Het mijnenveld en de auditor
E
Een Europese aanbesteding wordt wel eens vergeleken met een mijnenveld. Als auditor kun je toegevoegde waarde leveren door inzicht te geven in de beheersmaatregelen die relevant zijn om binnen de kaders van de regelgeving het mijnenveld te kunnen oversteken.
MYRNA BENSINK EN LOUBNA ZARROU
22
In de afgelopen jaren hebben wij een aantal audits uitgevoerd op Europese aanbestedingsprojecten van uiteenlopende aard. In dit artikel gaan wij in op onze aanpak en de ervaringen die wij hebben opgedaan bij deze onderzoeken. Eerst gaan wij in op de wetgeving zelf. Daarna lichten wij de verschillende fasen van het aanbestedingsproces nader toe. Vervolgens gaan wij in op de toegevoegde waarde van een audit op het aanbestedingsproces. Om dit meer handen en voeten te geven, belichten wij tot slot onder de noemer ‘Aanpak’ een aantal aspecten van de audit en doen wij handreikingen op het gebied van aanbevelingen die een auditor kan doen. AANBESTEDEN: HET ORGANISEREN VAN SPECIFIEKE INKOOPPROCESSEN Europees aanbesteden is in de kern niets anders dan een heel gestructureerd en geformaliseerd inkooptraject waarbij zowel de aanbestedende partij als de inschrijvende partij zich aan diverse regels moet conformeren. De Europese richtlijn, in Nederland vertaald in de BAO (Besluit Aanbestedingsregels Overheid) en de BASS (Besluit Aanbesteding Speciale Sectoren, nutssector), is erop gericht dat de overheid op een zo
transparant en effectief mogelijke manier inkoopt tegen de beste prijskwaliteitverhouding, waarbij inschrijvende partijen allen een gelijke kans maken op een opdracht. Sinds 1 december 2005 gelden binnen Nederland de BAO en de BASS als vigerende regelgeving. In deze regelgeving wordt zorggedragen voor het in acht nemen van de volgende beginselen: t OPOEJTDSJNJOBUJF t USBOTQBSBOUJF t QSPQPSUJPOBMJUFJU t XFEFS[JKETFFSLFOOJOH Deze beginselen worden hierna toegelicht. Non-discriminatie Gelijke omstandigheden mogen niet verschillend worden behandeld, tenzij dat verschil objectief gerechtvaardigd is. Ook verkapte of indirecte discriminatie is verboden. Dit beginsel heeft de begrippen ‘objectiviteit’ en ‘onpartijdigheid’ in zich. Dit heeft betrekking op het niet bevoordelen of benadelen van partijen waar zaken mee wordt gedaan. Transparantie De procedure en regels moeten vooraf duidelijk zijn. De gevolgde procedure moet doorzichtig (en dus controleer-
de IT-Auditor nummer 4 | 2010
IT Auditor4.indd 22
09/11/10 7:08 PM
baar) zijn. Dit is een logisch uitvloeisel van het beginsel van gelijke behandeling. Proportionaliteit De gekozen maatregelen en criteria moeten zowel noodzakelijk als passend zijn met het oog op hetgeen de aanbestedende dienst wil bereiken. De gestelde eisen mogen dus niet te zwaar zijn in verhouding tot de opdracht. Wederzijdse erkenning Lidstaten van de EU moeten goederen en diensten van ondernemingen uit andere lidstaten toelaten voor zover die goederen en diensten op gelijkwaardige wijze beantwoorden aan de legitieme doelstellingen van de lidstaat van bestemming. Huidige ontwikkelingen Het Nederlands Normalisatie Instituut NEN heeft de norm NTA 8058 voor aanbestedingsaudits vastgesteld in april 2010. De NTA 8058 is een Nederlandse technische afspraak die eisen beschrijft aan de aanbestedingspraktijk van aanbestedende diensten. De NTA is ontwikkeld als instrument voor aanbestedende diensten om hun aanbestedingspraktijk te verbeteren. Door gebruik van dit instrument worden aanbestedende diensten ondersteund in de naleving van het aanbestedingsrecht en het eigen aanbestedingsbeleid en wordt een aanzet gegeven tot doelmatig aanbesteden. Wij hebben nog geen praktijkervaring met de NTA en gaan in een, nog uit te brengen, whitepaper verder in op de bruikbaarheid van de NTA in relatie tot de kwaliteitstoets zoals wij deze beschrijven in dit artikel.
De ministerraad stemde op 25 juni 2010 in op het voorstel van minister Van der Hoeven van Economische Zaken met toezending aan de Tweede Kamer van het voorstel van de nieuwe aanbestedingswet, waarin de regelgeving is aangescherpt op basis van ervaring. Werking Europese aanbestedingswet Deze regelgeving is van toepassing wanneer aanbestedende diensten, 1 zoals overheidsorganen, een werk , 2 3 levering of dienst willen inkopen bij een derde partij én het bedrag van de opdracht een bepaald drempelbedrag overschrijdt. In tabel 1 staan de drempelbedragen zoals aangepast per 1 januari 2010. Deze drempelwaarden zijn opgenomen in de BAO en BASS en gelden in 2010 en 2011. Om een Europese aanbesteding in goede banen te leiden, is een projectmatige aanpak gerechtvaardigd. De betrokkenheid van een onafhankelijke partij, zoals een auditor, kan zorg dragen voor aanvullende zekerheid ten aanzien van de waarborging van een correcte procesgang in relatie tot de vier beginselen van de aanbestedingsregelgeving. Aanbestedingsprocedures In de regelgeving wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende procedures om te komen tot een aanbesteding. De keuze voor een procedure dient beargumenteerd te worden vastgelegd. De meest voorkomende procedures zijn: t PQFOCBSFQSPDFEVSF t OJFUPQFOCBSFQSPDFEVSF t DPODVSSFOUJFHFSJDIUFEJBMPPH
Werken
Leveringen
Diensten
Speciale sectoren
€ 4.845.000
€ 387.000
€ 387.000
Centrale overheid
€ 4.845.000
€ 125.000
€ 125.000
Decentrale overheid
€ 4.845.000
€ 193.000
€ 193.000
Tabel 1: Drempelbedragen per 1 januari 2010
Hierna wordt van elke procedure een aantal specifieke kenmerken gegeven. Openbare procedure Iedereen mag inschrijven. Marktpartijen leveren hun volledige inschrijving in (zowel selectie als aanbieding). Deze procedure komt meestal voor bij veel concurrentie, standaard producten/diensten, lage kosten, lage informatiegevoeligheid, kleine opdracht of, korte termijn. Dit is een relatief snelle procedure van minimaal 52 dagen. Deze termijn kan worden verkort tot 40 dagen wanneer het beschrijvend document elektronisch ter beschikking wordt gesteld. Niet-openbare procedure Dit is een procedure met een voorselectie. Bedrijven dienen eerst uitsluitend hun bedrijfsgegevens (selectiedocumenten) in. De aanbestedende dienst maakt een selectie en laat een vooraf vastgesteld aantal bedrijven (minimaal vijf ) een offerte uitbrengen. Hiervoor geldt een termijn van 37 dagen. Voor het uitbrengen van een offerte geldt een termijn van 40 dagen. Concurrentiegerichte dialoog Overheden selecteren op basis van de selectiedocumenten een vooraf vast te stellen aantal bedrijven (minimaal drie) om met hen door middel van een dialoog tot een oplossing te komen voor een complex probleem. DE FASEN VAN HET EUROPESE AANBESTEDINGSPROCES Alvorens de rol van de auditor te kunnen duiden, gaan wij eerst in op de fasering van een aanbestedingsproces uitgaande van een projectmatige aanpak. Elke fase is een afgerond deel binnen het aanbestedingsproces en kent een eindproduct. Strategiefase In eerste instantie wordt de strategische aanpak bepaald. Hierbij moet worden vastgesteld op welke wijze de opdracht wordt aanbesteed en welke procedure wordt gehanteerd. de IT-Auditor nummer 4 | 2010
IT Auditor4.indd 23
23 09/11/10 7:08 PM
Beoordeling Beoordeling Kwaliteit / Functionaliteit
Inlichtingen Strategie
Totstandkoming Beschrijvend document
Opening
Publicatie Beoordelingsleidraad
Concept Gunningadvies
Selectie
Contractering
Beoordeling Prijs
Figuur 1: Fasering Aanbestedingsproces
Bepaald moet worden of het gaat om een levering, dienst of een werk. Voor werken gelden andere spelregels dan voor leveringen en diensten. Er moet tevens een helder beeld worden gevormd van de projectorganisatie en de termijnen. In deze fase behoort een marktoriëntatie tot de mogelijkheden. De keuzes zijn bepalend om de verdere stappen te kunnen definiëren. Beschrijvend document Daarna kan het ‘Programma van Eisen’ worden opgesteld. Hierin wordt omschreven wat precies de vraagstelling is. Kortom: wat wil de aanbestedende dienst van de marktpartijen geleverd krijgen? De geformuleerde eisen en wensen worden in een beschrijvend document opgenomen, op basis waarvan alle marktpartijen een inschrijving mogen indienen. Het document omvat tevens de spelregels, termijnen, et cetera. Er moet een heldere en eenduidige formulering zijn van zowel de uitsluitingcriteria, de selectiecriteria als de gunningscriteria. Publicatie De start van het gunningproces is de publicatie in het Publicatieblad van de EU. De aanbestedende dienst stuurt de aankondiging van de opdracht aan het Bureau voor Officiele Publicaties in Luxemburg. Beoordelingsleidraad Na de publicatie van het beschrijvend document wordt de beoordelingssystematiek verder uitgewerkt in een beoordelingsleidraad of beoordelingsdocument. De beoordelingssystematiek wordt aangevuld met de verdeling en samenstelling van beoordelingsteams,
24
planning en beheersmaatregelen ter waarborging van de vertrouwelijkheid en non-discriminatie. Dit document dient gereed te zijn voor de sluitingsdatum en wordt in sommige gevallen ook gedeponeerd bij een notaris. Inlichtingen In de inlichtingenfase mogen de marktpartijen (nadere) vragen stellen over het beschrijvend document. Deze vragen kunnen tijdens een bijeenkomst worden besproken. Vragen en antwoorden worden vastgelegd in een Nota van Inlichtingen en verstrekt aan alle betrokken marktpartijen. Op deze wijze wordt geborgd dat iedereen te allen tijde gelijk is geïnformeerd. Opening Na het verstrijken van de inzendingtermijn vindt de opening plaats waarin de inschrijvingen die tijdig zijn ontvangen officieel worden geopend. Inschrijvingen die niet tijdig zijn ontvangen, worden uitgesloten. De opening kan zowel openbaar plaatsvinden als niet openbaar Beoordeling Daarna worden de offertes beoordeeld op selectie- en gunningscriteria. Selectiecriteria (uitsluitinggronden, technische bekwaamheid, financieel/ economische draagkracht) hebben betrekking op de aanbieder. Gunningscriteria (laagste prijs of economisch voordeligste aanbieding) slaan op de aanbieding. Dit levert een concept gunningadvies op. Contractering De aanbestedende dienst moet een termijn van ten minste 15 dagen aan-
houden voordat de overeenkomst wordt gesloten. Dit is de zogenaamde ‘Alcatel-wachttermijn’ of ook wel de ‘standstill-termijn’ (op basis van het 4 Alcatel-arrest 1999 , art. 55 BAO en art. 57 Bass). Deze termijn start met de verzending van de mededeling van de gunningsbeslissing. Tijdens deze periode hebben inschrijvers de mogelijkheid een kort geding aan te spannen indien zij bezwaar maken tegen de voorlopige gunning. Na het verlopen van deze termijn wordt het contract ondertekend door beide partijen en de implementatie gestart. TOEGEVOEGDE WAARDE VAN EEN AUDIT OP HET AANBESTEDINGSPROCES Naast de algemene projectaudits is het, naar onze mening, mogelijk om een audit uit te voeren als kwaliteitstoets op het aanbestedingsproces. De toegevoegde waarde voor het uit laten voeren van een dergelijke kwaliteitstoets door een auditor voor een opdrachtgever zit in: t IFU WFSTUSFLLFO WBO FFO SFEFMJKLF mate van zekerheid over de correctheid van gevolgde procedures gedurende het project; t IFU CFPPSEFMFO WBO EF DPSSFDUIFJE van gestelde gunnings- en selectiecriteria in relatie tot de vier beginselen; t IFUWFSNJOEFSESJTJDPPQDMBJNTWBO inschrijvende partijen op het foutief hanteren van procedures; t PQESBDIUHFWFS LBO BBOUPOFO JO welke mate invulling is gegeven aan het volgen van de procedures. Onze ervaringen bij een vijftiental aanbestedingsaudits in de afgelopen jaren bevestigen dit beeld.
de IT-Auditor nummer 4 | 2010
IT Auditor4.indd 24
09/11/10 7:08 PM
Beoordeling Beoordeling Kwaliteit / Functionaliteit
Inlichtingen Strategie
Totstandkoming Beschrijvend document
Publicatie
Review Beoordelingsleidraad
Contractering
Beoordeling Prijs
Beoordelingsleidraad
Review beoordelingssystematiek in het beschrijvend document
Concept Gunningadvies
Selectie
Opening
Observatie
Rapportage
Figuur 2: Fasering aanbestedingsproces en kwaliteitstoets Met een kwaliteitstoets worden de aangetroffen beheersmaatregelen getoetst aan de normen voortvloeiend uit de wet- en regelgeving en de genoemde doelstellingen van het aanbestedingsproces. In het aanbestedingsrecht zijn dit de vier eerder genoemde beginselen. Deze beginselen betekenen voor het gunningsproces en het projectdossier dat het voldoen aan de volgende uitgangspunten uit de beoordelingssystematiek, de procesgang en het dossier moet blijken. t %F BBOCFTUFEJOHTQSPDFEVSF EJFOU helder, kenbaar en eenduidig te zijn. Dit betekent dat duidelijk moet zijn welke stappen in de aanbesteding zijn doorlopen (transparantie). t 0CKFDUJFWFDSJUFSJBEJFOFOHFIBOUFFSE te zijn om de inschrijvers op een aanbesteding te selecteren en opdrachten te gunnen. Iedere inschrijving dient op een eenduidige manier te zijn beoordeeld op basis van objectieve selectie- en gunningscriteria en het wegingsysteem dient objectief toetsbaar te zijn (non-discriminatie). t "MMFBBOCJFEFSTEJFOFOHFMJKLUF[JKO behandeld en een gelijke kans te krijgen. De gevraagde diensten dienen op objectieve wijze te zijn omschreven (non-discriminatie). t %F JO IFU CFTDISJKWFOE EPDVNFOU opgenomen eisen, voorwaarden en criteria moeten in verhouding staan tot het doel, de aard en de omvang van de opdracht (proportionaliteit). DE AANPAK De aanpak van de kwaliteitstoets gaat uit van de fasering van het aanbestedingsproces en is weergegeven in figuur 2. De scope van de werkzaam-
heden betreft de totstandkoming van het beschrijvend document tot en met het concept gunningadvies. Onder de fases van het aanbestedingsproces is het minimum van documentatie aangegeven dat wordt gereviewed door de auditor. De aanpak bestaat voornamelijk uit het bestuderen van relevante documentatie en vanuit een observator rol aanwezig zijn bij de verschillende bijeenkomsten van het beoordelingsteam. Wij gaan hierna verder in op de kwaliteitstoets. Daarbij geven we een aantal praktijkvoorbeelden van handreikingen die wij als auditor hebben gegeven om ervoor zorg te dragen dat het aanbestedingsproces correct werd doorlopen. In een aantal gevallen zijn de maatregelen die de opdrachtgever heeft genomen, noodzakelijk gebleken om bij vragen van inschrijvende partijen aan te kunnen tonen dat wet- en regelgeving is nageleefd. Een uitgebreidere beschrijving van de gehanteerde aanpak zullen wij publiceren in een whitepaper. De aankondiging zullen we via de linkedIn groep aanbestedingsaudit bekend maken. (http://linkd.in/aanbestedingsaudit) Beoordelingssystematiek in het beschrijvend document De basis voor het beoordelen van de binnengekomen inschrijvingen wordt gelegd in het beschrijvend document. Dit gebeurt in de vorm van een beoordelingssystematiek waarbij duidelijk wordt gemaakt welke uitsluitings- en selectiecriteria zullen worden gehanteerd en welke bewijsstukken een inschrijver moet
aanleveren. Deze criteria zijn voornamelijk bedoeld om de geschiktheid van de inschrijver vast te stellen. Om te kunnen vaststellen in welke mate de geboden dienstverlening dan wel functionaliteit voldoet aan de behoefte, wordt gebruik gemaakt van gunningscriteria. Deze dienen ook aangegeven te worden in het beschrijvend document met de bijbehorende weging. De beoordelingssystematiek in het beschrijvend document wordt onderworpen aan een review. Bevindingen naar aanleiding van de review worden doorgaans in een notitie vastgelegd en afgestemd met de project- dan wel programmamanager. Hieronder volgen een tweetal voorbeelden uit de praktijk ter illustratie.
Bij het beoordelen van de beoordelingssystematiek is het gebruikelijk om bij bepaalde leveringen, dan wel diensten, eisen te stellen aan kwaliteitssystemen. In één geval zijn wij een verwijzing tegengekomen naar ISO20000. Uit onderzoek van de auditor bleek dat slechts enkele bedrijven gecertificeerd zijn volgens deze norm en het disproportioneel is om dit als eis op te nemen in de selectiecriteria. Een tweede voorbeeld uit de praktijk. Objectiviteit is een van de beginselen van de aanbestedingsrichtlijnen. Dit moet zich uiten in de werkwijze en beoordeling. Eén van de adviezen van de auditor is geweest het anonimiseren van de inschrijvingen, zodat beoordelingsteams geen inzicht hebben in het bedrijf dat een inschrijving heeft ingediend en objectief de beoordeling kunnen uitvoeren.
Beoordelingsleidraad De beoordelingsleidraad wordt, net zoals het beschrijvende document, de IT-Auditor nummer 4 | 2010
IT Auditor4.indd 25
25 09/11/10 7:08 PM
onderworpen aan een review. Bevindingen naar aanleiding van de review worden in een notitie vastgelegd. Op basis van beide reviews wordt inzicht verkregen in de beheersmaatregelen ter waarborging van de vier eerder in dit artikel omschreven beginselen. In onderstaand kader is een voorbeeld genoemd van een beheersmaatregel.
Het uitvoeren van beoordeling van inschrijvingen in welke aanbesteding dan ook vereist een goede bemensing van de beoordelingsteams. Hierbij dient bewust nagedacht te worden over welke deskundigheid benodigd is. Eén van de zaken die de auditor als advies heeft meegegeven bij diverse aanbestedingen is het expliciet vastleggen van de deskundigheden. Indien marktpartijen vragen hebben over de kennis van de beoordelaars kan de bewuste keuze qua bemensing van de beoordelingsteams worden overlegd.
Observatie Vanaf de publicatie van het beschrijvend document tot aan de totstandkoming van het gunningadvies zal de nadruk van de werkzaamheden van een auditor liggen op het observeren bij bijeenkomsten van de beoordelingsteam(s). In het geval dat een inlichtingenbijeenkomst plaatsvindt, is dit de eerste bijeenkomst waar een auditor in de rol van observator bij aanwezig is en de nodige evidence wordt opgevraagd om vast te stellen dat alle partijen de beschikking krijgen over de Nota van Inlichtingen. Als er geen inlichtingenbijeenkomst is, dan starten de werkzaamheden voor de auditor bij de opening. De volgende situatie deed zich voor in de praktijk.
Tijdens de inlichtingenfase is een vraag binnengekomen van een potentiële inschrijver over de eis een SAS70 Type II rapport te overleggen met dezelfde scope als de gevraagde dienstverlening. Het ontwerp van de nieuwe architectuur was onderdeel van de nieuwe dienstverlening waardoor een type II rapport niet mogelijk is vooraf. Hier is geadviseerd deze eis te laten vervallen en alle betrokken partijen hierover in te lichten.
26
Op basis van de observaties wordt de werking van de beheersmaatregelen vast gesteld. Mochten tijdens de observaties afwijkingen worden geconstateerd van de procedures en beheersmaatregelen, zoals opgenomen in het beschrijvend document en de beoordelingsleidraad, dan worden deze tijdens de bijeenkomst gemeld en vastgelegd in het observatieverslag. De observatieverslagen worden in beginsel afgestemd met de teamleider van het beoordelingsteam. Rapportage De observatieverslagen vormen samen met de opgevraagde en gereviewde (project)documentatie de basis van de rapportage van de auditor. Het rapport wordt doorgaans opgeleverd gelijktijdig met het concept gunningadvies van het projectteam. Op basis hiervan kan de opdrachtgever besluiten tot voorlopige gunning waarna de opschortende termijn (Alcatel termijn) ingaat. ■ Discussieer mee op linkedin: http:// linkd.in/aanbestedingsaudit
Noten 1 ‘Werken’ betreffen de bouw-, dan wel wegenbouwkundige werkzaamheden met een economische of technische functie. 2 Bij ‘levering’ gaat het om de daadwerkelijke levering van goederen. 3 Er is sprake van ‘diensten’ als het dienstverlenende opdrachten van de overheid betreft die noch werk, noch een levering zijn. 4 Het Hof van Justitie EG heeft in haar uitspraak bepaald in de zaak Alcatel vs Austria (HvJ EG zaak C-81/89, 1999, Alcatel-arrest) dat het mogelijk moet zijn beroep in te stellen tegen het besluit om een overheidsopdracht te gunnen. Dit beroep moet kunnen leiden tot nietigverklaring van het bestreden gunningsbesluit en gunning van de opdracht aan een ander dan de oorspronkelijk beoogde opdrachtnemer. Literatuur http://www.pianoo.nl/. http://www.europeseaanbestedingen.eu. Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO), 1 december 2005. Besluit aanbestedingen speciale sectoren (BASS), 1 december 2005. NEN, Nederlandse Technische afspraak 8058.
Drs. Myrna Bensink CISA RE is sinds 2003 werkzaam als (IT-)auditor binnen de TBM Groep. Zij heeft kennis en ervaring op het gebied van organisatorische veranderingen en grote implementatieprojecten. Binnen de TBM Groep houdt zij zich bezig met het ontwikkelen en neerzetten van diverse producten vanuit een Audit, BI (Business Intelligence) en Control perspectief.
Drs. Loubna Zarrou werkt sinds 2005 bij het Rijk als (IT-)auditor. Loubna richt zich bij haar werkzaamheden vooral op projectaudits, Europese aanbestedingen, IT-governance, kennismanagement en verandermanagement. Daarnaast is zij trainer en coach vanuit Styrax. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
de IT-Auditor nummer 4 | 2010
IT Auditor4.indd 26
09/11/10 7:08 PM
