HERSSBRUCWURERING VAN ACHTERSTANDSWIJKEN Leidt (juridische) regelgeving tot de noodzakelijke betrokkenheid bij het beheer?
Masterproof SBV-MRE 2001-2003
Mr Judith R. Sanders Amsterdam, augustus 2003
Begeleiding: Drs R.E.F.A. Crassee - SBV School of Real Estate Mr P.A.E. Kerckhoffs - De Brauw Blackstone Westbroek N.V.
INHOUDSOPGAVE
PAGINA 4
Hoofdstuk 1. Inleiding 1.l.Algemeen 1.2. Uitgangspunt en onderzoeksvragen van de masterproof 1.3. Afbakening Hoofdstuk 2. Herstructurering, de herstructureringsopgave en partijen 2.1. Inleiding 2.2. Begrip herstructurering 2.3. Kenmerken achterstandswijk 2.4. Omvang en locatíe 2.5. Actoren en hun doelstellingen 2.5.1. Inleiding 2.5.2. Uitvoerende partijen Gemeenten, provincies en rijksoverheid Woningcorporaties Marktpartijen 2.5.3. Belanghebbende partijen Bewoners Beleggers Ondernemers 2.5.4. Ondersteunende partijen KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing Kenniscentrum Beheer Openbare Ruimte Kenniscentrum Grote Steden Kennisnetwerk Bedrijfsuitvoering Beheer Openbare Ruimte Stichting Landelijk Platform Buurt- en wijkbeheer Stichting Gemeenschappelijk Initiatief realisatie Duurzame Ontwikkeling Consultants OnderhoudsManagement Onroerend Goed SEV en het "Wijkgebonden vastgoedfonds" OndernemersPlatform Stedelijke Vernieuwing 2.6. Instrumenten en knelpunten 14 2.7. Conclusie 16 Hoofdstuk 3. Beheer 3.1. Inleiding 3.2. Openbare ruimte 3.3. Beheer van de openbare ruimte 3.4. Leefbaarheid 3.5. Voorbeelden van middelen ter verbetering van de leefbaarheid Huismeesters Vereniging van wijkeigenaren R4R, bewoners voor bewoners Buurtaandeelhouderschap Maatschappelijk ondernemerschap Multiculturele wijkontwikkeling Sociale wijkvisie Opzoomeren 3.6. Beheerorganisatie- en bekostigingsvormen ten behoeve van de openbare ruimte 3.7. Parkmanagement 3.7.1. Ondersteunende partijen ten behoeve van parkmanagement 3.7.2. Wat is parkmanagement juridisch?
21 21 22 22
3.8.
3.9.
Wijkmanagement 3.8.1 . Inhoud wijkmanagement Stappen om te komen tot een wijkmanagementorganisatie 3.8.2. 3.8.3. Gewenste gevolgen wijkmanagement Conclusie
Hoofdstuk 4. Juridische vormen ten behoeve van wijkmanagement 4.1. Inleiding 4.2. Elementen ten behoeve van de juridische vormgeving van wijkmanagement 4.3. Juridische vormen 4.3.1. Pseudo goederenrechtelijk Kettingbeding 4.3.2. Goederenrechtelijk Eigendom Erfdienstbaarheid Kwalitatieve verplichting Erfpacht Appartementsrechten Mandeligheid 4.3.3. Vennootschapsrechtelijk Besloten vennootschap Vereniging Stichting Coöperatie 4.4. Overzicht van juridische vormen en aandachtspunten voor het opzetten van wijkmanagement(0rganisatie) 4.5. Conclusie Conclusie en aanbevelingen Literatuuroverzicht Lijst van geraadpleegde personen Bijlagen Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6 Bijlage 7 Bijlage 8 Bijlage 9
Fysieke pijler Instrumentenwijzer Van stadsvernieuwing naar Stedelijke Vernieuwing Bewonersoordeel over de wijk Corporaties Fysieke instrumenten Kennismodel ten behoeve van beheer Beheerorganisatievormen Bekostigingsvormen Wijkmanagement (pilot-project Tarwewijk Grontmij)
De masterproof behoort een strategisch advies ten behoeve van de eigen onderneming te zijn. Als kandidaat-notaris bij De Brauw Blackstone Westbroek N.V. ligt het voor de hand om in het kader van productontwikkeling het strategisch advies voor de eigen onderneming om te buigen naar een uiteenzetting van een specifiek onderwerp in juridisch perspectief ten behoeve van onze cliënten. Met het oog hierop beoogt deze masterproof enerzijds kennisvergroting ten aanzien van de algemene aspecten die bij dat onderwerp kunnen spelen in de sectie Real Estate, en anderzijds het onderzoeken van een actueel onderwerp met de bijbehorende juridische aspecten, opdat die kennis adequaat kan worden gebruikt bij de advisering van cliënten van diverse aard. Het product "stedelijke herstructurering" is niet nieuw, de sectie Real Estate is dan ook al geruime tijd betrokken bij de implementatie van juridische mechanismen ten behoeve van beheerstructuren in verschillende vormen voor cliënten van diverse aard en met verschillende belangen. Voor de sectie is het dan ook met name interessant om kennis te nemen van de sociale, volkshuisvestelijke en (toekomstige) marktaspecten, met het oog op de markt voor juridisch advies en de eigen marktpositie. Deze kennis kan leiden tot inspiratie en creatieve (nieuwe) producten. Deze masterproof heeft tot doel de (juridische) mogelijkheden ten aanzien van het beheer in het kader van de herstructurering van achterstandswijken onder de aandacht te brengen. Het opzetten van (juridische) beheersregelingen ten behoeve van wijkmanagement in achterstandswijken is niet goed mogelijk zonder inzicht in de niet-juridische problematiek (ook zijn dat weliswaar veel aspecten van fysieke, sociale, demografische en volkshuisvestelijke aard) die bij de herstructurering en in het bijzonder bij de achterstandswijken speelt. Naast het bespreken van de herstructurering, is het doel van deze masterproof het onderzoek naar de (juridische) mogelijkheden ten aanzien van het beheer voor het creëren van een langdurige betrokkenheid in de achterstandswijken. In dat licht onderzoek ik of (de juridische aspecten van) parkmanagement, welke bij het beheer van bedrijventerreinen (waarbij ook parallellen zijn te trekken naar het beheer van winkelcentra) veelvuldig wordt gebruikt om de kwaliteit te waarborgen en zo mogelijk te verhogen, ook in de vorm van wijkmanagement in achterstandswijken kan worden benut. Hier gaat het immers om een verbetering van het leefklimaat. Voor de totstandkoming van deze masterproof hebben vele bedrijven en personen een belangrijke rol gespeeld. Mijn werkgever De Brauw Blackstone Westbroek wil ik bedanken voor het kunnen volgen van de MRE-opleiding, Rob Crassee en Paul Kerckhoffs, mijn begeleiders, voor het in de gelegenheid stellen, om in de korte periode die nog beschikbaar was, de masterproof te kunnen afronden. Mijn collega's, de SBV en al mijn medestudenten wil ik vooral bedanken voor hun motivering om in deze moeilijke periode toch door te zetten. Een speciaal woord van dank ook naar Hamith Breedveld die destijds mijn belangstelling voor de opleiding heeft gewekt.
HOOFDSTUK 1. INLEIDING 1.l. Algemeen De afgelopen tijd is er veel geschreven en gesproken over noodzakelijke stedelijke vernieuwing, de gewerisie pïócesmaiiye aaripak en de kneipunten nierbij: in nota's, rapporten, beleidsnotities, artikelen et cetera. Het is ondoenlijk om alle (juridische) aspecten van de herstructurering in het kader van deze masterproof te gaan beschrijven. Dit omdat er geen "blauwdruk" te geven is voor de ideale aanpak met de daarbij behorende juridische vormgeving. De herstructureringsopgaveis complex door de omvang, de vele inhoudelijke aspecten, de verschillende partijen die een rol spelen en die niet altijd dezelfde belangen hebben en de diversiteit aan wijken en hun bewoners met hun eigen specifieke problemen. In deze masterproof zal ik na een algemene schets van herstructurering vooral ingaan op de laatste fase van het herstructureringsproces,de zogenaamde beheerfase. Herstructurering vraagt om een integrale aanpak, waarbij zowel de planontwikkeling en realisatie (renovatie, sloop, vervangende nieuwbouw en inrichting van de openbare ruimte), als sociale veiligheid, stedelijke economie, voorzieningen en afstemming tussen de belanghebbende partijen zowel in de projectontwikkelingsfaseals in de beheerfase van belang zijn'. De (uitwerking van de) beheerfase is mijns inziens cruciaal voor het slagen van de revitalisering van de achterstandswijken. Naar mijn mening wordt er vaak te weinig en zeker pas in een (te) laat stadium nagedacht over deze fase. Het is het sluitstuk van het proces waar niet direct resultaat mee te b~halen valt (althans niet direct zichtbaar) en waar dan vaak onvoldoende gelden voor gereserveerd zijn . Naast demografische ontwikkelingen hebben maatschappelijke ontwikkelingen geleid tot het afnemen van de sociale cohesie. Bewoners voelen zich minder verantwoordelijk voor zowel de woning als de woonomgeving. Door achterstallig onderhoud en verpaupering van de openbare voorzieningen gaat de kwaliteit van de wijk met de bijbehorende openbare ruimte snel (verder) achteruit. Denk hierbij aan het verschijnsel dat als er een vuilniszak (op het verkeerde tijdstip) buiten gezet wordt binnen een mum van tijd de hele straat vol ligt. Door gezinsverdunning, uitstroom van hogere inkomens en eenzijdige instroom verschraalt veelal het voorzieningenniveau en wordt het verval van de wijk ingezet. Voor het welslagen van de herstructurering zijn veiligheid, blijvende kwaliteit van de woningen en de openbare ruimte in de wijk essentieel. Om deze aspecten langdurig te waarborgen is een vorm van beheer noodzakelijk. In deze masterproof wil ik onderzoeken of (de juridische aspecten van) parkmanagement, welke bij het beheer van bedrijventerreinen en winkelcentra veelvuldig worden gebruikt, ook in de vorm van wijkmanagement3 in achterstandswijken kan worden benut, zodat een langdurige betrokkenheid bij het beheer van een betreffende wijk kan worden gecreëerd. De duurzame bescherming en verbetering van het leefklimaat voor de bewoners is bij de herstructurering het belangrijkste doel. Vanzelfsprekend moet er voor de overige actoren ook een meerwaarde te behalen zijn. Deze meerwaarde zal voor de eigenaren in de wijk vooral liggen in een verhoging van de vastgoedwaarde. Voor de marktpartijen is het gezien de gewijzigde ontwikkelingen in de markt van belang dat zij zich kunnen onderscheiden van de rest, om zodoende een positie te kunnen
1
2
.,
Stichtina Bouwresearch. Publiek-~rivatesamenwerkina bii, herstructurerina. ., november 2001. hoofdstuk 3: Het herSfructureringsproces word't meestal opgeknipt in een aantal fasen. De initiatieffase is de fase waarin het eerste contact t de eerste initiatieven Dlaatsvinden en waarbinnen ~rocesafs~raken tussen partiien gemaakt over het ~ r o i e c~laatsvindt. moeten heien boordat de'haalbaarheidsfase stait. In de voorbereidinas-lhaalbaarheidsfasewordt de haalbaarheid van het proiect vooral inhoudeliik onderzocht. Hierbii worden plannen ontwikkeld, haalbaarheidsstudies uitgevoerd en onderzoeken paitijen in hoeverre ze kunnen en willen samenwerken bij de realisering van het project. Vaak sluiten partijen die gezamenlijk een haalbaarheidsfase ingaan hiervoor een contract af. Bijvoorbeeld een intentieovereenkomst aan het begin van deze fase en een realiseringsovereenkomst aan het eind ervan. In de realisatiefase vindt de daadwerkelijke uitvoering van het project plaats. Dit betekent zowel het bouwrijp maken van de gronden als de realisering en eventueel de verkoop van opstallen (woningen, commercieel vastgoed). Basis voor de realisatiefase is wederom een contract. In de exploitatie- en beheerfase vindt op basis van een contract (bijvoorbeeld een beheerovereenkomst) het beheer en de exploitatie van (delen van) het project plaats. Voorbeelden zijn de exploitatie van een parkeergarage, een complex huurwoningen of openbaar gebied Volgens oud gemeenteraadslid van Amsterdam, de heer R. van Wijk zou de hele renovatie van de Bijlmer niet nodig zijn geweest als daar fysiek en sociaal beheer was opgezet. Zie ook in het rapport "Bekeken Beheer" van het ministerie van VROM waarin wordt aangegeven dat beheer de basis is voor de toekomst Parallel aan parkmanagement noem ik dit beheer wijkmanagement
verwerven4. Het gaat er voor hen derhalve niet alleen om toegevoegde waarde direct aan het vastgoed te kunnen leveren, maar ook om de toekomstige exploitatie in stand te kunnen houden. 1.2. Uitgangspunt en onderzoeksvragen van de masterproof Uitgangspunt De grondslag voor het slagen van de herstructurering van achterstandswijken (creëren en langdurig in stand houden van toegevoegde waarde voor alle belanghebbenden) is een voortdurende betrokkenheid van de desbetreffende actoren ook na de ontwikkel,-en realisatiefase.
Onderzoeksvragen Biedt wijkmanagement de mogelijkheid om de noodzakelijke betrokkenheid te creëren en in stand te houden in een (achterstands)wijk?
-
Welke juridische structuur is het meest geschikt voor de vormgeving van wijkmanagement en geeft daarbij impuls aan het creëren van betrokkenheid? 1.3. Afbakening Ik zal in deze masterproof met name ingaan op de juridische en daarmee samenhangende sociale kanten van het wijkmanagement en niet ingaan op de financiële aspecten. Vanzelfsprekend zal het product zich zelf moeten kunnen "terugverdienen". Het terugverdienen kan uit verschillende optieken worden bezien, uit commercieel oogpunt (vastgoedwaarde) enlof uit sociaal oogpunt (sociaal rendement). Of dit ook daadwerkelijk het geval zal zijn, valt buiten het onderzoek van deze masterproof.
4
Het bouwen van een goede woning is niet meer voldoende; door middel van bijvoorbeeld gebiedsmanagement proberen ontwikkelaars ook ten aanzien van de woonomgeving toegevoegde waarde te leveren
HOOFDSTUK 2. HERSTRUCTURERING, DE HEWSTRUGTURERlNGS8PGAVE EN PARTIJEN 2.1. Inleiding Zoals in het voorwoord omschreven zal ik allereerst een breder kader van de herstructurering schetsen, omdat ook kennis van de niet-juridische aspecten van de herstructurering in de juridische dienstverlening een rol speelt.
Herstructurering beoogt het creëren van gevarieerde woonmilieus en multifunctionele gebieden, het verbeteren van de kwaliteit van de openbare ruimte, een beter gebruik van de schaarse ruimte in de steden en het versterken van de betrokkenheid van de bewonerslgebruikers. Op veel van de binnenstedelijke locaties is na de Tweede Wereldoorlog voor een kwantitatieve vraag woningbouw gerealiseerd. Deze grootschalige productie heeft geresulteerd in eenzijdige goedkope woningbouw waar met name de laagste inkomensgroepen gehuisvest zijn en waar het leefklimaat de laatste jaren is verslechterd. Om te voorkomen dat alle draagkrachtige inkomensgroepen verhuizen naar de Vinex-locaties en de naoorlogse wijken nog armer en nog eenzijdiger worden, stimuleert het Rijk dat de herstructurering van naoorlogse wijken daadwerkelijk van de grond komt. De herstructurering is een complexe opgave, waarbij niet alleen kan worden volstaan met fysieke ingrepen, maar ook sociale en economische maatregelen zijn verweven met de herstructurering. Verder maken de grote schaal, de politieke invloeden en de druk op de woningmarkt de opgave gecompliceerd. 2.2. Begrip herstructurering In de nota's opgesteld door het Rijk worden vele begrippen door elkaar gebruikt. Naast herstructurering wordt in de nota's gesproken over stadsvernieuwing, stedelijke vernieuwing, renovatie en transformatie. In de Nota Stedelijke Vernieuwing (VROM, 1997) wordt de volgende omschrijving van het begrip herstructurering gegeven:
Voor een gezonde toekomst van de stad is een gedifferentieerde samenstelling van de bevolking en woningvoorraad noodzakelijk. Waar in bepaalde wijken eenzijdigheiddomineeri of dreigt, kan door het vergroten van de gevarieerdheid in het woningbestand (bijvoorbeeld door op strategische plekken nieuw te bouwen, huurwoningen te verkopen en bestaande woningen en complexen aan te passen), samen met de aanpak van de infrastructuur, de woonomgeving, de voorzieningen en de bedrijvigheid, worden aangestuurd op kwaliteitsverhoging van woon- en werkmilieus in deze wijken. Volgens het Woning Behoeften Onderzoek (WBO)~ heeft herstructurering betrekking op het investeren in bestaand stedelijk gebied. De sleutelbegrippen daarbij zijn "gebiedgericht" en "integraal". Het gebiedgerichte komt volgens het WBO tot uitdrukking in het feit dat bestaande woongebieden centraal staan, zowel in de aanpak als in de doelstellingen van de herstructurering. Het integrale karakter van de herstructurering houdt volgens het WBO in dat het niet alleen gaat om fysiek-ruimtelijke investeringen in woningen en woonomgeving, maar tevens om sociale en economische investeringen en doelstellingen. Op de instandhoudingwordt in het WBO-onderzoek niet ingegaan. Volgens de nota "Wervende woonmilieus in de stadu6moet herstructurering resulteren in duurzame oplossingen, voor zowel woningen als openbare ruimte. Een gemengde wijk waar verschillende doelgroepen wonen, waar verschillende woningtypen zijn en waar verschillende functies ruimte kunnen vinden is duurzamer dan een monocultuur die vaak alleen tijdelijk succesvol is7. De instrumentenwijzer stedelijke vernieuwing8 geeft aan dat herstructurering de fysieke pijler binnen de stedelijke vernieuwing is.
7 8
Woning Behoeften Onderzoek 1998 Nota Wervende woonmilieus in de stad, VROM 2000 Prof. J.W. Duyvendak, voormalig directeur van het Verwey-Jonker Instituut, is (in de kopgroepbijeenkomst van 1 maart 2000) van mening dat met eenzijdig opgebouwde wijken niks mis is, mits die homogeniteit is gebaseerd op vrijwilligheid www.instrumentenwiizer.nl, zie BIJLAGE 1
Het begrip "stedelijke vernieuwing" wordt in deze instrumentenwijzer niet expliciet gedefinieerd. Volgens artikel 1 lid 1 sub a van de Invoeringswet Wet Stedelijke Vernieuwing (ldecember 2000), is de definitie van stedelijke vernieuwing als volgt:
Op stedelijk gebied gerichte inspanningen die strekken tot verbetering van de leefbaarheid en veiligheid, bevordering van een duurzame ontwikkeling en verbetering van de woon- en milieukwaliteit, versterking van hef economisch draagvlak, bevordering van de sociale samenhang, verbefering van de bereikbaarheid, verhoging van de kwalifeit van de openbare ruimte of anderszins tot sfructurele kwaliteitsverhoging van het stedelijk gebiedQ. Stedelijke vernieuwing maakt onderdeel uit van het Groot Stedenbeleid (GSB). Het GSB heeft betrekking op drie pijlers: sociaal (onderwi's, leefbaarheid en zorg), fysiek (ingrepen van bouwkundige aard) en economisch (werk en economie)Al. In de volgende paragrafen zullen de kenmerken van een achterstandswijk, de omvang en locatie van de herstructureringsopgave, de doelen en middelen, alsmede de actoren nader worden beschreven. Voor een beschrijving van het tot stand komen van de stedelijke vernieuwing en het daarbij behorende beleid verwijs ik naar BIJLAGE 2''. 2.3. Kenmerken achterstandswijken
Kenmerken van de achterstandswijk zijn de kleine en weinig comfortabele woningen in een verpauperde woonomgeving, waar sprake is van bewoners met lage inkomens, veel werkloosheid, een stijgend aandeel allochtonen, vandalisme en (subjectieve) onveiligheid, waardoor er een hoge verhuisgenegenheid bestaat. In sociaal opzicht kenmerkt de achterstandswijk zich door een relatief eenzijdige bevolkingssamenstelling en monofunctionaliteit: wonen. In economisch opzicht betekent het verdunnen (wegtrekken van de hogere inkomens uit de wijk) een afname van draagvlak voor buurtgerichte (maatschappelijk en commerciële) bedrijvigheid: postagentschappen, bank en winkels sluiten de deuren. In fysiek opzicht kenmerkt de wijk zich door een eenvormige morfologie en veelheid aan onbestemde ruimte (restgroen en het zwaar gedimensioneerde straatprofiel)l2. In de Beleidsverkenning ~ o l k s h u i s v e s t i n wordt ~ ~ ~gesproken over probleemwijken en worden bovenstaande kenmerken gebundeld tot sociale en marktproblemen. Sociale problemen zijn in deze nota vastgesteld via vier invalshoeken: relatief veel kansarmen, dat wil zeggen wijken met veel huishoudens met lage opleiding, geen werk en een laag inkomen; negatief rekruteringspatroon, dat wil zeggen wijken met een verlies aan inkomen en opleidingsniveau; sociale overlast ofwel wijken met relatief veel mensen die klagen over vandalisme, onveiligheid, overlast en dergelijke; laag voorzieningenniveau. Via deze invalshoeken is in de nota een typologie opgesteld. Dat leidt tot wijken met meervoudige sociale problemen (concentratie van perspectiefarmen, veel overlast en een laag voorzieningenniveau) of enkelvoudige sociale problemen. In de Beleidsverkenning Volkshuisvesting is onderzoek gedaan naar de waardering van de eigen wijk door bewoners. Uit dit onderzoek blijkt dat de wijken met de meeste problemen de minste waardering en de minste hechting aan de wijk kennen14. In het Besluit beleidskader stedelijke vernieuwing staan de doelstellingen van de stedelijke vernieuwing nader benoemd w.kei-centrurn.nl, kenniscentrum stedelijke vernieuwing. Door Remkes is hieraan nog een vierde pijler: de Veiligheid aan toegevoegd 11 In deze masterproof zal ik meestal het begrip herstructurering gebruiken, omdat het onderscheid mijns inziens niet zo duidelijk is en de begrippen ook door elkaar gebruikt worden in de literatuur, wordt soms ook door mij het begrip stedelijke vernieuwing gebruikt 12 Klaren, H.H. Herstructurering, het rijksbeleid, in: Herstructureringsplannen stadswijken. Naar ongedeelde en vitale steden. H. Priemus en E. Philipsen (red.), DUP, 1997, Delft 13 Beleidsverkenning Volkshuisvesting 2000-2010 (ABF Onderzoek & Informatie, Delft, augustus 2000, deel II, tabel 6.2) 14 Zie voor de voornaamste uitkomsten de tabel, welke is opgenomen in BIJLAGE 3 'O
Marktproblemen komen tot uitdrukking in een slechte aansluiting van vraag en aanbod op de woningmarkt. In wijken met marktproblemen zijn relatief veel (type) woningen waar nu of in de toekomst weinig vraag naar is. Dat kan leiden tot leegstand. Belangrijk signaal voor grote problemen is het verlies aan koopkracht binnen de wijk en een waardeverlies van de woningen. 2.4. Omvang en locatie Volgens de Nota wonen15ondervindt ongeveer 15% van de circa 4.000 wijken in Nederland sociale enlof marktproblemen. Het gaat daarbij om bijna 1.700.000 woningen. De probleemwijken concentreren zich met name in de grotere steden. De wijken met meervoudige sociale en marktproblemen bevinden zich voor ruim 60% in Amsterdam, Rotterdam, Den Waag en Utrecht. Bij de andere wijken met enkelvoudige of potentiële problemen is het aandeel minder groot, maar met ruim 40% nog aanzienlijk. Ook in de overige rechtstreekse l ~ v - ~ e m e e n t ezijn n ' ~veel meer probleemwijken te vinden dan gemiddeld.
I geen problemen vier grote steden
overige rechtstreekse ISV-steden
overige gemeenten
totaal
I meervoudige sociale I (potentiële) sociale
I en markt-problemen
I totaal
94 wijken
8 wijken
enlof marktproblemen 146 wijken
240.000 woningen (5%) 332 wijken
35.000 woningen (64%) 4 wijken
700.000 woningen (43%) 179 wijken
975.000 woningen (15%) 515 wijken
770.000 woningen
15.000 woningen
550.000 woningen
1.335.000 woningen (20%)
(16%) 2.902 wijken
(27%) 2 wijken
(34%) 290 wijken
3.915.000 woningen (79%)
5.000 woningen
375.000 woningen
(9%) 14 wijken
(23%) 615 wijken
3.957 wijken
55.000 woningen
1.625.000 woningen (100%)
6.605.000 woningen (100%)
3.328 wijken 4.925.000 woningen (100%)
248 wijken
3.194 wijken 4.295.000 woningen (65%)
(100%)
Bron: Nota Wonen, VROM 2000
Uit het WBO blijkt dat juist de naoorlogse, overwegend gestapelde wijken er het slechtste voor staan. De bevolking in deze wijken is volgens dit onderzoek relatief kansarm, zowel qua inkomen als opleiding. De mensen voelen zich in deze naoorlogse flatwijken bovendien niet (of niet meer) thuis tussen hun buurtgenoten. Uit bovenstaande tabel is af te leiden dat het gaat om 629 wijken met 1.684.000 woningen, die enige vorm van herstructurering behoeven (of een wijk met sociale problemen, waar echter geen fysieke ingrepen nodig zijn). De zogenaamde perspectiefarme wijken (49 stuks) zijn er het slechtst aan toe en zullen de meest vergaande herstructureringsaanpak moeten ondergaan.
l5Ministerie van VROM, Nota Wonen, "Mensen, wensen, wonen", mei 2000, Den Haag l6Het
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) is een bundeling van grotendeels bestaande subsidieregelingen op het gebied van wonen, ruimte, milieu, fysieke condities voor economische activiteiten en groen in de stad. Het ISV wordt door het Rijk toebedeeld aan de rechtstreekse gemeenten en door de provincie aan de overige gemeenten. De door het Rijk rechtstreekse aangewezen ISV-gemeenten zijn Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht, Alkmaar, Almelo, Amersfoort, Arnhem, Breda, Den Bosch, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Emmen, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond, Hengelo, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Venlo, Zaanstad en Zwolle; bron: Economisch Instituut Bouwnijverheid, 2000
2.5. Actoren en hun doelstellingen 2.5.1. Inleiding Bij de herstructurering van naoorlogse wijken is een grc?ntaanta! partijer! hetrokken17.=inii!f verschillende hoedanigheden: de uitvoerende, belanghebbende en ondersteunende partijen. De uitvoerende partijen zijn de gemeenten, woningcorporaties en marktpartijen. De belanghebbende partijen zijn bijvoorbeeld de bewoners en de winkeliers in de wijk en de ondersteunende partijen kunnen plaatselijke en landelijke belangenverenigingen zijn, zoals bijvoorbeeld Kei kenniscentrum stedelijke vernieuwing en de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting. Hieronder wordt kort de positie van de verschillende actoren beschreven en wat hun doelstellingen zijn. 2.5.2. Uitvoerende partijen Gemeenten, provincies en rijksoverheid De rijksoverheid ziet zichzelf als aanjager van het proces waarin andere partijen uiteindelijk het initiatief moeten nemen. De belangrijkste initiatiefnemer vanuit de verschillende overheden zijn de gemeenten1*. De gemeente wordt vaak de regierol toebedeeld bij de aanpak van herstructureringsprojecten, maar de gemeente heeft ook een inhoudelijke taak, zij behoort immers te zorgen voor sociale en economische maatregelen zoals veiligheid, werkgelegenheid en dergelijkelg. De gemeenten hebben als enige partij publiekrechtelijke instrumenten2' om herstructureringsprocessente sturen. Naast de publiekrechtelijke taak hebben de gemeenten ook een privaatrechtelijk belang bij de aanpak van herstructureringsprojecten. Zij zijn immers meestal de eigenaar van de openbare voorzieningen, zoals wegen, groenvoorzieningen en eventuele openbare gebouwen (scholen, bibliotheek en dergelijke). In de vier grote steden zijn de gemeenten ook vaak erfverpachter en derhalve eigenaar van de zich onder de woningen bevindende gronden. Voor de gemeenten, provincies en rijksoverheid zijn de doelstellingen c.q. prestatievelden genoemd in de Beleidsverkenning ~ o l k s h u i s v e s t i n ~ ~ ~ : 1. 2.
3.
versterking van de stedelijke economie door monofunctionele gebieden (eenzijdige werk- of woongebieden) om te zetten in meer multifunctionele gebieden (combinatie wonen, werken en voorzieningen); creëren van gevarieerde woonmilieus. Meer variatie in woonmilieus kan zorgdragen voor voldoende doorstroommogelijkheden voor bewoners en vergroten de kans op het aantrekken van midden en hogere inkomensgroepen; verbeteren van de kwaliteit van de openbare ruimte in de steden. Als maatregelen worden onder andere genoemd ondergrondse parkeervoorzieningen, goede stedenbouw en architectuur, verbeteren groot- en kleinschalig groen, verminderen geluidshinder en luchtverontreiniging en meer veiligheid; verbeteren van de milieukwaliteit van de stad als geheel. Duurzaam bouwen moet een vaste gewoonte worden bij de revitalisering van de steden; zorgvuldig ruimtegebruik. De schaarse ruimte in ons bestaand stedelijk gebied moet intensiever gebruikt gaan worden. versterken betrokkenheid van burgers bij de dagelijkse leefomgeving. Participatie van bewoners bij veranderingsprocessen op wijk- en gemeenteniveau en bevorderen eigen woningbezit.
Bij een gemeente die de regierol niet oppakt komen herstructureringsprojectenmaar moeizaam van de grond22. 17
18
.-
1Y
20
21
Verschillende actoren vertegenwoordigen verschillende soorten betrokkenheid: juridisch, financieel, sociaal, et cetera. Een eenduidig onderscheid in vormen betrokkenheid is echter niet te maken. Een specifieke actor zal in de regel meerdere vormen van betrokkenheid voorstaan; zie bijvoorbeeld in paragraaf 2.5.2. waarin de verschillende vormen van betrokkenheid van de gemeente worden beschreven Tevens hebben de gemeenten toegang tot de financiële bijdragen uit ISV en GSB Bron website KEI-centrum Via de publiekrechtelijke instrumenten, zoals het opstellen van ontwikkelingsvisies, structuurschetsen en via bestemmingsplannen, artikel 19-procedures, bouwvergunningen en dergelijke, kunnen de gemeenten bepaalde ontwikkelingen sturen en initiëren Beleidsverkenning Volkshuisvesting, VROM 2000
Woningcorporaties De woningcorporaties spelen een belangrijke rolz3bij de herstructurering van achterstandswijken vanwege hur: van oorsprong grote eigendomsposltiz ir; deze wijken. Gemiddeld 55% van de vdoningen in de achterstandswijken is eigendom van woningcorporaties. Naast het grote woningbezit hebben de woningcorporaties kennis van de lokale woningmarkt, met name van de la ere marktsegmenten. Ook hebben de woningcorporaties een ingang naar de bewoners(organisaties)g4 en blijven zij als eigenaar1 belegger betrokken nadat de herstructurering is afgerond.
Voor de woningcorporaties geldt dat als het goed gaat met de wijk, het goed gaat met het bezit in de wijk. De herstructurering moet voor de woningcorporaties een slechte verhuurbaarheid, leegstand en vernieling van woningen tegengaan. De herstructureringsdoeIstellingen van de woningcorporaties hebben ook betrekking op het verkrijgen van een kwalitatief betere samenstelling van de vastgoedportefeuille. Vanuit de overheid worden taken en beperkingen opgelegd aan de woningcorporaties. Deze taken en beperkingen vormen soms een spanningsveld met de doelstellingen en de middelen van de woningcorporatiesz5. Marktpartijen Voor projectontwikkelaars en aannemers is herstructurering een relatief nieuwe markt waar mogelijk toekomstige omzet en rendementen mee moeten worden behaaldz6.Hun doelstellingen hebben veelal een bedrijfseconomische achtergrond.
De projectontwikkelaars zullen door hun gebrek aan bezit in de achterstandswijken niet per definitie betrokken worden bij de herstructureringsopgave. De deelname van projectontwikkelaars is afhankelijk van hun mogelijke inbreng c.q. aantoonbare meerwaarde. Voor de (ontwikkelende) bouwers biedt de herstructurering veel renovatie, sloop en nieuwbouwproductie. Voor de marktpartijen zonder bezit in de achterstandswijken is het aangaan van samenwerkingsverbanden, op basis van aantoonbare meerwaarde, met woningcorporaties echter een vereiste om deelgenoot te worden van de herstructureringsmarkt. Een aantal ontwikkelaars, zoals onder meer AM Vastgoed, BPF Bouwinvest, Dura Vermeer, ERA Bouw, Johan Matser en HBG Vastgoed, hebben specifieke afdelingen opgezet voor de herstructureringsmarkt. AM Vastgoed heeft ook vele grondposities verworven in bestaand stedelijk gebied. AM Vastgoed is hierdoor betrokken bij herstructureringsprojectenwaar wijkontwikkelingsmaatschappijen worden opgericht om gronden en gebouwen van woningcorporaties in onder te brengen2'. BPF ~ o u w i n v e s t ~ ~ gaat vaker samenwerkingsverbanden aan met woningcorporaties en is bezig met een relatief nieuw product2g,wat door hen aangemerkt wordt als gebiedsmanagement, waarbij het in een vroeg stadium inspelen op de behoeften van de omgeving voorop staat.
22
23 24 25
26 27
28 29
Nota Wonen VROM 2000 Zie ook de Nota Stedelijke Vernieuwing, de Nota Wonen VROM 2000 en de Vijfde Nota Bron website KEI-centrum Zie voor meer (achergrond) informatie over de woningcorporaties BIJLAGE 4 NU de meeste VINEX ontwikkelingen in een ver gevorderd stadium zijn Met de woning-corporatie Mitros Wonen uit Utrecht is AM Vastgoed een strategische samenwerking aangegaan voor de wijk Ondiep te Utrecht Een pilotproject voor BPF Bouwinvest voor het toepassen van gebiedsmanagement is het project De Halle te Amsterdam west. Gebiedsmanagement is op zich niet nieuw, maar werd eerst ad hoc en versnipperd toegepast. Bij gebiedsmanagement is meer sprake van bundeling van factoren in de omgeving en wensen van alle belanghebbenden, die al in een vroeg stadium worden onderkend en daardoor kunnen worden meegenomen
2.5.3. Belanghebbende partijen
Bewoners De bewoners zijn de belanghebbendenvoor wie met name alle inspanningen zijn bedoeld. Dit kunnen zowei ae huiaige bewoners ais cie toekomstige bewoners zijn. In paragraaf 2.3. zijn al enige kenmerken genoemd van de huidige bewoners van achterstandswijken. De huidige bewoners hebben er het meeste belang bij dat er iets wordt gedaan aan de negatieve spiraal waarin veel naoorlogse wijken terechtgekomen zijn. Inspraak van bewoners is van belang voor het creëren van draagvlak en draagvlak is weer een belangrijke factor voor een succesvol verloop van herstructureringsprojecten30.Voor de huidige bewoners moet het binnen een te herstructureren wijk mogelijk zijn om in de buurt te blijven wonen of deze vrijwillig te verlaten. Omgekeerd moeten de wijken na herstructurering ook toegankelijk worden voor bewoners met andere behoeften. Bijvoorbeeld voor starters en meer draagkrachtige bewoners. De gemeenschappelijke doelstelling van oude en nieuwe bewoners zou het verkrijgen van een aantrekkelijk en hoogwaardig woon- en leefmilieu moeten zijn. Beleggers Beleggers hebben net zoals de woningcorporaties eigendommen in de achterstandswijken en ook zij hebben dus belang bij het verkrijgen van een kwalitatief betere samenstelling van de vastgoedportefeuille. Lange termijn beleggers hebben over het algemeen geen grote positie in achterstandswijken. De belegger die "uitponding" op het oog heeft van een complex, wordt er vaak mee geconfronteerd met het feit dat de woningen door versnippering niet meer goed worden beheerd, waardoor de aantrekkelijkheid van de wijk en daardoor de mogelijkheden van uitponding verminderen3'. Ondernemers Ondernemers zoals winkeliers, ambachtslieden, dienstverlenende bedrijven, maar ook instellingen, scholen, horeca en andere uitgaansgelegenhedenzoals schouwburg en dergelijke dragen bij aan de betrokkenheid, leefbaarheid en het imago van een wijk. De bereidheid van winkeliers om een buurtwinkel in stand te houden is de laatste jaren sterk teruggelopen. Voor winkeliers zou, ter stimulerin om zich in de wijk te vestigen of te blijven, wellicht veel meer gedacht kunnen worden aan ornzethuur3! Ook lijkt mij dat banken - niet tegenstaande de huidige trend om vestigingen te sluiten -gestimuleerd zouden moeten worden om weer een klein vestigingskantoor in de wijk te hebben33. 2.5.4. Ondersteunende partijen In deze paragraaf zal ik een beschrijving geven van een aantal ondersteunende partijen/kenniscentra34 ten behoeve van de stedelijke vernieuwing in het algemeen. Tevens zal ik een aantal kenniscentra beschrijven welke speciaal opgericht zijn ten behoeve van beheer van openbare ruimten. Informatie van de kenniscentra is voornamelijk verkregen via de websites van de organisaties35en uit het rapport Bekeken ~ e h e e r ~ ~ .
KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing KEI is een onafhankelijke intermediair tussen vraag en aanbod van kennis over stedelijke vernieuwing en herstructurering. KEI wil met haar dienstverlening het tempo van en het rendement in stedelijke vernieuwing verbeteren. De partners van KEI zijn organisaties die KEI (financieel en inhoudelijk) ondersteunen. Partners van KEI zijn onder andere ministeries, marktpartijen, woningcorporaties, onderwijsinstellingen, adviesbureaus, architecten en ontwerpers. Kenniscentrum Beheer Openbare Ruimte (CROW) 30 ..
31
3'2
33 34
35 36
Prof. J.W. Duyvendak stelt (in de kopgroepbijeenkomst van 1 maart 2000) dat er grenzen zijn aan het willen betrekken van bewoners bij de "wijkaanpak", omdat het risico bestaat dat de betrokkenheid van de bewoners zich zo sterk ontwikkelt dat zij "zich loszingen van hun achterban" Vaak wordt dan ook gekozen om een kompleet pakket woningen te verkopen aan de tussenhandel Omzethuur is een huursituatie waarbij de huurder de verhuurder een geheel of gedeeltelijke aan de omzet gerelateerde huursom betaalt Een probleem is dat banken steeds minder bereid zijn om woningen te financieren in achterstandswijken. Hierdoor worden mensen gedwongen gebruik te maken van banken buiten het normale circuit Deze opsomming is slechts bedoeld om een indruk te geven welke partijen onder meer zijn betrokken en is beslist niet limitatief Zie voor de betreffende adressen het overzicht in de literatuurlijst Ministerie VROM, "Bekeken Beheer", onderzoeksrapport IPSV, mei 2003
CROW is het nationale kenniscentrum voor verkeer, vervoer en infrastructuur en heeft mede tot doel het opbouwen en uitbouwen van kennis over integraal beheer van de openbare ruimte ( 1 ~ 0 ~ ) ~ ~ . KennIscentrurn Grote Steden Het Kenniscentrum Grote Steden is een stichting die in maart 2001 is opgericht door 25 grote steden en negen departementen en heeft als doel het uitwisselen van kennis tussen de steden. Het kenniscentrum participeert ook in projecten en samenwerkingsverbanden. Kennisnetwerk Bedrijfsuitvoering Beheer Openbare Ruimte Het Kennisnetwerk Bedrijfsuitvoering Beheer Openbare Ruimte (BOB) is in 2002 opgericht op initiatief van Adviesbureau STAD samen met Vereniging Stadswerk en heeft als doel het uitwisselen van informatie en kennis over de bedrijfsuitvoering van het beheer van de openbare ruimte. Het is een netwerk van gemeentelijke beheersmanagers uit circa 30 gemeenten. Stichting Landelijk Platform B u u ~ -en wijkbeheer De Stichting Landelijk Platform Buurt- en wijkbeheer (LPB) is een netwerk van buurt- en wijkbeheerders die werken aan gebiedsgericht werken en stedelijke vernieuwing. Het LPB heeft als doel het uitwisselen van kennis en ervaringen tussen de vertegenwoordigers van gemeenten die werken aan buurt- en wijkbeheer. Stichting Gemeenschappelijk Initiatief realisatie Duurzame Ontwikkeling De Stichting Gemeenschappelijk Initiatief realisatie Duurzame Ontwikkeling (GIDO) heeft als doel een impuls te geven aan duurzame ontwikkeling op lokaal niveau en het bevorderen van duurzame oplossingen bij de inrichting en het beheer van gebieden. Consultants OnderhoudsManagement Onroerend Goed Consultants OnderhoudsManagement Onroerend Goed (COMOG) is een platform van ongeveer 40 onafhankelijke onderzoeks- en adviesbureaus die dienstverlening aanbieden op het gebied van het bouwtechnisch en installatietechnisch onderhoud en beheer van onroerend goed. Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting De Stuurgroep Experimenten Volkshuisvestiging (SEV) is een onafhankelijke stichting die (met ondersteuning van vooral het ministerie van VROM) een breed experimenteel en innovatief programma uitvoert op het gebied van bouwen en wonen. Op basis van de evaluaties die alle experimenten en projecten ondergaan formuleert de SEV voor betrokken partijen beleidsadviezen. De SEV verzorgt ook het secretariaat van het Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV). SEV en het "wijkgebonden vastgoedfonds" De SEV heeft in mei 2000 een publicatie uitgebracht onder de naam "Voorstudie Wijkgebonden vastgoedfondsen" welke betrekking heeft op een mogelijke samenwerkingsvorm voor de herstructurering~opgave~~. Het door de SEV uitgewerkte "wijkgebonden vastgoedfonds" heeft betrekking op een samenwerkingsvorm waarin corporaties, ontwikkelaarslbeleggers, lokale overheid en zo mogelijk ook bewonerslgebruikers deelnemen door inbreng van vastgoed (gebouwen, grond, infrastructuur) en kapitaal. Voorgesteld wordt dat alle belanghebbende partijen gezamenlijk via het fonds investeren in een wijk en dat zij als aandeelhouders van het fonds vervolgens recht hebben op de exploitatieresultaten en op de waardevermeerdering van het onroerend goed, die mogelijk dankzij de investeringen optreden. De SEV beoogt met deze samenwerkingsvorm een zakelijke belangenbundeling te bewerkstelligen waardoor er meer kans van slagen is op het succesvol verloop en resultaat van herstructureringsprojecten. Door al het onroerend goed in een gezamenlijke onderneming te plaatsen, vervalt het probleem dat individuele vastgoedeigenaren op elkaar gaan zitten wachten omdat zij vrezen dat hun eigen investeringen niet zullen renderen als niet tegelijkertijd geïnvesteerd wordt door andere eigenaren3'. 37 ..
38 ..
39
Op het integraal beheer wordt verder ingegaan in Hoofdstuk 3 In "Publiek-private samenwerking bij herstructurering - een leidraad voor ontwikkelde partijen" van de Stichting Bouwresearch wordt het "Wijkgebonden Vastgoedfonds" eveneens als voorbeeld genoemd Ik denk dat in veel gevallen vastgoedeigenaren huiverig zullen zijn om hun vastgoed af te staan. Samenwerken is mijns inziens wel noodzakelijk. Geen van de betrokkenen is immers in staat het gehele proces alleen uit te voeren, men is wederzijds van elkaar afhankelijk. Het vormen van een fonds kan bijdragen aan het bundelen van de krachten en betrokkenheid. Om de betrokkenheid tot na de realisatie te waarborgen is het van groot belang dat een wijkgebonden vastgoedfonds niet alleen ten
OndernemersPlatvorm Stedelijke Vernieuwing ~' landelijk Het in 1998 opgerichte OndernemersPlatform Stedelijke Vernieuwing ( 0 ~ s ) verenigt opererende ondernemingen die zich fen doe! cte!!eri partner tv zijri iri het: stedelijk rernieusvinysproces. Het OPS benadert het stedelijk vernieuwingsproces vooral zakelijk. Het bevordert investeringen in de stedelijke vernieuwing van wijken omdat het op termijn tot rendement leidt. Door kennis en contacten bij elkaar te brengen levert het een bijdrage aan het opbouwen van draagvlak. Een structurele verbeterin van het investeringsklimaat en de werkgelegenheidssituatie in de wijk is daarbij het doel van het OPS .
8
2.6. Instrumenten en knelpunten Bij de aanpak van de herstructureringsopgave moeten fysieke instrumenten samengaan met sociale en economische maatregelen. In het kader van dit onderzoek zullen deze maatregelen niet verder worden uitgewerkt4*. Een beknopt overzicht van de fysieke maatregelen heb ik opgenomen in BIJLAGE 5.
De Beleidsverkenning Volkshuisvesting gaat met name in op de maatregelen voor de (fysieke) verbetering maar minder op de maatregelen voor het behoud van de Herstructurering is een complexe opgave. In het navolgende zal ik enkele knelpunten44die een belangrijke rol spelen kort bespreken. Eiclendomsverhoudinclen De vaak gedeeldelcomplexe eigendomsverhoudingen maken dat herstructurering veel moeilijker is dan het ontwikkelen van bijvoorbeeld Vinex-locaties; Volgens het ministerie van VROM maakt de bevordering van het eigen woningbezit onderdeel uit van de herstructureringsopgave. Bij de verkoop van corporatiewoningen is er vooral belangstelling voor de betere bestaande eengezinswoningen en nieuwbouwwoningen. Als de betere woningen worden verkocht zal dit leiden tot een eenzijdiger samengestelde en zwakkere portefeuille. Ook is het in de toekomst veel moeilijker om binnen een wijk met gefragmenteerd eigendom een herstructureringsplan van de grond te krijgen. Het door verkoop kleiner worden van de huurvoorraad van woningcorporaties moet ook in overeenstemming zijn met de afname van de doelgroep van beleid45. Kosten en financierinq De kosten zijn zeer moeilijk te ramen. Naast raambare kosten als sloop-, advies- en bouwkosten zijn kosten van verwerving, uitkopen huurders, verplaatsing, tijdelijke huisvesting en eventueel vervuilde grond zeer moeilijk te ramen; Van corporaties wordt verwacht dat zij vele miljarden euro's investeren in de meest problematische wijken. De uiteindelijke opbrengsten van deze investeringen zijn echter onzeker. Daarom richten corporaties hun investeringen ook nadrukkelijk op de meer winstgevende delen van herstructurering: nieuwbouw van middeldure koopwoningen, verkoop van huurwoningen en projectontwikkeling. Daarnaast gaan corporaties steeds vaker over tot ontwikkeling van woningen in nieuwbouwgebieden. Op deze manier brengen zij meer variatie in hun bezit, verevenen ze onrendabele investeringen met rendabele en maken zij de risico's beter beheersbaar. Het ministerie van VROM is geen voorstander van activiteiten buiten het behoeve van de realisatie wordt opgericht maar dat ook aandacht wordt gegeven aan de voortzetting Uit de brochure van het OPS. In 1998 heette het OverlegPlatform Stedelijke Vernieuwing, in 2001 is dit platform omgedoopt tot de huidige naam. Bij de OPS zijn de 10 volgende ondernemingen aangesloten: Albert Heijn, Bouwfonds Ontwikkeling, Corio, Grontmij, ECORYS-Kolpron, Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Randstad Uitzendbureau, Vesteda Management en Woonzorg Nederland 41 Het OPS kiest voor een focus op vier centrale concepten: Hart in de Wijk, Werk in de Wijk, Wonen in de Wijk en Leefbaarheid: Veiligheid en Zorg in de Wijk 42 Hiervoor verwijs ik naar instrumentenwijzer Stedelijke Vernieuwing; www.instrumentenwiizer.nl 43 Bij de Vinex ontwikkeling is ook veel aandacht geweest voor vastgoed realisatie maar weinig rekening gehouden met het leefklimaat, dit door de oplopende kosten en de marktsituatie waardoor de grondcomponent relatief groot was en vaak afbreuk werd gedaan aan kwaliteit door de verdichting welke noodzakelijk was om de grondexploitatie sluitend te krijgen. Ik denk dat uit de lessen van de Vinex-locaties lering moet worden getrokken, om bij de herstructurering in een vroeg stadium de maatregelen van beheer te incorporeren 44 Deze knelpunten zijn uit het door mij gedane literatuuronderzoek (met name uit de masterproof van ir. R.D. Lokhorst "Herstructurering van naoorlogse wijken") alsmede door de geraadpleegde personen naar voren gekomenlgebracht 45 Bron: Masterproof Lokhorst "Herstructurering van naoorlogse wijken" 40
speelveld van de woningcorporaties. Door de beperkingen die door het ministerie van VROM worden opgelegd kunnen er minder winstgevende activiteiten worden verricht door woningcorporaties. Dit betekent dat er minder geld vrijkomt voor de herstructureringsopgave; De vraag is of de woningcorporaties met bezit in de achterstandswijken de financiële draagkracht hebben om grote bedragen te kunnen investeren. Door het Rijk wordt er vanuit gegaan dat gemeenten, corporaties en marktpartijen het grootste deel van de investeringen voor hun rekening nemen. Doorlooptiid en risico De doorlooptijd van herstructureringsprojecten is zeer lang (10 tot 15 jaar), waardoor ook de opbrengsten moeilijk zijn in te schatten; Herstructureringsprojectenzijn langdurig en risicovol. Veel woningcorporaties zoeken elkaar op om samenwerkingsverbanden aan te gaan om de risico's en werkzaamheden te delen. Er wordt nog weinig samengewerkt met marktpartijen. Veel woningcorporaties zien een structurele samenwerking met marktpartijen niet zitten aangezien de belangen en het imago van marktpartijen (met name projectontwikkelaars) niet passen bij die van woningcorporaties als maatschappelijk ondernemers. Complexe bouwopaave Herstructurering vindt plaats in binnensteden. Dit houdt complexe renovaties in, met vaak zeer kleine bouwplaatsen, belendende panden en (ondergrondse) infrastructuur waarmee rekening gehouden moet worden, alsmede de overlast die dit geeft. Fiscaliteit Samenwerking in binnenstedelijke herstructureringsprojectenheeft vergaande fiscale gevolgen. Het grootste knelpunt is (dubbele) heffing van overdrachtsbelasting die bij de inbreng van onroerend goed (benodigd voor de rechtvaardigde verdeling van opbrengsten en risico's bij samenwerking) geheven wordt. Ter voorkoming van dubbele heffing is een vrijstelling in de wet opgenomen ten behoeve van inbreng in wijkontwikkelingsmaatschappijen. Deze vrijstelling werkt echter nog niet omdat de uitvoeringsbepalingen thans nog niet zijn gemaakt46.Ook als eenmaal uitvoering is gegeven aan de wet, zal nog steeds bij het overdragen van het bezit uit de wijkontwikkelingsmaatschappij aan de corporatie (door het afschaffen van de vrijstelling van overdrachtsbelasting) overdrachtsbelasting verschuldigd zijn. Herhuisvesting Uit ervaringen die inmiddels zijn opgedaan blijkt dat een goed herhuisvestingstraject voorwaarde is voor het op gang krijgen van het feitelijke herstructureringsproces. De herhuisvesting leidt niet zozeer tot problemen bij de gezinnen die geherhuisvest moeten worden, zij krijgen veelal voorrang. De problemen ontstaan juist bij de reguliere woningzoekenden. Zij moeten nu veel langer wachten voordat zij aan de beurt zijn. Omdat er zoveel herstructureringsplannenop stapel staan, is de verwachting gerechtvaardigd dat de wachttijden in de toekomst nog verder zullen gaan toenemen. Het aantal te herhuisvesten huishoudens zal de komende jaren immers alleen maar groeien. De discussie die tussen veel woningcorporaties momenteel in alle hevigheid wordt gevoerd, gaat over de vraag wat nu leidend is bij de herstructurering: de urgentie van de bouwopgave of de mogelijkheden tot herhuisvesting. Reqionale afstemminq Soms worden herstructureringsplannen in één regio tegelijkertijd uitgevoerd. Door het ontbreken van regionale afstemming raken woningmarkten soms overbelast. De herhuisvesting wordt veelal op buurt-, wijk- en lokaal niveau bezien zonder het in een regionaal kader te plaatsen. Met name in regio's met gespannen woningmarkten is regionale afstemming noodzakelijk. Stagnering nieuwbouwproductie In het Nationaal Akkoord Wonen wordt erkend dat de stagnerende nieuwbouwproductie één van de grootste belemmeringen vormt om in de bestaande stad de herstructurering met 46
Bron: Prof. Dr B.G. van Zadelhoff, Aedes-magazine 13-14/2003
bijbehorende sloopoperaties te kunnen oppakken. Het Nationaal Akkoord Wonen legt dus een hoge prioriteit bij het weer op gang krijgen van de woningbouwproductie in de VINEX-wijken en andere uitbreidingslocaties. Tekort aan ervaring Veel woningcorporaties en gemeenten hebben weinig ervaring met ingewikkelde herstructureringsprojecten.Voor herstructurering dienen complexe haalbaarheidsstudies te worden verricht, ontwikkelingsvisies te worden gemaakt, samenwerkingsverbanden te worden opgetuigd en medewerkers te worden vrijgemaakt om de veelheid aan werkzaamheden op te pakken. Het aanwezige personeel is moeilijk vrij te maken voor het verrichten van herstructureringswerkzaamheden,aangezien de reguliere werkzaamheden ook door blijven gaan. Ook ontbreekt het hen aan ervaring. Projectontwikkeling blijft voor met name kleine corporaties bijzaak, terwijl deze specifieke deskundigheid voor de herstructureringsopgave wel benodigd is. Diversiteit betrokkenen en wiiken Bij de herstructurering dient rekening gehouden te worden met vele betrokkenen, te weten bewoners, ondernemers, eigenaren, woningcorporaties, gemeenten, projectontwikkelaars, beleggers, adviseurs en belangenverenigingen in een wijk. Zonder medewerking van het overgrote deel van de bewoners komt een herstructureringsproject niet van de grond. Dit betekent langdurige inspraakprocedures met bewoners. Het aantal betrokkenen maakt het opzetten van een samenwerkingsverband tot een complexe opgave. Het creëren van draagvlak bij bewoners is een moeizaam proces. De reacties zijn zeer verschillend. Er zijn buurten waar de bewoners zelf vragen om herstructurering maar er zijn er ook waar het verzet tegen de herstructureringsplannen zeer hevig is47. Standaard oplossingen waarmee elke herstructurering aangepakt kan worden, zijn door de complexiteit en diversiteit van aard en problemen niet mogelijk. Bovengenoemde weergave van knelpunten in de herstructureringsopgave is bedoeld om een algemeen beeld te geven van de complexiteit, maar is vooral door de diversiteit aan wijken en problemen zeker niet compleet. In het voorwoord van het Praktijkboek IPSV Z O O Z zegt ~ ~ , Henk Kamp, minister van VROM onder meer het volgende over de herstructureringsopgave: "De stad staat in het middelpunt van de belangstelling. En niet altijd op een gunstige manier. De aanpak van probleemwijken in de steden stagneert. Burgers ondervinden vaak jarenlang hinder van verloedering, verpaupering en criminalifeit zonder uitzicht op spoedige verbetering. Die impasse moet doorbroken worden. Burgers hebben daar recht op, de stad verdient het. Verouderde woningen moeten worden gesloopt, vernieuwd, samengevoegd en waar mogelijk verkocht aan huurders. Maar dat is niet genoeg. Alleen met een goed voorzieningenniveau en een veilige, prettige leefomgeving krijgen deze wijken een nieuw toekomstperspectief Aan deze toekomst kan vandaag worden begonnen door fysieke vernieuwing en bestrijding van criminaliteit, illegaliteit onveiligheid, geluidsoverlast en zwehuil.. .. De vernieuwing vergt ook op lokaal niveau een gezamenlijke inzet van alle betrokken partijen en handhavingorganisaties". 2.7. Conclusie Daar waar het door de variëteit aan projecten en belangen van actoren al moeilijk is herstructurering op te zetten, vergt het nog meer inspanning de herstructurering op termijn te waarborgen. De inzet van de verschillende actoren (met inachtneming van hun verscheidenheid aan achtergronden, belangen, et cetera), is van cruciaal belang. Om draagvlak te creëren en de inzet van de betrokken actoren te behouden, is een actief beheer van de leefomgeving (de wijk) noodzakelijk. Alleen dan heeft herstructurering op lange termijn succes 1 kans van slagen. Om partijen niet (te) vrijblijvend in dit proces te positioneren is regelgeving nodig. Bij voorkeur wordt deze regelgeving al uitgekristalliseerd in een
47
48
Zie bijvoorbeeld het Utrechts Nieuwsblad van 22 augustus 2003, waarin bewoners van de wijk Kanaleneiland protesteren tegen de sloop van huizen voor een betere inrichting van de buurt Publicatie van het ministerie VROM: Praktijkboek IPSV 2002, Uitdaging in uitvoering. Het praktijkboek presenteert nieuwe oplossingen voor een versnelling en kwaliteitssprong in de stedelijke vernieuwing
vroeg stadium van het herstructureringsproces, zodat partijen dan al hun (toekomstige) ral kennen en daarin kunnen groeien. Zoals in de inleiding aangekondigd, is dit hoofdstuk geschreven om inzicht te krijgen in de herstructurering en een aanzet om de vragen van het onderzoek te kunnen beantwoorden op basis van de volgende hoofdstukken. In hoofdstuk 3 zal ik allereerst ingaan op het begrip en de diverse vormen van beheer.
HOOFDSTUK 3. BEHEER In dit hoofdstuk zal ik diverse vormen van beheer bespreken ten einde te bezien hoe langdurige betrokkenheid kan worden gecreëerd en in stand kan worden gehouden. 3.1. inleiding Als de herstructurering eenmaal een feit is, is er geen status quo bereikt. Het is met name op dat moment van belang de uitvoerende en belanghebbende actoren permanent bij de uitvoering en organisatie betrokken te houden, om het zo noodzakelijke draagvlak in stand te houden (zie ook paragraaf 2.3. en 2.5.3.).
Omwonenden en overige actoren - ieder met hun eigen aandachtspunten - hechten waarde aan een duurzame bescherming van het leefklimaat en behoud van de vastgoedwaarde. Door goed beheer kan hieraan tegemoet worden gekomen, zodat een terugval en verloedering van de wijk wordt tegengegaan. Een blijvende structuur die vorm geeft aan de uitvoering van het beheer is hierbij van belang om de kwaliteitsgarantie te waarborgen. Of het nu gaat om het sturen van een bedrijventerrein, gebied of wijk, voor het slagen van de herstructurering op de lange termijn is het mijns inziens essentieel dat de (aangebrachte) voorzieningen goed worden gemanaged en openbare en private ruimten goed worden beheerd. De diverse actoren hebben daarin een gedeelde verantwoordelijkheid en ook juist de instrumenten ter bevordering. Het beheer van de private ruimten is eenduidig de verantwoordelijkheid van de eigenaar en de bewoner (zo die niet een en dezelfde persoon zijn). De verantwoordelijkheid voor de openbare ruimte is minder eenduidig. Vragen zoals: "wat is openbare ruimte, wie is de eigenaar en wie voelt zich geroepen actie te ondernemen als er iets aan de omgeving ontbreekt" zijn niet altijd even simpel te beantwoorden. Ook als bijvoorbeeld duidelijk is dat de openbare ruimte van de gemeente is, dan is vaak niet duidelijk bij welke afdeling men moet zijn om te weten hoe de beheertaken en verantwoordelijkheden zijn verdeeld binnen de gemeente. 3.2. Openbare ruimte In de openbare ruimte (ruimte die niet tot de private ruimte wordt gerekend, welke ruimte zowel buiten als binnen kan zijn)49gaat het om het beheer van collectief gebruikte voorzieningen. In de openbare ruimte vindt de ontmoeting tussen mensen plaats. Dit maakt de openbare ruimte een plaats waar gemeenschappelijke en tegenstrijdige belangen en een diversiteit aan persoonlijke ambities en mogelijkheden strijden om aandacht. Vaak overheerst het gevoel en de ervaring dat de openbare ruimte van iedereen en juist daardoor van niemand meer is. De openbare ruimte moet mensen uitnodigen tot gebruik, accommodeert maatschappelijke activiteiten en s oort daarmee aan tot participatie. Een groot deel van de openbare ruimte voldoet hier echter niet aansg.Soms voldoet het aanbad van voorzieningen niet aan de vraag (bijvoorbeeld in de sectoren (ouderen)zorg, mobiliteit en onderwijs). Soms zijn de voorzieningen niet voor iedereen toegankelijk (slecht onderhouden, onbetaalbaar of onveilig). Deze knelpunten vragen aandacht van het beheer opdat de openbare ruimte mensen niet feitelijk of gevoelsmatig51uitsluit van deelname aan het maatschappelijke verkeer. Dit strookt namelijk niet met de essentie van openbaarheid. Ook zijn veel openbare ruimten in de naoorlogse wijken betekenisloos, waardoor het niet duidelijk is ten behoeve van wie het beheer moet plaatsvinden. Sociale, economische en fysieke uitsluiting (gevoelsmatig en feitelijk) en ongewenst gebruik vormen een bedreiging voor de positieve belevenis van de openbaarheid. Het vermindert het draagvlak voo;*de openbare ruimte en staat een vanzelfsprekende participatie in deze openbare ruimte in de weg . Participatie in de openbare ruimte door gebruikers is van belang om de gebruikswaarde van de
"de openbare ruimte is het deel van de fysieke omgeving waar niemand toestemming nodig heefi om er te zijn, voor zover de aanwezige zich houdt aan de in de betreffende ruimte algemeen geldende (doorgaans vanzelfsprekende)gebruiksregels': Bron: rapport "Bekeken Beheer" 50 In het Praktijkboek IPSV wordt gesteld dat vooralsnog de openbare ruimte de sluitpost is van de stedelijke vernieuwing. 51 Gevoelsmatige uitsluiting kan bijvoorbeeld ontstaan als een bepaalde gebruikersgroep zich de ruimte toeeigent voor exclusief gebruik. (voorbeelden zijn de zogenaamde hangplekken van jongeren of gated communities voor de welgestelden) 52 Bron: Pleidooi voor de Openbare Ruimte, de opgave verkend, Ministerie van VROM, mei 2002 49
openbare ruimte te vergroten en de (mede)verantwoordelijkheid van bewoners voor "hun" openbare ruimte te verhogen53.
3.3. Beheer vaïi de opeiibaïe iiimie Beheer is een continu proces betreffende alle activiteiten die zorgen voor de gewenste openbaarheid van de openbare ruimte en de daaraan verbonden gebruikswaarden: het onderhoud van de ruimte, de exploitatie ervan, het signaleren van eventuele tekortkomingen en het initiëren en sturen van verbeteringen. Het Kenniscentrum voor verkeer, vervoer en infrastructuur (CROW) spreekt in dit geval van Integraal ~ e h e e rde ~ ~voortdurende : ontwikkeling en zorg die is gericht op het waarborgen van de integrale kwaliteit van de openbare ruimte waarmee de belanghebbenden tevreden zijn en waarbij zij zich betrokken weten, zodanig dat ook de leefbaarheid en economische vitaliteit wordt gediend. Door de schrijvers van het rapport "Bekeken Beheer" is een kennismodel ten behoeve van beheer ontwikkeld. Dit model is in BIJLAGE 6 opgenomen. Het beheer van de openbare ruimte is in eerste instantie een taak van de lokale overheid. Niet altijd lukt het de overheid om de openbare ruimte goed te beheren. Daarom zal het beheer ook moeten worden opgepakt door anderen zoals bijvoorbeeld corporaties, private partijen en bewoners, al dan niet in samenwerking. Beheer wordt ingewikkelder met meerdere partijen. Er is sprake van secundaire belangen (eigendomsverhoudingen, wie draagt de lasten, wie profiteert van de baten). Die belangen kunnen het zicht op het doel - een hoogwaardige (openbare) ruimte - vervagen. Voor elke beheervorm geldt, dat de behoeften van de gebruikers uitgangspunt zijn en de beheervorm zelf slechts een middel is om de gewenste kwaliteit voor de burgers te bereiken en te handhaven. De gekozen beheervorm moet voor alle partijen volkomen transparant zijn. Het gaat bij beheer om het sturen van de sociale, economische en fysieke gebruikswaarden met behulp van de vele beheervariabelen. 3.4. Leefbaarheid Een belangrijk alledaags vraagstuk dat direct of indirect de stedelijke vernieuwing raakt is leefbaarheid. Leefbaarheid betreft het schoon, heel en veilig houden van de voorzieningen en de openbare ruimte, het voorkomen van overlast en dergelijke. Leefbaarheid is ook een van de prestatievelden van het Besluit Beheer Sociale uur sector^^, hetgeen maakt dat het een speerpunt voor de woningcorporaties is. De woonomgeving is van groot belang voor de leefbaarheid en het woongenot. Het oordeel over de straat en de buurt bepaalt in sterke mate het oordeel van (potentiële) huurders en kopers over een woning.
3.5. Voorbeelden van middelen ter verbetering van de leefbaarheid Hierna volgen enkele voorbeelden van middelen ter verbetering van de leefbaarheid, welke middelen gebruikt kunnen worden om de betrokkenheid van de actoren bij het wijkmanagement te vergroten. Zie voor een uitwerking van het begrip wijkmanagement paragraaf 3.8. en volgende.
Huismeesters Het instellen van huismeesters die toezien op het gebruik van de gemeenschappelijke ruimten in een woningcomplex is zo'n voorbeeld. De huismeesters kunnen bewoners en andere gebruikers aanspreken op hun gedrag en zijn tevens aanspreekpunt voor zowel de eigenaarlcorporatie als de bewoners (en andere gebruikers). Vereniging van wijkeigenaren Al vanaf 1991 zijn Wooncirkel, Laagland advies en de SEV bezig met het concept van een "Vereniging van Wijkeigenaren" (VvW). Hierbij wordt de zeggenschap van het beheer overgedragen aan de vereniging. Voor het overdragen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden is het van belang dat bewoners deze kunnen en willen dragen en dat een en ander duidelijk wordt vastgelegd in bijvoorbeeld 53
Bron: publicatie Pleidooi voor de Openbare Ruimte, de opgave verkend, waar nader wordt aangegeven hoe gebruikers directer en actiever betrokken kunnen worden bij de (her)inrichting en het beheer van openbare ruimteprojecten 54 In het rapport "Bekeken Beheer" wordt een onderscheid gemaakt tussen traditioneel beheer (voornamelijk gericht op technische aspecten van het beheer) en integraal beheer 55 Daarnaast heefi leefbaarheid een positieve invloed op de waardeontwikkeling van het onroerend goed; bron: jaarverslag Het Oosten 2002
een verenigingsplan, statuten enlof een beheersovereenkomst. Zonodig kan eventueel met subsidie var] gemeente en corporatie professionele ondersteuning worden ingehuurd. Naast beheerinitiatieven kunnen via een VVW ook leefregels worden opgesteld of buurtactiviteiten worden georganiseerd ter verhoging van de sociale cohesie binnen de wijk.
R4R, bewoners voor bewoners Bewoners voor bewoners is een van oorsprong Engels (Residents for Regeneration (R4R)) initiatief, dat via het nachtpreventiewerk in de Haagse Schilderswijk inmiddels ook in Nederland wordt toegepast. R4R heeft tot doel bewonerskennis over stedelijke processen te ontsluiten, te waarderen en te vermeerderen ten behoeve van de verschillende actoren. Hierbij gaat het bijvoorbeeld over de verbetering van het leefklimaat, de sociale structuur en het betrekken van wijkbewoners. Buurtaandeelhouderschap Buurtaandeelhouderschap (BASLIS in 1998 als experiment van start gegaan in de naoorlogse wijk De Hoven in Capelle aan den IJssel . De leefbaarheid van de buurt was in een negatieve spiraal terechtgekomen. Voor corporatie Woningpartners was dit aanleiding om een nieuw beheerconcept te ontwikkelen. Doel van het BAS is de buurt schoon, veilig en gezellig te houden en de betrokkenheid van de burgers te vergroten. Daarnaast moet het BAS leiden tot een betere verhuurbaarheid van de woningen, reductie van de beheerkosten, minder vernielingen en minder inzet van de politie. Bewoners hebben de keuze om voor een bedrag van EUR 4,55 een aandeel in de wijk te kopen waardoor buurtaandeelhouders recht op zeggenschap hebben over de besteding van geld voor wijkactiviteiten en het beheer van de buurt. In De Hoven heeft tweederde van de bewoners een aandeel gekocht. Ook de gemeente heeft een (eenmalige) financiële bijdrage geleverd. Om niet in het vaarwater te komen van de huurdervereniging heeft het BAS zich vooral toegespitst op betrokkenheid in de wijk. Door het organiseren van activiteiten kent men elkaar en durft men elkaar aan te spreken (ook op gedrag). Maatschappelijk ondernemerschap Onder maatschappelijk ondernemen wordt veelal een combinatie van drie p's verstaan: profit (het behalen van bedrijfseconomisch rendement), planet (in combinatie met zorg voor het milieu) en people (en in combinatie met mens en maatschappij). Het OPS heeft in 2002 het initiatief genomen om, voortbouwend op ideeën over speciale fiscale zones in herstructureringsgebieden en in aansluiting op bestaande regelingen als de Wet vermindering loonbelasting, speciale faciliteiten voor ondernemingen in daarvoor aangewezen proefgebieden te organiseren. Het Rijk pakt echter de ideeën van en voor ondernemers tot op heden nog niet echt voortvarend op57. Multiculturele wijkontwikkeling In buurten waar sprake is van sociale cohesie is het gevoel en de objectieve veiligheid groter dan in buurten waar dit niet het geval is. Woningcorporaties zouden er goed aan doen meer te investeren in woonate~iers~~, interculturele procesbegeleiders, participatiebevorderaars en communicators. Deze investeringen zullen zich op termijn terugverdienen in bewoners die trots zijn op hun wijk en die er ook wat voor willen doen om het er prettig te houden5g. Sociale wijkvisie In een sociale wijkvisie worden naast de fysieke problemen die in een wijk aanwezig zijn ook de sociale problemen geanalyseerd. Een sociale wijkvisie kan fysieke problemen relateren aan sociale wensen en problemen. Een gecoördineerde sociaal-fysieke aanpak heeft als voordeel dat problemen in een wijk niet worden verplaatst. Zo is het mogelijk drugsoverlast op te lossen door realisatie van een specifieke locatie in een wijk, gecombineerd met opvang en begeleiding6'. 56 57
-58
59
60
Bron: Praktijkboek IPSV Volgens de heer R. Crassee in het Praktijkboek IPSV In woonateliers worden vooral allochtone bewoners uitgenodigd om mee te denken over plattegronden van woningen en de inrichting van de publieke ruimte Uit Praktijkboek IPSV. Een ander voorbeeld van integratie ten behoeve van de multiculturele samenleving zijn de cursussen die georganiseerd worden door het Instituut voor Publiek en Politiek voor "Nieuwe Nederlanders" om te stimuleren dat zij betrokken raken bij besluitvorming rondom volkshuisvesting. Gemeenten worden zich er steeds meer van bewust dat deze Nieuwe Nederlanders vaak een andere (verfrissende) kijk hebben op bepaalde projecten en problemen. Zij dragen andere oplossingen aan en kunnen zo de multiculturele stem verwoorden. Bron: Nieuwsbrief Instituut voor Publiek en Politiek, juli 2003 Uit Praktijkboek IPSV, het Kenniscentrum KEI is thans doende om de handreiking "de leidraad voor sociale wijkvisie" samen te
Opzoomeren Het project Opzoomeren is een activiteit die zich sedert enkele jaren in steeds meer straten in Kotieraam aispeeit. ûpzoomeren neefi ais aoei net mei eiùaar opknappen van ae siraai en aaarmee nei versterken van de betrokkenheid met de buurt en de bewoners. 3.6. Beheerorganisatie- en bekostigingsvormen ten behoeve van de openbare ruimte Traditioneel worden beheertaken door de overheid zelf uitgevoerd. Meer private betrokkenheid kan bijdragen tot meer kwaliteit enlof lagere kosten. Dit proces heeft echter ook minder zeggenschap voor de overheid6' tot gevolg. In het rapport Bekeken Beheer worden verschillende beheerorganisatievormen toegelicht62.Een beheerorganisatievorm is een gestructureerde vorm met als doel een integraal beheer (zoals hiervoor beschreven in paragraaf 3.3.) te faciliteren (wijkmanagement?).
Volgens het C R O W ~ zijn ~ de volgende voordelen met integraal beheer te behalen: de kwaliteit van de openbare ruimte verbetert; de samenleving krijgt bestuurlijke invloed op het beheer; de kosten en risico's voor de overheid dalen; de beheerorganisatie wordt effectiever. Met name de juridische aspecten zullen extra aandacht en inspanning (verdeling van zeggenschap en risico's) vergen bij het organiseren van integraal beheer. In hoofdstuk 4 zal ik de juridische instrumenten beschrijven welke hieraan een bijdrage kunnen leveren. Bij de verschillende vormen van beheer gaat het naast de organisatie ook om de manieren waarop gebruikers kunnen bijdragen aan de bekostiging van het beheer van de openbare ruimte64.Afhankelijk van de voorzieningen, de belanghebbenden, het soort openbare ruimte en het gewenste openbare karakter zal - naast de beheerorganisatievorm - moeten worden bezien welke bekostigingsvorm het beste voldoet. De uitwerking van beheer ten behoeve van zowel openbare ruimte als (gemeenschappelijke) private ruimte is - hoewel ook nog in de kinderschoenen - het verst uitgewerkt; meestal ten behoeve van bedrijventerreinendoor middel van parkmanagement. Diverse partijen onderzoeken momenteel de mogelijkheid of een dergelijke vorm van beheer ook toegepast kan worden voor specifieke gebieden c.q. woonwijken en de daarin liggende openbare ruimte65. 3.7. Parkmanagement Sinds een aantal jaren bestaat het begrip "parkmanagement" dat met name door gemeenten en particulieren wordt gehanteerd bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen en kantoorlocaties. Het doel van parkmanagement is het verkrijgen en behouden van een "hoog kwaliteitsniveau van ruimte". Dat kan worden bereikt door sturing te geven aan de inrichting en het beheer van de bedrijventerreinen. Bedrijven die zich op zo'n terrein willen vestigen worden gebonden aan afspraken over de inrichting, het beheer en de voorzieningen van de locatie.
Met behulp van parkmanagement wordt de kwaliteit van het vestigingsmilieu op het bedrijventerrein voor langere tijd op een goed niveau gehouden. Daarbij gaat het niet alleen om aspecten als onderhoud van infrastructuur en groen (welke gepaard kan gaan met totale externalisering van gemeentelijk onderhoud), maar ook om collectieve voorzieningen (denk aan beveiliging, gemeenschappelijke parkeerterreinen, kinderopvang, een gemeenschappelijke onderhoudsdienst van gebouwen, gemeenschappelijk commercieel beheer, energie-inkoop etc.) en milieukwaliteit. Naast kwaliteitsstellen. Doel van het kennisontwikkelingscentrumis gemeenten een handreiking te bieden voor het succesvol hanteren van sociaal-fysieke aanpak. Het gaat hierbij om een instrumentele brochure waarbij de verschillende fasen worden gevolgd die in het herstructureringsproces van stadswijken zijn te onderscheiden De afweging tussen zeggenschap en besparingen zal de overheid expliciet moeten maken bij het toedelen van taken aan de private sector; uit het rapport Bekeken Beheer 62 Zie BIJLAGE 7 voor een overzicht van de verschillende beheerorganisatievormen 63 Bron: Crow publicatie "Ondernemend Beheer werkt", Ede juni 2002 64 Zie BIJLAGE 8 voor een overzicht van de bekostigingsvormen 65 ZO geeft woningbouwvereniging Het Oosten uit Amsterdam in haar jaarverslag aan dat in 2003 de vernieuwing van haar organisatie zal plaatsvinden rond de aanpak van gebiedsbeheer
verbetering kan bovendien een kostenbesparing gerealiseerd worden. Een en ander kan in gunstige zin de waarde van het onroerend goed be'invloeden. Er zijn verschillende gradaties binnen parkmanagement. Deze betreffen zowel de mate waarin het terrein beheerd wordt als het (dwingende) karakter van de juridische vorm. De vorm van parkmanagement wordt in belangrijke zin mede bepaald door de aard van het onroerend goed (soort gebouw c.q. functie van het gebouw, bijvoorbeeld uitgestrekt bedrijventerrein of een bedrijventoren), de omgeving en de gebruikers. De gemeenschappelijke belangen van de bedrijven hebben onder meer te maken met duurzaamheid, zeggenschap, besluitvaardigheid, schaalvoordelen en uitstraling van het bedrijventerrein. Bedrijven worden dikwijls gehouden aan een bepaald basispakket; het gaat dan om bepaalde aspecten van het beheer waarvoor zij in ieder geval aan de gezamenlijke regeling gebonden zijn. Daarnaast wordt in overleg met de bedrijven soms een aanvullend pakket samengesteld waaraan zij op vrijwillige basis kunnen deelnemen. Buiten het gebruik van parkmanagement op bedrijventerreinen, komt het ook (steeds vaker) voor dat parkmanagement gebruikt wordt voor bijvoorbeeld woonwijken (bijvoorbeeld villaparken en recreatiewoningen, particuliere woonzorgcomplexen en bejaardenoorden). 3.7.1. Ondersteunende partijen ten behoeve van parkmanagement Diverse ingenieurs- en adviesbureaus hebben een speciale afdeling opgericht voor parkmanagement, zoals bijvoorbeeld InSite Consult B. V.^^ die als kernactiviteit het opzetten van parkmanagementorganisaties ten behoeve van bedrijventerreinen heeft om daarna duurzaamheid en parkmanagement op bedrijventerreinen samen met de stakeholders vorm te geven en vervolgens blijvend (risicodragend) te participeren in het beheer van het terrein. Een andere organisatie is Ecorys Research and ~ o n s u l t i n gZij ~ ~bieden . begeleiding bij het realiseren van parkmanagement via het ontwikkelen van beleidsvisies en businessplannen. Arcadis is een dienstverlener die zich door middel van parkmanagement richt op het creëren van meerwaarde voor opdrachtgevers en partners68.~ r o n t m i j ~ is' bij diverse parkmanagementprojecten betrokken en is ook als eerste organisatie bezig met een pilotproject voor wijkmanagement in de Tarwewijk te otterd dam^'. 3.7.2. Wat is parkmanagementjuridisch? Juridisch komt parkmanagement neer op het vastleggen van afspraken omtrent met name beheer, onderhoud, gebruik, kwaliteit en eisen die worden gesteld aan een eigenaartgebruiker en vervolgens het verankeren van bepaalde rechten en verplichtingen7'. "Verankeren" wil dan vooral zeggen het zodanig vastleggen van de afspraken omtrent parkmanagement dat de structuur intact blijft en de regels afdwingbaar zijn, onafhankelijk van wie eigenaar deelnemer istwordt en onafhankelijk in welke positie de eigenaar verkeert. Het parkmanagement moet afdwingbaar zijn, ook indien in de deelnemende eigenaren mutaties optreden; de zogenaamde "derdenwerking". Naast de eigenaar dienen de verplichtingen ook te kunnen worden opgelegd aan de huurderlgebruiker en derden (degenen die indirect gebruik maken, zoals bezoekers, leveranciers en dergelijke). Ook dient rekening te worden gehouden met de dynamiek in de omgeving (veranderende wensen van bedrijven en nieuwe ontwikkelingen). Die dynamiek vereist een zekere flexibiliteit in de juridische vormgeving. 3.8. Wijkmanagement -- Zie www.insiteparkmanagement.nl Zie www.kol~ron.ni 68 Zie www.arcadis.nl 69 -. Zie www.grontmij.nl 70 De Tarwewijk in Rotterdam is een wijk waar men in een vroeg stadium van het herstructureringsproces bewoners heeft betrokken bij de planontwikkeling. Bron: Hoe krijg je de Tarwewijk echt oké? Signalen en aandachtspunten van bewoners uit de Tarwewijk, De Werkplaats in opdracht van de deelgemeente Charlois, november 2002.ede BIJLAGE 9 71 Deze definitie komt voort uit de werkgroep "parkmanagement" van de sectie Real Estate van de Brauw Blackstone Westbroek. De werkgroep heeft modaliteiten ontwikkeld, gebaseerd op ervaringen bij diverse projecten waarbij het bijvoorbeeld ging om het luchtvaart, spoorweg en omroepbelang en het daarmee verband houdende beheerbelang, zodat op een zo efficiënt mogelijke manier een "tailor made" regeling geformuleerd kan worden ti I
Parkmanagement is niet alleen toepasbaar op nieuw te ontwikkelen terreinen, maar ook op bestaande en te herstructureren terreinen is parkmanagement een doelgerichte manier om achterstanden in te halen en de kwaliteit van het terrein een aantal stappen hoger te brengen. Parkmanagement is daarmee mogelijk ook interessant om toe te passen in een (te herstructureren) woongebied. Teneinde een duidelijker onderscheid aan te brengen tussen parkmanagement voor bedrijven en management voor woongebieden, wordt in deze masterproof ten aanzien van het beheer van woon- c.q. achterstandswijkenen de bijbehorende openbare ruimte gesproken over wijkmanagement. De Stichting Bouwresearch beschrijft in haar leidraad72: dat de mogelijkheid om actoren ook bij de exploitatie en hef beheer van woonwijken te betrekken nieuw is. Tot nu toe werken gemeente en woningcorporaties in het beheer solitair. Wellicht zou het gezamenlijk formuleren van een minimum kwaliteitsniveau en het uitbesteden daarvan voordelen op kunnen leveren om in de praktijk tot de nodige afstemming in beheer van woonruimte en openbare ruimte te komen. Daarbij kan nog verder worden gegaan door juist een hoger ambitieniveau te formuleren in overleg met de vastgoedeigenaren in een bepaald gebied, zo mogelijk in een georganiseerd verband. Marktpartijen kunnen ook een belangrijke initiërende en organiserende rol spelen. De integratie van de fasen planontwikkeling, bouwen en beheer zou tot aanzienlijke kostenbesparingen en innovaties kunnen leiden. Ter bevordering van de leefbaarheid van wijken gaan gemeenten het belang inzien van een wijkgerichte aanpak van problemen in de betreffende wijk (verloedering, gevoel van onveiligheid, onvoldoende voorzieningenniveau, et cetera). Hierdoor moet de gemeentelijke dienstverlening zo veel mogelijk afgestemd worden op de vraag vanuit de betreffende wijk. Verder moet er voor oplossingen van de problemen samengewerkt worden door de (gemeentelijke) organisaties ook op sociaal-economisch gebied (zoals veiligheid (politie), welzijn, onderwijs, economie en werkgelegenheid en dergelijke), marktpartijen, woningcorporaties, huurdersverenigingenen de bewoners. Deze gezamenlijke wijkgerichte aanpak, die moet uitmonden in oplossingen en regelingen van (verplicht) beheer, beschouw ik als wijkmanagement. Voor het aantrekkelijk houden van de wijk is integraal beheer noodzakelijk. Wijkmanagement komt in beeld indien er sprake is van: meerdere bewoners en gebruikers; meerdere eigenaren; diversiteit van wooncomplexen; gemeenschappelijke (openbare) voorzieningen.
-
3.8.1. Inhoud wijkmanagement Werkzaamheden die onder integraal beheer van een wijk kunnen vallen zijn bijvoorbeeld: onderhoud groen- en watervoorziening; onderhoud straatmeubilair; (re)organiseren en gezamenlijke inkoop van diverse diensten, zoals schoonmaak en afvalvoorzieningen, elektra, beveiliging en dergelijke; het verbeteren en instandhouden van wijkvoorzieningen, zoals kinderopvang, buurthuizen, buurtwinkels, sportfaciliteiten, speelplaatsen en culturele faciliteiten, zoals een buurttheater; het instellen van huismeesters casu quo objectbeheerders; onderhoud gebouwen; opstellen (meerjaren) onderhoudsbegrotingen; het leggen van contacten door de wijkmanager met alle betrokkenen, zoals het voeren van overleg met huurders en gebruikers; administratie van de diverse beheersfuncties. De wijkmanagementorganisatie is verantwoordelijk voor het beheer van de openbare ruimte en de voorzieningen en heeft daarbij een initiërende, bemiddelende, organiserende en adviserende rol maar kan ook een uitvoerende rol hebben. De wijkmanagementorganisatiefungeert als aanspreekpunt voor en tussen alle betrokken actoren. 72
Stichting Bouwresearch, Publiek-private samenwerking bij herstructurering, Een leidraad voor ontwikkelende partijen, november 2001
3.8.2. Stappen om te komen tot een wijkmanagementorganisatie Voor de opzet c.q. de structuur van een wijkmanagementorganisatie kunnen de volgende stappen werden d o ~ r l o ~ e n ' ~ :
-
-
-
bewust maken c.q. worden van de meerwaarde van wijkmanagement; vaststellen wensen en eisen van betrokkenen; vaststellen van het voorzieningenniveau, ook in de omgeving; bepaling van wenselijk kwaliteitsniveau en kostenniveau; opstellen van pakket van maatregelen en uitvoeringsplan (inzet wijkbewoners, werk met werk maken, et cetera); organisatorische en financiële opzet maken; oprichten en het vaststellen van de juridische vorm van de wijkmanagementorganisatie; overhevelin van onderhoudsbudgetten van gemeente en corporatie(s) aan wijkmanagementorganisatie ; aanbieders en afnemers contracteren; exploiteren en optimaliseren van het beheer.
hl
Bij het opstellen van een organisatieconcept zou rekening moeten worden gehouden met de volgende eisen7?
-
-
waarborgen van de samenhang tussen de fysieklruimtelijke en de sociaal-economische ontwikkeling van de wijk; waarborgen van een langdurig goede samenwerking van partijen op basis van een gezamenlijk gedragen toekomstvisie; waarborgen van een proces dat zich primair richt op de individuele behoeften van (toekomstige) bewoners en gebruikers.
3.8.3. Gewenste gevolgen wijkmanagement Wijkmanagement is zoals hiervoor vermeld bedoeld om de kwaliteit van de wijk op een hoger plan te brengen en te houden en om zonodig achterstanden in te halen. Wijkmanagement kan ook bijdragen aan een verbetering van het imago van een wijk. De reputatie van de wijk is belangrijk voor de waardeontwikkeling van het vastgoed en de ontwikkeling van de huren en hiermee belangrijk voor het aantrekken en behouden van investeerders. De gewenste gevolgen van wijkmanagement voor de betrokken partijen zijn onder meer73: Gemeente: betere kwaliteit, gebruik en beheer van de openbare ruimte; het voorkomen van (hoge kosten voor) herstructurering; meer contact en betrokkenheid van de gemeente met de bewoners en gebruikers van de wijk en de overige actoren; kostenbesparing alsmede hogere opbrengsten onroerende zaakbelasting bij waardestijging van het vastgoed.
-
Particuliere eigenaren 1 woningcorporaties 1 beleggers: behoud en verbetering van de wijk en daarmee behoud dan wel waardestijging van het vastgoed; - mogelijke rendementsverbetering vastgoed; imago en kwaliteit als verkoopargument; duurzaam beheer waardoor kwaliteit op termijn gegarandeerd is; betere relatie met de gemeente, bewoners en gebruikers;
-
73 74
Bron: Parkmanagement, kwaliteit wint terrein, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, maart 2002
Nader onderzoek zou mijns inziens moeten plaatsvinden naar de (publiekrechtelijke) beperkingen met betrekking tot het overdragen van budgetten en bevoegdheden aan een wijkmanagementorganisatie. In het kader van deze masterproof zal ik hier thans niet op ingaan 75 Deze eisen komen uit de voorstudie van de SEV ten behoeve van het wijkontwikkelingsfonds, maar zijn mijns inziens ook van toepassing bij wijkmanagement. Ik zie namelijk een wijkontwikkelingsfondsenals een mogelijke vorm van wijkmanagement indien het fonds ook beheersactiviteiten verricht
-
langdurige rendabele beleggingsobjecten doordat huurniveau op peil blijft; kostenbesparingen door schaalvoordelen op diensten.
Beweners e: n,ebruikers: behoud en verbetering van de kwaliteit van de woon- en werkomgeving en directe invloed hierop; betere relatie met de gemeente, de woningcorporaties enlof beleggers; - beter imago wijk en daarmee de leefbaarheid; mogelijke kostenbesparingen (en voorkomen van (hoge) kosten voor verhuizing).
-
In het algemeen kan gesteld worden dat vooral de kosten van wijkmanagement zichtbaar zijn en dat de directe financiële resultaten van wijkmanagement alleen zien op mogelijke kostenbesparingen (door centrale inkoop en schaalvoordelen van diensten en voorzieningen). Belangrijker is echter de kwaliteitsverbetering van het leefklimaat, waardoor op langere termijn een sociaal en mogelijk financieel rendement valt te behalen voor alle belanghebbenden.
3.9, Conclusie Door goed en langdurig beheer wordt duurzame bescherming van het leefklimaat gewaarborgd en verloedering (en eventueel terugval) van een bedrijventerrein, gebied of wijk tegengegaan. "Leefbaarheid" is voor de wijk het sleutelwoord, waaraan op verschillende wijzen (buurtaandeelhouderschap, multiculturele wijkontwikkeling, sociale wijkvisie, et cetera) en door de verschillende actoren (park- c.q. wijkmanagementorganisatie, vereniging van wijkeigenaren, R4R) invulling kan worden gegeven. Teneinde de leefbaarheid op (lange) termijn te waarborgen is het - in navolging van parkmanagement bij bedrijventerreinen- gewenst reeds in de herstructureringsfaseop zijn minst na te denken, maar liefst reeds vast te leggen hoe een wijk op termijn beheerd zal worden. Dan werpt herstructurering de meeste vruchten af en blijven actoren gestimuleerd mee te denken en te doen. Welke vorm van beheerorganisatie (en daaraan onlosmakelijk gekoppeld: welke bekostigingsvorm) het meest effectief is, dient van project tot project bekeken te worden. Dat een beheerorganisatievorm gewenst is om ook in de toekomst de wijk (prettig) leefbaar en de actoren betrokken te houden, lijkt evident. Om de beheerorganisatievorm structuur te geven is het van belang deze organisatievorm vast te leggen. De diverse betrokken actoren weten zo wat van hen wordt verwacht en ook wat zij van de anderen mogen verwachten. Hoe eerder actoren zich van hun "rechten en verplichtingen" bewust zijn (liefst al in de herstructureringsfase),hoe meer en beter zij kunnen groeien c.q. zich kunnen ontwikkelen in hun rol. Juridische vormen kunnen hierbij enerzijds als katalysator fungeren en anderzijds een belangrijke houvast bieden door het zonodig afdwingbare karakter. In hoofdstuk 4 zal ik op verschillende juridische vormen ingaan.
HOOFDSTUK 4. JURIDISCHE VORMEN TEN BEHOEVE VAN WIJKMANAGEMENT 4.1. Inleiding in dit hoofdstuk zal wûrden bekeken weikt: weiieiijke mogeiijkìiederi er rijri orri wijkrrianayernent juridisch te verankeren. Zoals eerder aangegeven is het van belang dat de verschillende rechten en verplichtingen die ontstaan ook kunnen overgaan op rechtsopvolgers, dus zakenrechtelijke werking hebben, hetgeen ertoe bijdraagt dat wijkmanagement ook in de toekomst in stand blijft. De keuze voor een bepaalde juridische vorm wordt vooral bepaald door de mate waarin men de wijk wenst te beheren (van traditioneel tot integraal beheer), de aard en omvang van de rechten en verplichtingen die geformaliseerd moeten worden en moet passen bij de eigendomsverhoudingen en de diverse belangen. Contractueel kan (bijna) alles worden verankerd, wel dient rekening te worden gehouden met de regels van dwingend recht. Hierbij kan men denken aan bijvoorbeeld mededingingsbepalingen (NMA), algemene voorwaarden (grijze en zwarte lijst), publiekrecht te onderscheiden in algemeen (bestemmingsplan en dergelijke) en specifiek (leerstukken openbaar gebied, ~ e ~ e n v e r k e e r s w e t ~ e v i n ~ ~ ~ en dergelijke) en de derogerende werking van de redelijkheid en billijkheid. 4.2. Elementen ten behoeve van de juridische vormgeving van wijkmanagement De structuur voor het organiseren van wijkmanagement kan het beste contractueel worden verankerd door het sluiten van een samenwerkingsovereenkomsttussen alle betrokken partijen. Een samenwerkingsovereenkomst, waarin de belangen en de verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen uiteen worden gezet, de zakelijke afspraken en spelregels worden vastgelegd en waarin de overlegstructuur tussen partijen wordt vormgegeven, zal in ieder geval uit de volgende elementen moeten bestaan77:
de belangen en doelstellingen van partijen en de wijkmanagementorganisatie; de verantwoordelijkheden van partijen; het gewenste voorzieningenniveau; financiële afspraken over bijdragen, schaalvoordelen en (verplichte) diensten; contracten tussen de partijen in hun rol als opdrachtgever respectievelijk opdrachtnemer; toezicht op de nalevering van afspraken; overlegorgaan en besluitvorming; regels voor toe- en uittreding. 4.3. Juridische vormen Voor wat betreft de juridische vorm waarin een en ander uiteindelijk wordt vastgelegd, kunnen globaal naast en ter uitvoering van de gewone contractuele afspraken de volgende hoofdvarianten worden onderscheiden:
Pseudo-goederenrechteliik 1. een enkele (beheers)afspraak vastgelegd in een kettingbeding, al dan niet versterkt door middel van erfdienstbaarhedenen kwalitatieve verplichtingen; Goederenrechteliik 2. eigendom; 3. uitgeven van het terrein in erfpacht; in erfpachtvoorwaarden kunnen diverse afspraken met derdenwerking worden vastgelegd; 4. splitsing in appartementsrechten; 76
77
Een weg kan openbaar zijn in de zin van de Wegenwet en in de zin van de Algemene Politie-verordening. Het Rijk, de provincie, de gemeente of het waterschap die het weg tot een openbare weg heeft bestemd, dient het onderhoud van de weg en de kosten daarvan te dragen. Dit lichaam is daarmee verantwoordelijk en aansprakelijkheid voor deze weg. Is de weg openbaar in de zin van de Algemene Politieverordening, dan kan de politie aldaar de openbare orde handhaven. De eigenaar heeft die bevoegdheid daar niet meer. Dat kan een probleem zijn met name bij winkelcentra, maar ook in woonwijken waar een gevoel van onveiligheid bij de bewoners heerst (politie ziet soms particuliere beveiliging als een doorkruising van haar bevoegdheden) Gebaseerd op de elementen welke van toepassing zijn bij parkmanagement. Bron: Ministerie van Economische Zaken, Parkmanagement (kwaliteit wint terrein), maart 2002
5. (gemeenschappelijk) eigendom met mandelig karakter van bepaalde collectieve voorzieningen; 6. erfdienstbaarheden en kwalitatieve verplichtingen; Vennootschapsrechteliik 7. samenwerking in een lichaam met rechtspersoonlijkheid (aandelen in NV of BV met daaraan gekoppeld kwaliteitseisen), een gewone vereniging, coöperatie of stichting. Wijkmanagement zal meestal een combinatie van diverse mogelijkheden zijn (pseudolgoederen- en vennootschapsrechtelijk alsmede contractueel). Hieronder zal op de diverse mogelijkheden van (pseudo-)goederenrechtelijke aard verder worden ingegaan. Daarnaast zal ik bespreken hoe met behulp van rechtspersonen een goed beheer en een goede staat van onderhoud van een wijk bevorderd kan worden.
Kettingbeding De juridisch als minst bezwarend ervaren vorm betreft het maken van bepaalde afspraken waarbij geen van de gedeelten van de wijk gemeenschappelijk eigendom worden en 'Verankering" van die afspraken uitsluitend plaatsvindt door aan die afspraken een kettingbeding te koppelen. De verkrijger wordt daardoor gehouden de betreffende afspraken aan zijn rechtsopvolgers op te leggen. Anders dan de hierna te bespreken erfdienstbaarheden en kwalitatieve verplichtingen, kan een kettingbeding ook een verplichting tot een actief handelen betreffen. Het kettingbeding is een verbintenis, een slechts persoonlijk werkende rechtsverhouding. In de praktijk blijkt het kettingbeding goed te werken wanneer de gestelde boete hoog genoeg is en het beding notarieel is vastgelegd. Toch kan de werkin van het kettingbeding worden getraineerd of zelfs verloren gaan. Het kettingbeding verliest zijn kracht7 8. 1. wanneer een zogenaamde "stroman" (bijvoorbeeld een lege BV " X ) als schakel in de ketting wordt gebruikt: A verkoopt aan X met oplegging van het kettingbeding en X verkoopt dan door aan B zonder oplegging van het kettingbeding. Alleen X is in overtreding en dient de boete te vrezen, maar blijkt insolvent dus er valt niets meer op X te verhalen. Als blijkt dat B in het complot betrokken is kan de rechter in zo'n geval B alsnog verplichten het kettingbeding op zich te nemen. Hetzelfde geldt wanneer B rechtstreeks van A koopt en bewust het kettingbeding niet op zich neemt. In beide gevallen kan er sprake zijn van een onrechtmatige daad wanneer B zich bewust was van deze kettingbedingen tijdens de koop. Wanneer dit niet het geval is, is de ketting succesvol verbroken7'; 2. in geval van executoriale verkoop of verkoop door een faillissementscurator. Of kettingbedingen dan moeten worden doorgegeven is zeer de vraag. Met name indien verwacht wordt dat het betreffende concrete beding de executieopbrengst negatief kan be'invloeden, zal het beding niet overeind blijven. Hoewel het gebruikelijk is om bepaalde afspraken zo mogelijk te versterken met erfdienstbaarheden en kwalitatieve verplichtingen om toch te realiseren dat deze afspraken derdenwerking krijgen, blijft het een nadeel dat - zoals hierboven aangegeven - een kettingbeding ingeval van executoriale verkoop verloren kan gaan. 4.3.2.
Goederenrechtelijk
Eigendom Eigendom is het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben (artikel 5:l lid 1 BW). In lid 2 wordt vervolgens nader aangegeven welke bevoegdheden de eigenaar heeft en wat de grenzen daarvan zijn: "Het staat de eigenaar met uitsluiting van een ieder vrij van de zaak gebruik te maken, mits dit gebruik niet strijdt met rechten van anderen en de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen". Het eigendomsrecht
78 79
A.G. Bregman, Juridisch-bestuurlijkeaspecten van publiek-private samenwerking, Deventer, 1990, p. 113 De "verbreker" van de ketting kan op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk worden gesteld. Zie ook HR 17-5-1985, NJ 1986, 760 (CuraçaoIBoyé) en HR 4-6-1965, NJ 1965, 381 (KamsteegICaltex)
kan publiekrechtelijk onder meer worden beperkt door bijvoorbeeld de Woningwet, de Wet op de ruimtelijke ordening, de Monumentenwet en de Wet voorkeursrecht gemeente. ~ ~bescherming ~ van Bij de uitgifte van grond in eigendom zal de gemeente vaak hedi~genu p ! e g ter publiekrechtelijke belangen. De gronduitgifte fungeert dan als instrument om overheidsbeleid te verwezenlijken, hoewel de rechtsvormen die daarbij worden aangewend altijd van privaatrechtelijke aard zijn. Er is discussie over de vraag in hoeverre dit geoorloofd is8'. Een ander punt van belang is, dat verplichtingen die worden opgelegd aan kopers, niet zonder een nadere regeling door middel van de in dit hoofdstuk beschreven instrumenten zal overgaan op rechtsopvolgers onder bijzondere titel8'. Erfdienstbaarheid Een erfdienstbaarheid is een last, waarmee een onroerende zaak ten bate en ten behoeve van een andere onroerende zaak is bezwaard (artikel 570 BW). Het is een beperkt zakelijk en kwalitatief recht: zowel bij overdracht van het heersend als het dienend erf wordt de opvolgende eigenaar ermee geconfronteerd. Een erfdienstbaarheid kan alleen betrekking hebben op een "dulden of niet doen" van een feitelijke handeling; zij mag geen verplichting tot een "doen" zijn. Wel is het mogelijk om aan een erfdienstbaarheid actieve nevenverplichtingen in de sfeer van het onderhoud te koppelen. Zo kan bijvoorbeeld een gemeente alle huidige en toekomstige bewoners van huizen gelegen aan de openbare straat (het heersende erf) niet alleen verplichten tot een zich onthouden van het planten van hoog groeiende bomen in hun voortuinen, maar ook tot het plaatsen van heggen als erfafscheidingen en tot het onderhoud van hun tuinen. De nadelen van een erfdienstbaarheid zijn dat men geen verplichting tot een doen kan opleggen en dat deze alleen betrekking mag hebben op feitelijke handelingen. Kwalitatieve verplichting Kwalitatieve verplichtingen (artikel 6:252 BW) betreffen eveneens lasten die worden opgelegd ten laste van een bepaald registergoed. Aan de zijde van degene ten behoeve van wie de kwalitatieve verplichting strekt, is zij echter in beginsel gebonden aan zijn persoon en niet aan zijn registergoed. Men kan niet het vervreemden of bezwaren van het pand langs deze weg verbieden; dit wordt uitgesloten door artikel 6:252 lid 5 BW. Een kwalitatieve verplichting kan net als een erfdienstbaarheid alleen bestaan uit een "dulden of niet doen". In tegenstelling tot de erfdienstbaarheid, kan zij evenwel ook betrekking hebben op rechtshandelingen. Nadeel van een kwalitatieve verplichting is dat men geen verplichting tot een doen kan opleggen. De keuze voor een kettingbeding, erfdienstbaarheid of kwalitatieve verplichting zal gemaakt moeten worden aan de hand van de verschillen daartussen en het "gevoel" dat partijen erbij hebben. Heeft de gerechtigde bijvoorbeeld geen registergoed ter plaatse, zodat geen sprake kan zijn van een dienend erf, dan is men aangewezen op een kwalitatieve verplichting of kettingbeding en behoort een erfdienstbaarheid niet tot de mogelijkheden. Betreft de verplichting een actief handelen die niet louter in de sfeer van onderhoud ligt, dan moet gewerkt worden met het kettingbeding. Erfpacht Erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft een anders onroerende zaak te houden en te gebruiken (artikel 585 BW). Erfpacht is een instrument waarvan met name enkele gemeenten zich bedienen8'. Ook in de particuliere sfeer kan deze rechtsvorm uiteraard worden toegepast. Zij heeft als groot voordeel dat in de erfpacht80
Krachtens de twee-wegenleer is de overheid vrij om te bepalen welke weg, de privaat- of publiekrechtelijke, zij wil volgen bij de realisering van haar beleid, tenzij een publiekrechtelijke regeling de bedoeling heefî gehad om daarmee een exclusief te volgen regeling te scheppen voor de realisering van de in die regeling gestelde doeleinden (A.G. Bregman, Juridischbestuurlijke aspecten van publiek-private samenwerking, hoofdstuk III, Deventer, 1990). In verschillende arresten is uitgewerkt wanneer de overheid bevoegd is het privaatrecht te gebruiken. Zie hiervoor HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727 (IKON); HR 26 januari 1990, NJ 1990,393 (StaaWindmill); HR 9 juli 1990, NJ 1991, 394; HR 8 juli 1991, NJ 1991,691 (Kunst en antiek studio Lelystad) 81 HR 3 maart 1905 (Blaauboer-Berlips) 82 D e gemeenten Den Haag, Amsterdam Utrecht en Rotterdam. De gemeente Rotterdam is echter momenteel bezig de erfpacht
voorwaarden uitgebreide regelingen met derdenwerking kunnen worden toegepast, waarin eveneens verplichtingen tot actief handelen kunnen worden opgelegd. Gemeenten maken we! gehriiik va!! stanr'rrard erfpachtvoor~.~!aard~n. Particu!iere partijer! kunner! zich hier ook van bedienen. Bedacht dient te worden dat deze kunnen worden aangemerkt als algemene voorwaarden in de zin van artikel 6:231 BW, hetgeen inhoudt dat de erfpachtvoorwaarden aan de redelijkheid en billijkheid getoetst kunnen worden (en (op onderdelen) eventueel vernietigd kunnen worden). Een overheidslichaam als de gemeente moet daarnaast de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen. Het belangrijkste doel van erfpacht is doorgaans dat waardestijgingen van de grond ten goede komen aan de gemeenschap. Verder kan de gemeente via de erfpachtvoorwaarden de aard en het gebruik van bebouwing op erfpachtgronden beïnvloeden. Erfpacht lijkt (primair) de beste "kapstok" voor wijkmanagement omdat het mogelijk is uitgebreide regelingen (ook verplichtingen, zoals bijvoorbeeld een bouwplicht) op te leggen en ook opvolgende erfpachters daaraan gebonden zijn. Bedacht dient echter te worden dat niet alles als erfpachtvoorwaarde is af te dwingen (denk aan het recht van vrijheid van ~ e r e n i g i n geen ~ ~ ; erfpachter kan niet gedwongen worden lid te worden c.q. te blijven van een vereniging hoewel dit in het kader van wijkmanagement zeer gewenst kan zijn). Appartementsrechten Splitsing in appartementsrechten wordt traditioneel gebruikt wanneer eigendom horizontaal moet worden gesplitst. Standaardsituatie betreft het flatgebouw waarvan elke woning aan een afzonderlijke gebruiker wordt verkocht. Een appartementsrecht is een aandeel in de goederen die in de splitsing zijn betrokken en omvat daarnaast de bevoegdheid tot het uitsluitend gebruik van bepaalde gedeelten van het gebouw die blijkens hun inrichting bestemd zijn om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt (het privé-gedeelte) (artikel 5:106 BW). Het registergoed dat gesplitst wordt kan ook de beperkte zakelijk rechten erfpacht en opstalrecht betreffen. Indien de door een splitsing tot stand gekomen appartementsrechten in handen van verschillende personen komen, ontstaat er een bijzondere vorm van mede-eigendom, waarin ieder van de appartementseigenaren een bepaald aandeel heeft. Niet ieder gebouw mag in appartementsrechten worden verdeeld. De delen moeten geschikt zijn om zelfstandig, als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. Deze delen behoeven niet een aaneengesloten geheel te vormen. Niets staat er formeel aan in de weg dat een geheel terrein met meerdere opstallen en voorzieningen in een appartementensplitsing wordt betrokken. In de splitsingsakte worden dan de regelingen opgenomen die anders door middel van kettingbedingen, erfdienstbaarheden en kwalitatieve verplichtingen hadden moeten worden opgelegd. De betreffende rechten en verplichtingen "behoren" dan tot het appartementsrecht en gaan mee over (derdenwerking). Groot nadeel van de splitsing in appartementsrechten is de inflexibiliteit van deze vorm. Alle privégedeelten dienen op tekeningen te worden aangegeven. Voor wijzigingen in de begrenzingen daarvan en voor wijzigingen in de splitsingsakte is (vooralsnog) de medewerking van alle eigenaren nodig. In dat laatste zal een wetswijziging verandering brengen. Dat neemt niet weg dat de juridische weg die gevolgd moet worden bij het aanbrengen van wijzigingen omslachtig blijft. Belangrijk voordeel van de splitsing is dat (krachtens art. 5:125 lid 2 BW) iedere appartementseigenaar van rechtswege lid is van de (rechtspersoon) vereniging van eigenaars (VvE); het lidmaatschap eindigt uitsluitend indien hij ophoudt appartementseigenaar te zijn. Het beginsel om naar vrijheid al of niet lid te zijn van een vereniging wordt hier dus doorbroken. De VVE voert het beheer over de in de splitsing betrokken onroerende zaken, met uitzondering van de gedeelten die bestemd zijn als afzonderlijk geheel
83
af te schaffen voor woningen en kantoren Zie hierna bij Vereniging voor een verdere uitwerking.
te worden gebruikt. Wel is de VVE bevoegd (binnen zekere grenzen) regels vast te stellen betreffende het gebruik van die gedeelten voor zover het reglement daarvoor geen bepalingen bevat. Het reglement bevat bepalingen over gezamenlijke schulden en eer! jaar!ijkr op te maken exp!cltatlerekening. Daarnaast moet het bepalingen bevatten omtrent het gebruik, beheer, onderhoud en verzekering van de delen van het gebouw die gemeenschappelijk worden gebruikt. Eveneens dient het reglement de statuten van de VVEte bevatten. Mandeligheid Een andere vorm waarbij sprake is van een gemeenschappelijk eigendom betreft mandeligheid. In een situatie waarin splitsing in appartementsrechten niet aan de orde is, kan mandeligheid een alternatief zijn. Mandeligheid is een bijzondere vorm van gemeenschappelijke eigendom van een onroerende zaak en ontstaat, wanneer een onroerende maak gemeenschappelijk eigendom is van de eigenaars van twee of meer erven en door hen tot gemeenschappelijk nut van die erven wordt bestemd bij een tussen hen opgemaakte notariële akte, gevolgd door inschrijving daarvan in de openbare registers (art. 5:60 lid 1 BW). Zij is bijzonder omdat: - mandelige zaken op kosten van alle mede-eigenaren moeten worden onderhouden, gereinigd en, indien nodig, vernieuwd; - een mede-eigenaar zich nauwelijks kan onttrekken aan zijn verplichting een bijdrage te leveren in die kosten; iedere mede-eigenaar aan de overige mede-eigenaren toegang tot de mandelige zaak moet geven; en - een mandelige zaak niet kan worden gescheiden van de eigendom van het perceel grond. Deze bepalingen omtrent mandeligheid kunnen bij overeenkomst worden uitgebreid of worden beperkt. Mandeligheid gaat derhalve verder dan een "gewoon" gemeenschappelijk eigendom. Anders dan bij een gewoon gemeenschappelijk eigendom bestaat niet het gevaar dat een eigenaar scheiding en deling vraagt met alle gevolgen van dien. Er is dus sprake van een zekere "onopzegbaarheid". Een mandeligheid ontstaat wanneer mede-eigenaren van een onroerende zaak, deze zaak bestempelen tot gemeenschappelijk nut. Dit moet worden vastgelegd in een notariële akte en deze akte moet worden ingeschreven in de openbare registers. Deze akte kan ook zijn de akte van levering waarbij aan de individuele kopers wordt geleverd. Mandeligheid leent zich vooral voor situaties die kleinschalig zijn. Denk bijvoorbeeld aan een regeling voor de achterpaden of een villapark, waarbij de belangen veelal gelijk zijn en de te treffen regelingen relatief eenvoudig. In die situaties is geen afzonderlijke rechtspersoon nodig. Het ontbreken van een rechtspersoon betekent echter ook dat de beheersstructuur nog niet geheel geregeld is. Aanvullende bepalingen kunnen gewenst zijn over zaken als: - in welke mate zal onderhoud l reiniging plaatsvinden? - hoe wordt daarover beslist (stemmen l vergaderingen et cetera.)? - wie verricht de (dagelijkse) beheerswerkzaamheden? Indien een verenigingsstructuur gewenst wordt, dient deze vereniging separaat te worden opgericht. Anders dan bij een appartementensplitsing is het lidmaatschap van een dergelijke vereniging niet kwalitatief te maken, dat wil zeggen: een eigenaar kan zijn lidmaatschap beëindigen en een nieuwe eigenaar kan een lidmaatschap weigeren. Dit zou kunnen worden ondervangen door in het kader van de mandeligheid te bepalen dat binnen de op te richten vereniging besloten zal worden wanneer welke kosten worden gemaakt en hoe de verplichte bijdragen van de eigenaren in dat kader worden aangewend. Een eigenaar wordt dan sterk gestimuleerd om lid te worden: dat biedt hem immers de mogelijkheid mee te beslissen over de wijze waarop onder meer zijn eigen bijdragen worden uitgegeven. Tot het doen van die bijdragen wordt de eigenaar verplicht op grond van de mandeligheid en eventueel aanvullende kettingbedingen. Het beheer vindt dan een regeling in de akte waarbij het mandelige karakter van de gemeenschappelijke eigendom wordt vastgelegd en in de statuten van de op te richten beheersvereniging.
Een nadeel van mandeligheid is dat er sprake is van een gemeenschappelijk eigendom waardoor aansprakelijkheid kan ontstaan. 4.3.3. Vennootschapsrechtelijk Naast de vele zakenrechtelijke constructies die kunnen worden gebruikt kunnen partijen - in combinatie met een van de hierboven genoemde vormen - ook besluiten een aparte rechtspersoon op te richten die zelfstandig activiteiten ontwikkelt die eraan moeten bijdragen de gezamenlijke doelstelling(en) te verwerkelijken. De rechtspersoon kan zich bijvoorbeeld bemoeien met het gebruik, het beheer en de exploitatie van de tot gemeenschappelijk gebruik bestemde voorzieningen. De gemeenschappelijke voorzieningen, daaronder begrepen de zorg voor de bewaking en overige dienstverlening van wijkmanagement kunnen in eigendom aan een rechtspersoon worden overgedragen. Kenmerkend voor een rechtspersoon is dat zij zelfstandig rechten en plichten kan aangaan en dus zelfstandig kan deelnemen aan het rechtsverkeer. Hieronder zal worden besproken met welke argumenten partijen tot het gezamenlijk oprichten van c.q. deelnemen in een rechtspersoon of rechtspersonen in het algemeen kunnen overgaan, waarna aan de orde zal komen hoe in de verschillende typen rechtspersonen de samenwerking vorm kan worden gegeven.
Hoewel in een beheersregeling veel geregeld kan worden, kan een rechtspersoon in bepaalde situaties voordelen bieden: het verrichten van rechtshandelingen wordt mogelijk zonder dat de deelnemende partijen ieder voor zich daartoe hoeven te besluiten; partijen kunnen ernaar streven door middel van een voor de buitenwereld herkenbare organisatie hun gezamenlijke activiteiten te doen plaatsvinden; alle betrokkenen, ook derden, hebben nu een adres waar zij terechtkunnen indien zij op welke wijze dan ook bemoeienis wensen; de oprichting van een rechtspersoon heeft tot gevolg dat de oprichters van of deelnemers in een rechtspersoon niet verder aansprakelijk zijn dan tot het bedrag van hun inbreng; mogelijke fiscale voordelen (zoals bijvoorbeeld aftrekbaarheid). Om te bepalen welke rechtspersoon het meest in aanmerking komt om te worden opgericht zijn de bijzondere omstandigheden van het geval van belang. Partijen hebben een redelijk grote vrijheid bij het formuleren van de statuten van de rechtspersoon; het rechtspersonenrecht is dermate flexibel dat in veel situaties meerdere rechtspersonen in aanmerking kunnen komen. Een belangrijk onderscheid wordt verder gemaakt in het doel van de samenwerking; is er sprake van een ideëel doel of wil men de mogelijkheid open laten dat de eventuele winst aan partijen wordt uitgekeerd? Als er winst moet worden uitgekeerd vallen de vereniging en stichting af; deze zijn echter juist geschikt als instrument om een ideëel doel te verwezenlijken. Als partijen het maken en aan zich trekken van winst tot oogmerk hebben dan kan de besloten vennootschap een geschikte rechtspersoon zijn. De rechtspersoon op zichzelf zal slechts beperkt tot het gewenste resultaat leiden. De rechtspersoon levert de organisatiestructuur, maar de verplichtingen van de leden of aangeslotenen van de rechtspersoonjegens die rechtspersoon kunnen alleen via het vermogensrecht worden verzekerd. Besloten vennootschap De besloten vennootschap, die een zelfstandige rechtspersoon is met een in aandelen geplaatst kapitaal kan optreden als beheerder van een wijk. De rechtspersoonlijkheid leidt ertoe dat niet de aandeelhouders maar de besloten vennootschap zelf aansprakelijk is voor schuldenE4.Gelet op de commerciële winstdoelstelling die eigen is aan de besloten vennootschap, alsmede mogelijke problemen bij het tot stand brengen van de verdeling van de aandeelverhoudingen, lijkt deze rechtspersoon niet direct in aanmerking te komen als organisatievorm voor wijkmanagement. Vereniging Indien sprake is van meerdere eigenaren in een bepaalde wijk, is denkbaar dat zij een vereniging oprichten en de ledenvergadering van die vereniging gebruiken als overlegorgaan. In de statuten van een vereniging kan worden vastgelegd dat de vereniging (geldelijke) verplichtingen aan haar leden kan
84
Een uitzondering hierop is mogelijke bestuurdersaansprakelijkheidof de onrechtmatige daad.
opleggen. Het verplicht stellen van het lidmaatschap van een vereniging is (behoudens de splitsing in appartementen en een in dat kader bestaande tweede vereniging) niet mogelijk. Het bestuur za! worden benoem! door de ledenreryaderiny. Het lidraatsuhzp kan bijvoorbeeld het recht geven om van bepaalde voorzieningen gebruik te maken. Een nadeel hiervan is dat de kosten van onderhoud van de voorzieningen zal worden omgeslagen als contributie. Het probleem hierbij is, dat de verplichting voor de eigenarenlerfpachters in de wijk om lid te worden en te blijven juridisch dus niet houdbaar is. Niet toetreden als lid dan wel opzeggen van het lidmaatschap betekent dat deze eigenaar1 erfpachter niet bij hoeft te dragen in de kosten van onderhoud van de voorzieningen en dergelijke. Om het lidmaatschap van de vereniging aantrekkelijk te maken, kan het gebruik van de voorzieningen ook worden geregeld doordat de vereniging ten laste van de (registergoederen met de daarop/-in gelegen) voorzieningen als dienend erf en ten behoeve van de kavels van de vereniging als heersend erf een erfdienstbaarheid vestigt. De kosten van onderhoud van de voorzieningen lopen dan via de erfdienstbaarheid. Het heeft dan geen zin om niet toe te treden als lid c.q. het lidmaatschap op te zeggen, omdat dit geen effect heeft voor de bijdrage in de kosten. Het is daarnaast ook onverstandig, omdat in de erfdienstbaarheid geregeld wordt dat de vereniging als eigenaar van het dienend erf het beheer en het onderhoud van de voorzieningen dient te verzorgen (onder andere hoe het onderhoud wordt uitgeoefend en door wie). Als lid van de vereniging kan invloed op het beheer en het onderhoud van de voorzieningen uitgeoefend worden. Met de erfdienstbaarhedenregeling is de vereniging geworden tot een beheerder van de voorzieningen voor de eigenaren/erfpachters85. Indien men tussentijds naar een andere oplossing wil, is het mogelijk het batig saldo van de vereniging bij liquidatie aan de leden te doen toekomen en zodoende de eigendom van de voorzieningen aan de leden over te dragen. Coöperatie De coöperatie is een bij notariële akte als coöperatie opgerichte vereniging. Zij moet zich blijkens de statuten ten doel stellen in bepaalde stoffelijke behoeften van haar leden te voorzien krachtens overeenkomsten met hen gesloten in het bedrijf dat zij te dien einde te hunnen behoeve uitoefent of doet uitoefenen (artikel 2:53 lid 1 BW). De coöperatie mag ook overeenkomsten met derden aangaan, deze moeten echter ondergeschikt zijn aan de overeenkomsten die zij met haar leden heeft gesloten. De coöperatie kan ook een winstdeling aan de leden uitkeren en is vooral bruikbaar als de coöperatie ook beheertaken uitvoert of als diensten aan derden worden geleverd. Dit kan een oplossing bieden in een bestaande situatie waarbij niet alle betrokkenen zich aansluiten. De leden profiteren dan van de betaalde dienstverlening aan niet-leden. Voor de keuze tussen coöperatie en vereniging geldt dat in het algemeen een coöperatie eerst in beeld komt als er allerlei diensten zijn die gemeenschappelijk moeten worden uitgeoefend, bijvoorbeeld de portier of een gemeenschappelijke speelplaats. Stichting De stichting onderscheidt zich van de vereniging door het ledenverbod. Overigens zijn de werkterreinen van beide rechtspersonen gelijk. Het ledenverbod houdt in dat er geen vergadering van deelnemers mag zijn die dezelfde wettelijke bevoegdheden heeft als de ledenvergadering van een vereniging. De deelnemers kunnen in vrijheid hun banden met de stichting aangaan en beëindigen. In de gaten moet worden gehouden de uitspraak van het Hof ' s - ~ e r t o ~ e n b o s cwaardoor h~~ aan deelnemers of aangeslotenen niet uitsluitend door statutaire bepalingen financiële verplichtingen kunnen worden opgelegd. De statuten van de stichting mogen afdwingbare bepalingen bevatten van interne organisatorische aard (bijvoorbeeld over de uitoefening van vergaderrechten), maar een verplichting tot betaling van een aandeel in het liquidatietekort kan alleen worden afgedwongen als die een contractuele basis heeft. Uit dit arrest kan worden geleerd dat de verplichtingen van aangeslotenen die betrekking hebben op het beheer en onderhoud in ieder geval een contractuele basis moeten hebben. Daarnaast kunnen deze verplichtingen statutair worden vastgelegd.
85
86
/n theorie is het denkbaar dat er op deze manier toch materieel een onopzegbaar lidmaatschap van een vereniging wordt gecreëerd en dat deze constructie daardoor sneuvelt. In de literatuur gaan daarvoor vooralsnog geen stemmen op Hof 's-Hertogenbsoch, 31 oktober 1989, NJ 1992,164
Omdat het krachtens de wet is verboden dat het doel van de stichting zal inhouden het doen van uitkeringen aan oprichters of aan hen die deel uitmaken van de organen, heeft dit tot gevolg dat met name voor de projecten waarbij voor de oprichting van een stichting wordt gekozen, het niet de verwachting za! zijn dat er ctructiirse! winst za! ~iorden !r! ieder yera! rrioyeri de partijen niet de intentie hebben om eventuele, uiteindelijk door hen te maken winst, via de stichting te laten lopen. In de praktijk zal het dan ook gaan om projecten waarbij continue financiële ondersteuning van partijen noodzakelijk is om het doel van de stichting te verwezenlijken, wat een tegenstelling betekent met de meeste vennootschapsconstructiec.Veelal houdt het doel van de stichting dan ook het beheer in van een bepaald object of het ontwikkelen van een gebied. In de statuten zijn de bepalingen waarin afspraken worden gemaakt over de bijdragen die partijen periodiek (jaarlijks) aan de stichting zullen voldoen zeer essentieel. Er zijn enkele mogelijkheden om dit te regelen. Ten eerste kan worden vastgelegd in welke verhouding partijen de verliezen van de stichting zullen afdekken. Daarnaast is het mogelijk dat zij een bepaalde, vaste bijdrage toezeggen, onafhankelijk van het exploitatieresultaat. Ook kunnen er, zonder dit in statuten vast te leggen, nog nadere afspraken worden gemaakt tussen partijen over het afdekken van exploitatietekorten, waartoe een (exploitatie-) overeenkomst tussen partijen gesloten kan worden; deze werkwijze komt het meest voor. 4.4. Overzicht van juridische vormen en aandachtspunten voor het opzetten van wijkmanagement(organisatie)
erfdienstbaarheid - zie 1 kwalitatieve verplichting - zie 2
dulden' niet doen
licht verplichtingen
actief
<
kettingbeding erfpacht
- zie 3 - zie 4
mandeligheid
zie 5
appartement
zie 6
I wijkmanagement ( collectief ook gemeenschappelijke voorzieningen rechtspersoon*
zwaar
vereniging coöperatie stichting
Voorbeelden 1. 2. 3. 4. 5. 6.
esthetische aspecten zoals kleureenheid van woningen geen illegale verhuur bordelen uitvoeren van beheersverplichtingen idem, maar zakelijke werking gezamenlijk gerechtigd tot achterpad, parkeerterrein, buurthuis meerdere eigenaren 1 functies (wonen, parkeren, groen, winkels)
*
meestal in combinatie met andere vermogens- en zakenrechtelijke vormen
87
Zie A.G. Bregrnan, Juridisch-bestuurlijkeaspecten van publiek-private samenwerking, Deventer, 1990, p. 100
Voor zich spreekt dat bovenstaande varianten vaak naast elkaar kunnen en zullen worden toegepast. Met name erfdienstbaarheden, kettingbedingen en kwalitatieve verplichtingen zullen vrijwel steeds terugkeren als vangnet. Belangrijke aandachtspunten voor de keuze van de juridische vorma8kunnen onder meer zijn: eigendoms-Igebruikssituatie (wie istwordt eigenaar van de woningen c.q. voorzieningen); bestuurbaarheidlbetrokkenheid(goede overlegstructuur, het voorkomen van machtsposities en het ontstaan van democratische besluitvorming); - (risico)aansprakelijkheid (zal zoveel mogelijk moeten worden afgegrendeld); fiscaliteit (aan wie valt eventueel voordeel toeluitdeling); flexibiliteit: a. flexibiliteit op de lange termijn; regelingen voor gewijzigde omstandigheden opdat niet de medewerking van elke eigenaarlgebruiker noodzakelijk is voor mutaties; b. facultatieve diensten. -
Bedacht dient te worden dat bovenstaande juridische vormen hei gemakkelijkst zijn toe te passen in herstructureringswijken die van de grond af aan nieuw worden opgezet. In bestaande wijken ligt dit moeilijker. Daar dienen de juridische regelingen in de reeds bestaande situatie ingepast te worden. Consensus moet hierbij via onderhandeling tot stand komen. 4.5. Conclusie Een blauwdruk voor de juridische vorm is niet te geven door de diversiteit van mogelijke (deel)projecten, de vorm zal altijd afhankelijk zijn van de mate waarin men de wijk wenst te beheren, de aard en omvang van de rechten verplichtingen en de eigendomsverhoudingen. Het formuleren van de juridische vorm van wijkmanagement zal derhalve altijd maatwerk zijn. Erfpacht is een goede rechtsvorm voor beheersregelingen, die een onderdeel dienen uit te maken van wijkmanagement, omdat hierbij ook verplichtingen kunnen worden opgelegd en erfpacht ook zakenrechtelijke werking heeft.
88
Voor de juridische vormen is geput uit materiaal van diverse seminars en cursussen, die de sectie Real Estate van De Brauw Blackstone Westbroek op dit gebied heeft gegeven
CONCLUSIE EN MNBEVELINGEN Herstructurering Daar waar het door de variëteit aan projecten en belangen van actoren a! moei!ijk is herstriicturering op te zetten, vergt het nog meer inspanning de herstructurering op termijn te waarborgen. De inzet van de verschillende actoren (met inachtneming van hun verscheidenheid aan achtergronden, belangen, et cetera), blijft van cruciaal belang. Om draagvlak te creëren en de inzet van de betrokken actoren te behouden, is een actief beheer van de leefomgeving (de wijk) noodzakelijk. Alleen dan heeft herstructurering op lange termijn succes / kans van slagen. Om partijen niet (te) vrijblijvend in dit proces te positioneren is regelgeving nodig. Bij voorkeur wordt deze regelgeving al in een vroeg stadium als stramien in het herstructureringsproces opgenomen, zodat partijen dan al hun (toekomstige) rol kennen en daarin kunnen groeien. Daarnaast dient de regelgeving als mechanisme om - indien noodzakelijk daadwerkelijk projecten en actoren te kunnen (bij)sturen. Beheer en wijkmanagement Door goed en langdurig (integraal) beheer wordt duurzame bescherming van het leefklimaat gewaarborgd en verloedering (en eventueel terugval) van een gebied of wijk tegengegaan. "Leefbaarheid" is een sleutelwoord, waaraan op verschillende wijzen (buurtaandeelhouderschap, multiculturele wijkontwikkeling, sociale wijkvisie, et cetera) en door de verschillende actoren (park- c.q. wijkmanagementorganisatie, vereniging van wijkeigenaren, R4R) invulling kan worden gegeven. Teneinde de leefbaarheid op (lange) termijn te waarborgen is het - in navolging van parkmanagement bij bedrijventerrein - gewenst reeds in de herstructureringsfaseop zijn minst na te denken, maar liefst vast te leggen hoe een wijk beheerd zal worden door het opzetten van wijkmanagement. Dan werpt herstructurering de meeste vruchten af en blijven actoren gestimuleerd mee te denken en te doen. Wijkmanagement kan een belangrijke bijdrage leveren aan het verbeteren van het leefklimaat hetgeen ook (indirect) andere positieve effecten kan hebben (onroerend goed waarde en het vestigingsklimaat voor ondernemers) binnen de wijk. Welke vorm van beheerorganisatie (en daaraan onlosmakelijk gekoppeld: welke bekostigingsvorm) het meest effectief is, dient te worden bekeken aan de hand van de aard van het project en de aard van haar belanghebbenden. Dat regels voor (integraal) beheer, al dan niet in de vorm van wijkmanagement, gewenst is om ook in de toekomst de wijk (prettig) leefbaar en de actoren betrokken te houden, lijkt evident. Om de beheerorganisatievorm structuur te geven is het van belang deze organisatievorm vast te leggen. De diverse betrokken actoren weten zo wat van hen wordt verwacht en ook wat zij van de anderen mogen verwachten. Hoe eerder actoren zich van hun "rechten en verplichtingen" bewust zijn (liefst al in de herstructureringsfase),hoe meer en beter zij kunnen groeien c.q. zich kunnen ontwikkelen in hun rol. Juridische vormen kunnen hierbij een belangrijke houvast bieden. Voor een daadwerkelijke verbetering van het leefklimaat in achterstandswijken zijn naast integraal beheer economische en sociale maatregelen nodig. Per wijk zal gekeken moeten worden naar de omgevingsfactoren, mogelijkheden en wensen uit de wijk om de juiste (juridische) vorm te vinden. Wijkmanagement is een complex geheel op de grens van publieke en private belangen. De slaagkans van wijkmanagement wordt bepaald door het vermogen van de wijkmanagementorganisatie om toegevoegde waarde te creëren en actoren betrokken te houden, alsmede door het kiezen van de juiste juridische structuren. Juridische vormen Een blauwdruk voor de juridische vorm is niet te geven door de diversiteit van mogelijke (deel)projecten, de vorm zal altijd afhankelijk zijn van de mate waarin men de wijk wenst te beheren, de aard en omvang van de rechten verplichtingen en de eigendomsverhoudingen. Het formuleren van de juridische vorm van wijkmanagement zal derhalve altijd maatwerk zijn. De juridische basis van wijkmanagement dient te worden vormgegeven door middel van het vastleggen van de contractuele afspraken in een samenwerkingsovereenkomst. De juridische verankering van het beheer van de gemeenschappelijke voorzieningen (zoals wegen, straatverlichting, vuilophaal,
straatreiniging, groenvoorziening in de wijkplantsoenen en parken, speeltuinen, et cetera) kan geschieden door contractuele afspraken maar dient, indien zakelijke werking gewenst is, langs goederenrechtelijkeweg te worden uitgewerkt. Erfpacht is een rechtsvorm die hierbij, al dan niet in c~mhin=itiemet rechtspersonen, mege!ijkheden biedt. Uitkomsten onderzoekcvragen
1.
Biedt wijkmanagement de mogelijkheid om de noodzakelijke betrokkenheid te creëren en in stand te houden in een (achterstands)wijk?
Het is van groot belang dat de betrokkenheid van de actoren - met name die van de bewoners van de wijk - bij de herstructurering groot is. Juridische regelingen kunnen hieraan een bijdrage leveren, deze bieden helderheid en structuur in de rechten en verplichtingen van de diverse actoren. Het is hierbij belangrijk dat de regelgeving afdwingbaar is. Immers, door de afdwingbaarheid van regelgeving wordt een duidelijke zekerheid en stimulans geboden voor het doen van investeringen teneinde de kwaliteit van de wijk en een beter gebruik van de voorzieningen in de wijk langdurig in stand te houden. 2.
Welke juridische structuur is het meest geschikt voor de vormgeving van wijkmanagement en geeft daarbij impuls aan het creëren van betrokkenheid?
Afhankelijk van een project, dient een keuze te worden gemaakt voor een bepaalde juridische vorm. Dit betreft te allen tijde maatwerk. Erfpacht lijkt (primair) de beste juridische vorm voor het opzetten van beheersregelingen die een wezenlijk onderdeel uitmaken van wijkmanagement, teneinde een langdurige betrokkenheid te creëren. Aanbevelingen De doelstellingen en eisen van integraal beheer in een vroeg stadium van het herstructureringsproces benoemen en contractueel vastleggen en indien mogelijk zakenrechtelijke werking geven. Belangrijk is dat juridische regelgeving kan fungeren als katalysator, voldoende flexibel is en dat zij niet mag afschrikken. Indien erfpacht als rechtsvorm wordt gebruikt, dan dient erfpacht geen mechanisme meer te zijn in zijn traditionele context (een geldmachine en een sturingsmechanisme met name voor de overheid), maar een positief stimulerend (juridisch) mechanisme om de wijk leefbaar te houden. Zoals besproken is wijkmanagement een nieuw "product" dat nog niet in de praktijk haar bestaansrecht heeft bewezen, maar wel potentieel heeft. Om wijkmanagement interessant te maken zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het bieden van "incentives" voor degenen die (vrijwillig) beheersverplichtingen op zich nemen (denk aan huurkorting of canonverlaging voor bewoners of de corporaties; of ingeval van nieuwe gronduitgiftes door de gemeente zou ook gedacht kunnen worden aan het ten goede laten komen van een deel van de grondexploitatie opbrengsten ten behoeve van een wijkfonds). Verdere verdieping en uitwerking van het product, in het bijzonder wat betreft de "incentives" is nodig. Ik hoop met deze masterproof daaraan een eerste aanzet geleverd te hebben.
LITERATUUWLIJST ABF Onderzoek & Informatie, VHV MMX, BeleidsverkenningVolkshuisvesting 2000-2010, augustus 2ûûû Bregman, A.G., Juridisch-bestuurlijke aspecten van publiek-private samenwerking, Deventer, 1990 Brief aan de Tweede Kamer, 21 februari 2002, "Mensen, Wensen, Wonen"; de implementatie CROW publicatie "naar ondernemend beheer van de openbare ruimte, over organisatie en bekostiging", Ede juli 2002 CROW publicatie "Ondernemend beheer werkt", Ede juni 2002 Davids, W.J.M., F.H.J. Mijnssen en A.A. van Velten, Asser 3 Zakenrecht I!, Deventer 1996 Ferwerda, Drc L.P., Parkmanagement: een kans voor vactgoedmanagement organisaties? (macterproof 2001 ) Huijgen, W.G. van, Preadvies, Erfpacht en publiekrecht Jaarverslag 2002, Woningbouwvereniging Het Oosten Jaarverslag 2002, Woonstichting De Key Jong, J. de, Gemeentelijke gronduitgifte, Deventer, 1984 Jong, I. de, Van stadsvernieuwing naar stedelijke herontwikkeling (masterproof 1995) Klaren, H.H., Herstructurering, het rijksbeleid, in: Herstructureringsplannen stadswijken. Naar ongedeelde en vitale steden. H. Priemus en E. Philipsen (red.), DUP, 1997, Delft Kleijn, W.M., Ontwikkelingen in het gemeentelijk grondbeleid, Bouwrecht, maart 1986 Kleijn, W.M., Bouwrecht 1988 Lokhorst, Ir R.D., Herstructurering van naoorlogse wijken, een nieuw marktsegment voor ING Real Estate? (masterproof 2002) Ministerie van Economische zaken, Parkmanagement "kwaliteit wint terrein", maart 2002, Den Haag Ministerie van VROM, "Bekeken Beheer", onderzoeksrapport IPSV, mei 2003 Ministerie van VROM, Nota Wonen "Mensen, wensen, wonen", mei 2000, Den Haag Ministerie van VROM, Nota Stedelijke Vernieuwing, 1997 Ministerie van VROM, Wervende woonmilieus in de stad, 2000 Ministerie van VROM in samenwerking met Ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Pleidoor voor de Openbare Ruimte, de opgave verkend, mei 2002 Reehuis, W.H.M., A.H.T. Heisterkamp, G.E. van Maanen, G.T. de Jong, Goederenrecht, Arnhem, 1994 Swane, Mr H.I.F., Parkmanagement, welke wettelijke mogelijkheden zijn het meest geschikt om het parkmanagement juridisch te verankeren?, augustus 2001 (afstudeerscriptie) Stichting Bouwresearch, Publiek-private samenwerking bij herstructurering, een leidraad voor ontwikkelende partijen, november 2001 Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw, Het waarborgen van de samenwerking, borgingsmogelijkheden voor samenwerkingsverbanden,oktober 2001 Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, Impulsen voor achterstandswijken
Wiel, Ir R.A.M. van de, De parkmanager, spin in het web en duizendpoot, Real Estate Magazine, nummer 28 2003
Zadelhoff, Prof. Dr B.G. van, Aedes-magazine 13-14/2003 Zeeuw, F. de, Gemeentelijk grondbeleid, een wegwijzer, 1988
Internetsites www.aedes.nl wm.arcadis.nl www.cbs.nl www.cpb.nl www.~rontmii.nl www.insiteparkmanagement.nl www.instrumentenwiizer.nl www. kei-centrum .nl w. kolpron.nl www.leeuwarden.nl www.ministerievanfinancien.nl www.minvrom.nl www.nirov.nl
Vereniging van woningcorporaties Arcadis Centraal Bureau voor de Statistiek Centraal Planbureau Grontmij InSite Instrumentenwijzer Stedelijke Vernieuwing KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing Ecorys Gemeente Leeuwarden Ministerie van Financiën Ministerie van VROM Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting Ministerie van VROM OverlegPlatform Stedelijke Vernieuwing Vereniging van Nederlandse Gemeenten
LIJST VAN GERAADPLEEGDE PERSONEN Ir D.J. Pigge Mr M. Kars U. Ramsundesingh Mr H. Kramer Mr L. Tn Mr S. Deutekom Ing. O. Steffers D. Bruijn E. Hoeflaak
Grontmij, Directeur Business Development Grontmij, Team Locatieontwikkeling Grontmij, pilot Tarwewijk Woonstichting de Key Woningbouwvereniging Het Oosten BPF Bouwinvest BPF Bouwinvest Deelgemeente Charlois Deelgemeente Charlois, projectleider Tarwewijk
BIJLAGEN Bijlage 1
Fvsieke isiiler Instrumentenwiizer
Bijlage 2
Van stadsvernieuwing naar Stedeliike Vernieuwing.
De stadsvernieuwing startte in de grote steden in het begin van de jaren zeventig. In de Nota Volkshuisvesting uit 1972 werd gesteld dat "het proces van stadsvernieuwing is gericht op verandering, vorming en verbetering van het gehele stedelijke milieu". Het Rijk zag daarin vooral taken voor zichzelf weggelegd op het terrein van het scheppen van het wettelijke kader en het creëren van financiële steun. Belangrijke wetten voor de stadsvernieuwing waren de Onteigeningswet (artikel 77: onteigening ten behoeve van de ontruiming van oppervlakten in het belang van de volkshuisvesting), de Woningwet (onbewoonbaarverklaring, ontruiming, aanschrijving aan eigenaren tot verbetering van woningen) en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Groot minpunt was de vertraging die optrad bij het doen van een beroep op deze wetten. Dit werd veroorzaakt door de langdurige procedures tengevolge van de eisen die gesteld werden. Dit was niet acceptabel, omdat bij het wegnemen van kennelijke misstanden in de stadsvernieuwingsgebieden in de regel spoed geboden was. Het ontbrak de stadsvernieuwing in de beginjaren aan slagvaardigheid, een adequaat organisatiekader en directe uit~oerin~selementen~~. Naar aanleiding hiervan is in 1972 een (ontwerp) Wet op de Stadsvernieuwing vervaardigd en is in de Wet op de Ruimtelijke Ordening een aanvulling opgenomen waardoor de minister die verantwoordelijk is voor Ruimtelijke Ordening de bevoegdheid kreeg om op verzoek van het gemeentebestuur een deel van het grondgebied aan te wijzen als stadsvernieuwingsgebied. Het stadsvernieuwingsbeleid was er onder meer op gericht om extra subsidies uit te keren om goedkope sociale woningbouw op stadsvernieuwingslocaties mogelijk te maken. In 1981 is het beleid opnieuw geformuleerd met het in werking treden van de Nota Stads- en Dorpsvernieuwing. Net als in 1972 werd als belangrijkste doelstelling gezien: "integrale, gebiedsgerichte verbetering van verouderde, vooroorlogse woonbuurten", maar nu met als nieuwe toevoeging dat het beleid "betaalbaar" moest zijn. Het ging om bouwen voor de buurt. Dit werd vormgegeven door "positieve discriminatie" van stadsvernieuwing binnen het volkshuisvestingsbeleid met stadsvernieuwingscontingenten. Nog steeds overheerste de sociale sector in de nieuwbouw en was er weinig aandacht voor premie- en vrije sectorwoningen of voor andere functies, zoals het stimuleren van nieuwe economische activiteiten in de wijk. Het Ministerie van VROM wilde in 1989 met de zogenaamde Belstato-nota (Beleid voor Stadsvernieuwing in de Toekomst) het stadsvernieuwingsbeleidvoor de toekomst formuleren. Uitgangspunt is dat stadsvernieuwing eindig is, en rond 2005 afgerond dient te zijn. Het eerste kabinet-Kok heeft een begin gemaakt met specifiek op de grote steden gericht beleid met als doel de steden vitaal, veilig en leefbaar te houden. Het tweede kabinet-Kok heeft het GSB, zij het in gewijzigde vorm, voortgezet. Een belangrijk verschil in vergelijking met de eerste beleidsperiode is dat geen sprake meer is van financiering van afzonderlijke projecten, maar dat afspraken over te bereiken resultaten aan de hand van (meerjarenontwikkelings)programma's(MOP'S) worden gemaakt met gemeenten. Pas na de goedkeuring van deze programma's door het Rijk worden de bijdragen ter beschikking gesteld. Met ingang van 1 januari 2000 is de Wet Stedelijke Vernieuwing in werking getreden waarvan het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) onderdeel uitmaakt. Het ISV maakt vervolgens weer onderdeel uit van het GSB. Het ISV is een doeluitkering, waarbij het ISV-geld gebruikt moet worden voor fysieke maatregelen op de terreinen wonen, ruimte, milieu, fysieke stadseconomie en grootschalig groen. Voorheen verstrekten drie ministeries (VROM, EZ en LNV) afzonderlijk van elkaar diverse bijdragen voor het vergroten van de leefbaarheid in steden. Nu is er één geldstroom vanuit een integrale beleidsgedachte. In principe kunnen alle gemeenten aanspraak maken op een ISV-bijdrage. De gemeenten worden in dat kader verdeeld in rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenteng0.De nietrechtstreekse gemeenten maken alleen kans op een budgettoekenning als zij een gemotiveerde aanvraag daartoe doen in de vorm van een projectplan en de rechtstreekse gemeenten dienen de 89
Bron: Masterproof I. de Jong, Van stadsvernieuwing naar stedelijke herontwikkeling Zie voor het onderscheid voetnoot 15
hiervoor genoemde MOP op te stellen. De in te dienen MOP'Sof projectplannen worden getoetst aan het Beleidskader Stedelijke Vernieuwing. in april 2661 heeft hei ioenïriaiiye kabinet hei GS3 beieid van de afgeiopen ô jaar yeëvaiueerd. Aandachtspunten voor de komende beleidsperiode zijn; verbetering kwaliteit van fysieke en sociale leefomgeving en veiligheid; verdere ontschotting en deregulering van het beleid; aandacht voor de menselijke maat I wijkaanpak; aandacht voor het regionale schaalniveau; differentiatie in het beleid. In het Nationaal Akkoord Wonen (NAW) van 12 juli 2001 wordt door diverse overheden en de overkoepelende organisaties van corporaties, beleggers en bouwbedrijven de mening gedeeld dat de uitvoering van de herstructureringsopgave veel te traag verloopt. Alle partijen zijn het erover eens dat de herstructurering van met name de naoorlogse wijken en buurten de grootste opgave vormt voor het aankomende decennium. Uit deze beschrijving van het rijksbeleid blijkt wel dat er veel over de herstructurering wordt geschreven. De daden blijven echter nog grotendeels achterwege. Om deze herstructureringsdaden toch van de grond te krijgen, is door het ministerie van VROM het Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV) geïntroduceerd. Dit innovatieprogramma is bedoeld als stimulans om nieuwe ideeën, plannen en projecten te ontwikkelen en roept de betrokkenen op om de uitdaging aan te gaang'.
In 2002 is het praktijkboek "uitdaging in uitvoering" door het ministerie van VROM gepubliceerd
Bijlage 4
Corporaties
Achtergrond Woningcorporaties zijn ontstaan aan het eind van de negentiende eeuw in een tijd dat de zorg voor het wonen niet als overheidstaak werd gezieng2.Pas na de invoering van de Woningwet in 1901 ging de overheid zich bemoeien met de volkshuisvesting en deed daarbij graag een beroep op deze instellingen. In de Woningwet worden deze instellingen als volgt omschreven: Woningcorporafies zijn zogenaamde "toegelaten instellinget~~~. Dat zijn instellingen die gelet op hun doelstelling, werkwijze en verantwoordingsstructuurdoor het Rijk zijn erkend als organisaties die uitsluitend in het belang van de volkshuisvesfing werkzaam zijn. Hef zijn veelal stichtingen of verenigingen en ze hebben geen winstdoelstelling. Voor corporaties is er met de invoering van de Bruteringswet die 1 januari 1995 van kracht werd veel veranderd. Met de bruteringsoperatie werden de traditionele banden tussen het Rijk en de woningcorporaties doorgesneden en werd de financiële verzelfstandiging ingezet. De primaire taak van corporaties is het beheer van circa 2,4 miljoen sociale huurwoningen en het zorgen voor deugdelijke en passende huisvesting voor de doelgroepen. De taken en verantwoordelijkheden van woningcorporaties zijn neergelegd in het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH). De in de BBSH genoemde vijf kerntaken van woningcorporaties hebben betrekking op: 1.
2. 3. 4. 5.
het huisvesten van de primaire doelgroepen. Het betreft hier personen die door hun inkomen of andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van passende woonruimte. Bijzondere doelgroepen in dit verband zijn jongeren, ouderen, werkzoekenden, gehandicapten, allochtonen en statushouders; het in stand houden van de kwaliteit van het bezit; het betrekken van bewoners en huurders bij het beleid en het beheer; het zorgdragen voor de financiële continulteit van het bedrijf; en het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat, dus medeverantwoordelijkheidvoor de woonomgeving.
De veranderende rol van woningcorporaties Op beleidsmatig gebied is de verzelfstandiging vormgegeven in het BBSH. De drie sleutelwoorden van het BBSH zijn verzelfstandiging, decentralisatie en deregulering. Verzelfstandiging van de corporatie komt vooral tot uiting in het voeren van een eigen beleid en meer financiële verantwoordelijkheid. De decentralisatie slaat op de relatie tussen het Rijk en de gemeente, waardoor de gemeente meer te zeggen krijgt. In de Nota Wonen is, na intensieve discussies met onder andere Aedes (vereniging van woningcorporaties), de SER en de VROM-raad, het werkterrein: "het gebied van wonen, woondiensten en woonmilieus" van de woningcorporaties omschreven. De activiteiten van de woningcorporaties in het werkdomein zijn gericht op het realiseren van maatschappelijke prestaties. Daarbij staat niet het behalen van winst centraal, maar het vermijden van risico's. De Nota Wonen onderscheidt binnen het werkdomein twee kerntaken die volgens de nota in de nieuwe Woonwet en ook in de statuten van de woningcorporaties worden vastgelegd. Dit zijn zorg voor de huisvesting van mensen met een kwetsbare positie op de woningmarkt en de bijdrage aan de duurzaamheid en leefkwaliteit van woongebieden. "Alle activiteiten van woningcorporaties moeten een substantieel en causaal verband hebben met de kerntaken en moeten naar risicoprofiel, omvang en vermogensinzet aanvaardbaar zijn, gelet op de uitvoering van de kerntaken", aldus de Nota Wonen. Een limitatieve opsomming van toegestane activiteiten wordt niet mogelijk geacht, omdat niet de activiteiten, maar de beoogde maatschappelijke prestaties het toetsingskader vormen. Het ministerie van VROM gaat de materiële reikwijdte van het werkdomein van woningcorporaties in de praktijk bepalen. Het Rijk gaat ook de domeinafbakening handhaven. Daartoe nodigt het Rijk de corporaties uit correct en tijdig informatie te verstrekken over de
Nota Wonen VROM 2000
voorgenomen activiteiten. Het gaat daarbij nadrukkelijk om informeren, niet om preventief toezicht in die zin dat vooraf toestemming is vereist. \/^l1
v u i y e n s de nota kan bij uverschrijding van het werkdomein een sai-icîie voiyeil. i r ï dat yevai Kïijyî de betrokken corporatie bovendien de verplichting om gedurende een zekere termijn alle nieuwe activiteiten vooraf ter goedkeuring voor te leggen aan het Rijk. Ten aanzien van deelnemingen en verbindingen, bijvoorbeeld een samenwerkingsverband met een projectontwikkelaar, spreekt de nota uit dat er in zijn algemeenheid geen noodzaak bestaat voor corporaties deel te nemen in of verbindingen aan te gaan met rechtspersonen buiten het werkdomein. Toestemming vooraf van de minister is hiervoor nodig.
Binnen de corporatiesector zijn onder meer de volgende ontwikkelingen waar te nemeng3: 1.
schaalvergroting is een van de consequenties van de veranderende rol van woningcorporaties. Door middel van fusies en samenwerkingsvormen wordt ernaar gestreefd bepaalde taken gezamenlijk effectiever en efficiënter op te pakken, zoals projectontwikkeling, treasury, financiële functies en het ontwikkelen van aanvullende diensteng4. 2. corporaties worden zich steeds bewuster van de importantie van een goede relatie met hun klanten. Nieuwe producten en diensten worden ontwikkeld, zoals mengvormen tussen koop en huur, zorgproducten, maar ook verbeteringen van de woonomgeving. 3. woningcorporaties ontwikkelen zich van klassieke woningbeheerders naar maatschappelijk gedreven investeerders c.q. beleggers in vastgoed. Zij nemen steeds vaker het voortouw in omvangrijke herstructureringsopgaven en zoeken daarbij samenwerkingsvormen met andere corporaties, projectontwikkelaars, aannemers en beleggersg5.
93 94 95
Deze opsomming is niet limitatief, maar is meer bedoeld om enkele in het oog springende ontwikkelingen aan te geven Zie ook website KEI-centrum Zo heeft bijvoorbeeld woningcorporatie Lieven de Key een eigen projectontwikkelings-maatschappijonder de naam Principaal opgericht. Eind 2002 heeft Het Oosten haar ontwikkelingsaktiviteiten ondergebracht bij de ontwikkelingsmaatschappij Het Oosten-Kristal BV. Kristal NV is een alliantie van woningcorporaties in de Randstad. De partners in Kristal NV zijn: Delfswonen (Delft), Haag wonen (Den Haag), Het Oosten (Amsterdam), Intermezzo (Amstelveen), Stadswonen (Rotterdam) en ZVH (Zaandam). De kern van Kristal-formule is een samenwerking op het niveau van de Randstad, met het behoud van het essentiële lokale netwerk, schaalvergroting, krachtenbundeling, daadkracht en een gemeenschappelijke visie op de Randstad
Bijlage 5
Fvsieke instrumenten
In de Nota Stedelijke vernieuwingg6wordt een pakket van ingrepen c.q. instrumenten geformuleerd om de herstructureringsdoeleindente verwezenlijken: 1. ingrepen in de woningvoorraad: sloop en vervangende nieuwbouw; samenvoeging van kleinere woningen; verbetering en huurverhoging (up-grading); verkoop woningen voor woningdifferentiatie en meer binding bewoners aan de wijk; aankoop van particuliere complexen voor verbetering; nieuwbouw van woningen (verdichting). 2. ondersteunende maatregelen: maatregelen om het proces goed te laten verlopen (verhuiskosten en huurgewenningsbijdragen); afstemming van het huurbeleid met het lokale woonruimteverdelingsbeleid. maatregelen om de aantrekkelijkheid, sfeer en veiligheid van de woonomgeving te verbeteren: 3. een meer op de vraag toegespitste groenvoorziening; verbetering van de infrastructuur (ook voor langzaam verkeer); verbetering van de bereikbaarheid; verbetering van het voorzieningenniveau. In de Beleidsverkenning~olkshuisvesting~~ worden bovenstaande ingrepen in de woningvoorraad gedefinieerd in vijf herstructurerings- c.q. transformatietypen, die de wijze aangeven waarop de woonmilieus kunnen worden veranderd: verdichten: toevoegen van nieuwbouw binnen de bestaande bebouwing; verdunnen: zal samengaan met afbraak, samenvoeging van woningen en eventueel vervangende nieuwbouw (minder woningen op hetzelfde oppervlak); verbouwen: aanpassen van veelal individuele woningen; positie veranderen: groot deel van de woningen voldoet niet meer en er is op grote schaal vervanging nodig. Dit zal gepaard gaan met een hoog aantal onttrekkingen (sloop) en zo mogelijk samenvoegingen en veel nieuwbouw; functie veranderen: bestaande functie (bijvoorbeeld oude bedrijfsterreinen) verdwijnt en maakt plaats voor wonen. Positie veranderen is meestal aan de orde bij perspectiefarme wijken. Dit zal in het algemeen leiden tot een ander type woonmilieu, waarbij de bestaande sociale en economische structuren vaak verloren gaan.
96
97
Nota Stedelijke Vernieuwing, VROM, 1997 Beleidsverkenning Volkshuisvesting 2000-2010, ABF Onderroek & Informatie, Delft
Bijlage B
Kennismodel ten behoeve van beheer
Door de schrijvers van het rapport "Bekeken Beheer" is het volgende kennismodel ontwikkeld:
Toelichting o p het model = de aanwezigheid van voorzieningen (wordt met name beïnvloed door de interventiefunctie van beheer) + de gebruikskwaliteit van die voorzieningen (wordt met name beïnvloed tijdens exploitatie en onderhoud) Volgens het kennismodel start de beschrijving van een project met de omschrijving van de oorspronkelijke situatie. Vervolgens wordt het probleem van de oorspronkelijke situatie beschreven. Dit gebeurt (bij voorkeur) in gebruikswaarden en beheervariabelen. 3. Onder "Ambitie" wordt vastgelegd welke doelstellingen bij de gebruikswaarden (in meer of mindere mate) worden nagestreefd. Dan volgt een overzicht van het "Programma", een opsomming van fysieke ingrepen en beheermaatregelen. 4. 5. Onder "Uitvoering" wordt beschreven hoe het project en het (toekomstig) beheer zijn geregeld in termen van organisatie (betrokkenen, taken, verantwoordelijkheden), tijd (project- en exploitatieplanning), geld (financiering, baten- en lastenverdeling), kennis (kennisbronnen, experimenten, voorbeelden). 6. Dan volgt een omschrijving van de "nieuwe situatie" in termen van nieuwe sociale, economische en fysieke waarden. 7. Tot slot wordt kritisch naar het project gekeken, sterke punten geregistreerd en evenals de eventuele zwakke punten geanalyseerd aan de hand van Uitvoering, Programma, Ambitie en Probleem. Hieruit kunnen bruikbare kennis en kennisvragen worden afgeleid 1. 2.
Bijlage 7
Beheerorqanisatievormen
Overzicht van de verschillende beheerorganisatievormen volgens het rapport Bekeken Beheer, waarin een soort hiërarchie zichtbaar is van steeds meer inbrengen van niet-overheidspartners (zoals bijvoorbeeld projectontwikkelaars, woningcorporaties, zorginstellingen, ondernemers en burgers) en steeds minder inbreng van de overheid: 1. Overheid zelf In deze situatie doen de overheidsdiensten alles zelf: zowel de aansturing en het beleid als de uitvoering.
2. Traditioneel uitbesteden Bij traditioneel uitbesteden is sprake van overdracht van een duidelijk omschreven en afgebakend gedeelte van het beheer of de realisatie. De opdrachtnemer moet binnen de omschrijving zijn laken volgens de door de overheid gespecificeerde eisen uitvoeren.
3. Innovatief uitbesteden Bij een innovatieve uitbesteding is de private partij verantwoordelijk voor meer dan alleen het beheer, dus bijvoorbeeld ook voor het ontwerp, eventueel inclusief voorontwerp en programma van eisen. 4. Concessie Een private partij krijgt in een concessie het recht om voor een bepaalde tijd een dienst te verlenen en mag daaruit inkomsten genereren, bijvoorbeeld uit grondexploitatie. De overheid bepaalt vóóraf de taken en de concessienemer voert de taken binnen die opdracht uit. De risicoverdeling tussen overheid en private partijen wordt gekoppeld aan de taakverdeling. 5. Joint venture Een joint venture is ook een vorm van publiek-private samenwerking. Hierbij participeren overheid en private partijen in een gezamenlijk organisatorisch verband en verrichten voor gezamenlijke rekening en risico de overeengekomen dienst.
6. Een tijdelijke overdracht Bij een tijdelijke overdracht draagt de overheid de beheertaken volledig (doch tijdelijk) over aan een private partij. Degene die de taak overgedragen krijgt, is gedurende een bepaalde periode zowel als opdrachtgever als opdrachtnemer volledig verantwoordelijk voor het beheer. Voor de overheid is het zaak de risico's tijdens de overdrachtperiode en bij het beëindigen daarvan vóóraf goed in te perken en vast te leggen.
7. Definitieve overdracht Bij een definitieve overdracht vervallen de risico's voor de overheid bij het verstrijken van de overdrachtperiode, omdat er geen eindtermijn is vastgesteld. Bij deze vorm wordt de noodzaak om goede afspraken te maken over het beheer gedurende de overdrachtsperiode nog belangrijker.
Bijlage 8
Bekosticiincisvormen
In de onderstaande bekostigingsvormen neemt de relatie tussen de betaling en 'wat de gebruiker er voor terugkrijgt' toeg8: 1 Algemene belastingen De algemene belasting is een verplichte generieke en rechtstreeks geheven bijdrage aan de overheid, die niet direct is gekoppeld aan een doel. 2. Doelbelasting De doelbelasting is een verplichte, generieke en rechtstreeks geheven bijdrage aan de overheid, die direct is gekoppeld aan een doel (bijvoorbeeld reinigingsheffing of rioolrecht). 3. Belanghebbendenbijdrage De belanghebbendenbijdrage is het aandeel dat wordt gegeven aan een gemeenschappelijk doel, door degenen die daarbij voordeel (kunnen) hebben (bijvoorbeeld een bijdrage aan wijkmanagement door winkeliers).
4. Grondexploitatie Grondexploitatie betreft alle activiteiten vanaf het verwerven tot en met de verkoop van percelen. In financieel opzicht moet de verkoopprijs van de percelen ten minste een gedeelte, maar soms ook meer dan de kosten van verwerving en het bouwrijp maken afdekken. 5. Erfpachtlhuur Erfpacht is de jaarlijkse betaling van de verschuldigde rente voor het gebruik van land. Huur is de jaarlijkse betaling voor het gebruik van een onroerend goed.
6. Vaste gebruiksbijdrage Een vaste gebruiksbijdrage is een eenmalig of periodiek aandeel dat wordt ingebracht ter bekostiging van het gebruik van onderdelen van de openbare ruimte (bijvoorbeeld een parkeervergunning).
7. Variabele gebruiksbijdrage Een variabele gebruiksbijdrage is een aandeel dat wordt ingebracht ter bekostiging van een voorwerp van gebruik, gekoppeld aan de mate van gebruik (bijvoorbeeld parkeren per uur).
In het Praktijkboek IPSV wordt geconstateerd dat beter beheer veel geld kost, dat er onvoldoende is, als mogelijke financiering wordt aangedragen dat geldstromen gebundeld moeten worden en de waarde vermeerdering van omliggende panden, met name van corporaties, in beheersbijdragen vertaald moeten wordeng9.
98
Bron: CROW publicatie 'Naar ondernemend beheer van de openbare ruimte, over organisatie en bekostiging", Ede juli 2002 In het kader van deze masterproof zal ik hier niet verder op in gaan, wellicht zal hier bedoeld worden dat via de verhoogde OZB een bijdrage aan de beheerskosten kan worden geleverd. Het is namelijk niet eenvoudig om bijvoorbeeld via baatbelasting een bijdrage te forceren.
Bijlage 9
Wijkmanagement (pilot-proiect Tarwewiik Grontmii)
bVUkyerichi werken Aanpak (grootstedelijke) problematiek Door het steeds complexer worden van (grootstedelijke) problemen worden deze meer en meer op het buurt- enlof wijkniveau aangepakt. Hierdoor zal het wijkgericht werken steeds verder ontwikkelen en zal ook steeds belangrijker worden. Wijkmanagement richt zich op het in het geheel verankeren van het wijkgericht werken in de wijk zelf, zowel organisatorisch als inhoudelijk: het geheel van problemen en oplossingen. Wdkgericht werken Schakel op wijkniveau De uitvoering van wijkmanagement zal worden verricht door het wijkbureau. Het wijkbureau wordt aanspreekpunt van de deelgemeente en gemeente in de wijk; de schakel tussen bewoners en bestuur In nauwe samenwerking met wijkbewoners, wijkondernemers, (maatschappelijke) wijkorganisaties, (dee1)gemeentelijke diensten en andere belanghebbenden wordt het wijkbureau het middelpunt van de wijk t.a.v. aanpak, ontwikkeling en beheer van de wijk. Wijkgericht werken Organisatie Private partijen
Wijkmanagement Pijlers
sociale dimensie fysieke dimensie economische dimensie
Bron: Wijkmanagement, voor een schone, veilige en leefbare wijk, Gronfmij
