HET DIGITALE MIJNENVELD

Wouter Welling

HET DIGITALE MIJNENVELD De overwegingen achter mijn-domeinen bij de overheid

Wouter Welling

Het digitale mijnenveld

Het digitale mijnenveld De overwegingen achter mijn-domeinen bij de overheid

Afstudeerscriptie ten behoeve van de Master of Public Information Management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

16-02-2015 Wouter Welling MA [email protected] Studentnummer: 383123

1e begeleider: prof. dr. Marcel Thaens 2e begeleider: dr. Peter Castenmiller

1

Wouter Welling


Voorwoord Deze masterscriptie is geschreven als eindscriptie van de Master of Public Information Management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze postacademische opleiding is onderdeel van het tweejarig informatiemanagement traineeship van PBLQ HEC. Het idee voor deze scriptie is ontstaan tijdens de opdracht die ik uitvoerde bij Logius. Ik was al eerder geïnteresseerd in de brede ontwikkelingen rondom digitaal burgerschap. Na mijn aanraking met mijn-domeinen en specifiek MijnOverheid, groeide mijn nieuwsgierigheid naar het fenomeen van de mijn-domeinen. Tijdens het uitvoeren van dit onderzoek heb ik gebruik gemaakt van de expertise van meerdere collega’s bij Logius en van het netwerk dat ik door mijn werk bij Logius heb opgedaan. Ik wil Logius en in het bijzonder Louis Tinselboer, Tjeerd Bosgraaf en Paul Zeef bedanken voor deze kansen. Hiernaast heb ik ook veel gehad aan de begeleiding vanuit PBLQ HEC en de Erasmus Universiteit. Ik wil Marcel Thaens dan ook hartelijk danken voor de altijd treffende inhoudelijke suggesties tijdens het schrijven. Ook wil ik Peter Castenmiller als tweede begeleider bedanken voor het kritische meelezen. Tot slot wil ik de medestudenten in mijn scriptiecirkel, Nadine van Tijn, Marieke Schenk, Roeland Coomans en Dhoya Snijders, danken voor hun feedback.

Wouter Welling Den Haag, februari 2015

2

Wouter Welling


Samenvatting Als ik de hoogte van mijn zorgtoeslag wil wijzigen, ga ik naar mijn.toeslagen.nl. Als ik wil zien hoe het met mijn pensioen staat, ga ik naar mijnpensioenoverzicht.nl. Als ik, als inwoner van de Hofstad, mijn verhuizing wil doorgeven, ga ik naar mijn.denhaag.nl. Veel organisaties in de Nederlandse publieke sector hebben sinds een aantal jaar een mijn-domein. Een mijn-domein is een gepersonaliseerd gedeelte van een overheidswebsite, waarvoor een gebruiker dient in te loggen en waarbij de naam het voorvoegsel ‘mijn’ bevat. Tot nu toe is nog niet de vraag gesteld wat de overwegingen zijn die ten grondslag liggen aan het ontwikkelen van een mijn-domein bij de overheid. Dit onderzoek stelt die vraag en tracht daarmee het fundament te leggen voor een beter begrip van deze mijndomeinen bij de overheid. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de mijn-domeinen bij de overheid zijn onderzocht aan de hand van het thema publieke waarde. Publieke waarde is de waarde die een element van beleid toevoegt aan de samenleving. De overwegingen die ten grondslag liggen aan mijn-domeinen worden onderzocht door ze te analyseren met behulp van een model van publieke waarden. Zo wordt vanuit het perspectief van publieke waarde een sterker begrip geboden op de overwegingen achter deze mijn-domeinen. De Nederlandse overheid tracht door de ontwikkeling van mijn-domeinen een persoonlijke benadering te creëren op een generieke digitale wijze. Het gemis van contact op maat door digitalisering wordt verholpen door personalisatie. In dit onderzoek komt naar voren dat personalisatie via mijn-domeinen vaak plaatsvindt op basis van overwegingen gebaseerd op kostenbesparing en efficiëntieverhoging. Opvallend is dat deze beoogde effecten veelal niet gerealiseerd worden, waarna de formele rechtvaardiging van de mijn-domeinen verschuift richting het verlagen van de administratieve lasten voor de burger, het creëren van een meer transparante overheid, een hogere gebruiksvriendelijkheid en het vergroten van de keuzevrijheid van burgers. Over het algemeen valt met betrekking tot de mijn-domeinen te stellen dat de overheid, evenals de mens, veelal niet rationeel te werk gaat, maar wel achteraf een sterk rationaliserend vermogen toont. Dit onderzoek biedt een scherpe aanzet voor het begrip van de redenen waarom mijn-domeinen worden (door)ontwikkeld. Toekomstig onderzoek zal op bredere kwantitatieve wijze de bevindingen kunnen toetsen.

3

Wouter Welling


Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................................ 2 Samenvatting ............................................................................................................................................ 3 Lijst van figuren en tabellen ..................................................................................................................... 5 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Inleiding ............................................................................................................................................ 6 1.1

Doelstelling ............................................................................................................................... 8

1.2

Vraagstelling ............................................................................................................................. 8

1.3

Relevantie ................................................................................................................................. 8

1.4

Opbouw .................................................................................................................................... 9

Onderzoeksstrategie........................................................................................................................ 10 2.1

Methoden en technieken ......................................................................................................... 10

2.2

Betrouwbaarheid en validiteit ................................................................................................. 14

Theorie ............................................................................................................................................ 17 3.1

Concepten ............................................................................................................................... 17

3.2

Personalisatie door een mijn-domein: theorie......................................................................... 19

3.3

Competing Values Framework van Talbot ............................................................................. 28

3.4

Verwachtingen vanuit de theorie ............................................................................................ 32

3.5

Potentiële overwegingen in een CVF ..................................................................................... 37

Het mijnenveld ............................................................................................................................... 42 4.1

Mijnpensioenoverzicht.nl ....................................................................................................... 43

4.2

Mijn.toeslagen.nl .................................................................................................................... 48

4.3

Mijn.denhaag.nl ...................................................................................................................... 52

Het CVF van publieke waarden ...................................................................................................... 57 5.1

CVF’s van drie mijn-domeinen .............................................................................................. 57

5.2

Balans in de CVF’s ................................................................................................................. 63

Conclusie ........................................................................................................................................ 65

Literatuur ................................................................................................................................................ 69 Bijlage 1: Verklarende begrippenlijst ..................................................................................................... 74 Bijlage 2: Lijst van geïnterviewde personen .......................................................................................... 76 Bijlage 3: Competing Values Framework (CVF) van publieke waarde ................................................. 77 Bijlage 4: Outline Interview ................................................................................................................... 78

4

Wouter Welling


Lijst van figuren en tabellen Figuur 1: Competing Values Framework van publieke waarde.................................................................. 30 Figuur 2: CVF Model in het Nederlands, geïnterpreteerd voor onderzoek naar mijn-domeinen ............... 32 Figuur 3: CVF met potentiële overwegingen achter mijn-domeinen.......................................................... 41 Figuur 4: CVF van publieke waarden voor mijnpensioenoverzicht.nl ...................................................... 58 Figuur 5: CVF van publieke waarden voor mijn.toeslagen.nl ................................................................... 60 Figuur 6: CVF van publieke waarden voor mijn.denhaag.nl ..................................................................... 62

Tabel 1: Drie cases en selectiecriteria ......................................................................................................... 12 Tabel 2: Voordelen van personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid.................................. 25 Tabel 3: Obstakels voor personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid ................................. 27 Tabel 4: Overzicht van overwegingen om over te gaan tot personalisatie bij overheidsdienstverlening ... 28

5

Wouter Welling


1. Inleiding Als ik de hoogte van mijn zorgtoeslag wil wijzigen, ga ik naar mijn.toeslagen.nl. Als ik wil zien hoe het met mijn pensioen staat, ga ik naar mijnpensioenoverzicht.nl. Als ik, als inwoner van de Hofstad, mijn verhuizing wil doorgeven ga ik naar mijn.denhaag.nl. Voor nog veel meer zaken zou ik in kunnen loggen bij de tientallen mijn-domeinen van de Nederlandse overheid. De belangrijkste aanleiding voor dit onderzoek is de nieuwsgierigheid naar de overwegingen achter de digitale mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid. Steeds meer publieke organisaties ontwikkelen een gepersonaliseerd gedeelte van hun website waarvoor de gebruiker dient in te loggen, oftewel een mijndomein. De overheidsdienstverlening richting de burger wordt op veel vlakken vernieuwd met deze mijndomeinen (Homburg, Dijkshoorn, & Thaens, 2014; Ministerie van Algemene Zaken, 2014). Zo goed als maandelijks komen er nieuwe mijn-domeinen bij. Het ene nog vernieuwender dan het andere. Dit onderzoek zal niet betogen dat het ontwikkelen van een mijn-domein een goed, dan wel een slecht idee is voor een overheidsorganisatie. De interesse in het onderwerp van de mijn-domeinen komt voort uit een verwondering over wat de overwegingen zijn achter het ontwikkelen van deze mijn-domeinen. Dat deze mijn-domeinen op veel plekken ontwikkeld worden is duidelijk, maar waarom gebeurt dit eigenlijk? Met de toevoeging ‘mijn’ wordt de indruk gewekt dat het domein van de individuele burger is (Boissevain, 2012). Worden ze ook volgens deze insteek ontwikkeld? Staat de behoefte van de individuele burger centraal in de ontwikkeling van deze domeinen? Zijn er beweegredenen vanuit de overheid? De mijn-domeinen worden vooralsnog vanuit de overheid ontwikkeld, zonder dat de overwegingen daarachter duidelijk zijn.1 Er is nog geen rapport, studie of onderzoek opgesteld over de overwegingen achter de mijn-domeinen. Deze kennislacune biedt een goede aanleiding voor een onderzoek. Mijn-domeinen vormen een belangrijke schakel in de digitale informatievoorziening voor de burger. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft een aantal jaren geleden geconcludeerd dat de digitale informatievoorziening voor de burger een verweesd karakter heeft gekregen (WRR, 2011, p. 230). De backoffice van informatiesystemen is leidend geworden voor de frontoffice waarmee de burger geconfronteerd wordt.2 Deze backoffice is, volgens de veronderstellingen van de WRR, meestal slechts beperkt ingericht op het verbeteren van de dienstverlening (WRR, 2011, p. 192). Niet het verbeteren van de dienstverlening, maar kostenbesparingen en efficiëntieverhogingen lijken veelal 1

Bij mijn-domeinen treedt de overheid op als opdrachtgever en vaak ook als uitvoerder van de ontwikkeling. Dat de overwegingen niet

duidelijk zijn komt voort uit het feit dat ze nog nooit eerder onderzocht zijn. 2

Zie verklarende begrippenlijst, bijlage 1.

6

Wouter Welling


centraal te staan. De veronderstelling bestaat dat overheidsorganisaties in tijden van bezuinigingen voornamelijk nieuwe ICT projecten starten om kosten te besparen of bestaande (backoffice) processen efficiënter te laten verlopen (Elias, 2014; Thaens, 2013; WRR, 2011). De drang om kosten te besparen of efficiëntie te vergroten valt bijvoorbeeld te herkennen in het toenemende gebruik en zelfs de verplichtstelling van de business case bij grote ICT projecten bij de overheid.3 De business case gaat voornamelijk over de zakelijke rechtvaardiging van een ICT project en minder over de overige baten (Elias, 2014; Meijer, 2014). In oktober 2014 publiceerde het Ministerie van Algemene Zaken het rapport Informatie op maat. Hierin is een van de belangrijkste conclusies dat overheidsinformatie op maat “niet primair een efficiency operatie zou moeten zijn” (Ministerie van Algemene Zaken, 2014, p. 5). De vraag rijst of ook mijn-domeinen te begrijpen zijn in het licht van deze ontwikkelingen. Efficiëntie en kostenbesparing zijn te zien als publieke waarden die als overweging of beweegreden kunnen dienen bij een mijn-domein. Er wordt hier bewust gesproken van publieke waarden, het meervoud van het concept publieke waarde. Publieke waarde wordt opgevat als de algehele toegevoegde waarde van een element van beleid. Deze publieke waarde valt echter niet eenduidig vast te stellen (Talbot, 2008).4 Ondanks het feit dat efficiëntie en kostenbesparing bij de Nederlandse overheid belangrijke overwegingen lijken te zijn, zouden ook andere overwegingen een rol kunnen spelen. Een mijn-domein kan ook beïnvloed worden door publieke waarden als bijvoorbeeld keuzevrijheid, transparantie, toegankelijkheid of burgerparticipatie. De rol die deze waarden en de afweging hiertussen spelen binnen de opkomst van het digitale ‘mijnenveld’ zijn een in de literatuur onontgonnen terrein.5 Er is nog niet eerder door de bril van publieke waarden naar de mijn-domeinen van de Nederlandse overheid gekeken. Deze scriptie vult deze lacune op. Zij biedt inzicht in de overwegingen achter het ontwikkelen van mijn-domeinen. De WRR heeft in zijn iOverheid rapport geconcludeerd dat het nodig is dat de overheid haar eigen afwegingen binnen de digitale overheid “zo expliciet mogelijk wereldkundig maakt” (WRR, 2011, p. 211). Door de balans tussen verschillende publieke waarden op te stellen wordt gewerkt in de richting van een onderbouwd oordeel over de overwegingen achter de ontwikkeling van mijn-domeinen. Dit leidt vervolgens tot conclusies ten aanzien van het publieke vertrouwen en de legitimiteit van deze mijndomeinen. 3

Vanaf 2008 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de businesscase verplicht gesteld voor ICT projecten met een

budget van meer dan € 20 miljoen. Dit naar aanleiding van de verschijning van het rapport Lessen uit ICT projecten bij de overheid van de Algemene Rekenkamer (2007). 4

We hebben altijd te maken met een afweging van verschillende publieke waarden (meervoud). Dit komt voornamelijk doordat deze ‘waarde’

niet eenduidig valt vast te stellen. Het later toegelichte CVF model gaat uit van de essentie van het analyseren van meerdere, vaak contrasterende, publieke waarden om tot een oordeel te komen over de publieke waarde van een element van overheidsbeleid. 5

Het veld van mijn-domeinen wordt in de titel van dit onderzoek het ‘mijnenveld’ genoemd. De term ‘mijnenveld’ voor het proces waarbij de

backoffice van de overheid centraal staat en niet de burger werd geïntroduceerd door Jan Willem Boisevain (2012). De term verwijst naar het veld van mijn-domeinen. Dit is enkel een prikkelende woordspeling doelend op het veld van mijn-domeinen.

7

Wouter Welling


1.1 Doelstelling De afgelopen jaren zijn veel Nederlandse overheidsorganisaties gestart met een gepersonaliseerd gedeelte van hun website waarvoor moet worden ingelogd, oftewel een mijn-domein. Er bestaat geen duidelijkheid over de overwegingen achter de ontwikkeling van deze mijn-domeinen. Het doel van deze scriptie is om een onderzoek op te stellen naar de overwegingen achter de mijn-domeinen binnen de Nederlandse overheid. Aan de hand van het theoretische CVF model van publieke waarde wordt een duiding van de overwegingen achter de mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid opgesteld (Van Thiel, 2010). 1.2 Vraagstelling In deze scriptie zal de volgende hoofdvraag beantwoord worden: Welke overwegingen liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van mijn-domeinen bij de overheid en hoe vallen deze te duiden aan de hand van publieke waarden? Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden worden de volgende deelvragen beantwoord: 1. Wat wordt verstaan onder een mijn-domein? 2. Welke redenen worden volgens bestaande literatuur geïdentificeerd om een mijn-domein bij de overheid te ontwikkelen? 3. Hoe kunnen publieke waarden in een vergelijkend model door middel van het Competing Values Framework (CVF) onderzocht worden? 4. Case studies: welke overwegingen liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van de drie cases? a) mijnpensioenoverzicht.nl b) mijn.toeslagen.nl c) mijn.denhaag.nl 5. Hoe vallen de publieke waarden van het CVF te herkennen in de drie cases? 6. Wat voor verschillen en overeenkomsten zijn er waar te nemen tussen de publieke waarden achter mijn-domeinen? 7. Wat zegt deze balans tussen verschillende publieke waarden bij de drie cases over het vertrouwen in en de legitimiteit van deze mijn-domeinen? 1.3 Relevantie De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek zit allereerst in het verduidelijken van de overwegingen achter het veld van mijn-domeinen in de publieke sector. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek zit daarnaast in het onderzoeken van de overwegingen achter een aantal grote projecten waar 8

Wouter Welling


de overheid veel middelen aan besteedt. De mijn-domeinen zijn, zoals de WRR ook reeds aangaf, zeer kostbare ICT projecten (WRR, 2011). Op dit moment (begin 2015) wordt veel moeite gestoken in de doorontwikkeling van verschillende mijndomeinen bij de overheid (Ministerie van Algemene Zaken, 2014). Dit onderzoek zal een duidelijker beeld geven van de afweging tussen verschillende publieke waarden en draagt daarmee stof aan voor de maatschappelijke rechtvaardiging van deze doorontwikkeling. Het onderzoek biedt perspectief op een normatief kader voor toekomstige beslissingen rondom mijn-domeinen. In dit kader kan een breder palet aan overwegingen worden ingezet dan enkel efficiëntie of kostenbesparing. Ook kan de methode die in dit onderzoek gebruikt wordt om de overwegingen achter de onderzochte mijn-domeinen te duiden, worden toegepast op andere mijn-domeinen. Het wetenschappelijke belang van dit onderzoek ligt in het toetsen van het door Talbot ontwikkelde Competing Values Framework (CVF) van publieke waarde binnen de mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid (Talbot, 2008). Het onderzoek kan op deze wijze dienen als aanzet tot een eventuele herpositionering van dit framework van publieke waarden om een project maatschappelijk te rechtvaardigen ten opzichte van de gebruikelijke business case. De wetenschappelijke bijdrage zal er tevens in liggen dat de mijn-domeinen als onderwerp nog niet aan veel onderzoek onderworpen zijn en dit descriptieve onderzoek daar een fundament voor biedt. 1.4 Opbouw De scriptie is opgebouwd uit zes onderdelen. Na de inleiding volgt een methodologisch hoofdstuk, waarin de onderzoeksstrategie besproken wordt. In hoofdstuk drie volgt het theoretisch kader waarin de belangrijkste concepten behandeld worden, relevante leerstukken besproken worden, de keuze voor het gebruik van bepaalde theorieën behandeld wordt en een aantal verwachtingen worden opgesteld vanuit de theorie. Het vierde hoofdstuk biedt eerst een introductie op het ‘mijnenveld’, waarna de drie case studies worden gepresenteerd. Dit gebeurt door middel van zowel beleidsdocumenten als expert interviews. In het vijfde hoofdstuk wordt het theoretisch kader toegepast door de overwegingen achter de mijndomeinen te koppelen aan publieke waarden uit het CVF. Hier wordt de analyse opgesteld van de verschillen en overeenkomsten in de drie case studies. Zo valt het licht op de balans in het CVF en de betekenis daarvan voor het vertrouwen in en de legitimiteit van deze mijn-domeinen. In de conclusie worden tot slot de onderzoeksvragen beantwoord.

9

Wouter Welling


2. Onderzoeksstrategie De opzet van dit onderzoek is onderhevig aan mijn overtuiging dat wetenschappelijk onderzoek in essentie moet gaan over het uitdagen van oude overtuigingen en het bieden van nieuwe inzichten (McCormick, 2010). Het onderzoek wortelt bovendien in mijn overtuiging dat digitale overheid projecten geen losstaande neutrale onderzoeksobjecten zouden moeten zijn, maar menselijke constructies voor maatschappelijke problemen gestoeld op menselijke waarden (Morozov, 2014). 2.1 Methoden en technieken Dit onderzoek is een verkennend onderzoek over een thema waarover nog niet veel specifieke literatuur bestaat. De duiding van de overwegingen achter de mijn-domeinen gebeurt aan de hand van drie case studies. Er wordt vanuit de theorie een conceptueel en theoretisch framework voor het onderzoeken van deze case studies opgesteld (hoofdstuk 3). Vervolgens wordt met dit theoretische en conceptuele framework de empirie van de mijn-domeinen (case studies) onderzocht (hoofdstuk 4 en 5). Het onderzoek ligt op het snijvlak van de categorieën exploratief, descriptief en verklarend onderzoek (Van Thiel, 2010). De kenmerken van de mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid worden beschreven vanuit het theoretische perspectief van het CVF van publieke waarde, zoals ontwikkeld door Talbot (2008). Zo wordt een eerste verkenning geboden op de overwegingen achter deze mijn-domeinen. Een belangrijke bouwsteen van dit onderzoek is de triangulatie van onderzoeksmethoden. Dit houdt in dat meerdere methoden worden toegepast om data over het onderzoeksonderwerp te vergaren (Van Thiel, 2010). Het gaat om vier methoden: (1) literatuurstudie van bestaande theorie leidend tot theoretische verwachtingen, (2) drie case studies die onderzocht worden aan de hand van beschrijvende literatuur, projectplannen en business cases, (3) semigestructureerde expert interviews en (4) een model van publieke waarde dat als instrument voor de analyse van de overwegingen gebruikt wordt. Door deze methoden te combineren ontstaat een valide basis voor de conclusies. Literatuur Via een literatuurstudie wordt het conceptueel en theoretisch kader vorm gegeven. Ook zal literatuuronderzoek gebruikt worden om de drie cases toe te lichten. De literatuur rond personalisatie van webdomeinen wordt gebruikt om tot enkele theoretische verwachtingen te komen met betrekking tot de overwegingen die ten grondslag liggen aan de mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid. De begrippen die relevant zijn voor de hoofdvraag worden vanuit de literatuur gedefinieerd en vervolgens worden hier verwachtingen voor de case studies aan gekoppeld. Deze verwachtingen (paragraaf 3.4) worden 10

Wouter Welling


weergegeven in het analysekader dat door middel van het CVF verder wordt ingevuld. Literatuuronderzoek heeft geleid tot de keuze voor het CVF van publieke waarde als middel om de overwegingen gestructureerd te kunnen onderzoeken en weer te geven. Case studies Het empirische deel van het onderzoek zal bestaan uit drie case studies (hoofdstuk 4). De case studies zijn drie verschillende mijn-domeinen. Door de praktijkgerichtheid van dit onderzoek is het werken met case studies een logische onderzoeksmethode. Bij een klein aantal case studies, als in dit onderzoek, is het belangrijk dat deze op een zeer uitgebreide wijze worden bestudeerd (Van Thiel, 2010, p. 100). Zoals te verwachten worden niet alle mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid uitgebreid onderzocht. Drie cases worden uitgebreid geanalyseerd om zo generaliseerbare uitspraken te doen. Er wordt gebruik gemaakt van een selectieve steekproef door bewust voor drie bepaalde mijn-domeinen te kiezen. Bij een selecte steekproef is het belangrijk dat de cases representatief zijn voor het onderzoeksveld (Van Thiel, 2010). De drie cases zijn niet willekeurig gekozen. Bij de selectie is rekening gehouden met theoretisch relevante criteria, maar ook met de praktische toegang tot de cases. Gekozen is voor variatie in kenmerken en beleidsveld, zodat conclusies voortkomende uit de case studies met enige voorzichtigheid te generaliseren zijn richting mijn-domeinen in het algemeen (Yin, 2014). De cases zijn gekozen door te zoeken naar allereerst mijn-domeinen uit verschillende lagen van de overheid (Rijksoverheid – decentrale overheden). Vervolgens is gekeken naar verschillende dienstverleningsprocessen van de overheid. Bij de dienstverleningsprocessen van de overheid is ervoor gekozen om te kijken naar een mijn-domein dat beheerd worden door één organisatie met één primaire dienstverleningstaak en ook naar een mijn-domein dat beheerd wordt door meerdere organisaties rond verschillende dienstverleningstaken. Deze keuze komt voort uit de door de WRR waargenomen complexiteit van het ontwikkelen van een digitale overheidsvoorziening vanuit meerdere organisaties (WRR, 2011, p. 112). Door zowel een mijn-domein te nemen dat door één organisatie wordt beheerd als een mijn-domein dat door meerdere organisaties wordt beheerd, vallen zo de conclusies beter te generaliseren. Bij gebrek aan wetenschappelijke literatuur over de overwegingen achter mijn-domeinen zijn de variabelen waarop de geselecteerde cases verschillen gekozen op basis van eigen literatuuronderzoek en parate kennis van de Nederlandse digitale overheid. Tevens moet vermeld worden dat praktische toegang tot experts op het gebied van deze mijn-domeinen een essentiële voorwaarde was.

11

Wouter Welling


De cases worden onderzocht door beleidsstukken te bestuderen en de data hieruit te combineren met semigestructureerde expert interviews. Door de drie verschillende cases te onderzoeken aan de hand van hetzelfde model van publieke waarden, ontstaat een helder beeld van de overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van mijn-domeinen bij de overheid. Op basis van bovengenoemde overwegingen is gekozen voor: 

mijnpensioenoverzicht.nl



mijn.toeslagen.nl



mijn.denhaag.nl

Deze drie mijn-domeinen functioneren ieder in een andere sector (zie onder). Mijnpensioenoverzicht.nl is een domein geconstrueerd rond een specifiek thema, dat onder de verantwoordelijkheid van verschillende organisaties valt (Ministerie van SZW, de SVB, en koepels van pensioenfondsen en verzekeraars). Mijn.toeslagen is een domein dat is opgesteld door één landelijke uitvoeringsorganisatie (Belastingdienst onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën). Mijn.denhaag is een mijn-domein ontwikkeld door één lokale overheid (Gemeente Den Haag). Deze weloverwogen selectie zorgt ervoor dat het beeld van de overwegingen achter mijn-domeinen vollediger opgesteld kan worden. De conclusies betreffende mijn-domeinen kunnen daardoor met meer validiteit gegeneraliseerd worden. Tabel 1: Drie cases en selectiecriteria

mijnpensioenoverzicht

Aantal betrokken organisaties >1

mijn.toeslagen

1

mijn.denhaag

1

Aantal dienstverleningstaken die uitgevoerd worden 1 (inzicht in pensioensituatie bieden) 1 (toeslagen juist verstrekken) >1 (meerdere gemeentelijke voorzieningen, circa 27 ‘dienstverleningsproducten’)

Overheidslaag Rijksoverheid, Sociale Zaken en Werkgelegenheid Rijksoverheid, Financiën Decentraal, gemeente

Interviews Om de cases te onderzoeken zijn daarnaast semigestructureerde expert interviews afgenomen met belangrijke betrokkenen.6 De interviews dienen als aanvulling op de bestudeerde primaire bronnen. Deze expert interviews brengen data voort die men niet in de officiële documentatie kan vinden, zoals overtuigingen, percepties en meningen. Ook worden in de interviews de formele overwegingen achter de

6

Zie bijlage 2.

12

Wouter Welling


mijn-domeinen gecheckt bij direct betrokkenen (Van Thiel, 2010). Naast de interviews zijn enkele personen gesproken die op verschillende wijzen betrokken zijn bij de mijn-domeinen. De interviews worden op een semigestructureerde wijze afgenomen.7 Een aantal vaste onderwerpen wordt volgens een vooraf bepaalde volgorde behandeld. Hierbij wordt doorgevraagd aan de hand van de antwoorden van de geïnterviewden. Vooraf is de beschikbare documentatie over de betreffende casus doorgenomen. De experts worden nadrukkelijk pas aan het einde van het interview geconfronteerd met het CVF model van publieke waarde om te toetsen waar zij de overwegingen achter het betreffende mijndomein zouden plaatsen. Zo worden zij in hun eerdere antwoorden niet door het model gestuurd en vrij in hun gedachten gelaten. Door dit model aan het einde van ieder interview wel te gebruiken als instrument om de overwegingen te bespreken worden de interviewresultaten beter vergelijkbaar. Dit geldt tevens voor de evaluerende vragen die aan het einde van ieder interview gesteld worden.8 Die beogen een koppeling van de percepties van de experts met de kwadranten van het model te leggen. Er is nadrukkelijk niet gestreefd naar statistische significantie. De selectie van experts per casus is gebaseerd op contact met enkele direct betrokkenen bij de betreffende mijn-domeinen. Er is telkens gesproken met vooraanstaande personen binnen de casus die de overwegingen erachter goed kennen.9 Van Thiel omschrijft dit als een elite-interview (Van Thiel, 2010). Er is voor gekozen om telkens minimaal drie experts per casus afzonderlijk van elkaar te interviewen om voldoende data per casus te genereren.10 De percepties van deze experts dienen op deze wijze als extra kwalitatieve bron naast de formele documenten die over de mijn-domeinen zijn opgesteld (Van Thiel, 2010, p. 42). CVF van publieke waarde Een verkennend onderzoek met een literatuuronderzoek en drie case studies als basis, kan goed aangevuld worden met gebruik van een model om de cases op een bepaald punt met elkaar te kunnen vergelijken. De overwegingen achter mijn-domeinen vallen alle te scharen binnen categorieën van publieke waarden, omdat er waarden te herkennen zijn in bepaalde sturende overwegingen achter het mijn-domein. Het CVF van publieke waarde, zoals ontwikkeld door Talbot (2008), zal dienen als instrument om de cases te onderzoeken en de onderzoeksresultaten inzichtelijk en vergelijkbaar te maken (hoofdstuk 5). De in het

7

Zie bijlage 4 voor de outline van de interviews.

8

Zie bijlage 4, tweede pagina.

9

Zie bijlage 2.

10

In het kader van de integriteit en de functies van de geïnterviewde personen worden de zij bij citaten niet bij naam genoemd. Indien er

twijfel is over de validiteit van de data kunnen de bronnen opgevraagd worden.

13

Wouter Welling


CVF gemodelleerde vorm van publieke waarde maakt het mogelijk op verschillende manieren te kijken naar de algehele publieke waarde van een bepaald element van overheidsbeleid. In paragraaf 3.3 zal het CVF worden toegelicht. In paragraaf 3.5 zal vervolgens duidelijk gemaakt worden welke normen gehanteerd worden voor het herkennen van waarden in de overwegingen van de drie case studies. De belangrijkste publieke waarden uit het CVF model zullen gekoppeld worden aan de verwachtingen die vanuit de theorie in hoofdstuk 3 worden opgesteld. Zo wordt een algemeen CVF model voor de publieke waarden achter mijn-domeinen gevormd. Voor de vier kwadranten van het CVF worden normen opgesteld vanuit de theorie die vervolgens worden gebruikt om in hoofdstuk 5 de cases te analyseren. 2.2 Betrouwbaarheid en validiteit De betrouwbaarheid van de resultaten wordt geborgd door de methode van triangulatie toe te passen (Van Thiel, 2010). Data worden op meerdere manieren verzameld om zo de betrouwbaarheid en validiteit te verhogen. Door de mijn-domeinen met gebruik van verschillende bronnen en methoden te onderzoeken worden de conclusies betrouwbaarder. Aan de data uit de interviews en de primaire bronnen wordt met zorg en precisie gerefereerd, waar nodig ook geanonimiseerd, zodat een uitspraak niet tot een bepaald persoon is te herleiden. Niet alle primaire bronnen en interviews mochten volledig vrijgegeven worden, dus sommige zaken zijn bewust niet toegevoegd aan de definitieve scriptie. Epistemologie Epistemologie, oftewel kennisleer, gaat over de vraag of er überhaupt iets zinnigs valt te zeggen over de binnen een onderzoek gebruikte concepten (Van Thiel, 2010). Valt er kennis te vergaren en op te bouwen over de overwegingen achter mijn-domeinen in de publieke sector? De eerste beperking die hierbij genoemd dient te worden is die van de interpretatie van de concepten door de onderzoeker. Door het gebruik van beleidsdocumenten en interpretaties van betrokkenen treedt er altijd een vorm van tweede orde waarneming op. Hierbij registreert de onderzoeker de interpretaties en ideeën van anderen en stelt hier aan de hand van een theorie, en natuurlijk onderbewust ook het eigen wereldbeeld, een verklaring over op. De grootste beperking hierbij is het subjectieve blikveld van de onderzoeker, oftewel ikzelf. Door inzichtelijk te maken hoe overwegingen en conclusies opgesteld worden zal een zo groot mogelijke objectiviteit worden nagestreefd.

14

Wouter Welling


De kritische vraag kan gesteld worden of de koppeling tussen mijn-domeinen wel gerechtvaardigd is. Mijn-domeinen hebben veelal een divers karakter en bieden zeer verschillende mogelijkheden. Vormen zij wel een herkenbaar onderzoeksveld? Hier kan gesteld worden dat de onderscheidende kenmerken van een mijn-domein in de publieke sector inmiddels duidelijk te herkennen zijn. De domeinen zijn gepersonaliseerd op een specifieke burger (één BSN), bevatten een vorm van authenticatie (een inlog via DigiD), zijn veelal onderdeel van een informerende overheidswebsite en dienen steeds een doel binnen de overheid-burger relatie.11 Er kan dus inderdaad gesproken worden van het specifieke fenomeen mijndomein, dat vervolgens aan de hand van een bepaald conceptueel en theoretisch kader beschreven kan worden in zijn maatschappelijke context. Beperkingen Een theoretische beperking van deze studie zou kunnen zijn dat mijn-domeinen als zodanig worden gezien als een afhankelijke variabele, die empirisch wordt benaderd en de overwegingen die eraan ten grondslag liggen als onafhankelijke variabele. De beperking zit hier in het feit dat allerlei andere zaken dan de formele en informele overwegingen effect hebben op de mijn-domeinen. Mijn-domeinen, in al hun (door mensen gecreëerde) complexiteit, zijn geen stilstaande objecten zijn. Kort gezegd, vallen de overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van een mijn-domein wel los te zien van dat mijn-domein? Het in dit onderzoek gehanteerde theoretische model gaat er vanuit dat dit inderdaad een beperking is en dat het op deze manier zeker te betwijfelen valt of er te spreken valt van sluitende, objectieve kennis over de overwegingen achter mijn-domeinen. De cases zullen altijd gebonden zijn aan hun eigen context (Yin, 2014). Het doel van dit onderzoek is echter het Verstehen, oftewel begrijpen van de overwegingen. Het doel is niet om hierover sluitende, immer toepasbare kennis te bieden. Door het verkennende karakter van dit onderzoek wordt niet getracht objectieve kennis te produceren. Er wordt aan de hand van drie grondig geanalyseerde cases een robuust inzicht geboden in de overwegingen achter de mijn-domeinen. Later uitgevoerd kwantitatief onderzoek kan deze inzichten nader toetsen. Het gebruik van drie cases biedt een mogelijke beperking van de externe validiteit, ofwel de generaliseerbaarheid van het onderzoek. In hoeverre valt iets zinnigs te zeggen over de overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van mijn-domeinen, wanneer drie cases uitgebreid onderzocht worden? Dit onderzoek bevat een hoog aantal variabelen en betrekkelijk weinig onderzochte eenheden (Van Thiel, 2010, p. 43). Het zal daarom niet leiden tot theoretische wetmatigheden of immer 11

Zie verklarende begrippenlijst, bijlage 1. In specifieke gevallen zijn mijn-domeinen van de overheid ook bestemd voor de relatie tussen de

overheid en bedrijven/rechtspersonen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij Mijn RVO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland).

15

Wouter Welling


waarneembare patronen. De belangrijkste notie hierbij is dat dit onderzoek bovenal een verkenning vormt die aanzet biedt tot nader, meer toetsend onderzoek. Aan de hand van de resultaten van dit casusonderzoek kunnen nieuwe axioma’s opgesteld worden als aanzet tot een theorie over de overwegingen bij personalisatie bij de digitale overheid (Van Thiel, 2010, p. 106). Het werken met case studies zorgt er voor dat altijd het risico bestaat dat de gekozen cases niet volledig representatief zijn voor het onderzochte fenomeen. Door een duidelijke strategie (zie boven) in het selecteren van de cases wordt dit risico geminimaliseerd. Tijdens dit onderzoek zijn geen redenen ontdekt om te twijfelen aan de representativiteit van deze cases. Als beperking van de validiteit bij de uitgevoerde expert interviews valt te stellen dat alle geïnterviewden een belang hebben in het mijn-domein waaraan ze meegewerkt hebben. Ze zullen bijvoorbeeld waarschijnlijk niet snel het business plan van een mijn-domein, waaraan ze zelf hebben meegewerkt, gaan bekritiseren. Door meerdere experts los van elkaar te interviewen en deze data te combineren met formele business plannen en algemene literatuur over personalisatie wordt dit validiteitrisico beperkt.

16

Wouter Welling


3. Theorie De centrale begrippen van het onderzoek worden in dit hoofdstuk in een bredere theoretische context geplaatst en gerelateerd aan relevante literatuur. Het belangrijkste onderdeel hiervan betreft de theorievorming rond personalisatie bij overheden (paragraaf 3.2). Vervolgens wordt het CVF model als analytisch instrument en de keuze daarvoor behandeld (paragraaf 3.3). Hieruit volgen enkele verwachtingen ten aanzien van de overwegingen die ten grondslag liggen aan de mijn-domeinen (paragraaf 3.4). Deze verwachtingen worden gerelateerd aan het CVF (paragraaf 3.5). Het theoretisch kader blijft elegant gehouden door zuinig om te gaan met het aantal variabelen, concepten en assumpties (Van Thiel, 2010). 3.1 Concepten De twee belangrijkste concepten in de hoofdvraag van dit onderzoek zijn ‘mijn-domeinen’ en ‘publieke waarde’.12 Een mijn-domein bij de overheid valt te definiëren als een gepersonaliseerd gedeelte van een overheidswebsite, waarvoor een gebruiker dient in te loggen (Homburg & Dijkshoorn, 2011; ICTU en HEC, 2008; Pieterson, Ebbers, & van Dijk, 2007).13 In deze scriptie zal het telkens om het gepersonaliseerde gedeelte van een overheidswebsite gaan, waarbij dit gepersonaliseerde gedeelte de term ‘mijn’ als voorvoegsel voor de specifieke dienst of organisatie draagt. De Nederlandse overheid heeft ook gepersonaliseerde online portals voor burgers ontwikkeld die niet het voorvoegsel ‘mijn’ dragen. Hier valt bijvoorbeeld te denken aan verschillende registers, Studielink of het Omgevingsloket.14 Een ander element van de definitie betreft het feit dat de ‘gebruiker’ dient in te loggen. In dit geval zal deze gebruiker altijd een Nederlandse burger met een BSN zijn die een DigiD als persoonlijk authenticatiemiddel kan gebruiken. Toch wordt er van een ‘gebruiker’ en niet een ‘burger’ gesproken. Niet iedere burger is immers een gebruiker van een mijn-domein van de overheid.15 Het tweede cruciale concept in dit onderzoek is ‘publieke waarde’. Publieke waarde is in essentie wat als waardevol wordt beschouwd door het publiek of de samenleving die het publiek als geheel vormt (Talbot, 12 13

Zie ook de Verklarende begrippenlijst, Bijlage 1. Een mijn-domein als zodanig is niet gedefinieerd door Pieterson, Ebbers en van Dijk of Homburg en Dijkshoorn. Wel definieerden zij

personalisatie op overheidswebsites (eGovernment). Ook gaven zij aan dat dit wetenschapsveld nog in de discussie rondom concepten verkeerd. Mijn definitie is gebaseerd op het door hen geformuleerde idee van een MyGovernment portal. 14

Voorbeelden: Donorregister - https://www.donorregister.nl/ , Omgevings Loket Online (OLO) - https://www.omgevingsloket.nl/ , Studielink

- https://app.studielink.nl/front-office/ 15

Een in 2014 door Everest Burgeronderzoek gepubliceerd rapport concludeert dat het meest bekende mijn-domein van de overheid,

mijn.toeslagen.nl door 58.7% van de onderzochte doelgroep gebruikt wordt (Onderzoeksrapport Everest burgeronderzoek 2014, n.d.). De schatting van dit rapport is dat 60% van de Nederlanders gebruiker is van een mijn-domein bij de overheid. Deze conclusie komt goed overeen met de door de digicommissaris (in 2014 aangesteld) gehanteerde 40% van niet-digibureaucratie vaardige burgers (Stukken vergadering Nationaal Beraad Digitale Overheid, n.d.).

17

Wouter Welling


2008). Publieke waarde is door de grondlegger van dit onderzoeksgebied, Mark Moore, gedefinieerd als de waarde die een element van beleid toevoegt aan de samenleving (Moore, 1995). Moore heeft in zijn academische carrière het New Public Management (NPM) veel bekritiseerd en is een van de grondleggers van het gedachtegoed dat overheidsbeleid vooral benadert vanuit het toevoegen van publieke waarde (Moore, 1995).16 Een van de belangrijkste kritiekpunten van Moore op het NPM is dat dit te veel uitgaat van werkwijzen die alleen in de private sector werken en niet in de publieke sector (Moore & Khagram, 2004). Als equivalent voor de in de private sector dominante ‘aandeelhouders waarde’ (shareholders value), stelde Moore ‘publieke waarde’ (public value) voor. Publieke waarde voegt, in tegenstelling tot aandeelhouders waarde, niet enkel iets toe voor een beperkte groep van de samenleving (aandeelhouders), maar voor het geheel van de samenleving. Zij is als het ware de toegevoegde aandeelhouderswaarde voor iedere burger, waarbij ieders belang idealiter gelijk is. De wetenschap die zich bezighoudt met dit vakgebied wordt ook wel Public Value Management genoemd (Moore & Khagram, 2004). Wanneer we spreken over meerdere mogelijke publieke waarden, wordt verondersteld dat er op verschillende manieren gekeken kan worden naar de waarde die een element van beleid toevoegt aan een samenleving. Aandeelhouderswaarde kan voor bedrijven op een redelijk eenduidige manier vastgesteld worden, namelijk door de toegevoegde financiële waarde uitgedrukt in een bepaalde valuta. Voor publieke waarde is dit ingewikkelder, omdat de samenleving niet één vaststaand meetinstrument van waardecreatie heeft (Moore & Khagram, 2004). Er is niet één manier om publieke waarde te bepalen. Er wordt altijd een afweging gemaakt tussen verschillende waarden, zoals Colin Tablot in zijn onderzoek naar het concept publieke waarde constateerde. Talbot heeft zijn zoektocht naar een manier om publieke waarden te meten beschreven in het artikel ‘Measuring Public Value’ (Talbot, 2011). Deze zoektocht leidde tot het in dit onderzoek gebruikte CVF van publieke waarde (zie paragraaf 3.3). In dit onderzoek zullen publieke waarden niet als fenomeen onderzocht worden. Publieke waarden en het CVF dat Talbot daarvan creëerde vormen een instrument om de overwegingen achter mijn-domeinen bij de overheid te duiden. De afweging tussen waarden staat centraal om daardoor de overwegingen beter te begrijpen. Deze overwegingen worden geduid door middel van de waarden die eraan gerelateerd zijn. Een overweging om een bepaald besluit te maken is immers altijd gebaseerd op bepaalde (gepercipieerde) waarden. Zo kan bijvoorbeeld het idee dat een mijn-domein de overheid kosten bespaart, doordat er door goede online informatie minder mensen telefonisch contact opnemen, voortkomen uit de bredere publieke waarden als efficiëntie of persoonlijke nut voor de burger. Rondom ‘publieke waarde’ is de nodige theorie ontwikkeld en de onderzochte overwegingen vallen op deze wijze goed te duiden.

16

Zie verklarende begrippenlijst.

18

Wouter Welling


Overige concepten De hoofdvraag van dit onderzoek (zie paragraaf 1.2) omvat naast ‘mijn-domeinen’ en ‘publieke waarde’ nog drie concepten die verduidelijking vereisen. Het onderzoek betreft volgens de vraagstelling het ‘duiden’ van de ‘overwegingen’ die ten grondslag liggen aan de ‘ontwikkeling’ van mijn-domeinen bij de overheid. De ‘overwegingen’ worden gezien als de afwegingen tussen verschillende argumenten die zijn opgesteld binnen de betreffende organisatie(s) voordat het mijn-domein gerealiseerd of doorontwikkeld werd. Hierbij gaat het zowel om geformaliseerde overwegingen in beleidsdocumenten als om gepercipieerde overwegingen bij direct betrokkenen. Er wordt bij deze overwegingen vanuit gegaan dat deze altijd voortkomen uit een afweging tussen verschillende waarden. De term ‘ontwikkeling’ zal gebruikt worden zoals deze voornamelijk in de wereld van ICT gebruikt wordt. Ontwikkeling betreft dan het ontwerpen en creëren van een bepaalde ICT toepassing. Tot slot stelt de hoofdvraag van dit onderzoek dat onderzocht wordt hoe deze ontwikkeling valt te ‘duiden’ aan de hand van de publieke waarde. De term ‘duiden’ slaat op de verkennende aard van dit onderzoek en zal gehanteerd worden in de betekenis van het doen begrijpen, dan wel ophelderen van bepaalde zaken. Van Thiel gebruikt de Duitse term Verstehen voor het streven van academici met een interpretatieve wetenschapsopvatting, zoals ik, die trachten een onderzoeksfenomeen te begrijpen (Van Thiel, 2010). Dit komt overeen met het streven van het ‘duiden’ van de overwegingen die te grondslag liggen aan de mijndomeinen bij de overheid. 3.2 Personalisatie door een mijn-domein: theorie Personalisatie is een sleutelbegrip wanneer we schrijven over mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid. Mijn-domeinen betreffen immers gepersonaliseerde gedeeltes van een website. Personalisatie van digitale overheidsdiensten is het op maat genereren van informatie voor een specifieke gebruiker (Van Dijk, Peters, & Ebbers, 2008), of zoals Homburg en Dijkshoorn het definiëren: de dienstverlening die overheidsorganisaties aan burgers en bedrijven aanbieden, waarbij eerdere interacties meegenomen worden in het contact en door autorisatie, profielen en services op maat een vorm van één op één dienstverlening wordt bewerkstelligd (Homburg & Dijkshoorn, 2011, p. 3). Door ICTU en HEC wordt het onderscheidt gemaakt tussen drie vormen van personalisatie (ICTU en HEC, 2008). Personalisatie door middel van een online portal, door middel van het personaliseren van één specifieke dienst en

19

Wouter Welling


personalisatie als integratie van diensten.17 In dit onderzoek staat de eerste vorm, personalisatie door middel van een portal, en dan specifiek een mijn-domein, centraal. Gepersonaliseerde dienstverlening door middel van een online portal, ofwel een mijn-domein, maakt veelal gebruik van een Customer Relationship Management (CRM) systeem. Belangrijke onderdelen hierbij zijn authenticatie, waarbij de identiteit van een gebruiker wordt geverifieerd, autorisatie, waarbij aangegeven wordt welke rechten de betreffende gebruiker in het systeem heeft, profiling, waarbij een profiel van de gebruiker bijgehouden en opgeslagen wordt, en customization, waarbij de gebruiker en diens voorkeuren en handelingen invloed hebben op de weergave van de dienstverlening (Homburg et al., 2014; King & Cotterill, 2007). In de literatuur wordt een aantal belangrijke beweegredenen herkend om te starten met gepersonaliseerde online dienstverlening vanuit de overheid (Van Dijk et al., 2008; Homburg et al., 2014; Homburg & Dijkshoorn, 2011; Ministerie van Algemene Zaken, 2014; Pieterson et al., 2007). Deze beweegreden zijn sterk verbonden met de ideeënvorming rond de adoptie van innovaties bij de overheid. Omdat innovatie, zoals personalisatie in de vorm van een mijn-domein, niet altijd volgens volledig waarneembare, weloverwogen of rationele overwegingen tot stand komt, is het goed om een onderscheid te maken tussen potentiële voordelen of motivaties, en de daadwerkelijk empirisch waargenomen overwegingen. Er zit bijvoorbeeld een verschil tussen de mogelijke motivaties om een mijn-domein te ontwikkelen (potentiële voordelen) en de daadwerkelijke motivatie wanneer een dergelijk domein ontwikkeld wordt. In dit theoretisch kader staat de theorie rond de potentiële overwegingen rond personalisatie centraal. Het volgende hoofdstuk rapporteert over de empirie van de drie geselecteerde cases. De overwegingen om tot personalisatie over te gaan vallen te zien als stuwende factoren, waarbij als vanzelfsprekend ook enkele remmende factoren herkend zullen worden (WRR, 2011). In deze paragraaf zullen eerst de in de literatuur onderkende potentiële voordelen, ofwel motivaties besproken worden (stuwende factoren). Hierna volgen enkele potentiële obstakels (remmende factoren). Van Dijk e.a. delen de overwegingen om tot personalisatie van online dienstverlening te komen op in een categorie van potentiële voordelen voor de burger (gebruiker) en een categorie van potentiële voordelen voor de overheid. Dit onderscheidt wordt hier aangehouden om de verschillen tussen de mogelijke overwegingen duidelijk te laten worden.

17

Sommige auteurs voegen hier nog meer vormen van personalisatie aan toe. Homburg e.a. (2014) heeft bijvoorbeeld online authenticatie

diensten, gepersonaliseerde nieuwsbrieven, tracking en tracing, betalingsmogelijkheden, vooringevulde formulieren en persoonlijke regelgeving, herkend als mogelijke vormen. In mijn ogen vallen deze specifieke toepassingen allen te scharen onder de drie categorieën die ICTU en HEC reeds herkenden. Het zijn enkel voorbeelden van toepassingen daarbinnen.

20

Wouter Welling


Potentiële voordelen van personalisatie voor de burger Vanuit de gebruiker worden vier potentiële beweegredenen herkend.18 1. Herkenning 2. Administratieve lastenverlichting (one-stop-shop) 3. Versterken van de relatie (vertrouwen) 4. Verhogen compliance De belangrijkste overkoepelende reden om online dienstverlening te personaliseren is dat een burger die een digitaal ‘bezoek’ brengt aan een overheidsdienst hierdoor niet behandeld wordt alsof deze voor het eerst aanklopt. De burger wordt door personalisatie ‘herkend’. Algemeen wordt onderschreven dat digitale dienstverlening door de burger niet als minder goed mag worden ervaren dan die aan een fysiek loket. Hierbij is een simpele vorm van herkenning een toegevoegde waarde en leidt deze tot meer gebruikersgemak bij het afnemen van een overheidsdienst (Homburg et al., 2014; ICTU en HEC, 2008; Pieterson et al., 2007). De tweede beweegreden voor personalisatie vanuit de burger geredeneerd is administratieve lastenverlichting. Dit houdt in dat een burger gebaat is bij het hergebruik van eerder opgehaalde gegevens, waardoor de burger maar via één kanaal contact met de overheid hoeft op te nemen. Dit wordt ook wel een one-stop-shop genoemd (Homburg et al., 2014). Het digitaal afhandelen van zaken op één plek kan tijd besparen en de kans op fouten verkleinen. Dit wordt het reduceren van de administratieve lasten van burgers genoemd (Homburg & Dijkshoorn, 2011; ICTU en HEC, 2008). De derde reden voor personalisatie binnen dit perspectief is het versterken van de relatie tussen de burger en de organisatie waarmee deze te maken heeft. Door hergebruik van data door de overheid kan deze het vertrouwen van de burger in het functioneren van de overheid en specifiek van de betreffende dienst versterken (Van Dijk, 2005). De gebruiker kan door een transparantere wijze van data presenteren beter vertrouwen op de dienstverlening van de overheid (Homburg et al., 2014, p. 8). De laatste reden voor personalisatie is dat zij ertoe kan bijdragen dat de burger eerder en makkelijker geneigd is om te handelen volgens overheidsverwachtingen en wetgeving. Dit komt doordat gepersonaliseerde één op één communicatie over het algemeen overtuigender is dan algemene publieke aankondigingen (Pieterson et al., 2007). Wanneer een burger enkel regels gepresenteerd krijgt die specifiek op zijn geval van toepassing zijn, zal deze daar eerder en makkelijker aan voldoen. Dit

18

De gebruiker is wederom een Nederlandse burger die de beschikking heeft over een BSN en een DigiD.

21

Wouter Welling


voorkomt voor de burger dat deze (ongewild) niet voldoet aan overheidsverwachtingen en wetgeving. Dit wordt ook wel compliance genoemd. Potentiële voordelen van personalisatie voor de overheid Vanuit de overheid geredeneerd is personalisatie van digitale dienstverlening enkel zinnig bij een langdurige relatie tussen een overheidsorganisatie en een burger. Bij een enkel contact is het veelal de moeite niet waard. Wanneer besloten is dat het voor een overheidsorganisatie waardevol is om gepersonaliseerde dienstverlening aan te bieden, valt een aantal potentiële motivaties te herkennen (Homburg et al., 2014; Homburg & Dijkshoorn, 2011; Ministerie van Algemene Zaken, 2014; Pieterson et al., 2007). Deze redenen komen telkens overeen met een door de overheid gepercipieerd voordeel. Er loopt een dunne scheidslijn tussen de vooraf gepercipieerde voordelen en de mogelijk na realisatie door de overheidsdienst benoemde voordelen, oftewel rechtvaardigingen. De potentiële voordelen zullen hier, in navolging van Homburg en Dijkshoorn, onderscheiden worden in voordelen die voornamelijk vanuit externe invloeden (de maatschappij) gemotiveerd worden en voordelen die voornamelijk vanuit interne invloeden (de overheid) gemotiveerd worden (Homburg & Dijkshoorn, 2011).19 De voordelen vanuit externe invloeden komen in hoofdzaak overeen met de idealiter gezien realiseerbare

voordelen.

De

voordelen

en

daaruit

voorkomende

motieven

vanuit

interne

overheidsinvloeden zijn vooral te begrijpen vanuit het idee van de organisationele motivatie voor een maatregel. De interne motieven hoeven niet altijd direct aan een begrijpelijk of rationeel rechtvaardigbaar maatschappelijk doel bij te dragen (Homburg & Dijkshoorn, 2011; Wang & Doong, 2010). Externe invloed Potentiële voordelen van personalisatie die vooral vanuit externe, maatschappelijke invloeden worden gemotiveerd zijn met name deze vier: 1. Effectieve en efficiënte communicatie 2. Het voorspellen van het gedrag 3. Het beïnvloeden van het gedrag 4. Het versterken van het vertrouwen van burgers in de overheid

19

In Homburg en Dijkshoorn (2011) worden de categorieën van externe en interne invloed gebruikt als categorieën voor verschillende

vormen van verspreiding van innovatie. Het artikel onderzoekt namelijk verschillende verklaringen van de verspreiding van gepersonaliseerde online overheidsdienstverlening. Deze scheiding van interne en externe invloeden bij overheidsoverwegingen is ook goed toepasbaar wanneer het gaat om de verklaring van de potentiële voordelen van personalisatie.

22

Wouter Welling


Het belangrijkste in de literatuur onderschreven voordeel voor overheden om digitale dienstverlening te personaliseren is het verhogen van de effectiviteit en efficiëntie van de communicatie. Digitale dienstverlening van een overheidsorganisatie kan simpelweg bijdragen aan het doelgericht en doeltreffend uitvoeren van haar taken met inzet van zo min mogelijk capaciteit (Homburg et al., 2014; Ministerie van Algemene Zaken, 2014). Het is effectiever en goedkoper om een dienst digitaal op maat aan te bieden, dan om een burger via een ander kanaal (loket, telefoon) contact te laten opnemen. Wanneer het doel van een overheidsdienstverlener bijvoorbeeld is om toeslagen zo efficiënt en correct mogelijk te distribueren, dan kan een op maat gegenereerd domein voor de burger bijdragen aan een snelle en weinig arbeidsintensieve organisatie van deze dienstverlening. Een tweede belangrijke reden voor personalisatie van digitale dienstverlening is het voorspellen van het gedrag van burgers (Pieterson et al., 2007). Wanneer een overheidsorganisatie bijvoorbeeld tot doel heeft om op een juiste wijze verhuizingen te registreren, dan kan het zinnig zijn om een gepersonaliseerde omgeving in te richten om te zien welke handelingen burgers vaak combineren met verhuizingaangiften. Wanneer bijvoorbeeld blijkt dat een groot aantal ingelogde burgers na een verhuizing tevens een nieuwe parkeerplaats wenst aan te vragen, biedt dit mogelijkheden tot het verbeteren van de betreffende dienstverlening. Een beweegreden die verbonden is aan het voorspellen is het beïnvloeden van het gedrag van burgers. Personalisatie biedt overheidsorganisaties de mogelijkheid om veel inzicht in het online gedrag van burgers te verzamelen (King & Cotterill, 2007). Deze inzichten kunnen vervolgens gebruikt worden om burgers, aan de hand van het geconstateerde gedrag, te beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is het bieden van extra informatie bij het aanvragen van een toeslag in een gepersonaliseerde omgeving. Als blijkt dat op een bepaalde toeslag veelal op onterechte gronden aanspraak wordt gemaakt, kan het helpen om in de gepersonaliseerde omgeving bij bepaalde gevallen extra prominent de geldende voorwaarden te tonen. Zo kan het onrechtmatig aanvragen van deze toeslag door personalisatie verminderd worden. De burger kan dus door middel van personalisatie beïnvloed worden, zodat deze zich beter aan bepaalde regels houdt. Een laatste extern gemotiveerde reden voor personalisatie is het versterken van het vertrouwen van burgers in de dienstverlening van de overheid (ICTU en HEC, 2008). De overheid is op veel terreinen van dienstverlening een monopolist. Burgers kunnen niet naar een andere overheid gaan voor een specifieke overheidsdienstverlening, zoals zij wel vaak bij private dienstverlening kunnen. De legitimiteit van deze dienstverlening is wel degelijk onderhevig aan het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. Anders gezegd, als burgers de overheid niet vertrouwen of accepteren zal de dienstverlening ook niet afgenomen worden en dus zinloos zijn (Van der Geest, van Dijk, & Pieterson, 2005). Personalisatie kan bijdragen aan

23

Wouter Welling


het op maat bieden van juiste informatie en daarmee het vertrouwen in een goed functionerende overheid vergroten (Ministerie van Algemene Zaken, 2014). Interne invloed Voordelen van personalisatie die vooral vanuit interne overheidsinvloeden worden gemotiveerd zijn met name deze vier: 1. Benchmarks 2. Meegaan in de trend 3. Verticale druk vanuit een hogere overheid (institutionele druk) 4. Change agents en hun wensen Onder interne invloed vallen motivaties die vanuit de overheid zelf ontstaan. De verspreiding van personalisatie in overheidsdienstverlening wordt veelal sterk beïnvloed door interne factoren (Homburg et al., 2014; Homburg & Dijkshoorn, 2011; ICTU en HEC, 2008). Een eerste motivatie die vaker binnen politiek gedreven beslissingen een rol speelt is het relatief goed presteren ten opzichte van andere overheden in bijvoorbeeld benchmarks en/of lijstjes.20 Bij gemeentelijke dienstverlening blijkt in Nederland het relatieve presteren ten opzichte van naburige gemeenten een belangrijke rol te spelen (Homburg et al., 2014). Ook bij uitvoeringsorganisaties speelt het relatieve presteren ten opzichte van elkaar een rol. Een tweede motivatie is het kopiëren of nadoen van andere overheden. Hierbij komt de motivatie voort uit een trend die waargenomen of verondersteld wordt. Het mee willen doen aan een innovatieve trend wordt herkend als een reden om tot personalisatie over te gaan. Dit zou bijvoorbeeld de reputatie van de organisatie goed kunnen doen. Vooral bij maatschappelijk goed zichtbare innovaties is het meegaan in een trend een veel voorkomende motivatie (Wang & Doong, 2010). Een complexiteit die bij trends optreedt is dat deze veelal onderdeel worden van een idee of zelfs een mythevorming rond deze trend. De overwegingen zijn dus vaak niet meer gebaseerd op heldere afwegingen, maar op een idee waar een positief beeld van bestaat (Czarniawska-Joerges & Sevón, 2005). Dit idee of deze trend kan de hoofdmotivatie voor personalisatie worden, zonder dat de directe maatschappelijke voordelen een grote rol spelen.

20

Dit wordt hier, in tegenstelling tot Homburg e.a. (2014), geschaard onder interne invloed, omdat de invloed van benchmarks vanuit de

overheid komt. Homburg e.a. kijken naar wat de invloeden op gemeentelijke organisaties zijn en dan vallen benchmarks (vergelijkingen met andere gemeenten) te scharen onder externe factoren.

24

Wouter Welling


De derde reden is de interne verticale druk om een bepaalde beslissing te nemen en in dit geval dus over te gaan tot het personaliseren van digitale dienstverlening. Dit valt te zien als een vorm van interne institutionele druk (Homburg et al., 2014). Een voordeel kan zijn dat er zo volgens hiërarchische beslislijnen voldaan wordt aan het verzoek vanuit een hoger echelon binnen de overheid. Er wordt in dit geval actie ondernomen aan de hand van verticale institutionele druk. Tot slot worden overwegingen die leiden tot personalisatie veelal beïnvloed door de ideeënvorming en de rationaliteit die binnen een institutie heersen. De institutionele cultuur heeft grote invloed op de verspreiding van een idee, zoals het ontwikkelen van een mijn-domein. Een doorslaggevend voordeel van personalisatie kan de invloed of de wens van een zogenaamde ‘change agent’ zijn. Hierbij wordt niet meegenomen of personalisatie daadwerkelijk een verstandig idee is dat voordelen heeft, maar draait het voornamelijk om het motief om iets te doen dat voortkomt uit de wens van de change agent. Deze change agent is een expert, consultant, nieuwe medewerker, invloedrijk persoon of meerderen hiervan (Czarniawska-Joerges & Sevón, 2005; Homburg et al., 2014). Tabel 2: Voordelen van personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid

Voordelen voor de burger: 1. 2. 3. 4.

Voordelen voor de overheid:

Herkenning Administratieve lastenverlichting Versterken van de relatie / vertrouwen Verhogen compliance

1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4.

Externe invloed Effectieve en efficiënte communicatie Voorspellen van gedrag Beïnvloeden van gedrag Versterken van vertrouwen Interne invloed Benchmarks Trends Verticale druk Change agents

Remmende factoren: obstakels voor personalisatie Dit onderzoek richt zich primair op de overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van mijn-domeinen bij de overheid. Zoals het iOverheid rapport stuwende en verankerende beginselen herkent die de overheid drijven om ICT op allerlei terreinen wel of niet in te zetten, bestaan er ook verankerende beginselen of remmende factoren voor het opstellen van een mijn-domein (WRR, 2011). Deze overwegingen zijn niet direct het onderzoeksonderwerp, maar een besef van deze overwegingen kan bijdragen aan een sterker begrip van de overwegingen die ten grondslag liggen aan het ontwikkelen van

25

Wouter Welling


een mijn-domein. Zo kan een groot obstakel de overwegingen ten opzichte van potentiële voordelen in negatieve richting doen uitvallen. De remmende factoren zijn net als voordelen te onderscheiden in externe (de burger / maatschappij) obstakels en interne (de overheid) obstakels (Cranor, 2004; Van Dijk, 2005; Homburg, 2008; Pieterson et al., 2007). De literatuur onderscheidt vijf belangrijke externe obstakels die personalisatie van digitale overheidsdienstverlening tegenhouden of vertragen: 1. Toegang: niet iedere burger heeft de mogelijkheden of capaciteiten om gepersonaliseerde dienstverlening te gebruiken (Bommelj

& Keur, 2013; Nationale Ombudsman, 2013a;

Onderzoeksrapport Everest burgeronderzoek 2014, n.d.). 2. Technovertrouwen: zonder vertrouwen in digitale dienstverlening door de overheid kan deze nooit succesvol zijn. Burgers hebben simpelweg geen behoefte om een digitaal middel te gebruiken wanneer ze de techniek, de veiligheid of de betreffende digitale dienstverlener niet vertrouwen (Cranor, 2004; Nationale Ombudsman, 2013a). De WRR noemde dit het technovertrouwen (2011). 3. Controle: burgers die gebruik maken van digitale overheidsdiensten hebben veelal het gevoel dat ze geen controle hebben over hun eigen gegevens en handelingen. Dit afwezige gevoel van controle of keuzevrijheid wordt gezien als een obstakel voor personalisatie (Cranor, 2004; WRR, 2011). 4. Privacy: een obstakel voor personalisatie is de vrees bij burgers voor het op een onjuiste wijze verkrijgen, gebruiken en opslaan van persoonsgegevens (Cranor, 2004; Homburg et al., 2014; WRR, 2011). 5. Acceptatiegraad: een obstakel voor gepersonaliseerde digitale overheidsdienstverlening kan zijn dat de burger simpelweg niet accepteert dat data worden opgeslagen en gebruikt. Wanneer een bepaalde dienst gedigitaliseerd wordt, maar burgers accepteren niet dat hun gegevens worden opgeslagen, dan zal de dienst geen toegevoegde maatschappelijke waarde hebben (Pieterson et al., 2007). Dit staat los van het onder nr. 2 genoemde technovertrouwen. Op basis van de literatuur zijn vijf remmende factoren te onderscheiden die voortkomen uit interne overheid obstakels: 1. Procesmatige obstakels: het betreft veelal een té complex proces om personalisatie aan te bieden. Dit komt bijvoorbeeld voor wanneer databases van verschillende organisaties of afdelingen gekoppeld moeten worden (Ministerie van Algemene Zaken, 2014; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013). 26

Wouter Welling


2. Financiële obstakels: een gepersonaliseerde webdienst is veelal prijzig. Vooral wanneer het gaat om investeringskosten bij het opstarten blijkt financiering vaak een probleem te zijn (Pieterson et al., 2007; WRR, 2011). 3. Besturingsobstakels: de vraag bij personalisatie van online dienstverlening blijkt veelal te zijn wie de besturing krijgt over het gepersonaliseerde domein. Zou dit de partij moeten zijn die de digitalisering organiseert en beheert, de partij die deze financiert of de partij die de data aanlevert? (Nationale Ombudsman, 2013b) 4. Juridische obstakels: om gepersonaliseerde online dienstverlening aan te bieden dient een overheid veel nieuwe wetgeving voor zijn eigen handelen beschikbaar te maken. De oude wettelijke kaders op het gebied van privacy voldoen bijvoorbeeld vaak niet. Het wegnemen van deze obstakels is veelal tijdrovend en vereist veel inspanning (Ministerie van Algemene Zaken, 2014; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013). 5. Technische obstakels: om personalisatie mogelijk te maken staan vaak de oude systemen in de weg. Zogenaamde ‘legacy’ problemen treden dan op. Veel oudere systemen kunnen door het gebruik van verschillende standaarden moeilijk met elkaar samenwerken (Homburg et al., 2014; Pieterson et al., 2007). Tabel 3: Obstakels voor personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid

Externe obstakels (de burger / maatschappij) 1. 2. 3. 4. 5.

Interne obstakels (de overheid)

Toegang Technovertrouwen Controle Privacy Acceptatiegraad

1. 2. 3. 4. 5.

27

Procesmatige obstakels Financiële obstakels Besturingsobstakels Juridische obstakels Technische obstakels

Wouter Welling


In onderstaand overzicht is getracht overwegingen rond personalisatie door middel van een mijn-domein helder weer te geven in een overzicht dat zowel de potentiële voordelen als obstakels combineert. Dit overzicht zal de basis vormen voor de verwachtingen die vanuit de theorie worden opgesteld in paragrafen 3.4 en 3.5.

Tabel 4: Overzicht van overwegingen om over te gaan tot personalisatie bij overheidsdienstverlening

Voordelen voor de burger / maatschappij: 1. 2. 3. 4.

Voordelen voor de overheid:

Herkenning Administratieve lastenverlichting Versterken van relatie / vertrouwen Verhogen compliance

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 5.

Obstakels voor de burger / maatschappij: 1. 2. 3. 4. 5.

Externe invloed Effectieve en efficiënte communicatie Voorspellen gedrag Beïnvloeden gedrag Versterken vertrouwen Interne invloed Benchmarks Trends Verticale druk Change agents

Obstakels voor de overheid:

Toegang Technovertrouwen Controle Privacy Acceptatiegraad

1. 2. 3. 4. 5.

Procesmatige obstakels Financiële obstakels Besturingsobstakels Juridische obstakels Technische obstakels

3.3 Competing Values Framework van Talbot De beslissing om een mijn-domein te ontwikkelen volgt altijd na bepaalde overwegingen. In deze overwegingen worden afwegingen gemaakt tussen verschillende publieke waarden. ‘Public value’, oftewel publieke waarde, wordt gezien als een framework dat als gemodelleerd instrument kan dienen om public management en openbare dienstverlening vanuit verschillende invalshoeken te benaderen (Moore, 1995). De gemodelleerde vorm van publieke waarde leidt ertoe dat verschillende manieren van het kijken naar de algehele ‘publieke waarde’, van bijvoorbeeld een mijn-domein, weergegeven kunnen worden in een model. De basisgedachte is dat er niet één vaststaande wijze is om publieke waarde vast te stellen, maar dat dit op verschillende, soms conflicterende, wijzen gedaan kan worden. Wat vanuit het ene perspectief waarde heeft in het publieke domein, hoeft dat vanuit het andere perspectief niet te hebben.

28

Wouter Welling


Het gebruikte model van publieke waarde biedt zicht op het hele scala van overwegingen die een rol kunnen spelen bij de introductie van mijn-domeinen bij de overheid. Eerdere studies (zie 3.2) hebben veelal de beweegredenen achter personalisatie als zodanig trachten te identificeren en hebben de daaruit volgende mijn-domeinen niet getracht te duiden aan de hand van een theoretisch model. Hierdoor blijft de vraag wringen of de potentiële motivaties overeenkomen met de werkelijke overwegingen achter een mijn-domein. Door een model van contrasterende publieke waarden te gebruiken worden de uiteenlopende overwegingen rondom mijn-domeinen niet alleen benoemd, maar ook inzichtelijk gemaakt en binnen hun context begrepen. Een model om publieke waarde te onderzoeken onderscheidt altijd verschillende elementen van publieke waarde, oftewel verschillende waarden. In dit onderzoek wordt een model van publieke waarden gebruikt om overwegingen te duiden. Het model is dus nadrukkelijk een instrument om overwegingen te verklaren, begrijpen en inzichtelijk te maken. Het is geen doel op zichzelf. In dit onderzoek wordt het ‘Competing Values Framework (CVF) of Public Value’ van Colin Talbot (Talbot, 2008) gebruikt (zie figuur 1). In het CVF van publieke waarde wordt er vanuit gegaan dat er verschillende publieke waarden (meervoud) zijn die met elkaar conflicteren. Overheidsorganisaties worden volgens dit model geacht een afweging te maken tussen deze conflicterende publieke waarden. Door de overwegingen achter een bepaald element van beleid in te delen in een van de vier kwadranten van het model kan een overzicht opgesteld worden van de verschillende publieke waarden die afgewogen zijn voordat de beslissing tot ontwikkeling van een mijn-domein gemaakt werd. De centrale vraag die bij ieder element van beleid dus gesteld kan worden, is: hoe vallen de overwegingen die tot dit besluit leiden in te delen in een van de vier dimensies (kwadranten) van publieke waarden?

29

Wouter Welling

Het digitale mijnenveld Figuur 1: Competing Values Framework van publieke waarde. Bron: (Talbot, 2008)

Talbot stelt, na uitgebreid statistisch onderzoek, dat er vier kwadranten zijn te herkennen binnen publieke waarden afwegingen. De kwadranten betreffen die van (A) collectiviteit (collectivity), (B) autonomie (autonomy), (C) veiligheid (security) en (D) persoonlijk nut (personal utility). De twee kwadranten aan de linker zijde van het model focussen vooral op waarden die de samenleving als geheel beschouwen. De twee kwadranten aan de rechter kant focussen vooral op waarden die de individuele burger als inwoner van de samenleving dienen. De bovenste twee kwadranten zijn voornamelijk op menselijke waarden gericht (burgers in de rol van participerende, flexibele burgers), terwijl de onderste twee kwadranten meer van taak en proces gerichte waarden uitgaan (burgers in de rol van stabiele afnemers van overheidsdiensten).21 Volgens Talbot staan binnen de afweging tussen verschillende publieke waarden bij overheidsbeleid twee zaken centraal: vertrouwen en legitimiteit. Deze twee zaken staan volgens zowel Moore als Talbot centraal omdat zonder vertrouwen in of legitimiteit van een element van beleid geen enkel van de andere waarden gediend kan worden (Moore, 1995; Talbot, 2008). Zonder een bepaalde mate van balans tussen de overige vier dimensies is vertrouwen in of legitimiteit van een element van beleid niet mogelijk. Een te 21

Colin Talbot baseerde zijn Competing Values Framework op werken over organisatieveranderingen en culturen. Gecombineerd met kritiek

op New Public Management en ideeën over Public Value. Zie onder andere Cameron & Quinn (2011).

30

Wouter Welling


sterke focus op veiligheid zal bijvoorbeeld leiden tot een verminderd vertrouwen, doordat collectiviteit en autonomie in het geding komen. Een te sterke focus op collectiviteit kan weer de keuzevrijheid of de autonomie beperken. Operationaliseren Het bovenstaande model is goed operationaliseerbaar, omdat het duidelijk verschillende publieke waarden tegenover elkaar plaatst en helder weergeeft dat bij beleidskeuzes niet altijd alle waarden gediend kunnen worden. Op deze wijze vallen verschillende publieke waarden te herkennen en valt een afweging daartussen begrijpelijk te maken. Door een balans tussen deze vier kwadranten op te stellen valt een beredeneerd oordeel te vellen over het vertrouwen in en de legitimiteit van de onderzochte mijn-domeinen (hoofdstuk 5). Vertrouwen en legitimiteit worden als centrale waarden gezien binnen het CVF. Hoe meer een balans tussen de waarden ontbreekt, hoe minder er te spreken valt van vertrouwen en legitimiteit (zie bijlage 3). In dit onderzoek zal het CVF model geoperationaliseerd worden ten dienste van een antwoord op de vraag welke de publieke waarden bij de overwegingen rondom mijn-domeinen te herkenen zijn (paragraaf 3.5). Door middel van deze operationalisering kan een vergelijking gemaakt worden tussen de verschillende waardeafwegingen (trade-offs) die bij de bestudeerde cases waar te nemen zijn (Talbot, 2008). Zo wordt het empirisch onderzoek uitvoerbaar en de cases vergelijkbaar.

31

Wouter Welling


Figuur 2: CVF Model in het Nederlands, geïnterpreteerd voor onderzoek naar mijn-domeinen

Voor dit onderzoek heb ik een vertaling gemaakt van het CVF van Colin Talbot. Dit is voornamelijk gedaan om het model te kunnen gebruiken in expert interviews en andere gesprekken met betrokkenen.22 Ik heb nadrukkelijk niet getracht het model inhoudelijk te wijzigen. In dit onderzoek zal het CVF gebruikt worden om de verschillende publieke waarden die ten grondslag liggen aan de drie case studies te bespreken en te identificeren. Voor dit doel leek de door mij opgestelde versie bruikbaarder dan het Engelstalige origineel. 3.4 Verwachtingen vanuit de theorie De overwegingen achter mijn-domeinen bij de overheid worden in dit onderzoek vanuit verschillende perspectieven onderzocht. De kern van deze benadering is dat er niet één vaststaande wijze is om naar een ICT project als een mijn-domein te kijken. Er zijn verschillende manieren om een overweging tussen verschillende publieke waarden te maken en daarmee tot de ontwikkeling van een mijn-domein te komen (Moore, 1995). Om het theoretische kader te gebruiken voor het onderzoek naar de drie case studies wordt een aantal basisverwachtingen vanuit de theorie opgesteld. Deze basisverwachtingen worden vervolgens verbonden aan het CVF van publieke waarden (paragraaf 3.5).

22

Zie bijlage 4.

32

Wouter Welling


De belangrijkste overwegingen die volgens de theorie ten grondslag kunnen liggen aan personalisatie door middel van de ontwikkeling van een mijn-domein bij de overheid zijn in paragraaf 3.2 behandeld. Tabel 3 geeft een duidelijke weergave van de potentiële motivaties achter het personaliseren van overheidsdienstverlening door middel van een mijn-domein. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van mijn-domeinen zijn echter niet even vaak voorkomend en ook zijn de overwegingen niet alle even belangrijk of doorslaggevend binnen ICT projecten als mijn-domeinen. Kostenbesparing en efficiëntie als drijfveer In de inleiding is reeds aangegeven dat de verwachting bestaat dat de Nederlandse overheid veel ICT projecten uitvoert om kosten te besparen en overheidsdienstverlening efficiënter vorm te geven (Thaens, 2013; WRR, 2011). Ook het Ministerie van Algemene Zaken geeft aan dat efficiëntie vaak een te zware rol speelt bij het bieden van informatie op maat (Ministerie van Algemene Zaken, 2014, p. 5). In de burger kan het niet alleen, een publicatie over de vaardigheden die de burger nodig heeft bij digitale dienstverlening van de overheid, staat een tabel waarin te zien is wat voor besparingen mogelijk gemaakt zouden kunnen worden door het juist toepassen van burgercontact via een website in plaats van per telefoon, per of aan het loket (Bommelj

& Keur, 2013, p. 16). Hierbij wordt zeer duidelijk

geconcludeerd dat ‘in principe’ het digitale contact, gecreëerd door bijvoorbeeld ICT projecten als mijndomeinen, goedkoper is. Deze algemene conclusies voor ICT projecten zijn nog niet specifiek getrokken voor mijn-domeinen, maar bieden wel bepaalde verwachtingen. De verwachting vanuit de theorie is daarom dat overwegingen rondom kostenbesparing en efficiëntie ook bij de ontwikkeling van mijn-domeinen een zeer prominente rol hebben gespeeld (Algemene Rekenkamer,

Bommelj & Keur, 2013; Elias, 2014; Ministerie van

Algemene Zaken, 2014; Pieterson et al., 2007; Thaens, 2013; WRR, 2011). Vooral vanuit de overheid geredeneerd (zie paragraaf 3.2) zijn veel overwegingen te relateren aan waarden die vallen in kwadrant C ‘veiligheid en controle’ van het CVF. De overwegingen worden veelal verwacht in dit kwadrant, omdat mijn-domeinen vaak gezien worden als voorzieningen die bijdragen aan het doelgericht en doeltreffend uitvoeren van overheidstaken met inzet van zo min mogelijk capaciteit. De eerste drie genoemde voordelen voor de overheid (zie tabel 3), (1) effectieve en efficiënte communicatie, (2) voorspellen van gedrag en (3) het beïnvloeden van gedrag, vallen alle te scharen in kwadrant C, ‘veiligheid en controle’. Ze dragen bij aan betrouwbare diensten, op een eerlijke wijze, op een hoog niveau, tegen zo laag mogelijke kosten. Alleen de laatste extern gemotiveerde reden voor de overheid, (4) het versterken van het vertrouwen in de overheid, valt niet in dit kwadrant van waarden te plaatsen. Er valt dus te verwachten dat de overwegingen die de overheid opstelt vanuit de externe invloed van de 33

Wouter Welling


maatschappij voornamelijk te vinden zijn in kwadrant C ‘veiligheid en controle’. Een overheid die risicomijdend (veilig) optreedt en zo kostenbesparend mogelijk dienstverlening biedt via een mijndomein. Eerder collectief belang dan individueel burgerbelang Vanuit de literatuur valt een voorkeur te herkennen voor overwegingen die vanuit de maatschappij als collectief te begrijpen zijn. De overwegingen voortkomende uit individuele vrijheid en autonomie van de burger zijn moeilijker te rechtvaardigen (WRR, 2011, p. 211). Het is veelal ingewikkelder om maatschappelijk toegevoegde waarde gebaseerd op autonomie of persoonlijk nut voor burgers hard te maken in een (goedgekeurd) projectplan, dan om een (beoogde) kostenbesparing of toename van efficiëntie aannemelijk te maken. Er bestaat zelfs de veronderstelling dat bij de start van ICT projecten, zoals ook mijn-domeinen, té vaak de nadruk gelegd wordt op financiële prikkels en te weinig op overige maatschappelijke baten, zoals die gericht op individuele vrijheid of autonomie (Elias, 2014). De WRR concludeert dat het collectieve belang bij iOverheid projecten vaak de overhand heeft ten opzichte van het individuele belang (WRR, 2011). Dit zou voor het CVF model inhouden dat overwegingen eerder voortkomen uit waarden uit de twee linker kwadranten (A, ‘collectiviteit en samenwerking’ en C, ‘veiligheid en controle’) en minder vaak uit

waarden uit de twee rechter

kwadranten (B, ‘autonomie en creatie’ en C, ‘persoonlijk nut voor de burger’). Voorts kan verwacht worden dat het collectieve belang bij mijn-domeinen vaker terugkomt in het kwadrant C dan in kwadrant A. Waarden als sociale cohesie, coproductie en de partnership overheid-burger worden vaker nagestreefd in overwegingen rondom niet-digitale overheidsprojecten. Alleen het verhogen van de gegevenskwaliteit van de overheid door de transparantie van een mijn-domein kan gezien worden als een partnership tussen de overheid en de burger. Hierbij valt echter te verwachten dat de overstijgende reden voor deze partnership weer het bieden van efficiënte communicatie of het beïnvloeden of voorspellen van gedrag is. De verwachting richting kwadrant C van het CVF valt enigszins af te zwakken wanneer we de voordelen van personalisatie van digitale dienstverlening (zie paragraaf 3.2) trachten te begrijpen vanuit interne invloeden die binnen de overheid spelen. Aan de hand van de conclusies van Homburg e.a. valt te verwachten dat projecten als mijn-domeinen zeker zo sterk beïnvloed worden door interne overheidsinvloeden als door externe maatschappelijke invloeden (Homburg et al., 2014; Homburg & Dijkshoorn, 2011; WRR, 2011). Benchmarks, innovatieve trends, verticale druk en change agents zijn alle belangrijke waargenomen interne overheid motivaties om een mijn-domein te starten.

34

Wouter Welling


Wanneer een organisatie achterloopt in benchmarks van digitale dienstverlening, zou een mijn-domein een middel kunnen zijn om de positieve maatschappelijke verantwoording (kwadrant B) van een organisatie te versterken. Wanneer een organisatie een mijn-domein ziet als een interessante innovatieve trend in overheidsland waar zij aan mee dient te doen, kan innovatie (kwadrant B) als publieke waarde gezien worden. De interne invloeden vanuit de overheid doen verwachten dat er meer overwegingen een rol spelen dan enkel die voortkomende uit het collectieve belang (kwadranten A en C). Men kan zelfs stellen dat de interne overheidsinvloeden meer neigen richting waarden rond het individuele burgerbelang en de externe invloeden meer richting collectieve waarden. De vraag die echter open blijft is wat de daadwerkelijke overwegingen en waarden zijn achter het ontwikkelen van mijn-domeinen. Zijn dit overwegingen voortkomende uit interne invloeden binnen de overheid, zoals presteren in benchmarks, meegaan in trends en het voldoen aan verticale druk? Of komen de overwegingen voort uit externe maatschappelijke invloeden en de daaraan gerelateerde waarden? De complexiteit die hierbij meespeelt is dat er een dunne scheidslijn zit tussen het rationaliseren van beslissingen achteraf en het vooraf volgens een rationele afweging beslissingen nemen. Voordelen en vooral obstakels vanuit het burgerperspectief Vanuit de burger geredeneerd is het belangrijkste potentiële voordeel van een mijn-domein dat de burger herkend wordt, waardoor deze een hoge kwaliteit (kwadrant D) van dienstverlening kan ontvangen. De complexiteit bij dit voordeel is dat deze herkenning als een potentieel nut voor de burger gezien kan worden, namelijk een hogere kwaliteit van dienstverlening door de herkenning, maar dat dezelfde herkenning voor de overheid een efficiëntie verhogende (kwadrant C) waarde kan hebben. De verwachting hierin is dat verschillende publieke waarden gezamenlijk een rol kunnen spelen bij de overwegingen achter een mijn-domein. Het lastige is vervolgens om achteraf vast te stellen wat de werkelijke overweging is geweest om tot ontwikkeling van een mijn-domein te komen. Het is zeer ingewikkeld om overwegingen die voortkomen uit voordelen voor de burger als zodanig te herkennen. Zoals de WRR reeds concludeerde zal iedere overheidsbestuurder verschillende maatschappelijke beginselen erkennen (WRR, 2011, p. 211). Ook voor invloeden vanuit de burger, zoals (2) administratieve lastenverlichting, (3) vertrouwen en (4) compliance (voornamelijk kwadrant D), geldt dat geen enkele ambtenaar of projectplan deze actief zal ontkennen als overweging (WRR, 2011). Het valt echter moeilijk in de empirie vast te stellen of dit leidende overwegingen waren en niet slechts rechtvaardigingen achteraf, terwijl de werkelijke overwegingen zich bevonden op het gebied van kostenbesparing en efficiëntie (kwadrant C). Om deze reden is het belangrijk om in het empirisch

35

Wouter Welling


onderdeel van dit onderzoek de in de documenten genoemde overwegingen zeer kritisch te benaderen en te vergelijken met expert inzichten en verwachtingen vanuit de theorie. Binnen het burgerperspectief op mijn-domeinen, ofwel de externe invloeden op overheidsorganisaties om mijn-domeinen wel of niet te ontwikkelen, valt tevens op te merken dat vooral de obstakels of remmende factoren voortkomen vanuit het perspectief van de burger. Het benaderen van een mijn-domein puur vanuit gepercipieerde belangen van de burger kan naast een aantal potentiële voordelen ook veel obstakels opleveren. Zoals in paragraaf 3.2 is aangegeven, biedt een mijn-domein voordelen op het gebied van herkenning, administratieve lastenverlichting, een versterkte relatie en een verhoogde compliance. De benadering vanuit de burger biedt echter vooral obstakels. Niet iedere burger heeft gelijke toegang (keuzevrijheid, kwadrant D en eerlijkheid, kwadrant C), niet iedere burger vertrouwt digitale dienstverlening, burgers kunnen het gevoel hebben door personalisatie de controle te verliezen (keuzevrijheid, flexibiliteit en toegankelijkheid, kwadrant D) en goed gewaarborgde privacy kan in het geding komen (veiligheid en controle, kwadrant C). De overwegingen vanuit de burger geredeneerd bieden veel redenen om het ontwikkelen van een mijn-domein goed te overdenken. De verwachting is zelfs gerechtvaardigd dat het, puur vanuit de complexiteit van het burgerperspectief geredeneerd, te veel te overwinnen obstakels vergt om tot een mijn-domein te komen. Dit versterkt het idee dat overheidsorganisaties zich, wanneer zij een mijn-domein ontwikkelen, eerder zullen laten leiden door overwegingen vanuit de voordelen vanuit het overheidsperspectief dan door die vanuit het burgerperspectief. Focus bij analyse case studies De potentiële overwegingen die in de theorie genoemd worden kunnen op verschillende wijzen geïnterpreteerd worden. Herkenning voor de burger kan voortkomen uit de overweging om deze burger een hoge kwaliteit van dienstverlening te bieden (kwadrant D). Het kan echter ook voortkomen uit de overweging effectief te communiceren met deze burger, diens gedrag te voorspellen of diens gedrag te beïnvloeden (kwadrant C). Het versterken van de relatie met de burger door transparantie van gegevens in een mijn-domein kan voortkomen uit de overweging om de burger via transparantie een autonome positie te verschaffen (kwadrant B), maar kan ook voortkomen uit de overweging om de burger toegankelijk zijn gegevens in te laten zien en daarmee vrijheid te bieden daarmee te doen wat deze wil (kwadrant D). Het is zaak om in de drie cases te onderzoeken of de genoemde voordelen en overwegingen inzake mijndomeinen inderdaad voortkomen uit bijvoorbeeld het beoogde persoonlijke nut voor de burger (kwadrant D) of het zo efficiënt mogelijk aanbieden van overheidsdienstverlening (kwadrant C). Dit maakt het relevant om in de expert interviews te vragen naar de mogelijke frictie tussen de formele 36

Wouter Welling


rechtvaardigingen (Business case / Public case / Business plan / PID) van het mijn-domein en de werkelijke overwegingen bij de (door)ontwikkeling. Deze frictie speelt ook een rol in het onderzoek naar de in de documenten prominent aanwezige overwegingen. De experts worden eerst open bevraagd over de overwegingen achter het betreffende mijn-domein, waarna zij ook gevraagd worden een inschatting te maken van de overwegingen aan de hand van de verschillende kwadranten. Zo worden de overwegingen langs meerdere routes benaderd. 3.5 Potentiële overwegingen in een CVF In dit onderdeel worden de verwachtingen vanuit de theorie geformuleerd in termen van het CVF. Een aantal algemene normen worden opgesteld voor de waarden die in de vier kwadranten te vinden zijn. Zo kunnen de waarden die te waargenomen zijn in de overwegingen bij de drie case studies (hoofdstuk 4) duidelijk vergeleken worden met de verwachtingen vanuit de theorie. In hoofdstuk vijf zullen de drie CVF’s van de cases opgesteld worden. Deze kunnen door het opstellen van de normen voor ieder element van het CVF beter geanalyseerd worden. Ook kunnen de tegenstellingen in de CVF’s beter begrepen worden wanneer er een theoretische norm is opgesteld. De vier kwadranten bieden op basis van de theorie de volgende verwachtingen ten aanzien van het CVF: A. Collectiviteit en Samenwerking Vanuit de literatuur vallen weinig overwegingen te herkennen die te plaatsen zijn in het kwadrant collectiviteit en samenwerking. In paragraaf 3.4 werd gesteld dat digitale voorzieningen veelal het collectief van de maatschappij dienen en niet de belangen van de individuele burger. Digitale voorzieningen zijn immers veelal generiek, oftewel gelijk voor iedere gebruiker. De collectieve waarden die te herkennen zijn in de overwegingen achter mijn-domeinen zijn voornamelijk te vinden in kwadrant C. Niet in kwadrant A, ondanks het feit dat dit de titel collectiviteit draagt. Alleen een partnership tussen de overheid en de burger valt enigszins te verwachten door het creëren van een gedeelde informatiepositie door middel van een mijn-domein. Mijn-domeinen kunnen als instrument dienen dat de samenwerking tussen overheden en burgers en ook tussen overheden en private organisaties verbetert. De burger kan meer bijdragen aan de overheid door gegevens te checken. Private organisaties kunnen samen met overheden een mijn-domein ontwikkelen en daarin samenwerken. Een mijn-domein kan

hiernaast

in

potentie

enigszins

de

sociale

cohesie

verhogen

door

gelijkheid

van

informatiemogelijkheden onder burgers te vergroten. Iedere burger heeft via een mijn-domein in theorie gelijkwaardig toegang tot informatie die de overheid heeft opgeslagen.

37

Wouter Welling


B. Autonomie en Creatie De verwachting vanuit de literatuur is dat personalisatie door middel van een mijn-domein de potentie heeft om de autonomie van de burger sterk te vergroten. Hierbij dient de kanttekening gemaakt te worden dat vaak het vergroten van de autonomie een rechtvaardiging blijkt te zijn van een ICT project dat uiteindelijk voornamelijk efficiëntie en kostenbesparing tot doel heeft. Binnen het kwadrant B valt transparantie te herkennen als een belangrijke waarde die een rol kan spelen bij de overweging om een mijn-domein te ontwikkelen. De burger kan door het mijn-domein inzage in zijn gegevens krijgen en kan transparant op de hoogte gehouden worden van de mutaties die de overheid in de gegevens doorvoert. Dit draagt weer bij aan de maatschappelijke verantwoording van het handelen van de betreffende overheidsorganisatie. Hiernaast kan transparantie ook als losstaande waarde gezien worden. Dit gaat uit van de gedachte dat de overheid zo open mogelijk dient te opereren. Dit kan het vertrouwen van de burger in de overheid vergroten. Zoals in paragraaf 3.2 is aangegeven wordt personalisatie bij de overheid vaak gedreven door interne invloeden binnen de overheid. In kwadrant B valt hier voornamelijk te denken aan innovatie gedreven door benchmarks, trends, verticale druk of change agents. Wanneer een overheidsorganisatie slecht presteert binnen overheid benchmarks op het gebied van digitale dienstverlening kan dit een overweging zijn om een mijn-domein te ontwikkelen. Dit kan eraan bijdragen dat de organisatie zich maatschappelijk sterker kan verantwoorden. Ook politieke of bestuurlijke druk is een reden zijn om te innoveren door middel van een mijn-domein. Hierbij wordt de aanname gemaakt dat over het algemeen een mijn-domein zowel door de maatschappij als door de interne overheidsfunctionarissen gezien wordt als een innovatief project. Innovatie kan dus ook als een losstaande waarde gezien worden die als overweging kan dienen om een mijn-domein te ontwikkelen. C. Veiligheid en Controle De verwachting bestaat dat bij de Nederlandse overheid veel ICT projecten gestart worden vanuit kostenbesparingsoogpunt. Het primaire doel van een ICT project is veelal de efficiency van een bepaald dienstverleningsproces te vergroten. Deze verwachting geldt tevens voor mijn-domeinen die door personalisatie de digitale dienstverlening van een overheidsorganisatie op een doelgerichte en doeltreffende wijze kunnen ondersteunen met inzet van zo min mogelijk capaciteit. Vooral het verminderen van het gebruik van overige communicatiekanalen, zoals loketbezoeken en telefonie, wordt gezien als potentiële kostenbesparende overweging. In deze zin is het digitale contact via het mijn-domein simpelweg goedkoper dan andere contactvormen tussen de burger en de overheid.

38

Wouter Welling


Er valt te stellen dat de overheid door een mijn-domein een gedigitaliseerde persoonlijke benadering creëert op een generieke wijze. Door een gepersonaliseerd mijn-domein kan een zeer persoonlijke ervaring voor de burger gecreëerd worden op een eerlijke en gelijkwaardige wijze die de overheid slechts de kosten oplevert van een generieke benadering. Op deze wijze vallen kostenbesparingen en diensten op een hoog niveau te combineren. Ook valt de overheid en haar handelen als betrouwbaarder te zien wanneer deze op een hoog niveau via een mijn-domein persoonlijke dienstverlening aanbiedt. Het voorspellen van gedrag van burgers en het beïnvloeden van dit gedrag om bijvoorbeeld de compliance te verhogen vallen tevens in dit kwadrant. Ze dragen bij aan betrouwbare diensten, op een eerlijke wijze, op een hoog niveau, tegen zo laag mogelijke kosten. Hiernaast kan het voorspellen van het gedrag van burgers het incasseringsvermogen van de overheid vergroten. Wanneer de overheid kennis heeft van hoe burgers vaak binnen een bepaald dienstverleningsproces handelen, valt de foutmarge en de compliance te verhogen. D. Persoonlijk nut voor de burger Overwegingen voortkomende uit de voordelen voor de individuele burger zijn voornamelijk in dit kwadrant te vinden (zie tabel 3). Een mijn-domein kan bijdragen aan het toenemen van de keuzevrijheid van de burger doordat deze inzichtelijk een overzicht krijgt van de diensten die hij afneemt van de overheid. Dit is veelal minder het geval wanneer de burger via andere kanalen bediend wordt door de overheid. Individuele administratieve lastenverlichting en het verhogen van de compliance zijn voordelen van een mijn-domein die samenhangen met waarden in dit kwadrant. De burger wordt een toegankelijke dienstverlening geboden door personalisatie en hierdoor wordt de algehele kwaliteit van deze dienstverlening vergroot. Daarnaast kan door het integraal vanuit de overheid tonen van meerdere gegevensbronnen, de moeite die een burger moet doen om zaken bij de overheid te regelen verminderd worden. Zo kan een mijn-domein nuttig zijn voor de burger in de zin dat diens administratieve lasten worden verminderd. Een mijn-domein biedt tevens mogelijkheden voor de burger door personalisatie als eigenstandige waarde. Doordat digitale dienstverlening voor de introductie van gepersonaliseerde diensten voornamelijk op generieke processen gericht was, is bij veel burgers het vertrouwen hierin afgenomen. Vooral in het geval van een uitzonderlijke situatie blijkt dat burgers liever via een ander kanaal contact hebben met de overheid (Nationale Ombudsman, 2013). Door personalisatie in een mijn-domein kan de burger alsnog op

39

Wouter Welling


maat bediend worden via het digitale kanaal (Ministerie van Algemene Zaken, 2014). Dit kan het vertrouwen van de burger in de specifieke overheidsdienst vergroten. Bij de waarden in dit kwadrant moet vermeld worden dat de verwachting is dat de overheid, wanneer zij een mijn-domein ontwikkelt, eerder overwegingen zal formuleren die samenhangen met de voordelen die vanuit het overheidsperspectief zijn waar te nemen (zie tabel 3). Doordat de voornaamste obstakels (zie paragraaf 3.2) tevens vanuit het burgerperspectief opkomen, is te verwachten dat overheden eerder zullen handelen vanuit waarden in kwadrant C, dan vanuit het persoonlijk nut van de burger (kwadrant D). CVF met potentiële overwegingen achter mijn-domeinen In het onderstaande CVF is voor alle waarden die binnen de vier kwadranten een norm opgesteld. Dit zijn de potentiële overwegingen die een rol kunnen spelen bij een mijn-domein. De waarden die genoemd worden in het CVF van Talbot (zie bijlage 3) zijn in dit CVF vertaald naar potentiële overwegingen achter het ontwikkelen van een mijn-domein bij de overheid. Zo worden normen opgesteld voor iedere waarde van het CVF. Dit CVF zal dienen als een analysekader bij de case studies.

40

Wouter Welling


Figuur 3: CVF met potentiële overwegingen achter mijn-domeinen

Kwadrant A: Collectiviteit en Samenwerking

Kwadrant B: Autonomie en Creatie







Partnership Een mijn-domein kan als instrument dienen dat de samenwerking tussen overheden en burgers en tussen overheden en private organisaties vergroot. Sociale Cohesie Door het verhogen van de gelijkheid in informatiepositie kan een mijn-domein sociale cohesie verhogen.



    

Autonomie De autonomie van de burger kan door een gedeelde informatiepositie via een mijn-domein vergroot worden. Transparantie Een mijn-domein kan door de ‘gedeelde informatiepositie’ de burger een meer autonome positie verschaffen ten opzichte van de overheid. De overheid treedt opener op ten opzichte van de burger (openoverheid gedachte). Maatschappelijke verantwoording Een mijn-domein kan een organisatie helpen zich positief maatschappelijk te verantwoorden. (eigen) Verantwoordelijkheid De burger kan door middel van een mijn-domein (mede) verantwoordelijk worden voor de kwaliteit van gegevens. Consultatie De burger kan door een mijn-domein actief geconsulteerd worden over de kwaliteit van overheidsgegevens. Participatie Burgers kunnen participeren door middel van een mijndomein. Innovatie Trends, benchmarks en meerdere interne overheidsfactoren kunnen de overwegingen rond mijn-domeinen beïnvloeden. Innovatie kan daarin als waarde dienen door een positievere beeldvorming.

Kwadrant C: Veiligheid en Controle

Kwadrant D: Persoonlijk nut voor de burger













Betrouwbaarheid Een mijn-domein kan bijdragen aan de gedachte van een betrouwbare overheid die op een open wijze de correcte diensten op maat aan burgers levert. Daarnaast kan de overheid betrouwbaarder overkomen wanneer deze haar controlerende taak via een mijn-domein juist uitvoert. Incasseringsvermogen De overheid kan haar incasseringsvermogen verhogen door het kennen en voorspellen van het gedrag van de burger in een mijn domein. Diensten op hoog niveau De overheid kan door een mijn-domein persoonlijke diensten op een hoog niveau bieden via een generiek middel. Billijk en eerlijk De overheid kan mijn-domeinen gebruiken als middel om compliance met bestaande regels en wetgeving te verhogen. Kosten en efficiëntie De verwachting bestaat dat kostenbesparing en efficiëntieverhoging de belangrijkste overweging bij de ontwikkeling van mijn-domeinen is. Mijn-domeinen worden gezien als kostenbesparend en efficiëntieverhogend ten opzichte van andere contactkanalen binnen overheidsdienstverlening.





  

41

Keuzevrijheid Een mijn-domein kan door transparantie en door flexibiliteit de keuzevrijheid van de burger vergroten. De burger krijgt een overzicht van de diensten die hij afneemt. Personalisatie Personalisatie door middel van een mijn-domein kan diensten op maat bieden en de burger bedienen in diens individuele wensen. Flexibiliteit Een mijn-domein kan de burger de mogelijkheid geven om zaken plaats en tijd onafhankelijk met de overheid af te handelen. Beschikbaarheid Een mijn-domein kan de beschikbaarheid van overheidsdiensten voor de burger verhogen. Toegankelijkheid Een mijn-domein kan de burger makkelijker toegang geven tot zijn of haar zaken met de overheid. Hoge kwaliteit De burger wordt herkend bij ieder bezoek, wat kan zorgen voor een hoge kwaliteit van dienstverlening op maat. Daarnaast wordt de kwaliteit van dienstverlening als hoger gepercipieerd door transparantie en administratieve lastenverlichting.

Wouter Welling


4. Het mijnenveld Bij de Nederlandse overheid zijn vele mijn-domeinen te vinden. Als burger ben je niet automatisch een potentiële gebruiker van ieder mijn-domein. Een mijn-domein vereist een relatie met de organisatie die het betreffende mijn-domein exploiteert.23 Binnen overheidsorganisaties wordt dit tegenwoordig vaak aangeduid met een burger die een dienst of een product afneemt van de organisatie. Door het afnemen van deze dienst wordt de burger een gebruiker, of zoals het bij sommige organisaties wordt genoemd, een klant (Bommelj & Keur, 2013; Ministerie van Algemene Zaken, 2014; WRR, 2011). Een burger zal bijvoorbeeld enkel met mijn.duo.nl in aanraking komen wanneer deze een studie volgt, studiefinanciering ontvangt of studiefinanciering moet terugbetalen.24 Een burger zal enkel met mijn.uwv.nl in aanraking komen wanneer deze een WW-uitkering wil aanvragen of een betaalspecificatie wil bekijken.25 In verschillende situaties kan een burger gebruiker worden van een mijn-domein. In potentie kan een burger een gebruiker zijn van tientallen mijn-domeinen. Zo kan de burger met zijn DigiD bijvoorbeeld inloggen bij alle gemeenten die een mijn-domein hebben ontwikkeld. Dit komt doordat ook bij een gemeente waar een burger niet woont een vorm van dienstverlening of product kan worden afgenomen. 26 Een burger kan bijvoorbeeld een parkeervergunning of een omgevingsvergunning aanvragen in een gemeente waar hij niet ingeschreven staat volgens de BRP.27 Om deze reden valt de term ‘mijnenveld’ voor het gehele veld van mijn-domeinen bij de overheid goed te begrijpen (Boissevain, 2012). Er zijn simpelweg veel mijn-domeinen en niet voor iedere burger is dit veld even toegankelijk (Bommelj & Keur, 2013; Nationale Ombudsman, 2013a, 2013b). Dit brengt ons bij de overwegingen die in de praktijk ten grondslag liggen aan deze mijn-domeinen. Het opstellen van een mijn-domein kan voor een overheidsorganisatie de uitkomst zijn van verschillende overwegingen. Vaststaat dat personalisatie van digitale overheid voorzieningen, zoals een mijn-domein, altijd een lange termijn relatie tussen de gebruiker (burger) en de betreffende organisatie vereisen. Een gepersonaliseerd domein is veelal niet het opstellen waard wanneer een organisatie een eenmalig contact

23

Het kan hierbij ook gaan om een relatie die een burger met meerdere organisaties heeft die samen een bepaald mijn-domein exploiteren.

Dit is bijvoorbeeld mij mijnpensioenoverzicht.nl en bij meerdere Belastingsamenwerkingen het geval. Zie bijvoorbeeld ‘Mijn Loket Bel’, het belastingsamenwerking loket van de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren: https://dloket.belcombinatie.nl/loket/mijn-loket of ‘Mijn Baanzicht’, het werkplein van de gemeenten Aa en Hunze, Assen en Tynaarlo: http://www.werkpleinbaanzicht.nl/mijn-baanzicht 24

mijn.duo.nl is het mijn-domein van DUO. Dienst Uitvoering Onderwijs. Er zijn nog meer taken uit te voeren op mijn.duo.nl, dit zijn enkel

voorbeelden. 25

mijn.uwv.nl is het mijn-domein van UWV. Het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen. Er zijn nog meer taken uit te voeren op

mijn.uwv.nl, dit zijn enkel voorbeelden. 26

Daarnaast is het technisch zo dat het inloggen via DigiD op een gemeentelijke website geen directe check op het BRP bevat om te

controleren of het BSN dat bij deze DigiD hoort wel ingeschreven staat in de betreffende gemeente. 27


42

Wouter Welling


met een burger verwacht. Zelfs al logt een burger slechts een enkele maal in op het mijn-domein, wanneer de burger een langere tijd een dienst afneemt van een organisatie, is personalisatie door middel van een mijn-domein een optie. Verder kenmerken mijn-domeinen zich door een vorm van authenticatie, autorisatie, profiling en customization (zie paragraaf 3.2). Dit zijn de vaststaande kenmerken van mijndomeinen, gedestilleerd vanuit verschillende theorieën. In het volgende gaan we dieper in op de overwegingen die in de praktijk ten grondslag liggen aan het ontwikkelen van mijn-domeinen bij de overheid. Case studies In hoofdstuk 3 is het theoretische kader voor de analyse van de mijn-domeinen geconstrueerd. Dit kader zal in dit hoofdstuk toegepast worden voor de beschrijving, de analyse en de verklaring van de overwegingen achter enkele mijn-domeinen. Zoals in de onderzoeksstrategie (paragraaf 2.1) is toegelicht worden niet alle mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid onderzocht. Voor drie mijn-domeinen (zie paragraaf 2.1 voor uitleg keuzes) bij de Nederlandse overheid is literatuuronderzoek gedaan, zijn beleidsdocumenten opgevraagd en zijn expert interviews uitgevoerd.28 4.1 Mijnpensioenoverzicht.nl Mijnpensioenoverzicht.nl is het mijn-domein waar Nederlandse burgers een overzicht kunnen inzien van hun pensioensituatie (Stichting Pensioenregister, n.d.-b).29 Nederlandse

burgers kunnen hier inzien

hoeveel pensioen ze bij verschillende pensioenuitvoerders hebben opgebouwd. Ook kunnen burgers de situatie met betrekking tot hun AOW inzien en wordt aangegeven wat nabestaanden zouden krijgen indien ze zouden overlijden. Het idee voor mijnpensioenoverzicht.nl is al in 2002 opgekomen. In dat jaar pleitte de Consumentenbond naar aanleiding van een grote enquête voor het eerst voor een nationaal pensioenregister in een campagne genaamd ‘heldere pensioeninformatie’ (Merkus, Kalvenhaar, & Visser, 2006). In datzelfde jaar kwam vanuit het Verbond van Verzekeraars de Commissie Nationaal Pensioendebat, onder leiding van oudminister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Willem Vermeend, met het rapport Zorgen over morgen (Vermeend, 2002). Zowel de Consumentenbond als de Commissie Nationaal Pensioendebat pleitten voor een wettelijk verankerd loket waar consumenten al hun opgebouwde pensioenrechten zouden kunnen opvragen. Dit loket werd al snel omgedoopt tot ‘Het centrale pensioenregister’. Het overkoepelende probleem dat beiden opmerkten was dat het zogenaamde ‘pensioenbewustzijn’ in Nederland zeer laag

28

De lijst van geïnterviewde personen is terug te vinden in bijlage 2.

29

Zie: https://www.mijnpensioenoverzicht.nl/

43

Wouter Welling


was. Burgers wisten vaak niet wat hun pensioensituatie was. Het pensioenbewustzijn zou door betere en toegankelijke informatie verhoogd kunnen worden, zo was de gedachte (Merkus et al., 2006; Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2007; Vermeend, 2002). Een aantal jaren werd er weinig gedaan met de aanbevelingen van de Commissie Vermeend en de Consumentenbond. Eind 2006 kwam hier verandering in met de nieuwe Pensioenwet die tot stand kwam onder Minister Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het Kabinet Balkenende IV (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2007). Behalve dat deze wet het Uniform Pensioenoverzicht, het UPO, jaarlijks verplicht maakte, introduceerde deze wet ‘Het pensioenregister’. De Pensioenwet van december 2006 stelde in artikel 51: “Er is een pensioenregister, ingericht en in stand gehouden door de pensioenuitvoerders, dat tot doel heeft op duidelijke en begrijpelijke wijze de aanspraakgerechtigde in de gelegenheid te stellen gegevens over zijn pensioenaanspraken te raadplegen”. Dit pensioenregister moest uiterlijk per 31 december 2010 operationeel zijn (Pensioenwet, 2006). De pensioenuitvoerders dienden hier invulling aan te geven en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) diende, om het overzicht volledig te maken, de aanspraken op AOW hierin weer te geven. Zo werden voor een duidelijker overzicht de gegevens van de eerste pensioenpijler, de AOW, gekoppeld met die van de tweede pensioenpijler, de aanvullende pensioenen die tijdens het werkende leven worden opgebouwd. Pensioenuitvoerders zijn in dit geval ondernemingspensioenfondsen, bedrijfstakpensioenfondsen en pensioenverzekeraars (Merkus et al., 2006). Zo werd de wettelijke basis voor mijnpensioenoverzicht.nl gecreëerd. De Pensioenwet leidde ertoe dat een breed samenwerkingsverband op 7 mei 2008 de ‘Stichting Pensioenregister’ opgerichte (Stichting Pensioenregister, n.d.-c). Dit was een volledig nieuw samenwerkingsverband van drie pensioenkoepels, het Verbond van Verzekeraars en de SVB. De Stichting vervulde een leidende rol bij het invullen van het pensioenregister, dat volgens de Pensioenwet op 31 december 2010 beschikbaar moest zijn. De Minister wees de stichting aan om het in de pensioenwet genoemde pensioenregister te ontwikkelen en beheren. Een belangrijk onderdeel van de opdracht voor de Stichting was dat het pensioenregister door de pensioensector zelf betaald zou moeten worden. De pensioenuitvoerders zouden gaan bijdragen aan de hand van het aantal verzekerden dat zij geregistreerd hadden (Werkgroep Pensioenregister, 2008). Hoe dat pensioenregister er daadwerkelijk uit zou komen te zien stond toen nog niet vast. Het pensioenregister had tot gevolg dat rond de 700 organisaties, meer of minder vrijwillig, een overeenkomst sloten met de Stichting Pensioenregister (Werkgroep Pensioenregister, 2008). Dit waren alle pensioenfondsen, pensioenverzekeraars en de SVB. Zij gingen de gegevens in het register aanleveren. 44

Wouter Welling


Een complicerende factor bij het afsluiten van deze overeenkomsten bleek te zijn dat verzekeraars twijfel voelden bij het weergeven van hun pensioengegevens, zonder dat zij het format, oftewel de latere website mijnpensioenoverzicht.nl, waarin deze werden weergegeven volledig konden beheersen. Dit zou mogelijk tot verkeerde en ongewenste interpretaties door de burger kunnen leiden en daarmee tot veel vragen aan klantenservices. De Stichting Pensioenregister heeft vervolgens een ‘Werkgroep pensioenregister’ met een afvaardiging van experts uit de verschillende organisaties opgericht. Deze werkgroep heeft een business plan opgeleverd, dat vervolgens overgedragen is aan een losstaande programmaorganisatie die aan de hand van dit business plan verantwoordelijk werd gesteld voor de oplevering van het pensioenregister voor 1 januari 2011 (Werkgroep Pensioenregister, 2008). De controle op deze programmaorganisatie werd gedaan door een stuurgroep met vertegenwoordigers van alle deelnemende partijen. In het business plan van de werkgroep pensioenregister is een aantal principes geformuleerd die leidend werden voor de latere ontwikkeling van mijnpensioenoverzicht.nl (Werkgroep Pensioenregister, 2008). De belangrijkste uitgangspunten in het business plan waren dat het register vormgegeven ging worden door middel van een website, dat de authenticatie van de burger zou plaatsvinden door middel van DigiD en dat de gegevens overeen moesten komen met de verschillende UPO’s.30 De principes die aan de basis van mijnpensioenoverzicht.nl stonden waren: 

Het Pensioenregister zou een publieke voorziening worden voor burgers en niet bedoeld zijn voor commerciële activiteiten.



De dienstverlening van het Pensioenregister zou gratis zijn voor de burger.



Het Pensioenregister zou een digitaal loket worden, waarmee de burger snel en betrouwbaar inzage zou hebben in zijn persoonlijke pensioensituatie.



Het Pensioenregister zou eenvoudig gebruikt kunnen worden door alle burgers, ook die met weinig digitale vaardigheden. Er zou daarom sprake zijn van eenvoudige bediening en navigatie.



Alle pensioenfondsen en verzekeraars zouden zich aansluiten op het Pensioenregister. De SVB werd in dit licht gezien als pensioenfonds / verzekeraar van de AOW en ANW.31



Het identificeren van burgers zou plaatsvinden via DigiD dat gekoppeld is aan een uniek BSN.



De Pensioenfondsen, de Verzekeraars en de SVB zouden volledig verantwoordelijk blijven voor de kwaliteit van de gegevens die getoond worden in het register. De Stichting Pensioenregister werd hier nadrukkelijk buiten gehouden.

30


31


45

Wouter Welling 


Het pensioenregister of mijnpensioenoverzicht.nl zou enkel verantwoordelijk zijn voor het correct tonen van door andere partijen aangeleverde gegevens.

Tussen het voorjaar van 2008 en eind 2009 werd mijnpensioenoverzicht.nl aanbesteed, ontworpen en gebouwd.

In

2010

zijn

alle

pensioenuitvoerders

aangesloten

en

op 6

januari

2011

is

mijnpensioenoverzicht.nl daadwerkelijk live gegaan. Veel media berichtten over het nieuwe mijn-domein en na twee weken was de website door een miljoen burgers bezocht (Stichting Pensioenregister, n.d.-a). Dit liep op naar een aantal van in totaal vijf miljoen bezoeken in 2011 en 2012. De overwegingen ten grondslag aan mijnpensioenoverzicht.nl De

belangrijkste

publieke

waarde

die

ten

grondslag

ligt

aan

de

ontwikkeling

van

mijnpensioenoverzicht.nl is transparantie. Het transparant inzicht bieden in de persoonlijke pensioensituatie van de burger wordt door alle bronnen als belangrijkste waarde genoemd. De vooraf opgestelde beleidsdocumenten (business plan), de verantwoordingsdocumenten (jaarverslagen) en de expert interviews noemen de transparantie consequent als drijfveer om dit mijn-domein te ontwikkelen. Belangrijk om hierbij te vermelden is dat het niet primair draait om transparantie in de zin van het bieden van een open perspectief op de gegevens van de overheid (kwadrant B, autonomie en creatie). Het draaide voornamelijk om transparantie leidend tot het vergroten van het persoonlijk nut en de zelfredzaamheid (autonomie) van de burger (kwadranten B en D). De term ‘baas in eigen gegevens’ gebruikte een van de experts hier passend voor. Wanneer de literatuur omtrent personalisatie (paragraaf 3.2) naast het bronnenonderzoek omtrent mijnpensioenoverzicht.nl wordt gelegd, valt op dat bij dit mijn-domein veel meer vanuit de voordelen voor de burger geredeneerd is, dan vanuit de literatuur te verwachten viel (tabel 3 linker kolom). Het versterken van de relatie burger-overheid lijkt een sterke overweging te zijn geweest. Een van de belangrijkste doelen was het vergroten van het pensioenbewustzijn. Burgers hadden tot 2011 veelal slecht zicht op hun pensioensituatie. Men wist niet waar men na pensionering recht op zou hebben. Dit leidde, volgens de experts, tot een verminderd vertrouwen in het Nederlandse pensioensysteem. Dit trachtte mijnpensioenoverzicht.nl, door zijn simpele inzichtelijkheid, deels weg te nemen. Ook administratieve lastenverlichting komt vaak terug als drijfveer voor de ontwikkeling van mijnpensioenoverzicht.nl. De introductie van het UPO had al een beter overzicht geboden, maar onduidelijkheid bleef bestaan wanneer een burger verschillende pensioenverzekeraars had. ‘Proactieve dienstverlening’ stond in deze fase centraal bij mijnpensioenoverzicht.nl. Er werd geswitcht van een haalplicht voor de burger, waarbij deze moest aankloppen bij de verschillende verzekeraars om te vragen

46

Wouter Welling


om pensioenoverzichten en uitkeringen, naar een brengplicht, waarbij de pensioenuitvoerders de burger een overzicht van gegevens in mijnpensioenoverzicht.nl moesten bieden. Persoonlijk nut voor de burger (kwadrant D) werd duidelijk hoger geacht dan potentiële kostenbesparingen bij pensioenuitvoerders. Een van de experts verwoordde dit als “het beschermen van de Nederlandse burger tegen de verkeerde uitwassen van de commerciële pensioenwereld.” Rond

9 bestond, volgens een expert, “een verharding

van het klimaat rond overheidsuitkeringen.” Wanneer burgers een hoger beroep deden op publieke voorzieningen, doordat pensioenuitvoerders hun informatie niet inzichtelijk aanboden, dan werd dit maatschappelijk en politiek gezien steeds onacceptabeler.32 Hierdoor kwam er een sterkere verticale druk op de drive om pensioenen inzichtelijk te maken. Efficiëntie en kosten besparen (kwadrant C) blijken veel minder dan verwacht een overweging achter mijnpensioenoverzicht.nl te zijn. Meerdere experts gaven aan dat er “nooit een kostenbesparingsdrive is geweest”. Door de wettelijke basis moest het project simpelweg gerealiseerd worden. Dat het geld ging kosten stond vast en dat het weinig directe besparingen opleverde was ook helder. Het mijn-domein moest wel zo efficiënt mogelijk gerealiseerd worden, maar actief besparen was geen drive. Een toegankelijk, helder en accuraat overzicht bieden was de belangrijkste motivatie achter mijnpensioenoverzicht.nl. Het moest daarnaast gratis en gelijkwaardig toegankelijk zijn voor iedere Nederlandse burger. Personalisatie door middel van een mijn-domein bleek hiervoor de beste optie. Zowel praktische (effectief) als trendmatige redenen vormden de motor achter het proces (zie tabel 3). Praktisch was dat de relatie tussen enerzijds de burger en anderzijds 700 verschillende pensioenuitvoerders gelegd diende te worden. Die verbinding was enkel mogelijk door middel van één gepersonaliseerd platform dat een heldere vorm van authenticatie en autorisatie zou bieden. Dat kon alleen door middel van DigiD, want dit is gekoppeld aan een uniek BSN, dat weer gekoppeld is aan iemands unieke AOW situatie. Trendmatige overwegingen waren enigszins waar te nemen in het feit dat MijnSVB, waarop de AOW situatie bekeken kan worden, reeds bestond. Hier is qua wijze van personalisatie veel van afgekeken. De experts zien dit echter niet als een hype waar actief aan meegedaan werd, meer als een goede leerschool voor mijnpensioenoverzicht.nl. Een complicerende factor in de overwegingen achter mijnpensioenoverzicht.nl was dat er een samenwerking tot stand was gekomen tussen verschillende overheidsorganisaties en een aantal private pensioenuitvoerders. In de funderende principes was al vermeld dat er enkel neutrale informatie geboden zou worden en er geen vormen van reclame of ‘extra informatie’ geboden mochten worden door de 32

Een gedeelte van de opgebouwde pensioenen werd voor 2011 niet opgevraagd doordat de rechthebbenden geen weet hadden van het

opgebouwde pensioen bij een bepaald fonds. Dit kon er toe leiden dat de rechthebbenden daardoor meer aanspraak maakten op publieke voorzieningen en het pensioenfonds simpelweg de eigen kaspositie had versterkt.

47

Wouter Welling


pensioenuitvoerders. De SVB wilde AOW gegevens zeer graag inzichtelijk maken. De pensioenwereld vertrouwde de intenties van de overheid op het gebied van transparantie en persoonlijk nut voor de burger echter niet altijd. Dit kwam voornamelijk doordat de pensioenuitvoerders in dit project opdraaiden voor de financiering van de realisatie van publieke waarden die voornamelijk vanuit de politiek en ambtenarij werden geformuleerd. 4.2 Mijn.toeslagen.nl Mijn.toeslagen.nl is het mijn-domein waar de Nederlandse burger zijn zaken met betrekking tot toeslagen kan regelen met de Belastingdienst.33 Nederlandse burgers kunnen hier verschillende toeslagen aanvragen en hun hiervoor relevante gegevens controleren en wijzigen (Belastingdienst, n.d.). Sinds 2006 bestond binnen de Belastingdienst het idee om een gepersonaliseerd mijn-domein te ontwikkelen ter ondersteuning van het proces rond het juist verstrekken van toeslagen in Nederland. In januari 2007 is om deze reden een groot project gestart met de naam ‘Toeslagen Nieuw’. Dit project kreeg de doelstelling om een nieuw flexibel toeslagensysteem op te leveren en in te voeren voor vier inkomensafhankelijke regelingen. Dit betrof de Huurtoeslag, de Zorgtoeslag, het Kindgebonden budget en de Kinderopvangtoeslag (Belastingdienst, 2009). Het systeem zou de naam NTS krijgen, het Nieuwe Toeslagen Systeem. De bouw van het Systeem en daarmee ook het nieuwe mijn-domein werd aanbesteed en in 2007 gegund aan Getronics PinkRoccade (Sanders, 2007). De principes die aan de basis van mijn.toeslagen.nl stonden, zijn: 

Er zou een gedeelde informatiepositie gecreëerd worden. De informatie die zichtbaar zou zijn voor de burger zou gelijk moeten zijn aan die van de Belastingdienst.



Wijzigingen in de gegevens van een burger zouden direct zichtbaar moeten zijn in mijn.toeslagen.nl.



Het leidende principe was ‘digitaal tenzij’. Het mijn-domein zou het primaire kanaal worden voor de burger om toeslagen aan te vragen, stop te zetten en te beheren.



Er werd gewerkt met het doel ‘gebeurtenis gedreven’ te werken. Er werd zaakgericht informatie opgevraagd. Dit hield in dat mensen gericht gestuurd werden rond bepaalde gebeurtenissen in hun leven die invloed hadden op een bepaalde toeslag. Denk hierbij aan samenwonen, een kind krijgen of van werksituatie veranderen.

33

Zie: https://mijn.toeslagen.nl/

48

Wouter Welling


Het initiële doel van ‘Toeslagen Nieuw’ was om begin

9 het mijn-domein live te zetten. Eind 2008 liet

toenmalig Staatssecretaris van Financiën, Jan Kees de Jager, weten dat dit uitgesteld zou worden naar eind 2009. In oktober

9 is gekozen voor het zogenaamde ‘beheerst implementeren’. Dit hield

simpelweg in dat de live gang van het mijn-domein uitgesteld werd naar eind 2010 (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2009). Toen de Belastingdienst het nieuwe toeslagensysteem inmiddels in de backoffice had uitgerold bleken er nog te veel fouten in te zitten om live te kunnen gaan eind 2010. Er is toen door de toenmalige Staatssecretaris Frans Weekers aan de Tweede Kamer meegedeeld dat er wederom uitstel zou plaatsvinden (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2010). In december 2011 is mijn.toeslagen.nl uiteindelijk succesvol live gegaan. Dit gebeurde onder enige druk. Een van de experts gaf aan dat er sterke hiërarchische (verticale) druk was uitgeoefend om live te gaan en dat uitstel op dat moment geen optie meer was. Er was al veel ophef in de media geweest over veelvuldig uitstel en kostenoverschrijdingen binnen het project Toeslagen Nieuw (Hulsman, 2010). Het live zetten van het mijn-domein kreeg hiernaast veel politieke aandacht. Vanaf het moment dat mijn.toeslagen.nl live stond konden ruim zes miljoen Nederlandse burgers toeslagen aanvragen en wijzigingen doorgeven. Binnen twee maanden was het mijn-domein al meer dan een miljoen keer bezocht (Belastingdienst, 2012). Momenteel is toeslagen.nl nog steeds het meest bezochte mijn-domein bij de Nederlandse overheid (Onderzoeksrapport Everest burgeronderzoek 2014, n.d.). Het project Toeslagen Nieuw heeft veel media aandacht gegenereerd. Dit kwam voornamelijk door een overschot aan gemaakte kosten (Hulsman, 2010; Rijks ICT-dashboard, n.d.). De initieel geschatte kosten van het gehele Toeslagen Nieuw programma waren bij de start 56 miljoen. De gerealiseerde meerjarige uitgaven waren 240 miljoen, toen deze eind 2012 gepeild werden in het Rijks ICT dashboard (Rijksoverheid, n.d.). Meerdere functionaliteiten waren nog niet gereed toen mijn.toeslagen.nl eind 2011 live ging. Door de complexiteit van de verschillende processen die via het mijn-domein liepen en de druk om mijn.toeslagen.nl snel live te zetten, is besloten door te blijven ontwikkelen en een aantal functionaliteiten later toe te voegen. Een voorbeeld hiervan is dat het systeem initieel enkel zorg droeg voor de voorlopige toekenning van een toeslag. De definitieve toekenning van toeslagen gebeurde bijvoorbeeld nog buiten het mijn-domein om. De definitieve toekenning is als functionaliteit toegevoegd in een nieuw project genaamd Definitief Toekennen Nieuw (DTN) (Rijksoverheid, n.d.). Deze functionaliteit is toegevoegd eind 2013 bij de afronding van het project DTN. Het project DTN was tijdens de eerste jaren tevens verantwoordelijk voor het beheer van mijn.toeslagen.nl.

49

Wouter Welling


De overwegingen ten grondslag aan mijn.toeslagen.nl De maatschappelijke relevantie van mijn.toeslagen.nl wordt volgens de formele documenten van de Belastingdienst voornamelijk gevonden in het bieden van betere dienstverlening aan burgers en een beter toezicht en controle op deze dienstverlening. Hiernaast wordt nog het praktische argument aangehaald dat het oude systeem van toeslagenverwerking de uitvoering van deze taken simpelweg niet meer aankon (Belastingdienst, 2009, 2012). De maatschappelijke relevantie van dit systeem valt, volgens de formele documentatie, voornamelijk te scharen onder de externe invloeden die de overheid onderging om dit mijn-domein te ontwikkelen (zie tabel 3). Er lijkt bij dit project echter een verschil te zitten in de rechtvaardiging na afronding en de initiële overwegingen. De belangrijkste publieke waarden die ten grondslag liggen aan mijn.toeslagen.nl zijn het verhogen van de efficiëntie en effectiviteit van het proces van toeslagen verstrekken. De Belastingdienst geeft zelf aan dat efficiency de belangrijkste reden was om dienstverlening zo veel mogelijk digitaal via mijn.toeslagen.nl te organiseren (Belastingdienst, 2012). Een van de geïnterviewde experts gaf aan dat de Belastingdienst bij de start van de ontwikkeling van het mijn-domein handelde vanuit het idee dat “als we een portaal hebben, dan bellen burgers niet meer”. Het zou als het ware de vervanging van het telefonische en het fysieke loket worden. Het doel was dat burgers voornamelijk het voorkeurskanaal zouden gebruiken. Dit kanaal zou na de lancering van mijn.toeslagen.nl het mijn-domein zijn. Zo zou flink bezuinigd kunnen worden op meer arbeidsintensieve kanalen als het loket, post en telefonie. De Belastingdienst realiseerde de beoogde efficiëntieverhoging echter totaal niet. Er werd juist meer gebeld. Het aantal telefoongesprekken naar de Belastingdienst met betrekking tot toeslagen nam in 2011 toe met 18% ten opzichte van het voorgaande jaar (Belastingdienst, 2012, p. 11). De Belastingdienst erkent daarbij zelf de introductie van mijn.toeslagen.nl als reden van de toename van telefonische contacten. Dit laat echter onverlet dat efficiënte en effectieve communicatie (kwadrant C) de belangrijkste initiële drijfveren waren om het mijn-domein te ontwikkelen. Het feit dat achteraf bleek dat deze doelen niet werden gerealiseerd, verandert weinig aan de vooraf opgestelde overwegingen. Binnen het mijn-domein van de toeslagen blijkt duidelijk een spanning te zitten tussen overwegingen die voortkomen uit transparantie motieven en overwegingen die voortkomen uit een efficiencystreven. Enerzijds zou digitalisering in de vorm van een mijn-domein een besparing moeten opleveren en was dit wat ook van het project verwacht werd door de opdrachtgevers. Deze redenering zou het rechtvaardigen om in mijn.toeslagen.nl weinig gegevens te tonen, zodat burgers weinig zouden hebben om vragen over te stellen. Het portaal zou daarnaast relatief goedkoop ontwikkeld kunnen worden wanneer het slechts weinig gegevens zou bevatten. Anderzijds leidden overwegingen voortkomende uit de gedeelde 50

Wouter Welling


informatiepositie juist meer richting zo veel mogelijk transparantie (Belastingdienst, 2009). De transparantie van de gedeelde informatiepositie vereiste het tonen van zo veel mogelijk toeslagen gerelateerde gegevens, wat weer voor een grote toename aan vragen bij de burger zou zorgen en daarmee de efficiencydoelstellingen teniet zou doen. Uit de expert interviews, mediaberichten en Kamerbrieven blijkt dat de Belastingdienst het mijn-domein gestart is vanuit efficiëntie overwegingen, maar hier duidelijk op teruggekomen is (Hulsman, 2010; Rijks ICT-dashboard, n.d.; Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2009, 2010). Het mijn-domein bleek een stuk ingewikkelder te realiseren dan verwacht en daarnaast is er nooit een duidelijke business case van de besparingen opgesteld (Rijksoverheid, n.d.). Een van de experts geeft aan dat “als er ooit een business case was gemaakt, dan was de waarde van wat we zouden realiseren veel lager ingeschat”. Een bijkomend nadeel was dat zich veel onverwachtse gevolgen voordeden na de realisatie en live gang van het systeem. Een van de bekendste hiervan is het probleem met authenticatie door middel van DigiD fraude (Rengers & Althuisius, 2014). Het verhogen van de compliance (zie tabel 3) was een belangrijke overweging achter mijn.toeslagen.nl.34 In dit verband wil compliance zeggen dat de burger tijdig en juist toeslagen aanvraagt en daarnaast wijzigingen in diens situatie juist en tijdig doorgeeft. Hierbij wordt ook het terugbetalen van onjuist uitbetaalde toeslagen betrokken. Vooral wanneer mutaties makkelijk gemaakt zouden worden, zo was de overweging, zou de compliance omhoog gaan. Een nadeel van deze overweging voortkomende uit het plaatsen van verantwoordelijkheid bij de burger en het handelen uit vertrouwen is dat deze ook meermaals heeft gewrongen met de compliance doelstellingen van de Belastingdienst. Het vertrouwen in de burger leidde af en toe juist tot minder compliance, doordat het systeem te complex voor de burger was of er een mogelijkheid tot fraude ontstond (Nationale Ombudsman, 2013a). Wanneer de literatuur omtrent personalisatie (paragraaf 3.2) naast het bronnenonderzoek wordt gelegd, valt op dat bij mijn.toeslagen.nl eenvoud, toegankelijkheid en gemak voor de burger voornamelijk gerealiseerd moesten worden om het toeslagen proces effectiever en kostenbesparend uit te kunnen voeren (kwadrant C). Een van de experts gaf aan dat de “overwegingen nogal paternalistisch waren”. De overheid, in de vorm van de Belastingdienst, had hoge verwachtingen over hoe de burger door zelf flexibel met gegevens om te gaan (kwadrant D) het backoffice proces op een hoger niveau zou kunnen brengen (kwadrant C). Zelfredzaamheid zou hier dus hand in hand gaan met kostenbesparing.

34

De algemene beleidsdoelstelling van de gehele Belastingdienst is dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke verplichtingen aan de

belastingdienst na te komen (Belastingdienst, 2012).

51

Wouter Welling


Administratieve lastenverlichting voor de burger is zeker ook een belangrijke overweging geweest achter de ontwikkeling van mijn.toeslagen.nl. Gemiddeld was een burger voor de lancering van mijn.toeslagen.nl 25 uur per jaar bezig met zijn toeslagen (Belastingdienst, 2012). Het oogmerk om dit naar beneden te krijgen was een belangrijke drijfveer. Wat duidelijk uit de bestudering van de bronnen en de gevoerde gesprekken blijkt is dat de overwegingen die het programma Toeslagen Nieuw dreven tussen 2007 en 2010 voornamelijk gericht waren op besparing door middel van kanaalsturing. Dit wil zeggen dat de burger het mijn-domein ging gebruiken in plaats van de telefoon te pakken of een bezoek aan het loket te brengen. Vanaf 2011 heeft de Belastingdienst deze overweging laten vallen en is de focus komen te liggen op administratieve lastenverlichting, versimpeling van het toeslagenproces voor de burger en handhaving binnen het toeslagenproces. De focus verschoof dus van overwegingen voortkomende uit kostenbesparing en efficiëntie (kwadrant C) naar persoonlijk nut voor de burger door toegenomen keuzevrijheid, beschikbaarheid en versimpeling (kwadrant D). 4.3 Mijn.denhaag.nl Mijn.denhaag.nl is het mijn-domein van de gemeente Den Haag. In mijndenhaag.nl kunnen Nederlandse burgers, en dan voornamelijk volgens de BRP in Den Haag ingeschreven burgers, verschillende zaken met de gemeente Den Haag afhandelen.35 Ook kunnen zij verschillende gegevens inzien, zoals geregistreerd bij de gemeente Den Haag, en de status van verschillende aanvragen bekijken. In totaal zijn er volgens de gemeente Den Haag 27 gemeentelijke dienstverleningsproducten af te nemen via het mijndomein (Gemeente Den Haag, n.d.). In november 2006 heeft de Haagsche gemeenteraad besloten dat er budget gereserveerd diende te worden om Hagenaars persoonsgericht te informeren (Gemeente Den Haag - College van Burgemeester en Wethouders, 2007). Op dat moment stond nog niet vast hoe deze persoonsgerichte benadering vormgegeven zou worden. Er stond wel vast dat dit zou gebeuren door middel van een mijn-domein dat de naam MijnDenHaag zou dragen. MijnDenHaag zou “voor iedere Hagenaar de persoonlijke internetpagina en de digitale toegangsdeur tot privégegevens bij de overheid” worden (Gemeente Den Haag - College van Burgemeester en Wethouders, 2007). Bij de start van MijnDenHaag werd reeds besloten tot een stapsgewijze aanpak, waarbij de website snel live gezet zou worden en daarna geleidelijk nieuwe functionaliteiten toegevoegd zouden worden.

35

Zie: https://mijn.denhaag.nl/home/. N.b. Een Nederlandse burger met een DigiD die niet in Den Haag ingeschreven staat kan ook inloggen.

Deze kan bijvoorbeeld de status van zijn omgevingsvergunning aanvraag bekijken.

52

Wouter Welling


De gemeente was eerder al begonnen met digitale inzage van de WOZ via denhaag.nl en het project ‘Ons Haagse Huwelijk’, waarmee burgers gepersonaliseerd zaken rondom hun huwelijk konden regelen (Gemeente Den Haag, n.d.).36 Deze functionaliteiten zaten reeds achter een inlog door middel van DigiD. Het waren echter nog steeds losse projecten die een enkele dienst personaliseerden. Halverwege 2008 ging mijn.denhaag.nl live. De website bood toen nog niet veel functionaliteiten en moest bijvoorbeeld bestaan naast een losstaand portal voor afspraken en een losstaand portal voor lopende zaken. In 2008 kreeg het ambtelijke apparaat van de gemeente vanuit het college tevens de opdracht om in 2010 ten minste 50% van de dienstverlening via het digitale kanaal te laten verlopen. Dit was een opdracht die geen brede politieke en maatschappelijke aandacht kreeg (Gemeente Den Haag, 2011). Het online burgerdossier, zoals het mijn-domein bij de gemeente Den Haag genoemd werd, was in de eerste jaren geen groot project. Het kostte in 2008 nog geen ton per jaar. Een van de experts noemde het mijndomein van de gemeente Den Haag tussen 2008 en 2011 vooral een ambtelijk project. Pas na 2011 werd het een breder maatschappelijk project. Omdat mijn.denhaag.nl doorontwikkeld bleef worden, wordt hier ook nog ingegaan op de tweede fase die mijn.denhaag.nl vanaf 2011 inging. De overwegingen achter mijn.denhaag.nl lijken namelijk met de doorontwikkeling mee ontwikkeld te zijn. De intentie van de gemeente Den Haag is vanaf de start geweest om het mijn-domein te verbinden met landelijke initiatieven zoals mijn.overheid.nl en landelijke organisaties als de Belastingdienst. Een verschil met andere mijn-domeinen is dat Den Haag meerdere niveaus van personalisatie overwoog. Het authenticatie niveau van DigiD vond men bij de gemeente veelal te hoog, wat wil zeggen dat men de drempel voor een burger om zijn DigiD te gebruiken te hoog vond. In 2011 startte de Gemeente Den Haag een project genaamd ‘Personalisatie’ (Gemeente Den Haag, 2011). Dit project had voornamelijk laagdrempeligheid bij het bieden van informatie op maat als uitgangspunt. Het was in essentie een grote doorontwikkeling en herijking van het reeds bestaande, maar functioneel nog betrekkelijk beperkte, mijn.denhaag.nl. Het project ‘Personalisatie’ was onderdeel van de verbetering van de gehele website van de gemeente Den Haag in het project ‘Fase

Nieuw DenHaag.nl” (Gemeente

Den Haag, 2011). Vanaf 2011 heeft de gemeente de intentie gehad om het mijn-domein als één van de, zo niet hét, primaire kanaal van communicatie met de burger te laten zijn. De gemeente verwoordde dit streven door te stellen dat in 2012 de helft van de transacties via denhaag.nl of het gepersonaliseerde mijn-domein zouden moeten gaan (Gemeente Den Haag, 2011). De principes en uitgangspunten waarmee aan het mijn-domein gewerkt werd in het project Personalisatie waren: 36


53

Wouter Welling 


Burgers zouden gegevens enkelvoudig invullen en de gemeente zou deze gegevens meervoudig gebruiken. Er zou dus idealiter maar eenmaal om dezelfde gegevens gevraagd worden.



Mijn.denhaag.nl zou een duidelijk herkenbaar onderdeel van denhaag.nl worden.



Er zou integratie plaatsvinden van de drie gepersonaliseerde onderdelen van denhaag.nl. Dit waren MijnDenHaag, Mijn Haagse Zaken en Mijn Haagse Afspraken. Deze zouden geïntegreerd worden in mijn.denhaag.nl.



Burgers (of klanten, waar de gemeente Den Haag in de documentatie over spreekt) zouden online begeleid worden aan de hand van vooraf ingevulde formulieren.



Alle digitaal af te nemen ‘loketproducten’ (diensten van de gemeente) zijn af te nemen via mijn.denhaag.nl.



Mijn.denhaag.nl zou meertaligheid gaan ondersteunen.



Burgers zouden via andere kanalen verleid worden om mijn.denhaag.nl te gebruiken voor persoonlijke gemeentezaken. Wanneer een burger bijvoorbeeld via het loket een verhuizing door zou geven, zou de burger via een email erop gewezen kunnen worden dat er ook een parkeervergunning via mijn.denhaag.nl aangevraagd zou kunnen worden voor het nieuwe adres.

De gemeente Den Haag deed vanaf 2011 aan kanaalsturing door de website zo toegankelijk en simpel mogelijk te maken. In Den Haag werd dit aangeduid door de preferentievolgorde van kanaal aan te geven met “click, call, face”, oftewel allereerst het mijn-domein en de website, dan het telefonische kanaal en dan pas het menselijke contact aan de balie of aan de keukentafel (Gemeente Den Haag, 2011). Een groot vraagstuk binnen de gemeente Den Haag was de interne afstemming tussen verschillende afdelingen. De backoffice was hier leidend geworden voor de frontoffice die de burger te zien kreeg (Zie inleiding en WRR, 2011, p. 230). Zo werden de drie gepersonaliseerde onderdelen van denhaag.nl allemaal door een andere afdeling verzorgd. Door de veelheid aan diensten die via mijn.denhaag.nl werden aangeboden, moesten meerdere afdelingen van de gemeente een onderdeel van de gegevens voor in het mijn-domein aanleveren. Deze afdelingen wilden deze informatie wel delen, maar wel in hun eigen tempo en onder eigen voorwaarden. Een van de belangrijkste realisaties tijdens het beheren en doorontwikkelen van mijn.denhaag.nl is, volgens meerder experts, geweest dat het mijn-domein geen volledige vervanging is voor andere communicatiekanalen, zoals het loket of de telefoon. Het is meer complementair. Bij de start van het project in 2008 was nog het doel om alles, indien mogelijk, door burgers digitaal af te laten handelen. Vanaf 2011 is deze intentie losgelaten en is het mijn-domein breder ingezet als een kanaal dat complementair is aan het loket en de telefoon. Sinds 2011 is de zelfredzaamheid van de burger centraler 54

Wouter Welling


gesteld ten opzichte van het vergroten van de efficiëntie van het dienstverleningsproces door digitale personalisatie. De overwegingen ten grondslag aan mijn.denhaag.nl De belangrijkste overweging ten grondslag aan mijn.denhaag.nl was de zelfredzaamheid van burgers vergroten door digitale dienstverlening simpel toegankelijk te maken (kwadrant B). Een van de experts verwoordde dit als “het creëren van een brede en integrale toegang tot al je besognes bij de overheid. Een soort digitaal keukengesprek, waarbij direct al je gegevens op tafel liggen.” Dit zou gerealiseerd worden door duidelijke en makkelijke toegang. Hiermee werden zowel een administratieve lastenverlichting voor burgers (kwadrant D), als een grotere efficiency van het dienstverleningsproces voor de gemeente beoogd (kwadrant C). De zelfsturing had in de beginfase van mijn.denhaag.nl (tot en met 2011) duidelijk een efficiëntiedoelstelling. Een van de experts gaf typerend aan dat het idee was dat “wanneer mensen het zelf deden, de gemeenteambtenaren het niet hoefden te doen.” Het doel was om direct, efficiënt en tegen geringe kosten het contact met de burger te onderhouden. Opvallend is dat de experts veelal aangeven dat in de beginjaren de rechtvaardiging van de overwegingen naar de buitenwereld voornamelijk gezocht werd in het verhogen van de efficiency van de dienstverlening. Intern werd de vraag wel eens gesteld of het daadwerkelijk plausibel was dat een mijndomein in deze vorm de gemeentelijke dienstverlening daadwerkelijk goedkoper en efficiënter zou laten plaatsvinden. Het college van B&W geeft in zijn opdracht voor het mijn-domein aan dat “niet alleen efficiency als oogpunt” zou moeten worden gezien (Gemeente Den Haag - College van Burgemeester en Wethouders, 2007). Opvallend is dat dit intern wel gezien werd als de voornaamste drijfveer. Alle projectdocumenten bevatten bijvoorbeeld een prominent tekstdeel over de ‘geplande besparing’. Een belangrijke overweging was tevens innovatie (kwadrant B). Innovatie, en dan voornamelijk innovatie om het innoveren. Van de kant van de experts kwam duidelijk naar voren dat het college en de verantwoordelijke wethouder graag wilden scoren met een innovatief mijn-domein in de gemeente Den Haag. Ook werd gesteld dat Den Haag, doordat het de thuishaven van veel landelijke overheden is, vaak gepusht werd om als pilot gemeente te functioneren bij innovatieve digitale dienstverleningsprojecten. Hiernaast blijkt in Den Haag tevens de kleur van de politiek verantwoordelijke voor het mijn-domein een rol te spelen. Vanaf 2008 was de verantwoordelijke wethouder een liberaal (VVD) en waren vooral efficiëntie, vooroplopen en innovatie de drijfveren (kwadranten B en C). Vanaf 2010 was de verantwoordelijke wethouder een sociaaldemocraat (PvdA) en bleken vooral gelijkheid, toegankelijkheid en beschikbaarheid (kwadrant D) voor iedereen de belangrijkste overwegingen te zijn.

55

Wouter Welling


De voordelen op het gebied van maatschappelijke legitimatie moesten primair worden gerealiseerd door het wegnemen van het idee bij de burger dat de gemeente versnipperd te werk ging. Door het digitale mijn-domein werd getracht op een toegankelijke wijze één beeld van de gemeente Den Haag neer te zetten (kwadrant D). De gemeente had in het verleden namelijk vaak het verwijt gekregen dat haar afdelingen als eilanden functioneerden. Dit versnipperde beeld zou deels door het mijn-domein weggenomen kunnen worden. Den Haag probeert daarnaast duidelijk een balans te vinden tussen het proactief aanbieden van gepersonaliseerde diensten vanuit de ‘ n gemeente’ gedachte en burgers toch ook niet te veel het gevoel geven van een overheid “die als Big Brother in het leven van de burger meekijkt” (Gemeente Den Haag, 2011). Een overweging die tevens meespeelde bij het Haagse mijn-domein was de participatie van de burger vergroten door een helder omgevingsbeeld neer te zetten en diensten met elkaar te verbinden. Het mijndomein zou overzicht bieden en daarmee meer autonomie voor de burger creëren (kwadrant B) (Gemeente Den Haag, 2011). Een van de experts verwoordde dit als het “vergroten van de informatiemacht van de burger ten opzichte van de overheid.” Deze partnership tussen de overheid en burger wordt vooral genoemd als toekomstig speerpunt van de gemeentelijke dienstverlening (kwadrant A). Het is nog geen sterke overweging geweest bij de ontwikkeling van mijn.denhaag.nl, maar volgens enkele experts is het partnership vaak als een belangrijk onderwerp voor de toekomst genoemd. Sinds 2011 is voor de gemeente Den Haag dienstverlening duidelijk belangrijker dan personalisatie op zich. Gemak en transparantie (kwadranten B en D) stonden centraal (Gemeente Den Haag, 2011). Het beïnvloeden of voorspellen van het gedrag van de burger was geen belangrijke overweging, al wordt het wel in de projectdocumenten genoemd. De gemeente wilde de eigen administratieve lasten graag doen verminderen (efficiëntieverhoging). Zelf noemde ze dat ‘betere ondersteuning van selfservice bieden’ (Gemeente Den Haag, 2011). Dit was echter, volgens de experts en de documentatie, niet meer primair uit kostenbesparende overwegingen. Het draaide bij mijn.denhaag.nl voornamelijk om herkenning en daarmee het leveren van een service op maat (kwadrant D). Hierbij geven meerdere experts aan dat er goed is gekeken naar voorbeelden uit de commerciële wereld. Trendmatige overwegingen hebben zeker een rol hebben gespeeld (zie tabel 3). Door middel van werkbezoeken en expert meetings is getracht het dienstverleningsniveau te evenaren dat commerciële organisaties door personalisatie in hun mijn-domein haalde. De gemeente kopieerde waar het kon en accepteerde dat de overheid niet intrinsiek innovatief hoeft te zin, maar wel een hoge kwaliteit van dienstverlening moet bieden. Dit was wat de burger verwachtte op basis van het niveau van dienstverlening van andere partijen.

56

Wouter Welling


5. Het CVF van publieke waarden In de Inleiding werd gesteld dat dit onderzoek voortkomt uit nieuwsgierigheid naar de daadwerkelijke overwegingen achter digitale mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid. Als instrument om deze overwegingen te duiden zijn publieke waarden in de vorm van het CVF model gehanteerd (zie paragraaf 2.1 en paragraaf 3.3).37 In dit hoofdstuk worden de drie cases geduid aan de hand van het voor de specifieke case ingevulde CVF van publieke waarden. Het CVF model is besproken met de geïnterviewde personen, waarna zij om hun inzichten rond de overwegingen zijn gevraagd. Hen is allen gevraagd in welk kwadrant zij de focus zagen liggen bij de overweging achter een mijn-domein.38 Deze inzichten zijn vervolgens geconfronteerd met de formele documentatie rond de drie cases. Door deze bronnen te combineren is tot een overzichtelijk beeld van de overwegingen achter deze mijn-domeinen gekomen. In paragraaf 3.5 zijn vanuit de theorie verwachtingen en een model van potentiële overwegingen opgesteld. De data uit de case studies wordt in dit hoofdstuk verklaart aan de hand van de verwachtingen en potentiële overwegingen die in hoofdstuk 3 zijn opgesteld. Er is per potentiële overweging (zie figuur 3) gekeken of deze te herkennen viel bij het betreffende mijn-domein. 5.1 CVF’s van drie mijn-domeinen Mijnpensioenoverzicht.nl Bij mijnpensioenoverzicht.nl is van de drie onderzochte cases duidelijk de sterkste balans tussen de verschillende kwadranten van waarden te vinden. De verdeling over de kwadranten is hier het meest evenwichtig. De balans houdt in dat de verwachtingen vanuit de theorie voor ieder kwadrant (zie paragraaf 3.4) gelijkwaardig uitkomen en er niet een duidelijk sterkere aanwezigheid is van waarden uit een bepaald kwadrant. Alle gesproken personen ervaren de balans en de afweging tussen verschillende drijfveren als evenwichtig. De documentatie doet tevens vermoeden dat waarden uit alle verschillende kwadranten een rol speelden bij de overwegingen achter het mijn-domein. De waarden in kwadrant D (persoonlijk nut voor de burger) speelden duidelijk in iets sterkere mate een rol, hoewel de kwadranten B en C slechts iets minder sterk vertegenwoordigd zijn. De uitkomsten van de analyse zijn hieronder samengebracht het de vorm van een CVF model.

37

Zie bijlage 3 voor het gehanteerde CVF.

38

Zie bijlage 4 voor de outline van het interview.

57

Wouter Welling


Figuur 4: CVF van publieke waarden voor mijnpensioenoverzicht.nl









Partnership overheid-private organisaties Bij mijnpensioenoverzicht.nl is samengewerkt door overheidsorganisaties en private pensioenfondsen en verzekeraars. De beslissingen werden door de Stichting Pensioenregister genomen. Hier diende men het op inhoud eens te worden in een collectieve samenwerking. Gelijkheid Een belangrijke overweging achter mijnpensioenoverzicht.nl was het aan iedereen op gelijke wijze toegang bieden tot informatie over het eigen pensioen.







Autonomie Een van de belangrijkste overwegingen was dat de burger meer eigen verantwoordelijkheid zou nemen in de eigen pensioensituatie. Transparantie De commerciële pensioenuitvoerders die een publieke taak uitvoerden werden verplicht transparantie te bieden op het gebied van de pensioensituatie. De pensioen situatie werd als publiek goed herkend. Consultatie De burger zou door mijnpensioenoverzicht.nl geraadpleegd worden om te checken of de geregistreerde gegevens juist waren. Innovatie Innovatie door middel van mijnpensioenoverzicht.nl was voornamelijk gericht op maatschappelijke vernieuwing in de zin van wat later de participatiesamenleving zou gaan heten. Burgers konden door het mijn-domein ook op het gebied van pensioenen zaken zelf regelen.





Alle experts en de bronnen wijzen dit kwadrant aan als het waardengebied waar de focus op lag bij mijnpensioenoverzicht.nl. Bij dit mijn-domein wezen zowel de experts als de bronnen echter ook sterk richting kwadranten C en B.



Betrouwbaarheid Mijnpensioenoverzicht.nl zou staan of vallen bij de betrouwbaarheid van de gegevens die de pensioenuitvoerders toonden op het mijn-domein. De pensioenfondsen en de overheid hadden de intentie om betrouwbaardere dienstverlening aan te bieden en hiermee het vertrouwen in de het pensioenstelsel te vergroten. Kosten en efficiëntie Dit was nooit de primaire doelstelling, maar er waren vooral bij de pensioenfondsen wel overwegingen om, als er dan een mijn-domein moest komen, dit zo goedkoop mogelijk te uit te voeren.







58

Flexibiliteit, beschikbaarheid, toegankelijkheid en hoge kwaliteit. Al deze waarden lijken sterk aanwezig in de overwegingen achter mijnpensioenoverzicht.nl. De burger zou een op maat gegenereerd domein krijgen, 24/7 beschikbaar, dat zo simpel mogelijk inzicht biedt op de pensioensituatie. ‘Proactieve dienstverlening stond centraal’. Personalisatie Personalisatie was voornamelijk een middel bij mijnpensioenoverzicht.nl. Digitale dienstverlening was een soort sleutel die de burger de inhoud van het juiste digitale loket van de overheid bood. Er was simpelweg geen ander kanaal dan een mijn-domein beschikbaar waar deze kwaliteit van dienstverlening zo geboden kon worden. Keuzevrijheid door transparantie In de expert interviews kwam duidelijk naar voren dat het weerbaar maken van burgers een van de belangrijkste drijfveren was achter mijnpensioenoverzicht.nl. Door een toegankelijk mijn-domein zouden mensen weerbaarder worden ten opzichte van pensioenuitvoerders.

Wouter Welling


Mijn.toeslagen.nl Bij mijn.toeslagen.nl zijn de belangrijkste overwegingen te linken aan waarden die met name te vinden zijn in kwadrant C. Mijn.toeslagen.nl was, toen het project Toeslagen Nieuw gestart werd, voornamelijk een efficiency en kostenbesparingsoperatie. Pas nadat in 2011 op ieder niveau duidelijk werd dat de beoogde kostenbesparing niet gerealiseerd zou worden kwamen waarden uit kwadrant D centraler te staan. Hierbij draait het voornamelijk om administratieve lastenverlichting en transparantie. De uitkomsten van de analyse zijn hieronder samengebracht het de vorm van een CVF model.

59

Wouter Welling


Figuur 5: CVF van publieke waarden voor mijn.toeslagen.nl



Bij mijn.toeslagen.nl blijken de waarden die geplaatst worden in dit kwadrant nauwelijks meegespeeld te hebben in de overwegingen. De ontwikkeling vond voornamelijk plaats vanuit de overheid en werd veelal vanuit interne overheid invloeden gemotiveerd.







Transparantie De overheid trachtte door mijn.toeslagen.nl de transparantie voor burgers te vergroten. Dit lag echter voornamelijk op individueel niveau en niet op het niveau van het gehele dienstverleningsproces van de overheid. Om deze reden valt dit motief eerder te scharen onder kwadrant D. (eigen) Verantwoordelijkheid en participatie Mijn.toeslagen.nl werd sterk gedreven door de motivatie om de burger zelf verantwoordelijk te maken voor de kwaliteit van de gegevens die de Belastingdienst beheert. Dit werd de gedeelde informatiepositie genoemd. Dit was tevens bedoeld om de burger het idee te geven dat deze een belangrijkere rol speelt (participeert) in het toeslagenproces Innovatie Innovatie was een onderliggende drijfveer die een kleine rol speelde. De Belastingdienst besefte nog ver achter te liggen op vele private organisaties.



Alle gesproken personen en de bronnen wijzen dit kwadrant aan als de verzameling van waarden waarop het duidelijkst de focus lag bij mijn.toeslagen.nl.

Na 2011 zijn overwegingen gebaseerd op het persoonlijk nut voor de burger centraler komen te staan. De bronnen beamen de shift in overwegingen gebaseerd op het waardengebied van persoonlijk nut voor de burger.









Kosten en efficiëntie Mijn.toeslagen.nl kwam voornamelijk voort uit efficiëntie overwegingen. Het idee bestond dat het mijndomein kosten zou besparen door de dienstverlening zo veel mogelijk digitaal en niet via het loket of de telefoon te organiseren. Diensten op hoog niveau Dit was een belangrijke drijfveer die voortkwam uit een streven naar vermindering van de administratieve lasten van de burger. Financiële middelen van de Belastingdienst waren steeds ruim beschikbaar om het mijn-domein op een hoog niveau te krijgen. Incasseringsvermogen In een interview werd aangegeven dat mijn.toeslagen.nl “eigenlijk primair bestaat om de burger tegen zichzelf te beschermen.” Hiermee wordt bedoeld dat door personalisatie het gedrag van de burger beïnvloed en voorspeld zou kunnen worden en daarmee de compliance hoger zou worden. Betrouwbare controlerende overheid Het imago van de Belastingdienst als verlener van hoogstaande overheidsdienstverlening komt in ieder document terug als belangrijke overweging achter mijn.toeslagen.nl. Ook wanneer de kosten meermaals toenemen en kostenbesparing geen reële mogelijkheid meer is blijft het betrouwbare beeld van de overheid centraal staan. Het beeld dat de Belastingdienst de toeslagenontvangers goed controleert, speelt een belangrijke rol.







60

Keuzevrijheid en flexibiliteit De zogenaamde kanaaldifferentiatie was een overweging achter de ontwikkeling van mijn.toeslagen.nl. De burger kon het digitale kanaal van het mijn-domein gebruiken als deze dat wilde, maar mocht ook andere kanalen gebruiken. Hoge kwaliteit door transparantie en administratieve lastenverlichting De zogenaamde gedeelde informatiepositie die mijn.toeslagen.nl beoogde, zou ervoor zorgen dat de burger een zo volledig mogelijk beeld had van de gegevens die de overheid registreerde. De volledigheid van de gegevens zou weer kunnen bijdragen aan het reduceren van de tijd die de burger per jaar kwijt is aan het regelen van de toeslagen. Beschikbaarheid en toegankelijkheid Vanaf de start van het project Toeslagen Nieuw heeft voorop gestaan dat het mijn-domein voor zoveel mogelijk burgers op een zo simpel mogelijke manier 24 uur per dag beschikbaar moest zijn. Dit hield verband met de relatief kwetsbaar geachte doelgroep van toeslagenontvangers.

Wouter Welling


Mijn.denhaag.nl Bij mijn.denhaag.nl wordt, in tegenstelling tot de verwachtingen vanuit de theorie, het kwadrant B, Autonomie en Creatie, door zowel de geïnterviewden als de documentatie aangegeven als het kwadrant waar de overwegingen zich concentreren. Evenals bij mijn.toeslagen.nl is ook bij mijn.denhaag.nl sprake van een wijziging in de waarden waarop de belangrijkste overwegingen stoelden. Ook mijn.denhaag.nl is gestart als een efficiencyoperatie die voornamelijk door kanaalsturing kosten zou moeten besparen. Met de start van de doorontwikkeling vanaf 2011 kwamen andere oogmerken meer naar voren. Het werd “meer dan besparen” volgens een van de experts. Voornamelijk de waarden autonomie, burgerparticipatie en transparantie gingen een rol spelen. De uitkomsten van de analyse zijn hieronder samengebracht het de vorm van een CVF model.

61

Wouter Welling


Figuur 6: CVF van publieke waarden voor mijn.denhaag.nl



De waarden in dit kwadrant speelden bij de overwegingen rond de ontwikkeling van mijn.denhaag.nl nog amper een rol.

Dit kwadrant wordt door de geïnterviewden het vaakst aangegeven als het centrale waardengebied. Dit geldt vooral voor de jaren na de start van de doorontwikkeling in 2011. De waarden in dit kwadrant houden echter sterk verband met de waarden rond het Persoonlijk nut voor de burger (kwadrant D)



Partnership overheid-burger De experts geven aan dat tijdens de doorontwikkeling het steeds belangrijker is geworden om de burger meer zelf te laten doen en te laten samenwerken met de overheid. Een vorm van gedeelde informatieverantwoordelijkheid kwam toen naar voren.



 



Autonomie en participatie Mijn.denhaag.nl werd sterk gedreven door de intentie de burger meer verantwoordelijkheid te geven voor diens zaken bij de gemeente. De burger zou digitaal even goed moeten kunnen participeren als aan het fysieke loket. Eigen verantwoordelijkheid Het verhogen van de zelfredzaamheid van burgers stond centraal bij de ontwikkeling van mijn.denhaag.nl. Transparantie Vanaf 2011 werd transparantie volgens meerdere experts belangrijker. De gemeenteambtenaar zou naar dezelfde gegevens moeten kijken als de burger via mijn.denhaag.nl. Innovatie en trends Innovatie heeft bij mijn.denhaag.nl een rol gespeeld vanuit overheid benchmarks, trends en verticale druk (zie tabel 3). Vooral de politieke druk om als gemeente te scoren met het mijn-domein speelde een rol. Ook de trend om te personaliseren wordt herkend als drijfveer. Dat banken mijndomeinen hanteren werd meermaals als drijfveer genoemd.



Tot en met 2011 zaten de overwegingen achter mijn.denhaag.nl voornamelijk in dit waarden kwadrant.









Efficiency en kostenbesparing Dit is de reden waarom de gemeente Den Haag ooit met personalisatie door middel van het mijn-domein is begonnen. Kanaalsturing via het digitale kanaal en daardoor kostenbesparing op dienstverlening stonden centraal. Pas toen dit niet bleek te werken werd deze overweging losgelaten. Betrouwbaarheid Betrouwbaarheid wordt voornamelijk als een risico genoemd. Door het principe van enkelvoudig invullen en meervoudig gebruik vormde de betrouwbaarheid van de gegevens een zorgpunt en tevens een belangrijke overweging. Kosten Het domein is in 2008 vooral opgezet omdat dit de wens was vanuit het college. Een bredere waarden afweging was er, volgens enkele betrokkenen, (nog) niet. Dit kwam pas later. Er werd aan de start voornamelijk getracht de kosten te beperken.





62

Personalisatie Personalisatie werd bij de gemeente Den Haag langzaam een belangrijk doel. Gegevens zouden eenmalig uitgevraagd worden, waarna informatie op maat aangeboden zou worden. Persoonlijk nut voor de burger Een prettige, flexibel en toegankelijk mijn-domein was een vereiste, maar geen overweging om te starten met het mijndomein. Deze waarde speelde bij de start geen rol, maar heeft langzaam aan belang gewonnen. Zij staat echter niet centraal. Flexibiliteit, toegankelijkheid en hoge kwaliteit Opvallend op het gebied van toegankelijkheid is dat mijn.denhaag.nl het enige mijn-domein van de onderzochte cases is dat meertaligheid ondersteunt. Het bevat een Engelse versie en de beleidsdocumenten geven meertaligheid aan als belangrijke overweging.

Wouter Welling


5.2 Balans in de CVF’s Binnen het CVF model van publieke waarden is voornamelijk de balans tussen de verschillende waarden van belang. De verwachting hierin is dat verschillende publieke waarden gezamenlijk een rol spelen bij de overwegingen achter een mijn-domein. Het lastige is vervolgens om achteraf vast te stellen wat de werkelijke overweging is geweest om tot ontwikkeling te komen. Om deze reden is door middel van verschillende bronnen getracht een helder beeld te vormen van de overwegingen achter de drie cases. Vanuit de theorie valt te verwachten dat de overwegingen voornamelijk zitten in kwadrant C, met de kanttekening dat vanuit het burgerperspectief geredeneerd voornamelijk kwadrant D sterke overwegingen biedt. Door de overwegingen achter een bepaald element van beleid in te delen in een onderdeel van het model kan een overzicht opgesteld worden van de verschillende publieke waarden die afgewogen zijn voordat de beslissing gemaakt werd. De centrale vraag die bij ieder element van beleid dus gesteld kan worden is: in hoeverre vallen de overwegingen die tot dit besluit leiden in te delen in een bepaalde dimensie (kwadrant) van publieke waarden? Vertrouwen en legitimiteit De balans die te zien is in de drie opgestelde CVF’s geeft volgens de theorie van Talbot een goed zicht op het te verwachten vertrouwen in een bepaald mijn-domein. Ook geeft de balans zicht op de legitimiteit van het mijn-domein. Zoals eerder geconcludeerd is bij mijnpensioenoverzicht.nl te spreken van een breed gedragen vertrouwen en een hoge legitimiteit. Dit valt, wanneer we vanuit de waargenomen overwegingen kijken, te verklaren door een goede balans tussen alle vier de kwadranten. Het is het enige mijn-domein dat niet gestart is vanuit een kostenbesparing en efficiency opdracht en tevens het enige domein waarbij initieel geaccepteerd is dat het eerder middelen zou kosten in den brede, dan zou opleveren. Doordat dus niet gefocust is op kwadrant C, maar juist ook het persoonlijk nut van de burger (kwadrant D) en de autonomie van de burger (kwadrant B) vanaf het begin af aan gelijkwaardig waren, is te stellen dat dit domein logischerwijs op een hoger vertrouwen kan rekenen en een meer legitieme uiting van overheidsbeleid is. Zeer opvallend in de drie CVF’s is dat bij twee van de drie mijn-domeinen (mijn.toeslagen.nl en mijn.denhaag.nl) initieel te sterk geleund is op overwegingen uit kwadrant C (veiligheid en controle) . De ontwikkeling van mijn-domein van Toeslagen is in 2007 gestart met overwegingen die voornamelijk gebaseerd waren op kostenbesparingen en efficiëntieverhogingen. Ook mijn.denhaag.nl is in 2007 gestart 63

Wouter Welling


met als primaire beweegredenen waarden gestoeld op efficiëntie en kostenbesparing. Vanuit de theorie van Talbot en het in paragraaf 3.5 opgestelde kader valt te stellen dat tussen 2007 en 2011 de CVF’s van deze twee mijn-domeinen uit balans waren. Door een te grote focus op het kwadrant veiligheid en controle (C) kwamen de andere drie kwadranten in het geding. Bij mijn.toeslagen.nl bleek bijvoorbeeld al snel dat de beoogde besparingen jaar op jaar niet uitkwamen. Omdat op dat moment zaken als toegankelijkheid, hoge kwaliteit (kwadrant D) en transparantie en participatie (kwadrant B) nog niet centraal stonden, is het te begrijpen dat het vertrouwen in het domein nog vrij laag was. De balans was verstoord en hierdoor valt te stellen dat er een verminderd vertrouwen in de mijn-domeinen viel te verwachten vanuit de samenleving. Vooral de kwadranten B en D, die de individuele burger sterk raken en volgens de theorie zeer belangrijke drijfveren voor personalisatie zijn, zouden sterker aanwezig moeten zijn om het vertrouwen van de maatschappij in het mijn-domein te vergroten. Ook de legitimiteit van mijn.denhaag.nl en mijn.toeslagen.nl viel in de beginjaren waarin de overwegingen uit balans waren te betwijfelen. Dit valt met terugwerkende kracht zeer goed terug te zien in de herijking die beide domeinen doorgemaakt hebben. Vanaf 2011 is bij mijn.toeslagen.nl meer focus op het persoonlijk nut van de burger komen te liggen (kwadrant D). Bij mijn.denhaag.nl is de focus meer op de autonomie van de burger (kwadrant B) komen te liggen. De legitimiteit van deze mijn-domeinen is daarna logischerwijs toegenomen. Dit valt zelfs te herkennen in het gebruik en de bredere acceptatie van de beide mijn-domeinen.

64

Wouter Welling


6. Conclusie Deze scriptie biedt zicht op de overwegingen achter het digitale mijnenveld bij de Nederlandse overheid. Er zijn veel mijn-domeinen bij de overheid en er wordt veel tijd en energie aan besteed. Bijna iedere burger krijgt er, gewild of ongewild, mee te maken, terwijl het veld lang niet voor iedereen even toegankelijk is. Dit maakt dat het interessant is te onderzoeken wat de overwegingen zijn achter het ontwikkelen van deze mijn-domeinen. De ombudsman concludeerde in 2013 dat de digitalisering van de overheid de dienstverlening voor burgers kan verbeteren en efficiënter kan maken (Nationale Ombudsman, 2013a, p. 31). De WRR concludeerde dat de iOverheid drijft op de belofte van snellere werkprocessen, grotere effectiviteit en efficiëntie, betere en meer op maat gesneden dienstverlening en minder papieren bureaucratie (WRR, 2011, p. 191). Een vraag die bij de genoemde potentiële voordelen open blijft is wat de werkelijke overwegingen zijn die ten grondslag liggen aan het ontwikkelen van een digitale overheid voorziening als een mijn-domein. Omdat innovatie, zoals personalisatie in de vorm van een mijn-domein, niet altijd volgens volledig waarneembare, weloverwogen of rationele overwegingen tot stand komt is het goed om een onderscheid te maken tussen potentiële voordelen of motivaties, en de daadwerkelijk empirisch waarneembare overwegingen. Dit onderzoek heeft dit onderscheidt consequent gemaakt door uit te gaan van literatuur, primaire bronnen, case studies, expert interviews en het CVF als middel om de overwegingen te duiden. Het theoretisch kader van dit onderzoek heeft een brede basis geboden met een overzicht van de potentiële voordelen en potentiële obstakels voor de ontwikkeling van mijn-domeinen bij de overheid. De term ‘mijn’ voor de naam van een domein, organisatie of dienstverleningsproces, blijkt vooral een toevoeging die aangeeft dat het een gepersonaliseerd domein is waarvoor de burger moet inloggen. Er zijn nauwelijks algemeen geaccepteerde regels of standaarden waar een mijn-domein verder aan zou moeten voldoen. Vanuit de theorie was de verwachting dat innovatieve overheidsprojecten voornamelijk gestart worden om kosten te besparen en de efficiëntie te verhogen. De Nederlandse overheid zou trachten door de ontwikkeling van mijn-domeinen een persoonlijke benadering te creëren op een generieke digitale wijze. Door een mijn-domein kan, in theorie, een zeer persoonlijke ervaring voor de burger gecreëerd worden op een eerlijke en gelijkwaardige wijze die de overheid slechts de kosten oplevert van een generieke benadering. Deze veronderstelling wordt door dit onderzoek grotendeels bevestigd. De overwegingen bij

65

Wouter Welling


de start van de ontwikkeling van de onderzochte mijn-domeinen waren veelal geënt op kostenbesparing en het efficiënter inrichten van het dienstverleningsproces. Deze focus op efficiëntieverhoging en kostenbesparing zorgde ervoor dat de andere publieke waarden niet genoeg gediend werden en er minder vertrouwen in de mijn-domeinen viel te verwachten. Naar gelang de projecten vorderden en de mijn-domeinen doorontwikkeld werden, bleek daarnaast dat de beoogde kostenbesparing niet realistisch was geweest en het proces niet altijd efficiënter was geworden. In dit stadium werden, zowel bij mijn.toeslagen.nl als bij mijn.denhaag.nl, de formele overwegingen bijgesteld en

werd

meer

gehandeld

vanuit

overwegingen

voortkomende

uit

gebruiksvriendelijkheid,

toegankelijkheid, transparantie en het verhogen van de mogelijkheden van burgers. Deze conclusie komt overeen met de wens van het Ministerie van Algemene Zaken. Dit meent dat informatie op maat, waaronder personalisatie door middel van mijn-domeinen valt, niet alleen maar een efficiency operatie zou moeten zijn (Ministerie van Algemene Zaken, 2014, p. 5). Op het gebied van het vertrouwen in en de legitimiteit van de mijn-domeinen kan men stellen dat het vertrouwen in digitalisering goed lijkt overeen te komen met de balans tussen de publieke waarden in de drie opgestelde CVF’s. Bij de casus van mijnpensioenoverzicht.nl is duidelijk een breder palet van waarden meegenomen in de overwegingen achter de ontwikkeling van het domein. Dit komt overeen met de positieve reacties op het mijn-domein. Bij zowel mijn.toeslagen.nl als mijn.denhaag.nl zijn de betreffende organisaties pas na een aantal jaar meer de balans gaan zoeken tussen autonomie en persoonlijk nut voor de burger enerzijds en een efficiënt opererende dienstverlening anderzijds. De onderzochte mijn-domeinen bevatten de doelstelling van het koppelen van verschillende dienstverleningsprocessen. Dit wordt gedaan om de administratieve lasten van de burger te verkleinen en de dienstverlening efficiënter te maken. Zowel bij mijnpensioenoverzicht.nl als bij mijn.denhaag.nl bestaat de motivatie om backoffice processen minder versplinterd te maken, door ze samen te laten komen in duidelijke dienstverlening in het mijn-domein. Opvallend hierbij is dat de verwachtingen ten opzichte van de mijn-domeinen vrijwel steeds te hoog zijn geweest. De projecten hebben veelal vertraging opgelopen en boeken niet de beoogde efficiëntieverhoging. Vooral de kanaalsturing richting het mijn-domein levert meermaals niet de beoogde besparing op het kanaal van de telefonische dienstverlening op. Soms blijkt zelfs een toename in het aantal telefonische contacten die direct te relateren is aan het live gaan van het mijn-domein. Het overzicht van de potentiële voordelen van personalisatie bij de overheid (tabel 3) lijkt goed te combineren met de publieke waarden die daadwerkelijk ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van een mijn-domein. Door dieper op deze onderliggende waarden in te gaan reikt deze studie verder dan alleen 66

Wouter Welling


het aangeven van de voordelen van personalisatie, zoals in eerder onderzoek gebeurde. Via een veelvoud van methoden zijn de daadwerkelijk gehanteerde overwegingen naast de gepercipieerde potentiële voordelen geplaatst. Op deze wijze draagt dit onderzoek bij aan de wens van de WRR om niet alleen de voordelen, maar vooral de afwegingen binnen de digitale overheid zo expliciet mogelijk wereldkundig te maken (WRR, 2011, p. 211). De koppeling aan publieke waarden biedt in dit verband handvaten voor een normatief kader. Er zitten enkele verschillen tussen de analyses van de case studies en de theoretisch mogelijke voordelen van personalisatie door middel van een mijn-domein. Vooral wanneer de overweging om tot het mijndomein te komen voortkomt uit ervaren verticale druk (interne overheid), dan wordt in werkelijkheid weinig concreet resultaat geboekt op het gebied van de beoogde voordelen. Dit valt zeer duidelijk waar te nemen in de casus van mijn.toeslagen.nl. Over het algemeen valt met betrekking tot de mijn-domeinen te stellen dat de overheid, net als de mens, veelal niet rationeel te werk gaat, maar wel achteraf een sterk rationaliserend vermogen heeft. De overwegingen van de overheid om mijn-domeinen te ontwikkelen werden initieel voornamelijk zendergericht opgesteld. De overheid handelde vanuit de drang om haar backoffice processen beter te koppelen aan de frontoffice en een mijn-domein leek hier een goed middel voor. Langzaam is een verschuiving zichtbaar richting het ontwikkelen van de domeinen vanuit de behoeften van specifieke doelgroepen in de maatschappij. De gang van zaken bij mijnpensioenoverzicht.nl is hier een mooi voorbeeld van. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van mijn-domeinen vallen vooral te begrijpen vanuit de publieke waarden efficiëntie, kostenbesparing, transparantie, innovatie en grotere toegankelijkheid van de overheid. Daarnaast nemen we een beweging waar van collectief gedreven overwegingen richting het persoonlijk nut en de autonomie van de burger. Deze beweging valt te linken aan de algemene trend van horizontalisering van de maatschappij. Burgers leven in horizontale netwerken en verwachten autonoom en dynamisch met de overheid te kunnen communiceren. (Raad voor het openbaar bestuur, 2012). Ook wanneer het op mijn-domeinen aankomt verwacht de maatschappij een persoonlijke benadering die geënt is op het nut voor de burger. Vervolgonderzoek naar mijn-domeinen zou zich kunnen richten op afwegingen tussen collectieve motieven van efficiëntie en kostenbesparing en individuelere afwegingen rond autonomie en persoonlijk nut. Gezien de te verwachten toename van het aantal en het gebruik van mijn-domeinen is nader onderzoek naar en verdere toetsing van de hier geformuleerde duiding gewenst. Een breder opgezet

67

Wouter Welling


kwantitatief onderzoek onder gepersonaliseerde domeinen bij de Nederlandse overheid zou bijvoorbeeld de trend richting persoonlijk nut voor de burger kunnen valideren.

68

Wouter Welling


Literatuur Algemene Rekenkamer. (2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid (overzichtspagina). Geraadpleegd via http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2007/11/Lessen_uit_ICT_projec ten_bij_de_overheid Belastingdienst. (2009). Projectplan Toeslagen Nieuw. Belastingdienst. (2012). Beheerverslag Belastingdienst 2011. Geraadpleegd via http://download.belastingdienst.nl/belastingdienst/docs/beheerverslag_2011_bjv0021z11fd.pdf Belastingdienst. (n.d.). MijnToeslagen. Geraadpleegd via https://mijn.toeslagen.nl/ Benington, J., & Moore, M. H. (2010). Public Value: Theory and Practice. Palgrave Macmillan. Bommelj , Y. B., & Keur, P. (2013). De burger kan het niet alleen: digitale dienstverlening die past bij digitale vaardigheden van burgers. Den Haag: Sdu Uitgevers. Boissevain, J. W. (2012, December 3). Mijnenveld van de overheid. Geraadpleegd via http://ibestuur.nl/weblog/mijnenveld-van-de-overheid Cameron, K. S., & Quinn, R. E. (2011). Diagnosing and Changing Organizational Culture: Based on the Competing Values Framework. John Wiley & Sons. Coats, D., & Passmore, E. (2008). Public value: The next steps in public service reform. Work Foundation. Geraadpleegd via http://publiccommons.ca/public/uploads/civilsociety/201_PV_public_service_reform_final.pdf Czarniawska-Joerges, B., & Sevón, G. (2005). Global ideas: how ideas, objects and practices travel in a global economy. Liber & Copenhagen Business School Press. Cranor, L. F. (

4). I Didn’t buy It for Myself. In C.-M. Karat, J. O. Blom, & J. Karat (Eds.), Designing

Personalized User Experiences in eCommerce (pp. 57–73). Springer Netherlands. Elias, N. (2014). Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid. Geraadpleegd via http://www.tweedekamer.nl/kamerleden/commissies/tcict Gemeente Den Haag. (n.d.). MijnDenHaag. Geraadpleegd via https://mijn.denhaag.nl/home/ Gemeente Den Haag. (2011). Projectinitiatie Document (PID) Personalisatie DenHaag.nl. Gemeente Den Haag - College van Burgemeester en Wethouders. (2007, oktober). Mijn Den Haag - Brief aan de gemeenteraad: Mijn Den Haag. Gemeente Den Haag. (n.d.). Ons Haagse Huwelijk. Geraadpleegd via http://onshaagsehuwelijk.denhaag.nl/ASPX/wfDefault.aspx Hamstra, W., Notenbomer, J. R., & Tol, V. van. (2011). Het geheim van de overheidswebsite: handboek voor toegankelijke internetcommunicatie. Groningen: GemeenteOplossingen. 69

Wouter Welling


Homburg, V. (2008). Understanding E-Government: Information Systems in Public Administration. London: Routledge. Homburg, V., & Dijkshoorn, A. (2011). Diffusion of Personalized E-Government Services among Dutch Municipalities: An Empirical Investigation and Explanation. International Journal of Electronic Government Research, 7(3), 21–37. doi:10.4018/jegr.2011070102 Homburg, V., Dijkshoorn, A., & Thaens, M. (2014). Diffusion of Personalised Services among Dutch Municipalities: Evolving Channels of Persuasion. Local Government Studies, 40(3), 429–450. Hulsman, S. (2010, December 27). Uitstel systeem kost fiscus 4 miljoen per maand. Geraadpleegd via http://www.computable.nl/artikel/nieuws/development/3729183/1277180/uitstel-systeem-kost-fiscus-4miljoen-per-maand.html ICTU en HEC. (2008). Benchmark Personalisation of Governmental eServices for Citizens. Den Haag. King, S., & Cotterill, S. (2007). Transformational government? The Role of Information Technology in Delivering Citizen-Centric Local Public Services. Local Government Studies, 33(3), 333–354. Krishnaraju, V., Mathew, S., & Sugumaran, V. (2013). Role of Web Personalization in Consumer Acceptance of E-Government Services. AMCIS 2013 Proceedings. Geraadpleegd via http://aisel.aisnet.org/amcis2013/eGovernment/GeneralPresentations/2 Laan, D. (2013). Samenspel tussen mens en informatie. Geraadpleegd via https://www.ictu.nl/index.php?id=770 McCormick, J. (2010). Europeanism. Oxford  New York: Oxford University Press. Meijer, R. (2014). Business cases en ICT intensieve overheidsprojecten. University of Groningen. Geraadpleegd via http://dissertations.ub.rug.nl/FILES/faculties/feb/2014/r.a.m.meijer/Dissertatie_Rob_Meijer_Def.pdf Merkus, L. J., Kalvenhaar, M. kleine, & Visser, M. (2006). Pensioenregister in zicht?: de haalbaarheid van een pensioenregister. Universiteit van Tilburg, Competence Centre for Pension Research. Mettau, P. (2005). Mijnoverheid.nl: publieke dienstverlening in de toekomst. Den Haag: Stichting Het Expertise Centrum. Ministerie van Algemene Zaken. (2014). Informatie op maat (rapport). Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2014/10/21/informatie-op-maat.html Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Kamerbrief kabinetsreactie WRR-rapport iOverheid (2011). Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2011/10/25/kamerbrief-kabinetsreactie-wrr-rapport-ioverheid.html Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Visiebrief digitale overheid 2017 (2013). Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2013/05/23/visiebrief-digitale-overheid-2017.html 70

Wouter Welling


Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2007). Brief van minister Donner over de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet – Kamerstuk. Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/documentenen-publicaties/kamerstukken/2007/03/07/brief-van-minister-donner-over-de-invoerings-enaanpassingswet-pensioenwet.html Moore, M., & Khagram, S. (2004). On Creating Public Value, What Business Might Learn from Government about Strategic Management. Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper, 3. Geraadpleegd via http://www.hks.harvard.edu/m-rcbg/CSRI/publications/workingpaper_3_moore_khagram.pdf Moore, M. (2010). Center for Leadership and Values in Society: Four interviews with Harvard Professor Mark Moore on Public Value. Geraadpleegd via http://www.cse.unisg.ch/index.php?TPL=113&x270_id=187 Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard university press. Morozov, E. (2014). To Save Everything, Click Here: The Folly of Technological Solutionism. PublicAffairs. Nationale Ombudsman. (2013). De burger gaat digitaal (No. 170). Den Haag. Geraadpleegd via https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/2013170_de_burger_gaat_digitaal.pdf Nationale Ombudsman. (2013). Mijn onbegrijpelijke overheid. Verslag van de nationale ombudsman over 2012. Den Haag. Geraadpleegd via http://jaarverslag.nationaleombudsman.nl/sites/default/files/Verslag%202012.pdf Pensioenwet (2006). Geraadpleegd via http://wetten.overheid.nl/BWBR0020809/Opschrift/geldigheidsdatum_30-12-2014 Pieterson, W., Ebbers, W., & van Dijk, J. (2007). Personalization in the public sector: An inventory of organizational and user obstacles towards personalization of electronic services in the public sector. Government Information Quarterly, 24(1), 148–164. Raad voor het openbaar bestuur. (2013). Van wie is deze hond: politieke sturing op dienstverlening en ict. Geraadpleegd via http://www.rob-rfv.nl/documenten/boekje_van_wie_is_deze_hond.pdf Rengers, M., & Althuisius, J. (2014, January 8). Criminelen kraken DigiD om toeslagen door te sluizen. De Volkskrant. Geraadpleegd via http://www.volkskrant.nl/leven/criminelen-kraken-digid-om-toeslagendoor-te-sluizen~a3573437/ Rijksoverheid. (n.d.). Rijks ICT Dashboard. https://www.rijksictdashboard.nl/ Rutte, M., & Samsom, D. (2012). Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD-PvdA. Den Haag. Sanders, R. (2007, November 6). Getronics bouwt toeslagensysteem Belastingdienst. Geraadpleegd via http://www.computable.nl/artikel/ict_topics/overheid/2203673/1277202/getronics-bouwttoeslagensysteem-belastingdienst.html Stichting Pensioenregister. (n.d.-a). Jaarverslag 2011. Geraadpleegd via http://www.pensioenregister.nl/Pensioenregister%20jaarverslag%202011.pdf

71

Wouter Welling


Stichting Pensioenregister. (n.d.-b). Jaarverslag 2012. Geraadpleegd via http://www.pensioenregister.nl/Pensioenregister%20jaarverslag%202012.pdf Stichting Pensioenregister. (n.d.-c). Mijnpensioenoverzicht. Geraadpleegd via https://www.mijnpensioenoverzicht.nl/ Stichting Pensioenregister. (n.d.-d). Stichting Pensioenregister. Geraadpleegd via http://www.pensioenregister.nl/ Stone, D. (2012). Policy paradox: the art of political decision making (3rd ed.). New York: W.W. Norton & Co. Stukken vergadering Nationaal Beraad Digitale Overheid, Pub. L. No. 20141209.03.01. Geraadpleegd via http://www.digicommissaris.nl/nieuws-item/stukken-van-het-nationaal-beraad-openbaar Talbot, C. (2008). Measuring Public Value. The Work Foundation, London. Geraadpleegd via http://www.mbsportal.bl.uk/secure/subjareas/mgmt/twf/113823measuringpublicvalue08.pdf Talbot, C. (2011). Paradoxes and prospects of “public value.” Public Money & Management, 31(1), 27–34. Thaens, M. (1998). De procesbenadering van ICT-evaluatie: de rol van evaluatie in het besluitvormingsproces over investeringen in informatie- en communicatietechnologie binnen een organisatie. Eburon, Delft. Thaens, M. (2013). Trends: de publieke sector innoveert!. [Den Haag]: PBLQ. Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2009). Brief van de Staatssecretaris van Financiën. officiële publicatie. Geraadpleegd via https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31066-71.html Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2010). Halfjaarsrapportage Belastingdienst november 2009 [officiële publicatie]. Geraadpleegd via https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-93903 Van den Berg, G., & Empel, Y. van. (2009). angs elkaar een over ge ntegreerde dienstverlening in et publieke domein. Den Haag: Sdu Uitgevers. Van der Geest, T. M., van Dijk, J., & Pieterson, W. J. (2005). Alter Ego: State of the art on user profiling. An Overview of the Most Relevant Organisational and Behavioural Aspects Regarding User Profiling. Telematica Instituut, Enschede. Van Dijk, J. A. G. M. (2005). The Deepening Divide: Inequality in the Information Society. SAGE Publications. Van Dijk, J. A. G. M., Peters, O., & Ebbers, W. (2008). Explaining the acceptance and use of government Internet services: A multivariate analysis of 2006 survey data in the Netherlands. Government Information Quarterly, 25(3), 379–399. doi:10.1016/j.giq.2007.09.006 Van Thiel, S. (2010). Bestuurskundig onderzoek: een methodologische inleiding. Bussum: Coutinho. Vermeend, W. (2002). Rapport van de Commissie Nationaal Pensioendebat “Zorgen over morgen.” Den Haag: Verbond van Verzekeraars. WRR. (2011). iOverheid. Amsterdam University Press. 72

Wouter Welling


Wang, H.-C., & Doong, H.-S. (2010). Does government effort or citizen word-of-mouth determine eGovernment service diffusion? Behaviour & Information Technology, 29(4), 415–422. Werkgroep Pensioenregister. (2008). Businessplan Pensioenregister. Williams, I., & Shearer, H. (2011). Appraising Public Value: Past, Present and Futures. Public Administration, 89(4), 1367–1384. Yin, R. K. (2014). Case study research: design and methods (Fifth edition.). Los Angeles: SAGE. Center for e-Government Studies. (n.d.). Geraadpleegd via http://www.utwente.nl/ctit/cfes/ Onderzoeksrapport Everest burgeronderzoek 2014. (n.d.). Geraadpleegd via http://www.everest.nl/burgeronderzoek2014

73

Wouter Welling


Bijlage 1: Verklarende begrippenlijst ANW

Algemene Nabestaandenwet. De nabestaandenuitkering uit de Algemene Nabestaandenwet is een financiële ondersteuning na het overlijden van iemands partner (of voor wezen).

AOW

Algemene Ouderdomswet. De AOW is een basispensioen voor mensen die de AOW gerechtigde leeftijd hebben bereikt.

Backoffice

De backoffice van een overheidsorganisatie is de achterkant van de informatieprocessen waarmee de burger geconfronteerd wordt. De backoffice is dat deel van een organisatie dat specifiek is ingericht op de verwerking van gegevens en hierbij geen direct klantcontact heeft.

Business case

Rechtvaardiging voor een significante uitgave. Een business case bevat informatie over de kosten, baten, opties, issues, risico’s en mogelijke problemen van een project of programma.

BSN

Burger Service Nummer

BRP

Basis Registratie Personen. Dit is de opvolger van het GBA, de Gemeentelijke Basis Administratie.

CVF

Competing Values Framework. Hier wordt verwezen naar het Competing Values Framework dat Colin Talbot opstelde om publieke waarde te onderzoeken. Zie bijlage 3.

Doorontwikkeling

Verdere ontwikkeling van een reeds bestaand product (dat al ontwikkeld is).

Frontoffice

De frontoffice van een overheidsorganisatie is de voorkant van de overheidsorganisatie waarmee een burger geconfronteerd wordt voor het afnemen van een dienst.

Personalisatie

Het op maat genereren van een product of dienst op basis van de eigenschappen en voorkeuren van de gebruiker.

Mijn-domein

Een mijn-domein is een gepersonaliseerd gedeelte van een website,

74

Wouter Welling

Het digitale mijnenveld waarvoor een gebruiker dient in te loggen.

New Public Management

Het in de jaren ‘80 opgekomen idee van het bedrijfsmatiger, efficiënter en

(NPM)

effectiever aansturen en organiseren in overheidsmanagement.

Ontwikkeling (ICT)

Het ontwerpen en creëren van een bepaalde ICT toepassing.

Portaal (online)

Beveiligde en gepersonaliseerde online toegang tot inhoud en toepassingen.

Publieke waarde(n)

Publieke waarde is de waarde die een element van beleid toevoegt aan de samenleving. Er zijn verschillende publieke waarden, die allen gebruikt kunnen worden als perspectief om een element van beleid te beoordelen. Er is niet één vaststaande manier om waarde te bepalen, maar er wordt altijd een afweging gemaakt tussen verschillende waarden. (vb. Een bepaald element van beleid kan bijvoorbeeld hoog gewaardeerd worden vanuit het perspectief van de publieke waarde transparantie. Hetzelfde element kan laag gewaardeerd worden vanuit het perspectief van efficiëntie)

UPO

Uniform Pensioen Overzicht. Overzicht dat een pensioenuitvoerder dient te verstrekken aan de burgers die een pensioen in beheer hebben bij de uitvoerder.

WOZ

(Wet) Waardering Onroerende Zaken

WRR

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

75

Wouter Welling


Bijlage 2: Lijst van geïnterviewde personen Expert interviews: 

Kasper Aanstoot, business consultant Toeslagen bij de Belastingdienst en oud PBLQ/HEC trainee



Martin te Beek, manager operational control bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB), voorzitter van de stuurgroep mijnpensioenoverzicht.nl en onderdeel werkgroep business plan ‘pensioenregister’



René Buitenhuis, programma manager personalisatie Gemeente Den Haag



Jenny Cals, senior informatiemanager bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB)



Jan Willem Duijzer, CIO Gemeente Den Haag



Jeroen van Els, clustermanager automatisering Gemeente Den Haag



Cor Franke, consultant via Franke Interim Management BV en oud programmamanager mijnpensioenoverzicht.nl



Anton Griffioen, architect bij Belastingdienst Toeslagen en architect van mijn.toeslagen.nl



Frans La Housse, programma manager online dienstverlening, Belastingdienst Toeslagen



Herman de Kievith, hoofd content Gemeente Den Haag

Geraadpleegde personen: 

Timme van Aardenne, medewerker Toeslagen bij de Belastingdienst



Tjeerd Bosgraaf, Afdelingshoofd portaaldiensten Logius



Wolfgang Ebbers, Hoogleraar Innovatie en Communicatie bij Elektronische Overheidsdiensten Universiteit Twente



Cleo van Engelen, voormalig pensioenexpert bij Aegon levensverzekeringen en PBLQ/HEC trainee



Erik Jonker, Senior Beleidsmedewerker afdeling B&I bij Ministerie BZK, portefeuille ‘regie op gegevens voor burgers en bedrijven’



Peter Keur, Consultant PBLQ, auteur: De burger kan het niet alleen. Digitale dienstverlening die past bij digitale vaardigheden van burger (Bommelj & Keur, 2013)



Louis Tinselboer, productmanager MijnOverheid Logius



Paul Zeef, programma manager Persoonlijke Internetpagina (PIP) ICTU 2006-2008 en medeauteur: Benchmark Personalisation of Governmental eServices for Citizens (ICTU en HEC, 2008)

76

Wouter Welling


Bijlage 3: Competing Values Framework (CVF) van publieke waarde

CVF Model in het Nederlands. Geïnterpreteerd voor onderzoek naar mijn-domeinen.

77

Wouter Welling


Bijlage 4: Outline Interview Interviewer:

Wouter Welling (PBLQ-HEC)

Geïnterviewde: Onderwerp / betreffende mijn-domein: Relatie geïnterviewde met mijn-domein: Datum interview: Vaste elementen:39 1. Uitleg onderzoek 2. Introductie betreffende mijn-domein (door geïnterviewde) 3. Overwegingen: waarom dit mijn-domein? a. Is er een leidende Business case / Public case / PID? Is deze openbaar op te vragen of in te zien? b. Komen de werkelijke overwegingen overeen met de formele rechtvaardiging? 4. Uitleg Competing Values Model (CVF) van publieke waarde a. 4 kwadranten als mogelijke grondslag? b. Waar ligt de focus? c. Voldoende aandacht voor overige kwadranten? 5. Evaluerende vragen 6. Afsluiting

39

Hierbij in acht nemende dat er telkens om voorbeelden zal worden gevraagd.

78

Wouter Welling


Evaluerende vragen: 1. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van het mijn-domein zijn te plaatsen in et kwadrant ‘Collectiviteit en Samenwerking’ helemaal mee oneens

mee oneens

neutraal

mee eens

helemaal mee eens

□

□

□

□

□

2. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van het mijn-domein zijn te plaatsen in et kwadrant ‘Autonomie en Creatie’ helemaal mee oneens

mee oneens

neutraal

mee eens

helemaal mee eens

□

□

□

□

□

3. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van het mijn-domein zijn te plaatsen in et kwadrant ‘Veilig eid en Controle’ helemaal mee oneens

mee oneens

neutraal

mee eens

helemaal mee eens

□

□

□

□

□

4. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van het mijn-domein zijn te plaatsen in et kwadrant ‘Persoonlijk nut van de burger’ helemaal mee oneens

mee oneens

neutraal

mee eens

helemaal mee eens

□

□

□

□

□

5. Hoe zou u de balans tussen deze vier kwadranten waarderen binnen dit mijn-domein? zeer slecht

slecht

matig

voldoende

ruim voldoende

goed

zeer goed

□

□

□

□

□

□

□

79

HET DIGITALE MIJNENVELD

Recommend Documents