DIRECTORAAT-GENERAAL INTERN BELEID BELEIDSONDERSTEUNENDE AFDELING C: RECHTEN VAN DE BURGER EN CONSTITUTIONELE ZAKEN
JURIDISCHE ZAKEN
Het leven in grensoverschrijdende situaties binnen de EU
Een vergelijkend onderzoek naar de burgerlijke stand
SAMENVATTING
PE 462.489
NL
Deze studie is uitgevoerd in opdracht van de Commissie juridische zaken van het Europees Parlement. AUTEUR Naam: Mariolina ELIANTONIO Organisatie: Milieu Ltd Adres: 15 Rue Blanche, 1050, België
VERANTWOORDELIJK ADMINISTRATEUR
Vesna NAGLIČ Beleidsondersteunende afdeling C: Rechten van de burger en constitutionele zaken Europees Parlement B-1047 Brussel E-mail:
[email protected]
TAALVERSIES
Origineel: EN Vertalingen: BG/CS/DA/DE/EL/ES/ET/FR/IT/LV/LT/HU/MT/NL/PL/PT/RO/SK/SL/FI/SV
OVER DE REDACTEUR
Om contact op te nemen met de beleidsondersteunende afdeling of om u aan te melden voor de maandelijkse nieuwsbrief gelieve te schrijven naar:
[email protected] Europees Parlement, manuscript voltooid in november 2012. © Europese Unie, 2012. Dit document is op internet beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/studies
BEPERKING VAN DE AANSPRAKELIJKHEID
De standpunten in dit document vallen onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van de auteur en vertegenwoordigen niet noodzakelijk het officiële standpunt van het Europees Parlement. Nadruk en vertaling met bronvermelding voor niet-commerciële doeleinden toegestaan, mits de uitgever daarvan vooraf op de hoogte wordt gesteld en een exemplaar krijgt toegestuurd.
2
Een vergelijkend onderzoek naar de burgerlijke stand
____________________________________________________________________________________________
SAMENVATTING Het scheppen van een gebied zonder grenzen met vrij verkeer van personen, goederen en diensten is waarschijnlijk een van de grootste successen van de Europese Unie. Alleen al in 2010 waren er bijna 11 miljoen mensen die in een andere lidstaat woonden. Er kunnen verschillende redenen ten grondslag liggen aan het feit dat mensen zich in grensoverschrijdende situaties bevinden, van het werken in het buitenland tot het ondergaan van een tandheelkundige behandeling in een ander land. Toch worden ze vaak met moeilijkheden geconfronteerd die te wijten zijn aan de verschillende behandeling van de documentatie met betrekking tot "belangrijke levensgebeurtenissen", zoals geboorte, huwelijk of zelfs naamgeving. Dit kan betekenen dat hun huwelijk niet erkend wordt of dat zij niet erkend worden als de ouders van hun aangenomen kind. De EU en de internationale gemeenschap onderkennen reeds de gevolgen die deze belemmeringen voor de burgers hebben. Er zijn veel internationale rechtsregels en er bestaat een uitgebreide jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Ook de Europese Unie heeft door middel van wetgeving of door onderzoeken en openbare raadplegingen het grensoverschrijdende leven van burgers gemakkelijker gemaakt. De bevoegdheden van de EU om op te treden zijn evenwel begrensd, zodat de wetgevingsmaatregelen zich veelal beperken tot de erkenning van grensoverschrijdende rechterlijke beslissingen. Het resultaat is een ingewikkeld amalgaam van nationaal, EU- en internationaal recht met een uiteenlopende graad van ratificatie, dat talrijke restricties kent en een ruime mate aan beoordelingsvrijheid laat, waardoor de nationale regelgeving met betrekking tot de burgerlijke stand grotendeels ongemoeid blijft en er grote verschillen bestaan tussen de stelsels en regels van de lidstaten. Omdat het Europees Parlement deze problematiek onderkent, heeft het opdracht gegeven voor dit lopende onderzoek. Hierin wordt een analyse gemaakt van de belangrijkste hindernissen voor burgers met betrekking tot:
de noodzaak om hun burgerlijke stand aan te tonen in een andere lidstaat dan de lidstaat waarin de gebeurtenis met betrekking tot de burgerlijke stand plaatsvond,
de noodzaak om een gebeurtenis met betrekking tot de burgerlijke stand vast te leggen,
de noodzaak dat een document van de burgerlijke stand en de consequenties daarvan in een andere lidstaat erkend worden.
Om deze hindernissen te onderkennen en te begrijpen is het internationaal en het EU-recht inzake de burgerlijke stand geanalyseerd, alsmede de stelsels voor de burgerlijke stand van negen landen, namelijk Bulgarije, Italië, Frankrijk, Duitsland, Letland, Nederland, Schotland, Slovenië en Zweden. De rechtsstelsels van deze landen zijn op verschillende rechtssystemen geënt. Deze landen representeren noordelijke, zuidelijke, nieuwere en oudere lidstaten. Door belanghebbenden te interviewen is informatie verkregen over praktische aspecten van de regelgeving voor de burgerlijke stand en dit heeft bijgedragen aan het vaststellen van mogelijke oplossingen die
3
Beleidsondersteunende afdeling C: Rechten van de burger en constitutionele zaken
____________________________________________________________________________________________ de EU kan bieden. De rechtsstelsels lopen sterk uiteen. Enkele zijn gericht op het registreren van levensgebeurtenissen per individu, terwijl andere gericht zijn op de levensgebeurtenis zelf. Zo heeft Zweden een enkel bevolkingsregister, terwijl Schotland over tien registers voor verschillende levensgebeurtenissen beschikt. Tussen de door de lidstaten verstrekte documenten bestaan ook verschillen, qua type en inhoud, en ook de administratie van de burgerlijke stand loopt uiteen. Door een analyse zijn er vier groepen belemmeringen vastgesteld waar EU-burgers mee te maken krijgen in zaken met betrekking tot de burgerlijke stand in grensoverschrijdende situaties. In de eerste plaats kunnen administratieve en procedurele formaliteiten een zware last voor de burgers betekenen, stijgende kosten veroorzaken en ervoor zorgen dat de erkenning van documenten vertraagd of zelfs helemaal onmogelijk gemaakt wordt. Liva, een Letse, en Marco, een Italiaan, moeten bijvoorbeeld de geboorte van hun kind in Letland aangeven. Met dat doel gaan ze naar het gemeentehuis, waar ze te horen krijgen dat de Letse overheid hun Italiaanse trouwakte niet kan accepteren en hen wordt verzocht om te zorgen voor een Letse vertaling daarvan. Mogelijke oplossingen variëren van het afschaffen van de legalisatievereisten tot het gebruik van meertalige standaardformulieren, zoals ze door de CIES verstrekt worden, en een betere uitwisseling van informatie via bijvoorbeeld online-platforms. Op dezelfde manier ondervinden de burgers praktische problemen van algemene aard omdat de beambten van de burgerlijke stand bij hun werkzaamheden de eigen taal gebruiken en de informatie met betrekking tot documenten van de burgerlijke stand voor buitenlanders niet gemakkelijk toegankelijk is. Deze problemen zouden aangepakt kunnen worden door de basisinformatie in meerdere talen en door middel van uiteenlopende media toegankelijk te maken en door de talenkennis van de medewerkers te vergroten. In de tweede plaats zijn er de problemen inzake de erkenning van de inhoud van een akte die te wijten zijn aan de verschillen in materieel recht. Derhalve kan het zijn dat de gegevens die het document in de ene lidstaat bevat verschillen van de gegevens die in een gelijksoortig document van een andere lidstaat opgenomen zijn, of dat er om een document verzocht wordt dat niet bestaat in de lidstaat die geacht wordt het te produceren. Ook kan het zijn dat de inhoud van een document in strijd is met de wet van een lidstaat, of dat een gerechtelijk orgaan dat informatie dient te verstrekken niet bestaat in een lidstaat. De Belgische Marie en de Poolse Karol zijn woonachtig in Finland. Zij zouden graag trouwen maar dienen een "attest van huwelijksbekwaamheid" over te leggen. De Belgische overheid verstrekt een dergelijk attest niet en Poolse burgers die vóór hun zestiende verjaardag het land verlaten hebben en in het buitenland woonachtig zijn kunnen dit attest alleen uit handen van consulaire ambtenaren ontvangen. Voor Finland is dit onaanvaardbaar. Marie en Karol kunnen in Finland niet trouwen. Ideaal gezien zou een aantal van deze problemen opgelost kunnen worden door middel van harmonisatie van het materieel familierecht; de EU is op dit terrein echter niet tot wetgeving bevoegd. Net als bij het Europees rijbewijs, zou het gebruik van uniforme documentatie met betrekking tot de burgerlijke stand een alternatieve, meer beperkte
4
Een vergelijkend onderzoek naar de burgerlijke stand
____________________________________________________________________________________________ oplossing kunnen zijn. In de derde plaats zijn er de moeilijkheden die de burgers ondervinden bij de erkenning van de inhoud van een akte als gevolg van de verschillen in het internationaal privaatrecht. Deze komen voor in gevallen waarbij de verwijzingsregels van twee lidstaten aangeven dat het recht van het andere land van toepassing is. Dit kan het besluitvormingsproces vertragen en ervoor zorgen dat een besluit totaal anders uitpakt omdat dit afhankelijk is van welk recht uiteindelijk toegepast wordt. Er kan bijvoorbeeld een geschil zijn over het vaderschap; Julia, die Duits is, woont met haar kind en Duitse partner in Slovenië. Haar ex-echtgenoot Michael woont in Duitsland en eist het vaderschap op. In Duitsland is de gewone verblijfplaats van de ouders (d.w.z. Slovenië) bepalend voor welk recht er toegepast moet worden, terwijl dat in Slovenië de nationaliteit van de ouders (d.w.z. Duits) is. Deze problemen zouden opgelost kunnen worden - zoals al gedeeltelijk gedaan is - door middel van de harmonisatie van de regels van het internationaal privaatrecht waarvoor de EU bevoegd is. In de vierde plaats kunnen er problemen zijn inzake de erkenning van de consequenties van een akte die te wijten zijn aan de verschillen in materieel recht of in het internationaal privaatrecht. Paolo en Marco verhuizen bijvoorbeeld naar Frankrijk waar zij een geregistreerd partnerschap aangaan. Zij keren terug naar Italië en verzoeken om erkenning van dit partnerschap om samen een familiebedrijf te beginnen. De Italiaanse autoriteiten weigeren dit omdat Italië geregistreerde partnerschappen niet erkent. Derhalve kunnen ze geen familiebedrijf beginnen. Deze moeilijkheden zouden opgelost kunnen worden door middel van automatische erkenning van de consequenties van documenten van de burgerlijke stand. Het zal echter moeilijk zijn om hierover overeenstemming te bereiken tussen de lidstaten. Duidelijk is dat de EU-burgers talrijke problemen blijven ondervinden bij het gebruikmaken van hun recht op vrij verkeer. De achterliggende oorzaak van deze problemen is gelegen in het feit dat het recht van de landen onderling sterk uiteenloopt. Het feit dat de EU over beperkte bevoegdheden beschikt om te harmoniseren, in combinatie met de diep gewortelde sociale, politieke en culturele achtergronden van deze verschillen, heeft oplossingen voor de hele EU echter in de weg gestaan. Hierdoor blijven de EU-burgers geconfronteerd met een onvoorspelbaar scala aan wetten, hebben ze weinig zekerheid omtrent hoe ze moeten handelen of wat ze kunnen verwachten en gaan ze gebukt onder extra lasten in de vorm van kosten en zelfs discriminatie. Desalniettemin heeft de EU enige vooruitgang geboekt en bestaan er met name daar waar de belemmeringen te wijten zijn aan procedurele of praktische bezwaren meer mogelijkheden, zoals door internationale maatregelen aangetoond is. Het kan ook de EU zijn die het hele scala van haar middelen aanwendt om op dit terrein positieve verandering te bewerkstelligen, ten bate van de vele miljoenen EU-burgers die in grensoverschrijdende situaties verkeren.
5
