HARM RAMKEMA
INSTITUUT VOOR PUBLIEK EN POLITIEK ISBN 978 90 6473 433 5
De gemeente
Iedereen heeft wel op een of andere manier met de gemeente te maken. De gemeente zorgt er voor dat de straatverlichting gaat branden als het donker wordt. Ook moet de gemeente er voor zorgen dat het huisvuil wordt opgehaald. We krijgen elk jaar een aanslag voor de gemeentelijke belastingen en heffingen. En we kunnen onze stem uitbrengen bij de gemeenteraadsverkiezingen. Dit zijn maar een paar voorbeelden. Hoe is de gemeente georganiseerd? Wie is waarvoor verantwoordelijk? Welke taken heeft de gemeente? Waar haalt de gemeente haar geld vandaan? Hoe kunnen mensen invloed uitoefenen op het beleid van de gemeente? Over deze vragen gaat dit boekje.
De gemeente
INSTITUUT VOOR PUBLIEK EN POLITIEK
De gemeente
De gemeente HARM RAMKEMA
Instituut voor Publiek en Politiek Amsterdam 2009
Het Instituut voor Publiek en Politiek (IPP) informeert burgers over democratische besluitvorming en stelt hen in staat daar zelf actief aan deel te nemen. Instituut voor Publiek en Politiek Prinsengracht 911–915 1017 KD Amsterdam T 020 52 17 600 E
[email protected] I www.publiek-politiek.nl
© Instituut voor Publiek en Politiek 2009 Foto’s: Nationale Beeldbank, Amsterdam Vormgeving: Puntspatie [bno], Amsterdam Druk: Hooiberg Haasbeek, Meppel eerste druk 1982 tweede, herziene druk 1985 derde, herziene druk 1985 vierde, herziene druk 1991 vijfde, herziene druk 1996 zesde, herziene druk 2000 zevende, herziene druk 2000 achtste, herziene druk 2003 negende, herziene druk 2005 tiende, herziene druk 2006 elfde, herziene druk 2007 twaalfde, gewijzigde druk 2009 ISBN 978 90 6473 433 5 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, geluidsband, elektronisch of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Inhoud INLEIDING 8 1 VERLEDEN EN HEDEN 10 Geschiedenis 11 Zelfstandigheid 13 Toezicht 14 Herindelingen 14 Samenwerking 15
2 DE GEMEENTELIJKE INSTELLINGEN 16 De gemeenteraad 17 Het college van burgemeester en wethouders 20 De wethouders 21 De burgemeester 21 De rekenkamer 23 De ambtelijke organisatie 23 3 DE VERKIEZINGEN 24 Het kiesrecht 25 De politieke partijen 25 De verkiezingsprogramma’s 26 De kandidaten 26 De campagne 27 Het stemmen 28 De verkiezingsuitslag 29 Na de verkiezingen 29
4 DE GEMEENTERAAD IN DE PRAKTIJK 30 De raadsvergadering 31 De raadscommissies 32 Het raadslid 33
5 DE TAKEN VAN DE GEMEENTE 36 Takenpakket 37 Burgerzaken 37 Openbare orde en veiligheid 38 Economische zaken 39 Sociale zaken en werkgelegenheid 39 Welzijn, maatschappelijk werk en volksgezondheid 40 Onderwijs 41 Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting 42 Verkeer en vervoer 43 Milieubeheer 44 Cultuur, sport en recreatie 44
6 DE FINANCIËN 46 Inkomsten en uitgaven 47 Begroting en jaarrekening 48 Artikeltwaalfgemeente 49
7 DE GEMEENTE EN DE BURGER 50 Voorlichting 51 Inspraak 52 Wijk-, buurt- en adviesraden 52 Interactieve beleidsvorming 53 Referendum 53 Burgerinitiatief 54 Politieke markt 54 Andere vormen 54 Bezwaar 55
Inleiding
Hoe is de gemeente georganiseerd? Waar houdt de gemeente zich mee bezig?
De gemeente – iedereen heeft er op een of andere manier mee te maken. De gemeente zorgt ervoor dat ons huisvuil elke week of om de week wordt opgehaald. We moeten bij de gemeente zijn voor een nieuw paspoort of rijbewijs. De gemeente stuurt ons elk jaar een aanslag voor de gemeentelijke belastingen en heffingen. Om de vier jaar kunnen we onze stem uitbrengen bij de gemeenteraadsverkiezingen. Als je actief bent in een vereniging of een maatschappelijke organisatie, dan kom je de gemeente tegen als subsidiegever. Wie zijn huis wil verbouwen, heeft een gemeentelijke vergunning nodig. Als je een kind krijgt, moet je het gaan aangeven op het gemeentehuis. Voor veel mensen is de gemeente echter een onduidelijke organisatie. Hoe is de gemeente georganiseerd? Wie is waarvoor verantwoordelijk? Waar houdt de gemeente zich mee bezig? Hoe kunnen mensen invloed uitoefenen op het beleid van de gemeente? Daarover gaat dit boekje.
Inleiding 9
1
Verleden en heden
De wieg van de huidige Nederlandse gemeente stond in 1851 in de werkkamer van de liberale minister Johan Rudolph Thorbecke (1798–1872).
De wieg van de huidige Nederlandse gemeente stond in 1851 in de werkkamer van de liberale minister Johan Rudolph Thorbecke (1798–1872). In dat jaar kwam namelijk de Gemeentewet tot stand. Hoe belangrijk was deze wet? Hoe was de situatie voordat deze wet werd ingevoerd? En is er daarna nog veel veranderd? Hoe zelfstandig zijn gemeenten?
GESCHIEDENIS In de zeventiende en achttiende eeuw, ten tijde van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden (1588–1795), kenden alleen de steden een soort gemeentelijk bestuur. Ongeveer tachtig steden hadden stadsrechten gekregen van de landheren en konden hun eigen bestuurders aanstellen. Een klein aantal rijke stedelingen (de regenten) maakte de dienst uit. De overige inwoners van de steden hadden geen enkele invloed op het bestuur. Op het platteland bleef de landadel de baas; daar was de bevolking volledig afhankelijk van de landheer. Na de verovering van Nederland door Franse troepen in 1795 werd het land tot 1813 op verschillende manieren door de Fransen bestuurd. De nieuwe machthebbers maakten een einde aan het verschil tussen stad en platteland. Dorpen en steden kregen de naam gemeente. De gemeenten mochten zelf hun bestuur instellen. In 1807 kwam er een wet die dit allemaal centraal vastlegde. Deze wet wordt daarom wel de eerste Gemeentewet genoemd. Maar ondanks deze wet werden de bevoegdheden van de gemeenten eerder kleiner dan groter. Toen Nederland in 1815 een onafhankelijk koninkrijk werd, was het weer gedaan met de Franse regelingen voor de gemeenten.
Verleden en heden 11
1
GRAFIEK 1: AANTAL GEMEENTEN 1905–2009 Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek.
1
1905: 1121 1945: 1016 1970: 913 1980: 811 1985: 741 1990: 672 1995: 633 2000: 537 2005: 467 2009: 441
12 De gemeente
Het onderscheid tussen stad en platteland keerde terug. De bestuurders van de steden werden door een kleine groep rijke mannen gekozen. In de dorpen kregen de landheren het weer voor het zeggen. In 1848 kreeg Nederland een nieuwe grondwet, die door Thorbecke was opgesteld. Het verschil tussen steden en dorpen verdween nu definitief. Ook de gemeentelijke autonomie (zelfstandigheid) en de rechtstreekse verkiezing van gemeentebestuurders kregen een plaats in de grondwet. Grote en kleine gemeenten hadden voortaan gelijke rechten en plichten. In de Gemeentewet van 1851 werden deze uitgangspunten verder uitgewerkt. Elke gemeente had van nu af aan een gekozen gemeenteraad, hoewel slechts een klein deel van de bevolking mocht stemmen. Daarnaast kwam er in elke gemeente een college van burgemeester en wethouders (b. en w.). In de loop der jaren is er veel veranderd, ook in Thorbecke’s wet. Bovendien kwam in de jaren 1917–19 het algemeen kiesrecht tot stand. Maar de grondslagen voor de regeling en de positie van het gemeentelijk bestuur bleven zo’n 150 jaar onveranderd. Pas in 2002 is de relatie tussen de verschillende instellingen in de gemeente wezenlijk veranderd. Zo zijn de taken en bevoegdheden van het college van b. en w. en de gemeenteraad meer gescheiden. Tot 2002 was een wethouder tegelijkertijd ook lid van de gemeenteraad. Nu is dat niet meer mogelijk.
ZELFSTANDIGHEID De overheid bestaat in Nederland op drie niveaus: het Rijk, de provincie en de gemeente. Volgens de wet regelt en bestuurt de gemeente haar eigen zaken – dat is de gemeentelijke autonomie. Maar de rijksoverheid (regering en parlement) ging, met het ontstaan van de verzorgingsstaat in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw, steeds meer zaken landelijk regelen. De gemeenten kregen een taak in de uitvoering van dat beleid. Dat noemen we medebewind. De autonomie van de gemeenten werd hierdoor beperkt. Aan het einde van de twintigste eeuw kregen de ge-
Verleden en heden 13
1
1
meenten weer meer vrijheid om bepaalde zaken naar eigen inzicht te regelen. Dat gebeurde in het kader van de decentralisatie van overheidstaken. Het komt de laatste jaren steeds vaker voor dat de rijksoverheid alleen aangeeft dat bepaalde zaken moeten worden geregeld en dat gemeenten veel vrijheid hebben om deze landelijke regels (kaders) naar eigen inzicht uit te voeren of toe te passen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het welzijnsbeleid en de sociale zekerheid.
TOEZICHT Ondanks deze vrijheden blijft de gemeente onder toezicht staan van de provincie en het Rijk. Zo moeten de jaarlijkse begroting (de geplande inkomsten en uitgaven) en de jaarrekening (de werkelijke inkomsten en uitgaven) van de gemeente door het bestuur van de provincie worden goedgekeurd. Ook komen de provincies met nota’s en plannen, die voor de gemeenten als leidraad moeten dienen en waaraan de gemeentelijke plannen worden getoetst. Voor haar inkomsten is de gemeente voor het overgrote deel afhankelijk van het Rijk. Een gemeente mag niet zomaar naar eigen inzicht belasting heffen. Daar zijn allerlei landelijke regels voor.
HERINDELINGEN Voor kleine gemeenten wordt het steeds moeilijker en duurder om alle taken naar behoren uit te voeren. Daarom zijn de afgelopen tientallen jaren veel kleine gemeenten samengevoegd. Immers, de inkomsten van een gemeente en de hoeveelheid werkzame ambtenaren zijn afhankelijk van het aantal inwoners. Hoe minder mensen er wonen, hoe minder geld en ambtenaren beschikbaar zijn. Een samenvoeging van gemeenten noemen we een gemeentelijke herindeling. Per 1 januari 2009 telde Nederland 441 gemeenten, terwijl dat er in 1970 nog 913 waren. Dat aantal zal nog verder afnemen.
14 De gemeente
SAMENWERKING Er blijven altijd zaken die om een gezamenlijke aanpak vragen van een aantal aan elkaar grenzende gemeenten. Daarvoor zijn zogenoemde gemeenschappelijke regelingen mogelijk. Er zijn er honderden in het land, bijvoorbeeld voor afvalverwerking, sociale werkvoorziening, muziekscholen, milieudiensten en de centrale radio / tv-kabel. Verder kent Nederland acht zogenoemde stadsregio’s, waarin grote steden samenwerken met omliggende gemeenten, bijvoorbeeld op het gebied van openbaar vervoer en verkeer.
Verleden en heden 15
1
2
De gemeentelijke instellingen
De burgemeester is zowel voorzitter van het college van b. en w. als voorzitter van de gemeenteraad.
In elke gemeente is een raad, een college en een burgemeester, zo staat in de Gemeentewet te lezen. In dit hoofdstuk gaan we in op de taken, de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van deze drie instellingen. Daarna besteden we aandacht aan de gemeentelijke rekenkamer en de ambtelijke organisatie.
DE GEMEENTERAAD De gemeenteraad is het hoogste orgaan van een gemeente. De raad heeft drie belangrijke taken. Ten eerste stelt de raad de grote lijnen vast voor het beleid van een gemeente. Raadsleden moeten zich daarom bezighouden met de vraag hoe de gemeente er over een aantal jaren uit zou moeten zien. Moet de gemeente bijvoorbeeld nog verder groeien? Moet de gemeente aantrekkelijker worden voor toeristen? Moeten er meer fietspaden komen? Ten tweede controleert de raad of het college van burgemeester en wethouders zijn bestuurstaken goed uitvoert. Past het beleid van het college binnen de lijnen die de raad heeft uitgezet? Doet het college waarom de raad heeft gevraagd? Om dat goed te kunnen beoordelen, moet het college verantwoording afleggen aan de raad. Ten derde is het de taak van raadsleden om de inwoners van de gemeente te vertegenwoordigen. Daarom is het goed als raadsleden veel met inwoners praten – op bijeenkomsten, maar ook gewoon op straat. Dan horen ze wat er zoal leeft in de gemeente. De gemeenteraad wordt rechtstreeks door de inwoners van de gemeente gekozen. Dat gebeurt om de vier jaar bij de gemeenteraadsverkiezingen. Het aantal raadsleden is afhankelijk van het aantal inwoners van de gemeente. De kleinste gemeenten
De gemeentelijke instellingen 17
2
18 De gemeente
boven 200.000: 45
100.001–200.000: 39
80.001–100.000: 37
70.001–80.000: 35
60.001–70.000: 33
50.001–60.000: 31
45.001–50.000: 29
40.001–45.000: 27
35.001–40.000: 25
30.001–35.000: 23
25.001–30.000: 21
20.001–25.000: 19
15.001–20.000: 17
10.001–15.000: 15
6.001–10.000: 13
3.001–6.000: 11
tot 3.001: 9
GRAFIEK 2: AANTAL RAADSLEDEN PER GEMEENTE
in verhouding tot het aantal inwoners
2
hebben negen raadsleden, de grootste vijfenveertig. Een gemeenteraad beslist bij meerderheid van stemmen. Gemeenteraadsleden kunnen niet tegelijkertijd burgemeester of wethouder zijn. Zij mogen ook geen hoge functie in het bestuur van de provincie of het land vervullen. Een gemeenteraadslid krijgt geen salaris voor zijn werk, maar wel een onkostenvergoeding. Om hun taken goed uit te kunnen voeren, hebben gemeenteraadsleden allerlei rechten: • het recht van initiatief – het recht om een voorstel ter behandeling in de raad in te dienen; • het recht van amendement – het recht om een voorstel tot wij-
• •
• • •
ziging van een voorgenomen besluit aan de raad voor te leggen; het vragenrecht – het recht om vragen te stellen aan het college of de burgemeester; het recht van interpellatie – het recht om over een onderwerp dat niet op de agenda staat tijdens een raadsvergadering vragen aan het college te stellen; het recht van onderzoek – het recht om een voorstel te doen tot onderzoek naar het bestuur van de gemeente; het recht op informatie – het recht om van het college ongevraagd informatie te krijgen over het bestuur; het recht op ambtelijke bijstand – het recht om ondersteuning te krijgen van gemeenteambtenaren.
De raad wordt in zijn werkzaamheden bijgestaan door een griffie. De griffie bereidt de vergaderingen van de gemeenteraad voor, stuurt de stukken rond en verzamelt allerlei informatie voor de raad. De persoon die deze taken vervult noemen we de raadsgriffier. In grote gemeenten bestaat de griffie uit meerdere ambtenaren, die zich ook met de inhoud van het beleid bezighouden. Steeds vaker geeft de griffie ook voorlichting aan de inwoners over het werk van de gemeenteraad.
De gemeentelijke instellingen 19
2
2
De leden van de gemeenteraad behoren doorgaans tot een politieke partij. Dan kan het gaan om een plaatselijke afdeling van een landelijke partij, maar ook om een lokale partij, groepering of lijst. De raadsleden van eenzelfde partij vormen een fractie. Elke fractie kiest uit haar midden een voorzitter. De fractievoorzitter is de leider en voornaamste woordvoerder van de fractie. Soms bestaat een fractie uit één persoon. Dit ene fractielid is dan automatisch ook fractievoorzitter.
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS Het college van burgemeester en wethouders (b. en w.) vormt het bestuur van de gemeente. Het college heeft eigen bestuursbevoegdheden. Die komen voort uit allerlei landelijke wetten en regelingen (het eerder genoemde medebewind). Voorbeelden hiervan zijn de Wet werk en bijstand en de Wet milieubeheer. Het college moet er dus voor zorgen dat die wetten in de gemeente naar behoren worden uitgevoerd of toegepast. Daarnaast zorgt het college van b. en w. voor de voorbereiding van zaken waarover de raad moet beslissen en voor de uitvoering van raadsbesluiten. Het college is ook verantwoordelijk voor het personeelsbeleid van de gemeente. Het aantal wethouders is evenals het aantal raadsleden afhankelijk van het aantal inwoners van de gemeente (minimaal twee en maximaal negen). Iedere wethouder heeft zijn eigen taakgebied of portefeuille, zoals onderwijs, openbare werken, financiën, volkshuisvesting, sport en cultuur, maar het gemeentebeleid is een zaak van het college als geheel. Dat noemen we collegiaal bestuur. Iedere wethouder kan dus worden aangesproken op het beleid van het college en niet alleen op zijn eigen portefeuille. Burgemeester en wethouders proberen daarom zoveel mogelijk gezamenlijk tot een besluit te komen. Maar soms moet er worden gestemd. Het college beslist dan bij meerderheid van stemmen. Als het aantal voor- en tegenstemmers gelijk is, dan telt de stem van de burgemeester dubbel. Hij geeft dan de doorslag. De vergaderingen van het college zijn niet openbaar.
20 De gemeente
Het college en de afzonderlijke wethouders zijn voor het beleid verantwoording schuldig aan de raad. Als het college niet langer het vertrouwen van de raad geniet, dan moet het college in zijn geheel aftreden. Als de Nederlandse regering wegens gebrek aan vertrouwen aftreedt, dan worden er vervroegde verkiezingen voor het parlement gehouden, waarna er een nieuwe regering kan komen. Maar dat is in de gemeente niet mogelijk. De raad moet zijn termijn van vier jaar uitzitten en een nieuw college moet dan worden gevormd op basis van de bestaande zetelverdeling in de gemeenteraad.
DE WETHOUDERS De wethouders worden door de gemeenteraad gekozen. Als ze uit de gemeenteraad zelf afkomstig zijn, moeten ze na aanvaarding van hun functie het raadslidmaatschap opgeven. Het is ook mogelijk om wethouders van buiten de raad te benoemen, zelfs als ze in een andere gemeente wonen. In het laatste geval moeten ze dan wel binnen een jaar verhuizen naar de gemeente waarin ze wethouder zijn geworden. De gemeenteraad kan in bijzondere gevallen ontheffing van de verhuisplicht geven. Het wethouderschap is meestal een volledige baan; anders dan een gemeenteraadslid krijgt een wethouder daarom een salaris. Tussen gemeenteraad en wethouder geldt, evenals tussen het parlement en de minister, de vertrouwensregel. Een wethouder kan door de gemeenteraad worden afgezet indien hij niet langer het vertrouwen van de raad heeft. Een opengevallen plaats wordt meestal opgevuld door een ander lid van de partij van de vertrokken wethouder. Een partij kan echter ook besluiten om niet langer aan het college deel te nemen. Soms moet er dan een wethouder van een andere partij komen om toch een meerderheid in de raad te behouden.
DE BURGEMEESTER In tegenstelling tot gemeenteraadsleden en wethouders wordt de burgemeester niet gekozen, maar benoemd door de Kroon,
De gemeentelijke instellingen 21
2
2
dat wil zeggen door de regering (koningin plus ministers) op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Als er in een gemeente een vacature is, dan wordt een zogenoemde vertrouwenscommissie van de gemeenteraad ingesteld. Hierin zitten meestal de fractievoorzitters van alle partijen in de raad. De commissie stelt een lijst met eigenschappen op waaraan de nieuwe burgemeester zou moeten voldoen. Dat noemen we een profielschets. De vertrouwenscommissie voert daarna gesprekken met de kandidaten en doet vervolgens een voordracht aan de minister. Vrijwel altijd volgt deze de aanbeveling van de raad op. Formeel wordt de burgemeester dus benoemd, maar feitelijk wordt hij gekozen door de gemeenteraad. De benoeming van een burgemeester geldt voor een periode van zes jaar. Als zijn ambtstermijn erop zit, gaat de gemeenteraad bekijken of de burgemeester de afgelopen jaren zijn werk goed heeft gedaan. De raad zal op basis van dit oordeel al dan niet herbenoeming aanbevelen. Als er geen vertrouwen meer is tussen de burgemeester en de raad, dan kan de raad dat aan de minister kenbaar maken. Maar de raad kan de burgemeester niet ontslaan, dat kan alleen de Kroon. De burgemeester is zowel voorzitter van het college van b. en w. als voorzitter van de gemeenteraad. Hij dient als voorzitter van het college de eenheid van het collegebeleid te bevorderen en hij kan bovendien onderwerpen op de agenda van het college zetten. Als voorzitter van de gemeenteraad moet de burgemeester de vergadering in goede banen leiden. Hij mag ook aan de discussie deelnemen, maar in de raad heeft hij geen stemrecht. Het is ook de taak van de burgemeester om toezicht te houden op de verhouding tussen het gemeentebestuur en de inwoners van de gemeente. Daarover moet hij in een burgerjaarverslag verantwoording afleggen aan de raad. Daarnaast is menig burgemeester actief in het promotiebeleid van een gemeente. De
22 De gemeente
taken van de burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid komen in hoofdstuk 5 aan de orde.
DE REKENKAMER Sinds een aantal jaren is de raad verplicht om een gemeentelijke rekenkamer of rekenkamerfunctie in te stellen. Grote gemeenten kiezen voor het eerste – in zo’n geval is er sprake van een rekenkamer met onafhankelijke leden die door de gemeenteraad zijn benoemd. Kleinere gemeenten vinden dat vaak te duur of niet nodig en stellen dan een rekenkamercommissie in. Dan doen gemeenteraadsleden zelf het werk. Ook kunnen gemeenten besluiten om gezamenlijk een rekenkamer in te stellen. De rekenkamer of rekenkamercommissie moet controleren of de gemeente haar geld op een efficiënte en verantwoorde manier uitgeeft. De rapporten en verslagen van de rekenkamer(commissie) zijn openbaar.
DE AMBTELIJKE ORGANISATIE Inwoners van een gemeente hebben vaak meer met ambtenaren dan met bestuurders te maken. Ambtenaren hebben tot taak besluiten voor te bereiden en uit te voeren. Zij zijn vooral op gemeentehuizen te vinden, maar niet alleen. Veel gemeenten hebben ook ambtenaren in dienst met speciale opsporings- en bekeuringsbevoegdheden. Zij moeten bijvoorbeeld controleren op afvaldumping of fout parkeren. De gemeentesecretaris heeft de leiding over alle ambtenaren en vormt de schakel tussen het college van b. en w. en de ambtenaren. Hij is verantwoordelijk voor het goed functioneren van de organisatie en is aanwezig bij de vergaderingen van het college van b. en w. De ambtelijke organisatie is verdeeld in diensten en/of bedrijven, bijvoorbeeld voor milieu, volkshuisvesting, economie, recreatie, natuur, verkeer en vervoer.
De gemeentelijke instellingen 23
2
3
De verkiezingen
Eens in de vier jaar worden in heel Nederland gemeenteraadsverkiezingen gehouden.
Eens in de vier jaar worden in heel Nederland gemeenteraadsverkiezingen gehouden. Die vinden doorgaans plaats op de eerste woensdag van maart. Tussentijdse verkiezingen worden alleen gehouden als er verschillende gemeenten worden samengevoegd en er dus een nieuwe gemeenteraad moet komen.
HET KIESRECHT In Nederland kennen we voor alle verkiezingen het actief en passief kiesrecht. Het actief kiesrecht is het recht om te stemmen, het passief kiesrecht is het recht om gekozen te worden. Bij de gemeenteraadsverkiezingen gelden dezelfde eisen voor het actief en het passief kiesrecht. Om aan verkiezingen deel te kunnen nemen, moet je in het kiesregister van je woonplaats zijn ingeschreven. In Nederland gebeurt dat automatisch op grond van de gegevens die bij de gemeente bekend zijn (gemeentelijke basisadministratie). Kiesrecht heeft iedereen die achttien jaar of ouder is en de Nederlandse nationaliteit heeft. Verder hebben burgers uit alle lidstaten van de Europese Unie (EU) kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen. Ook buitenlanders uit niet-EU-landen die ten minste vijf jaar legaal in Nederland wonen mogen stemmen en gekozen worden. Voor beide groepen buitenlanders geldt natuurlijk ook dat ze achttien jaar of ouder moeten zijn.
DE POLITIEKE PARTIJEN De landelijke politieke partijen hebben in veel gemeenten een plaatselijke afdeling die aan de verkiezingen meedoet. Daarnaast zijn er in de meeste gemeenten plaatselijke politieke par-
De verkiezingen 25
3
tijen of groeperingen actief. Ze doen aan de verkiezingen mee onder namen als Gemeentebelangen of Leefbaar. Ongeveer een kwart van alle raadsleden in Nederland is lid van een plaatselijke politieke groepering. De politieke partijen bereiden zich op de verkiezingen voor met het opstellen van een verkiezingsprogramma en een kandidatenlijst.
3
DE VERKIEZINGSPROGRAMMA’S Voor het schrijven van een verkiezingsprogramma maken plaatselijke afdelingen van landelijke partijen soms gebruik van richtlijnen die door de partijtop zijn opgesteld. Daarin klinkt de maatschappijvisie van de betreffende partij door. Voor de plaatselijke situatie kunnen de afdelingen concrete standpunten toevoegen over zaken die aan de orde zijn. Maar veel plaatselijke afdelingen stellen geheel zelfstandig hun programma voor de gemeenteraadsverkiezingen vast. Lokale partijen doen dat natuurlijk ook op die manier. De omvang van de verkiezingsprogramma’s kan flink uiteenlopen. Soms zijn het tientallen pagina’s tekst, soms ook beperkt zo’n programma zich tot enkele velletjes tekst met daarop alleen een aantal concrete actiepunten.
DE KANDIDATEN Voor de verkiezingen moet een partij natuurlijk ook een kandidatenlijst opstellen. Hoeveel namen daarop staan, hangt onder meer af van de vraag hoeveel zetels de partij denkt te halen. Maar lang niet alle kandidaten die op een lijst staan, willen ook echt raadslid worden. Ze staan als zogeheten lijstduwer helemaal onder aan de kandidatenlijst en fungeren alleen maar als stemmentrekker. Degene die op nummer één van de lijst staat, wordt de lijsttrekker genoemd – hij is de belangrijkste kandidaat en woordvoerder van de partij. Veel partijen hebben grote moeite om voldoende kandidaten voor de verkiezingen te vinden. Dat hangt mede af van de activiteiten die een partij in de tussenliggende jaren ontplooit. Een
26 De gemeente
partij die zich steeds met alle mogelijke gemeentelijke zaken bezighoudt, beschikt vaak over een groep actievelingen waaruit kandidaten kunnen worden geput. Een partij die de plaatselijke politiek vier jaar lang volledig aan de raadsleden overlaat en zelf een slapend bestaan leidt, zal meer moeite hebben met het vinden van kandidaten. Maar er spelen ook praktische problemen een rol. Het raadslidmaatschap kost namelijk erg veel tijd. En het is een functie die iemand naast zijn normale baan moet uitoefenen. Bovendien zijn raadsleden vaak actief in allerlei andere organisaties, waarmee ook veel tijd is gemoeid.
DE CAMPAGNE De laatste weken voor de verkiezingen gaan de partijen op campagne. Aanplakbiljetten verschijnen in de straten en er zijn verkiezingsbijeenkomsten waarop de inwoners de partijen om hun standpunten kunnen vragen. En op straat staan vaak kramen van de partijen met informatiemateriaal, posters, pennen en stickers. Een campagne spitst zich vaak toe op één of enkele belangrijke zaken die in de gemeente aan de orde zijn. Een campagne geeft maar zelden een volledig beeld van de programma’s van de partijen die aan de verkiezingen meedoen. Wie dat beeld toch wil krijgen, kan de verkiezingsprogramma’s opvragen bij de plaatselijke secretariaten van de betreffende partijen of van het internet downloaden. In de campagnes voor de gemeenteraadsverkiezingen laten dikwijls ook landelijke politieke kopstukken van zich horen. Een plaatselijke partijafdeling wil zo iemand graag als spreker op een verkiezingsbijeenkomst om zodoende veel mensen te trekken. Daarmee wordt dan wel de aandacht afgeleid van de plaatselijke politiek. Maar veel mensen laten zich bij hun keuze leiden door landelijke politieke overwegingen. Als ze bij de Tweede Kamerverkiezingen op partij A stemmen, doen ze dat bij de gemeenteraadsverkiezingen ook. Daarom worden deze verkiezingen ook als graadmeter voor de landelijke politieke verhoudingen gezien.
De verkiezingen 27
3
HET STEMMEN
3
In Nederland bestaat geen opkomstplicht. Je hoeft dus niet per se naar het stembureau te gaan. Voor de verkiezingen krijgt iedereen die mag stemmen een stempas thuisgestuurd. Met deze stempas kan een kiezer in elk stembureau binnen de gemeente zijn stem uitbrengen. Er bestaat wel een legitimatieplicht. Op het stembiljet staan de namen van de partijen die aan de verkiezingen meedoen en daaronder de namen van de kandidaten van die partijen. De kiezer brengt zijn stem uit door een vakje rood te maken voor zijn kandidaat naar keuze. Dat hoeft niet de eerste naam op de kandidatenlijst te zijn. Als je stemt op iemand die lager op de lijst staat, dan breng je een voorkeurstem uit. Veel mensen brengen een voorkeurstem uit, bijvoorbeeld omdat de kandidaat erg bekend is. Of omdat hij opvalt door een duidelijk standpunt over bepaalde onderwerpen. Vaak ook worden voorkeurstemmen uitgebracht op vrouwen of migranten. Blanco stemmen kan ook. Je maakt dan geen vakje rood. In dat geval telt de stem wel mee voor het bepalen van de opkomst. Sommige kiezers stemmen blanco uit protest of omdat ze niet weten op welke kandidaat van welke partij ze moeten stemmen. Aantekeningen of krassen op het stembiljet maken je stem ongeldig. De stembureaus zijn open van half acht ’s morgens tot negen uur ’s avonds. Ze zijn gevestigd in openbare gebouwen in de buurt, zoals scholen, buurtcentra of sporthallen. Voor niemand hoeft de afstand een probleem te zijn om van zijn stemrecht gebruik te maken. Toch kan het voorkomen dat iemand niet naar het stembureau kan gaan, bijvoorbeeld omdat hij ziek is of op vakantie. In dat geval kan bij volmacht worden gestemd. Op het stembureau ziet een drie leden tellende commissie erop toe dat alles volgens de regels verloopt. De commissie neemt de stempas in en geeft de kiezer een stembiljet. Die brengt vervolgens zijn stem uit in een stemhokje, want stemmen is geheim. Na sluiting van het stembureau telt de commissie de aantallen uitgebrachte stemmen. Iedereen kan daarbij aanwezig zijn.
28 De gemeente
DE VERKIEZINGSUITSLAG Voor de vaststelling van de uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen wordt het aantal geldige stemmen gedeeld door het aantal te verdelen zetels in de raad. Het aantal stemmen dat nodig is voor het behalen van een zetel heet de kiesdeler. Als er bijvoorbeeld 260.000 geldige stemmen zijn uitgebracht en de raad telt 45 zetels, dan bedraagt de kiesdeler 260.000: 45 = 5.778 stemmen. Een partij heeft in dit geval dus 5.778 stemmen nodig voor een zetel. Bij vrijwel elke verkiezing zijn er partijen die de kiesdeler niet halen en dus geen zetel krijgen. Bovendien halen partijen die wel in de raad komen nooit een exact aantal malen de kiesdeler. Daardoor blijven er stemmen en dus zetels over. Dat zijn de zogeheten restzetels. Die worden volgens een bepaalde methode over de partijen verdeeld. Met het oog hierop kunnen kleine partijen voor de verkiezingen een lijstverbinding aangaan – bij de verdeling van restzetels worden ze dan als één partij beschouwd, waardoor ze meer kans maken een restzetel in de wacht te slepen.
NA DE VERKIEZINGEN Alle raadsleden van één partij vormen samen een fractie. Na de verkiezingen gaan verschillende fracties, die tezamen een meerderheid in de raad vormen, met elkaar om de tafel zitten om te onderhandelen over de vorming van een college. Een college dat over een meerderheid van de partijen in de raad beschikt, noemen we een meerderheidscollege. Maar er is ook de mogelijkheid van een minderheidscollege. In dat geval vormen één of meer partijen die in de raad geen meerderheid hebben toch een college. Zo’n oplossing komt alleen voor als partijen geen overeenstemming kunnen bereiken over de vorming van een meerderheidscollege. De afspraken die de samenwerkende partijen in het college (de collegepartijen) maken, noemen we een collegeprogramma.
De verkiezingen 29
3
4
De gemeenteraad in de praktijk
De gemeenteraad kan zijn eigen commissies instellen.
Als je belangstelling hebt voor politiek, doe je er goed aan eens een vergadering van de gemeenteraad te bezoeken. Dat kan, want raadsvergaderingen zijn openbaar. Dan kun je zien hoe de volksvertegenwoordigers in een gemeente te werk gaan.
DE RAADSVERGADERING De gemeenteraad stelt zelf een reglement van orde voor zijn vergaderingen en andere werkzaamheden vast. Volgens de Gemeentewet mag de gemeenteraad zelf beslissen hoe vaak er wordt vergaderd. Meestal is dat één keer per maand. De vergadering kan alleen plaatsvinden als meer dan de helft van de leden aanwezig is. Op enkele uitzonderingen na (de raad kan zelf in sommige gevallen beslissen met gesloten deuren te praten) zijn de raadsvergaderingen openbaar. De raad kan een wethouder uitnodigen om op de vergadering aanwezig te zijn, maar de wethouder kan ook op eigen initiatief naar de raadsvergadering komen en daar het woord voeren. De gemeenteraad stelt zijn eigen agenda vast, die onder meer op de gemeentepagina in de plaatselijke krant bekend wordt gemaakt. Op de agenda staan alle onderwerpen die ter sprake zullen komen en waarover beslissingen nodig zijn. Zij gaat vergezeld van allerlei stukken die op de onderwerpen betrekking hebben. Dan kan het gaan om voorstellen van het college, om standpunten van de raadscommissies of om adviezen van deskundigen. Alle stukken zijn openbaar en liggen altijd – gratis – ter inzage op het gemeentehuis. Tegenwoordig zijn vrijwel alle agenda’s en stukken ook via de gemeentelijke website te raadplegen.
De gemeenteraad in de praktijk 31
4
4
De burgemeester hanteert de voorzittershamer tijdens de raadsvergadering. Hij kan ook aan de discussie deelnemen, maar hij heeft in de raad geen stemrecht. Als voorzitter moet hij ervoor zorgen dat de discussie tot besluiten leidt. Ook ziet hij erop toe dat de raadsleden niet spreken over zaken die niet aan de orde zijn of elkaar gaan beledigen. In zo’n geval kan hij iemand het woord ontnemen. De burgemeester is ook verantwoordelijk voor de orde in de vergaderzaal. Als iemand uit het publiek zich met het debat bemoeit, kan hij die persoon de zaal uit laten zetten. Bij grote onrust kan de burgemeester zelfs de hele publieke tribune laten ontruimen. Alles wat tijdens de raadsvergaderingen wordt besproken en beslist, valt later terug te vinden in de notulen. Die kunnen de vorm hebben van een woordelijk verslag van de vergadering, maar ook van een samenvatting. De notulen worden tijdens een volgende vergadering door de raad zelf vastgesteld. Ook zij zijn openbaar en kunnen op verschillende manieren worden geraadpleegd.
DE RAADSCOMMISSIES De gemeenteraad kan zijn eigen commissies instellen. De voorzitter van een raadscommissie moet raadslid zijn. De raadscommissies bereiden de besluitvorming in de raad voor en voeren overleg met het college. Zij kunnen gaan over verkeer en vervoer, onderwijs, ruimtelijke ordening enzovoort. De burgemeester en de wethouders kunnen geen lid zijn van een raadscommissie, maar zij kunnen op verzoek van de commissie wel aan de beraadslagingen over een bepaald onderwerp deelnemen. Nietraadsleden (bijvoorbeeld duoraadsleden) kunnen wel lid van een raadscommissie zijn. De raad kan een adviescommissie benoemen, die de raad adviseert over bepaalde beleidsaspecten. Sinds een aantal jaren beschikt de raad ook over de mogelijkheid om onderzoekscommissies in te stellen. Ten minste de helft van het aantal leden moet raadslid zijn; er mogen dus ook personen van buiten de raad
32 De gemeente
worden benoemd. Het onderzoek mag alleen gaan over het collegebeleid. Sommige gemeenten hebben overigens de raadscommissies afgeschaft; zij zijn vervangen door een politieke markt voorafgaande aan de gemeenteraadsvergaderingen (zie hoofdstuk 7).
HET RAADSLID De raadsleden van een partij vormen samen een fractie. De fractievoorzitter is de leider en belangrijkste woordvoerder van zijn fractie. Binnen de fractie is het werk verdeeld. Voor elk beleidsterrein heeft een fractie één of meer specialisten, die zich verdiepen in bepaalde onderwerpen. Over het standpunt dat de fractie tijdens de raads- of de commissievergadering inneemt, heeft vooraf fractieoverleg plaats. Doorgaans zullen de leden van een fractie in de raad hetzelfde stemmen. Maar dat is geen regel. Ieder raadslid heeft het recht om een eigen stem uit te brengen. Het komt dan ook wel eens voor dat fracties verdeeld stemmen. Bij belangrijke kwesties kan dit tot problemen leiden tussen de fractie en het fractielid met een afwijkende mening. In de gemeenteraad heeft het raadslid een bijzondere positie. Een raadslid kan nooit gerechtelijk worden vervolgd voor iets wat het daar zegt. Dankzij die bepaling hoeft een raadslid niet bang te zijn een onderwerp aan te roeren. Een raadslid heeft te maken met vele belangen en conflicten. Van alle kanten wordt invloed en druk uitgeoefend. Door de partij, door de fractie, door het college van b. en w., door de ambtenaren, door de pers, door adviseurs van buitenaf, door actiegroepen en belangenverenigingen. In dat netwerk van belangen moet een raadslid zijn positie kiezen. Bovendien is het niet de bedoeling om alleen maar de raadsvergaderingen te bezoeken. Een raadslid moet juist de gemeente in gaan om zich persoonlijk op de hoogte te stellen van wat er onder de burgers leeft. Een raadslid moet veel met mensen uit de gemeente praten en de plaatselijke kranten goed lezen. Sta-
De gemeenteraad in de praktijk 33
4
4
pels rapporten, verslagen en brieven moeten worden doorgenomen. Dagelijks komen e-mails binnen met vragen, opmerkingen, kritiek, aanbevelingen enzovoort. Men mag ook geen hekel aan vergaderen hebben, want buiten de raadsvergadering en de fractiebesprekingen krijgt een raadslid te maken met relevante commissievergaderingen en andere bijeenkomsten. Een raadslid krijgt voor zijn werkzaamheden geen salaris, maar wel een vergoeding, waarvan de hoogte afhankelijk is van het aantal inwoners van de gemeente. Daarnaast bestaan er regelingen voor het betalen van ondersteuning door fractieassistenten. Wie in een gemeente zelf ambtenaar is, kan daar geen raadslid zijn, omdat hij dan min of meer zijn eigen werkgever zou zijn (uitgezonderd van deze regel zijn leerkrachten in het openbaar onderwijs). Om de werkdruk wat te verminderen, kan een raadslid zijn taken verdelen met een zogenoemd duoraadslid. Een duoraadslid treedt op naast het officieel gekozen raadslid. Vooral voor kleine fracties is het gebruik van duoraadsleden een uitkomst. Duoraadsleden mogen deelnemen aan commissievergaderingen, maar niet aan raadsvergaderingen.
34 De gemeente
5
De taken van de gemeente
De gemeente moet er ook voor zorgen dat het huisvuil wordt opgehaald en verwerkt.
Het Rijk legt aan de gemeenten bepaalde taken en verplichtingen op; dit is wettelijk zo geregeld. In de afgelopen twintig jaar heeft de rijksoverheid echter steeds meer taken en bevoegdheden overgedragen aan de gemeentelijke overheden. Dat heet decentralisatie. De verantwoordelijkheid van de gemeente is dus veel groter geworden. Dat is bijvoorbeeld het geval bij welzijn en milieu. We kunnen stellen dat het Rijk steeds meer de kaders voor het beleid bepaalt, terwijl daarbinnen de gemeentelijke vrijheid is toegenomen.
TAKENPAKKET In dit hoofdstuk komen de voornaamste taken en bevoegdheden van de gemeente aan de orde. Die taken zijn: • burgerzaken • openbare orde en veiligheid • economische zaken • sociale zaken en werkgelegenheid • welzijn, maatschappelijk werk en volksgezondheid • onderwijs • ruimtelijke ordening en volkshuisvesting • verkeer en vervoer • milieu • cultuur, sport en recreatie
BURGERZAKEN Elke gemeente heeft als taak om precies bij te houden wie er in de gemeente wonen. Dat doet de afdeling Burgerzaken. Bij ver-
De taken van de gemeente 37
5
5
huizing van de ene naar de andere gemeente moet je je laten inen uitschrijven bij de gemeentelijke basisadministratie (GBA), het vroegere bevolkingsregister. Ook verhuizing binnen de gemeente moet worden doorgegeven. Verder is iedereen verplicht om bij de burgerlijke stand aangifte te doen van huwelijk, van geboorte van een kind of van het overlijden van een gezins- of familielid. Een andere belangrijke taak van de gemeente is het uitgeven van officiële documenten. We kunnen hierbij denken aan een paspoort of identiteitskaart, een rijbewijs of een uittreksel uit de basisadministratie. Ten slotte is de afdeling Burgerzaken verantwoordelijk voor het organiseren van verkiezingen, niet alleen van de gemeenteraadsverkiezingen, maar ook van de provinciale, landelijke en Europese verkiezingen in de betreffende gemeente. Op basis van de gegevens in de GBA stuurt de gemeente een stempas (zie hoofdstuk 4) naar de inwoners van de gemeente. En zij zorgt voor de inrichting van de stembureaus.
OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID Voor de handhaving van de openbare orde en de veiligheid in een gemeente is de burgemeester verantwoordelijk. Dat is wettelijk zo geregeld. De burgemeester heeft daarom het gezag over de politie en de brandweer. Zo kan hij de politie inzetten bij ongeregeldheden of rellen, maar ook bij grote verkeersongevallen in de gemeente. Daarnaast moet de burgemeester toezicht houden op openbare bijeenkomsten en demonstraties. De burgemeester kan in het uiterste geval een demonstratie of een festival verbieden als verstoring van de openbare orde dreigt. Maar niet alleen de burgemeester, ook de gemeenteraad speelt een rol in het veiligheidsbeleid van de gemeente. De raad stelt namelijk een Algemene Plaatselijke Verordening (APV) vast, waarin regels staan over bijvoorbeeld het verkopen en afsteken van vuurwerk of de sluitingstijden van cafés. Ook het plaatsen van camera’s in de openbare ruimte moet in de APV worden geregeld. Verder stelt de raad een drugs- en prostitutiebeleid voor
38 De gemeente
de gemeente vast. De gemeente kan vergunningen geven, maar deze ook weer intrekken. Ten slotte moet de gemeenteraad een rampenplan vaststellen – en als er eenmaal een ramp is, dan ligt de coördinatie van de rampenbestrijding in handen van de burgemeester.
ECONOMISCHE ZAKEN Ondernemen is in ons land in het algemeen een kwestie van particulier initiatief. Mocht er al sprake zijn van steunmaatregelen of stimuleringssubsidies van de overheid, dan komen die doorgaans uit Den Haag. Slechts in een enkel geval verleent een gemeente aanvullende steun aan een bedrijf in nood dat erg belangrijk is voor de plaatselijke werkgelegenheid. Er zijn er ook gemeenten die ‘startende ondernemers’ helpen. Verder bestaat het gemeentelijk beleid vooral uit het aanbieden van voorzieningen. Een bedrijventerrein vlak bij goede verbindingswegen kan ondernemers aantrekken. Anderzijds kan een gemeente ongewenste bedrijven weren. Zij kan in de bestemmingsplannen regelen dat zware of vervuilende industrie niet is toegestaan. Ook wat de plaatselijke middenstand betreft, gaat het vooral om de voorwaarden die de gemeente schept. In de plannen geeft ze aan waar winkeliers zich wel en niet mogen vestigen. Door haar gronduitgiftebeleid heeft ze ook enige invloed op het soort winkels dat in de gemeente komt. Verder spelen zaken als de inrichting van een winkelstraat en de aanleg van voetgangersgebieden en parkeerterreinen of -garages een rol van belang voor een gunstig middenstandsklimaat. Ten slotte zijn markten ook belangrijk voor de lokale bedrijvigheid.
SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID De gemeente heeft tot taak allerhande sociale voorzieningen uit te voeren. Zo is de gemeente verantwoordelijk voor uitvoering van de Wet werk en bijstand (Wwb). Volgens deze wet moet iedereen die kan werken al het mogelijke doen om een baan te
De taken van de gemeente 39
5
5
krijgen. De gemeente is verplicht eventueel particuliere bureaus in te schakelen die een werkloze moeten helpen om werk te krijgen of een opleiding te volgen. Wie toch niet in zijn levensonderhoud kan voorzien, krijgt een uitkering. Maar de gemeenten hebben wel een behoorlijke vrijheid om zelf de voorwaarden voor het verkrijgen van een bijstandsuitkering vast te stellen. Zo kunnen ze jongeren verplichten om een stage te volgen of om werk voor de gemeente te doen.
WELZIJN, MAATSCHAPPELIJK WERK EN VOLKSGEZONDHEID Dit is een omvangrijk gebied, waaronder de meest uiteenlopende zaken vallen. Een belangrijk onderdeel van welzijnsbeleid is uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze wet regelt onder meer allerlei taken op het gebied van zorg voor de inwoners. Gemeenten zijn bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de regelgeving op het gebied van de thuiszorg. Iemand met een lichamelijke beperking die zijn woning moet aanpassen, moet hiervoor een aanvraag bij de gemeente indienen. Ook voor hulpmiddelen als een rolstoel of een scootmobiel moet je bij de gemeente wezen. De meeste gemeenten hebben tegenwoordig een Wmo-loket voor al dit soort aanvragen. Gemeenten leveren de zorg of de hulpmiddelen natuurlijk niet zelf. Daarvoor sluiten ze contracten met bestaande zorginstellingen. Andere zaken die onder de Wmo vallen zijn vrouwenopvang en vrijwilligerswerk. Naast uitvoering van de Wmo zijn gemeenten verantwoordelijk voor het maatschappelijk werk, dat is bestemd voor mensen met persoonlijke problemen. Dan kan het gaan om moeilijkheden in de opvoeding van kinderen, maar ook om hoge schulden. Daarnaast doet de gemeente aan opbouwwerk, dat er op gericht is om mensen een plaats in de maatschappij te geven. We kunnen hierbij denken aan buurthuizen, met tal van activiteiten voor wijkbewoners die hier behoefte aan hebben.
40 De gemeente
Gemeenten hebben ook een taak in de kinderopvang, maar zij hoeven daar niet zelf voor te zorgen. Verschillende particuliere instellingen hebben locaties voor kinderopvang, waar de ouders terecht kunnen. De gemeente houdt op haar beurt toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang. In bijzondere gevallen kan de gemeente een deel van de opvangkosten voor haar rekening nemen, bijvoorbeeld voor alleenstaande ouders die een bijstandsuitkering krijgen en weer aan het werk willen (of moeten). Ook het instandhouden van de consultatiebureaus is een taak van de gemeente. Deze bureaus zijn een onderdeel van het jeugd- en jongerenwerk. Ten slotte kunnen we nog wijzen op de GGD, de gemeentelijke gezondheidsdienst. Deze dienst voert de gezondheidscontroles uit van kinderen die op de basis- en middelbare scholen zitten. Daarnaast zorgt de GGD voor vaccinatieprogramma’s van de rijksoverheid, bijvoorbeeld tegen de griep. Ook bij de bestrijding van besmettelijke ziekten heeft zij een taak. GGD’s werken vaak regionaal samen.
ONDERWIJS De gemeente heeft de zorg voor de huisvesting van het onderwijs, zowel voor het openbaar als voor het bijzonder onderwijs. Dat geldt niet alleen voor basisscholen, maar ook voor scholen voor voortgezet onderwijs. Gemeenten geven ook veel geld uit aan kinderen in achterstandssituaties en aan schoolbegeleidingsdiensten. De laatste jaren hebben nogal wat scholen, vooral in de steden, te maken met grote aantallen leerlingen met bijvoorbeeld een taalachterstand. In hun onderwijsbeleid besteden deze gemeenten veel aandacht aan het zoeken naar oplossingen voor deze problemen. Een andere onderwijstaak voor de gemeente is het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet. Schoolverzuim en voortijdige schooluitval zijn zaken waar de gemeente aandacht voor heeft.
De taken van de gemeente 41
5
RUIMTELIJKE ORDENING EN VOLKSHUISVESTING
5
Een van de belangrijkste taken van de gemeente is de zorg voor voldoende en goede woonruimte. Voor het woningbouw- en huisvestingsbeleid kan de gemeente beschikken over een aantal instrumenten. Allereerst stellen Rijk, provincies en gemeenten samen een structuurvisie op, waarin de toekomstige ruimtelijke ordening in een bepaald gebied wordt beschreven. De structuurvisie geeft aan waar woningbouw mogelijk is, waar de natuur moet worden beschermd, waar bedrijven mogen komen en hoe de belangrijkste verkeerswegen lopen. Beleidsdoelen uit de structuurvisie worden uitgewerkt in bestemmingsplannen, die steeds een gedeelte van de gemeente beslaan. Het bestemmingsplan geeft aan waar precies de huizen staan, hoe hoog en hoe groot ze mogen zijn, waar plantsoenen en speelterreintjes kunnen worden aangelegd, waar de auto’s worden geparkeerd, op welke plekken bedrijven zich mogen vestigen en aan welke eisen ze dan moeten voldoen. Kortom: in zo’n bestemmingsplan kan de gemeente precies vastleggen hoe het desbetreffende gebied eruit moet zien. Een bestemmingsplan wordt niet alleen gemaakt voor nieuwe wijken. Ook voor bestaande bebouwing worden zulke plannen gemaakt. De gemeente heeft dan de mogelijkheid om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan, want iedereen heeft zich aan een eenmaal vastgesteld bestemmingsplan te houden. Op grond van het plan worden aanvragen voor bouwvergunningen goedgekeurd of afgewezen. De vaststelling van een bestemmingsplan is altijd een langdurige procedure. Behalve het bestemmingsplan is de gemeentelijke grondpolitiek een belangrijk instrument om de ontwikkeling in eigen hand te houden. In sommige gevallen koopt de gemeente grond in een gebied waar woningbouw gepland is (ze kan – wanneer de eigenaar niet zelf wil verkopen – ook een onteigeningsprocedure volgen). Na het bouwrijp maken wordt die grond vervolgens weer doorverkocht aan woningbouwcorporaties of projectontwikkelaars. Bij de verkoop wordt dan vastgelegd welke huizen
42 De gemeente
er zullen worden gebouwd, hoe duur ze ongeveer zijn en welke normen gelden bij de toewijzing van de woningen. Op deze manier heeft de gemeente enige invloed op de woningmarkt. In toenemende mate is de stadsvernieuwing een zaak waaraan gemeenten aandacht schenken. Grote gemeenten stellen dikwijls stadsvernieuwingsplannen op, omdat die flexibeler kunnen worden ingevuld dan bestemmingsplannen. Het gaat dan om plannen om verouderde woonwijken weer op te knappen. Dikwijls kunnen ze voor de uitvoering van die plannen extra geld van het Rijk krijgen. Bij de plannenmakerij op dit gebied gaat het vaak om de keuze tussen het opknappen van oude woningen (renovatie) of het slopen en vervolgens bouwen van nieuwe woningen (sanering). Ook het verplaatsen van bedrijven vanwege milieuoverlast is nogal eens aan de orde.
VERKEER EN VERVOER Straten en wegen, voetpaden, parkeerterreinen en fietsroutes: allemaal zaken waarmee zowel de gemeenteraad als het college van b. en w. veelvuldig te maken heeft. De gemeente moet zorgen voor een goede afwikkeling van het verkeer en voor een zo groot mogelijke verkeersveiligheid. Om alle verkeer in goede banen te leiden, stellen veel gemeenten een verkeer- en vervoerplan op. Daarin staat welke straten voor doorgaand verkeer zijn bestemd, welke voor het lokale verkeer, waar winkelgebieden en woonerven komen, hoe voetgangers en fietsers langs veilige routes de gemeente kunnen doorkruisen. Ook vrije busbanen, verkeerslichten, groene golven, blauwe zones (voor parkeren) en éénrichtingsverkeer komen in een dergelijk plan aan de orde. De gemeente kan met haar verkeersbeleid verschillende kanten op. Zij kan de auto ruim baan geven door brede wegen aan te leggen, overal parkeerruimte voor de deur, voldoende parkeergarages en -terreinen, en veel groene golven om het snelverkeer zo min mogelijk te hinderen. Maar het gemeentebestuur kan ook de voetganger en de fietser extra aandacht en bescherming
De taken van de gemeente 43
5
bieden, voorrang geven aan voorzieningen voor het openbaar vervoer, woonerven aanleggen en winkelstraten autovrij maken. Dat is een politieke keuze. Op het openbaar vervoer hebben gemeenten niet veel invloed meer. De organisatie van het openbaar vervoer ligt vooral in handen van de provincie of de zogenoemde stadsregio’s.
5
MILIEUBEHEER Een belangrijk instrument voor de zorg voor lucht, water en bodem is de Wet milieubeheer. Voor installaties die stank, lawaai of afval produceren, is een milieuvergunning vereist. De gemeente kan daaraan voorwaarden verbinden om de overlast tot een minimum te beperken. Verder bestaan er lozingsverordeningen, die regels stellen voor het lozen van afvalwater op sloten en vaarten. De gemeente moet er ook voor zorgen dat het huisvuil wordt opgehaald en verwerkt. Dat gebeurt dan meestal door particuliere bedrijven. Gemeenten zijn verplicht om hergebruik (recycling) te bevorderen en het afval te scheiden. Daarom laten ze aparte glas-, textiel- en papierbakken neerzetten en worden de verschillende soorten huisvuil apart opgehaald. Veel gemeenten hebben milieuambtenaren in dienst die overtredingen van milieuwetten moeten opsporen. Ook in de structuur- en bestemmingsplannen zit een stuk milieubeleid. Door woonwijken, industriegebieden en grote verkeerswegen goed van elkaar te scheiden, kan al heel wat hinder worden voorkomen. Geluidshinder kan de gemeente tegengaan door geluidwerende wallen en schermen langs drukke wegen te plaatsen. Hiervoor gelden landelijke, bij wet vastgestelde normen.
CULTUUR, SPORT EN RECREATIE Bij cultuur gaat het meestal om subsidies en het beschikbaar stellen van accommodaties, zoals een toneelzaal, een schouwburg, een tentoonstellingsruimte of een museum.
44 De gemeente
Gemeentelijke subsidies zijn voor culturele verenigingen vaak onmisbaar. Muziekkorpsen, kunstkringen en toneelgezelschappen doen jaarlijks een beroep op de gemeente om steun. Daarbij zijn verschillende subsidieregelingen mogelijk: een bijdrage in het exploitatietekort, een vast bedrag per lid van de vereniging of een bijdrage per evenement. Ook zijn er verkapte vormen van subsidie, zoals het gratis of tegen geringe kosten beschikbaar stellen van onderdak. Een andere belangrijke culturele taak is de financiering van de plaatselijke openbare bibliotheek. Onderdeel van het cultuurbeleid kan ook zijn de voorlichting over culturele activiteiten en evenementen aan de bevolking. Een meer directe vorm van beleid is de aankoop van kunstwerken ter verfraaiing van gebouwen, parken en woonwijken. Net als bij de cultuur gaat het op sportgebied vooral om geld en accommodaties. De sportverenigingen worden door de gemeente doorgaans flink gesubsidieerd: zij zorgt voor velden, banen, hallen, baden en zalen, vaak op basis van onderzoek naar de behoefte van de plaatselijke bevolking aan sportvoorzieningen. Ook op het gebied van recreatie heeft de gemeente een taak. In de bestemmingsplannen moet plaats worden ingeruimd voor recreatieterreinen, trimbanen voor de sportieve vrijetijdsbesteder, trapveldjes voor de jeugd, speelplaatsen en vissteigers. Soms beheert een gemeente een eigen (openlucht)zwembad of een camping, en heeft ze de zorg voor een recreatie- en/of natuurgebied.
De taken van de gemeente 45
5
6
De financiën
Behalve de inkomsten uit Den Haag krijgt de gemeente geld van haar eigen inwoners.
Alle gemeentelijke taken zoals beschreven in het vorige hoofdstuk kosten geld. Waar komt dat geld vandaan? En waaraan wordt het meeste geld uitgegeven?
INKOMSTEN EN UITGAVEN De gemeente krijgt ongeveer 80 procent van haar inkomsten van het Rijk. Afhankelijk van het aantal inwoners, de oppervlakte en een aantal speciale omstandigheden krijgt elke gemeente een bijdrage uit het zogeheten Gemeentefonds: de algemene uitkering. Ook bestaat er een aantal specifieke uitkeringen van het Rijk, waarbij vast ligt waaraan het geld moet worden besteed (doeluitkeringen). De laatste jaren is het beleid van de rijksoverheid gericht op vergroting van de beleidsruimte van gemeenten. Daarom is de algemene uitkering groter geworden en het aantal doeluitkeringen verder beperkt. De gemeente kan dan zelf beslissen waar ze het geld aan wil uitgeven. Behalve de inkomsten uit Den Haag krijgt de gemeente geld van haar eigen inwoners. Daarvoor zorgen de gemeentelijke belastingen (onder andere parkeerbelasting, onroerendezaakbelasting, hondenbelasting), de rechten (zoals rioolrecht, reinigingsrecht, begrafenisrecht), de tarieven (toegang zwembad, verhuur sportvelden), en de leges (bijvoorbeeld afgifte bouwvergunning, identiteitskaart, paspoort). Verder hebben gemeenten inkomsten uit eigen vermogen, bezittingen en bedrijven (bijvoorbeeld een gemeentelijk havenbedrijf). Al met al gaat het maar om een bescheiden deel van de gemeentelijke inkomsten: gemiddeld zo’n 20 procent. Bij het vaststellen van de hoogte van de tarieven
De financiën 47
6
en de belastingen is de gemeente overigens gebonden aan landelijke richtlijnen. De grootste uitgavenposten van alle gemeenten tezamen betreffen de uitvoering van de Wet werk en bijstand en de onderwijsvoorzieningen. Ook welzijn en zorg en aanleg en onderhoud van wegen zijn hoge kostenposten.
6
BEGROTING EN JAARREKENING Omdat de gemeenteraad en het college van b. en w. verschillende taken en bevoegdheden hebben, worden er twee verschillende begrotingen opgesteld. De begroting voor de raad heet de programmabegroting. Deze bestaat uit een aantal verschillende programma’s, zoals onderwijs, verkeer, recreatie, zorg en veiligheid. In elk programma worden de inkomsten en uitgaven jaarlijks tegenover elkaar gezet. Omdat er altijd veel meer wensen zijn dan inkomsten, zullen bij de vaststelling van de begroting keuzes moeten worden gemaakt. Dat is een afweging waarbij de politieke voorkeuren van de fracties in de gemeenteraad een voorname rol spelen. Vandaar dat het debat over de begroting – in oktober of november – voor de raad een belangrijke gebeurtenis is. De begroting voor het college van b. en w. wordt de productbegroting genoemd. De productbegroting vormt de gedetailleerde invulling van de programmabegroting door het college, dat immers voor de uitvoering moet zorgen. De totale inkomsten en uitgaven van de productbegroting moeten natuurlijk gelijk zijn aan de totale inkomsten en uitgaven van de programmabegroting. Na afloop van een begrotingsjaar moet het college aan de raad verantwoording afleggen over het gevoerde beleid, waarbij het college de jaarrekening en het jaarverslag moet overleggen. De raad controleert op zijn beurt de stukken en stelt vervolgens de jaarrekening vast. Zowel de begroting als de jaarrekening moet voor goedkeuring worden doorgezonden naar het bestuur van de provincie.
48 De gemeente
ARTIKELTWAALFGEMEENTE Niet alle gemeenten slagen erin de inkomsten en uitgaven ongeveer in evenwicht te krijgen. Als een gemeente armlastig is, kan zij een extra bijdrage van het Rijk krijgen. Dan moeten wel eerst de reserves zijn opgemaakt, de plaatselijke belastingtarieven tot het maximum zijn opgeschroefd en moet het snoeimes goed door de begroting zijn gehaald. In zo’n geval is sprake van een artikeltwaalfgemeente, omdat de extra rijkssteun is geregeld in artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Voor menig bestuurder is het een spookbeeld, want de gemeente houdt nauwelijks beleidsruimte over. Voor elke uitgave van betekenis moet Den Haag dan om toestemming worden gevraagd.
De financiën 49
6
7
De gemeente en de burger
Inwoners van een gemeente kunnen actievoeren en demonstreren tegen een bepaald (voorgenomen) besluit.
Omdat de gemeente veel taken heeft, komt iedereen op een of andere manier met de gemeente in aanraking. Maar hoe kunnen we de gemeente laten weten wat we van iets vinden? En hoe kunnen we invloed op het gemeentebestuur uitoefenen? Wat doet de gemeente om de inwoners bij het beleid te betrekken? En wat kunnen we doen als de beslissingen ons niet bevallen? In dit hoofdstuk gaat het over de relatie tussen de gemeente en haar inwoners.
VOORLICHTING Als je invloed op het gemeentelijk beleid wilt hebben, moet je allereerst weten waar de bestuurders mee bezig zijn. Openbaarheid en voorlichting zijn daarom van groot belang. De raads- en commissievergaderingen zijn openbaar – iedereen kan erbij zijn. Juist openbaarheid van commissievergaderingen is belangrijk, omdat daarin plannen aan de orde komen die nog in voorbereiding zijn. Ze kunnen dan nog gemakkelijker worden aangepast aan de wensen van inwoners. (Als de gemeente financieel nadeel kan oplopen bij openbaarmaking van onderhandelingen met derden, vinden de vergaderingen met gesloten deuren plaats.) Veel gemeenten hebben voorlichtingsambtenaren in dienst om de inwoners over het beleid te informeren. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dragen de overheid zelfs op om ongevraagd voorlichting te geven. Dat doen ze bijvoorbeeld door middel van een eigen gemeentekrant, voorlichtingspagina’s en advertenties in kranten en huisaan-huisbladen, internet en allerlei informatieve brochures en
De gemeente en de burger 51
7
7
folders. Natuurlijk kunnen burgers ook zelf contact opnemen met de gemeente om antwoorden op specifieke vragen te krijgen. Voorlichting moet niet alleen gaan over eenmaal genomen beslissingen en de uitvoering daarvan. Van groot belang is dat wij van tevoren weten wat de gemeente van plan is te doen. Dan kunnen we erover meepraten en erop reageren. Daardoor zullen we ons meer betrokken voelen bij wat er in de gemeente gebeurt. Er zijn veel manieren om invloed uit te oefenen of om te laten weten wat je van iets vindt.
INSPRAAK Inspraak betekent dat inwoners van een gemeente hun mening kunnen geven over een plan. In een aantal gevallen is die inspraak zelfs wettelijk verplicht. Inspraak kan allerlei vormen hebben, al naar gelang het karakter van de beslissing die moet worden genomen. De gemeente kan alleen de meest betrokkenen om hun mening vragen (zoals leerkrachten en oudercommissie bij de nieuwe inrichting van de omgeving van de school), maar ook alle inwoners (bijvoorbeeld bij een verkeersplan voor de hele gemeente). De inspraak kan schriftelijk worden geregeld, maar ook mondeling, bijvoorbeeld door een hoorzitting. De gemeente kan de mening van de betrokken inwoners naast zich neerleggen en gewoon doorgaan met uitvoering van haar plan. Maar zij kan het plan ook aanpassen.
WIJK-, BUURT- EN ADVIESRADEN In een aantal steden bestaan wijk- of buurtraden, die de gemeente adviseren over alle plannen die hun eigen wijk betreffen. In kleinere gemeenten bestaan veelal wijkcommissies. Deze raden of commissies zijn niet gekozen, maar bestaan vaak uit enthousiaste en betrokken vrijwilligers. Ook zijn er adviesraden voor bepaalde beleidsterreinen, waarin alle belanghebbenden zijn vertegenwoordigd (bijvoorbeeld een seniorenraad, een mi-
52 De gemeente
lieuraad, een sportraad). Het college van b. en w. zal veelal rekening houden met het gevraagde of ongevraagde advies van zo’n raad alvorens een plan aan de gemeenteraad voor te leggen. Amsterdam en Rotterdam kennen al geruime tijd stadsdelen c.q. deelgemeenten, om zo de afstand tussen burgers en bestuurders te verkleinen. De inwoners van zo’n stadsdeel of deelgemeente kiezen dan hun eigen raad, en wel op de dag dat ook de gemeenteraadsverkiezingen worden gehouden. Zo’n raad kiest op zijn beurt een dagelijks bestuur. Het centrale stadsbestuur van beide steden heeft een aantal taken en bevoegdheden aan deze raden gedelegeerd. De deelgemeente of het stadsdeel zorgt bijvoorbeeld voor de bevolkingsadministratie, de welzijnsvoorzieningen, de sociale dienst en het onderwijs in dat gebied.
INTERACTIEVE BELEIDSVORMING Veel gemeenten doen de laatste jaren aan interactieve beleidsvorming. Dat betekent dat burgers en organisaties van het begin af aan bij het maken van een beleidsplan worden betrokken. Inwoners reageren dan niet meer op voorgelegde plannen zoals bij inspraak, maar ze maken die plannen zelf mee. De gemeenteraad neemt uiteindelijk de beslissingen. De raad houdt dan wel zoveel mogelijk rekening met de plannen die de inwoners samen met ambtenaren en wethouder(s) hebben gemaakt.
REFERENDUM Sinds 2002 bestaat in een aantal gemeenten de mogelijkheid tot het houden van een raadgevend referendum. Gemeenten kunnen dat zelf door middel van een zogenoemde referendumverordening regelen. Via een referendum wordt de inwoners van een gemeente gevraagd zich over een belangrijk lokaal onderwerp uit te spreken. Alle stemgerechtigde burgers mogen dan vóór of tegen een voorstel van het gemeentebestuur stemmen. Hoewel de gemeenteraad zich niet aan de uitslag van het referendum hoeft te houden, kan de raad er wel degelijk rekening mee houden. De voorwaarden voor het houden van een refe-
De gemeente en de burger 53
7
rendum kunnen van gemeente tot gemeente verschillen. Zowel de gemeentebesturen als de inwoners kunnen het initiatief nemen tot een referendum.
BURGERINITIATIEF
7
Een andere mogelijkheid om inwoners bij beleid te betrekken is het burgerinitiatief. Dat houdt in dat burgers het recht hebben om een onderwerp of een voorstel op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen. De raad is vervolgens verplicht om over dit punt te beraadslagen. Ook kunnen burgers op het niveau van een wijk of buurt aan de gemeente concrete voorstellen ter verandering of verbetering van een bepaalde situatie doen.
POLITIEKE MARKT Er zijn enkele gemeenten in Nederland waarin de gemeenteraad op een andere dan de gebruikelijke wijze vergadert. Aan het begin van de avond vindt dan een soort politieke markt plaats, waarop burgers, instellingen, het college van b. en w. en ambtenaren informatie kunnen uitwisselen over een bepaald onderwerp. Ook kunnen inwoners met raadsleden praten over kwesties die zij in hun portefeuille hebben. Deze besprekingen dienen dan ter vervanging van commissievergaderingen. Aan het einde van de avond vindt ten slotte de voltallige zitting van de gemeenteraad voor discussie en besluitvorming plaats.
ANDERE VORMEN Naast allerlei georganiseerde vormen van inspraak zijn er diverse mogelijkheden om het beleid te beïnvloeden. Wie wil dat de gemeente iets doet of nalaat, kan een of meer raadsleden, wethouders of ambtenaren proberen te overtuigen. Dat kan mondeling, maar ook schriftelijk. Soms bestaat ook de mogelijkheid om in te spreken aan het begin van een commissie- of raadsvergadering. Daarnaast kan men actievoeren en demonstreren tegen een bepaald (voorgenomen) besluit. Op hun beurt maken gemeenten tegenwoordig vaak gebruik van het internet
54 De gemeente
bij het inventariseren van meningen van inwoners over allerhande zaken. Ook raadsfracties en raadsleden gebruiken dit elektronische communicatiemiddel in hun contacten met inwoners.
BEZWAAR Heeft de inspraak niet gebaat, of is die er helemaal niet geweest, of heeft de gemeente de uitslag van een referendum toch naast zich neergelegd, dan kan de burger in de meeste gevallen nog bezwaar aantekenen tegen een beslissing van het college of de raad. Er zijn diverse wetten en verordeningen die de burger deze mogelijkheid bieden. Tegen veel beslissingen is bovendien beroep mogelijk bij de provincie en uiteindelijk bij de Kroon. Men kan ook naar de rechter stappen. Met name de beroepsmogelijkheden die de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet milieubeheer bieden, worden veelvuldig door burgers en belangengroepen benut. Niet alleen tegen beslissingen van het gemeentebestuur is protest mogelijk, ook tegen de manier waarop de ambtenaren hun werk doen. Wie zich door het optreden van een ambtenaar benadeeld voelt, kan daarover klagen bij de desbetreffende dienst of directie, bij een wethouder of een raadslid. In veel gemeenten bestaan speciale ombudslieden (ze hebben soms andere benamingen) of klachtendiensten voor de behandeling van klachten over ambtenaren. Ten slotte noemen we hier de meest fundamentele vorm van protest: wanneer mensen te klagen hebben over hun bestuurders of vertegenwoordigers, kunnen ze die bij de eerstvolgende verkiezingen wegstemmen. Ook kunnen ze natuurlijk een nieuwe partij oprichten. Na de verkiezingen kan een gemeenteraad er dan weer heel anders uitzien.
De gemeente en de burger 55
7
HARM RAMKEMA
INSTITUUT VOOR PUBLIEK EN POLITIEK ISBN 978 90 6473 433 5
De gemeente
Iedereen heeft wel op een of andere manier met de gemeente te maken. De gemeente zorgt er voor dat de straatverlichting gaat branden als het donker wordt. Ook moet de gemeente er voor zorgen dat het huisvuil wordt opgehaald. We krijgen elk jaar een aanslag voor de gemeentelijke belastingen en heffingen. En we kunnen onze stem uitbrengen bij de gemeenteraadsverkiezingen. Dit zijn maar een paar voorbeelden. Hoe is de gemeente georganiseerd? Wie is waarvoor verantwoordelijk? Welke taken heeft de gemeente? Waar haalt de gemeente haar geld vandaan? Hoe kunnen mensen invloed uitoefenen op het beleid van de gemeente? Over deze vragen gaat dit boekje.
De gemeente
INSTITUUT VOOR PUBLIEK EN POLITIEK
