Hanteren in plaats van oplossen Anders denken over organisatievraagstukken bij de (gemeentelijke) overheid Jan den Hollander Zelfstandig organisatieadviseur en geassocieerd partner bij Van de Bunt Adviseurs te Amsterdam Gepubliceerd in Bestuurswetenschappen 2010 nr 6 blz. 75 t/m 88 1. Inleiding De overheidsorganisatie kent verschillende hardnekkig terugkerende problemen, zoals afstemming en coördinatie, bureaucratisering en afstand tot de burger. Dit artikel gaat uit van de gedachte dat die problemen inherent zijn aan ons politiek bestuurlijke systeem en daarom niet oplosbaar. Daarmee ontstaat een andere probleemstelling: hoe kunnen we de problematiek hanteerbaar maken? Het expliciet onder ogen zien van de onoplosbaarheid lijkt de sleutel voor het beantwoorden van die vraag. De afgelopen tien a twaalf jaar ben ik in het kader van een aantal opleidingen meer dan 200 maal geconsulteerd door beleidsmedewerkers, projectleiders, directeuren en wethouders over een vraagstuk waar zij op dat moment mee bezig waren. Het ging daarbij om probleemsituaties waarbij meerdere actoren betrokken waren, cases van henzelf, waar zij nog niet uit waren, maar waar ze wel op korte termijn een aanpak voor moesten hebben. Inhoudelijk ging het over alles wat zich maar kan voordoen in het publieke domein. Die waarnemingen naast dertig jaar directe eigen waarnemingen als organisatieadviseur leidden mij tot de hypothese dat overheidsorganisaties mechanismen kennen die als het ware automatisch een bepaald gedrag voortbrengen (den Hollander, 2007). Omdat die mechanismen inherent zijn aan de inrichting van ons politiek-bestuurlijke systeem, betekent dat echter tevens dat het gedrag dat eruit voortvloeit structureel is verankerd en niet zo maar is weg te (re)organiseren. Hieronder worden vier van die mechanismen beschreven met het gedrag dat ze genereren. Daarbij wordt zichtbaar dat het één inderdaad direct uit het ander voortvloeit. Tevens wordt zichtbaar gemaakt dat het gebruikelijke instrumentarium onvoldoende is om daar goed mee om te gaan. Dergelijke mechanismen zijn bij alle overheidsorganisaties aan de orde, maar omdat ze bij gemeenten het duidelijkst aanwezig zijn, richt dit betoog zich daar op. Vervolgens worden de consequenties onderzocht die de onvermijdelijkheid van genoemd gedrag zou moeten hebben. Tevens worden enkele suggesties gedaan voor manieren om beter met die mechanismen om te gaan. 2. Enkele mechanismen Er zijn waarschijnlijk veel mechanismen bij de overheid die met een zeker automatisme bepaald gedrag genereren. Vier zijn er in ieder geval heel bepalend: - het primaat van de politiek - het bestuur balanceert tussen non-interventie en gezamenlijkheid - bestuur en beleidsmedewerker zijn op hetzelfde abstractieniveau bezig - aan het eind van de keten, die tot besluitvorming leidt, mag de raad nog iets zeggen Ze worden achtereenvolgens besproken. Vervolgens wordt hun gecombineerde effect bezien.
Het primaat van de politiek. Het primaat van de politiek zou vanzelf moeten spreken (Rosenthal, 1998). In een bedrijf hoeft het primaat van de baas ook niet steeds benadrukt en bevestigd te worden. Nu ligt het bij de overheid wat genuanceerder dan in een bedrijf, maar hoe dan ook bepaalt de politiek de orde. Het is de kern van ons politiek-bestuurlijke systeem. Toch heeft het kennelijk niet dezelfde mate van vanzelfsprekendheid. Het zo scherp benadrukken van het primaat van de politiek heeft nadrukkelijk effect op de relatie tussen de politiek en het ambtelijk apparaat (Nieuwenkamp, 2001). De ambtelijke loyaliteit komt onder druk te staan, lijkt op zich niet te verminderen, maar de invulling er van verandert. Een effect is in ieder geval dat nee zeggen moeilijk is voor het ambtelijk apparaat (‘t Hart e.a. 2002). Het is niet zo makkelijk om discussies op het scherp van de snede te voeren. Het gevolg is dat een ja lang niet altijd een echt ja is. Dat werkt door in de hele gemeentelijke organisatie en in de relatie met de burger. Onbetrouwbaarheid is zo min of meer ingebakken: niet dat de organisatie leugenachtig zou zijn, maar je kunt er niet steeds van opaan (‘t Hart e.a. 2002). Het primaat van de politiek betekent tevens dat ambtenaren niet goed zaken kunnen doen met burgers zonder die zaken eerst redelijk dichtgetimmerd te hebben met de politiek. Dat is een structurele beperking van inspraakmogelijkheden en van interactieve beleidsvorming (Propper en Steenbeek, 1999). Het primaat van de politiek betekent dat het voor ambtenaren vaak heel makkelijk is tot voorstellen te komen door het bestuur gelukkig te houden, intern te dealen met de collega’s, maar de werkelijkheid wat te vergeten. Iets hoeft niet te werken, als het maar langs het apparaat en de politiek komt. Het zo sterk benadrukken van het primaat van de politiek creëert het beeld dat een gelijkwaardige discussie eigenlijk niet de bedoeling is. Dat heeft tot gevolg dat het moeilijk wordt een echt inhoudelijke discussie te voeren. De inhoud, het degelijk omgaan met de verschillende optieken, de feitelijkheden enzovoort, wordt als het ware uit het spel weggedrukt. En dat heeft weer als effect dat 'het spel slim spelen' uiteindelijk belangrijker wordt. Het bestuur balanceert tussen non-interventie en gezamenlijkheid. Van een bestuur wordt verwacht dat het één lijn trekt, van politici dat ze zich profileren. Elk college balanceert daarom tussen non-interventie en gezamenlijkheid. De mate waarin men zich aan de ene dan wel de andere kant van de balans bevindt, verschilt per college. Het hangt af van de fase waarin het zich bevindt, het kan zelfs per onderwerp verschillen. Hoe dan ook, afstemming, integratie en eenduidigheid van koers spreken niet vanzelf. Zo’n niet-eenduidige leiding creëert gebrek aan eenduidigheid in de organisatie (den Hollander, 1985). Het stellen van prioriteiten is op zichzelf vaak al lastig genoeg, maar zeker in deze context. Natuurlijk zegt elke manager naar een efficiënte organisatie te streven, het gaat tenslotte om het geld van de burger. Maar tegelijk zorgt hij er wel voor dat hij over een bepaalde marge in zijn afdeling blijft beschikken voor als het weer eens een andere kant op moet. We zeggen wel dat we één lijn trekken, dat we integraal werken belangrijk vinden en dat we duidelijk en zorgvuldig zijn, maar we doen het natuurlijk niet altijd. Het is natuurlijk not done om te zeggen dat men verkokering in stand houdt. Maar het is wel verstandig het eigen afdelingsbelang en het daaraan gekoppelde belang van een bestuurder goed in het oog te houden. Op zich hoeft er niets mis te zijn met dit bureaupolitieke spel zolang het maar niet ontaardt in bureaupolitisme. (Rosenthal e.a., 2000) Er ontstaat echter wel een wereld waar woorden en daden niet altijd in elkaars verlengde liggen. Niet echt betrouwbaar - je kunt er niet van op aan - en zeker niet transparant. Bestuur en beleidsmedewerker zijn op hetzelfde abstractieniveau bezig.
Leden van het college en beleidsmedewerkers zijn in de praktijk van alledag met dezelfde onderwerpen bezig, op hetzelfde abstractieniveau. Toch zitten er twee lagen tussen: directeuren en afdelingshoofden, of welke benamingen men verder ook moge hanteren. Dat kan ook niet anders, want die lagen zijn nodig voor de vereiste afstemming en integratie. Er zijn in principe twee manieren om hier mee om te gaan. De eerste betekent dat de bestuurder 'buitenom' gaat, dat wil zeggen dat hij rechtstreeks met de beleidsmedewerker of projectleider aan de slag gaat. De tweede betekent dat alles via de hiërarchische kanalen loopt. In het eerste geval loopt men het risico van verkokering. De tweede werkwijze leidt tot stroperigheid, de doorlooptijd is afhankelijk van interne overwegingen en procedures en staat los van de inhoudelijke noodzaak. Bij de eerste wijze van opereren ligt bovendien competentiestrijd op de loer met partijen die zich gepasseerd voelen. En het resultaat van competentiestrijd is altijd stagnatie. Rond de structuur ontwikkelt zich een spel waar sommigen handiger in zijn dan anderen. Handigheid in een context van macht en posities (op basis van de vastgestelde structuur) bepaalt dan mede de probleemstelling en de prioritering. De situatie leidt tot het zelfde soort (bureaupolitieke) spel als hiervoor al genoemd, zij het dat de term bureaupolitiek over het algemeen nogal aan afdelingen (‘bureaus’) gekoppeld wordt en minder aan individuele ambtenaren. Ook als het nog niet doorgeschoten is naar bureaupolitisme heeft het daarbij toch al een beetje de sfeer van ‘eigenlijk zou het niet mogen’ (zie bv Berg 1997, Korsten, 2000, Rosenthaal e.a. 2000). In dit artikel is het begrip wat meer op de individuele ambtenaar betrokken en wordt het ook wat minder (negatief) beladen gebruikt. Voor buitenstaanders – de burger bijvoorbeeld – wordt de situatie overigens wel minder transparant. Er is weinig voor nodig om het eerder genoemde beeld van een organisatie waarvan je niet opaan kunt, verder te versterken. Aan het eind van de keten die tot besluitvorming leidt mag de raad pas iets zeggen. Enigszins overdreven wellicht deze uitspraak, want met een kaderstellende werkwijze is ook eerder in het proces wel wat invloed te krijgen (Propper en Kessens, 2005), en ook raadscommissies kunnen daaraan bijdragen. De eerste raadsgriffiers pakken echter niet voor niets al snel zaken op die gericht zijn op het versterken van de positie van de Raad (zie de cases in Smid en Busato, 2006) Maar toch, kenmerkend blijft wel die positie 'aan het eind'. Bijsturing is op zo'n moment nog maar in beperkte mate mogelijk. Wat overblijft, is steeds meer verantwoording vragen. Lastig doen over kleinigheden. Uitvergroten wat niet helemaal klopt. 'Gedoe voorkomen' wordt een belangrijke norm binnen het ambtelijk apparaat. Dat leidt tot een cultuur van precies afregelen, indekken. Dat wordt nog eens versterkt door raadsinstrumenten als rekenkamer en enquête. Raad, rekenkamer en enquêtes worden op die manier generatoren van bureaucratie. Normale publieke verantwoording verwordt tot verantwoordingsoverlast (Bovens en ’t Hart, 2005). Lerend werken, dat juist bij dit deel van de sturingscyclus hoort, wordt ‘weggedrukt’. 3. Het gedrag dat vanzelf uit de genoemde mechanismen voortvloeit De combinatie van de vier genoemde mechanismen maakt elk keuzeproces tot een zaak waarbij het erop aankomt handig in te spelen op de politieke waan van de dag en ondertussen speelruimte te houden in de ambtelijke organisatie. Er ontstaat een ondoorzichtig onderhandelingsspel op alle niveaus en tussen alle partijen. Systematische coördinatie en afstemming worden moeizaam. Heldere keuzen maken en scherp prioriteren passen niet bij een dergelijke onderhandelingsomgeving. Dit vindt bij voorbeeld zijn bevestiging in
onderzoek dat laat zien dat procesmanagers meer last hebben van de complexiteit binnen de eigen organisatie dan daar buiten (van Twist en Schultz, 2003). Dit alles speelt zich af in een omgeving die formele zorgvuldigheid en verantwoording hoog in het vaandel heeft. Bureaucratisering zit daardoor als het ware ingebakken in de organisatie, omdat die het wapen lijkt tegen de willekeur van de beschreven onderhandelingsomgeving. Maar het handig daarmee om kunnen gaan wordt vanzelf ook weer onderdeel van het spel. Een ander belangrijk punt is de communicatie met de buitenwereld. Het gesprek met de burger, het veld, de betrokkenen is een lastig gesprek. Degenen die dit gesprek namens de gemeente voeren, moeten zich immers sterk bekommeren om vragen als: kan ik dit intern maken, krijg ik hier geen gedoe mee, wil het bestuur zich hier straks echt sterk voor maken? Van Dongens wet van de verschuivende probleemstelling (Van Dongen, 1979) zegt, kort samengevat: iemands positie bepaalt de wijze waarop hij naar de wereld kijkt en vraagstukken definieert . Als we die wet tot uitgangspunt nemen, dan is echte communicatie met de buitenwereld, inclusief het inleven in de positie van de burger, structureel lastig. Een zeker autisme zit als het ware ingebakken in de (gemeentelijke) overheidsorganisatie. Zeker als we ook nog eens zien dat het functioneren van het gemeentelijk apparaat niet echt transparant is en de burger steeds het gevoel houdt van een zekere onbetrouwbaarheid, dan wordt het buitengewoon moeilijk tot open interactie te komen. 4. Het gewone instrumentarium werkt onvoldoende Het gebruikelijk instrumentarium om grip te krijgen op een dergelijke moeilijk te beheersen situatie omvat met name planning, projectmatig werken, en ook steeds vaker het op afstand zetten van uitvoerende taken. Maar plannen, projectmatig werken en de opdrachtgeving bij het uitplaatsen eisen wel duidelijke doelstellingen en randvoorwaarden (Wijnen e.a. 2001) . Daarover moeten toch eenduidige besluiten genomen worden. Daarbij moeten toch heldere prioriteiten worden gesteld. En die besluiten en prioriteiten moeten toch voor langere tijd hun kracht kunnen behouden. Kortom: die besluiten, prioriteiten en andere keuzen komen in hetzelfde krachtenveld terecht als hiervoor genoemd. Ze zullen dus altijd slechts een relatieve waarde hebben. Wie de zaak denkt op te lossen met meer druk en meer regels, zal merken dat ook die reactie leidt tot toename van bureaucratie, ondoorzichtigheid en afname van effectiviteit. Ook hier zijn dwingen en duiken onlosmakelijk met elkaar verbonden (Vermaak, 2009). Ambtenaren die ermee te maken krijgen, zullen het blijven zoeken in een handige omgang met wat je niet kunt veranderen. Ook drastischer ingrepen zoals structuurveranderingen zullen maar een beperkt effect hebben omdat ze de genoemde mechanismen niet beïnvloeden. Het nadelig effect van de beschreven inherente dynamiek zal daardoor slechts op andere plaatsen naar voren komen en niet uitgebannen worden. Ook cultuurveranderingtrajecten zullen altijd maar een beperkt effect hebben. De structurele gegevenheden die aan het gedrag ten grondslag liggen, kunnen niet worden weggedacht of weggeorganiseerd. Onderzoek naar 45 jaar reorganiseren bij de rijksoverheid laat zien dat de thema’s nauwelijks veranderen en er is geen reden om te veronderstellen dat dat bij de gemeente anders zou zijn. De problemen zijn niet oplosbaar.omdat ze inherent zijn aan de overheidsorganisatie (van Twist e.a. 2009). 5. Wat is er aan de hand? De paradox in de overheidsorganisatie Deze beschrijving van gedrag in overheidsorganisaties zal niemand vreemd voorkomen. Daar gaat het ook niet om. Waar het om gaat, is dat de beschrijving laat zien dat dit gedrag geen toeval is, maar structureel aanwezig. De factoren die het voortbrengen zijn een directe
consequentie van de wijze waarop ons politiek-bestuurlijke systeem is ingericht. De eigen aard van de overheid resulteert ook in een eigen systeemdynamiek (Berg,1998). Wat betekent dit voor de manier waarop we er het best mee kunnen omgaan? Allereerst: wat is er aan de hand?. Wat maakt dat ongewenst gedrag steeds terug komt? Wat maakt dat bepaalde problemen eeuwig lijken. Het bovenstaande is voor wat betreft de eerste drie mechanismen samen te vatten met de constatering dat de spanning die inherent is aan de term ‘politiek bestuur’ hanteerbaar gemaakt wordt in ‘ambtelijk politiek’ gedrag. Door zich eigen ruimte te creëren buiten het zgn primaat om kunnen ambtenaren weer echt loyaal zijn conform het zelfde zgn primaat. Dat betekent dat de oplossing voor het eerste – de spanning tussen politiek en bestuur – zijnde ambtelijk politiek gedrag - ook het probleem is. Er is sprake van een paradox, er lopen twee logische niveaus door elkaar (cf. wees spontaan) en paradoxen zijn onoplosbaar. Dergelijke situaties als probleem benoemen en je zelf daarmee de opdracht geven die ook op te lossen maakt dat je alleen maar verder in de problemen komt. Het verschil tussen beiden is wezenlijk juist omdat de één onoplosbaar is en de ander wezenlijk niet (Bohm 1996/2009). Ook onder het vierde mechanisme zit een paradox. Om er zeker van te zijn grip op alles te hebben en onafhankelijk tot op het laatst de handen vrij te houden hoort de Raad aan het eind. Om invloed te hebben moet je er eerder bij zijn bij voorkeur op het moment dat de probleemstelling aan de orde is. Maar dan ben je minder zichtbaar als één van de velen, dan gebeurt er ook veel niet beheersbaars om je heen en je bent later aan het eind minder onafhankelijk. De steeds verder gaande verantwoording met alle bureaucratische last, die daar aan inherent is, is daarvoor de oplossingsrichting. Die veranderen we niet even. Erkenning van die richting als (ook) legitiem is dus de basis om verder te komen. Herkennen en erkennen van de paradox ook en juist in de zin dat het vraagstuk niet meer als probleem ervaren wordt, doet de paradox oplossen (‘dissolve’, Bohm 1996/2009). Coördinatie en afstemming, bureaucratisering en de relatie met de burger zullen als issue altijd blijven. Dat kun je een probleem noemen, maar hoort het ook niet bij een democratie als de onze om daar altijd weer mee bezig te zijn? 6. We moeten dus niet denken in termen van oplossen, maar hoe gaan we er dan mee om? Ging het in het voorgaande nog om algemeen bekende verschijnselen, het nu volgende is meer tentatief. Anders omgaan met het onoplosbaar zijn van de essentiele vraagstukken van de overheidsorganisatie begint met het onderkennen van die onoplosbaarheid. Het idee dient te worden verlaten dat het toch mogelijk moet zijn tot oplossingen te komen. Dan kunnen de mechanismen en de manier waarop we daar mee omgaan expliciet aan de orde worden gesteld. Er kan dan ook makkelijker voor gezorgd worden dat de organisatievraagstukken niet zonder meer als probleem opgepakt worden met één min of meer definitieve oplossing. De vraag is natuurlijk wat er nodig is om de lastige situaties, die het gevolg zijn van de aanwezigheid van de mechanismen, wel te kunnen hanteren en op welke wijze dat dan zou moeten. 6.1. Wat zien we al gebeuren? Kijkend naar de praktijk zien we wel voorbeelden die dempend werken op de negatieve effecten van de genoemde mechanismen: - Een college- of coalitieprogramma schept in ieder geval voor enige tijd enige eenduidigheid.
-
Hetzelfde effect bereiken we als er enige tijd voor de verkiezingen absoluut te realiseren speerpunten worden aangewezen, per individuele bestuurder. - Ook het inschakelen van externe contra-expertise voor kritische zaken kan een bijdrage leveren aan het hanteerbaar maken van de mechanismen. Voorwaarde is wel dat het proces zo is verlopen dat de uitkomsten van de contra expertise op zich niet meer ter discussie staan. Er dient sprake te zijn van ‘joint fact finding’ (van der Zijde en Nijsten, 2003, Susskind e.a. 1999). Wat meteen zal opvallen aan deze drie voorbeelden is dat ze alle drie van tijdelijke aard zijn en/of situatieafhankelijk. Ook het eerder genoemde onderzoek naar 45 jaar reorganiseren bij de rijksoverheid laat een tendens zien naar het treffen van tijdelijke voorzieningen (van Twist e.a. 2009). Verder is er steeds sprake van gecoördineerd handelen onder erkenning van de verschillen. Dat is kenmerkend voor het effectief omgaan met zeer complexe situaties: zoeken naar overeenstemming die in ieder geval tijdelijk werkbaar is (Wierdsma, 2006). In de praktijk blijkt zo’n tijdelijk werkbare overeenkomstemming wel degelijk voor langere tijd een ordenend effect te hebben (Wierdsma, 1999. Vooral als betrokkenen weinig andere alternatieven hebben om hun doelen te bereiken (Leeuw, 2008). Kijkend naar de praktijk zien we ook voorbeelden van manieren van omgaan met de beschreven lastige situaties. Die zijn weliswaar maar voor een deel afkomstig van de gemeentelijke situatie, maar ze zijn wel kenmerkend voor de problematiek, waar het hier om gaat. - Bij een onderzoek naar de bestuurlijke informatievoorziening van een departement werd geconstateerd dat in de rapportages voor de aansturing van een bepaalde uitvoerende dienst de volledigheid (een gevolg van 'indekgedrag / verantwoordingsdruk) de bruikbaarheid voor sturingsdoeleinden wegdrukte. Geadviseerd is met twee rapportagestromen te gaan werken: een laagfrequente, gericht op verantwoording, en een hoogfrequente, voor de sturing. - Bij een uitvoerende organisatie als de IND komen onvermijdelijk situaties voor waar juiste toepassing van de regels onjuiste (want onmenselijke) uitkomsten zou opleveren. Normaliter wordt in zo'n geval geprobeerd de regels verder te perfectioneren, maar dat pad is hier niet bewandeld. In plaats daarvan heeft elke behandelaar de opdracht gekregen een zijns inziens onmenselijke en dus onacceptabele situatie te signaleren. Die komt dan in een aparte beoordelingsprocedure. - In een provincie – provincies hebben zoals bekend het zelfde besturingsmodel als gemeenten - is afgesproken dat de wat grotere beleidsprojecten worden aangestuurd met directe betrokkenheid van de verantwoordelijke gedeputeerde. Tegelijkertijd is echter afgesproken dat bij de start van dergelijke projecten de probleemstelling die eraan ten grondslag ligt uitgebreid in het MT wordt besproken. Op basis daarvan kunnen specifieke aanvullende afspraken worden gemaakt. De bestuurlijk verantwoordelijke staat op deze manier in direct contact met de afwegingen die uitvoerders (moeten) maken, en omgekeerd. Het MT kan de noodzakelijke afstemming en integratie bewaken. - Ook de zogeheten Lex Silencio Positivo is een voorbeeld. De gemeente Den Haag heeft dit principe onlangs toegepast op bepaalde vergunningen. De inhoudelijke zorgvuldigheid – alles tot op de bodem onderzoeken – komt hierdoor in een ander evenwicht met de zorgvuldigheid naar de aanvragende burger: als de behandeling langer dan een bepaalde tijd duurt, wordt stilzwijgend ingestemd met de aanvraag. Kenmerkend voor deze voorbeelden is dat er steeds sprake is van en/en oplossingen voor een achterliggend dilemma. Dilemma denken vraagt om creativiteit in het denken over
oplossingen (van Twist e.a.1998). Maar het kan dan ook tot interessante oplossingen leiden, waarbij geen waarden ongemerkt weggedrukt worden.
Kijkend naar de praktijk lijkt het omgaan met de paradoxale situatie, waarin iedereen die in het publieke domein werkzaam is in terecht komt dus te liggen in - het werken met tijdelijke overeenstemming over wat hoe op de pakken. Dat creëert tijdelijk een relatief eenduidige situatie als paraplu waaronder aan het werk gegaan kan worden. Afhankelijk van de situatie en de bepalende betrokkenen. - het vaker definiëren van vraagstukken in termen van dilemma’s en niet te snel alleen als probleem. Dat dient dan daar te gebeuren, waar meer waarden aan de orde zijn, die beschadigd zouden raken bij een eendimensionale definitie als probleem. Dat sluit aan bij het geschetste probleembeeld. Het pad van de definitieve oplossingen wordt verlaten, de situatie wordt hanteerbaar gemaakt met tijdelijke voorzieningen. En het hanteren van de vraagstukken zelf gebeurt met het expliciet erkennen van de poligheid daarvan, zoals die direct voortvloeit uit de mechanismen.Het is dus niet verrassend dat we dit soort aanzetten in de praktijk al zien. De volgende stap is hier veel systematischer mee aan de slag gaan. 6.2. Suggestie voor de inpassing Het eerste punt - het systematischer gaan werken met tijdelijke overeenstemming - vereist regie en dus regisseurs om in voorkomende gevallen er voor te zorgen dat de relevante betrokkenen tot een deal komen om binnen die context en binnen die voorwaarden verder aan de slag te gaan. Het tweede punt – het vaker definieren van vraagstukken als dilemma’s betekent een manier van werken die normaal zou moeten worden bij de overheid. Je zou er ook door anderen op aangesproken moeten worden als je te zeer het oude opportunistische(r) spel zou blijven spelen. Ook hier is regie nodig namelijk van het leerproces van de betrokken individueel en op het niveau van de organisatie. De regie kan van alle kanten komen: de situatie bepaalt wat er geregisseerd moet worden en vaak ook wie de logische en meest acceptable regisseur is. Bij de vorming van een collegeprogramma bij voorbeeld loopt dat meestal wel. Consequentie van het bovenstaande is echter dat er veel vaker sprake zal (moeten) zijn van dit soort regie. Elke projectleider zal een deel van zijn tijd moeten besteden aan het regisseren van de context waarin zijn project zich afspeelt om er voor te zorgen dat daar een voldoende gedeeld beeld over blijft bestaan. Dit soort regie zal steeds meer een aspect worden van elke wat meer seniore functionaris in het publieke domein. Om het echt in te bedden zijn bepaalde functionarissen echter wel heel belangrijk Logischerwijs ligt hier een belangrijke rol voor de gemeentesecretaris eventueel samen met de burgemeester. Overigens zou de ontwikkeling naar die procesrol voor veel gemeentesecretarissen niet eens zo’n grote verandering zijn. Ook voor de burgemeester wordt vaker een regierol bepleit. (van den Heuvel, 2009). De aard van de regie verandert echter wel: het gaat nu meer om het scheppen van de condities voor een goed proces dan om het proces zelf. De spelregels voor het beleidswerk zullen veranderen. Meer dan voorheen zullen vanuit de expliciete erkenning van ieders speelruimte gedragscodes noodzakelijk worden (den Hollander, 1991). Of explicitering daarvan nodig is, is de vraag, als het debat er over maar met zekere regelmaat gevoerd wordt. Het denken en kunnen handelen in deze termen wordt
sowieso een belangrijk professionaliseringsaspect. Maar het anders werken zal alleen vaste voet krijgen als sleutelfiguren in de organisatie daarvoor bewust de condities scheppen 7. Discussie Het denken in termen van paradoxen, dilemma’s en tegenstellingen neemt ook op het terrein van het publieke domein toe (bv Pollitt en Bouckaert 2004, Breed, 2007). De gebruikte termen hebben echter niet altijd de zelfde betekenis. Het is dus van belang duidelijk te zijn over de gebruikte termen. De term paradox is gedefinieerd als die situatie waar twee logische niveaus door elkaar lopen. Dat gaat verder dan een paradox als schijnbare tegenstelling De paradox lost zich vervolgens op in het positief omgaan met dilemma’s. De daarvoor gebruikte definitie gaat uit van meerpoligheid waarbij de polen positieve waarden vertegenwoordigen en niet beiden negatief van aard zijn zoals de term ook vaak wordt gedefinieerd (bv Pollitt en Bouckaert, 2004). Positief omgaan met dilemma’s is vervolgens het zoeken naar en/en oplossingen in een bepaalde balans ten opzichte van elkaar (Hoebeke, 2004). Dat zoeken naar een en/en uitkomst kan wellicht door systematisch te onderzoeken welke waarden beide polen precies vertegenwoordigen in de situatie, die aan de orde is. Zo kom je op een mediation achtige aanpak uit de vaste posities van de polen en ontstaat de ruimte voor en/en in je denken. Zo werkt het ook bij coaching van mensen met dilemma’s (Hogewoning en Noordman, 2006). Belangrijk blijft echter te bedenken dat ook veel problemen geen herformulering naar dilemma nodig hebben. Het denken in die termen kan ook nadelen hebben (van Twist, 1998) Het is alleen van belang als het oppakken als probleem ernstige schade aan belangrijke waarden toebrengt en die dus niet uit het oplossingsproces weggedrukt mogen worden. Bij het denken over het openbaar bestuur moeten we starten vanuit de acceptatie van wat onvermijdelijk is. Wie die onvermijdelijkheid ontkent, laat na om manieren te ontwikkelen om er zinvol en verstandig mee om te gaan en expliciet te benoemen waarom men doet wat men doet. Het resultaat hiervan is dat iedereen zijn of haar eigen spel gaat spelen op een nietexpliciete manier. Dat kan ertoe leiden dat er helemaal geen regels meer gelden. En dan gaat het zeker mis. Dat zien we dan ook vaak gebeuren en dat is jammer omdat de onveranderbaarheid zoals vaker (Van Oss en van ’t Hek, 2009) eigenlijk staat voor iets positiefs namelijk in dit geval essentiële aspecten van ons politiek bestuurlijk bestel. Het niet goed omgaan met de daaruit voortkomende vraagstukken doet daar dus nodeloos afbreuk aan. Dit artikel wil een pleidooi zijn om wel expliciet te zijn over de onvermijdelijkheden waar het openbaar bestuur in alles wat het doet mee te maken heeft en om het zoeken naar hanteerbaarheid, ook al is dat op basis van tijdelijke en situatiegebonden oplossingen, de eervolle plaats te geven die het toekomt. De noodzaak van het denken in dilemma’s, die daar bij hoort betekent niet dat het er makkelijker op wordt, wel dat er meer perspectief ontstaat. De vragen, die aan de orde zijn geweest zijn nog maar indicatief beantwoord. Nader onderzoek in de praktijk is wenselijk zowel om de aangegeven richting verder te ontwikkelen als om nieuwe mogelijkheden te ontwikkelen. Literatuur Berg, A.H., Bureaupolitiek, konden we maar zonder, In: Openbaar Bestuur, 1997, nr. 1, p 6 – 7. Berg, A.H., De eigen aard van de overheid, Den Haag, 1998. Bohm, D., On dialogue, New York, 1996/2006.
Bovens, M. A.P en P. ’t Hart. Publieke verantwoording: zegen en vloek, In: Bakker W. en K.Yesilkagit (red.), Publieke verantwoording, Amsterdam, 2005. Breed, K., Bestuurscultuur en strategie; een onderzoek naar de cognitieve kaart van topambtenaren, Den Haag, 2007. Dongen, H.J. van, De wet van de verschuivende probleemstelling: een probleem van machtsbases, in: M&O Tijdschrift voor Organisatie en Sociaal beleid, 33,1979), nr.4, p 339 – 349. Hart, P. ‘t, A.C. Wille, R.A. Boin, G.S.M. Dijkstra, F.M. van der Meer, W.J. van Noort en M. Zannoni, Politiek ambtelijke verhoudingen in beweging, Amsterdam, 2002. Heuvel, H. van den, Burgemeester is dienaar, In: Volkskrant ,2009, 6 november. Hoebeke, L., Dilemmas and paradoxes in organizing change processes: a critical reflection, In: J.J. Boonstra (ed), Dynamics of organizational change and learning, Chichester, 2004. Hogewoning, R. en M. Noordman, Omgaan met dilemma’s, Soest, 2006. Hollander, J. den, De organisatieproblematiek bij de (rijks)overheid: de probleemstelling moet scherper, In: Bestuurswetenschappen, 1985, nr 5, p 301 – 310. Hollander, J. den, Naar een code vooor beleidsmedewerkers, In: Bestuurswetenschappen, 1991, nr 5, p 367 – 372. Hollander, J. den, Het gemeentelijk organisatievraagstuk: onoplosbaar, wel hanteerbaar?, In: Nieuwsbrief Publiek Domein ,2007, najaar p 3-4. Korsten, A.F.A., Rivaliteit en strijd tussen ambtelijke bureaus, Heerlen, 2000. Leeuw, F., Gedragsmechanismen achter overheidsinterventies en rechtsregels, oratie Maastricht, 2008. Nieuwenkamp, R., De prijs van het politiek primaat, Delft, 2001. Oss, L. van en J. van ’t Hek, Onveranderbaarheid van organisaties, Amsterdam, 2009, (2e druk). Pollitt, C. en G. Bouckaert, Public management reform: a comparative analysis, Oxford, 2004. Propper, I., en D. Steenbeek, De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Bussum, 1999. Propper, I. en H. Kessens, Tussen pluche en publiek: lokale politiek in de praktijk, Bussum, 2005. Rosenthal, U., Een politicus met gezag behoeft dat niet steeds te bevestigen, In: Volkskrant, 1998, 26 november. Rosenthal, U., A.W.H. Docters van Leeuwen, M.J.G. van Eeten, M.J.W. van Twist, Ambtelijke vertellingen; over verschijnselen, die niet onbenoemd mogen blijven, Utrecht, 2000. Smid, G. en V.Busato, Raadsgriffiers amken geschiedenis, Assen, 2006 Susskind, L., S. McKearnan en J. Thomas-Larmer – The consensus building handbook – Thousand Oaks, 1999. Twist, M.J.W. van, J. Edelenbosch en M.G. van der Broek, In dilemma’s durven denken, n: M&O: tijdschrift voor organisatie en management, 1998, nr 5, p 7-23. Twist, M. van, M.Schultz,N. Kastelein en L. Cante, Management van complexe projecten en processen, In: Bestuurskunde, 2003, nr 6, p 241 – 250. Twist, M. van, M. van der Steen, P.M. Karre en R. Peeters, Vernieuwende verandering: continuïteit en discontinuïteit van vernieuwing van de rijksdienst, Den Haag, 2009. Vermaak, H., Plezier beleven aan taaie vraagstukken, Deventer, 2009. Wierdsma, A.F.M., Co-creatie van verandering, Delft, 1999. Wierdsma, A.F.M., Methodiek voor Collectieve Competentieverhoging, In: M&O: tijdschrift voor organisatie en management, 2006, nr 3 / 4, p 251 – 269. Wijnen G., W. Renes en P. Storm, Projectmatig werken, Utrecht, 1984/2001.
Zijde, J. van der, en M. Nijsten, Bouwen op tegenstellingen, In: Bestuurskunde, 2003, nr 6, p 251 – 261.
