Het einde van de antipersoneelmijn De totstandkoming van het verdrag van Ottawa Wim Bargerbos
Op 3 december van het afgelopen jaar is in Ottawa ‘het verdrag inzake het verbod van het gebruik, de opslag, de productie en de overdracht van antipersoneelmijnen en inzake de vernietiging van deze wapens’ voor ondertekening opengesteld. Nauwelijks anderhalf jaar nadat een poging het gebruik van antipersoneelmijnen aan strengere regels te binden grotendeels mislukte, bleek een groot aantal landen wel bereid deze wapens onvoorwaardelijk af te schaffen. Het falen van de conventionele, multilaterale onderhandelingen waarin het consensus-vereiste een cruciale rol speelt, gaf de aanzet tot een proces waarin niet-gouvernementele organisaties samen met een handvol landen, buiten de geëffende diplomatieke paden om, een spectaculair resultaat boekten. Dit artikel bevat een schets van de ontwikkelingen in de afgelopen vier jaar en behelst zowel de grotendeels mislukte herziening van het landmijnenprotocol bij het Conventionele-Wapensverdrag als het daaropvolgende, succesvolle, Ottawaproces. De aanloop In het begin van de jaren negentig groeide het besef dat het landmijnenprobleem zeer ernstige vormen had aangenomen. Met name door voorlichtingscampagnes en acties van het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC) en talloze niet-gouvernementele organisaties overal ter wereld werd de humanitaire ramp die met name antipersoneelmijnen veroorzaken in volle omvang duidelijk. Het enige juridische instrument dat zich specifiek richtte op het gebruik van landmijnen, het tweede protocol bij het ConventioneleWapensverdrag (CWV), had de proliferatie en het misbruik van landmijnen niet kunnen keren. Daarvoor hadden te weinig landen het geratificeerd - 38 op 1 juni 1994 - en waren de materiële bepalingen ontoereikend gebleken. In 1993 verzocht Frankrijk daarom de secretaris-generaal van de VN een toetsingsconferentie over het CWV te beleggen, vooral gericht op de versterking van het protocol over landmijnen. Nederland steunde het Franse initiatief van meet af aan. De voornaamste beleidsdoelen die ons land zich in het kader van de toetsingsconferentie stelde, waren uitbreiding van het aantal verdragsstaten, aanscherping van het verdragsregime ten aanzien van landmijnen en uitbreiding van het verdrag met een protocol over blind makende laserwapens. In 1994 en 1995 zijn er in Genève vier bijeenkomsten van regeringsdeskundigen gehouden om de toetsingsconferentie voor te bereiden. De conferentie zelf was voorzien van 25 september tot 13 oktober 1995. Er namen 49 landen als verdragspartij aan deel, waaronder de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk die de ratificatie net op tijd hadden voltooid. Rusland en China waren al langer partij bij het verdrag. Afgezien van Zweden, Ierland en Mexico sprak geen land zich tijdens de voorbereidende bijeenkomsten uit voor een totaalverbod van antipersoneelmijnen. Ook België niet, terwijl de Belgische regering op 9 maart 1995 onder druk van het parlement de Wapenwet uit 1933 had aangepast, zodat de productie, koop en verkoop, in- en uitvoer en opslag van antipersoneelmijnen waren verboden. De inspanningen van vrijwel alle landen waren gericht op de aanscherping van bestaande verdragsbepalingen. Ook het ICRC en de nietgouvernementele organisaties richtten hun pijlen op dat doel; de afschaffing van antipersoneelmijnen op korte termijn leek niemand een realistische gedachte. Op 11 mei 1995 zetten de ministers Van Mierlo en Voorhoeve hun beleidsvoornemens voor de
1
toetsingsconferentie uiteen in een brief aan de Tweede Kamer. De stand van zaken was toen als volgt: “Het gebruik van antipersoneelmijnen, mits in overeenstemming met het internationale recht, is legitiem. Onder tal van operationele omstandigheden zijn antipersoneelmijnen nuttige, soms zelfs onmisbare verdedigingsmiddelen, waarvoor geen alternatieven beschikbaar zijn. Ook de Nederlandse krijgsmacht heeft behoefte aan antipersoneelmijnen, zij het in veel kleinere aantallen dan voorheen. Een aantal landen, waaronder Nederland en de VS, heeft verklaard principieel voorstander te zijn van een totaalverbod op de productie, de opslag en het gebruik van antipersoneelmijnen. Dit is echter een einddoel dat op korte termijn niet te realiseren is. Vooralsnog zijn de inspanningen erop gericht het misbruik van antipersoneelmijnen, dat wil zeggen het gebruik tegen burgers, tegen te gaan”. In het parlement bestond brede steun voor dit beleid. De Nederlandse standpunten waren begin 1995 weliswaar niet radicaal, maar toch betrekkelijk vooruitstrevend. Ze hadden niet uitsluitend betrekking op antipersoneelmijnen maar ook op antitankmijnen, omdat ook die burgers schade en leed berokkenen, zij het veel minder dan antipersoneelmijnen. Ook het beschermen van VN- en humanitaire missies tegen landmijnen had hoge prioriteit. Voorts maakte Nederland zich sterk voor beperkingen van de handel in landmijnen. De meeste EUlanden gingen deze standpunten te ver. Slechts Duitsland, Denemarken, Zweden en Ierland namen een vergelijkbare houding aan. Met name voor Oostenrijk en Italië was elke verwijzing naar antitankmijnen taboe. De tweespalt in de EU werd verdoezeld door de ‘gemeenschappelijke actie’ die op 12 mei 1995 met het oog op de aanstaande toetsingsconferentie werd overeengekomen en waarin uitsluitend werd gerept van antipersoneelmijnen. De tegenstellingen tussen de lidstaten zouden echter in de volgende jaren een actieve rol van de EU onmogelijk maken. De toetsingsconferentie Namens de regering sprak minister Voorhoeve op 26 september 1995 de conferentie in Wenen toe. Hij zei onder meer: “Every year, millions of landmines are added to the more than 110 million already scattered throughout some 64 countries. In stark contrast to these staggering amounts stands the number of only 100,000 mines being cleared each year. The conclusion is obvious: the situation is entirely out of control. Vast areas are full of anti-personnel mines which kill or maim on average 500 people each week. (...) Over the next three weeks, the eyes of the world will be upon us. Even more than in the preceding meetings of governmental experts, any progress, or lack of it, will be scrutinized by public opinion. We should not disappoint that forum”. De oproepen van Voorhoeve en vele anderen waren tevergeefs. In de loop van de derde week werd duidelijk dat een aantal landen, Rusland, China, India en Pakistan voorop, niet wilde meewerken aan maatregelen die een grote meerderheid van de deelnemende landen als absoluut noodzakelijk beschouwde. Omdat alle besluiten bij consensus genomen moesten worden, lukte het niet overeenstemming te bereiken over een herzien landmijnenprotocol en werd besloten de conferentie een paar maanden te verdagen. In die periode zou moeten worden geprobeerd de principiële verschillen van inzicht te overbruggen. De mislukking van het overleg over het landmijnenprotocol overschaduwde het feit dat er wél overeenstemming was bereikt over een nieuw protocol bij het CWV dat het gebruik van blindmakende laserwapens verbiedt. Dit was wel degelijk een succes, want
2
hiermee was een belangrijke stap gezet om permanente verblinding als methode van oorlogvoering te voorkomen. Er volgden nog twee zittingen van de toetsingsconferentie, in januari en in april/mei 1996. Wenen was weer verruild voor Genève. De resultaten van de afsluitende zitting strookten met de verwachtingen, die na het teleurstellende verloop van de bijeenkomst in Wenen niet hooggespannen meer waren. Consultaties met sleutellanden als China, India, Rusland en de Verenigde Staten hadden vooraf een mogelijke package deal opgeleverd die vrijwel identiek was aan het eindresultaat. Op zichzelf waren de aanpassingen van het herziene protocol niet zonder betekenis. Dit gold in het bijzonder het verbod van het gebruik van niet-detecteerbare antipersoneelmijnen en de verplichting buiten afgebakende en bewaakte mijnenvelden alleen antipersoneelmijnen te gebruiken die na maximaal 30 dagen zichzelf vernietigen of, mocht dit zelfvernietigingsmechanisme falen, na maximaal 120 dagen niet langer actief zijn. Deze belangrijke bepalingen zouden echter pas van kracht worden negen jaar na inwerkingtreding van het herziene protocol. Ervan uitgaande dat met inwerkingtreding (zes maanden na de twintigste ratificatie) enkele jaren zouden zijn gemoeid, bood het nieuwe protocol staten de mogelijkheid nog tien tot elf jaar voort te gaan met het gebruik van niet-detecteerbare antipersoneelmijnen. De afspraak na 1 januari 1997 dergelijke mijnen niet meer te produceren en het verbod van de overdracht van landmijnen waarvan het herziene protocol het gebruik verbiedt, konden dan ook niet voorkomen dat veel delegaties Genève met een kater verlieten. De herziening van het protocol was dus niet de grote stap voorwaarts geworden die, in het licht van het wereldomvattende landmijnenprobleem, volgens het ICRC, nietgouvernementele organisaties en een groeiend aantal staten noodzakelijk was. Uit de slotverklaringen op vrijdag 3 mei 1996 sprak dan ook voornamelijk teleurstelling. Nederland had weliswaar bereikt dat de overdrachten van landmijnen voortaan beperkt waren, maar de regels voor het gebruik van antipersoneel- en antitankmijnen waren nauwelijks aangescherpt. De ministers Van Mierlo en Voorhoeve schreven in een brief van 18 juni 1996 aan de Tweede Kamer: “Het uiteindelijke resultaat van de eerste toetsingsconferentie van het CWV blijft achter bij de wensen van Nederland en de meeste andere Westelijke landen. (...) Zo bleek het niet mogelijk tot verdergaande beperkingen van het gebruik en de overdracht van antitankmijnen te komen. In de huidige situatie was het echter niet mogelijk een beter resultaat te bereiken. China, India, Pakistan en Rusland zagen verdere beperkingen van het gebruik en de overdracht van landmijnen als een aantasting van hun nationale veiligheid. Landmijnen, in het bijzonder antipersoneelmijnen, blijven in de ogen van deze landen legitieme wapens die zij wensen te gebruiken voor hun verdediging”. De herziening van het landmijnenprotocol was verzand doordat over elk voorstel consensus moest worden bereikt. Deze cruciale procedureregel verschafte ieder land de mogelijkheid een onwelkome beslissing te torpederen. Het magere eindresultaat was voor een klein aantal deelnemende landen en niet-gouvernementele organisaties die de onderhandelingen uiterst kritisch en van zeer nabij hadden gevolgd, aanleiding samen na te denken over een alternatieve strategie die tot een positiever resultaat zou kunnen leiden. De eerste, zeer informele bijeenkomst met dit doel had plaats in Genève, tijdens de tussentijdse zitting in januari 1996. De initiatiefnemer was Pieter van Rossem van Pax Christi Nederland, de coördinator van de campagne tegen landmijnen die een aantal organisaties in ons land voerde. Van Rossem maakte tevens deel uit van de leiding van de International Campaign to Ban Landmines, de ICBL, waarin honderden niet-gouvernementele organisaties samenwerkten. De leiders van de ICBL, de Amerikanen Jody Williams en Stephen Goose, zagen aanvankelijk niets in samenwerking met regeringen. Tijdens de afsluitende zitting van de toetsingsconferentie, in april/mei 1996, bleek de benadering van Van Rossem toch 3
perspectief te bieden. Veertien landen, waaronder Canada, Nieuw-Zeeland, Zwitserland, België, Noorwegen, Oostenrijk en Nederland, kwamen op uitnodiging van de Quakers in Genève bijeen met vertegenwoordigers van het ICRC en de ICBL. Die avond werd voor het eerst serieus gesproken over de mogelijkheid om met gelijkgezinde landen een verdrag tot stand te brengen dat de onvoorwaardelijke uitbanning van antipersoneelmijnen behelsde. Canadese vertegenwoordigers opperden het idee van een conferentie en zegden toe de mogelijkheden daartoe in hun hoofdstad te onderzoeken. Het Nederlandse beleid Ten tijde van de afsluitende zitting in Genève had het Nederlandse beleid een ingrijpende verandering ondergaan. De directe aanleiding hiervoor was het teleurstellende verloop van de eerste zitting van de CWV-toetsingsconferentie in Wenen en, vooral, de wens van minister Voorhoeve desondanks de bestrijding van het wereldomvattende landmijnenprobleem actief te ondersteunen. Na zijn terugkeer uit Wenen schortte de minister alle projecten voor de aanschaf van mijnen op en gaf de Koninklijke landmacht opdracht de behoefte aan landmijnen, in het bijzonder antipersoneelmijnen, nadrukkelijk tegen het licht te houden. Naar aanleiding van die opdracht volgde er in februari 1996 overleg tussen de bewindslieden van Defensie en hun ambtelijke adviseurs. Een pleidooi van militaire zijde voor de hervatting van de modernisering van het landmijnenbestand van de krijgsmacht, dat zowel antitank- als antipersoneelmijnen omvatte, moest worden afgewogen tegen de politieke analyse dat de nationale en internationale ontwikkelingen het gebruik van antipersoneelmijnen door de krijgsmacht steeds moeilijker zouden maken. Tegen deze achtergrond gaf de minister de Koninklijke landmacht de opdracht te bezien hoe de krijgsmacht het gebruik van antipersoneelmijnen zoveel mogelijk zou kunnen terugdringen. In het vervolgoverleg, nog diezelfde maand, bleek dat de Koninklijke landmacht de boodschap van minister Voorhoeve ter harte had genomen en niet was teruggeschrikt voor een ingrijpende beslissing: het gebruik van antipersoneelmijnen kon met onmiddellijke ingang worden beëindigd. Er waren voldoende alternatieven en gezien de vooruitzichten gaf de Koninklijke landmacht er de voorkeur aan geen halfslachtig besluit te nemen. Nederland was niet het eerste land dat antipersoneelmijnen uitbande. Het was wel uniek dat het ministerie van Defensie zélf, niet onder druk van de regering of het parlement, deze beslissing heeft genomen. Het spreekt vanzelf dat de Tweede Kamer het besluit verwelkomde. In de brief van 11 maart 1996 waarin hij zijn besluit aan de Kamer toelichtte, meldde Voorhoeve tevens dat de gemengde mijnsystemen van de Koninklijke luchtmacht, clusterbommen van Amerikaanse makelij, taboe waren zolang ze behalve antitank- ook antipersoneelmijnen bevatten. Eind 1997 maakte de minister bekend dat de aanpassing van deze ‘Gator’-systemen 20 miljoen gulden zou gaan kosten. De beslissing van Defensie geen antipersoneelmijnen meer te gebruiken had grote gevolgen voor de internationale opstelling van ons land. Voortaan behoorde Nederland tot de selecte groep van landen die actief streefde naar de uitbanning van antipersoneelmijnen, en wel op zo kort mogelijke termijn. Nederland trad toe tot de kerngroep van landen die, samen met de ICBL, aan de wieg hebben gestaan van wat korte tijd later het Ottawa-proces zou gaan heten. Ottawa - het begin In de loop van 1996 besloten meer landen voortaan geen antipersoneelmijnen meer te gebruiken. Vooral de beslissing van Duitsland, twee maanden na Nederland, zich bij de kerngroep te voegen kwam de uitstraling van het proces in Europa en daarbuiten ten goede. Op 3 oktober 1996 begon in de Canadese hoofdstad Ottawa een bijeenkomst van landen die de spoedige uitbanning van antipersoneelmijnen wilden nastreven. De Canadezen hadden nog enige tijd geworsteld met het probleem hoe in Ottawa een coalition of the willing bijeen te krijgen. Uiteindelijk hadden zij een aantal criteria opgesteld waaraan leden van de 4
‘Ottawa-groep’ zouden moeten voldoen, en het aan landen zelf overgelaten de toetsing te verrichten. Het gevolg was dat een onverwacht groot aantal landen in Ottawa acte de présence gaf - 50 deelnemers en 24 waarnemers - maar dat er van homogeniteit geen sprake was. Blijkbaar durfde een aanzienlijk aantal landen het vooral om redenen van public relations niet aan Ottawa te mijden. Zo was de voltallige EU aanwezig, intern verdeeld over de te volgen koers inzake een wereldomvattend verbod van antipersoneelmijnen. Op de valreep, 1 oktober, had de Algemene Raad weliswaar de ‘gezamenlijke actie’ van vóór de CWV-toetsingsconferentie herzien, maar de nieuwe tekst kon de meningsverschillen in de Unie niet langer verbloemen. Finland, Frankrijk, Spanje, Griekenland en Italië, die geen voorstander van algehele uitbanning waren, hadden er in Brussel veel aan gedaan om de gezamenlijke Europese politiek zo vaag mogelijk te houden. Met name Duitsland, Nederland, Oostenrijk, België, Denemarken en Ierland (als EU-voorzitter) stonden daarentegen een expliciete politiek voor. De tegenstellingen tussen de EU-partners kwamen in Ottawa tijdens verschillende vergaderingen tot uiting. Buiten de EU betoonden vooral Canada, Zuid-Afrika en Mexico zich fervent voorstander van uitbanning, terwijl de VS en met name Australië zich behoudend opstelden. Overigens was China helemaal niet in Ottawa aanwezig, en Rusland, Pakistan en India slechts als waarnemers. Tijdens de bijeenkomst besloten Iran en Cambodja hun status van waarnemer te verruilen voor die van deelnemer. De tegenstelling tussen de werkelijke voorstanders van uitbanning en de landen die hieraan slechts lippendienst bewezen, kwam in Ottawa het duidelijkst aan het licht in discussies over het onderhandelingsforum waarin een totaalverbod tot stand zou moeten worden gebracht. Landen die zo'n verbod eigenlijk geen warm hart toedroegen, toonden zich zonder uitzondering voorstander van onderhandelingen in de Conference on Disarmament (CD) in Genève, het VN-forum - voorheen 39 leden, inmiddels 61 - waarin onder meer het Chemische-Wapensverdrag en het Kernstopverdrag zijn overeengekomen. Mede vanwege het vereiste van consensus waren met deze verdragen jaren gemoeid geweest. Voorstanders van de snelle uitbanning van antipersoneelmijnen zagen hierin aanleiding zich verre van de CD te houden, en zich in elk geval te verzetten tegen de CD als exclusief onderhandelingsforum. Hoe dan ook werd in brede kring betwijfeld of de weg van de CD een begaanbare was, omdat Rusland, China en andere landen zonder veel moeite inhoudelijke besprekingen zouden kunnen voorkomen. Zonder meer verrassend was het sluitstuk van de conferentie, de slottoespraak van de Canadese minister van Buitenlandse Zaken, Axworthy. Minister Axworthy kondigde aan zijn ambtgenoten in de deelnemende landen te zullen uitnodigen voor de ondertekening van een verdrag voor de uitbanning van antipersoneelmijnen in december 1997 in Ottawa. De conventie zou in het jaar 2000 van kracht moeten worden. Het momentum moest worden benut, resultaten waren binnen handbereik, aldus de minister. Zijn onverwachte initiatief werd begroet met een staande ovatie en geëmotioneerde dankwoorden van nietgouvernementele organisaties en ICRC-voorzitter Sommaruga. Enkele delegaties reageerden echter minder blij en spraken achteraf van een Canadese overval. Hoe dan ook was de voortgang van het proces gewaarborgd, mede door het Belgische aanbod in juni 1997 de volgende grote bijeenkomst van de groep in Brussel te organiseren, waarna de formele onderhandelingen over een verdrag in Oslo zouden plaatshebben. Oostenrijk nam het op zich een ontwerpverdrag op te stellen. Brussel - de tussenstand Na bijeenkomsten in Wenen en Bonn in het voorjaar van 1997, respectievelijk over de belangrijkste elementen van het beoogde verdrag en over de verificatie ervan, werd van 24 tot 27 juni in Brussel de tussenstand opgemaakt van landen die bereid waren aan het einde van het jaar een verdrag te sluiten dat antipersoneelmijnen volledig uitbant. Het bleken er 5
uiteindelijk 97 te zijn, een respectabel aantal, al ontbraken nog steeds belangrijke landen als de VS, Rusland, China en India. Ook Australië, dat in Brussel als deelnemer aanwezig was, ondertekende de zogeheten Brusselse verklaring uiteindelijk niet. Australië had van meet af aan zijn kaarten op de CD in Genève gezet, en in de voorafgaande week had het forum na moeizaam overleg overeenstemming bereikt over de aanstelling van de Australische CDambassadeur tot coördinator in het landmijnendossier. Overigens was er over inhoudelijke zaken nog geen spoor van eenstemmigheid te bespeuren. De Amerikaanse delegatie in Brussel duidde in een serie bilaterale gesprekken de situatie op het Koreaanse schiereiland aan als belangrijkste beletsel voor deelneming aan het Ottawaproces. Hiervoor zou dan ook een expliciete uitzondering in het verdrag nodig zijn. De VS waren voorts voorstander van een overgangstermijn van een aantal jaren, waarin in uitzonderlijke gevallen het gebruik van uitsluitend zelfvernietigende en zelfdeactiverende antipersoneelmijnen toegestaan moest blijven. Voorts bepleitten zij een algemene uitzondering voor hun moderne mixed systems, clusterbommen die zowel antitank- en antipersoneelmijnen bevatten. Deze systemen, in het bijzonder de antipersoneelcomponent, waren niet toegestaan volgens de definities in het Oostenrijkse ontwerpverdrag. In de EU hielden Finland en Griekenland zich nog steeds afzijdig (ook NAVO-lid Turkije was er in de Belgische hoofdstad niet bij, nadat het eerder ook de herziening van het CWV aan zich had laten voorbijgaan). Frankrijk was echter sinds korte tijd een fervent pleitbezorger van ‘Ottawa’, en ook het Verenigd Koninkrijk was bekeerd, al leek het aanvankelijk nog niet helemaal van harte te zijn. De ommezwaai in beide landen kwam na de verkiezingen die in Frankrijk Jospin en in het Verenigd Koninkrijk Blair aan de macht hadden gebracht. Als voorzitter van de EU verkeerde Nederland de eerste maanden van 1997 in een moeilijke positie. Alle diplomatieke zeilen moesten worden bijgezet om te voorkomen dat de aandacht van de Unie te zeer werd gericht op het CD-spoor, terwijl de Nederlandse voorkeur voor het Ottawa-proces niet steeds breed kon worden uitgemeten. Het voorzitterschap was er dan ook debet aan dat ons land tijdelijk geen al te hoog profiel had in het Ottawa-proces. Toen in de loop van het voorjaar Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk de kant van Ottawa kozen, raakten Griekenland en Finland geïsoleerd. Oslo - de onderhandelingen 115 landen begonnen op 1 september in Oslo aan de formele onderhandelingen over een verdrag. De stemming onder de conferentiegangers was bedrukt omdat daags ervoor prinses Diana, de beroemdste pleitbezorger van een verdrag, in Parijs was verongelukt. De Verenigde Staten en Australië waren de opvallendste deelnemers in de Noorse hoofdstad, want zij hadden zich in juni 1997 in Brussel immers niet verbonden aan het Ottawa-proces. De komst van de Verenigde Staten naar Oslo als volwaardig deelnemer, een beleidswijziging die Washington ter elfder ure (op 18 augustus) had bekendgemaakt, leidde tot gemengde reacties. Enerzijds heerste er tevredenheid, omdat deelname van de VS wellicht andere landen - Turkije, Griekenland, Finland, Japan - ertoe zou kunnen bewegen dezelfde stap te zetten. Bovendien leken twee andere, zeer belangrijke landen die niet aan het Ottawaproces deelnamen, China en Rusland, verder geïsoleerd te raken. Anderzijds was lang niet iedereen ervan overtuigd dat de VS met de juiste instelling - “no exceptions, no reservations, no loopholes”- naar Oslo zou komen. Vooral het Pentagon had immers nog steeds wensen uitzonderingen voor Korea en voor moderne systemen met zowel antitank- als antipersoneelmijnen - die in Oslo het uitzicht op een klinkend resultaat zouden kunnen vertroebelen. Het gevaar was aanwezig dat, onder invloed van de Amerikaanse opstelling, overwegingen van militaire relevantie een te grote rol zouden gaan spelen. Op 18 september was er overeenstemming over de tekst van een verdrag dat een totaalverbod van antipersoneelmijnen behelsde. In totaal 89 van de 115 aanwezige landen verklaarden zich ter plekke bereid het verdrag later in het jaar in Ottawa te ondertekenen. De 6
Verenigde Staten behoorden niet tot die landen. Een dag eerder maakte de Amerikaanse delegatie in Oslo bekend dat de VS zich niet met de voorgestelde tekst konden verenigen. De kortstondige deelneming van de VS aan het Ottawa-proces bleek vooral tot doel te hebben gehad de uitzonderingen te bewerkstelligen die met name het Pentagon noodzakelijk achtte. Een compromis leek aan het begin van de derde onderhandelingsweek in de Noorse hoofdstad binnen handbereik. Na intensief overleg op het hoogste niveau tussen Washington en Ottawa leken de VS bereid het voorbehoud ten aanzien van Korea op te geven in ruil voor een - in algemene bewoordingen gestelde - overgangstermijn van negen jaar. Washington stemde er mee in dat die termijn direct na ondertekening en niet pas na inwerkingtreding zou ingaan. De reden dat de kloof tussen de overgrote meerderheid van de deelnemende landen en de VS uiteindelijk niet helemaal kon worden overbrugd, was dat het Pentagon bleef vasthouden aan uitzonderingen voor drie moderne mijnsystemen, waaronder het ook in ons land bekende clusterwapen ‘Gator’-CBU-89, die zowel antitank- als antipersoneelmijnen bevatten. Zoals gezegd had minister Voorhoeve in maart 1996 al beslist dat de Koninklijke luchtmacht het ‘Gator’-systeem alleen nog zou mogen gebruiken als de antipersoneelmijnen eruit waren verwijderd. Het Pentagon was tot een vergelijkbare stap niet bereid en wist zich verzekerd van voldoende steun van president Clinton. Hoewel de formele Amerikaanse verklaringen anders zouden kunnen doen vermoeden, was dit uiteindelijk het grootste struikelblok voor verdere Amerikaanse deelneming. Ottawa - de finale De ondertekeningsceremonie in Ottawa, van 3 tot en met 5 december 1997, was een triomf voor de actievoerders, overheidsfunctionarissen en politici die nauwelijks anderhalf jaar eerder hadden geweigerd zich neer te leggen bij een volstrekt onbevredigende situatie en aan een ongewis avontuur waren begonnen. Mede door het ‘Diana-effect’ en de toekenning van de Nobelprijs voor de Vrede aan de ICBL en coördinatrice Jody Williams was het succes spectaculair: 122 landen, waaronder ook Australië en Japan ondertekenden het verdrag, een groter aantal dan de grootste optimist een jaar eerder had durven voorspellen. In vergelijking met het herziene landmijnenprotocol bij het CWV is de tekst van het verdrag van Ottawa een toonbeeld van eenvoud. Het verdrag verbiedt het gebruik, de productie, de opslag van en de handel in antipersoneelmijnen. De enige uitzondering op het handelsverbod betreft beperkte aantallen mijnen die gebruikt worden voor de opleiding van mijnenruimers en onderzoek naar en ontwikkeling van betere opsporings- en ruimmiddelen. Uiterlijk vier jaar na inwerkingtreding moeten staten hun voorraden antipersoneelmijnen hebben vernietigd. Reeds gelegde antipersoneelmijnen, zowel in als buiten mijnenvelden, moeten tien jaar na inwerkingtreding zijn geruimd en vernietigd. Het verdrag bevat voorts bepalingen over internationale samenwerking bij mijnenruiming en een mechanisme om door middel van teams van deskundigen naleving van het verdrag te controleren. Uiteraard is het te betreuren dat de VS het verdrag niet hebben willen ondertekenen. Meer landen, waaronder Rusland, China, Pakistan, India, Israël, Irak, Turkije en Finland, zijn hiertoe evenmin bereid gebleken. Uiteindelijk hebben voor deze landen overwegingen van veiligheid zwaarder gewogen dan overwegingen van humanitaire aard. Niemand koestert dan ook de illusie dat het nieuwe verdrag de oplossing van het landmijnenprobleem is. Het is echter wel een essentiële stap voorwaarts. Er is een nieuwe norm gesteld waarmee alle landen, of ze het verdrag nu wel of niet hebben ondertekend, telkens geconfronteerd zullen worden. Het Ottawa-proces is niet afgelopen. Campagnes om meer regeringen te bewegen het verdrag te ondertekenen gaan onverminderd voort. Het is voorts hoog tijd om het vizier te richten op het opruimen van de naar schatting honderd miljoen mijnen die in de afgelopen 7
decennia zijn gelegd. Tijdens de ondertekeningsceremonie in Ottawa is hiervoor en voor hulp aan slachtoffers in totaal 500 miljoen dollar toegezegd. Het zal een hele opgave zijn om orde te scheppen in het oerwoud van donors en al dan niet commerciële hulporganisaties, zodat al dat geld doelmatig en goed wordt besteed. De blauwdruk van de samenwerking tussen regeringen en niet-gouvernementele organisaties is er, en de eerste grote bijeenkomst is net alweer achter de rug. De plaats? Opnieuw Ottawa. Drs. B.W. Bargerbos is werkzaam bij de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie en is sinds 1994 nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van het landmijnenbeleid van Defensie en bij de internationale onderhandelingen waaraan Nederland heeft deelgenomen. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
Het Conventionele-Wapensverdrag (CWV) uit 1980 verbiedt of beperkt het gebruik van wapens die buitensporig leed veroorzaken of een niet-onderscheidende werking hebben. Het verdrag is op 2 december 1983 in werking getreden en omvatte toen drie protocollen, waarvan het tweede het gebruik van landmijnen betreft. Het eerste protocol verbiedt het gebruik van wapens met deeltjes die in het menselijk lichaam niet met röntgenapparatuur kunnen worden opgespoord. Het derde protocol beperkt het gebruik van brandwapens. Het verdrag is geworteld in de traditie van het humanitaire oorlogsrecht en bevatte lange tijd, in tegenstelling tot wapenbeheersingsovereenkomsten, geen getalsmatige bepalingen of verboden van productie, opslag, overdrachten en dergelijke. Het CWV was tot voor enkele maanden het enige internationaal-juridische instrument dat het gebruik van landmijnen reguleerde. Nederland heeft het CWV en de drie protocollen op 10 april 1981 ondertekend. De ratificatie was op 18 juni 1987 een feit, waarna ons land zes maanden later, op 18 december 1987, partij bij het verdrag werd.
8
