, maar wel minder belangrijk voor een vergelijkende analyse van beleid in de strijd tegen drugs en beleid in de strijd tegen terrorisme. Het vierde component betreffende de evaluatie, modificatie of eventuele vervanging van beleid is hier eveneens minder van belang dan de probleemidentificatie. Het gaat hier immers niet zozeer om het geven van een waardeoordeel over beleid, maar meer om een beoordeling van de waarde van een eventuele koppeling tussen beleidsinstrumenten. De aan beleid voorafgaande gesignaleerde problemen kunnen vervolgens op vier verschillende beleidsniveaus of invalshoeken benaderd worden70:

A) Achterliggende oorzaken of overwegingen B) Vermogen van een groep of individu om te kunnen opereren C) Intenties om werkelijk over te gaan tot actie D) Beleid om daadwerkelijke acties te stoppen of te straffen

Ten eerste zijn er de achterliggende oorzaken of overwegingen van het probleem. Hierbij gaat het om de omstandigheden die leiden tot een terroristische aanslag of tot het produceren, consumeren of verhandelen van drugs. In het geval van terrorisme is dit bijvoorbeeld

structurele

armoede,

een

gekoesterde

haat

tegen

een

land

of

bevolkingsgroep, een bepaalde ideologische of culturele opvatting of simpelweg een bepaalde dwang of belofte waarna tot actie overgegaan wordt. In het geval van het mondiale drugsprobleem kan dit tevens structurele armoede zijn, maar ook een bepaalde culturele traditie, winstbejag of winstverwachtingen. Beleid kan op een bepaalde manier ingezet worden om achterliggende oorzaken te veranderen of te verbeteren. Zo kunnen

70

Deze vier invalshoeken worden kort aangestipt in: Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington 2001) 29.

26

economische hulpprogramma’s structurele armoede tegen gaan en kunnen publicitaire campagnes of buitenlandse investeringen het imago van een land veranderen. Het tweede beleidsniveau is het vermogen om te kunnen opereren als terroristische groepering, drugshandelaar of drugsproducent.71 Hiervoor zijn een aantal middelen nodig zoals bijvoorbeeld financiën, het bestaan en functioneren van netwerken, wapens, computers of concrete zaken als valse paspoorten en de juiste grondstoffen of componenten. In het geval van terroristische groeperingen en de drugsmaffia is het mogelijk om beleid specifiek te richten op bovenstaande middelen. Beleid dat het witwassen van drugsgeld of de verkoop van wapens of bomonderdelen tegen gaat bemoeilijkt in principe het vermogen om werkelijk over te gaan tot actie. De intentie om daadwerkelijk tot actie over te gaan is de volgende invalshoek van beleid. Een organisatie die bijvoorbeeld beschikt over de middelen om een aanslag te plegen hoeft dit niet te doen. Vaak is het heel goed mogelijk om verscheidene middelen voor legitieme doeleinden te gebruiken. De intentie om toch over te gaan tot het produceren, verhandelen van drugs of het uitvoeren van terroristische acties is dus een optelsom van twee voorgaande niveaus: de onderliggende oorzaken en de aanwezigheid van de benodigde middelen. Beleid inzetten tegen de intentie van groeperingen om misdaden te begaan is dan ook zeer moeilijk en vaak niet mogelijk. Inlichtingenwerk is bij uitstek het beleid om de intentie van individuen en groeperingen in te schatten en te beoordelen. Het laatste moment om beleid in te zetten is tijdens een misdaad of nadat er een misdaad begaan is. Voor terroristische aanslagen is dit meestal te laat, maar het oppakken van verantwoordelijken en het oprollen van terroristische netwerken of groeperingen kan toekomstige terreur voorkomen. Het produceren van drugs is een misdaad die langere tijd in beslag neemt en geen aaneenschakeling van losstaande acties. Als zodanig is er meer tijd om in te grijpen. De handel in verdovende middelen maakt weliswaar ook gebruik van blijvende connecties en netwerken, maar het stoppen en aanpakken van deze handel is afhankelijk van het vermogen om goed beleid op het juiste moment uit te voeren. Ook

71

Drugsgebruikers nemen in dit onderzoek in veel gevallen een uitzonderingspositie in. Dit heeft mijns inziens te maken met het feit dat drugsgebruik moeilijk als een misdaad omschreven kan worden. Het is eerder consumerend gedrag dat zorgt voor een ‘vraag’ naar drugs op illegale markten.

27

bij drugsproductie en drugshandel is het van belang om de netwerken en groeperingen aan te pakken om toekomstige misdaad te voorkomen. Voor het onderzoek is van belang dat beleid ten eerste geanalyseerd wordt in termen van welke problematiek ermee bestreden wordt. Met andere woorden: welk onderdeel van het mondiale drugsprobleem wordt er bijvoorbeeld mee bestreden. Dit maakt het mogelijk om twee verschillende vormen van beleid te vergelijken als deze hetzelfde probleem op dezelfde manier benaderen. Ten tweede is het van belang dat het beleid geanalyseerd wordt in termen van de hierboven beschreven beleidsniveaus. Met andere woorden: is er bijvoorbeeld sprake van preventief beleid om de achterliggende oorzaken van de misdaad aan te pakken of is er sprake van beleid dat gericht is op het opsporen van misdadigers nadat de misdaden begaan zijn. Twee vormen van beleid die beide gericht zijn op (bijvoorbeeld) de benodigde middelen die het mogelijk maken om over te gaan tot een actie kunnen vergeleken worden.

28

Hoofdstuk II: de Amerikaanse strijd tegen drugs In dit hoofdstuk zullen de beleidsvormen aan bod komen die de Amerikaanse regering recentelijk heeft gebruikt in de strijd tegen het mondiale drugsprobleem. Hierbij zal de nadruk liggen op de meest recente ontwikkelingen. Het is niet mogelijk om alle gebruikte beleidsinstrumenten per beleidsvorm te behandelen. Daarom zullen de meest heldere voorbeelden aangehaald worden om een zo duidelijk mogelijk beeld te krijgen van welke beleidsinstrumenten gebruikt worden en waartegen deze worden ingezet in de strijd tegen drugs. Hierbij is het telkens van belang dat de beleidsinstrumenten geanalyseerd worden volgens het in paragraaf 1.4 uiteengezette beleidsanalysemodel. Overal zal waar mogelijk ook vermelding gemaakt worden van een in beleidsdocumenten aangebrachte koppeling tussen het mondiale drugsprobleem en het internationaal terrorisme. In de nu volgende paragrafen zal achtereenvolgens politiek-diplomatiek, financieel, juridisch, militair en overig beleid aan bod komen.

2.1 Amerikaans politiek-diplomatiek beleid Politiek gezien is er in de Amerikaanse strijd tegen drugs sinds 1989 sprake van een continuering van beleid. De Amerikaanse president George Bush senior verklaarde in september 1989 de oorlog aan drugs en zette hiermee de harde lijn voort die door zijn voorganger president Reagan was ingezet.72 De nadruk kwam meer en meer te liggen op rechtshandhaving met hoge gevangenisstraffen voor handelaren en gebruikers en een beleid van zero-tolerance.73 Dit beleid is in grote lijnen overgenomen door president Bill Clinton en de huidige president Bush. Er zijn twee grote verschillen tussen het beleid onder Bush en het beleid van zijn voorganger. Ten eerste verlegt de regering Bush meer het accent van supply naar demand. Dit betekent dat er nu meer geld uitgegeven wordt voor verslaafdenzorg en preventieve voorlichting om de vraag naar drugs in te dammen.74

72

Alfred W. McCoy en Alan A. Block, ‘U.S. Narcotics Policy: An Anatomy of Failure’, in: ibidem ed., War on Drugs. Studies in the Failure of U.S. Narcotics Policy (Oxford 1992) 1. 73 Ibidem 5. 74 John Walters, ‘Press Briefing’ (12 februari 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02021303.htm (Laatst bekeken op 10 juli 2002).

29

Ten tweede is er sinds 11 september 2001 veel meer aandacht voor de relatie tussen terrorisme en het mondiale drugsprobleem.75 Een rode draad in de periode sinds 1989 is het in 1988 opgerichte Office of National Drug Control Policy (ONDCP). Deze overheidsorganisatie is het centrale orgaan omtrent antidrugsbeleid en verzorgt de jaarlijkse National Drug Control Strategy, een beleidsdocument waar jaarlijks het uit te voeren beleid wordt uiteengezet en toegelicht.76 Hieronder zal eerst in paragraaf 2.1.1 worden ingegaan op het belangrijkste bilaterale samenwerkingsbeleid van de Verenigde Staten. Daarna zal multilaterale samenwerking aan bod komen in paragraaf 2.1.2, gevolgd door een uiteenzetting van het beleidsinstrument van politieke drukuitoefening in paragraaf 2.1.3.

2.1.1 Bilaterale samenwerking De regering van de Verenigde Staten heeft met de meeste drugsproducerende landen een langdurig

bilateraal

samenwerkingsverband.77

Met

betrekking

tot

deze

drugsproducerende landen is de probleemidentificatie duidelijk. Deze landen zorgen voor een groot deel van aanbod illegale hallucinerende middelen op de Amerikaanse markt. Als voorbeelden worden hier de samenwerkingsverbanden met Thailand en Colombia beschreven. Thailand is een voornamelijk papavercultiverend land, dat onder andere opium en heroïne produceert voor de Amerikaanse markt. Colombia is een voornamelijk cocacultiverend land dat vooral cocaïne produceert voor diezelfde markt. In Thailand is de Verenigde Staten in de periode sinds 1989 betrokken bij bilaterale projecten om het drugsprobleem aan te pakken. De probleemidentificatie beperkt zich hierbij niet tot drugsproductie. Ook de handel en drugsconsumptie maken volgens de Verenigde Staten deel uit van de problematiek.78 In een recent 75

Een blik op de website van ONDCP toont talloze publicaties betreffende de relatie tussen drugs en terrorisme: http://www.whitehousedrugpolicy.gov/index.html. 76 Informatie over het Office of National Drug Control Policy (ONDCP) en de National Drug Control Strategy rapporten is te vinden op de website van ONDCP: http://www.whitehousedrugpolicy.gov (Laatst bekeken op 15 juli 2002). 77 Met drugsproducerende landen worden hier de traditionele cocaproducerende landen in Latijns-Amerika (voornamelijk Colombia, Peru en Bolivia) en de traditionele papaverproducerende landen in Zuidoost en Centraal Azië (voornamelijk Afghanistan, Thailand, Laos en Myanmar). 78 Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, U.S. Department of State, ‘Country Program: Thailand’ (23 mei 2002). Te vinden op de website van het Amerikaanse Ministerie van

30

beleidsdocument wordt ten eerste gewezen op het belang van Thailand als doorvoerland van heroïne richting de Verenigde Staten en als belangrijke uitvoerbasis voor handelaren en financiers.79 Ten tweede kent Thailand een groot aantal verslaafden hetgeen voor binnenlandse problemen zorgt.80 Dit laatste aandachtspunt van de Amerikaanse regering bevestigt dat de Amerikaanse regering niet uitsluitend geïnteresseerd is in de productie en handel van drugs waar de Verenigde Staten direct de negatieve gevolgen van ondervindt. De samenwerkingsrelatie tussen Thailand en de Verenigde Staten is asymmetrisch. Dit houdt in dat de door de Verenigde Staten opgestelde projecten in Thailand voornamelijk als doel hebben de capaciteiten van de Thaise overheid in het kader van antidrugsbeleid te vergroten. Training en bijstand vinden onder andere plaats in het kader van rechtshandhaving, wetgeving en het probleem van drugsconsumptie.81 Het door de Verenigde Staten gesignaleerde probleem is hier dat volgens de Amerikanen de Thaise overheid zonder hulp of diverse terreinen minder goed in staat is zijn deel van het mondiale drugsprobleem voor zijn rekening te kunnen nemen. De projecten worden vervolgens zo ingericht om de capaciteiten van de Thaise overheid en verschillende hieronder vallende organisaties te doen toenemen. De Amerikaanse DEA helpt in Thailand bijvoorbeeld bij het opzetten van een speciale militaire eenheid voor rechtshandhaving, die door aan de grens opererende drugshandelaren veroorzaakte veiligheidsproblemen dient te bestrijden.82 Een meer wederzijds aspect van de bilaterale relatie komt tot uitdrukking in het beleid ten aanzien van het vervolgen, uitleveren en berechten van verdachten. Zo is er een bilateraal verdrag omtrent wederzijdse rechterlijke bijstand en een bilateraal verdrag aangaande de uitlevering van verdachte personen.83 Vanuit Amerikaans oogpunt dient dit de rechtshandhaving te vergemakkelijken.

Buitenlandse Zaken: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02053031.htm (Laatst bekeken op 16 juli 2002). 79 Ibidem. 80 Ibidem. 81 U.S. Department of State, ‘1999 Narcotics Report on the Asia-Pacific Region’ (1 maart 2000). Aldaar: ‘Thailand’. Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/asia.htm (Laatst bekeken op 15 juli 2002). 82 ONDCP, ‘International Narcotics Control Strategy Report 2001’ (Maart 2002). Paragraaf over U.S. Government Assistance. Te vinden op: http://www.state.gov/g/inl/rls/nrcrpt/2001/rpt/8476.htm (Laatst bekeken op 16 juli 2002). 83 Narcotics Report on the Asia-Pacific Region.

31

Colombia is een tweede voorbeeld van een land waar de Verenigde Staten op verschillende manieren mee samenwerkt op het terrein van het mondiale drugsprobleem. Dit gebeurt net als in het geval van Thailand al een aantal decennia. Vanaf eind jaren negentig is de samenwerking echter veel intensiever geworden in het kader van het Amerikaans-Colombiaanse Plan Colombia.84 Sinds president Clinton in de zomer van 2000 zijn steun gaf aan dit plan heeft de huidige president Bush de zeer nauwe politieke banden tussen de Verenigde Staten en Colombia in stand gehouden. Het Plan Colombia is geen antidrugsplan. De strijd tegen drugs is slechts één van de elementen van dit plan naast onder andere vredesbesprekingen, sociaal-economische ontwikkeling en de bescherming van mensenrechten.85 Hier is alleen de Amerikaanse politieke steun voor de antidrugselementen van het plan van belang en de daaruit voortvloeiende huidige steun van de regering Bush. Sinds het aantreden van de nieuwe Colombiaanse president Uribe is het Plan Colombia voortgezet en is er sprake van een hardere politieke lijn van de Colombiaanse regering tegenover het drugsprobleem (en het terrorisme).86 Het huidige bilaterale samenwerkingsverband tussen Colombia en de Verenigde Staten is net als bij Thailand vooral asymmetrisch van karakter. Het algemene doel van de samenwerking is telkens het helpen van de Colombiaanse regering bij het oplossen van zijn deel van het mondiale drugsprobleem, een probleem dat in Colombia verband houdt met andere binnenlandspolitieke problemen.87 De Amerikaanse politieke betrokkenheid is in feite gebaseerd op eigen belang. De Amerikaanse regering signaleert namelijk de problemen van de enorme toevoer van Colombiaanse cocaïne naar de Verenigde Staten, de instabiliteit van de regio en het dreigende gevaar van banenverlies 84

Het Plan Colombia is weliswaar officieel puur een Colombiaans plan, maar Amerikaanse adviseurs hebben een grote rol gespeeld bij het opstellen en bij de invulling van het plan. De eerste versie van het Plan Colombia was bijvoorbeeld in het Engels, hetgeen veelzeggend is in een land waar bijna uitsluitend Spaans gesproken wordt. Voor het Plan Colombia, zie: http://www.plancolombia.com (Laatst bekeken op 17 juni 2002). Voor een verklaring van de Verenigde Staten omtrent de origine van het Plan, zie: Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, ‘United States Support For Colombia. Is Plan Colombia a Colombian Plan?’ (28 maart 2000). 85 Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, United States Support For Colombia. Plan Colombia (19 juli 2000). 86 Marjon van Royen, ‘Getergde Colombianen kiezen voor de harde hand’, NRC Handelsblad (27 mei 2002). 87

Lino Gutierrez, Bureau of Western Hemiphere Affairs, U.S. Department of State, ‘Agenda for Peace and Security. Opening Remarks (20 juni 2002). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02062003.htm (Laatst bekeken op 9 juli 2002).

32

bij Amerikaanse importbedrijven (bijvoorbeeld snijbloemen en koffie) en exportbedrijven (bijvoorbeeld telecommunicatie en de auto-industrie) als gevolg van een escalatie van de burgeroorlog in Colombia.88 Het bilaterale samenwerkingsverband komt tot uitdrukking in verschillende ondersteunende operaties. Deze zijn voornamelijk gericht op het verbeteren van de rechtshandhaving, het uitvoeren van besproeiingen van cocavelden, alternatieve ontwikkelingsprojecten en het verbeteren van de gerelateerde mensenrechtensituatie.89 In het kader van rechtshandhaving zijn bijvoorbeeld in 2001 verschillende Colombiaanse verdachten voor berechting naar de Verenigde Staten overgebracht.90 In totaal bevinden zich meer dan 170 Amerikaanse militairen en ongeveer 220 man Amerikaans burgerpersoneel in Colombia om de ondersteunende operaties te leiden en uit te voeren.91 Naast de bovengenoemde vormen van langdurige bilaterale samenwerking is er ook sprake van samenwerking op ad hoc basis tussen de Verenigde Staten en verschillende landen. Dergelijke samenwerkingsverbanden richten zich meestal op een deelgebied van het mondiale drugsprobleem. Zo heeft de Amerikaanse regering bijvoorbeeld recentelijk samengewerkt met Suriname in verband met de arrestatie en uitlevering van Carlos Bolas, een Colombiaanse drugshandelaar.92 Deze drugshandelaar had volgens de Verenigde Staten de intentie om cocaïne naar de Amerikaanse markt te exporteren en stond bekend als een drugshandelaar die drugs verhandelde om aan geld, wapens en uitrusting te komen voor de FARC, de belangrijkste Colombiaanse terroristische groepering.93 Hier is daarom tegelijkertijd sprake van preventief beleid om de intentie om over te gaan tot drugshandel te bestrijden en van beleid achteraf als antwoord op voorafgaande drugshandel en andere criminele activiteiten.

88

Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, United States Support For Colombia. Why Americans should care? (14 juli 2000). 89 Lino Gutierrez, Opening Remarks. 90 Ibidem. 91 The White House, Office of the Press Secretary, ‘Letter from the President to the Speaker of the House of Representatives and the President of the Senate’ (24 juni 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02070501.htm (Laatst bekeken op 20 juli 2002). 92 Bureau of Public Affairs, U.S. Department of State, ‘U.S. and Suriname Cooperate in Binging Alleged Narcotics Trafficker to Justice’ (19 juni 2002). Te vinden op de website van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2002/11271.htm (Laatst bekeken op 13 juli 2002). 93 Ibidem.

33

Bilaterale samenwerking is verder een antwoord van de Verenigde Staten op het gesignaleerde probleem van transnationaliteit. De handel en productie van voor de Amerikaanse markt bestemde illegale hallucinerende middelen vindt vooral buiten de Verenigde Staten plaats. Daarom zijn bilaterale samenwerkingsverbanden nodig om tot een effectief optreden tegen het internationale drugsprobleem te kunnen komen. Hiervoor is het volgens de Amerikaanse regering onder andere nodig dat de rechtshandhaving in veel partnerlanden van de Verenigde Staten verbeterd wordt. Daarmee is het bilaterale beleid zowel gericht op het vermogen van een groep of individu om te kunnen opereren als op het tegengaan van drugsproductie, handel en consumptie.

2.1.2 Multilaterale samenwerking Het belangrijkste multilaterale samenwerkingsverband waar de Verenigde Staten aan deelneemt is het mondiale drugsregime van de Verenigde Naties (VN). Aan de basis van dit regime staan drie drugsverdragen van de VN, die tezamen trachten mondiale drugsproductie en drugshandel te beperken tot die hoeveelheden die nodig zijn voor legale medicinale en wetenschappelijke toepassingen van drugs.94 De Amerikaanse regering heeft deze verdragen ondertekend en geratificeerd. Dit betekent dat alle nationale wetgeving van de Amerikaanse regering in principe in lijn moet zijn met de in VN verband opgestelde normen en regels. Dat hieraan veel waarde wordt gehecht blijkt bijvoorbeeld uit sectie 801(a) van de Amerikaanse ‘Controlled Substances Act‘ uit 1996, waarin het Amerikaanse Congres duidelijk het belang van de deelname aan VN verdragen schetst.95 Effectieve implementatie van de in VN verband overeen gekomen regels, kan volgens de Amerikaanse regering de wereldwijde aanpak van het mondiale drugsprobleem ten goede komen. Het zorgt immers voor een harmonisatie van de verschillende nationale wetgeving. Deze harmonisatie moet vooral totstandkomen door de inspanning van UNDCP, het coördinerende drugsprogramma van de VN.

94

De drie drugsverdragen van de VN zijn te vinden op de website van de drugs- en misdaadorganisatie van de VN (UNODCCP): http://www.odccp.org/un_treaties_and_resolutions.html (Laatst bekeken op 20 juli 2002). 95 ‘Controlled Substances Act’. Te vinden op de website van de DEA: htp://www.usdoj.gov/dea/pubs/csa.html (Laatst bekeken op 20 juli 2002).

34

Er gaan in Amerikaanse regeringskringen ook steeds meer stemmen op om te komen tot meer multilaterale samenwerking op het westelijk halfrond.96 Dit is voornamelijk het gevolg van het toegenomen geloof in zogenaamde negatieve spill-over effecten van de strijd tegen drugs.97 Zo wordt algemeen aanvaard dat de goede resultaten die zijn behaald in de strijd tegen drugs in Peru en Bolivia ten koste zijn gegaan van een toename van drugsproductie en drugshandel in Colombia. William Brownfield van het Bureau of Western Hemisphere Affairs bewoordt dit als volgt:

“In essence, Colombia was the victim of the success of U.S. anti-drug policies elsewhere in the hemisphere. When we dramatically reduced [illicit] drug production in Bolivia and Peru, drug manufacturers moved their operations to Colombia.”98

Het uiteindelijke doel van multilaterale (regionale) samenwerking is het voorkomen van negatieve spill-over effecten en het benutten van positieve spillover effecten. Als zodanig is het in principe een overtreffende trap van bilaterale samenwerkingsverbanden. Zowel bilaterale en multilaterale samenwerking kunnen het gesignaleerde probleem van interdependentie ondervangen, hetgeen zich bijvoorbeeld uit in de hierboven beschreven verplaatsing van cocacultivatie naar Colombia.

2.1.3 Politiek-diplomatieke druk Zoals hierboven al is vermeld heeft de Verenigde Staten veel belang bij het ondersteunen van de strijd tegen drugs in landen die massaal drugs produceren of die als doorvoerhaven gelden richting de illegale markten in de Verenigde Staten (hieronder: productie- en doorvoerlanden). Dit belang komt ook tot uitdrukking in het uitoefenen van druk op buitenlandse regeringen om drugsproductie en drugshandel binnen hun 96

Lauren Monsen, Washington Staff Writer, ‘U.S. Official Advocates Coordinated Drug Policy for Western Hemisphere. Stresses importance of comprehensive regional approach’ (18 januari 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02011801.htm (Laatste bekeken op 15 juli 2002). 97

Naast negatieve spill-over effecten, zijn er ook positieve spill-over effecten. Deze kunnen bijvoorbeeld bestaan uit de positieve gevolgen voor land A als land B een effectief opsporingsbeleid heeft of een goede grenscontrole. Dergelijke positieve spill-over effecten komen net als de negatieve tegenhangers voort uit het transnationale karakter van het drugsprobleem. 98 Lauren Monsen, Coordinated Drug Policy for Western Hemisphere.

35

territorium daadkrachtig tegen te gaan.99 Allereerst zorgt de Amerikaanse president jaarlijks voor een lijst van de productie- en doorvoerlanden, die het belangrijkst zijn met betrekking tot het aanbod van illegale hallucinerende middelen op de Amerikaanse markt. Hoewel volgens de Amerikaanse regering het plaatsen van een land op deze lijst niets zegt over de staat van het antidrugsbeleid of over de samenwerking met de Verenigde Staten, werkt een dergelijke lijst wel degelijk stigmatiserend.100 Aan de andere kant kan het verwijderen van een land van de lijst zoals in 2001 gebeurde met Cambodja natuurlijk een positieve uitwerking hebben.101 De politieke druk die de Verenigde Staten uitoefent op buitenlandse regeringen komt duidelijk naar voren in het beleid van ‘certificatie’. Dit beleid is op het eerste gezicht vergelijkbaar met de hiervoor genoemde jaarlijkse samenstelling van een lijst van productie- en doorvoerlanden. Bij het certificatiebeleid worden er echter maatregelen genomen als een land niet voldoet aan de door de Verenigde Staten gestelde normen. Deze normen worden bepaald door internationale antidrugsovereenkomsten en door het Amerikaanse recht.102 Dit betekent in concreto dat een land zich volgens de Amerikaanse regering moet houden aan de uit 1988 daterende United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances en dat het bereid moet zijn samen te werken met de Verenigde Staten.103 Als een land onvoldoende aan deze normen voldoet, worden er economische sancties in het leven geroepen. Deze bestaan uit het blokkeren

van

financiële

en

materiele

steun

(behalve

humanitaire

en

antidrugsgerelateerde hulp).104 Volgens John Walters, de directeur van ONDCP is het vrij simpel:

99

Drug War Politics. The Price of Denial 11. U.S. Department of State, ‘Bush Names Major Producing or Transit Countries. President sends annual list to Congress’ (2 november 2001). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01110201.htm (Laatst bekeken op 25 juni 2002). 101 Ibidem. 102 ONDCP, ‘State Department Briefing on 2001 Drug Certification Decisions’ (25 februari 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02022506.htm (Laatste bekeken op 5 juli 2002). 103 Ibidem. 104 U.S. Department of State, ‘State Department’s Beers Testifies on 2001 Drug Certifications. U.S. says 20 of 24 nations evaluated are certified’ (1 maart 2001). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01030102.htm (Laatst bekeken op 6 juli 2002). 100

36

“Those who are ‘decertified’ - judged to be lax in drug control activity - are denied U.S. aid.”105 Daarnaast stemt de Verenigde Staten tegen het verstrekken van financiële leningen aan deze landen bij stemmingen in het kader van multilaterale ontwikkelingsbanken.106 Er zijn niet veel landen die de afgelopen jaren aan dergelijke sancties onderhevig zijn geweest. Myanmar, Afghanistan en Haïti kwamen er voor in aanmerking. Haïti en Afghanistan werden echter in 2001 gevrijwaard vanwege het vitale belang van deze landen voor de Verenigde Staten.107 Het uiteindelijke doel van certificatiebeleid is het toekennen van steun aan landen die aan de norm voldoen en de druk opvoeren bij landen die volgens de Verenigde Staten niet voldoende hun best doen om antidrugsbeleid effectief in te zetten. Het gesignaleerde probleem is dat de Verenigde Staten voor een onmogelijke opgave staat in de strijd tegen drugs als er in de productie- en doorvoerlanden niet effectief tegen wordt opgetreden. Het ontwikkelde certificatiebeleid richt zich vervolgens op het beleidsniveau van ‘beleid om daadwerkelijke acties te stoppen of te straffen’. De aangemerkte buitenlandse regeringen moeten mijns inziens dit beleidsniveau volgens de Verenigde Staten verder ontwikkelen en op peil brengen.

2.2 Amerikaans financieel beleid Het Amerikaanse financiële beleid is voornamelijk gericht op het tegengaan van witwaspraktijken. Dit valt af te leiden uit het International Narcotics Control Strategy Report van 2001, dat vrijwel uitsluitend dit aspect van de financiële kant belicht.108 Het opvallende is bovendien dat er in dit overheidsdocument vrijwel uitsluitend over terrorisme gepraat wordt. Dit is een duidelijke verandering ten opzichte van eerder beleid onder President Clinton en wordt mijns inziens veroorzaakt doordat de relatie tussen 105

U.S. Department of State, ‘2002 National Drug Strategy Seeks Greater International Cooperation’ (13 februari 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02021303.htm (Laatst bekeken op 7 juli 2002). 106 Beers Testifies on 2001 Drug Certifications. 107 Briefing on 2001 Drug Certification Decisions. 108

ONDCP, ‘International Narcotics Control Strategy Report 2001’ (maart 2002). Aldaar het hoofdstuk ‘Money Laundering and Financial Crimes’. Te vinden op: http://www.state.gov/g/inl/rls/nrcrpt/2001/rpt/8487.htm (Laatst bekeken op 17 juli 2002).

37

terrorisme en drugs vooral als een financiële relatie wordt gezien. Deze relatie, zoals de Amerikaanse regering hem beschrijft kan vrij simpel geschetst worden zoals hieronder in figuur 2109:

Figuur 2 DRUGS

PROFIT

TERRORISME ANDERE DOELEN

Drugshandel levert financiële winst op. Deze winsten worden op allerlei manieren ingezet en witgewassen, deels om ze te verbergen in bijvoorbeeld onroerend goed, deels om ze als ‘benzine’ te gebruiken om te kunnen blijven opereren of om de criminele onderneming uit te breiden.110 Het gebruik van deze financiële middelen als financiering van terroristische groeperingen krijgt van de Verenigde Staten nu de meeste aandacht. Dit blijkt uit meerdere overheidsdocumenten, maar kan geïllustreerd worden met de huidige Amerikaanse houding ten opzichte van Afghanistan:

“As Afghanistan is reconstructed, U.S. objectives include ensuring that illegal drug income will never again finance regional instability or the threat of international terrorism.”111

Toch is er ook Amerikaans financieel beleid dat niet direct gerelateerd is aan terrorisme, maar puur op drugshandelaren zelf gericht is. Het duidelijkste voorbeeld is de totstandkoming van de ‘Foreign Narcotics Kingpin Designation Act’. Het doel van deze wet is belangrijke buitenlandse drugshandelaren en hun ondernemingen en werknemers de toegang te ontzeggen tot het Amerikaanse financiële systeem en alle handel en 109

Constructie van de auteur. International Narcotics Control Strategy Report 2001. Paragraaf ‘Why We Must Combat Money Laundering’. 111 ONDCP, ‘National Drug Control Strategy 2002’.(februari 2002). Hoofdstuk: ‘National Priorities III: Disrupting the Market’. Aldaar in paragraaf ‘Going to the Source’. Te vinden op: http://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/pdf/Strategy2002.pdf (Laatst bekeken op 20 juni 2002). 110

38

transacties waar Amerikaanse bedrijven en individuen bij betrokken zijn.112 Het gevoerde beleid bestrijkt daarom twee verschillende beleidsniveaus. Enerzijds wordt er geprobeerd drugshandel te voorkomen door het vermogen van een groep of individu om te kunnen opereren te ondermijnen. Anderzijds wordt er getracht door drugshandel behaalde financiële winsten te confisqueren. Bovendien dient financieel beleid volgens de Amerikaanse regering een derde doelstelling. Het blootleggen van financiële netwerken en transacties vergemakkelijkt en ondersteunt de bewijsvoering in rechtszaken en dus de rechtshandhaving.113 Het wordt letterlijk duidelijker welke personen en organisaties betrokken zijn bij de criminele netwerken rondom drugsproductie en drugshandel. De Amerikaanse Drug Enforcement Administration ondersteunt de implementatie van de Kingpin Designation Act en zorgt verder voor het trainen van buitenlandse opsporingsambtenaren, zoals politie, douanepersoneel en toezichthouders van het bankwezen, om de capaciteiten van buitenlandse regeringen te vergroten met betrekking tot het opsporen van witwaspraktijken en illegale geldstromen.114 Dergelijke internationale samenwerking komt tot slot ook tot stand in het Amerikaanse Financial Crimes Enforcement Network (FinCen) uit 1990 en de in 1989 opgerichte multilaterale Financial Action Task Force (FATF).115 Beide initiatieven hebben als doelstelling het uitwisselen van informatie en kennis en het bewerkstelligen van meer internationale samenwerking tegen financiële misdaad en illegale financiële netwerken. Belangrijk is dat de multilaterale FATF, waarvan de Verenigde Staten de belangrijkste voorstander en oprichter was, beleidshervormingen stimuleert in landen door te werken met een ‘zwarte lijst’ waarop regeringen geplaatst kunnen worden die onvoldoende maatregelen treffen tegen bijvoorbeeld het witwassen van illegale financiële middelen.116 Het is daarmee vergelijkbaar met het beleid van politieke druk en eventuele sancties dat hierboven behandeld is in paragraaf 2.1.3.

112

The White House, ‘Overview of the Foreign Narcotics Kingpin Designation Act’ (1 juni 2002). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01060101.htm (Laatst bekeken op 17 juli 2002). 113 Money Laundering and Financial Crimes. 114 DEA, ‘U.S. Government Cracks Down on Drug Financiers’ (31 januari 2002). Te vinden op de website van de DEA: http://www.dea.gov/pubs/pressrel/pr013102.html (Laatst bekeken op 10 juli 2002). 115 Voor de website van FinCen, zie: http://www.treas.gov/fincen/ (Laatst bekeken op 10 juli 2002). 116 ONDCP, ‘International Money Laundering and Asset Forfeiture’ (januari 2002). Te vinden op: http://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/international/factsht/laundering.html (Laatst bekeken op 10 juli 2002).

39

Samengevat kan worden gezegd dat Amerikaans financieel beleid vooral gericht is tegen het groeiende probleem van uitgebreide en onoverzichtelijke transnationale financiële transacties en netwerken, die het mogelijk maken om drugsproductie en drugshandel te continueren en bovendien andere vormen van misdaad zoals het terrorisme vergemakkelijken en ondersteunen. Het beleid wordt ingezet tegen het vermogen van criminelen om misdaad te kunnen bedrijven en tegen de winsten die eruit voortvloeien. Het blokkeren van uit drugshandel verkregen winsten kan bovendien de achterliggende oorzaken, overwegingen of intenties om over te gaan tot misdaad beïnvloeden. Dit gebeurt bijvoorbeeld als het beleid erin slaagt drugscriminaliteit minder aantrekkelijk te maken door middel van een goed functionerend financieel opsporingsbeleid.

2.3 Amerikaans juridisch beleid Het Amerikaanse juridische beleid staat ten grondslag aan al het andere beleid. Het bepaalt immers de wetgeving die ten dienste staat van bijvoorbeeld het financiële of het politiek-diplomatieke beleid. Hierboven is al beschreven dat er in het beleid van de Amerikaanse regering sprake is van een verschuiving van een harde juridische lijn tegen drugsgebruikers naar een beleid meer gericht op behandeling, preventie en genezing, met een mooie term door de regering ook wel ‘compassionate coercion’ genoemd, om de vraag naar drugs te verminderen. 117Aan de andere kant is er in de periode vanaf 1989 een continuering van de harde juridische lijn gericht op de aanbodkant van het drugsprobleem. De voortzetting van deze lijn heeft volgens de huidige regering Bush als doel de markt voor drugs te ontwrichten.118 Dit betekent dat door strenge rechtshandhaving de prijzen van de illegale hallucinerende middelen opgedreven dienen te worden, hetgeen vervolgens weer positieve gevolgen dient te hebben voor de vraag naar drugs (een beoogde daling van deze vraag). Er wordt hier duidelijk door de Amerikaanse overheid geen rekening gehouden met de zogenaamde ‘profit paradox’, die inhoudt dat een kunstmatig hooggehouden of verhoogde prijs het voor producenten en

117

The White House, Office of the Press Secretary ‘The President’s National Drug Control Strategy’ (12 februari 2002). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02021201.htm (Laatst bekeken op 14 juli 2002). 118 Ibidem.

40

handelaren natuurlijk ook extra aantrekkelijk maakt om actief te blijven vanwege hogere winsten.119 Met betrekking tot drugsproductie en drugshandel werkt het Amerikaanse rechtshandhavingsysteem door middel van nauwe samenwerking met buitenlandse regeringen, door enerzijds buitenlandse ambtenaren te trainen en anderzijds te zorgen voor legale alternatieven in het kader van alternatieve ontwikkelingsprojecten.120 De nauwe samenwerking tussen de Verenigde Staten en Mexico is een goed voorbeeld van een bilateraal samenwerkingsverband waarbij de wederzijdse rechtshandhaving verbeterd wordt.121 Het doel van deze samenwerking is het vergroten van vertrouwen en van bekwaamheid door middel van training, en een verbeterde uitwisseling van technische toepassingen en informatie.122 Dit leidde bijvoorbeeld op 20 juni 2001 onder Operatie Marquis tot het opdoeken van een in Mexico gevestigde drugshandelorganisatie, waarbij 76 arrestaties verricht werden.123 Een ander voorbeeld is Bolivia. Ook in Bolivia is het de doelstelling

van de Amerikaanse regering om te helpen bij het verbeteren van het

Boliviaanse strafrechtssysteem en de bij rechtshandhaving betrokken organisaties.124 De rechtshandhaving in de Verenigde Staten zelf is voornamelijk het terrein van de DEA, de douane en kustwacht en van de in 1982 opgerichte Organized Crime Drug Enforcement Task Forces. Dit laatste programma zorgt voor de coördinatie van federale, statelijke en lokale rechtshandhaving. De binnenlandse rechtshandhaving heeft gezamenlijk tot doel drugs te onderscheppen aan de grenzen van de Verenigde Staten en de distributiekanalen in de Verenigde Staten zelf te ontmantelen.125 Samengevat is het Amerikaanse beleid van rechtshandhaving in binnen- en buitenland op de korte termijn puur beleid om drugshandel en drugsproductie (en in mindere mate drugsconsumptie) te stoppen en te bestraffen. Daarnaast is het beleid op de

119

Drug War Politics. The Price of Denial, 13. Steven Wisotsky, Breaking the impasse in the war on drugs (Connecticut 1986) 49. 121 The White House, Office of the Press Secretary, ‘U.S.-Mexico Law Enforcement Cooperation’ (5 september 2001). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01090504.htm (Laatst bekeken op 5 juli 2002). 122 Ibidem. 123 DEA, ‘Operation Marquis’ (juni 2001). Te vinden op: http://www.dea.gov/major/marquis.html (Laatst bekeken op 25 juni 2001). 124 U.S. Department of State, ‘Country Program: Boliva. U.S. Counternarcotic Goals’ (20 mei 2002). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02052105.htm (Laatst bekeken op 5 juli 2002). 125 2002 National Drug Control Strategy. National Priorities III: Disrupting the Market. 120

41

lange termijn ingericht om de achterliggende oorzaken te bestrijden. In dit geval betekent dit dat de Amerikaanse regering het minder aantrekkelijk probeert te maken om tot drugsgerelateerde misdaad over te gaan. Een goede rechtshandhaving met hoge straffen dient dit doel te bereiken. Voor drugsconsumenten moet het moeilijker gemaakt worden drugs te gebruiken doordat rechtshandhaving en de risico’s van drugshandelaren en drugsproducenten zorgen voor een kunstmatige prijsverhoging.

2.4 Militair beleid Militair beleid is de meest controversiële vorm van beleid in de strijd tegen drugs. Het inzetten van militaire middelen wordt dan ook vaak in de literatuur beschreven als onderdeel van de zogenaamde ‘escalatie van de Oorlog tegen Drugs’.126 Het op grote schaal inzetten van militaire middelen in de strijd tegen drugs is begonnen onder de regering van president Bush senior, toen de strijd tegen drugs binnen het Amerikaanse Ministerie van Defensie een hogere prioriteit kreeg.127 Een vroeg voorbeeld van dergelijk beleid is het inzetten van de marine, die vanuit de lucht en vanaf de grond zorgde voor toezicht en de onderschepping van drugstransporten.128 Vooral sinds de Amerikaanse steun aan het Plan Colombia is er volop sprake van militaire inmenging in de strijd tegen drugs. De Verenigde Staten verzorgen bijvoorbeeld sinds een aantal jaren de training en uitrusting van antidrugseenheden van het Colombiaanse leger.129 De training wordt verzorgd door ongeveer 180 militairen die in Colombia gestationeerd zijn.130 De uitrusting bestaat onder andere uit door de Verenigde Staten geschonken Blackhawk en Huey helikopters, die aan zowel het Colombiaanse leger als de Colombiaanse politie gegeven zijn.131

126

Zie bijvoorbeeld het aan de ‘Escalation of the War on Drugs’ besteedde hoofdstuk in: Steven Wisotsky, Breaking the Impasse in the War on Drugs (Connecticut 1986) 49.

127

Drug War Politics, 114. Breaking the Impasse in the War on Drugs, 92. 129 Lino Gutierrez, Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, ‘Peace and Security in Colombia’ (20 juni 2002). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02062003.htm (Laatst bekeken op 17 juli 2002). 130 The White House, Office of the Press Secretary, ‘Letter from the President to the Speaker of the House of Representatives and the President of the Senate’ (24 juni 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02070501.htm (Laatst bekeken op 20 juli 2002). 131 The White House, Office of the Press Spokesman, ‘Colombia Assistance Package’ (11 januari 2000). 128

42

De militaire steun aan Colombia (en aan andere Latijns-Amerikaanse landen) heeft volgens de Amerikaanse regering als doel het vermogen van Colombia om agressief cocaïne en cocaïnehandelaren op te sporen te verbeteren en uit te breiden.132 Als zodanig is het beleid dat zich richt op het laatste beleidsniveau dat zich bezighoudt met het daadwerkelijk stoppen en bestraffen van drugsmisdaden. Het gesignaleerde probleem is het in de ogen van de Amerikanen gebrekkige Colombiaanse opsporingssysteem, de vereiste hervormingen van het juridische systeem en het probleem van corruptie in het leger, de politie en het rechtssysteem.133 Voor het hele Andesgebied geldt volgens de Amerikanen dat het vermogen van militaire eenheden om democratische instituties te ondersteunen, internationale grenzen te bewaken en antidrugsbeleid uit te voeren is afgenomen.134 Het Amerikaanse antwoord hierop is militaire ondersteuning en valt onder de noemer ‘security assistance’.135 Toch is het moeilijk om het Amerikaanse militaire beleid ten opzichte van een land goed in te schatten. Dit komt door het feit dat er naast de strijd tegen drugs andere belangen spelen. In Colombia heeft de Verenigde Staten bijvoorbeeld belang bij een reductie in drugsproductie, maar nog meer belang bij het beëindigen van de burgeroorlog, hetgeen de regionale stabiliteit kan bevorderen en de Amerikaanse zakelijke belangen ten goede kan komen.136 Dit betekent dat de bewapening en training van politie- en legereenheden ook vanuit een dergelijke optiek plaats kan hebben gevonden.137 Een belangrijke concluderende observatie is wel dat de Verenigde Staten een indirect militair beleid hanteren in de strijd tegen drugs, dat gebaseerd is op ondersteuning. Er is in principe geen sprake van directe militaire betrokkenheid in het binnen- en buitenland.

2.5 Amerikaans overig beleid Als overige vormen van Amerikaans beleid in de strijd tegen drugs worden hieronder alleen nog alternatieve ontwikkeling en de aanpak van drugsconsumptie behandeld. Dit 132

Ibidem. Bureau of Western Hemisphere Affairs, ‘United States Support For Colombia. Plan Colombia’ (19 juli 2000). 134 U.S. Department of State, ‘U.S. Policy Towards the Andean Region’ (17 mei 2001). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01051702.htm (Laatst bekeken op 14 juli 2002). 135 Ibidem. 136 Ineke Holtwijk, ‘Colombianen hopen op invasie door VS’ De Volkskrant (26 augustus 1999). 137 Ibidem. 133

43

betekent dat de bestrijding van het aanbod van drugs door middel van besproeiingen van drugsvelden en handmatige of machinale verwijdering van drugsgewassen verder buiten beschouwing wordt gelaten. Na deze paragraaf zal in hoofdstuk III worden overgegaan tot een analyse van de beleidsvormen in de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme.

2.5.1 Alternatieve ontwikkeling Het Amerikaanse beleid van alternatieve ontwikkeling valt onder de noemer ‘duurzame economische ontwikkeling’.138 Dit betekent dat het niet uitsluitend gaat om het vervangen van drugsgewassen door alternatieven als koffie, cacao of palmolie. Het zorgen voor alternatieve bronnen van inkomsten maakt deel uit van een breder beleidskader dat ook zorgt voor een betere toegang tot de markt, een versterking van lokale overheden en een verbetering van de levensomstandigheden van de burgers.139 Binnen de strijd tegen drugs is het uiteindelijke doel het bewerkstelligen van een afname van drugsproductie in coca en papaverproducerende landen. In de Verenigde Staten is het U.S. Agency for International Development (USAID) verantwoordelijk voor de meeste alternatieve ontwikkelingsprojecten van de Amerikaanse regering.140 Amerikaanse alternatieve ontwikkelingsprojecten vinden vooral plaats in de cocaproducerende landen van LatijnsAmerika. In Peru wordt de strategie bijvoorbeeld in alle belangrijkste cocaproducerende regio’s toegepast.141 In dit land wordt de Amerikaanse steun aan alternatieve ontwikkeling echter wel aangevuld met hulp bij rechtshandhaving en bij het verwijderen van drugsgewassen.142 Het door de Verenigde Staten gesignaleerde probleem is het feit dat de cocaproducerende boeren vaak nauwelijks alternatieven hebben.143 Wali Jan, een oudere boer in Afghanistan verwoordt het op eenvoudige doch treffende wijze:

138

U.S. Policy Towards the Andean Region. Aldaar: paragraaf ‘Sustainable Economic Development’. U.S. Agency for International Development, Alternative Development Program in Peru (14 juni 2002). 140 Voor de website van USAID, zie: http:www.usaid.gov. 141 U.S. Agency for International Development, ‘Special Objective. Reduced Illicit Coca Production in Target Areas of Peru’. Te vinden op: http://usembassy.state.gov/lima/wwwhaale.html (Laatst bekeken op 18 juli 2002). 142 U.S. Department of State, ‘U.S.-Peruvian Cooperation on Counternarcotics’ (23 maart 2002). Te vinden op http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02032501.htm (Laatst bekeken op 18 juli 2002). 143 De cultivatie van coca vindt vaak plaats in afgezonderde ruige gebieden, waar maar zeer weinig gewassen willen groeien en waar nauwelijks infrastructuur aanwezig is die een toegang tot de markt biedt. Zie: U.S. Narcotics Policy: An Anatomy of Failure, 10. 139

44

“I need the poppy crop to support my 14 family members.”144

Bovendien leveren cocabladeren (net als papaver) in de meeste gevallen ongeveer vier keer zoveel op als legale gewassen zoals sinaasappels of avocado’s.145 Een bijkomend voordeel is dat de boeren over automatische marketingkanalen kunnen beschikken.146 Hiermee wordt bedoeld dat ze niet met hun koopwaar naar marktplaatsen hoeven te gaan, maar dat drugshandelaren de cocabladeren zelf op komen halen. De bovenstaande kenmerken zijn onderdeel van de achterliggende oorzaken en overwegingen die zorgen dat boeren gaan of blijven produceren. Dergelijke aan drugsproductie gerelateerde voordelen kunnen alleen ongedaan gemaakt worden als boeren geholpen en gestimuleerd worden om de overstap te maken naar legale producten of gewassen. De alternatieve ontwikkelingsprojecten die dit dienen te bewerkstelligen nemen dus bij succesvol beleid de achterliggende oorzaken en overwegingen die ten grondslag aan drugsproductie liggen weg. Indirect wordt bovendien met alternatieve ontwikkeling het vermogen van drugshandelaren en drugsproducenten om te kunnen opereren bestreden. Zonder coca of papaver is het immers niet mogelijk cocaïne, heroïne of opium te vervaardigen. Het Amerikaanse beleid van alternatieve ontwikkeling werkt dus van twee kanten in een soort van pincer movement om het aanbod van drugs te verminderen. In het verlengde van het Amerikaanse alternatieve ontwikkelingsbeleid ligt het economische beleid van preferentiële markttoegang voor boeren uit drugsproducerende landen. Onder de Andean Trade Preference Act (ATPA) wordt belastingvrije toegang verleend aan boeren uit Colombia, Ecuador, Peru en Bolivia voor een groot aantal producten zoals bloemen en asperges. Volgens experts heeft deze regeling de economieën van de bovenstaande landen een belangrijke impuls gegeven en is de ATPA uitgegroeid tot een essentieel instrument in de strijd tegen drugshandel en terrorisme.147 De regeling zorgt voor levensvatbare alternatieve arbeidsmogelijkheden naast de cocaindustrie en 144

Ahmed Rashid, Taliban. Islam, Oil and the New Great Game in Central Asia (London 2000) 116. Drug War Politics, 15, 16. 146 Ibidem, 16. 147 Dominick Dipasquale, Washington Staff Writer, ‘Drug Policy Expert, 3 Senators Urge Renewal of Andean Trade Preference Act’ (24 april 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02042401.htm (Laatst bekeken op 10 juli 2002). 145

45

stimuleert de verschillende regeringen bovendien om hard op te treden tegen drugsproductie en drugshandel.148 Als zodanig is dit beleid ook gericht op de achterliggende oorzaken en overwegingen die ervoor zorgen dat boeren overgaan tot drugsproductie. Het verhogen van de welvaart en het stimuleren van legale arbeidsmogelijkheden moet ervoor zorgen dat boeren niet in de illegale drugsindustrie stappen.

2.5.2 De aanpak van drugsconsumptie Naast het aanbod van drugs, is hierboven al beschreven dat de Amerikaanse regering meer en meer aandacht besteedt aan de vraag naar drugs. Het ‘genezen van de Amerikaanse drugsgebruikers’ vormt samen met het voorkomen van verslaving twee van de drie basisprincipes van de 2002 National Drug Control Strategy.149 Het belangrijkste onderdeel van het huidige beleid is het uitbreiden van de behandeling tegen drugsgebruik. Meer mensen moeten volgens de regering Bush gestimuleerd worden en in sommige gevallen gedwongen worden om zich te laten behandelen.150 De dwang moet allereerst via ‘compassionate coercion’ tot stand komen.151 Dit systeem, waarbij de gemeenschap en directe leefomgeving van mensen drugsgebruik probeert af te raden en te ontmoedigen, staat aan de basis van het terugdringen van drugsgebruik. Daarnaast moet het rechtssysteem als een soort stok achter de deur fungeren. Het inzetten van juridisch beleid is nu echter meer gericht op het bewerkstelligen van behandeling voor drugsgebruikers in plaats van op rechtshandhaving, zoals in het verleden onder de presidenten Reagan en Bush senior, toen zeer hoge straffen werden ingesteld en waarbij nauwelijks onderscheid werd gemaakt tussen drugshandelaren en drugsgebruikers.152 In het Amerikaanse beleid is er ook veel ruimte voor preventieve overheidscampagnes om vooral de jeugd te beïnvloeden door de problematiek omtrent drugsgebruik beter bekend te maken. De belangrijkste campagne is de National Youth 148

U.S. Department of State, ‘Executive Summary of Report on Andean Trade Preference Act. ATPA provides incentives to eradicate illicit drug production’ (6 februari 2001). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01020701.htm (Laatst bekeken op 9 juni 2002). 149 National Drug Control Strategy 2002. 150 Ibidem. Paragraaf ‘Healing America’s Drug Users: Getting Treatment Resources where they are needed’. 151 Ibidem. 152 U.S. Narcotics Policy: An Anatomy of Failure, 6.

46

Anti-Drug Media Campaign. Deze campagne is in 1998 door de ONDCP opgericht om voorlichting aan de jeugd en ouders te geven met als doel het door de jeugd afwijzen van drugsgebruik.153 Dergelijk preventief beleid tracht wederom de vraag naar drugs te verminderen door de gevaren en risico’s aan een doelgroep duidelijk te maken. De verlegging van het accent in het Amerikaanse beleid heeft gezorgd voor een beleid dat de achterliggende oorzaken van de vraagzijde van het drugsprobleem wil bestrijden. Door middel van meer en betere behandeling moeten drugsverslaafden geholpen worden. Daarnaast moet een preventief beleid door middel van ‘compassionate coercion’ en overheidscampagnes de overwegingen van mensen beïnvloeden voordat aan drugsgebruik begonnen wordt.

153

ONDCP, ‘National Youth Anti-Drug Media Campaign. Campaign Overview’ (juli 2001). Te vinden op: http://www.mediacampaign.org/newsroom/080299/update1.html (Laatst bekeken op 10 juli 2002).

47

Hoofdstuk III: de Amerikaanse strijd tegen terrorisme Dit hoofdstuk zal parallel aan het vorige hoofdstuk de beleidsvormen en bijbehorende instrumenten behandelen die de Amerikaanse regering recentelijk heeft gebruikt in de strijd tegen het internationale terrorisme. Hierbij zal wederom de nadruk liggen op de meest recente ontwikkelingen. Het is niet mogelijk om alle gebruikte beleidsinstrumenten per beleidsvorm te behandelen. Daarom zullen de duidelijkste voorbeelden aangehaald worden om een zo scherp mogelijk beeld te krijgen van welke beleidsinstrumenten gebruikt worden en tegen welk aspect van het terrorisme deze worden ingezet. Hierbij is het telkens van belang dat de beleidsinstrumenten geanalyseerd worden volgens het in paragraaf 1.4 uiteengezette beleidsanalysemodel. Waar mogelijk zal wederom melding gemaakt worden van een in beleidsdocumenten aangebrachte koppeling tussen het mondiale drugsprobleem en het probleem van internationaal terrorisme. In de hieronder volgende paragrafen zal achtereenvolgens politiek-diplomatiek, financieel, juridisch, militair en overig beleid behandeld worden.

3.1 Amerikaans politiek-diplomatiek beleid Hoewel het lijkt alsof de Verenigde Staten pas sinds 11 september 2001 een harde politieke lijn voert tegen het terrorisme is dit niet het geval. President Clinton zei bijvoorbeeld in 1998 dat de Verenigde Staten al lange tijd verwikkeld was in een langdurige strijd tussen vrijheid en fanatisme en tussen het recht en terrorisme.154 De politiek-diplomatieke zijde van deze strijd heeft sinds de aanslagen van 11 september echter wel een aantal belangrijke impulsen gekregen. Deze veranderingen zullen hieronder aan bod komen. Net als bij de strijd tegen drugs kan er hier een onderverdeling gemaakt worden in bilaterale samenwerking, multilaterale samenwerking en politiekdiplomatieke druk. Deze drie onderwerpen zullen achtereenvolgens in drie subparagrafen behandeld worden.

3.1.1 Bilaterale samenwerking De noodzaak voor de Verenigde Staten om op bilaterale wijze samen te werken, komt voort uit het karakter van de terroristische aanslagen waar het land bij betrokken is. Tot 154

Terrorism and U.S. Foreign Policy, 1.

48

september 2001 werden aanslagen tegen Amerikaanse eigendommen en personen in veel gevallen in het buitenland gepleegd en door niet-Amerikanen. Dit brengt met zich mee dat de Verenigde Staten voor het bestrijden van dit terrorisme in grote mate afhankelijk is van de medewerking en hulp van buitenlandse regeringen bij het opsporen en uitleveren van verdachten. Dit geldt zowel voor landen waar verdachten van aanslagen vandaan komen, als waar zij zich schuilhouden. Een belangrijk aspect van bilaterale samenwerking zijn de verdragen van wederzijdse rechterlijke bijstand die de Verenigde Staten met meerdere landen is aangegaan. Een voorbeeld hiervan is de zeer recentelijk gesloten overeenkomst tussen Belize en de Verenigde Staten.155 Deze bilaterale overeenkomsten zijn niet alleen bedoeld tegen het terrorisme, maar moeten een effectief hulpmiddel zijn bij de vervolging van verdachten van meerdere misdrijven, waaronder drugshandel, het witwassen van geld en terroristische aanslagen.156 In veel gevallen gaat de samenwerking veel verder dan rechterlijke bijstand alleen. Met India heeft de Verenigde Staten bijvoorbeeld een zeer uitgebreid samenwerkingsverband dat naast de juridische samenwerking, streeft naar een betere uitwisseling van informatie, een betere grenscontrole in India, het trainen van rechtshandhavingseenheden in India en militaire samenwerking.157 Het is duidelijk dat er net

als

in

de

strijd

tegen

drugs

vooral

sprake

is

van

asymmetrische

samenwerkingsverbanden. Amerikaanse steun en expertise moeten de capaciteiten van de Indiaanse regering om het terrorisme effectief te kunnen bestrijden verbeteren. Dit wordt echter gepresenteerd als een historisch grote bereidheid van beide landen om samen te werken en het terrorisme te bestrijden.158 Een concreter voorbeeld van dergelijke Amerikaanse steun is het verzorgen van cursussen aan luchtvaartpersoneel in Trinidad en Tobago om de veiligheid op vliegvelden te verbeteren.159

155

The White House, Office of the Press Secretary, ‘To the Senate of the United States’ (15 juli 2002). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071603.htm (Laatst bekeken op 20 juni 2002). 156 Ibidem. 157 U.S. Department of State, ‘U.S.-India Counterterrorism Joint Working Group’ (18 juli 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071804.htm (Laatst bekeken op 20 juli 2002). 158 Ibidem. Enelaatste alinea. 159 U.S. Department of State, ‘U.S. Sponsoring Aviation Security Classes in Trinidad and Tobago’ (9 juli 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02070902.htm (Laatst bekeken op 20 juli 2002).

49

Bilaterale samenwerking is wederom een antwoord van de Verenigde Staten op het gesignaleerde probleem van transnationaliteit. De terroristische aanslagen tegen Amerikaanse doelen worden vooral in of vanuit het buitenland gepleegd door nietAmerikanen. Daarom zijn bilaterale samenwerkingsverbanden nodig om tot een effectief optreden tegen het internationale terrorisme te kunnen komen. Hiervoor is het onder andere nodig dat de rechtshandhaving en grenscontroles in veel partnerlanden van de Verenigde Staten verbeterd worden. De nadruk op rechtshandhaving bevestigt dat het vooral gaat om het verminderen van het vermogen van groepen of individuen om te kunnen opereren en om het stoppen en bestraffen van terroristische aanslagen.

3.1.2 Multilaterale samenwerking Naast bilaterale samenwerking is er in sommige gevallen sinds 1989 sprake geweest van een multilateraal samenwerkingsverband waaraan de Verenigde Staten deelnam. Meestal was er echter louter sprake van ongeveer drie tot vier staten, die op ad hoc basis de uitlevering van verdachten regelden of de uitwisseling van belangrijke informatie.160 De reden voor een dergelijke terughoudendheid van Amerikaanse zijde, is de Amerikaanse roep om duidelijke samenwerkingsmechanismen en overeenkomsten.161 In de afgelopen jaren is multilaterale samenwerking langzamerhand belangrijker geworden voor de Amerikanen. Het eerste samenwerkingsverband waarin dit tot uitdrukking komt is de zogenaamde ‘Group of Eight’ (G8), de vergadering van de zeven grootste Westerse geïndustrialiseerde landen en Rusland. Binnen dit samenwerkingsverband is er steeds meer aandacht voor het gevaar van internationaal terrorisme. Dit kwam onder andere tot uitdrukking in de onderhandelingstop van juni 2002, waar een samenwerkingsverklaring tot stand kwam tegen de verspreiding en proliferatie van massavernietigingswapens.162 Het doel van dit samenwerkingsverband is volgens president Bush om terroristen en hun statelijke sponsoren de toegang te ontzeggen tot de materialen, technologieën en expertise

160

Terrorism and U.S. Foreign Policy, 75. Ibidem, 76. 162 The White House, Office of the Press Secretary, ‘G-8 Summit. Preventing the Proliferation of Weapons of Mass Destruction’ (27 juni 2002). Te vinden op: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020627-7.html (Laatst bekeken op 25 juli 2002). 161

50

die nodig zijn om massavernietigingswapens te maken en te gebruiken.163 Dit maakt het voor terroristen weliswaar niet onmogelijk om te opereren, maar moet zeer ernstige aanslagen helpen voorkomen. Het samenwerkingsverband richt zijn aandacht eerst op Rusland en een aantal voormalige Sovjetrepublieken, vanwege de mogelijkheden die hier voor terroristen liggen om aan nucleair materiaal te kunnen komen. Naast deze verklaring rondom massavernietigingswapens, heeft de laatste G8-top afspraken gemaakt met betrekking tot een mondiale verbetering van de veiligheid van transport.164 Onderdeel van deze afspraken zijn een betere controle op luchthavens en havens, een betere uitwisseling van informatie en scherpere controles aan boord van schepen, vliegtuigen en vrachtwagens.165 Deze maatregelen moeten ertoe leiden dat terroristen geen misbruik kunnen maken van mondiale transportnetwerken. Het tweede multilaterale samenwerkingsverband dat voor de Amerikanen belangrijker is geworden in de strijd tegen het terrorisme is het systeem van de Verenigde Naties (VN). Na 11 september 2001, heeft de VN resolutie 1373 opgesteld, die lidstaten verplicht al het mogelijke te doen tegen de financiën van terroristische organisaties, tegen hun mogelijkheden om grenzen over te steken en wapens aan te kunnen schaffen.166 Bovendien moet er meer bilaterale en multilaterale samenwerking tot stand komen, die vooral gericht is op het uitwisselen van informatie over terroristen, hun plannen, sponsoren en hun mogelijkheden.167 Het belang dat de Verenigde Staten hecht aan de nieuwe mogelijkheden van optreden in VN verband blijkt uit het feit dat de Verenigde Staten in veel van haar bilaterale samenwerkingsverbanden aandacht besteedt aan het helpen van partners bij het implementeren van de VN verdragen en resoluties die over terrorisme gaan.168

163

Ibidem. Zie het citaat van 29 januari 2002. The White House, Office of the Press Secretary, ‘Cooperative G-8 Action on Transport Security’ (26 juni 2002). Te vinden op: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020626-9.html (Laatst bekeken op 25 juli 2002). 165 Ibidem. 166 U.S. Department of State, ‘New UN Rules Requiring States to Target Terrorism’ (19 december 2001). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01121904.htm (Laatst bekeken op 10 juni 2002). 167 Ibidem. 168 U.S. Department of State, ‘U.S. Relations with South Asia Are Central to War on Terrorism (18 juni 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071806.htm (Laatst bekeken op 10 juni 2002). 164

51

Multilaterale samenwerking is een antwoord op dezelfde problematiek die aan bilaterale samenwerking ten grondslag ligt. Het is niet meer mogelijk een transnationaal probleem puur nationaal op te lossen. De hierboven beschreven financiële transacties en grensoverschrijdende transporten zijn slechts twee voorbeelden van dit transnationale karakter. Het multilaterale antwoord hierop bestrijkt alle in paragraaf 1.4 genoemde beleidsniveaus: de achterliggende oorzaken, het vermogen van een terroristische groepering om te kunnen opereren, de intentie om hiertoe over te gaan en beleid om daadwerkelijke acties te stoppen en te bestraffen.

3.1.3 Politiek-diplomatieke druk Sinds 1989 is er door de Amerikaanse regering constant een beleid gevoerd van het plaatsen van zowel terroristische groeperingen als nationale staten die als sponsor optreden op ‘zwarte’ lijsten. De politiek-diplomatieke druk is op deze wijze tot uitdrukking gekomen voor landen als Cuba, Irak, Iran, Libië, Noord-Korea, Soedan en Syrië.169 Het doel van de Amerikanen is hierbij telkens veranderingen teweeg brengen in het beleid van deze landen dat terrorisme oogluikend toestaat of zelfs aanmoedigt. De steun van landen aan het terrorisme gaat in veel gevallen verder dan uitsluitend ideologische en diplomatieke steun en uit zich bijvoorbeeld tevens in het verstrekken van financiën en wapens aan terroristische organisaties.170 Het probleem van het plaatsen van deze landen op zwarte lijsten is vrij eenvoudig aan te tonen. Er is in meer dan tien jaar geen enkel land van de Amerikaanse lijst verwijderd. Dit betekent dat middelen van politiek-diplomatieke of economische aard geen of nauwelijks effect gehad hebben op het handelen van de bovengenoemde staten.171 De middelen van economische aard die verbonden zijn aan het voorkomen van een land op de lijst zijn economische sancties. Voorbeelden van landen waaraan de Verenigde Staten economische sancties heeft opgelegd zijn Iran en Libië. De belangrijkste concrete invulling van deze in 1996 tot stand gekomen sancties is het verbod voor Amerikaanse bedrijven om handel te drijven

169

The Terrorism Reader, 68. Paul Wilkinson, Terrorism versus Democracy. The Liberal State Response (London 2001) 191. 171 The Terrorism Reader, 68. 170

52

en te investeringen in beide landen.172 Ook niet-Amerikaanse bedrijven, die investeringen in bijvoorbeeld de oliesector van Iran of Libië doen of wapens aan deze landen leveren, kunnen sancties verwachten.173 Naast unilaterale Amerikaanse sancties worden er ook in het kader van de Verenigde Naties sancties opgelegd aan landen die het terrorisme op verschillende manieren ondersteunen. Het meest recente voorbeeld zijn de sancties die vanaf november 1999 golden voor het Afghaanse Talibaanbewind.174 Doel van deze sancties was het Afghaanse bewind te dwingen Osama bin Laden, de leider van het terroristische AlQaida netwerk, uit te leveren aan de internationale gemeenschap.175 Dit doel diende bereikt te worden door middel van diplomatieke en economische sancties, een lucht- en wapenembargo en het bevriezen van alle aan Al-Qaida en de Talibaan gerelateerde financiële middelen in het buitenland.176 Hoewel dit door de Amerikanen gesteunde internationale beleid van politiek-diplomatieke en economische druk in feite niks opleverde, levert het een bevestiging op van de centrale rol van economisch en financieel beleid in de strijd tegen het terrorisme.177 Sinds de aanslagen van 11 september 2001, is de Verenigde Staten doorgegaan met het beleid van politiek-diplomatieke druk. Dit kwam tot uitdrukking in de door de Amerikaanse regering gehanteerde term ‘de As van het Kwaad’. Deze term is de Amerikaanse verzamelnaam voor Irak, Iran en Noord-Korea als zijnde de belangrijkste landen die het terrorisme ondersteunen.178 Volgens de huidige president Bush is het benoemen van deze landen niet ondiplomatiek of onbeleefd, maar is er sprake van het openlijk classificeren van landen in de strijd tussen ‘goed’ en ‘kwaad’, een strijd waarbij geen neutrale middenpositie mogelijk is.179 172

The White House, Office of the Press Secretary, ‘Statement by the President’ (3 augustus 2001). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01080303.htm (Laatst bekeken op 25 juni 2002). 173 Ibidem. 174 Dick A. Leurdijk, ‘The Fight Against International Terrorism: The Right to Self-Defence, and the Involvement of the U.N. and NATO’ in: Peter Ham e.a., Terrorism and Counterterrorism. Insights and Perspectives after September 11 (Den Haag 2001) 39. 175 Ibidem. 176 Ibidem, 39, 40. 177 ‘Zorg over gebruik internet. Weinig effect VN-sancties tegen terreur’, NRC Handelsblad (23 mei 2002). 178 Marc Chavannes, ‘Colin Powell: ‘As van het Kwaad’ heeft gewerkt’, NRC Handelsblad (18 mei 2002). 179 Marc Chavannes, ‘President Bush in verreikende rede: VS vallen terroristen zo nodig als eerste aan’, NRC Handelsblad (3 juni 2002).

53

Het doel van politiek-diplomatieke druk is duidelijk. Het dreigen met sancties en het in een negatief daglicht plaatsen van staten, moet hun beleid ten aanzien van het terrorisme en de steun aan terroristische groeperingen veranderen. Dit betekent voor het terrorisme zelf dat getracht wordt het vermogen van terroristen om te kunnen opereren te bestrijden. Zonder staatssteun wordt het immers moeilijker voor hen om hun netwerk in stand te houden en om aanslagen te plegen. Bovendien dient het uitoefenen van druk op bepaalde nationale staten ook om hen te dwingen een actiever antiterrorismebeleid te gaan voeren. Dit betekent dat er ook een uitbreiding en verbetering nagestreefd wordt van het beleid dat daadwerkelijke acties dient te stoppen en te bestraffen.

3.2 Amerikaans financieel beleid Het blokkeren en bevriezen van financiële tegoeden van nationale staten, die terrorisme sponsoren, is al jarenlang onderdeel van het Amerikaanse beleid en ingezet tegen bijna alle landen op de bovenstaande Amerikaanse ‘zwarte lijst’.180 Daarnaast is het sinds 1995 mogelijk om de tegoeden van bepaalde personen en organisaties te blokkeren onder ‘Executive Order 12947’.181 Pas sinds september 2001 maakt de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme echter op grote schaal gebruik van financieel beleid. Eind september is toen het vermogen van de regering om tegoeden en financiële transacties te blokkeren drastisch uitgebreid onder ‘Executive Order 13224’ van de Amerikaanse president.182 Onder deze nieuwe bevoegdheid zijn de financiële tegoeden van tientallen organisaties en personen bevroren. Een goed voorbeeld is het blokkeren van de financiële tegoeden van ruim 62 organisaties en personen die verbonden zijn met Al Barakaat en Al Taqwa, twee transnationale terreurnetwerken.183 Volgens de Amerikaanse regering werven beide financiële netwerken geld voor het terrorisme, investeren ze dit geld uit winstbejag, zorgen zij voor het witwassen van uit misdaad verkregen financiën en verspreiden zij de

180

Terrorism and U.S. Foreign Policy, 93. Ibidem, 93. 182 U.S. Department of State, ‘Shutting Down Terrorist Financial Networks’ (4 december 2001). Te vinden op http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01120409.htm (Laatst bekeken op 17 juli 2002). 183 The White House, Office of the Press Secretary, ‘White House on Halting Financial Flows to Terrorists’ (7 november 2001). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01110711.htm (Laatst bekeken op 17 juli 2002). 181

54

financiële middelen over de wereld voor de aankoop van wapens en andere benodigdheden voor het plegen van terroristische aanslagen.184 Bij het opsporen van verdachte transacties speelt ook de Amerikaanse douane een grote rol.185 Bij de grenzen wordt streng gecontroleerd op de in- en uitvoer van illegale financiële middelen zoals cheques, contant geld of goud om ontsnapping aan de controle op de girale financiële netwerken te voorkomen. Daarbij wordt door de douane onder ‘Operatie Green Quest’ een duidelijke link gelegd met het smokkelen van financiële middelen door drugsorganisaties.186 Dit dient in hetzelfde kader bestreden te worden als het financiële verkeer waar terroristische organisaties gebruik van maken. In financieel opzicht zijn experts binnen de Amerikaanse overheid wederom erg duidelijk over het verband tussen drugshandel en de financiële kant van het internationaal terrorisme:

“To a large extend, terrorist organizations cannot survive without funding from drugs.”187

Het verband tussen financieel beleid ten opzichte van de strijd tegen drugs en financieel beleid met betrekking tot het internationaal terrorisme komt bovendien tot uitdrukking in de rol die hier weg is gelegd voor de multilaterale Financial Action Task Force (FATF).188 Net als bij de strijd tegen drugs zorgt deze instelling voor het uitwisselen van informatie en de coördinatie van beleid tussen 29 lidstaten. Het door de Amerikaanse regering gesignaleerde probleem is wederom het transnationale karakter van financiële netwerken en financiële geldstromen. Deze transnationale netwerken ondersteunen de operaties van terreurbewegingen. De door de Amerikaanse regering gekozen beleidsvorm probeert dan ook op het beleidsniveau van het vermogen van een groep of individu om te kunnen opereren resultaten te behalen. Het 184

Ibidem. U.S. Customs Service, ‘Operation Green Quest Seizes More Than $22 Million in Ongoing Efforts to Dismantle Terror Finance Networks’ (17 juli 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071703.htm (Laatst bekeken op 17 juli 2002). 186 Ibidem. 187 Raphael Perl, beleidsanalist van de Amerikaanse Congressional Research Service in: David A. Denny, ‘Terrorism, Drug Trafficking Inextricably Linked, U.S. Experts Say. Drug Enforcement Agency hosts symposium on topic’ (5 december 2001). Te vinden op http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01120501.htm (Laatst bekeken op 5 juli 2002). 188 White House on Halting Financial Flows to Terrorists. 185

55

doel daarbij is het ontwrichten van financiële grondvesten van het internationale terrorisme, door de financiële netwerken bloot te leggen en de mogelijkheden voor terroristen om aan geld te komen in te krimpen. Net als bij de strijd tegen drugs kan financieel beleid ook helpen bij het opsporen en aanwijzen van verdachte personen of organisaties.

3.3 Amerikaans juridisch beleid Het juridische beleid van de Amerikaanse regering is de laatste jaren aan grote veranderingen onderhevig. Deze veranderingen kunnen opgedeeld worden in veranderingen in de wetgeving zelf en verandering in de instrumenten die voor rechtshandhaving moeten zorgen, zoals bijvoorbeeld de inlichtingendiensten van de FBI en de CIA. De laatste verandering zal hieronder aan bod komen in de paragraaf over ‘overig beleid’. Hier volstaat de opmerking dat het aantal FBI agenten dat zich bezighoudt met terrorisme tussen 1993 en 1999 verdrievoudigd is.189 Sinds september 2001 is dit aantal wederom verhoogd, hetgeen een bewijs is van het feit dat terrorisme duidelijk meer naar de voorgrond van de rechtshandhaving is getreden.190 De verandering in de wetgeving zelf is na september 2001 ook vrij duidelijk waarneembaar. Onder de overkappende ‘USA Patriot Act’ kwamen tal van nieuwe wetten, regels en richtlijnen tot stand.191 Zo werden er onder andere nieuwe antiwitwaswetten in het leven geroepen, die het bankwezen extra regels oplegden met betrekking tot bijvoorbeeld hun transnationale transacties.192 Daarnaast bracht de ‘AntiTerrorism Bill’ de inlichtingendiensten meer opsporingsbevoegdheden om een eind te maken aan financiële fraude, smokkel- en witwaspraktijken.193 In totaal zijn er sinds september 2001 meer dan honderd nieuwe wetten en resoluties aangenomen tegen

189

Terrorism and U.S. Foreign Policy, 80. Floris-Jan van Luyn, ‘Amerikaanse recherche was spoor bijster’, NRC Handelsblad (30 mei 2002). 191 Voor de webversie van de USA Patriot Act, zie: http://fpc.state.gov/documents/organization/10091.pdf (Laatst bekeken op 15 juli 2002). 192 U.S. Department of the Treasury, Office of Public Affairs, ‘U.S. Issues Guidance on New Anti-Money Laundering Laws’ (23 november 2001). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/rights/law/01112301.htm (Laatst bekeken op 5 juli 2002). 193 The White House, ‘President Signs Anti-Terrorism Bill’ (26 oktober 2001). Te vinden op: http://www.state.gov/s/ct/rls/rm/2001/5760.htm (Laatst bekeken op 5 juli 2002). 190

56

verschillende vormen van een eventuele nieuwe terroristische dreiging.194 De meest verregaande resolutie geeft de President de mogelijkheid om alle noodzakelijke militaire middelen in te zetten tegen landen, organisaties of personen die op één of andere manier betrokken zijn geweest bij de aanslagen van 11 september.195 Daarbij gaat het niet alleen om de actoren die de aanslagen gepleegd hebben, maar ook om diegenen die de aanslagen gesteund of gepland hebben of die de opdracht ertoe gegeven hebben.196 Een andere wet, die een centrale rol speelt is de ‘Afghanistan Freedom Support Act 2002’. Deze wet zorgt voor economische en democratische ontwikkelingshulp en militaire steun aan de toekomstige regering van Afganistan.197 Hoewel het achterliggende doel van deze wet het voorkomen van nieuwe terroristische aanslagen is, door middel van het ontwrichten van de voedingsbodem die Afghanistan in het verleden aan terroristische organisaties geboden heeft, is er ook sprake van een antidrugscomponent. Onder sectie 104 wordt vermeld dat de Amerikaanse regering Afghanistan gaat helpen bij het verwijderen van drugsgewassen, het opzetten van alternatieve ontwikkelingsprogramma’s en het terugdringen van de vraag naar drugs.198 Hierbij wordt een centrale rol toebedeeld aan het drugsprogramma van de Verenigde Naties.199 Het doel van de Amerikaanse regering is het bestrijden van drugsproductie en drugshandel en het verhogen van de capaciteiten van de toekomstige Afghaanse regering bij het bestrijden van papavercultivatie en daaraan gerelateerde activiteiten.200 Concluderend kan worden gesteld dat er sinds september 2001 een substantiële uitbreiding heeft plaatsgevonden van de juridische middelen, die door de Amerikaanse regering ingezet kunnen worden in de strijd tegen terrorisme. De verschillende aspecten van deze nieuwe wetgeving zijn in eerste instantie bedoeld om de daders van de meest recente aanslag te bestraffen. In tweede instantie moet de nieuwe wetgeving toekomstige

194

Voor alle recente resoluties en wetten, zie de website van ‘The Library of Congress’. Aldaar: ‘Legislation related to the attack on september 11, 2001’. Zie: htp://thomas.loc.gov/home/terrorleg.htm (Laatst bekeken 5 juli 2002). 195 Resolutie S.J.Res 23: ‘Authorization for Use of Military Force’ (14 september 2001). Zie: htp://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c107:S.J.RES.23.ENR: (Laatst bekeken op 5 juli 2002). 196 Ibidem. 197 Resolutie H.R. 3994: ‘Afghanistan Freedom Support Act of 2002’. Zie: htp://thomas.loc.gov/cgibin/query/D?c107:1:./temp/~c107HEnvpT:e0: (Laatst bekeken op 6 juli 2002). 198 Afghanistan Freedom Support Act 2002. Section 104 (3A). 199 Afghanistan Freedom Support Act 2002. Section 104 (3B). 200 Afghanistan Freedom Support Act 2002. Section 102 (3).

57

aanslagen helpen voorkomen. Dit moet vooral gebeuren door het ontwrichten van het AlQaida netwerk en de arrestatie en rechtsvervolging van de terroristen. Het Amerikaanse beleid ten opzichte van Afghanistan is tot slot een duidelijk voorbeeld van beleid waar de link met het mondiale drugsprobleem gelegd wordt. Onder dezelfde overkoepelende wetgeving wordt getracht beide problemen in Afghanistan aan te pakken.

3.4 Amerikaans militair beleid In de strijd tegen het internationaal terrorisme, ziet de Amerikaanse regering zichzelf meestal geconfronteerd met een non-statelijke tegenstander, die door statelijke actoren gesteund kan worden. Deze tegenstanders gebruiken asymmetrische middelen in hun strijd tegen Amerikaanse doelen.201 Dit betekent dat er sprake is van een strijd, waarbij er getracht wordt de kracht van de tegenstander te vermijden.202 Het inzetten van een conventioneel leger tegen de Verenigde Staten heeft voor terroristen bijvoorbeeld weinig zin. Daarom wordt er getracht met bomaanslagen, ontvoeringen en vliegtuigkapingen de zwakke plekken van de ‘machtige’ tegenstander te benutten. Dit asymmetrische kenmerk van terrorisme levert beperkingen op voor de rol die militaire middelen kunnen spelen in de strijd ertegen. Toch heeft de Amerikaanse regering ook voor 11 september 2001 meerdere malen militaire middelen ingezet tegen het terrorisme. In de meeste gevallen ging het hier om vergeldingsmaatregelen in de richting van de landen waar de daders van terroristische aanslagen uit afkomstig waren en op doelen die geassocieerd werden met de daders of met hun statelijke sponsoren. In juni 1993 werden er bijvoorbeeld 23 kruisraketten afgevuurd op het hoofdkwartier van de Irakese geheime dienst, als vergelding voor een geplande aanslag op president George Bush senior.203 In augustus 1998 werden kruisraketten massaal ingezet tegen doelen in Oost-Afghanistan als vergelding voor de bomaanslagen op de Amerikaanse ambassades in Nairobi en Dar es Salaam.204 Dergelijke vergeldingsacties hebben twee duidelijke doelen. Ten eerste zijn ze bedoeld om aan buitenlandse regeringen te laten zien dat het steunen van terroristische aanslagen niet 201

Kees Homan, ‘Countering Terrorism: a Supportive Role for Defence’ in: Peter van Ham e.a., Terrorism and Counterterrorism. Insights and Perspectives after September 11 (Den Haag 2001) 63. 202 Ibidem. 203 Christopher C. Harmon, Terrorism Today (London 2000) 237.

58

onbestraft blijft. Ten tweede zijn ze bedoeld om aan het Amerikaanse publiek te laten zien dat er daadkrachtig opgetreden wordt tegen het onrecht dat de Amerikanen is aangedaan. Als zodanig hebben deze ad hoc vergeldingsaanvallen mijns inziens vooral een symbolische waarde. Het is namelijk moeilijk om ze precies te richten op de (vermoedelijke) daders en het wordt terroristen niet echt onmogelijk gemaakt om hun operaties voort te zetten. Na 11 september 2001 is er duidelijk sprake van een ander soort militair beleid van de Amerikaanse regering. De militaire fase van de daadwerkelijke War on Terror, die op 7 oktober 2001 van start ging onder de naam ‘Enduring Freedom’, betekende dat militair beleid een sleutelrol ging vervullen in de strijd tegen het terrorisme.205 De eerste weken was er vooral sprake van het bombarderen van verschillende doelen in Afghanistan, die verband hielden met het Al-Qaida netwerk van Osama bin Laden en het Afghaanse Talibaanregime dat dit netwerk ondersteunde.206 Naast de bombardementen, kwam er van Amerikaanse zijde een succesvolle militaire samenwerking op gang met de ‘Noordelijke

Alliantie’,

een

Afghaans

samenwerkingsverband

van

anti-

Talibaanfracties.207 Deze samenwerking had in eerste instantie een ondersteunend karakter, maar later vochten ruim duizend Amerikaanse soldaten zij aan zij met leden van de Noordelijke Alliantie.208 Op het moment van schrijven (juli 2002) zijn Amerikaanse gevechtstroepen nog steeds in Afghanistan aanwezig om te zoeken naar leden van het AlQaida netwerk. Het massaal inzetten van alle benodigde militaire middelen, werd meteen na de aanslagen van 11 september door het Amerikaanse Congres toegestaan tegen alle daders, hun sponsoren en diegenen die terroristen beschermden.209 Bovendien werden hiervoor

204

Ibidem, 237. The White House, ‘The Global War on Terrorism. The first 100 days’ (December 2001). Aldaar, paragraaf over ‘The Military Campaign’. Te vinden op: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/12/100dayreport.html#6 (Laatst bekeken op 15 juli 2002). 206 U.S. Department of State, ‘U.S. Military Operations Continue in Afghanistan’ (16 oktober 2001). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01101609.htm (Laatst bekeken op 15 juli 2002). 207 ‘Noordelijke Alliantie boekt forse terreinwinst’, NRC Handelsblad (12 november 2001). 208 ‘VS en moslimstrijders versterken troepen in felle strijd’, NRC Handelsblad (7 maart 2002). 209 Bureau of Public Affairs, Office of the Historian, ‘The United States and the Global Coalition against Terrorism. September-December 2001: A Chronology’ (26 december 2001). Aldaar: paragraaf behorende bij 14 september 2001. Te vinden op: http://www.state.gov/r/pa/ho/pubs/fs/5889.htm (Laatst bekeken op 15 juli 2002). 205

59

extra financiën beschikbaar gesteld.210 De hieruit voortvloeiende mogelijkheden en bevoegdheden van de Amerikaanse regering zijn tot nu toe vrijwel alleen tot uitdrukking gekomen in het militaire optreden in Afghanistan.211 Het doel van de Amerikaanse regering was daarbij het omverwerpen van de Talibaanregering en het ontwrichten van het Al-Qaida netwerk. Gezien het internationale karakter van dit terreurnetwerk is het zeer goed mogelijk dat ook andere landen, zoals bijvoorbeeld Irak, militair door de Verenigde Staten aangevallen gaan worden.212 Daarbij heeft de Amerikaanse regering laten weten dat het ook kan gaan om preventieve militaire aanvallen om terroristische aanslagen op Amerikaans grondgebied te voorkomen.213 De hierboven geschetste Amerikaanse betrokkenheid in Afghanistan, maakt duidelijk dat er sprake is van conventionele oorlogsvoering tegen terroristen en het regime dat deze terroristen steunt. In dit laatste schuilt mijns inziens de problematiek die door de Verenigde Staten gesignaleerd wordt. Het probleem zit niet alleen in de terroristische netwerken zelf, maar voor een groot deel ook in de staten, die onderdak bieden aan terroristen en ze bevoorraden. De militaire acties hebben daarom als doel het vermogen van een terroristische groepering om te kunnen opereren te verminderen. Toekomstige preventieve aanvallen dienen hetzelfde doel. Daarnaast is het gekozen militaire beleid een manier om de daders van daadwerkelijke terroristische aanslagen te bestraffen. In het geval van Al-Qaida betekent dit het arresteren en bestraffen van de verantwoordelijken voor de in het verleden gepleegde aanslagen. In het geval van de Talibaanregering is dit het bestraffen van steun aan het terrorisme. Aangezien Afghanistan en de voormalige Talibaanregering in vele opzichten een uitzondering vormden op het wereldtoneel wordt hier ook nog kort gekeken naar de situatie in Colombia.214 Vergeleken met de Talibaanregering heeft de Amerikaanse

210

Ibidem. Enkele militaire acties over de grens met Pakistan kunnen gezien worden als een verlengstuk van de Afghaanse operatie. 212 J.H. Sampiemon, ‘Zelfbeheersing van Bush gevraagd in kwestie-Irak’, NRC Handelsblad (19 juli 2002). 213 Marc Chavannes, ‘President Bush in verreikende rede: VS vallen terroristen zo nodig als eerste aan’, NRC Handelsblad (3 juni 2002). 214 De uitzonderingspositie van Afghanistan blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de Talibaanregering door vele landen niet erkend werd als de officiële regering van Afghanistan. De betrekkingen tussen de Verenigde Staten en de Talibaanregering waren bepaald niet te omschrijven als vriendelijk. Dit heeft het Amerikaanse beleid ten opzichte van Afghanistan ongetwijfeld beïnvloed, al gaat het hier te ver om een analyse te maken van deze effecten. 211

60

regering zeer goede betrekkingen met de Colombiaanse president Uribe en zijn voorganger president Pastrana. Na 11 september zijn de in Colombia aanwezige guerrillabewegingen en paramilitaire organisaties door de Amerikanen aangemerkt als terroristische groeperingen.215 Deze groeperingen worden door de Amerikanen in dezelfde context geplaatst als de transnationale drugsnetwerken.216 Zij zijn uit op macht, de controle over territorium en de daarmee gepaard gaande inkomsten uit de drugsindustrie.217 Het Amerikaanse antwoord op deze terreurbewegingen is niet direct militair ingrijpen zoals in Afghanistan, maar indirecte militaire steun aan de Colombiaanse regering:

“Colombia does not want or need U.S. troops, but it does need training, arms, equipment and intelligence to implement a succesful military strategy.”218

Door de duidelijk aanwezige koppeling van terrorisme aan drugs in het Amerikaanse beleid ten opzichte van Colombia, is deze militaire steun tegelijkertijd gericht tegen drugsproductie en drugshandel.219 Er is echter duidelijk geen sprake van een Amerikaanse militaire politiek die zo snel mogelijk een einde wil maken aan het bestaan van de Colombiaanse terroristische organisaties, zoals dit wel het geval was bij Al-Qaida en de Talibaan in Afghanistan.

3.5 Amerikaans overig beleid Het Amerikaanse overig beleid dat hier tot slot aan bod komt bestrijkt allereerst de belangrijke rol van de Amerikaanse inlichtingendiensten in de strijd tegen het terrorisme. Daarnaast wordt kort stilgestaan bij de humanitaire middelen die door de Verenigde Staten worden gebruikt bij de strijd tegen terrorisme in Afghanistan.

215

U.S. Department of State, ‘State Department Identifies 28 Foreign Terrorist Groups’ (5 oktober 2001). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01100513.htm (Laatst bekeken op 25 juni 2002). 216 Otto J. Reich, ‘The Crucial Battle for Colombia’, Washington Times (19 juli 2002). 217 Ibidem. 218 Assistant Secretary of State for Western Hemisphere Affairs Otto J. Reich in: idem, The Crucial Battle for Colombia. 219 U.S. Department of State, ‘State Department Officials Point to Drugs-Terrorism Ties in the Americas’ (13 maart 2002). Te vinden op: http://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02031351.htm (Laatst bekeken op 5 juli 2002).

61

3.5.1 Inlichtingenwerk De belangrijkste taak van de Amerikaanse inlichtingendiensten wordt vaak omschreven als het voorkomen van terroristische aanslagen.220 Hoewel deze taak normaal gesproken als erg lastig wordt beschreven is er in de Verenigde Staten toch een enorme ophef ontstaan over het feit dat de FBI en de CIA niet in staat bleken de aanslagen van september 2001 te voorkomen.221 Het antwoord van de Amerikaanse regering op dit onvermogen is een verregaande reorganisatie en centralisatie van de inlichtingendiensten. Er worden nieuwe specialisten aangetrokken en de FBI gaat haar accent verleggen van misdaadbestrijding naar terreurbestrijding.222 Bovendien zijn de bevoegdheden van de inlichtingendiensten uitgebreid zoals al beschreven is in de bovenstaande paragraaf betreffende ‘juridisch beleid’. Het resultaat hiervan is dat de opsporingsbevoegdheden, zoals bijvoorbeeld het achtervolgen, afluisteren en in de gaten houden van verdachten, zijn toegenomen.223 Het verleggen van het accent van misdaadbestrijding naar terreurbestrijding is sinds 1989 de tweede keer dat er een duidelijke accentverschuiving plaats vindt. Na het einde van de Koude Oorlog in 1989 verdween de noodzaak voor de inlichtingendiensten om zich bezig te houden met communistische bedreigingen voor het Amerikaanse volk.224 Toen verschoof het accent naar drugscriminaliteit en het vaak daaraan gerelateerde geweld op straat. Het resultaat hiervan was dat de FBI zich meer dan tien jaar lang in feite alleen bezig gehouden heeft met de handel in drugs.225 De heroriëntatie anno 2002 betekent dat er ruim duizend agenten in plaats van met drugs zich met terrorisme gaan bezighouden.226 Deze grote verschuiving staat mijns inziens haaks op de opvatting van de Amerikaanse regering dat er tussen drugs en terrorisme een duidelijke link aanwijsbaar is. Blijkbaar wordt terrorisme op dit moment binnen de inlichtingendiensten apart van drugs behandeld en bovendien met een hogere prioriteit. 220

Zie bijvoorbeeld: Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington 2001) 110. ‘Hoorzitting 11 september. FBI en CIA geven elkaar de schuld’, NRC Handelsblad (4 juni 2002). 222 ‘FBI legt accent op terreurbestrijding’, NRC Handelsblad (30 mei 2002). 223 ‘FBI mag meer om terreur te bestrijden’, NRC Handelsblad (31 mei 2002). 224 Floris-Jan van Luyn, ‘Amerikaanse recherche was spoor bijster’, NRC Handelsblad (30 mei 2002). 225 Ibidem. 221

226

Ibidem.

62

Sinds september 2001 is de door de Amerikaanse regering gesignaleerde problematiek vooral de toegenomen dreiging en reikwijdte van terrorisme. De reorganisatie, accentverlegging en uitbreiding van de inlichtingendiensten moeten ervoor zorgen dat terroristische aanslagen in de toekomst beter voorkomen kunnen worden en dat verdachten van aanslagen beter opgespoord kunnen worden. Het beleid is dus zowel preventief als rechtshandhavend van aard.

3.5.2 Humanitair beleid Amerikaans humanitair beleid is het duidelijkst gekoppeld aan de strijd tegen terrorisme in Afghanistan. Daar werden door de Amerikaanse regering tegelijkertijd met de bombardementen medicijnen, voedsel, dekens en andere benodigdheden vanuit de lucht aangeleverd. Volgens de Amerikaanse regering is deze humanitaire hulp gericht op het helpen van de Afghaanse bevolking bij het herstellen van de effecten van jarenlange oorlog en een terroristisch bewind.227 Daarbij wordt veel aandacht besteed aan het verbeteren van de infrastructuur, het onderwijs en de gezondheidszorg, zaken waar volgens de Amerikaanse regering door de Talibaanregering nauwelijks aandacht aan besteed is.228 Het onderliggende doel van de Amerikaanse humanitaire steun is het verlenen van vrijheid, vertrouwen en mogelijkheden aan Afghaanse families. Hiermee wordt mijns inziens bedoeld dat de bevolking in moet gaan zien welke zijde in het conflict het beste is en zich moet gaan verzetten tegen hernieuwde pogingen van de Talibaan of gelijkgestemden om de macht te heroveren. Dit wordt bevestigd door briefjes die tegelijkertijd met de bombardementen over Afghanistan uitgestrooid werden. Daarin werd de bevolking uitgelegd tegen wie de Amerikaanse strijd bedoeld was en eveneens werden er beloningen uitgeloofd op het verstrekken van informatie met betrekking tot de leiders van het terroristische Al-Qaida netwerk.229 Bovendien werd er op de voedselpakketten duidelijk vermeld dat deze geschonken werden door het Amerikaanse volk of de ‘Amerikaanse kinderen’. Als zodanig is de Amerikaanse humanitaire hulp ook een propagandamiddel om de opvatting van de Afghaanse bevolking ten opzichte van de 227

The White House, ‘America’s Fund for Afghan Children’. Te vinden op: http://www.whitehouse.gov/afac/ (Laatst bekeken op 1 juli 2002). 228 Ibidem. 229 ‘Een pamflet dreigt en ondermijnt’, NRC Handelsblad (17 oktober 2001).

63

Verenigde Staten te veranderen. Allereerst gaat het er echter om dat humanitair beleid als onderdeel van een breder ontwikkelingsbeleid de voorwaarden schept voor een betere welvaart en welzijn voor de Afghaanse bevolking. De gedachte is mijns inziens dat betere omstandigheden toekomstige terreur kunnen helpen voorkomen. Bovendien is de humanitaire hulp aan Afghanistan een teken in de richting van de Arabische wereld, die de Amerikaanse regering ook als bondgenoot wil hebben in de strijd tegen terrorisme.230

230

U.S. Department of State, ‘Senator Wellstone Urges Humanitarian Aid for Afghanistan’ (1 oktober 2001). Te vinden op: http://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01100207.htm (Laatst bekeken op 13 juni 2002).

64

Hoofdstuk IV: analyse van hoofdstuk II en III In dit hoofdstuk zullen de in hoofdstuk II en III gevonden beleidsinstrumenten tegen elkaar worden afgezet. Hierbij is het van belang om overeenkomsten en verschillen te duiden. Daarnaast zullen hier de voor- en nadelen van een koppeling tussen verschillende beleidsvormen en beleidsinstrumenten uiteengezet worden. De analyse in dit hoofdstuk is voornamelijk een eigen analyse, waarbij gebruik gemaakt zal worden van het beleidsanalysemodel dat in paragraaf 1.4 is toegelicht. Aansluitend op dit hoofdstuk zullen in een conclusie de belangrijkste bevindingen opgesomd worden. Daar zal ook worden teruggekomen op de vooronderstelling, die in de inleiding is toegelicht. Voor de duidelijkheid zullen hier eerst de verschillende beleidsniveaus van het analysemodel herhaald worden. Dit model bestond uit de volgende vier beleidsniveaus:

A) Achterliggende oorzaken of overwegingen B) Vermogen van een groep of individu om te kunnen opereren C) Intenties om werkelijk over te gaan tot actie D) Beleid om daadwerkelijke acties te stoppen of te straffen

Naast deze beleidsniveaus was het steeds van belang vanuit welk doel of met het oog op welke problematiek het Amerikaanse beleid tot stand kwam. Bij dezelfde doelstelling of problematiek is het mogelijk beleid te koppelen als er bovendien op dezelfde beleidsniveaus gewerkt wordt.

4.1 Politiek-diplomatieke instrumenten Met betrekking tot bilaterale samenwerking is er een duidelijke parallel te schetsen tussen de Amerikaanse strijd tegen drugs en de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme (hieronder: drugs en terrorisme). De samenwerking is in beide gevallen vooral asymmetrisch van aard en bedoeld om de capaciteiten van de partnerlanden te vergroten met betrekking tot vooral wetgeving en rechtshandhaving. Omdat het voor een betere rechtshandhaving niet uitmaakt welke misdaad bestreden wordt, is een koppeling tussen bilateraal beleid erg logisch. Dit wordt bevestigd door de verdragen van wederzijdse rechterlijke bijstand, die de Verenigde Staten met meerdere landen gesloten heeft.

65

Drugsmisdaad en terrorisme vallen beide onder deze verdragen. Een koppeling is daarom niet alleen gewenst maar door de Amerikaanse regering ook in de praktijk gebracht. De gesignaleerde hoofdproblemen hebben in beide gevallen een transnationaal karakter. Met betrekking tot drugs uit zich dit vooral in de toevoer van drugs naar de Amerikaanse landen en in mindere mate in zaken als de stabiliteit van de regio en het eventuele verlies van banen in de Verenigde Staten. In het kader van terrorisme gaat het om de aanslagen die in het buitenland tegen Amerikanen of Amerikaanse doelen gericht zijn en om de verdachten die in het buitenland rondlopen. In beide gevallen is de Amerikaanse regering afhankelijk van buitenlandse regeringen en hun vermogen om effectief op te treden of samen te werken met de Verenigde Staten. Het uitbreiden van de capaciteiten van deze regeringen is daarom een hoofddoel in het kader van zowel drugs als terrorisme. Dit moet het voor criminelen in beide gevallen moeilijker maken om te kunnen opereren en moet de partnerlanden helpen om de misdaad beter te kunnen tegengaan en bestraffen. Multilaterale samenwerking ligt in het verlengde van bilaterale samenwerking. De samenwerkingsverbanden lijken in eerste instantie minder asymmetrisch, maar het gaat zowel bij drugs als bij terrorisme om het harmoniseren van de aanpak van de misdaad en de wetgeving. Dit betekent in het geval van terrorisme dat bijvoorbeeld Rusland met steun zijn capaciteiten moet zien uit te breiden met betrekking tot de controle op nucleaire middelen. In het geval van drugs moeten de landen die nog niet voldoen aan de regels van de VN geholpen worden bij implementatie van internationale wetgeving. De Amerikaanse regering onderkent in beide gevallen de problemen van interdependentie. Zowel bij terrorisme als bij drugs zijn er grensoverschrijdende transporten, internationale financiële transacties en buitenlandse verdachten die respectievelijk geconfisqueerd, geblokkeerd of gearresteerd moeten worden. Als zodanig maakt het niet uit of het bijvoorbeeld om transporten van materialen voor drugsproductie gaat of om explosieven. Zo kunnen illegale financiële netwerken of transacties ook ongeacht of het om drugs of terrorisme gaat binnen hetzelfde multilaterale verband bestreden worden. Een koppeling van multilaterale samenwerking is daarom op zijn plaats. Politiek-diplomatieke druk is het laatste instrument van politiek-diplomatiek beleid. Het uitoefenen van politieke druk door de Amerikaanse regering heeft bij drugs en

66

terrorisme hetzelfde doel. Er wordt getracht staten te overreden actiever op te treden tegen de misdaad en te voldoen aan de wetgeving die de Amerikaanse regering als norm ziet. Gebeurt dit niet, dan worden er economische sancties in het leven geroepen. Deze sancties moeten mijns inziens gekoppeld worden omdat er door de regering gesproken wordt van een duidelijke link tussen terrorisme en drugs. Je kunt moeilijk een land bestraffen omdat het terrorisme steunt, terwijl een ander land dat drugsproductie oogluikend toestaat (en in wezen dus indirect verantwoordelijk kan zijn voor de financiering van terrorisme) onbestraft blijft. Indien steun aan drugshandel minder zwaar bestraft wordt, moet dit blijken uit een duidelijke verklaring van de Amerikaanse regering, die zegt dat er sprake is van een minder ernstige vorm van misdaad. Een dergelijke verklaring bestaat mijns inziens niet. Het verschil in Amerikaans beleid ten opzichte van drugs en ten opzichte van terrorisme is wel dat er bij drugs geen landen als ‘kwaad’ aangemerkt worden, als zij betrokken zijn bij drugscriminaliteit. Politiek-diplomatieke druk en de bijbehorende sancties zijn in beide gevallen vooral bedoeld samenwerking en inzet van bepaalde landen af te dwingen. Als zodanig werkt het beleid in beide gevallen op het niveau van ‘stoppen en bestraffen’ en op het niveau van het ‘vermogen van misdadigers’. Een actievere rol van een regering en het stopzetten van steun aan criminele organisaties moeten het vermogen van misdadigers om te kunnen opereren verminderen en moeten zorgen voor een betere rechtshandhaving. Een koppeling tussen drugs en terrorisme is in dit kader wenselijk omdat laksheid van een regering ten opzichte van bijvoorbeeld rechtshandhaving zich meestal niet zal beperken tot één vorm van misdaad. Evenmin zal een regering, die steun verleent aan terroristische organisaties, moeite hebben diezelfde steun aan drugsmaffia toe te zeggen. Er is door de Amerikaanse regering naar mijn weten echter geen directe koppeling gemaakt in het beleid van politiek-diplomatieke druk.

4.2 Financiële instrumenten In deze scriptie is al aangegeven dat de tussen drugs en terrorisme aangebrachte link meestal van financiële aard is. Inkomsten uit drugscriminaliteit werden gezien als middelen die terrorisme ondersteunen en mogelijk maken. Uit het onderzoek is gebleken dat de koppeling tussen Amerikaanse beleid ook het duidelijkst naar voren komt bij de

67

financiële instrumenten. De problematiek is in beide gevallen identiek: er wordt gebruik gemaakt van transnationale netwerken en grensoverschrijdende financiële transacties. In hoeverre deze illegale geldstromen doel of middel zijn in de drugscriminaliteit of als middel gelden in het terrorisme is hier dan ook niet van belang. Het gaat in beide gevallen om het opsporen van deze tegoeden en de verdachte personen en organisaties die eraan verbonden zijn. De door de Amerikaanse regering reeds gemaakte koppeling komt tot uitdrukking in het Amerikaanse Financial Crimes Enforcement Network en de multilaterale Financial Action Task Force, waar zowel terrorisme als drugsmisdaden bestreden worden. Bij de laatste wordt er tevens gewerkt met een ‘zwarte lijst politiek’ om de druk op te voeren op regeringen om meer te doen tegen witwaspraktijken en andere illegale financiële transacties. Als zodanig moet het beleid dat terrorisme en drugscriminaliteit tegengaat en bestraft verbeterd worden. De opsporing van verdachten en verdachte organisaties kan bovendien in beide gevallen verbeterd worden door de financiële stromen en transacties in kaart te brengen. Verder is het Amerikaanse beleid vooral gericht op het vermogen van de misdadigers om te kunnen opereren. Toch is er een duidelijk verschil aanwijsbaar. Bij drugs is tevens het tweede en het derde beleidsniveau van belang. De overwegingen en de intentie van een persoon om tot drugscriminaliteit over te gaan kunnen worden beïnvloed door met financieel beleid ervoor te zorgen dat er bijvoorbeeld geen winst behaald kan worden, de winsten niet wit te wassen zijn, of dat de winsten van eerdere criminaliteit geconfisqueerd zijn. Bij terrorisme is een dergelijke beleidsimpuls niet of slechts in mindere mate mogelijk. Aangezien het doel hier niet winstbejag betreft, zullen criminelen of potentiële criminelen niet beïnvloed worden door dit beleid. Alleen het vermogen om te kunnen opereren wordt immers voor hen beïnvloed door financieel beleid.

4.3 Juridische instrumenten Op juridisch gebied kan in navolging van politiek-diplomatiek beleid en financieel beleid ten eerste op overeenkomsten tussen drugs en terrorisme gewezen worden. De steun aan andere landen om de rechtshandhaving te verbeteren en de totstandkoming van nieuwe wetten en bevoegdheden tegen illegale financiële praktijken zijn te omschrijven als

68

juridische instrumenten, waarbij duidelijk geen verschil tussen drugs en terrorisme gemaakt hoeft te worden. In zoverre is een koppeling gewenst en in het Amerikaanse beleid ook al tot uitdrukking gekomen. Anders wordt het als er gekeken wordt naar het doel van beleid. Zowel bij drugs als terrorisme wordt er vooral gewerkt op de beleidsniveaus van ‘stoppen en bestraffen’ en van ‘het vermogen om te handelen’. Bij drugs is er echter nog een beleidsniveau aanwezig: de achterliggende oorzaken en overwegingen veranderen. Er wordt namelijk getracht door een strakke rechtshandhaving en hoge gevangenisstraffen de motivatie om over te gaan tot drugscriminaliteit weg te nemen. Bij terrorisme is dit niet het geval omdat het doel van terrorisme en de heldendaad en spirituele beloning die meestal met terrorisme gepaard gaan, niet of nauwelijks beïnvloed worden door enig afschrikkingseffect. Los van dit verschil, is het ironisch genoeg wel zo dat het Amerikaanse juridisch beleid dat bij drugs gericht is op afschrikking en dus op de achterliggende oorzaken en overwegingen wel zorgt voor meer risico in het vakgebied. Dit leidt samen met het terugdringen van het aanbod tot hogere marktprijzen en hogere winsten voor drugsproducenten en drugshandelaren. In wezen werkt dit juridische beleid daarom averechts, al zal de Amerikaanse regering dat niet snel toegeven. De koppeling tussen drugs en terrorisme komt binnen het juridische beleid het duidelijkste naar voren in de Afghanistan Freedom Support Act van 2002. Het eerste doel van de bestrijding van drugs binnen deze wet heeft geen directe relatie met terrorisme. Dit doel is het verminderen van het aanbod van drugs door een betere aanpak van het drugsprobleem met behulp van steun van de Verenigde Staten of de Verenigde Naties. Het tweede doel is echter via alternatieve ontwikkelingsprojecten ervoor te zorgen dat de armoede onder de Afghaanse bevolking afneemt en de leefomstandigheden verbeteren. Hierdoor worden de achterliggende oorzaken en overwegingen om over te gaan tot zowel drugscriminaliteit als terrorisme beide beïnvloed. Dit is erg belangrijk. Binnen het raamwerk van Amerikaanse plannen om te komen tot de wederopbouw van een door oorlogen verscheurd land als Afghanistan of Colombia is het mijns inziens noodzakelijk dat er zowel aandacht is voor drugs en terrorisme en ook voor de link daartussen. Dit volgt noodzakelijkerwijs uit het feit dat er door de Verenigde Staten een dergelijke link is aangebracht. Het zou namelijk zeer raar zijn als er steeds gewezen werd op de link tussen

69

drugs en terrorisme en dit vervolgens niet in beleidsplannen of projecten tot uitdrukking kwam.

4.4 Militaire instrumenten Het Amerikaanse militaire beleid tegen drugs verschilt wezenlijk van dat tegen terrorisme. Ten eerste is er in het kader van drugs alleen sprake van indirecte militaire ondersteuning en training aan (militaire) opsporingseenheden in verschillende landen. Bij terrorisme is er daarentegen sinds 1989 meerdere keren sprake geweest van directe militaire vergeldingsacties. Sinds september 2001 is er zelfs in principe een directe conventionele oorlog gevoerd tegen Al-Qaida en het Talibaanregime van Afghanistan. Ook de achterliggende politiek is wezenlijk anders. In het geval van drugs wordt er door de Amerikaanse regering gewezen op het onvermogen of de geringe capaciteiten van de bijvoorbeeld de Colombiaanse regering om het drugsprobleem aan te pakken. De militaire steun moet dit probleem helpen oplossen. In het geval van terrorisme, is er veel minder sprake van asymmetrische steun aan de regering, maar van directe militaire vergeldingsacties tegen regeringen of directe militaire steun aan een militaire coalitie van oppositiepartijen zoals in Afghanistan het geval was. Het doel van de vergeldingsacties was een duidelijk signaal afgeven aan de buitenlandse regering om hun beleid ten opzichte van terrorisme te wijzigen. Het doel van de militaire campagne in Afghanistan was in eerste instantie het ontwrichten van een terroristisch netwerk en het opheffen van een regering. Hierbij waren in principe geen drugsgerelateerde overwegingen bij betrokken. Pas nu er een nieuwe regering gevormd is gaat in tweede instantie de Amerikaanse aandacht uit naar het drugsprobleem als onderdeel van economische ontwikkeling en wederopbouw. Er is daarom geen sprake van een directe koppeling van Amerikaans militair beleid. De problematiek is met betrekking tot Colombia of andere Latijns-Amerikaanse landen wel vergelijkbaar als het gaat om het bewerkstelligen van stabiliteit op het westelijk halfrond. Vanuit die optiek maakt het niet uit door wie de instabiliteit veroorzaakt wordt: door drugsmaffia of de daaraan gerelateerde terroristische organisaties. De door de Amerikaanse regering gesignaleerde problematiek bij drugsproductie en drugshandel wordt echter voornamelijk omschreven in termen van de

70

bovenstaande asymmetrische ondersteuningssamenwerking om het drugsprobleem beter te kunnen aanpakken. Bij terrorisme is veel minder sprake van een dergelijke problematiek en wordt de nadruk gelegd op vergelding en vervolging. Een koppeling in niet tot stand gebracht tussen militair beleid en deze is gezien de grote verschillen ook niet wenselijk. Toch zijn er overeenkomsten tussen het militaire beleid ten opzichte van drugs en ten opzichte van terrorisme. Beide vormen van beleid werken op het beleidsniveau van het ‘vermogen van een groep om te kunnen opereren’ en op het beleidsniveau van ‘stoppen en bestraffen’. Indirect wordt er met militaire middelen in beide gevallen een bijdrage geleverd aan het veranderen van de achterliggende oorzaken die leiden tot de misdaad. In Colombia wordt bijvoorbeeld getracht met militaire steun indirect een einde te maken aan de burgeroorlog en de daaraan gerelateerde armoede. Dit kan een effect hebben op de beweegredenen van mensen om de criminaliteit in te gaan. In Afghanistan werd met militaire middelen een andere regering in het zadel geholpen, hetgeen indirect ook positieve gevolgen kan hebben voor ontwikkeling en welvaart en misdaad kan helpen voorkomen. Een eventuele toekomstige koppeling tussen drugs en terrorisme in het kader van militair beleid kent een belangrijk nadeel. Zo is het in de onderzoeksfase van deze scriptie niet duidelijk geworden of de guerrillabewegingen in Colombia door de Amerikaanse regering nu vooral als een terroristische groepering worden gezien of als een drugsorganisatie. Er wordt vanuit gegaan dat deze organisaties zich met beide misdaden bezighouden, maar dit schept geen duidelijkheid. Het is daarom niet duidelijk of de militaire steun aan de Colombiaanse regering nu vooral bedoeld is tegen de drugsactiviteiten van deze organisaties of tegen hun terroristische acties of terroristische connecties. Met andere woorden: een koppeling tot stand brengen tussen drugs en terrorisme is verstandig als deze gerechtvaardigd is, maar dit betekent niet dat er geen onderscheid meer moet worden gemaakt tussen drugscriminaliteit en terrorisme. De hieraan verbonden vraag is namelijk in hoeverre militaire escalatie gewenst is in de strijd tegen drugscriminaliteit.231 Deze vraag is vooral van belang omdat er aan de basis van het

231

Deze vraag wordt zijdelings behandeld in: Transnational Institute, ‘Afghanistan, Drugs and Terrorism. Merging Wars’, Drugs and Conflict (December 2001) 3.

71

mondiale drugsprobleem boeren staan, die zich in principe weinig met criminele praktijken bemoeien maar meer met het vergaren van een noodzakelijk basisinkomen. Een antwoord op de bovenstaande vraag is hier helaas niet te geven. De door de Amerikaanse regering aangebrachte link tussen drugs en terrorisme heeft hier in ieder geval niet voor duidelijkheid gezorgd.

4.5 Overige instrumenten Het vergelijken van overig beleid is lastiger dan bij de vier beleidscategorieën hierboven omdat er niet overal duidelijke overeenkomsten zijn in de beleidsinstrumenten. Niettemin is er ten eerste een vergelijking mogelijk tussen het economische beleid van alternatieve ontwikkeling en preferentiële markttoegang in het kader van drugs en het humanitaireconomische beleid in het kader van terrorisme. De problemen die in beide gevallen gesignaleerd worden zijn armoede, slechte vooruitzichten en slechte leefomstandigheden. Humanitaire en economische steun kunnen hiervoor een oplossing bieden. In beide gevallen wordt er gewerkt op het beleidsniveau van ‘de achterliggende oorzaken en overwegingen’. De gedachte is hier dat mensen met weinig mogelijkheden en slechte vooruitzichten weinig te verliezen hebben en daarom sneller in het criminele circuit stappen, los van het feit of dit terrorisme of drugscriminaliteit is. Het verschil is dat de link tussen armoede en beperkte mogelijkheden enerzijds en drugsproductie, drugshandel en drugsconsumptie anderzijds mijns inziens sterker is dan bij het terrorisme. Dit komt omdat er behalve armoede en slechte vooruitzichten duidelijk ook andere redenen in het spel zijn om over te gaan tot een politieke misdaad als terrorisme. Het tot stand brengen van een koppeling van beleid lijkt niet echt nodig. Er is namelijk alleen sprake van gemeenschappelijke indirecte effecten: de voedingsbodem voor terrorisme en drugscriminaliteit in kwetsbare landen weghalen. Het is echter mijns inziens wel zaak om oog te hebben voor beide problemen als er een duurzame ontwikkelingsstrategie in landen als Colombia en Afghanistan ontwikkeld wordt.

Ten tweede is het mogelijk om iets te zeggen over het inlichtingenwerk van bijvoorbeeld de Amerikaanse FBI en CIA. Hoewel deze organisaties zich met beide problemen bezighouden is er toch nog geen sprake van een echte koppeling binnen deze

72

organisaties. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat sinds september 2001 veel FBI agenten van drugscriminaliteit naar terrorismebestrijding verplaatst zijn. Het is duidelijk dat dit een voorbeeld is van een situatie waar een betere koppeling tussen drugs en terrorisme op zijn plaats is. Het kan namelijk niet de bedoeling zijn dat er sinds 11 september 2001 vrijwel alleen aandacht voor terrorisme is binnen deze diensten. Dat zou haaks staan op de door de regering aangebrachte link tussen drugs en terrorisme. Bovendien is de rol van de inlichtingendiensten in beide gevallen identiek. Ze werken op het beleidsniveau van ‘het vermogen van criminelen’ en op het beleidsniveau van ‘stoppen en straffen’.

Met betrekking tot drugsconsumptie of het verwijderen van drugsgewassen is er tot slot geen aanwijsbare link met aspecten van antiterrorismebeleid. Dit beleid beperkt zich uitsluitend tot het mondiale drugsprobleem. De redenen hiervoor zijn simpel: terrorisme kent geen consumenten en heeft bovendien geen directe baat bij het cultiveren van drugsgewassen. Alleen als een terroristische groepering zelf actief overgaat tot het verbouwen van drugsgewassen of het produceren van drugs zou er sprake kunnen zijn van een gewenste koppeling van het laatst genoemde beleidsinstrument, maar dan wordt deze organisatie immers meteen ook als een drugsorganisatie bestempeld, hetgeen de koppeling onnodig schijnt te maken.

73

Conclusie Na de uitgebreide beleidsanalyse die hierboven gemaakt is, zal hier kort samengevat worden wat de belangrijkste conclusies zijn van dit onderzoek. Eerst zal een antwoord gegeven worden op de probleemstelling. Deze luidde:

In hoeverre is er sinds 1989 sprake van een divergentie of convergentie van Amerikaans beleid aangaande de strijd tegen het terrorisme en de strijd tegen drugs en in hoeverre heeft een dergelijke divergentie of convergentie negatieve gevolgen voor de aanpak van beide veiligheidsvraagstukken?

Met betrekking tot het eerste deel van deze probleemstelling is er enerzijds een duidelijke convergentie waar te nemen in het Amerikaanse beleid sinds 1989. In zowel politiekdiplomatiek, juridisch en financieel beleid is er steeds meer sprake van een koppeling tussen het mondiale drugsprobleem en het internationaal terrorisme. Deze koppeling is vooral te vinden in beleid dat gericht is op het verhogen van de wetgevende en rechtshandhavende capaciteiten van buitenlandse regeringen. Daarnaast is deze aanwijsbaar in de nieuwe wetgeving, die na september 2001, in het leven is geroepen. Een wet als de Afghanistan Freedom Support Act is hier het duidelijkste bewijs van. Anderzijds is er ook duidelijk sprake van een divergentie in Amerikaans beleid. De accentverschuiving bij de inlichtingendiensten en de hogere prioriteit die terrorisme hierdoor gekregen heeft wijst bijvoorbeeld eerder in de richting van een ontkoppeling van drugsbeleid en antiterrorismebeleid. Het militaire offensief dat sinds september 2001 is ingezet tegen het terrorisme is een andere verwijdering van de strijd tegen drugs waar immers militaire middelen uitsluitend een ondersteunende functie vervullen. De massale inzet van militaire middelen heeft het terrorisme duidelijk in een nieuw kader geplaatst ver verwijderd van andere vormen van misdaad zoals de drugscriminaliteit. Met betrekking tot het tweede deel van de probleemstelling zijn er enerzijds grote voordelen te noemen van de koppeling tussen drugs en terrorisme in het Amerikaanse beleid. De koppeling in vooral financieel beleid en in het beleid van bilaterale en multilaterale samenwerking levert efficiëntie op. Beide vormen van misdaad worden hier namelijk in principe op dezelfde manier bestreden: enerzijds door financiële netwerken

74

en transacties te onderzoeken; anderzijds door samenwerking waardoor de opsporende en rechtshandhavende capaciteiten van partnerlanden toenemen en de juridische en politieke samenwerking met deze landen verbetert. Anderzijds is er een nadeel aan te wijzen waar een koppeling niet tot stand gebracht is. De verplaatsing van opsporingsambtenaren van drugscriminaliteit naar terrorismebestrijding kan mijns inziens alleen maar slecht zijn voor de bestrijding van de eerstgenoemde problematiek, als deze ambtenaren zich in hun nieuwe functie niet bezig blijven houden met drugscriminaliteit. Een tweede nadeel van het ontbreken van een duidelijke koppeling in beleid terwijl er door de regering in de media op een duidelijke link gewezen wordt is het ontstaan van onduidelijkheid in beleid. In het beleidsmiddel van politieke druk zou een koppeling bijvoorbeeld kunnen zorgen voor duidelijkheid omtrent de ernst van drugsproblematiek in verhouding tot de ernst van terrorisme. Deze duidelijkheid is ook zoek als het gaat om het benoemen van organisaties, die volgens de Amerikaanse regering zowel bij drugscriminaliteit als bij terrorisme betrokken zijn. Zolang deze duidelijkheid niet wordt gegeven is het goed dat er bijvoorbeeld in militair beleid geen koppeling tot stand gekomen is tussen drugs en terrorisme. De vooronderstelling behorende bij dit onderzoek was dat een eventuele inconsistentie tussen het beleid ten aanzien van drugs en het beleid ten aanzien van terrorisme voor een groot deel verklaard zou kunnen worden uit de substantieel verschillende kenmerken van beide vormen van internationale misdaad. Dit is eigenlijk alleen gebleken bij militair beleid en bij verschillende vormen van overig beleid zoals het terugdringen van de vraag naar drugs. Militair beleid, zoals dat recentelijk door de Amerikaanse regering is gehanteerd past meer bij de politieke misdaad van terrorisme, waar geweldplegingen en dodelijke aanslagen bijna altijd aan verbonden zijn. Op eenzelfde wijze zorgt het bestaan van een vraagzijde bij het mondiale drugsprobleem ook voor beleid dat vrijwel geen connectie heeft met het terrorisme. Verder is het echter toch opvallend dat in veel gevallen er consistent beleid gevoerd kan worden ten opzichte van beide vormen van transnationale misdaad. Dit is vooral het geval als het gaat om het opsporen en berechten van misdadigers en om het verminderen van de mogelijkheden die misdadigers hebben om te opereren.

75

Literatuurlijst Primaire bronnen: - Chavannes, Marc, ‘Colin Powell: ‘As van het Kwaad’ heeft gewerkt’, NRC Handelsblad (18 mei 2002). -

Chavannes, Marc, ‘President Bush in verreikende rede: VS vallen terroristen zo nodig als eerste aan’, NRC Handelsblad (3 juni 2002).

-

‘Een pamflet dreigt en ondermijnt’, NRC Handelsblad (17 oktober 2001).

-

‘FBI legt accent op terreurbestrijding’, NRC Handelsblad (30 mei 2002).

-

‘FBI mag meer om terreur te bestrijden’, NRC Handelsblad (31 mei 2002).

-

Holtwijk, Ineke, ‘Colombianen hopen op invasie door VS’, Volkskrant (26 augustus 1999).

-

‘Hoorzitting 11 september. FBI en CIA geven elkaar de schuld’, NRC Handelsblad (4 juni 2002).

-

Luyn, Floris-Jan van. ‘Amerikaanse recherche was spoor bijster’, NRC Handelsblad (30 mei 2002).

-

Luyn, Floris-Jan van, ‘FARC trok profijt uit vrije zone’, NRC Handelsblad (6 maart 2002).

-

Nederlandse Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, ‘Nederlands drugsbeleid’. Zie: htp://www.minvws.nl/thema.html?folder=260.

-

‘Noordelijke Alliantie boekt forse terreinwinst’, NRC Handelsblad (12 november 2001).

-

Philip, Catherine, ‘Taleban drug that drove addict to kill’, The Times (4 oktober 2001).

-

‘Plan Colombia’. Zie: htp://www.plancolombia.com.

-

Reich, Otto J., ‘The Crucial Battle for Colombia’, Washington Times (19 juli 2002).

-

Royen, Marjon van, ‘Getergde Colombianen kiezen voor de harde hand’, NRC Handelsblad (27 mei 2002).

-

Sampiemon, J.H., ‘Zelfbeheersing van Bush gevraagd in kwestie-Irak’, NRC Handelsblad (19 juli 2002).

76

-

Transnational Institute, ‘Afghanistan, Drugs and Terrorism. Merging Wars’ in Drugs and Conflict (December 2001).

-

United Nations, Political Declaration and Global Programme of Action (1990).

-

United Nations, Charter of the United Nations (San Francisco 1945). Zie: http://www.un.org/aboutun/charter/index.html.

-

United Nations, Convention on Psychotropic Substances (Wenen 1971).

-

United Nations, Single Convention on Narcotic Drugs (New York 1961).

-

United Nations, The Convention on the Suppression of the Financing of Terrorism (New York 1999).

-

United Nations, ‘United Nations action against terrorism’, Update (December 2001).

-

United Nations, United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (Wenen 1988).

-

UNODCCP, ‘Law Enforcement’. Zie: http://www.undcp.org/law_enforcement.html.

-

UNODCCP, Pakistan Regional Office, ‘Drug Abuse’. Zie: http://www.undcp.org/pakistan/country_profile.html.

-

UNODCCP, ‘Terrorism’. Zie: http://www.odccp.org/terrorism.html.

-

UNODCCP, World Drug Report (New York 1997).

-

UNODCCP, World Drug Report (New York 2000).

-

UNODCCP, Alternative Development in the Andean Area. The UNDCP Experience (New York 2001).

-

UNODCCP, Global Illicit Drug Trends 2001 (New York 2001).

-

‘VS en moslimstrijders versterken troepen in felle strijd’, NRC Handelsblad (7 maart 2002).

-

‘Zorg over gebruik internet. Weinig effect VN-sancties tegen terreur’, NRC Handelsblad (23 mei 2002).

Primaire bronnen van de Amerikaanse overheid: - Bureau of Public Affairs, Office of the Historian, ‘The United States and the Global Coalition against Terrorism. September-December 2001: A Chronology’ (26 december 2001). Zie: htp://www.state.gov/r/pa/ho/pubs/fs/5889.htm.

77

-

Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, ‘United States Support for Colombia. Plan Colombia’ (19 juli 2000).

-

Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, ‘United States Support for Colombia. Is Plan Colombia a Colombian Plan?’ (28 maart 2000).

-

Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, ‘United States Support for Colombia. Why Americans should care?’ (14 juli 2000).

-

Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, U.S. Department of State, ‘Country Program: Thailand’ (23 mei 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02053031.htm.

-

Bureau of Public Affairs, U.S. Department of State, ‘U.S. and Suriname Cooperate in Bringing Alleged Narcotics Trafficker to Justice’ (19 juni 2002). Zie: htp://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2002/11271.htm.

-

Dipasquale, Dominick, Washington Staff Writer, ‘Drug Policy Expert, 3 Senators Urge Renewal of Andean Trade Preference Act’ (24 april 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02042401.htm.

-

Drug Enforcement Administration, ‘Mission Statement’. Zie: htp://www.usdoj.gov/dea/agency/mission.htm.

-

Drug Enforcement Administration, ‘Operation Marquis’ (juni 2001). Zie: htp://www.dea.gov/major/marquis.html.

-

Drug Enforcement Administration, ‘U.S. Government Cracks Down on Drug Financiers’ (31 januari 2002). Zie: htp://www.dea.gov/pubs/pressrel/pr013102.html.

-

FinCen, ‘FinCen Website’. Zie: htp://www.treas.gov/fincen/.

-

Gutierrez, Lino, Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, ‘Peace and Security in Colombia’ (20 juni 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02062003.htm.

-

Gutierrez, Lino, Bureau of Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, ‘Agenda for Peace and Security. Opening Remarks’ (20 juni 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02062003.htm.

-

Monsen, Lauren, Washington Staff Writer, ‘U.S. Official Advocates Coordinated Drug Policy for Western Hemisphere. Stresses importance of comprehensive

78

regional approach’ (18 januari 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02011801.htm. -

ONDCP, ‘International Money Laundering and Asset Forfeiture’ (januari 2002). Zie: http://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/international/factsht/ laundering.html.

-

ONDCP, ‘International Narcotics Control Strategy Report 2001’ (Maart 2002). Zie: htp://www.state.gov/g/inl/rls/nrcrpt/2001/rpt/8476.htm

-

ONDCP, ‘Money Laundering and Financial Crimes’ in: ONDCP, ‘International Narcotics Control Strategy Report 2001’ (maart 2002). Zie: htp://www.state.gov/g/inl/rls/nrcrpt/2001/rpt/8487.htm.

-

ONDCP, ‘National Drug Control Strategy 2002’ (februari 2002). Zie: htp://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/pdf/Strategy2002.pdf.

-

ONDCP, ‘National Youth Anti-Drug Media Campaign. Campaign Overview’ (juli 2001). Zie: htp://www.mediacampaign.org/newsroom/080299/update1.html.

-

ONDCP, ‘ONDCP website’. Zie: htp://www.whitehousedrugpolicy.gov.

-

ONDCP, ‘State Department Briefing on 2001 Drug Certification Decisions’ (25 februari 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02022506.htm.

-

Perl, Raphael, Congressional Research Service in: David A. Denny, ‘Terrorism, Drug Trafficking Inextricably Linked, U.S. Experts Say. Drug Enforcement Agency hosts symposium on topic’ (5 december 2001). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01120501.htm.

-

‘Resolutie HR 3994 ‘Afghanistan Freedom Support Act of 2002’. Zie: htp://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c107:H.R.3994:.

-

‘Resolutie S.J.Res 29 ‘Authorization for Use of Military Force’ (14 september 2001). Zie: htp://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c107:S.J.RES.23.ENR:.

-

The Library of Congress, ‘Legislation related to the attack of September 11, 2001’. Zie: htp://thomas.loc.gov/home/terrorleg.htm.

-

The White House, ‘America’s Fund for Afghan Children’, Zie: htp://www.whitehouse.gov/afac/.

79

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘Cooperative G-8 Action on Transport Security’ (26 juni 2002). Zie: htp://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020626-9.html.

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘G-8 Summit. Preventing the Proliferation of Weapons of Mass Destruction’ (27 juni 2002). Zie: htp://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020627-7.html.

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘Letter from the President to the Speaker of the House of Representatives and the President of the Senate’ (24 juni 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02070501.htm.

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘Statement by the President’ (3 augustus 2001). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01080303.htm.

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘The President’s National Drug Control Strategy’ (12 februari 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02021201.htm.

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘To the Senate of the United States’ (15 juli 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071603.htm.

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘U.S.-Mexico Law Enforcement Cooperation’ (5 september 2001). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01090504.htm.

-

The White House, Office of the Press Secretary, ‘White House on Halting Financial Flows to Terrorists’ (7 november 2001). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01110711.htm.

-

The White House, Office of the Press Spokesman, ‘Colombia Assistance Package’ (19 juli 2000).

-

The White House, ‘Overview of the Foreign Narcoticsw Kingpin Designation Act’ (1 juni 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01060101.htm.

-

The White House, ‘President Signs Anti-Terrorism Bill’ (26 oktober 2001). Zie: htp://www.state.gov/s/ct/rls/rm/2001/5760.htm.

-

The White House, ‘The Global War on Terrorism. The first 100 days’ (December 2001). Aldaar: paragraaf ‘The Military Campaign’. Zie: htp://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/12/100dayreport.html#6.

80

-

The White House, ‘The USA Patriot Act: A Sketch’ (18 april 2002). Zie: htp://fpc.state.gov/documents/organization/10091.pdf.

-

U.S. Agency for International Development, Alternative Development Program in Peru (14 juni 2002).

-

U.S. Agency for International Development, ‘Special Objective. Reduced Illicit Coca Production in Target Areas of Peru’. Zie: htp://usembassy.state.gov/lima/wwwwhaale.html.

-

U.S. Agency for International Development, ‘U.S. Agency for International Development Website’. Zie: htp://www.usaid.gov.

-

United States, ‘Controlled Substances Act’. Zie: htp://www.usdoj.gov/dea/pubs/csa.html.

-

U.S. Customs Service, ‘Operation Green Quest Seizes More Than $22 Million in Ongoing Efforts to Dismantle Terror Finance Networks’ (17 juli 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071703.htm.

-

U.S. Department of State, ‘1999 Narcotics Report on the Asia-Pacific Region’ (1 maart 2000). Aldaar: ‘Thailand’. Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/asia/htm.

-

U.S. Department of State, ‘2002 National Drug Strategy Seeks Greater International Cooperation’ (13 februari 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02021303.htm.

-

U.S. Department of State, ‘Bush Names Major Producing or Transit Countries. President sends annual list to Congress’ (2 november 2001). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/drugs/01110201.htm.

-

U.S. Department of State, ‘Country Program: Bolivia. U.S. Counternarcotic Goals’ (20 mei 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02052105.htm.

-

U.S. Department of State, ‘Executive Summary of Report on Andean Trade Preference Act. ATPA provides incentives to eradicate illicit drug production’ (6 februari 2001). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01020701.htm.

81

-

U.S. Department of State, ‘New UN Rules Requiring States to Target Terrorism’ (19 december 2001). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01121904.htm.

-

U.S. Department of State, ‘Senator Wellstone Urges Humanitarian Aid for Afghanistan’ (1 oktober 2001). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01100207.htm.

-

U.S. Department of State, ‘Shutting Down Terrorist Financial Networks’ (4 december 2001). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01120409.htm.

-

U.S. Department of State, ‘State Department Identifies 28 Foreign Terrorists Groups’ (5 oktober 2001). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01100513.htm.

-

U.S. Department of State, ‘State Department Officials Point to Drugs-Terrorism Ties in the Americas’ (13 maart 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02031351.htm.

-

U.S. Department of State, ‘State Department’s Beers Testifies on 2001 Drug Certications. U.S. says 20 of 24 nations evaluated are certified’ (1 maart 2001). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01030102.htm.

-

U.S. Department of State, ‘U.S.-India Counterterrorism Joint Working Group’ (18 juli 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071804.htm.

-

U.S. Department of State, ‘U.S. Military Operations Continue in Afghanistan’ (16 oktober 2001). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01101609.htm.

-

U.S. Department of State, ‘U.S.-Peruvian Cooperation on Counternarcotics’ (23 maart 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/global/drugs/02032501.htm.

-

U.S. Department of State, ‘U.S. Policy Towards the Andean Region’ (17 mei 2001). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/global/drugs/01051702.htm.

-

U.S. Department of State, ‘U.S. Relations with South Asia Are Central to War on Terrorism (18 juni 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02071806.htm.

82

-

U.S. Department of State, ‘U.S. Sponsoring Aviation Security Classes in Trinidad and Tobago’ (9 juli 2002). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02070902.htm.

-

U.S. Department of the Treasury, Office of Public Affairs, ‘U.S. Issues Guidance on New Anti-Money Laundering Laws’ (23 november 2001). Zie: htp://usinfo.state.gov/topical/rights/law/01112301.htm.

-

Walters, John, ‘Press Briefing’ (12 februari 2002). Zie: htp://www.usinfo.state.gov/topical/drugs/02021303.htm.

Secundaire bronnen: - Andreas, P. en Richard Price, ‘From War Fighting to Crime Fighter: Transforming the American National Security State’, International Studies Quarterly (2001). -

Bertram, Eva e.a., Drug War Politics. The Price of Denial (London 1996).

-

Carpenter, Ted Galen en R. Channing Rouse, ‘Perilous Panacea. The Military in the Drug War’ in: Policy Analysis 128 (15 februari 1990). Zie: htp://www.cato.org/pubs/pas/pa128.html.

-

Cooley, John K., Unholy Wars. Afghanistan, America and International Terrorism (Londen 2000).

-

Ganor, Boaz, ‘Countering State-Sponsered Terrorism’ in: ICT, ICT Papers on Terrorism (Jerusalem 2002).

-

Graham B. en B. Snowcroft, ‘First Steps Towards a Constructive U.S. Policy in Colombia’ Colombia International Affairs Online (juli 1999). Toegankelijk via de Universiteitsbibliotheek van de Rijksuniversiteit Groningen.

-

Harmon, Christopher C., Terrorism Today (London 2000).

-

Homan, Kees, ‘Countering Terrorism: a Supportive Role for Defence’ in: Peter van Ham e.a., Terrorism and Counterterrorism. Insights and Perspectives after September 11 (Den Haag 2001).

-

International Policy Institute for Counter-Terrorism, ICT papers on terrorism (Herzliya 2002).

83

-

Jelsma, M., ‘Introduction. Damaging Side Effects: The War on Drugs’ in: TNI/CEDIB/Infopress, Democracy, Human Rights, and Militarism in the War on Drugs in Latin America (Guatemala 1997).

-

Jelsma, M., ‘The Vicious Circle. The Chemical Spraying of Drug Cropsin Colombia’, in: TNI, Drugs and Democracy (Amsterdam 2000).

-

Jelsma, M., Vicious Circle. The Chemical and Biological “War on Drugs” (Amsterdam 2001).

-

Kamminga, Jorrit, ‘Afghanistan en de centrale rol van opium: the missing link’, Brutus 5:1 (2002).

-

Kamminga, Jorrit, The Marketing Component of Alternative Development (Wenen 2002). Zie: htp://www.alternative-development.net. Aldaar in ‘Participants Docs’.

-

Leurdijk, Dick A., ‘The Fight Against International Terrorism: The Right to SelfDefence, and the Involvement of the U.N. and NATO’ in: Peter Ham e.a., Terrorism and Counterterrorism. Insights and Perspectives after September 11 (Den Haag 2001).

-

McCoy, Alfred W. en Alan A. Block ed., War on Drugs. Studies in the Failure of U.S. Narcotics Policy (Oxford 1992).

-

McCoy, Alfred W. en Alan A. Block, ‘U.S. Narcotics Policy: An Anatomy of Failure’ in: idem ed., War on Drugs. Studies in the Failure of U.S. Narcotics Policy (Oxford 1992).

-

Metselaar, K., Warna Oosterbaan en Laura Starink ed., Na de aanval (Amsterdam 2002).

-

Naylor, R.T., Wages of Crime. Black Markets, Illegal Finance, and the Underground Economy (2002).

-

Osinga, Frans, ‘Security, War and Strategy after 9-11 in: Peter van Ham, Kees Homan e.a., Terrorism and Counter-Terrorism. Insights and Perspectives after September 11 (Den Haag 2001).

-

Pillar, Paul R., Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington 2001).

-

Rashid, Ahmed, Taliban, Islam and Oil and the New Great Power Game in Central Asia (London 2000).

84

-

Renard, Ronald D., Opium Reduction in Thailand 1970-2000. A Thirty-Year Journey (Bangkok 2001).

-

Smith, M. R. L., ‘Counter-terrorism: programmes and strategies’ in: David J. Whittaker ed., The Terrorism Reader (London 2000).

-

Strange, Susan, The Retreat of the State. The Diffusion of Power in the World Economy (Cambridge 2000).

-

Van Ham, Peter, Terrorism and counter-terrorism. Insights and perspectives after September 11 (Den Haag 2001).

-

Whittaker, David, J. ed., The Terrorism Reader (London 2001).

-

Wilkinson, Paul, Terrorism versus Democracy. The liberal state response (Londen 2001).

-

Wisotsky, Steven, Breaking the impasse in the War on Drugs (Connecticut 1986).

-

Zirnite, P., ‘Foreign policy in focus: Militarization of the U.S. Drug Control Program’ Foreign Policy in Focus 3:27 (1998).

85