Herziene kostenverdeelsystematiek Aanleiding Zowel uit de organisatie als uit de politiek zijn vragen gesteld over de kostenopbouw, in het bijzonder de verdeling van overheadkosten. Het management en bestuurders ervaren een onvoldoende sturende werking van de huidige kostenverdeelsystematiek (KVS) en stellen vast dat de methode uiterst bewerkelijk is. De commissie Middelen heeft bij de behandeling van de nota bouwleges aangegeven inzicht te willen hebben in de overheadkosten. Dit heeft ertoe geleid dat vanuit de controlagenda prioriteit is gegeven aan de herijking van de KVS, die moet worden toegepast bij de Programmabegroting 2014 en waarbij eventuele financiële gevolgen (globaal) bekend zijn bij de Voorjaarsnota 2013. In de afgelopen jaren zijn de (integrale) uurtarieven sterk gestegen, dit komt onder andere tot uitdrukking in de hoogte van de prijs die de burger betaalt voor producten waarvan de tarieven kostenafhankelijk zijn (m.n. parkeren, afval, riolering en bouwleges). Ook heeft een hoger uurtarief invloed op de prijs/waardering van (grond)projecten en investeringen, waaraan uren worden doorbelast. De organisatiekosten (begroting 2013: € 27 mln) worden integraal aan producten toegerekend op basis van afdelingstarieven. Tussen afdelingen varieert dit tarief tussen € 77 en € 113, met een gemiddelde van € 105. Uitgangspunt hierbij is een norm van 1.300 productieve uren/fte. Dit normatieve uurtarief is als volgt opgebouwd. 1 salaris 2 overhead-kosten 3 overhead-uren gemiddeld intern uurtarief
58 26 21 105
55% 25% 20%
De huidige KVS is zeer complex. Zie bijlage 1. Het management heeft vastgesteld dat er geen gevoel meer is bij de uitkomst van de huidige systematiek, dat een verschillenanalyse maar ten dele mogelijk is en dat deze nu niet gebruikt wordt voor sturing. Vanwege het vele handmatige werk en het gebruik van vele (gekoppelde) spreadsheets is deze methode erg tijdrovend en heeft daarnaast een verhoogd risico op fouten. Verder is vastgesteld dat de resultaten van kostenverdeling, de interne verrekentarieven, ook onterecht wordt gebruikt voor andere bestuurlijke doeleinden/besluiten: externe tarifering van producten, in-/uitbesteding van personeel en andere ondersteunende diensten/bedrijfsvoeringsfuncties (o.a. huisvesting). Het doel is om de KVS met ingang van het begrotingsjaar 2014 sterk te vereenvoudigen, resulterend in een transparante kostenopbouw van onze producten en aansluitend bij de financiële sturingsbehoefte van de organisatie. De methode moet zoveel als mogelijk/zinvol ingepast worden in het financieel administratieve systeem. In de discussie met het college van B&W, het managementteam, het coördinatorenoverleg en andere direct betrokkenen is geconstateerd dat de financiële informatie die de KVS moet opleveren onvoldoende concreet in managementtermen is te benoemen. Wel zijn er richtinggevende adviezen gegeven waarbij met de herijking van de KVS rekening moet worden gehouden, te weten: 1. Vereenvoudiging interne doorverrekeningen. 2. Transparantie in kostenopbouw dienstbaar aan een verscheidenheid aan besluitvorming 3. Geen ongewenste effecten op baten waardoor per saldo een niet sluitende exploitatie wordt gerealiseerd. 4. Inzicht in beïnvloedbare kosten, passend bij de financiële verantwoordelijkheid. 5. Voldoen aan wet- en regelgeving. 6. Handhaven huidige producten. 7. Lumpsumsystematiek en doorberekende rente geen onderdeel project. 1
Uitwerking 1. Vereenvoudiging interne doorverrekening a. Geen doorverrekening overhead Nu worden de kosten van besturings- en ondersteunende processen (overhead) aan producten toegerekend via een opslag op het afdelingsuurtarief. De opslag wordt bepaald o.b.v. verdeelsleutels die uitgaan van aannames die de realiteit proberen te benaderen. De uitkomsten worden als onvoorwaardelijk ervaren maar vertegenwoordigen een schijnwerkelijkheid. De huidige systematiek is theoretisch verdedigbaar, maar heeft praktisch geen toegevoegde waarde in de kostensturing. Bij een integrale kostentoerekening per product kan de hoogte van de indirecte overheadkosten niet worden beïnvloed door de productverantwoordelijke manager/beleidsmedewerker. Dit betreffen de kosten van faciliteiten (m.n. huisvesting en ict) en die van doorberekende uren van de afdelingen Bestuurszaken, Middelen en deels Publieksdiensten. Deze kosten vallen onder de budgetverantwoordelijkheid van manager Middelen (faciliteiten en uren) en Bestuurszaken en Publieksdiensten (uren). Door overhead niet meer aan afdelingen en vervolgens via uurtarieven door te verrekenen aan primaire/externe producten, worden ze per kostensoort afzonderlijk zichtbaar in programma 6 van de Programmabegroting-/verantwoording. Vanuit de kostenverdeelstaat worden dan alleen de salariskosten doorberekend aan producten. HULPKOSTENPLAATSEN overige personeelsln
facilitaire voorzieningen
algemene kn middelen
accomm. gemeentehuis
€ 6,8
restaurant
bedrijfs hulpverlening
€ 20,0
AFDELINGSKOSTENPLAATSEN DT & C C
Veiligheid & Handhaving
Bestuurszaken
V&H: integrale veiligheid
€ 8,8
Middelen
V&H: handhaving
Publieksdiensten
V&H: BOA
Wonen & Werken
ICT (5 hkpen)
Openbare ruimte
Maatsch. diensten
b. Éen uurtarief voor de gehele organisatie De doorberekening van salariskosten aan producten geschiedt o.b.v. toebedeelde uren tegen afdelingstarief. Bij producten waaraan door meerdere afdelingen uren worden besteed, zijn dit dus verschillende tarieven; variërend van € 49 tot € 62 per uur (m.u.v. BOA’s). Bij begroten, doorvoeren van begrotingswijzigingen, verschuiving personeel tussen afdelingen, kostenanalyse e.d. levert dit veel extra werk op. De meerwaarde van uurtarieven per afdeling heeft maar een beperkte sturende werking. Het hanteren van één uurtarief voor de gehele organisatie heeft slechts beperkte negatieve consequenties. Enkel voor het product parkeren leidt dit tot een onevenredige kostenstijging. Voor een oplossing zie punt 3. Daarnaast kunnen 3 afdelingskostenplaatsen worden verwijderd.
Veiligheid & Handhaving
V&H: handhaving
V&H: BOA
Wonen & Werken
Openbare ruimte
Maatsch. diensten
Publieksdiensten
Middelen
Bestuurszaken
€ 61
€ 53
€ 46
€ 61
€ 55
€ 62
€ 57
€ 49
€ 62
€ 57
2
DT & C C
c. Normatief aantal uren naar 1.380 In het verlengde van de kostenverdeelproblematiek is ook gekeken naar de actualiteit van de al jaren gehanteerde norm van 1.300 productieve uren (m.u.v. onderdelen van Veiligheid en Handhaving). We stellen vast dat: - In 2012 tussen 1.350 en 1.400 productieve uren zijn geschreven. - De overheid 1.372 productieve uren hanteert als norm (handleiding overheidstarieven 2013). - In de afspraken met Horst en voor de RUD wordt uitgegaan van 1.380 uren - Collega gemeentes een norm van minimaal 1.350 hanteren Met het hanteren van een urennorm van 1.380 sluiten we beter aan bij de werkelijke gemiddelde productiviteit van onze organisatie, zijn er geen verschillen meer in normen tussen afdelingen en liggen we meer in lijn met de benchmark. In administratieve zin worden de jaarlijkse te verklaren financieel verschil op “saldo kostenplaatsen” lager. Let wel, de totale kosten worden hierdoor niet beïnvloed: het uurtarief daalt, maar het aantal uren neemt toe. Samengevat zijn de effecten van de gewijzigde systematiek op het uurtarief als volgt.
salaris overhead-kosten overhead-uren gemiddeld intern uurtarief
b c bestaand 1 uurtarief 1.380 norm 58 56 53 26 26 24 21 23 21 105 105 99
2. Transparantie. Kostenverdeling heeft tot doel herrubricering van kosten ten behoeve van de financiële sturing. Meer specifiek: van input-functionele indeling (administratief) naar output-product indeling (integrale/financiële verantwoordelijkheid). In de voorgestane systematiek onderkennen we niet alleen externe/primaire producten (tot nu toe basis van rapportage), maar worden ook de kosten van interne/ondersteunende producten expliciet zichtbaar gemaakt. Per product worden hierdoor enkel de door de bestuurlijk verantwoordelijke manager/beleidsmedewerker beïnvloedbare kosten geregistreerd. Het hanteren van één uurtarief i.p.v. de werkelijke salariskosten doet hier zeer gering afbreuk aan. Deze wijze van kostenverantwoording biedt een betere basis voor een diversiteit aan besluitvorming: afhankelijk van de aard van de vraagstelling zijn verschillende componenten in de kostenopbouw mee te nemen. Deze onderdelen zijn nu afzonderlijk inzichtelijk gemaakt. Voor de financiële sturing op output is het overigens van essentieel belang om de producten zorgvuldig te selecteren – in relatie te brengen met de daadwerkelijke prestaties. Dit geldt in het bijzonder voor interne producten. Zie verder onder punt 4-6. 3. Geen ongewenste effecten op baten/sluitende exploitatie De wijze van kostenverdeling heeft in principe geen effect op de opbrengsten: de totale kosten veranderen niet en de totale opbrengsten ook niet. Meerdere instanties (o.a. CBS, VNG, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Provincie en ook gemeentes die dezelfde methodiek hanteren) hebben medegedeeld dat de wijze van kostenverdeling geen invloed heeft op m.n. de hoogte van de uitkering gemeentefonds. Op productniveau zien we voor de externe producten een kostendaling; immers er worden enkel directe kosten geregistreerd. Voor enkele producten is het noodzakelijk om inzicht te hebben in de integrale kosten (i.c. de overhead), i.v.m. specifieke besluitvorming en verantwoording. Dit geldt in het bijzonder voor de navolgende productcategorieën. 3
- Budgetneutraal getarifeerde producten: m.n. afval, riolering, parkeren en bouwleges. Hierbij zijn de opbrengsten gekoppeld aan de integrale kosten: opbrengst mag maximaal kostendekkend zijn. De herijkte KVS leidt tot de volgende integrale kosten(toename) en oorzaak.
( x € 1.000) Parkeren
KVS bestaand nieuw 2.264 2.379*
toename € % 1 tarief 115 5% 93
oorzaak overhead 71
1.380 -49
Afval
3.123
3.186
63
2%
43
30
-10
Riolering
3.511
3.538
27
1%
12
17
-2
Bouwvergunning 1.580 1.565 -15 -1% -22 35 * in 2014 vervalt subsidie op BOA's , waarmee kosten € 79.000 toenemen (niet meegenomen in het verschil omdat dit onafhankelijk is van de KVS)
-28
De nieuwe systematiek zou in het bijzonder voor het parkeerbedrijf en voor het product afval tot een extra kostenbelading leiden: € 115.000 resp. € 63.000 (cijfers 2013). Omdat voor deze producten kostendekkende opbrengsten worden vastgesteld, zou de nieuwe KVS een ongewenste verhoging van de bijdrage uit de parkeerreserve cq van de afvaltarieven tot gevolg hebben. Over de gehele exploitatie heen betekent dit extra opbrengsten, bij gelijkblijvende kosten (de totale kosten veranderen niet door een gewijzigde verdeelsystematiek). Randvoorwaarde voor de nieuwe KVS is “sluitende exploitatie”. Derhalve passen we als dekkingsbasis voor parkeren en afval een correctie toe op de integrale kosten. De oorzaak van de meerkosten is gelegen in de samenstelling van het uurtarief. Afhankelijk van het (jaarlijks wisselende) aantal uren, wijzigt ook de absolute omvang van de kostenstijging jaarlijks. Door voor beide producten een correctie van - € 14 per uur toe te passen, wordt het effect van de nieuwe KVS geneutraliseerd. - Producten met een kostenverantwoording/-declaratie aan derden: o.a. Sisa. In de verantwoording kan separaat een overheadopslag van € 45 per uur worden meegenomen. - Grondexploitaties en investeringen. Hiervoor is het noodzakelijk om de overhead daadwerkelijk administratief door te boeken. Dit betreft namelijk producten die geactiveerd worden op de balans. Voor andere producten is dit niet noodzakelijk, maar mogelijk wenselijk. Hierover moeten nog afspraken worden gemaakt. Echter terughoudendheid geboden: voor we het weten zijn we weer terug bij de oude systematiek. Let wel!! Kostenverdeling dient primair de financiële sturing. Dit is veel breder dan “producttarifering”. 5. Voldoen aan wet- en regelgeving De voorgestelde KVS voldoet in dezelfde mate aan wet- en regelgeving als de bestaande KVS. 4./6. Kostenverdeling: een managementbenadering Kostenverdeling is een onderdeel van financieel management. Afhankelijk van de (financiële) oriëntatie van onze organisatie heeft de kostenverdeelsystematiek een functie. Momenteel ligt het accent van onze financiële bedrijfsvoering op input-sturing: het afleggen van budgetverantwoording en het sturen op ad-hoc ontstane budgetoverschrijdingen. De KVS heeft voornamelijk een administratieve achtergrond en wordt gebruikt voor tariefsbepaling. Financiële sturing vindt (in essentie) plaats op organisatieniveau: post onvoorzien. Ons streven om meer invulling te geven aan output/productsturing, betekent dat het financiële beleid is afgestemd op de outputdoelstellingen, er outputverantwoordelijke budgethouders zijn en de opbrengsten/kosten per product worden geregistreerd. 4
De KVS geeft stuurinformatie over de efficiency van het “productieproces”: de relatie tussen de output en de daarvoor benodigde financiën. Daarnaast wordt een basis geboden voor verschillenanalyse tussen begrote en werkelijke opbrengsten/kosten op productniveau: leren en verbeteren. Om daadwerkelijk inhoud te kunnen geven aan (financiële) sturing moeten we de output waarop we willen sturen zorgvuldig benoemen. In dit kader moet ook tijdschrijven tegen het licht worden gehouden. Dit wordt in een later stadium via de controlagenda opgepakt. Conclusie Met het huidige KVS kan onvoldoende invulling worden gegeven aan de financiële productverantwoordelijkheid van managers/beleidsmedewerkers: productkosten zijn voor een deel niet-beïnvloedbaar. Dit betreffen de kosten van bestuurlijke en ondersteunende processen (€ 12,2 mln). Nu wordt deze overhead toegerekend aan afdelingen en vervolgens verrekend in uurtarieven (opslag van 80%) die uiteindelijk o.b.v. het bestede aantal uren worden doorbelast aan producten. Dit systeem van integrale kostprijsbepaling per product (absorption costing), gebaseerd op een niet transparant stelsel van verdeelsleutels sluit niet aan bij onze financiële sturingsbehoefte. Door de overhead toe te wijzen aan afzonderlijk bestuurbare interne producten en niet te versleutelen naar afdelingen/producten kan daadwerkelijk invulling worden gegeven aan de verantwoordelijkheid die hoort bij integraal management: enkel de beïnvloedbare kosten zitten in het product (direct costing). Voor producten waarvan de baten kostenafhankelijk zijn, voor producten waarbij arbeidskosten kunnen worden gedeclareerd en voor grondprojecten en investeringen, dienen integrale (uur)kosten als basis. De additioneel toe te rekenen overhead kan eenvoudig worden afgeleid uit de kosten van interne producten. De voorgestane wijze van kostenverdeling biedt ook een goede basis voor een diversiteit aan besturingsdoeleinden/besluiten, waarbij naast directe kosten ook onderdelen van de overheadkosten betrokken moeten worden. Naast de bestuurlijke meerwaarde van de nieuwe KVS, levert deze methodiek tijdbesparing op, vanwege de vereenvoudiging. Een kwantificering is moeilijk aan te geven, maar je moet denken aan maximaal enkele mensmaanden (€ 20.000). Tijd die nu ontbreekt voor een inhoudelijke kwalitatieve ondersteuning van de financiële sturing. Deze efficiency wordt meegenomen in de totale taakstelling op de controlorganisatie.
5
KO STE N
HULPKOSTENPLAATSEN overige personeelsln
facilitaire voorzieningen
algemene kn middelen
accomm. gemeentehuis
€ 6,8
restaurant
bedrijfs hulpverlening
AFDELINGSKOSTENPLAATSEN digitale kaart gegevensbeh.
Investeringen
Reserves/ voorzieningen
DT & C C
Veiligheid & Handhaving
Bestuurszaken
V&H: integrale veiligheid
€ 8,8
Middelen
V&H: handhaving
Publieksdiensten
V&H: BOA
Externe producten gro ndbe drijf
o pbre ngs t e n=k o s t e na f ha nk e lijk
pro je c t / inv e s t ./ t a a k s t e lling
Wonen & Werken
IC T (5 hkpen)
€ 20,0 Openbare ruimte
Maatsch. diensten
Interne producten o v e rig
