HANDREIKING ZORGVULDIGE HANDHAVING HET MELDEN VAN, HET ONDERZOEK NAAR EN DE JURIDISCHE AFHANDELING VAN INTEGRITEITSSCHENDINGEN CAOP BIOS

BUREAU INTEGRITEITSBEVORDERING OPENBARE SECTOR

HANDREIKING


CAOP BIOS Postbus 556 2501 CN Den Haag Lange Voorhout 13 2514 EA Den Haag

T 070 - 376 59 37 F 070 - 345 78 28 E [email protected] W www.integriteitoverheid.nl

ZORGVULDIGE HANDHAVING HET MELDEN VAN, HET ONDERZOEK NAAR EN DE JURIDISCHE AFHANDELING VAN INTEGRITEITSSCHENDINGEN


HANDREIKING


CAOP BIOS Informatie W www.integriteitoverheid.nl E [email protected] T 070 – 376 59 37 Oktober 2011

2


Gebruiksvoorwaarden Deze handreiking is ontwikkeld door BIOS (Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector). BIOS, geïnitieerd en ondersteund door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), is per 1 januari 2009 ondergebracht bij het CAOP, het kennis- en dienstencentrum op het terrein van arbeidsmarkt en arbeidsverhoudingen in het publieke domein. Deze uitgave is ontwikkeld en toepasbaar voor alle overheidsorganisaties. Het intellectuele eigendom berust bij BIOS en is auteursrechtelijk beschermd. Het is niet toegestaan deze handreiking, of delen daarvan, voor andere (commerciële) doeleinden te gebruiken zonder voorafgaande toestemming van BIOS.

Zorgvuldige handhaving

3

4


Inhoudsopgave Inleiding

9

Fase I: Melden van integriteitsschendingen 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

13

Meldingen 13 Melden 13 Beoordeling van de melding 15 Anonieme meldingen en meldpunt M 18 Vertrouwelijke meldingen 19 Zorgvuldig omgaan met melders 19

Fase II: Onderzoek naar integriteitsschendingen

21

2 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4

Voorafgaand aan het onderzoek 21 Onderzoeksprotocol 21 Uitgangspunten 22 Het kiezen van een onderzoeker 23 Interne onderzoekers 25 Externe onderzoekers 25 Vooronderzoek 26

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.4 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.6.5 3.6.6

Feitenonderzoek 27 Onderzoek naar strafbare feiten 27 Ordemaatregelen 29 Wanneer een ordemaatregel? 29 Soorten ordemaatregelen 29 Zorgvuldige afweging 30 Het opleggen van een ordemaatregel Onderzoeksopdracht 31 Kennisgeving onderzoek 32 Intakegesprek 33 Onderzoeksmethoden 33 Interviews 33 Onderzoek werkomgeving 36 Onderzoek telecommunicatie 36 Observatie 37 Andere onderzoeksmethoden 38 Openbare bronnen 38


30

5

4 4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2

Verslaglegging en rapportage 41 Verslaglegging interviews 41 Verslaglegging andere onderzoeksmethoden 42 Onderzoeksrapportage 43 Inzien en reactie op onderzoeksrapportage 43 Besluitvorming n.a.v. onderzoeksrapportage 44

5 5.1 5.2

Communicatie 45 Communicatie met de betrokkene Nazorg 46

6 6.1 6.2

Coördinerende of regierol (extern onderzoek) Wie voert de regie? 49 Aandachtspunten voor de regievoerder 50

Fase III: Juridische afdoening

45

49

53

7 7.1 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.2 7.3 7.4 7.4.1 7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4 7.6

Juridische afhandeling van integriteitsschendingen 53 Plichtsverzuim 53 Plichtsverzuim buiten werktijd 54 Aannemelijkheid van plichtsverzuim 55 Samenloop van strafrecht en ambtenarenrecht 56 Voorgenomen disciplinair besluit 57 Verantwoording 57 Definitief (disciplinair) besluit 58 Toerekenbaarheid van het plichtsverzuim 59 (Disciplinaire) maatregelen 60 Passende maatregel 61 Alternatieve maatregelen 62 Andere ontslaggronden 63 Strafverzwarende en strafverminderende omstandigheden 65 Samenhang in integriteitsbeleid 66

Bijlage A Bijlage B Bijlage C Bijlage D Bijlage E Bijlage F

Bijlagen 67 Schema fase I (meldingsfase) 69 Schema fase II (onderzoeksfase) 70 Schema fase III (afdoeningsfase) 71 Schema aangifteplicht 72 Voorbeeldbrief voorgenomen besluit 73 Voorbeeld bezwaarclausule en beroepclausule

6

75


Over deze handreiking Deze handreiking vervangt de handreiking “Melding integriteitschending” van Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) uit augustus 2007, en is een doorontwikkeling van de handreikingen “Onderzoek integriteitsschending” en “Juridisch afhandelen van integriteitsschendingen” (BIOS, 2009). Voor deze handreiking zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van instanties met veel expertise op het gebied van onderzoek naar integriteitschendingen. Daarnaast is de inhoud van deze handreiking ter beoordeling aan verschillende deskundigen op dit gebied voorgelegd. De handreiking Zorgvuldige handhaving staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een serie BIOS-instrumenten en -publicaties voor het ontwikkelen en implementeren van integriteitbeleid binnen overheden. Meer informatie over BIOS en over deze middelen vindt u op www.integriteitoverheid.nl. Daar waar in deze handreiking wordt gesproken over de ambtenaar in mannelijke zin wordt uiteraard ook de vrouwelijke ambtenaar bedoeld.


7

8


Inleiding Burgers, ambtenaren, maar ook de overheidsorganisaties zélf, hebben baat bij een situatie waarin zo min mogelijk integriteitschendingen plaatsvinden. Een overheidsorganisatie met misstanden en/of integriteitsschendingen leidt immers tot het verlies van vertrouwen van de burger in de overheid. Misstanden zorgen voor financieel nadeel en onrust, en gaan ten koste van de (productiviteit van de) organisatie. Daarnaast hebben ambtenaren recht op een werkomgeving zonder problemen. Een goede werkgever zorgt daarvoor[1].

Door op te treden tegen integriteitsschendingen wordt het belang dat een organisatie hecht aan normen en waarden extra onderstreept (practice what you preace). Overheidswerkgevers doen er dus goed aan om de bewustwording over integriteitsvraagstukken te stimuleren, de oordeelsvorming van ambtenaren te versterken en het ethische klimaat binnen de organisatie te bevorderen. Dat verkleint het risico op integriteitsschending en misstanden. Daarnaast moet er adequaat gehandhaafd moeten worden, mocht er toch iets misgaan. In een ideale wereld bestaan er geen problemen, doet iedereen wat hij moet doen en heeft niemand last van een ander. Jammergenoeg leven we niet in een ideale wereld. Soms heb je namelijk wél last van elkaar. Soms doen collega-ambtenaren (inclusief de top van de organisatie) dingen die niet mogen, of niet integer zijn. Bewust of onbewust. In dat geval kun je je collega’s daar op aanspreken. Aanspreken is de meest directe manier om een collega te laten weten dat je graag zou willen dat hij zich anders gedraagt. Dat je last hebt van zijn gedrag. Of dat de organisatie, burgers of andere collega’s er last van hebben. Aanspreken is in dat geval een informele vorm van het handhaven van de integriteit. Dat kan door iedereen en al in een vroeg stadium[2]. Soms helpt aanspreken niet: je collega wuift bijvoorbeeld alle bezwaren weg en gaat gewoon op de oude voet door. Soms is aanspreken ook niet de juiste oplossing. Bijvoorbeeld omdat de integriteitsschending daar te ernstig voor is. In dat geval is het tijd voor een volgende stap: melden. Bij melden maak je – de naam zegt het al -melding van het (vermoeden) van integriteitsschending of een misstand. Mogelijk volgt hierna onderzoek en/of een juridisch traject. In deze handreiking gaat het over de formele vormen om integriteit binnen overheidsorganisaties te handhaven: melden, onderzoeken en afdoen.

[1] [2]

Artikel 125 ter Ambtenarenwet; Het bevoegd gezag en de ambtenaar zijn verplicht zich als een goed werkgever en een goed ambtenaar te gedragen. Zie verder de Handreiking Aanspreken en aangesproken worden, BIOS.


9

Doel en inhoud Het doel van deze handreiking is om door het delen van kennis en het geven van informatie en advies, overheidsorganisaties te ondersteunen bij het handhaven van de integriteit in hun organisatie[3]. Optreden tegen integriteitsschendingen is immers noodzakelijk, maar niet eenvoudig. In deze handreiking vindt u in de eerste plaats informatie over meldingen en interne meldprocedures (Fase I). De vraag of er al dan niet onderzoek moet worden gedaan naar een (vermoeden van) integriteitschending of een misstand, begint immers altijd met een melding. Vervolgens bespreken we in Fase II alle mogelijke fasen van het onderzoek zelf. Daarbij besteden we zowel aandacht aan de partij die het onderzoek verricht, als aan de coördinatie ervan. Ook vindt u hier informatie voor het opstellen van een goed onderzoeksprotocol. Een onderzoeksprotocol helpt ervoor te zorgen dat eventueel noodzakelijk onderzoek zorgvuldig plaatsvindt. Het dwingt de organisatie namelijk om vóóraf na te denken over de verschillende keuzes die aan het onderzoek ten grondslag kunnen liggen[4]. In de index vindt u alle onderwerpen terug die voor een onderzoeksprotocol relevant zijn. U kunt deze index dus als leidraad gebruiken bij het ontwikkelen of toetsen van een (bestaand) onderzoeksprotocol. Het laatste deel van deze handreiking gaat over de juridische afdoening van integriteitschendingen. Na afloop van het onderzoek moet immers de beslissing worden genomen om wel of niet een (disciplinaire) maatregel op te leggen. Het repressieve integriteitsbeleid (het melden, onderzoeken en afdoen van schendingen) van een organisatie hangt nauw samen met het preventieve integriteitsbeleid, waarbij gewerkt wordt aan een gezonde ethische houding en gezond ethisch gedrag van medewerkers. De manier waarop een organisatie zijn preventie aanpakt, heeft directe gevolgen voor de acceptatie van het totale integriteitsbeleid. Zijn medewerkers zich eenmaal bewust van het nut en de noodzaak van integriteit in hun organisatie, dan wordt de mate waarin de organisatie zélf integer te werk gaat extra belangrijk. In deze handreiking besteden we daarom veel aandacht aan de manier waarop organisaties met integriteitschendingen omgaan. Medewerkers moeten ervaren dat hun werkgever zuiver te werk gaat, en zich veilig voelen. Het is dus erg belangrijk dat de werkgever zorgvuldig en rechtvaardig handhaaft: vanaf de melding van een vermoeden van integriteitschending tot en met de (juridische) afhandeling daarvan. Waardeert de organisatie het als ambtenaren misstanden aan de kaak stellen? Worden de melders voldoende beschermd? Worden alle bekende spelregels gevolgd als er onderzoek nodig is om een eventuele integriteitschending boven tafel te krijgen? Staat de eventuele maatregel die uiteindelijk wordt opgelegd in verhouding tot de schending?. [3] [4]

10

Kijk voor aanvullende en actuele achtergrondinformatie over zorgvuldige handhaving op www.integriteitoverheid.nl. “De organisatie heeft een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten van een onderzoek, nadat een vermoeden van misstand gemeld.” Basisnorm 13, Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie (april 2006).


En: hoe communiceert de organisatie eigenlijk over dit soort zaken? Al deze onderwerpen hangen nauw met elkaar samen en zijn om die reden nu in één handreiking gebundeld.

Deze handreiking is in de eerste plaats geschreven voor het handhaven van integriteitsbeleid voor ambtenaren. De eerste twee delen (meldingen en onderzoek) kunnen echter ook (grotendeels) worden toegepast bij politieke ambtsdragers in het algemeen. Het onderzoek en de afdoening die in deze handreiking worden beschreven, vinden plaats in bestuurlijke context. Alle beschreven bevoegdheden, rechten en plichten vloeien voort uit jurisprudentie, bestaande weten regelgeving (zoals de Ambtenarenwet (AW), de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB), de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) en de Wet op de Ondernemingsraad (WOR)), en de binnen organisaties geldende meldprocedures. Aan het inzetten van de beschreven onderzoeksmethoden zijn soms voorwaarden verbonden. We hebben die voorwaarden zoveel mogelijk beschreven. Voor specifieke voorwaarden en de meest actuele stand van zaken met betrekking tot onderzoeksmethoden, raden we aan om ook andere bronnen te raadplegen, zoals de site van het College Bescherming Persoonsgegevens (www.cbpweb.nl).


11

12


Fase I: Melden van integriteitsschendingen

1

Meldingen De vraag of er een onderzoek moet worden ingesteld naar een vermoeden van integriteitschending, start meestal met een melding. De manier waarop die melding wordt gedaan en hoe er vervolgens mee wordt omgegaan, kan grote gevolgen hebben voor het onderzoek. Daarom besteden we hier uitgebreid aandacht aan[5]. Overheidsorganisaties zijn wettelijk verplicht om een interne meldprocedure te hebben[6]. Deze wordt vaak ten onrechte aangeduid als klokkenluidersregeling. Het doel van een interne meldprocedure is het bij het management onder de aandacht brengen en beëindigen van misstanden die afbreuk doen aan het goede functioneren van de openbare dienst. De procedure concentreert zich dus op het wegnemen van de oorzaak van eventueel klokkenluiden: wordt een signaal over een eventuele misstand adequaat opgepakt, dan kan de noodzaak om extern de klok te luiden, worden voorkómen. Een meldprocedure kan een belangrijke bijdrage leveren aan het juist en vertrouwelijk omgaan met vermoedens van misstanden. Dat geldt ook voor de Vertrouwenspersoon Integriteit (VPI). Het benoemen van een VPI is daarom een door de overheidssectoren gestelde basisnorm[7].

1.1

Melden Mogelijke integriteitschendingen kunnen door verschillende personen worden gemeld. Ook kunnen ze op verschillende manieren bij overheidsorganisaties binnenkomen, bijvoorbeeld via burgers, politieke ambtsdragers of ambtenaren. Burgers kunnen bellen of een (anonieme) brief sturen naar een overheidsorganisatie waar ze een integriteitschending vermoeden. Ook politieke ambtsdragers melden soms op die manier[8]. Van ambtenaren wordt verwacht dat ze hun vermoedens van een misstand melden via de voor hen geldende meldprocedure. Binnen de meeste meldprocedures geldt geen

[5] [6]

[7]

[8]

Specifieke informatie voor de melder vindt u in de handreiking Aanspreken en Aangesproken worden, BIOS. “De organisatie heeft een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten van onderzoek, nadat een vermoeden van misstand (melding/signaal van een vermoeden van een integriteitsschending) gemeld is.” Basisnorm 13, artikel 125, quinquies lid 1 onder f Ambtenarenwet en Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie (april 2006). “Er wordt een vertrouwenspersoon of instantie voor integriteitkwesties aangesteld. De vertrouwenspersoon kan tevens belast zijn met vertrouwenstaken voor discriminatie of seksuele intimidatie.” Basisnorm 11, Modelaanpak Basisnormen integriteit Openbaar Bestuur en politie (april 2006). Onder politieke ambtsdragers wordt verstaan: bestuurders en gekozen volksvertegenwoordigers van gemeenten, provincies en waterschappen.


13

algemene meldplicht. Is een ambtenaar echter op de hoogte van een ernstige integriteitschending of misstand, dan kan van hem op grond van “goed ambtenaarschap” verwacht worden dat hij toch een melding doet. Zo’n meldplicht geldt in ieder geval bij een (ambts)misdrijf[9]. Lijkt er sprake van een (ambts)misdrijf met een aangifteverplichting?, Dan is het het meest logisch dat de ambtenaar het misdrijf bij het bevoegd gezag van zijn organisatie meldt. In de praktijk doet het bevoegd gezag vervolgens aangifte – als dat nodig is. Gebeurt dit in de ogen van de ambtenaar ten onrechte niet, dan moet de meldende ambtenaar dit alsnog zelf doen[10]. Als een ambtenaar te goeder trouw een melding doet, dan geniet hij de bescherming dat tegen hem geen nadelig besluit mag worden genomen als gevolg van die melding[11]. Gebeurt dit toch, dan geldt er een tegemoetkoming in de kosten van rechtsbijstand[12]. [13] In meldprocedures wordt de term “misstand” gebruikt. Onder een “vermoeden van misstand” wordt verstaan[13]: een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van: – een schending van wettelijke voorschriften of beleidsregels; – een gevaar voor de gezondheid, de veiligheid of het milieu; – een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten, die een gevaar vormt voor het goed functioneren van de openbare dienst. De definitie van “misstand” is ruim. Hierdoor vallen er veel integriteitschendingen onder – zeker de ernstige. Is er sprake van een melding die niet onder “misstand” is te vatten, maar die wel onderzocht moet worden? Dan is het verstandig om toch (min of meer) dezelfde procedure te volgen. In deze handreiking gebruiken we niet het woord misstand, maar de term integriteitschending. Dit is geen afgebakend begrip. Een integriteitschending is gedrag dat indruist tegen de integriteit en in strijd is met goed ambtenaarschap. Het kan daarbij gaan om een feit dat strafbaar is volgens de wet, maar ook om een feit dat in strijd is met geschreven of ongeschreven regels. Wat voor soort gedrag precies verstaan wordt onder een integriteitschending, kan dus per organisatie verschillen.

[9] [10] [11] [12]

[13]

14

Zie paragraaf 3.1. Ook voor sommige niet-ambtenaren die binnen de overheid werkzaam zijn, kan een aangifteverplichting gelden. Zie: www.integriteitoverheid.nl. Artikel 125, quinquies lid 3 Ambtenarenwet. Voor meer informatie over de meldprocedure, zie de toelichtingbij de meldprocedure van Rijk en Politie (Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en Politie, Staatsblad 2009, 572), of de toelichting bij de modelmeldprocedure van de VNG. Bron: Meldprocedure voor Rijk en Politie, Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en Politie, Staatsblad 2009, 572. Deze procedure heeft model gestaan voor vele meldprocedures binnen de publieke sector.


Ambtenaren kunnen hun melding doen bij hun (direct) leidinggevende, een Vertrouwenspersoon Integriteit (VPI) of bij een in de meldprocedure genoemde externe commissie. Sommige, vooral grotere overheidsorganisaties, beschikken daarnaast ook nog over een eigen intern meldpunt (of persoon). Ambtenaren -maar ook voor burgers en overige overheidsfunctionarissen[14] – kunnen daarnaast extern een anonieme melding doen bij Stichting Meld Misdaad Anoniem (Meldpunt M). De meldingsmogelijkheid bij meldpunt M is erg uitgebreid, zodat er ook integriteitschendingen van overheidsfunctionarissen kunnen worden gemeld die géén strafbare feiten zijn. Belangrijk is dat de melding, door wie en waar die ook gedaan wordt, professioneel wordt behandeld. Dat betekent niet alleen dat de functionaris de melding goed opneemt en doorgeeft aan de juiste persoon, maar ook dat hij of zij de melder ondersteunt, informeert en waardeert voor het feit dat hij de melding doet. Degene aan wie wordt gemeld, is vaak het eerste aanspreekpunt voor de melder; meestal is dat de leidinggevende of de VPI. Deze functionarissen moeten dus goed voorbereid zijn op hun belangrijke taak. Volgens de meldprocedure van Rijk en Politie – die model heeft gestaan voor veel meldprocedures binnen het openbaar bestuur – moet degene bij wie is gemeld zo snel mogelijk de hoogst ambtelijke leidinggevende op de hoogte stellen. Dit vanwege de vaak grote gevoeligheden en afbreukrisico’s rond integriteitschendingen. Het is vervolgens aan het bevoegd gezag om al dan niet een onderzoek in te stellen en om te bepalen door wie het onderzoek wordt uitgevoerd. Om dit besluit te kunnen nemen, moet de melding eerst beoordeeld worden.

1.2

Beoordeling van de melding Elke melding van integriteitschending moet serieus worden genomen. Dat betekent niet dat elke melding (automatisch) leidt tot onderzoek. Er moet eerst bekeken worden of de melding überhaupt wel een vermoeden van integriteitschending oplevert. Om te voorkomen dat een eventueel onderzoek leidt tot een onrechtmatig besluit, moet het besluit tot het onderzoek zélf dus altijd valide zijn. Het instellen van een onderzoek is alleen gerechtvaardigd als er aanwijzingen bestaan waardoor de integriteit van betrokkene(n) in twijfel kan worden getrokken. Of als er een vermoeden bestaat dat het gaat om de schending van de belangen of de goede naam van de organisatie[15]. Zelfs als het gerechtvaardigd is om een onderzoek in te stellen, wil dat niet altijd zeggen dat het ook tot een onderzoek kómt. Het kan bijvoorbeeld zijn dat een vermoeden niet valt te onderzoeken, omdat er geen onderzoeksmogelijkheden zijn. Gaat de melding bijvoorbeeld over het lekken van informatie,

[14] [15]

Een overheidsfunctionaris kan zowel een politiek ambtsdrager (benoemd of gekozen) als een ambtenaar zijn. LJN: BK7318, Voorzieningenrechter Rechtbank Maastricht, 146168/KG ZA 09-525.


15

en beschikt een grote groep personen over de gelekte informatie, dan is het vaak ondoenlijk om het lek nog te achterhalen[16]. De melding moet dus voldoen aan een aantal criteria om tot onderzoek over te kunnen gaan. Toetsingscriteria en vragen die daarbij gehanteerd kunnen worden, zijn[17]: a) Aard van het feit – Gaat het om een voldoende concrete gedraging, die valt onder de beschrijving van een integriteitsschending of misstand volgens de meldprocedure? – Valt het onder een formeel strafbaar feit? – Om wat voor soort integriteitsschending gaat het? Is het bijvoorbeeld een financiële schending of is er misbruik gemaakt van een bevoegdheid of positie? b) Ontvankelijkheid – Gaat het om gedrag van een overheidsfunctionaris die valt onder de verantwoordelijkheid van de eigen organisatie? – Waar en wanneer heeft de handeling plaatsgevonden en vallen tijdstip en plaats onder de verantwoordelijkheid van de organisatie? – Is de organisatie bevoegd om een eventueel onderzoek uit te voeren of om een oordeel te geven over de gedraging? – Zijn er specifieke procedures voor de voorvallen? Als er sprake is van een zakelijk geschil kan een beroepsprocedure het geëigende kanaal zijn. Ook een arbeidsconflict hoort niet thuis in een integriteittraject. c) Ernst van de zaak De ernst van de zaak kan worden bepaald op basis van: – Het feit zelf. – De context waarbinnen het feit heeft plaatsgevonden. – De (functie van de) persoon waar de melding betrekking op heeft. – Mogelijk gevaar, maatschappelijke of politieke gevoeligheid. d) Valideerbaarheid Een melding is “goed valideerbaar” als de feiten en omstandigheden goed controleer- en navolgbaar zijn. Zoals: – Hoeveel aanknopingspunten zijn er? – Hoe gedetailleerd is de beschikbare informatie? – Is er aanvullende informatie beschikbaar? Wanneer er al eerdere informatie beschikbaar is die de melding ondersteunt, dan helpt dit om de melding te valideren. – Zijn er goede onderzoeksmogelijkheden? Zijn die ingewikkeld of eenvoudig? Zijn ze ingrijpend of oppervlakkig van aard? Belangrijk is dat informatie niet ongemerkt wordt overgewaardeerd. Dat laatste is mogelijk wanneer informatie door dezelfde bron, maar via verschillende kanalen informatie wordt verspreid. Dit is niet altijd te achterhalen. [16] [17]

16

Handboek Integriteit, Ervaringen uit de praktijk en achtergronden, Heleen de Koningh, Fergal van de Wouw (red.), 2006. Gemeente Eindhoven gebruikt een zogenaamd “Beslissingsblad melding vermoeden intergriteitsschending” voor het beoordelen van een melding. U vindt dit document op www.integriteitoverheid.nl onder kenniscentrum/ praktijkvoorbeelden.


e) Positie of persoon van de melder Voor het beoordelen van de melding kan het belangrijk zijn wie de melding heeft gedaan. Informatie over de melder is dan aanvullend op de informatie uit de melding zelf. Vragen zijn in dat geval: – Hoeveel zicht kon de melder feitelijk op de vermoedelijk schending hebben? – Over hoeveel kennis beschikt de melder? – Kan de melder meer informatie aandragen? – Hoe betrouwbaar is de melder? Het is redelijk en billijk om ook deze informatie – zij het met grote voorzichtigheid – bij het oordeel over de melding te betrekken, ook al staat deze informatie niet in de melding zelf. f) Positie of persoon van de functionaris op wie de melding betrekking heeft Dit criterium lijkt het meest omstreden. Toch is er informatie over de functionaris waar de melding betrekking op heeft, die meegewogen zou kunnen worden. Bijvoorbeeld of de betrokken functionaris überhaupt de schendig wel heeft kúnnen plegen (werkplek, afwezigheid tijdens een bepaalde periode, soort werkzaamheden, soort functie, persoonlijke omstandigheden). Valt één en ander te rijmen met de melding? g) Geloofwaardigheid/waarschijnlijkheid Het bepalen van de geloofwaardigheid of waarschijnlijkheid van een melding gebeurt onder andere door in te schatten wat het logische verband is tussen (1) de feiten uit de melding en (2) de feiten en omstandigheden, zoals die bij de organisatie bekend zijn. Die inschatting is vaak gebaseerd op subjectieve opvattingen. Daarom mag dit criterium op zich niet doorslaggevend zijn bij het besluit om wel of niet vervolgstappen te ondernemen. Mogelijke uitkomsten Mogelijke uitkomsten van de beoordeling van de melding zijn: – Het is nog niet duidelijk of er echt een feitenonderzoek nodig is. Er is eerst vooronderzoek nodig/wenselijk. – Er is voldoende aanleiding voor onderzoek en er wordt een feitenonderzoek gestart. – De melding is niet ontvankelijkheid. Bijvoorbeeld als de persoon waarover is gemeld niet binnen de organisatie bekend is. – Het gaat om een te gering feit om onderzoek te rechtvaardigen. – Er zijn onvoldoende aanwijzingen (of het vermoeden is onvoldoende waarschijnlijk) om een onderzoek op te starten. – Er is een ander traject van toepassing (bijvoorbeeld bij een arbeidsgeschil of bij een klachtenprocedure voor ongewenste omgangsvormen).

Soms blijkt in de beoordelingsfase dat door de aard en de ernst van de melding een ordemaatregel noodzakelijk is. Meer informatie hierover vindt u in paragraaf 3.


17

Wie beoordeelt? Een belangrijke vraag is wie de melding feitelijk beoordeelt en het bevoegd gezag adviseert. Hoewel het bevoegd gezag vaak de uiteindelijke beslissing neemt om wel of niet tot onderzoek over te gaan, is het meestal niet de partij die de feitelijke beoordeling doet. Vanuit objectiviteit en volledigheid is het verstandig om de beoordeling niet door één persoon uit te laten voeren, en om meerdere medewerkers vanuit een verschillende invalshoek te laten meedenken. Bijvoorbeeld een medewerker P&O (liefst een arbeidsjurist), het hoofd van de afdeling en/of een (eindverantwoordelijke) leidinggevende. Ook is het belangrijk dat er iemand met ervaring op het gebied van integriteitsonderzoek bij de beoordeling is betrokken. Is die intern niet beschikbaar, dan kunt u een extern onderzoeksbureau om hulp vragen. Het is belangrijk dat het beoordelen van de melding zelf niet uitmondt in feitenonderzoek. Zie hiervoor ook Fase II, paragraaf 2.4, “Vooronderzoek”.

1.3

Anonieme meldingen en meldpunt M Bij het beoordelen van een melding nemen anonieme meldingen een aparte plek in. Er kunnen verschillende redenen zijn waarom een ambtenaar een melding wil doen zonder zijn identiteit bekend te maken. De melder kan bijvoorbeeld bang zijn voor represailles van de werkgever, voor wraakacties van de schender, of om door collega’s buiten de groep geplaatst te worden. Het feit dat de identiteit van de melder niet bekend is, maakt het beoordelen van een melding complex. Omdat de melder anoniem is, kunnen er immers geen aanvullende vragen worden gesteld. Daardoor is een optimale beoordeling niet mogelijk. Hoewel het formeel mogelijk is om een anonieme melding te doen bij meldpunt M, is het advies dus om heel terughoudend met dit soort meldingen om te gaan. Een onderzoek starten op basis van alleen een anonieme melding, is niet verstandig. Ook meerdere anonieme meldingen van hetzelfde feit hoeven niet altijd te leiden tot onderzoek. Wie zegt immers dat die meldingen niet steeds afkomstig zijn van dezelfde melder? Dat wil niet zeggen dat elke anonieme melding zomaar opzij moet worden gelegd. Een anonieme aankondiging van een ernstige, gevaarlijke gebeurtenis, met relevante en gedetailleerde aanwijzingen, leidt immers bijna altijd tot (voorzorgs)maatregelen. En een anonieme melding die door vooronderzoek (zie paragraaf 2.4) geverifieerd kan worden, leidt in sommige gevallen wel degelijk tot feitenonderzoek.

Anonieme meldingen over integriteitsschendingen die binnenkomen bij meldpunt M, worden na intake en selectie voor verdere behandeling overgedragen aan de overheidsorganisatie waar de vermoedelijke integriteitsschending zich heeft voorgedaan. Een overheidsorganisatie kan dus, door tussenkomst van meldpunt M, te maken krijgen met een anonieme melding. Bijvoorbeeld over een serieuze integriteitsschending door één van zijn functionarissen. Meldpunt M onderzoekt integriteitsschendingen nooit zelf; dat onderzoek moet door de organisatie worden uitgevoerd.

18


1.4

Vertrouwelijke meldingen Zoals beschreven, hebben anonieme meldingen een aantal grote bezwaren. Om tegemoet te komen aan ambtenaren die hun identiteit liever niet openbaren, bevatten meerdere meldprocedures daarom een tussenvariant: de vertrouwelijke melding. De melder kan dan zijn melding doen bij een Vertrouwenspersoon Integriteit (VPI). Dat leidt wel tot melding aan de hoogst ambtelijke leidinggevende, maar zonder daarbij de identiteit van de melder te noemen. In de praktijk leidt dit er toe dat eventueel noodzakelijke aanvullende informatie via de VPI bij de melder opgevraagd moet worden. De VPI krijgt dan de rol van intermediair tussen melder en onderzoekers[18].

1.5

Zorgvuldig omgaan met melders Een meldprocedure instellen en het benoemen van een VPI waar ambtenaren vertrouwelijk een melding kunnen doen, is een goede eerste stap om op een zorgvuldige manier met vermoedens van integriteitsschending om te gaan. En om extern klokkenluiden te voorkomen. Beide zijn echter niet voldoende. De meldingsbereidheid van ambtenaren valt of staat immers met de manier waarop de werkgever in de praktijk met meldingen en melders omgaat. Je kunt het doen van een melding zien als een vorm van goed ambtenaarschap; van een loyale ambtenaar mag je verwachten dat hij gesignaleerde integriteitsschendingen meldt. Uit onderzoek naar de beweegredenen van melders blijkt echter dat tweederde van hen flinke bedenkingen heeft bij het doen van een melding[19]. Dat betekent dat ambtenaren in de praktijk kennelijk hun moed bij elkaar moeten rapen om iets te melden. Als de melder die moeilijke stap dan toch zet, dan mag je van de werkgever verwachten dat die hier als goed werkgever mee omgaat. Hij moet er voor zorgen dat de leidinggevenden en VPI’s bij wie kan worden gemeld, over de juiste kwaliteiten en middelen beschikken om de belangrijke taak van eerste aanspreekpunt goed te vervullen. Belangrijk is ook dat hij er op toeziet dat de melder geen nadelige gevolgen van zijn melding ondervindt. Bijvoorbeeld dat collega’s hem buitensluiten. Om de melder te ondersteunen, staat daarom in een goed opgestelde meldprocedure dat de werkgever geen nadelige besluiten mag nemen ten opzichte van de melder. En dat de werkgever de zorgplicht heeft om te voorkomen dat de melder op één of andere manier nadelige gevolgen ondervindt bij de uitoefening van zijn functie.

[18] [19]

Artikel: “De vertrouwenspersoon integriteit in spagaat”, Sacha Spoor en Esther Sinnema, Jaarboek integriteit 2011. “Wat er over ambtelijk melden te melden valt”, Gjalt de Graaf, Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur, Vrije Universiteit Amsterdam.


19

20


Fase II: Onderzoek naar integriteitsschendingen

2

Voorafgaand aan het onderzoek Ieder onderzoek heeft voorbereiding nodig. Een goede voorbereiding geeft antwoord op vragen als: hoe verloopt straks het onderzoeksproces? Wat zijn de doorlooptijden? En: welke onderzoeksexpertise is er nodig? Voorbereiding helpt om uitglijders te voorkomen en zorgt voor transparantie voor iedereen die bij het onderzoek betrokken is. Daarnaast voorkomt het dat disciplinaire maatregelen later in de rechtbank geen stand houden, omdat er tijdens het onderzoekstraject fouten zijn gemaakt of niet zorgvuldig te werk is gegaan.

2.1

Onderzoeksprotocol Een onderzoeksprotocol is een belangrijke steun bij het doen van zorgvuldig onderzoek. Het dwingt een organisatie namelijk om vooraf na te denken over de verschillende keuzes die met onderzoek te maken hebben. Zoals bevoegdheden, verantwoordelijkheden, onderzoeksmethodieken, de communicatie tijdens en na het onderzoek en de rechten en plichten van iedereen die bij het onderzoek betrokken is. Stuk voor stuk zaken die niet pas aan de orde moeten komen als zich echt een integriteitsschending voordoet. Het hebben van een onderzoeksprotocol is een door de overheidssectoren benoemde basisnorm. Overheidsorganisaties zijn dus verplicht om een onderzoeksprotocol te hebben[20]. Een onderzoek is vaak erg ingrijpend voor alle betrokkenen. Als voor iedereen vooraf duidelijk is wat de spelregels zijn, dan draagt dat bij aan het onderlinge vertrouwen. En dat komt het uiteindelijke onderzoek ten goede. Het belang van het hebben van een onderzoeksprotocol kan dus niet genoeg benadrukt worden. Alle onderwerpen die we in deze handreiking behandelen, verdienen een plaats in een dergelijk protocol. Wilt u graag voorbeelden? Er zijn verschillende overheidsorganisaties die al over een onderzoeksprotocol beschikken. Deze vindt u terug op onze website[21].

[20] [21]

Zie noot 3. Voorbeelden van onderzoeksprotocollen vindt u op onze website www.integriteitoverheid.nl onder kenniscentrum/praktijkvoorbeelden.


21

2.2

Uitgangspunten Overheidsorganisaties hebben er belang bij om hun integriteitsbeleid op een zorgvuldige manier te handhaven. Zorgvuldig onderzoek betekent onder andere dat de belangen van alle betrokkenen op de juiste manier worden gewogen. Er zijn verschillende algemene uitgangspunten en waarden, die bijdragen aan zorgvuldig onderzoek. Hieronder noemen we de belangrijkste. Ze zullen bij verschillende onderwerpen opnieuw aan de orde komen.

Professionaliteit Het is erg belangrijk dat het onderzoek op een professionele manier wordt uitgevoerd. Dat betekent in de eerste plaats dat de onderzoeker in kwestie deskundig is[22]. Hij moet weten hoe hij een onderzoek uitvoert en welke methoden hij hiervoor (mag) inzet(ten). In de tweede plaats moet hij iedereen die bij het onderzoek betrokken is, op de juiste manier bejegenen en met respect behandelen. Het spreekt voor zich dat de onderzoeker zich moet onthouden van onoorbare handelingen, zoals het uitoefenen van (fysieke of psychische) druk, of het misleiden van betrokkenen.

Professioneel onderzoek wil niet zeggen dat het onderzoek ook altijd door professionals moet worden uitgevoerd. Onder onderzoekers verstaan we in deze handreiking “functionarissen die als hoofdtaak hebben om onderzoek te doen naar integriteitsschendingen”. Dat kunnen ook interne onderzoekers zijn die speciaal hiervoor zijn aangenomen en binnen de organisatie zelf onderzoek verrichten. Meestal zijn dit medewerkers met een opsporingsachtergrond. Het kunnen natuurlijk ook externe onderzoekers zijn die bij een particulier recherchebureau werken en worden ingehuurd, of (externe) deskundigen op een bepaald gebied. Zoals forensische accountants.

Waarheidsvinding Een onderzoek moet altijd een zo volledig mogelijk beeld geven van een incident. Daarom wordt zowel belastend als ontlastend materiaal verzameld en vastgelegd. Een zorgvuldig onderzoek zal alle omstandigheden waaronder het incident heeft plaatsgevonden belichten, ook als die omstandigheden kritisch uitvallen voor de opdrachtgever. Het doel van het onderzoek is namelijk niet het bewijzen van het vermoeden en hiervoor een schuldige aan te wijzen; het moet gaat om waarheidsvinding. Daarbij is de kernvraag: is er inderdaad sprake van integriteitsschending? En zo ja, binnen welke context vond die plaats en wie hadden/hebben er welke rol bij?

Consistentie Consistentie betekent onder andere dat organisaties altijd op alle meldingen over

[22]

22

Waar de term onderzoeker wordt gebruikt, kan ook gelezen worden: interne of externe onderzoeker, (semipermanente) onderzoekscommissie, et cetera. BUREAU INTEGRITEITSBEVORDERING OPENBARE SECTOR

integriteitsschendingen reageren. Niet de ene keer wel en de andere keer niet. Dat betekent niet dat op elke melding een onderzoek volgt. Soms is het doen van onderzoek niet mogelijk of om een andere reden ongewenst. De reden waarom in het ene geval wel en in het andere geen onderzoek wordt gedaan, moet uiteraard wel altijd uitgelegd (kunnen) worden.

Zonder aanzien des persoons Ook leidinggevenden, managers en bestuurders maken zich soms schuldig aan integriteitsschendingen. Bij de beslissing om over te gaan tot onderzoek en het vaststellen van de hoogte van een eventuele maatregel, wordt geen verschil gemaakt tussen rangen en standen.

In verhouding tot de ernst van het gedrag Hierbij spelen twee begrippen een rol: proportionaliteit en subsidiariteit. Elk onderzoek moet proportioneel zijn. Dat wordt ook door de rechter getoetst. Proportioneel betekent dat het onderzoek en de gebruikte methoden in verhouding moeten staan tot de norm die is geschonden. Is de onderzoeksmethode eenmaal vastgesteld, dan wordt altijd gekozen voor de minst ingrijpende optie. Dat wil zeggen: alleen die handelingen die echt nodig zijn, en tijdens een korte periode. De lasten van het onderzoek worden anders voor de betrokkene(n) te zwaar in verhouding tot het onderzoeksof organisatiebelang. Bij iedere keuze voor een onderzoeksmethode moet ook worden afgewogen of het uiteindelijke doel ook met een lichter onderzoeksmiddel kan worden bereikt (subsidiariteit). Is de benodigde informatie bijvoorbeeld ook te krijgen door de betrokkene en eventuele getuigen te horen, dan is observatie niet nodig.

Zonder vooringenomenheid Vooringenomenheid houdt in dat een onderzoek niet met open vizier wordt uitgevoerd. Als je van te voren al denkt te weten hoe het zit, dan leidt dat tot tunnelvisie en sta je niet meer open voor andere opties. De betrokken ambtenaar hoeft zijn onschuld niet te bewijzen; de organisatie moet bewijzen dat het aannemelijk is dat de ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan een integriteitsschending. En dat dat plichtsverzuim met zich meebrengt.

2.3

Het kiezen van een onderzoeker Voordat het echte onderzoekswerk kan beginnen, moet besloten worden wie het onderzoek gaat uitvoeren. Eén van de uitgangspunten daarbij is dat het onderzoek professioneel wordt uitgevoerd. Sommige, vooral grotere organisaties, hebben eigen professionele onderzoekers in dienst, die onderzoeken kunnen uitvoeren. De meeste organisaties hebben die luxe echter niet[23]. Onderzoek in bestuurlijke context hoeft – zoals eerder gezegd – niet per se te worden uitgevoerd door professionele onderzoe-

[23]

Een aantal grote organisaties (gemeente Amsterdam, DJI en IND) heeft goede ervaringen opgedaan met een eigen bureau Integriteit (& Veiligheid), met eigen onderzoekscapaciteit.


23

kers. Er is geen regeling die dat verplicht. Het doen van onderzoek is echter een ingewikkeld vak. Dat wordt meestal pas duidelijk als op het oog eenvoudige onderzoeken zich ineens ontwikkelen tot lastige en uitgebreide onderzoeken. Bijvoorbeeld omdat ze gaandeweg de deskundigheid van ‘lekenonderzoekers’ te boven gaan. Het onderzoek moet dan soms alsnog worden overdragen aan professionele onderzoekers. Probeer dit zoveel mogelijk te voorkomen. Het brengt niet alleen extra kosten met zich mee maar vaak zijn er al onderzoekshandelingen verricht die het onderzoek in een bepaalde richting hebben gestuurd. Die situatie is meestal niet meer te herstellen. Ook is de overdracht van een lopend onderzoek in de praktijk erg problematisch. Professionaliteit vergt ook in praktische zin het één en ander. Professionele onderzoekers beschikken over middelen die incidentele onderzoekers niet hebben. Zoals een standalone computer met encryptie (om gegevens vertrouwelijk te kunnen houden), een aparte veilige opbergmogelijkheid voor fysieke dossiers, een aparte gespreksruimte waar betrokkenen niet direct gezien kunnen worden, en contacten met politie en justitie. Kiest u ervoor om een onderzoek uit te laten voeren door leken uit uw eigen organisatie? Bezin dan voor u begint. En weeg in uw beslissing altijd mee dat het doen van onderzoek veel tijd vraagt! De keuze voor de uitvoerder van het onderzoek hangt af van de volgende zaken: – De aard van de integriteitsschending. – De aard van de organisatie. – De noodzakelijke onafhankelijkheid. – De noodzakelijke objectiviteit. – De aanwezige kennis en expertise. Op basis hiervan wordt vervolgens besloten om het feitenonderzoek te laten uitvoeren door: – Een interne professionele onderzoeker (indien voorhanden). – Een interne (leken)commissie. – Een externe (leken)commissie. – Een extern onderzoeksbureau (bijvoorbeeld een forensisch accountant of een particulier recherchebureau). De ervaring leert dat het verstandig is om bij het feitenonderzoek een jurist te betrekken. Dat geldt zowel voor onderzoeken die intern als extern worden verricht. Het sparren van jurist en onderzoeker over de verschillende aspecten van het onderzoek, komt in de meeste gevallen de zorgvuldigheid ten goede. Daarnaast zit de jurist, doordat hij vanaf het begin meekijkt, goed in het onderzoek. Dat kan later het verdedigen van een aangevochten besluit vergemakkelijken. De jurist is bij voorkeur deskundig op het gebied van ambtenarenrecht. Hij of zij kan bijvoorbeeld adviseren op het gebied van: – De wenselijkheid/noodzakelijkheid om een ordemaatregel (zoals schorsing) op te leggen.

24


– –

De proportionaliteit en subsidiariteit van het onderzoek. De aannemelijkheid van plichtsverzuim.

Een onderzoek door de leidinggevende van de betrokkene zelf, is erg onverstandig. In de eerste plaats kan de objectiviteit van het onderzoek in het gedrang komen, doordat er onvoldoende afstand is tussen de leidinggevende en de betrokkene. In de tweede plaats wordt in het onderzoek ook vaak met de leidinggevende gesproken; de integriteitsschending heeft immers onder zijn leiding plaatsgevonden. Het is dus niet meer dan zorgvuldig om hem of haar te spreken over de omstandigheden waaronder één en ander heeft plaatsgevonden. In de derde plaats kan een onderzoek de verhouding tussen de betrokkene en zijn leidinggevende verstoren, of zelfs onhoudbaar maken.

2.3.1

Interne onderzoekers Sommige grotere organisaties hebben eigen professionele onderzoekscapaciteit. Deze onderzoekers voeren in principe alle integriteitsonderzoeken uit, eventueel bijgestaan door externe onderzoekers. Een interne onderzoekscommissie bestaat bij voorkeur uit (minimaal) twee personen, met multidisciplinaire kennis en expertise. De leden moeten in ieder geval ervaring hebben met feitenonderzoek en andere voor het onderzoek relevante (bijvoorbeeld financiële of ICT-) expertise. Is de gewenste deskundigheid niet binnen de organisatie aanwezig? Overweeg dan om een deskundige van buiten de organisatie aan de commissie toe te voegen. Dat is ook zinvol met het oog op de benodigde objectiviteit van het feitenonderzoek. Het instellen van een interne onderzoekscommissie is niet altijd mogelijk of wenselijk. Vooral kleinere organisaties beschikken niet altijd over genoeg geschikte mensen. Ook kan de afstand tussen de interne onderzoekers en de betrokkene dan te klein zijn om objectief onderzoek te garanderen, of leidt het tot onrust in de organisatie en tot verstoorde arbeidsverhoudingen in de toekomst. In dat geval is het een optie om een samenwerkingsverband met andere (regionale) organisaties aan te gaan en onderzoekscapaciteit en -deskundigheid te bundelen. Bijvoorbeeld via een gezamenlijke onderzoekscommissie. Of door het aantrekken van een professionele onderzoeker die voor meerdere organisaties onderzoek kan doen. Zo drukken de kosten ook niet op één organisatie.

2.3.2

Externe onderzoekers U kunt ook kiezen voor een externe onderzoekscommissie. In dat geval is het vaak zinvol om hieraan een medewerker van uw eigen organisatie toe te voegen. Het liefst iemand met veel kennis van de organisatie. Uiteraard moet ook deze commissie voldoende kennis, expertise en ervaring met onderzoek hebben, en is het verstandig om de commissie multidisciplinair samen te stellen. Wanneer u het onderzoek door een externe partij laat doen (zoals een forensisch accountant of een particulier recherchebureau), dan beschikt u in de meeste gevallen over voldoende onderzoekscapaciteit, kennis en expertise. Daarnaast komt het inhuren van een externe partij de objectiviteit en onafhankelijkheid van het feitenonderzoek ten goede. Ook is het waarschijnlijk dat op een extern onderzoeker


25

minder druk wordt uitgeoefend. Daar staat tegenover dat een externe partij soms minder zicht heeft op de interne verhoudingen en ontwikkelingen van de organisatie. Een belangrijk aandachtspunt bij het aantrekken van externe onderzoekers is dat het hier vaak gaat om voormalige politiemensen. Deze vakmensen zijn heel waardevol, maar het is wel belangrijk dat ze beseffen dat ze onderzoek doen in een bestuursrechtelijke setting. Dat betekent dat ze het onderzoek niet kunnen benaderen als een politieonderzoek waarop het strafrecht van toepassing is. Een aantal zaken is kenmerkend verschillend tussen beide: – De inzet van de geoorloofde (opsporings)middelen; – De manier waarop het onderzoek wordt uitgevoerd (de relatie werkgever-werknemer of politie-verdachte is fundamenteel anders); – Het benodigde ‘bewijs’ (wettig en overtuigend bewijs versus aannemelijkheid van plichtsverzuim Omdat een organisatie bij het inhuren van externe onderzoekscapaciteit een andere – meer coördinerende – rol heeft, bespreken we een en ander in hoofdstuk 6 nog wat uitgebreider.

2.4

Vooronderzoek Is een melding over het vermoeden van een integriteitsschending nog niet concreet genoeg? Dan is eerst een zogenaamd vooronderzoek nodig. Dat heeft tot doel om te onderzoeken of het vermoeden voldoende aanknopingspunten biedt om een feitenonderzoek te starten. Een vooronderzoek kan bestaan uit een gesprek met de melder of de leidinggevende, of uit het discreet verifiëren van bepaalde beweringen. Het is erg belangrijk om te bewaken dat het vooronderzoek niet het karakter krijgt van een feitenonderzoek. Van ieder vooronderzoek wordt een rapport van bevindingen opgemaakt. Levert het onderzoek onvoldoende gegevens op? Dan wordt meestal afgezien van verder onderzoek. Ook als blijkt dat er geen aanleiding is om een feitenonderzoek in te stellen of om aangifte te doen, is het zorgvuldig om de betrokkene binnen een redelijke termijn op de hoogte te stellen van het feit dat er vooronderzoek naar hem is gedaan. En van de uitkomst van dat onderzoek. Geeft het vooronderzoek wél aanleiding? Dan kan er een feitenonderzoek worden gestart en/of aangifte worden gedaan bij politie of justitie. Besluit u in dit geval om geen feitenonderzoek te dan, dan is het zorgvuldig om dit standpunt aan de melder te vertellen.

Vermoedt u dat er sprake is van een opzettelijke valse beschuldiging (bijvoorbeeld uit rancune), dan kunt u hiertegen in actie komen. Dat kan leiden tot feitenonderzoek naar de melder. De uitkomst daarvan kan dan een rechtspositioneel optreden zijn.

26


3

Feitenonderzoek Bij een vermeende integriteitsschending beslist het bevoegd gezag of er voldoende aanleiding is om een feitenonderzoek (te laten) instellen. In een feitenonderzoek wordt het waarheidsgehalte van signalen en/of vermoedens beoordeeld. Dat gebeurt door na te gaan of ze op een redelijke grond zijn gebaseerd. Concreet betekent het dat er een onderzoek wordt ingesteld naar de handelwijze van de betrokkene(n), om alle relevante feiten in kaart te brengen. Bij het doen van onderzoek kunnen de volgende onderwerpen aan de orde komen: – Onderzoek naar strafbare feiten – Ordemaatregelen – Onderzoeksopdracht – Kennisgeving onderzoek – Intakegesprek – Onderzoeksmethoden

3.1

Onderzoek naar strafbare feiten Is er sprake van een vermoeden van een strafbaar feit? Dan komt bij de beslissing om onderzoek te doen ook de vraag aan de orde of er aangifte moet worden gedaan. In het stroomschema aangifteplicht (bijlage D) ziet u of er wel of geen sprake is van een aangifteverplichting. Is er een redelijk vermoeden dat het gaat om een strafbaar feit, dan meldt de onderzoeker dat bij het bevoegd gezag. Dat bepaalt vervolgens of het aangifte wil/moet doen[24].

Aangifteplicht De aangifteplicht geldt voor elke ambtenaar die op de hoogte is van een strafbaar feit van de misdrijven die zijn genoemd in artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering. Kortgezegd: de (ambts)misdrijven, waaronder omkoping en corruptie. Daarnaast geldt de aangifteplicht voor een misdrijf waarbij een bijzondere ambtsplicht is geschonden,

[24]

Openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast, zijn verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen, met afgifte van de tot de zaak betrekkelijke stukken, aan de officier van justitie of aan een van zijn hulpofficieren, a. indien het misdrijf is een ambtsmisdrijf als bedoeld in titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, dan wel b. indien het misdrijf is begaan door een ambtenaar die daarbij een bijzondere ambtsplicht heeft geschonden of daarbij gebruik heeft gemaakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken, dan wel c. indien door het misdrijf inbreuk op of onrechtmatig gebruik wordt gemaakt van een regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor de naleving aan hen is opgedragen. Artikel 162 Wetboek van Strafvordering


27

of waarbij de ambtenaar gebruik heeft gemaakt van “macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken”. Dat is ook als bij het misdrijf inbreuk op (of onrechtmatig gebruik van) een regeling is gemaakt waarvan de uitvoering of de zorg voor naleving aan de betreffende ambtenaar is opgedragen. Een voorbeeld hiervan is het manipuleren van (de invoer van) gegevens door een belastingambtenaar om het bedrag van een belastingaanslag negatief of foutief vast te stellen. Of een parkeercontroleur die zelf een valse parkeerontheffing gebruikt. Het kan zijn dat al bij de beoordeling van de melding (of bij de start van het feitenonderzoek) vaststaat dat er een redelijk vermoeden is van een strafbaar feit. Dat kan echter ook pas tijdens het onderzoek blijken. Het moment waarop u aangifte doet, kan dus per onderzoek verschillen. Bij aangifte stelt u – eventueel na overleg met de officier van justitie – alle beschikbare gegevens en informatie ter beschikking aan de politie. Een bestuursrechtelijk onderzoek door de werkgever en een strafrechtelijk onderzoek door de politie sluiten elkaar niet uit, maar kunnen elkaar opvolgen of tegelijkertijd plaatsvinden.

Na de aangifte Na de aangifte blijft het bevoegd gezag verantwoordelijk voor het arbeidsrechtelijke traject. U moet daarbij de (vermeende) feiten afzetten tegen de plichten van de ambtenaar, om vast te kunnen vaststellen of er sprake is van plichtsverzuim. Plichtsverzuim kan aanzienlijk meer omvatten dan de delictsomschrijving van een strafbaar feit. Als een ambtenaar niet strafrechtelijk wordt veroordeeld, dan betekent dat dus niet dat er geen sprake is van plichtsverzuim. Het strafrechtelijke en het disciplinaire traject zijn afzonderlijke trajecten, waarbij het bevoegd gezag verantwoordelijkheid is voor het ambtenaarrechtelijk traject. Daarbij kan, behalve een strafrechtelijk onderzoek, ook een eigen feitenonderzoek nodig zijn. Politie en justitie In een aantal gevallen is het mogelijk om met politie of justitie samen te werken. De politie kan bijvoorbeeld onderzoeksmethoden inzetten die u als bevoegd gezag niet heeft. Ook kan het zinvol zijn om het proces-verbaal dat is opgemaakt in het kader van het strafrechtelijk onderzoek, op te vragen bij de officier van justitie. Op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens mag het openbaar ministerie namelijk strafvorderlijke gegevens verstrekken aan andere partijen die bij het strafbare feit betrokken zijn[25]. Soms is het niet mogelijk om informatie over de strafzaak te krijgen of laat het procesverbaal te lang op zich wachten. In dat geval moet u het feitenonderzoek zelf (laten) uitvoeren. Rijksrecherche Doet u aangifte, dan bepaalt de officier van justitie of hij de zaak voorlegt aan de [25]

28

De regels hiervoor vindt u in de ‘Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke gegevens voor buiten de strafrechtspleginggelegen doeleinden’ (Stcrt. 2004, nr. 223).


rechter, of dat er eerst verder onderzoek nodig is. In het laatste geval wordt de politie ingeschakeld. In bijzondere gevallen kan zelfs de Rijksrecherche worden ingezet. Het belangrijkste criterium daarvoor is het vermoeden van een ernstig misdrijf door een (semi)overheidfunctionaris, waardoor de integriteit van de overheid ernstig wordt geschaad. Meer criteria, maar ook algemene informatie over de Rijksrecherche, vindt u op www.rijksrecherche.nl.

De Rijksrecherche heeft geen extra of andere bevoegdheden dan de reguliere politie. Net zoals bij het politieonderzoek mogen de resultaten van het onderzoek – na toestemming van de officier van justitie -, worden gebruikt voor disciplinaire afdoening.

3.2

Ordemaatregelen

3.2.1

Wanneer een ordemaatregel? Bij een vermoeden van een integriteitsschending doet zich vaak meteen de vraag voor of de betrokken ambtenaar tijdens de procedure wel aan het werk kan blijven. Bijvoorbeeld als de werkgever denkt dat er kans is op herhaling van de integriteitsschending. Daarnaast kan de aanwezigheid van de betrokken ambtenaar storend zijn als de werkgever een onderzoek instelt. Bijvoorbeeld omdat hij dan het onderzoek kan frustreren. Denk hierbij aan de mogelijkheid van het vernietigen van bewijsmateriaal. Aan de andere kant kan het ook juist noodzakelijk zijn dat de ambtenaar zijn functie blijft uitoefenen. Bijvoorbeeld wanneer er aanvullend onderzoek moet worden gedaan en de ambtenaar (langer) geobserveerd moet worden. In dat geval is de ambtenaar zelf niet op de hoogte van het vermoeden en van het feit dat er een onderzoek naar hem is ingesteld. Het moment van het opleggen van een ordemaatregel is, zoals uit het bovenstaande blijkt, afhankelijk van de feiten en omstandigheden. In het algemeen kunt u het beste al direct na het ontstaan van een vermoeden nadenken over de vraag of er een ordemaatregel moet worden opgelegd. Is dat niet meteen nodig, dan kan de vraag op een later tijdstip toch weer actueel worden. Bijvoorbeeld tijdens het onderzoek, of erna. Het is dus verstandig om een arbeidsjurist tijdens het onderzoek ‘mee te laten kijken’, om in de gaten te houden wanneer het tijdstip van het opleggen van een ordemaatregel wél is aangebroken.

3.2.2

Soorten ordemaatregelen Een ordemaatregel is een maatregel om een ambtenaar tijdelijk te beletten zijn werkzaamheden uit te oefenen. Of om hem te weren van zijn werkplek. Ook een schorsing (al dan niet met behoud van salaris of een ontzegging van de toegang tot de werkplek) is een ordemaatregel. De diverse mogelijkheden op het gebied van schorsing vindt u in de rechtspositieregelingen. Dat geldt ook voor de voorwaarden die er aan zijn verbonden.


29

Een aantal schorsingssituaties wordt in de rechtspositieregelingen expliciet benoemd. Zo is het feit dat een ambtenaar strafrechtelijk wordt vervolgd voor het plegen van een misdrijf, een expliciete schorsingsgrond. Er staan echter ook meer algemene schorsingsgronden in. Bijvoorbeeld dat de ambtenaar is geschorst “in het belang van de dienst” of omdat “het redelijkerwijs niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft verrichten”. Bij dit soort schorsingen wordt het salaris meestal doorbetaald. 3.2.3

Zorgvuldige afweging Voor alle ordemaatregelen geldt dat het opleggen ervan veel impact heeft op de betrokken ambtenaar én zijn omgeving. Van het ene op het andere moment is de ambtenaar van de werkvloer verdwenen, moeten werkzaamheden worden overgenomen, en heerst er onzekerheid bij de collega’s. Ook voor de direct leidinggevende en/of het bevoegd gezag is het een moeilijke beslissing; het is immers nog niet zeker of de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan de integriteitsschending. Dat moet het onderzoek immers nog uitwijzen. De betrokken ambtenaar wordt door de ordemaatregel altijd geschaad. Het spreekt daarom voor zich dat het belang van de ambtenaar en het belang van de werkgever heel zorgvuldig tegen elkaar moeten worden afgewogen. Dat betekent dat er zo terughoudend mogelijk moet worden omgegaan met het opleggen van een ordemaatregel. Aan de andere kant zorgen sommige vermoedens er nu eenmaal voor dat het opleggen van een ordemaatregel niet uit kan blijven. Zorgvuldig onderzoek – hoe voortvarend ook uitgevoerd – neemt vaak de nodige tijd in beslag. Als er inderdaad reëel gevaar bestaat voor herhaling van het gedrag, en de betrokken ambtenaar niet wordt geschorst, maar later wel ontslagen, dan maakt dat geen consistente indruk. Het achterwege laten van de ordemaatregel kan dan het effect hebben dat later niet meer de zwaarste straf opgelegd kan worden.

3.2.4

Het opleggen van een ordemaatregel Als er eenmaal besloten is om een ordemaatregel op te leggen, dan kan de ambtenaar tegen dat besluit bezwaar maken. Daarom wordt er een bezwaarclausule opgenomen in het schorsingsbesluit. Kan het onderzoek op korte termijn worden afgerond en kan er redelijk snel een maatregel worden opgelegd, dan kunnen het bezwaar tegen de schorsing en het bezwaar tegen het uiteindelijke besluit samen worden behandeld. De feiten die de aanleiding waren voor de schorsing zijn in dat geval vaak dezelfde als de feiten die ten grondslag liggen aan het uiteindelijke besluit om de maatregel te treffen. In het schorsingsbesluit wordt de reden van de ordemaatregel altijd zo duidelijk mogelijk beschreven. In uitzonderlijke gevallen kan dat niet, bijvoorbeeld omdat er in het onderzoeksbelang terughoudend mee moet worden omgegaan. In het schorsingsbesluit wordt ook de duur van de ordemaatregel genoemd. In dat geval geldt ook een omschrijving als “de schorsing geldt totdat het onderzoek is afgerond” als een bepaling van tijd.

30


Het kan zijn dat het onderzoek noodzakelijk maakt dat een ambtenaar direct wordt geschorst. Dan is er geen tijd voor een schriftelijk besluit. De schorsing wordt dan mondeling aangezegd en de schriftelijke bevestiging wordt vervolgens zo snel mogelijk overhandigd of verzonden.

In bijlage F vindt u een voorbeeld van een bezwaar- en een beroepclausule.

3.3

Onderzoeksopdracht Het is verstandig dat u een eventuele onderzoeksopdracht schriftelijk verstrekt. Dat geldt zowel voor intern als voor extern uitgevoerde onderzoeken. De onderzoeksopdracht bevat een heldere afbakening en geeft aan wanneer de onderzoeksfase start. Het maakt niet uit wie het onderzoek uitvoert: het bevoegd gezag blijft altijd verantwoordelijk voor de manier waarop het onderzoek plaatsvindt! Daarom is het voor het bevoegd gezag belangrijk dat het onderzoek zorgvuldig wordt uitgevoerd. Ook omdat eventuele (latere) beslissingen op de uitkomsten van het onderzoek worden gebaseerd. De onderzoeksopdracht bevat in ieder geval de volgende onderdelen: – De aanleiding van het onderzoek. – Een duidelijk omschreven opdracht. Het advies is om de opdracht in eerste instantie zo smal mogelijk te omschrijven. Een te ruime opdracht kan namelijk later door een rechter worden opgevat als ‘disproportioneel’. – De onderzoeksvragen. Waar moet het onderzoek antwoord op geven? – De onderzoeksmethode(n). Welke middelen worden er ingezet en in welke mate (denk hierbij aan de proportionaliteit en subsidiariteit van het onderzoek)? – De onderzoekscapaciteit. De hoeveelheid werk moet overeenkomen met het aantal onderzoekers. Dat geldt ook voor de aard van het onderzoek en de benodigde expertise. – De vermoedelijke duur van het onderzoek. Het reageren op een melding en het (feiten)onderzoek moeten voortvarend en binnen redelijke tijd worden uitgevoerd. De snelheid mag daarbij geen afbreuk doen aan de zorgvuldigheid. In de meldprocedures is een termijn opgenomen waarbinnen ieder onderzoek moet zijn afgerond. Uiteraard is geen onderzoek gelijk. Dat betekent dat uiteindelijk vooral de omvang van de integriteitsschending de duur van het onderzoek bepaalt. De ervaring leert dat een gemiddeld onderzoek minimaal drie maanden in beslag neemt. – De kosten. Deze kunt u eventueel opnemen in een apart offertedeel. Voert een externe partij het onderzoek uit? Dan moet in de opdracht ook staan: – van welke bevoegdheden de externe partij gebruik mag maken; – dat de externe partij werkt volgens het onderzoeksprotocol van de organisatie.


31

Tijdens het onderzoek kan de integriteitsschending omvangrijker of ingewikkelder blijken dan gedacht. In dat geval kan in overleg met de opdrachtgever worden besloten om het onderzoek uit te breiden. Denk daarbij aan capaciteit, bevoegdheden, of aantal mensen dat gehoord wordt. Iedere uitbreiding van het onderzoek moet altijd schriftelijk worden vastgelegd!

3.4

Kennisgeving onderzoek Voordat het feitenonderzoek kan beginnen, moet de betrokkene schriftelijk worden geïnformeerd over het feit dat er een feitenonderzoek naar hem wordt ingesteld. Daarnaast kan het wenselijk zijn om hem dit ook mondeling te vertellen. Bijvoorbeeld op het moment dat u de schriftelijke kennisgeving persoonlijk uitreikt. Soms is het niet mogelijk om de betrokkene onmiddellijk te informeren. Zo kan de kennisgeving worden uitgesteld als het onderzoeksbelang zich hier tegen verzet. Bijvoorbeeld als de betrokkene mogelijk bewijsmateriaal kan vernietigen. Soms is er ook eerst nog verdere observatie nodig en is het daarom beter om de betrokkene niet direct te informeren. In de kennisgeving staan in ieder geval de volgende zaken: – Een omschrijving van het handelen of het nalaten dat aanleiding is voor het onderzoek (of: welke vermoedens er richting de betrokkene zijn). – Een opsomming van wat er tot nu toe is gebleken. – Dat de betrokkene en eventuele getuige(n) kunnen worden gehoord. – Dat de betrokkene zich tijdens de onderzoeksgesprekken kan laten bijstaan door een raadsman. – Dat wanneer er nieuwe feiten en omstandigheden bekend worden die belangrijk kunnen zijn voor de vaststelling van de omvang, de aard en de ernst van de integriteitsschending, het onderzoek zich kan uitbreiden tot die feiten en omstandigheden. – Dat het onderzoek plaatsvindt volgens het bij de kennisgeving gevoegde onderzoeksprotocol. – Een beschrijving van degene(n) die het onderzoek uitvoeren en hun bereikbaarheid. – Een uitnodiging voor een intakegesprek. – Als dat aan de orde is: dat er een ordemaatregel wordt opgelegd. Hierover wordt de betrokkene ook nog in een aparte brief geïnformeerd! De aard van de organisatie, de vermoedelijke schending en het onderzoeksbelang zijn uiteindelijk bepalend voor de mate van openheid in de kennisgeving.

32


3.5

Intakegesprek Vaak is het feit dat er een onderzoek wordt ingesteld voor de betrokken ambtenaar erg belastend. Meestal is het de eerste keer dat het hem overkomt, waardoor hij veel vragen heeft over het komende onderzoek. De ervaring leert dat het in dat geval goed is om voorafgaand aan het onderzoeksgesprek eerst een intakegesprek te houden. Dit gesprek vindt plaats tussen de betrokken ambtenaar en de onderzoeker(s). Tijdens het gesprek kan de ambtenaar kennismaken met de onderzoeker(s) en al zijn vragen over het verloop van het onderzoek stellen. Daarnaast kan hij uiting te geven aan zijn emoties ten aanzien van het onderzoek. Dat laatste hoeft dan geen (wezenlijke) blokkade meer te zijn tijdens het onderzoeksgesprek. In het gesprek wordt alleen ingegaan op de procedure en uitdrukkelijk niet op de inhoud van het onderzoek. Door hier open en transparant over te zijn zal de ambtenaar er vertrouwen in krijgen dat het onderzoek op een zorgvuldige wijze wordt uitgevoerd, en zal hij begrijpen dat er ook met zijn rechten rekening wordt gehouden.

3.6

Onderzoeksmethoden Tijdens het onderzoek kunnen verschillende onderzoeksmethoden worden gebruikt. De belangrijkste zijn: – Het interviewen van de betrokken ambtenaar. – Het interviewen van getuigen. – Onderzoek van de (digitale) werkomgeving. – Observatie. – Het onderzoek van telecommunicatie.

3.6.1

Interviews Tijdens het feitenonderzoek worden zowel de betrokkene als eventuele getuigen geïnterviewd. Daarnaast wordt meestal een gesprek gehouden met de leidinggevende en met collega’s – die op zich niets met de kwestie van doen hoeven te hebben. Deze personen kunnen onder andere informatie geven over de gang van zaken op de afdeling, over de werkwijze, of over wat besproken is tijdens werkoverleggen. Het afnemen van interviews is het meest gebruikte en soms zelfs enige mogelijke onderzoeksmiddel. Daarom is het erg belangrijk dat dit zo goed mogelijk gebeurt. Dat betekent in ieder geval dat: – De betrokkene vooraf is geïnformeerd over de aard en mogelijke duur van het gesprek. – De betrokkene weet dat hij zich tijdens het gesprek door een raadsman kan laten bijstaan (artikel 3:1 Awb). – De betrokkene weet wat zijn rechten en plichten zijn. Het spreekt voor zich dat de onderzoekers zich voor, tijdens en na het gesprek niet misleidend mogen uitlaten of gedragen. Ook mogen ze geen psychische of fysieke druk


33

of dwang gebruiken: de betrokken ambtenaar moet zijn verklaring vrij kunnen afleggen. Dat onderzoeken een lastig vak is, blijkt vaak wel uit het afnemen van de interviews. Een interview in het kader van onderzoek is iets heel anders dan het voeren van een functioneringsgesprek. Geef je informatie die je eerder hebt verzameld, meteen weg? Of laat je de ambtenaar eerst zelf iets verklaren? Vertel je eerst wat de normale werkwijze is en stel je dan pas het afwijkende gedrag aan de orde? Of laat je hier eerst de ambtenaar zelf over aan het woord? Hoe ga je om met een zwijgende ambtenaar? En hoe reageer je als een ambtenaar aantoonbaar liegt? Om de onafhankelijkheid van het onderzoek te bevorderen en er voor te zorgen dat de rechter het gesprek als bewijs kan accepteren, moeten de gesprekken worden gevoerd in koppels van twee onderzoekers. Dit is ook ter bescherming van de onderzoekers zelf.

In deze handleiding spreken we met opzet over interviewen en niet over (ver)horen. Dat doen we omdat “verhoren” een term uit het strafrecht is. Interviews in de vorm waarin wij ze gebruiken, worden ook wel onderzoeksgesprekken genoemd.

Dwangmiddelen Als er echt gerede twijfel is aan de integriteit van een medewerker, dan mag u van hem verwachten dat hij meewerkt aan het onderzoek[26]. Als werkgever kunt u hem echter niet verplichten om op een gesprek te verschijnen of om verantwoording af te leggen. De politie beschikt over allerlei dwangmiddelen en kan een verdachte oppakken, vastzetten en verhoren; een werkgever heeft dit soort strafrechtelijke bevoegdheden binnen een bestuurlijke context niet. Wil de betrokkene zich niet verantwoorden? Dan kan hem dat wel plichtsverzuim opleveren[27].

Aangeven consequenties Het is zorgvuldig om al aan het begin van het interview te bespreken wat de mogelijke consequenties zijn van niet meewerken of niet de waarheid vertellen. Daarnaast kunt u de ambtenaar erop wijzen dat een eventuele verklaring over een strafbaar feit, risico’s met zich mee kan brengen. Mocht politie of justitie later informatie opvragen bij de werkgever, dan moet die deze in principe verstrekken. Het kan dan zijn dat de ambtenaar in bestuurlijke context een belastende verklaring heeft afgelegd, die later in een strafzaak wordt gebruikt.[28]. De ambtenaar staat dan voor een lastige keuze: werkt hij [26] [27]

[28]

34

Zie bijvoorbeeld: CRvB, 5 april 2007, TAR 2007, 117 De Centrale Raad van Beroep heeft in twee zaken uitgesproken dat een ambtenaar waaraan met betrekking tot integriteit extra hoge eisen mogen worden gesteld (zoals een politieambtenaar of gerechtssecretaris), openheid van zaken moet geven in een situatie waarin gerechtvaardigde twijfel is gerezen over zijn integriteit. Doet hij dat niet, dan riskeert hij plichtsverzuim. Hetzij omdat het nalaten om opheldering te verschaffen als plichtsverzuim wordt opgevat, hetzij omdat de ambtenaar de twijfel niet heeft kunnen of willen wegnemen. (LJN:AK4552, CRvB , 01/5857 AW en LJN: AK4558, CRvB, 02/3131 AW). Aan de ambtenaar wordt eigenlijk een soort van “cautie” gegeven. Dat wil zeggen: een waarschuwing dat als hij iets zegt, dit consequenties kan hebben. Ons advies is om het feit dat de ambtenaar cautie heeft gekregen, op te nemen in de uiteindelijke verklaring.


niet mee aan het onderzoek (plichtsverzuim) of werkt hij mee en kan zijn informatie later in een strafzaak tegen hem werken? Het is de taak van de werkgever om hem op de mogelijke consequenties van zijn keuze te wijzen.

Raadsman Hoewel dat niet wettelijk verplicht is, is ons advies om de betrokkene de mogelijkheid te geven om zich te laten bijstaan door een raadsman. In de praktijk blijkt namelijk dat de aanwezigheid van een raadsman erg nuttig kan zijn voor zowel de onderzoekers als de betrokkene(n). Zo kan hij als dempende factor werken op de emoties die eventueel tijdens het interview loskomen. De raadsman is wel bij het gesprek aanwezig, maar neemt hier niet inhoudelijk aan deel. Soms is de raadsman advocaat, maar dat hoeft niet. Aan zijn vakinhoudelijke kwalificaties worden namelijk geen eisen gesteld. Hij kan dus ook een (kader)lid van een vakbond zijn, of een familielid of vriend. Zijn er ernstige bezwaren tegen de raadsman, bijvoorbeeld omdat hij zelf betrokken is bij het plichtsverzuim of omdat tegen hem vergelijkbare verdenkingen bestaan? Dan kan zijn aanwezigheid worden geweigerd.

Getuigen De onderzoekers kunnen – behalve de betrokken ambtena(a)r(en) – ook getuigen interviewen. Die kunnen binnen of buiten de organisatie vandaan komen. Voor de getuigen die binnen de organisatie werken, geldt hetzelfde als voor de betrokken ambtenaar: in principe zijn ze verplicht om aan het feitenonderzoek mee te werken. Niet meewerken, kan ook voor hen plichtsverzuim opleveren. De getuigen die worden uitgenodigd om een verklaring af te leggen worden gewezen op hun rechten en plichten. Die laatsten zijn gelijk aan die van de betrokken ambtenaar. Het is netjes om de getuige(n) erop te wijzen dat hun verklaring later kan worden ingezien door de betrokken ambtenaar (zie ook paragraaf 4.3.1, hoor en wederhoor).

Collectief interviewen Het collectief interviewen van getuigen is geen betrouwbare methode om objectieve informatie te krijgen. Vaak wordt het dan namelijk niet duidelijk wie nu precies wat heeft gezegd. Als een groot deel van de gemaakte verwijten berust op een verklaring van één of meerdere collega’s, dan moet u daar voorzichtig mee omgaan; deze verklaringen kunnen immers alleen goed op waarde geschat worden tegen de achtergrond van de bestaande verhoudingen binnen de groep medewerkers. Daarnaast kan een rechter die de zaak later moet beoordelen, soms een heel kritische houding aannemen ten opzichte van dit soort verklaringen[29]. Het zal dus vaak nodig zijn de inhoud van dit soort verklaringen verder te onderzoeken,. Dit om na te gaan of op grond van objectievere gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokkene zich inderdaad schuldig heeft gemaakt aan wat hem wordt verweten. Dat geldt zeker als er sprake is van afwijkende verklaringen van meerdere medewerkers.

[29]

CRvB 6 maart 2008, TAR 2008, 120


35

Verslag De onderzoekers maken altijd van alle gesprekken een verslag. Omdat duidelijk moet zijn wie wat heeft verklaard, moeten alle verklaringen voorzien zijn van de naam van de geïnterviewde persoon, zijn handtekening en de datum van het interview. Een anonieme verklaring is alleen toelaatbaar in combinatie met ander verifieerbaar bewijsmateriaal en als handhaving van de anonimiteit op zeer zwaarwegende gronden nodig is. In paragraaf 4.6 vindt u meer informatie over de manier waarop u interviews kunt vastleggen. 3.6.2

Onderzoek werkomgeving De werkomgeving valt onder de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Als het vermoeden bestaat dat de werkomgeving informatie bevat die belangrijk is voor het onderzoek, dan kunnen de onderzoekers deze echter doorzoeken. Onder de werkomgeving wordt verstaan: dienstruimten, (archief)kasten, bureaus, automatisering en dienstvoertuigen. De werkplek wordt het liefst in aanwezigheid van de betrokkene doorzocht. Het onderzoek gebeurt door minimaal twee onderzoekers. Van de resultaten maken de onderzoekers een rapport van bevindingen op.

3.6.3

Onderzoek telecommunicatie Onderzoek naar het gebruik van telecommunicatiemiddelen houdt in dat het gebruik van e-mail, internetcommunicatie, telefoon en/of fax wordt onderzocht. Aan dit onderzoek is een aantal voorwaarden verbonden. Zo moet het vooraf (bijvoorbeeld via een richtlijn, protocol of gedragscode) duidelijk zijn dat er binnen de organisatie onderzoek naar communicatiemiddelen kan worden gedaan. En ook hoe dat gebeurt (kenbaarheidsvereiste).

Bescherming privacy Het gebruik van e-mail en internet in organisaties is de afgelopen jaren flink toegenomen. Steeds meer werknemers hebben via hun werkcomputer toegang tot het internet. Daardoor is bij werkgevers de angst toegenomen dat deze middelen oneigenlijk en risicovol worden gebruikt. Werkgevers willen het gebruik daarom graag controleren, maar ambtenaren zien dat al snel als een inbreuk op hun privacy. Onder werktijd geldt er voor ambtenaren een zekere beperking van dat grondrecht. Dat betekent echter niet dat een werkgever zomaar alle fundamentele vrijheden van zijn ambtenaren aan de kant kan schuiven bij het naleven van zijn belangen. De bescherming van de privacy op de werkplek is in verschillende weten regelgeving vastgelegd. Zo heeft een werknemer op basis van artikel 8 Europees verdrag voor de rechten van de mens (ERVM) recht op een zekere mate van vertrouwelijke communicatie op zijn werkplek. Dus zonder inmenging van de werkgever. Daarnaast staat echter in het Burgerlijk Wetboek en de Ambtenarenwet dat (op basis van de begrippen goed werknemerschap en goed werkgeverschap ) zowel de werkgever als de werknemer zich moeten houden aan het verantwoord gebruik van e-mail en internet. En aan een zorgvuldig controlebeleid.

36


Daarbij geeft de Wet op de ondernemingsraden de ondernemingsraad instemmingsrecht voor het invoeren van een dergelijk beleid[30].

Vuistregels Het college bescherming persoonsgegevens (CBP) heeft op basis van het arbeidsrecht en het privacyrecht vuistregels geformuleerd voor het gebruik en de controle van e-mail en internet op de werkplek. Om de toepasbaarheid van deze vuistregels te vergroten, heeft het CBP daarnaast een raamregeling voor het gebruik van e-mail en internet ontwikkeld. Deze is bedoeld als instrument voor organisaties, bedrijven en ondernemingraden om de vuistregels in het eigen beleid toe te passen[31]. Het uitgangspunt van het CBP is de privacy van werknemers ten aanzien van het gebruik van e-mail en internet. De zorg van een goed werkgever houdt daarbij in dat de vertrouwelijkheid van berichten met een meer persoonlijke, niet zakelijke inhoud, in principe wordt gerespecteerd. Voor een inbreuk op die privacy is dus een duidelijke rechtvaardiging nodig. Ook hierbij spelen de begrippen proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol. 3.6.4

[30]

[31]

Observatie Om de handelingen of de gedragingen die tot een vermoeden van integriteitsschending hebben geleid te kunnen bevestigen, is het soms nodig om de betrokkene te observeren. Er zijn grofweg twee vormen van observatie mogelijk: – Dynamische observatie. In dit geval worden de betrokkene of een bepaald goed fysiek gevolgd. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van een foto- en/of videocamera. Een voorwaarde is dan wel dat de camera wordt ingezet vanaf de openbare weg of in openbaar toegankelijke ruimtes. Dat wil zeggen: de camera moet zichtbaar zijn voor iedereen. Dynamische observatie kan ook buiten werktijd plaatsvinden. Bijvoorbeeld bij een vermoeden van oneigenlijk ziekteverzuim of van onverenigbare nevenactiviteiten. Observatie is een zwaar middel, zeker als het buiten werktijd plaatsvindt. Het vermoeden van plichtsverzuim moet daarom de aantasting van de privacy die er bij hoort kunnen rechtvaardigen. Ook moet goed gekeken worden of er niet een minder zwaar middel kan worden ingezet. – Statische observatie. Dit wil zeggen: het observeren met een (verborgen) camera op (een deel van) de werkplek. Bijvoorbeeld een kassacamera, om te kunnen vastleggen dat iemand geld aan de kas onttrekt.

Op grond van de WOR (artikel 27, lid 1 onder k en l) is instemming nodig van de ondernemingsraad bij: – een regeling omtrent het verwerken van alsmede de bescherming van de persoonsgegevens van de in de onderneming werkzame personen – een regeling inzake voorzieningen die gericht zijn op of geschikt zijn voor waarneming van of controle op aanwezigheid, gedrag of prestaties van de in de onderneming werkzame personen; Een en ander voor zover betrekking hebbende op alle of een groep van de in de onderneming werkzame personen. Meer informatie over de vuistregels en het volledige rapport over regels voor controle op e-mail en internetgebruik van werknemers vindt u in het CBP rapport “Goed werken in netwerken” van J.H.J. Terstegge. Dit rapport is te downloaden via www.cbpweb.nl.


37

Net als aan de controle op e-mail en internetgebruik is aan het gebruik van observatiecamera’s een aantal voorwaarden verbonden. – Er moet een concrete aanwijzing zijn dat er een integriteitsschending heeft plaatsgevonden. – Er moet een gerechtvaardigd belang zijn om een dergelijk zwaar onderzoeksmiddel in te zetten. – Het is niet toegestaan om zomaar op elke plek een camera op te hangen. Waar mensen zich vrij moeten kunnen voelen – zoals in kleedruimten of in toiletten – mag het niet. – Het gebruik van camera’s moet beperkt blijven wat betreft tijd en plaats (proportionaliteitsvereiste). – Het moet duidelijk zijn binnen de organisatie dat cameragebruik onder bijzondere omstandigheden mogelijk is (kenbaarheidsvereiste). Voor een dergelijke regeling is ook instemming nodig van de ondernemingsraad. – De gegevens moeten worden opgeslagen in overeenstemming met de WBP en mogen alleen worden gebruikt voor het doel waarvoor ze zijn opgeslagen (doelprincipe). Het gebruik van heimelijke camera’s mag dus alleen in uitzonderingsgevallen, als zwaarwegende belangen dat eisen en wanneer er geen alternatieven zijn om het onderzoeksdoel op een andere, minder ingrijpende manier, te bereiken. 3.6.5

Andere onderzoeksmethoden De onderzoeksmiddelen die in de voorgaande paragrafen zijn beschreven, zijn niet uitputtend. Het zijn wel de belangrijkste en meest gebruikte. Soms wordt echter ook gebruik gemaakt van statistisch onderzoek of handschriftanalyse Statistisch onderzoek kan helpen om een relatie te vinden tussen de aanwezigheid van een betrokkene op een bepaald(e) plaats of tijdstip en de vermeende integriteitsschending. Uit de rechtspraak blijkt echter dat statistisch bewijs op zich – dus zonder enig andere vorm van bewijs – niet voldoende is[32]. Bij handschriftanalyse wordt geschreven tekst voorgelegd aan een handschriftdeskundige die onderzoekt of een tekst naar alle waarschijnlijkheid aan een bepaalde persoon is toe te schrijven.

3.6.6

Openbare bronnen Tijdens het onderzoek bestaat er vaak behoefte aan het inwinnen van informatie. Eén manier daarvoor is het raadplegen van openbare bronnen. Dankzij internet is de beschikbaarheid van dit soort bronnen flink toegenomen. De snelheid en de laagdrempelige toegang ervan zorgen voor tijdwinst en maken hen erg geliefd. Hoewel het gebruik van informatie uit dit soort bronnen in principe is toegestaan, is het wel belangrijk om te bepalen in hoeverre je waarde kan hechten aan de gevonden informatie. Is de informatie van de openbare bron bijvoorbeeld wel juist en betrouwbaar? Wordt er een beslissing genomen op basis van de gevonden informatie? Dan is het

[32]

38

CRvB 7 augustus 2003, TAR 2003, 191.


belangrijk om aan te geven wat de specifieke vindplaats is (URL) en wanneer de informatie is geraadpleegd. Zo kan achteraf de juistheid en betrouwbaarheid van de informatie worden gecontroleerd. Tip: maak een schermafdruk en bewaar deze bij het digitale onderzoeksdossier! Er bestaat ook verschil tussen de openbare bronnen zelf. Aan informatie van bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel of het bevolkingsregister, mag je uiteraard meer waarde hechten dan aan informatie via Facebook. Het aanvoeren van ondersteunend bewijsmateriaal is daarom in sommige gevallen noodzakelijk.


39

40


4

Verslaglegging en rapportage Tijdens het feitenonderzoek worden alle uitgevoerde onderzoekshandelingen vastgelegd in een onderzoeksrapportage. Deze wordt na afronding van het onderzoek aangeboden aan het bevoegd gezag. Een goede verslaglegging vormt een solide (schriftelijke) basis om een oordeel te kunnen vormen over de vermoedelijke integriteitsschending. Of om vast te kunnen stellen dat er sprake is van plichtsverzuim. De manier waarop het onderzoek is uitgevoerd en de uiteindelijke bevindingen moeten aan het eind van het traject voor alle partijen inzichtelijk zijn. Daarnaast moeten de rechtmatigheid en de kwaliteit van het onderzoek en de bevindingen toetsbaar zijn[33].

4.1

Verslaglegging interviews Het is belangrijk om interviews altijd met twee personen af te nemen. Eén van beide legt tijdens het gesprek de verklaring schriftelijk vast. Dit verslag geeft een zo getrouw mogelijke weergave (in het kort en niet letterlijk) van wat er tijdens het gesprek aan de orde is gekomen. Het verslag wordt het liefst direct na het gesprek ter lezing en ondertekening voorgelegd aan de betrokkene/getuige. Door deze ondertekening bevestigt de geïnterviewde dat zijn vastgelegde verklaring juist is weergegeven. Bestaat een verklaring uit meerdere pagina’s, dan is het verstandig om iedere pagina met een inhoudelijke verklaring door de geïnterviewde te laten paraferen. Dat voorkomt dat de originaliteit van de verklaring achteraf ter discussie wordt gesteld. Ook de interviewers tekenen het verslag. Het is niet nodig, en in bepaalde gevallen zelfs in strijd met het onderzoeksbelang, om een kopie van het verslag aan de betrokkene mee te geven. Bijvoorbeeld als het gevaar bestaat dat de geïnterviewde zijn verklaring afstemt met andere betrokkenen of getuigen. Dat kan betekenen dat de gesprekken met de diverse betrokken soms tegelijk of direct achter elkaar moeten plaatsvinden. Zo is er geen gevaar van mondelinge afstemming. Is directe verslaglegging niet mogelijk, dan is het alternatief om het verslag op een later moment, maar binnen enkele werkdagen toe te sturen. Een groot nadeel van een uitgesteld verslag is echter dat er achteraf alsnog discussie kan ontstaan over de inhoud.

[33]

In verschillende uitspraken heeft de CRvB het volgende bepaald: “In het ambtenarentuchtrecht gelden niet de strikte bewijsregels van het strafrecht, maar voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, is het noodzakelijk dat op basis van beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens, de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedraging heeft schuldig gemaakt”.


41

Voor een getrouwe weergave van de gespreksinhoud is het bij een later toegestuurd verslag belangrijk om tijdens het interview goede aantekeningen te maken. Of om het gesprek vast te leggen met opnameapparatuur. Dat laatste mag alleen als alle aanwezigen daarmee instemmen. Aan het opnemen, gebruiken en bewaren van opnamen in beeld en/of geluid zijn ook voorwaarden verbonden. Zo is de opslag van opnamemateriaal onderworpen aan de bepalingen van de Archiefwet en moet het College Bescherming Persoonsgegevens vooraf worden geïnformeerd (meldplicht). Daarnaast zal de organisatie in aanvulling op de wetgevende bepalingen een regeling moeten hebben die het gebruik van opnamen verder reguleert. Hierbij speelt de ondernemingsraad van de organisatie een belangrijke rol (instemmingsrecht). Na ontvangst sturen de betrokkene/getuige(n) het verslag en hun eventuele schriftelijke opmerkingen terug. Dat moet gebeuren binnen de in het verslag genoemde gestelde termijn (bijvoorbeeld vijf werkdagen). Ook dit verslag wordt door alle gespreksdeelnemers, dus zowel de onderzoekers als de geïnterviewden, ondertekend (en indien van toepassing, geparafeerd). Weigert een betrokkene het gespreksverslag te ondertekenen? Dan vermelden de onderzoekers dat in het verslag, als dat kan met opgaaf van de reden(en). Kunnen de onderzoekers en de betrokkene/getuige(n) het niet eens worden over de tekst van het verslag, dan wordt de afwijkende mening van de betrokkene/getuige(n) opgenomen in een apart verslag. Dat wordt vervolgens aan het gespreksverslag vastgehecht. Het verslag maakt deel uit van het uiteindelijke onderzoeksrapport.

4.2

Verslaglegging andere onderzoeksmethoden Ook het gebruik van bevoegdheden en de manier waarop dat is gebeurd (bijvoorbeeld het doorzoeken van de werkomgeving, statische en/of dynamische observatie en het monitoren van e-mail/internet) moet goed worden vastgelegd. Daarbij is het ook zinvol om aan te geven waarom er geen gebruik is gemaakt van een bepaald onderzoeksmiddel. Wordt er op grond van het onderzoek een negatief besluit genomen voor de betrokken ambtenaar, dan stelt deze in de praktijk vaak het onderzoek ter discussie: er zijn teveel interviews afgenomen of juist te weinig; er had niet geobserveerd mogen worden, of observatie had juist wél wat opgeleverd, et cetera. Om te voorkomen dat er ruis op de lijn ontstaat over het hoe en waarom van de inzet van onderzoeksmiddelen, en om te voorkomen dat de discussie zich vooral daar op richt, is het belangrijk om zo uitvoerig mogelijk vast te leggen waarom bepaalde keuzes wel of niet zijn gemaakt. Het is daarbij goed om te beseffen dat het bevoegd gezag, bezwaarcommissies en rechters vaak leken zijn op het gebied van onderzoek. Probeer de verslaglegging dus zo op te stellen dat het ook voor een onprofessionele buitenstaander duidelijk is waarom

42


bepaalde stappen wel of niet zijn gezet. Dit helpt ook de jurist die de eventueel genomen maatregel moet verdedigen en niet bij het onderzoek betrokken is geweest (en ook niet altijd een onderzoeker naast zich in de rechtszaal heeft, die hierover iets zou kunnen zeggen). Het lijkt allemaal veel werk, maar het wordt pas echt vervelend als een terechte maatregel uiteindelijk geen stand houdt omdat het door onzorgvuldige verslaglegging lijkt alsof een onderzoek niet goed is uitgevoerd.

4.3

Onderzoeksrapportage De onderzoeksfase eindigt met het aanbieden van het onderzoeksrapport aan het bevoegd gezag. Dit rapport bevat alle informatie die het bevoegd gezag nodig heeft om zich een oordeel te kunnen vormen over het vermoeden van integriteitsschending. Daaronder wordt uiteraard ook informatie verstaan die ontlastend is voor de betrokken ambtenaar. Bijvoorbeeld informatie die niet positief is voor de opdrachtgever (procedures die niet goed worden gevolgd of een leidinggevende die jarenlang een situatie heeft gedoogd). In de eerste plaats omdat het relevante feiten en omstandigheden zijn die meegewogen moeten kunnen worden. In de tweede plaats omdat de betrokken ambtenaar de ontlastende feiten en omstandigheden waarschijnlijk later ook zelf zal aanvoeren. En dat kan er dan toe leiden dat een eerder besluit moet worden teruggedraaid. Ook de betrokken ambtenaar moet zich op basis van het onderzoeksrapport een oordeel kunnen vormen over het onderzoek. Daarnaast moet hij dat eventueel kunnen (laten) toetsen op rechtmatigheid. Ook dat vraagt om een goede rapportage, die tijdig in het bezit moet komen van de betrokken ambtenaar. Een onderzoeksrapportage bevat in ieder geval de volgende stukken: – De onderzoeksopdracht, en eventuele latere uitbreidingen. – Een beschrijving van de gebruikte onderzoeksmiddelen en de manier waarop deze zijn ingezet. – Een weergave van alle feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de vermoedelijke integriteitsschending. – Een overzicht van alle relevante weten regelgeving (van toepassing zijnde wettelijke voorschriften, procedures, beleidstukken et cetera). – Schriftelijke (achterliggende) stukken (zoals gespreksverslagen, verslagen van relevante werkoverleggen et cetera) – De bevindingen op grond van het onderzoek.

4.3.1

Inzien en reactie op onderzoeksrapportage Steeds meer organisaties bieden de betrokken ambtenaar de mogelijkheid om de onderzoeksrapportage in te zien, voordat deze aan het bevoegd gezag wordt aangeboden. De betrokken ambtenaar wordt hiervoor (eventueel met zijn raadsman) apart uitgenodigd. De rapportversie van de ambtenaar bevat in dat geval wel de bijlagen, maar geen conclusie.


43

Het is belangrijk dat de ambtenaar, als hij op de uitnodiging ingaat, voldoende gelegenheid krijgt om het verslag te lezen. Dat wil zeggen: een rustige ruimte en voldoende tijd. Het is raadzaam om na afloop de eventuele open aanmerkingen van de betrokkene, schriftelijk vast te leggen en op te nemen in de onderzoeksrapportage die aan het bevoegd gezag wordt aangeboden. Hierdoor krijgt het bevoegd een volledig beeld van het proces. Het is niet verstandig om het dossier door de ambtenaar te laten kopiëren of om het mee te geven. Het rapport bevindt zich namelijk nog steeds in de conceptfase en waarschijnlijk wordt het nog gewijzigd. Bijvoorbeeld omdat de ambtenaar tijdens het toepassen van hoor en wederhoor zaken naar voren brengt die ervoor zorgen dat aanvullend onderzoek nodig is. Het uiteindelijke rapport zal dus vaak afwijken, en het is niet wenselijk dat er meerdere versies van het onderzoeksrapport gaan circuleren. Soms vraagt de betrokkene ook om toezending van het (concept)rapport. Ook dat raden we erg af. Het gaat immers om strikt vertrouwelijke informatie over de betrokken ambtenaar én over eventuele derden. 4.3.2

Besluitvorming n.a.v. onderzoeksrapportage De onderzoekers leggen alle feiten objectief vast. Daarbij mogen ze geen persoonlijke mening of oordeel geven. Zoals het trekken van eventuele consequenties naar aanleiding van de onderzochte feiten. Dat is de taak van het bevoegd gezag. Het objectief (descriptief) onderzoeken en het geven van een (normatief) oordeel moeten strikt gescheiden blijven. Het is wel verstandig om de belangrijkste onderzoeksbevindingen in een apart(e) brief of een aparte tekst op een rij te zetten. Zeker als het gaat om een lijvig rapport met veel bijlagen, is het bijna ondoenlijk voor het bevoegd gezag om zelf alle onderzoeksresultaten te filteren. Het bevoegd gezag beslist uiteindelijk of de vastgestelde feiten in het rapport aanleiding zijn om de feiten te kwalificeren als plichtsverzuim, of als een andere vorm van ongewenst ambtelijk handelen. Is dat zo, dan moet het vervolgens bepalen of het rapport aanleiding geeft tot een disciplinaire straf of een andere (rechtspositionele) maatregel. Het is daarbij belangrijk dat het bevoegd gezag niet alleen verwijst naar de bevindingen van het onderzoek, maar duidelijk onderbouwt hoe het zelfstandig op basis van de onderzoeksresultaten tot een besluit is gekomen. De conclusie kan natuurlijk ook zijn dat de betrokken ambtenaar niets te verwijten valt. In dat geval moet het bevoegd gezag besluiten hoe hier zorgvuldig over wordt gecommuniceerd (zie hoofdstuk 5, Communicatie).

Het onderzoeksrapport maakt geen deel uit van het personeelsdossier van de betrokken ambtenaar. Het wordt opgenomen in een afzonderlijk vertrouwelijk dossier. Per dossier wordt bepaald wie er wel of niet toegang toe krijgt, en onder welke voorwaarden.

44


5

Communicatie Omdat de impact van een onderzoek in een organisatie vaak erg groot is, is het belangrijk dat er goed gecommuniceerd wordt. Dat lijkt een open deur, maar toch gaat het vaak mis. Soms komt dat omdat men de vuile was niet wil buitenhangen, soms omdat een organisatie bang is voor andere (juridische) misstappen of om de privacy van de betrokkenen te schenden. Het verkrampt omgaan met informatie, zowel intern als extern, kan echter averechts werken. Er kan bijvoorbeeld juist méér onrust ontstaan. Of er blijven onterecht verkeerde beelden hangen. Dat alles bevordert het vertrouwen in de organisatie niet. Open en transparant communiceren over (vermoedelijke) integriteitsschendingen is erg belangrijk voor het bespreekbaar maken van ongewenst gedrag. Maar ook voor het leren van kwesties die zich hebben voorgedaan. Daarnaast maakt het zichtbaar (en onderstreept het) welk belang de organisatie aan integriteit hecht. Hoewel open en transparante communicatie misschien niet het eerste is waaraan u bij onderzoek naar integriteitsschendingen denkt, is het toch verstandig om hier voldoende aandacht aan te besteden. Daarbij moet u steeds het juiste midden zoeken tussen de gewenste openheid en de privacy van de betrokkenen (“gesloten waar het moet, open waar het kan”). Net als het onderzoek zelf, is het ook bij uw communicatie belangrijk is om vooraf een plan te hebben; in dit geval een goede, vastgelegde communicatiestrategie. Daarin staat onder andere wie er op welk moment communiceert met wie, en wie inhoudelijk verantwoordelijk is voor welke communicatie. Daarnaast bevat de strategie afspraken over de externe communicatie. De media kan immers tijdens het feitenonderzoek een grote rol spelen! Meer informatie over communicatie bij integriteitsschendingen vindt u in de handreiking ‘Schandaalmanagement’ van BIOS[34].

5.1

Communicatie met de betrokkene In deze handreiking zijn al een aantal manieren genoemd waarop het bevoegd gezag (of de onderzoekers) met de betrokkene communiceren: – De schriftelijke kennisgeving dat er een feitenonderzoek naar de betrokkene wordt ingesteld. – Een ordemaatregel. – De mededeling dat de betrokkene zich kan laten bijstaan door een raadsman.

[34]

U kunt deze handreiking aanvragen of downloaden via www.integriteitoverheid.nl.


45

– – –

Het interviewen van de betrokkene. Hoor- en wederhoor. De eventuele besluitvorming naar aanleiding van het onderzoek.

De betrokkene zal echter ook graag informatie willen hebben over de gang van zaken tijdens het onderzoek en over de voortgang ervan. Die wens kan conflicteren met het onderzoeksbelang. Het is bijvoorbeeld meestal niet bevorderlijk voor het onderzoek om informatie over het verloop ervan, ook aan de betrokkene zelf te verstrekken. Normaal gesproken gebeurt dat dan ook niet. Tijdens het onderzoek heeft de betrokkene over het onderzoek zelf vooral contact met de onderzoekers. Blijft hij zijn werk in de tussentijd uitoefenen, dan heeft hij daarnaast ook contact met zijn leidinggevende. Ook als de ambtenaar is geschorst, kan de leidinggevende contact met hem blijven houden. Daarbij zal de rol van de leidinggevende vooral zijn dat hij informeert hoe het met de ambtenaar gaat en dat hij alert is op signalen. Zoals op de vraag of de bedrijfsarts of bedrijfsmaatschappelijk werk moet worden ingeschakeld. Als het onwenselijk is dat de leidinggevende zelf contact met de medewerker onderhoudt (bijvoorbeeld als hij zelf ook onderwerp is van onderzoek), dan kan een medewerker van P&O deze rol eventueel vervullen.

5.2

Nazorg In de praktijk blijkt dat er soms blijvende onrust ontstaat na een intern onderzoek. En ook dat er veel vragen zijn – vooral vanuit de afdeling waar de betrokken ambtenaar werkzaam was (of is). In zo’n geval kan een zogenaamd nazorggesprek heel zinvol zijn. Een nazorggesprek is een nabespreking op de afdeling waar een intern onderzoek naar (een) vermeende integriteitsschending(en) heeft plaatsgevonden. Bij dat onderzoek waren één of meerdere collega’s betrokken, die al dan niet gestraft zijn[35]. In het gesprek wordt verantwoording afgelegd over de rechtvaardigheid van het onderzoeksproces en over de eventuele juridische afdoening. Soms is een nazorggesprek niet nodig. Redenen om het wel te houden, zijn: – Het wegnemen van spanning en onduidelijkheid. – Het herbevestigen van de bestaande normen. – Lessen trekken (herkennen signalen, aanspreken). – Het vergroten van het vertrouwen in de organisatie. – Het voorkomen of corrigeren van onjuiste verhalen over het voorval/onderzoek.

[35]

46

Wat in deze handreiking over nazorg staat, is gebaseerd op ervaringen van de politie Amsterdam- Amstelland. Zij hebben de afgelopen jaren veel ervaring opgedaan met het houden van nabesprekingen. Op basis daarvan hebben ze een instrument ontwikkeld: “Nabespreking op teams”. Zie ook: www.integriteitoverheid.nl/kenniscentrum/ praktijkvoorbeelden.


Gespreksonderwerpen Tijdens een nazorggesprek komt vaak een aantal standaard onderwerpen naar voren: – De zorgvuldigheid van het onderzoek. – De (on)bevooroordeeldheid van het onderzoek. – De manier waarop het onderzoek is uitgevoerd. – De aanwezigheid van een strafgrond (juistheid). – De rechtvaardigheid van de straf. Op basis van het bovenstaande is het verstandig om in het nazorggesprek aandacht te bersteden aan: – Uitleg over integriteitsschending(en). – Uitleg van de gekozen onderzoeksmethode. – Een toelichting op de opgelegde straf/maatregel. – Het beantwoorden van vragen. – Het trekken van lessen.

Organisatie Om het nazorggesprek goed te laten verlopen en om het juiste effect te bereiken, is het belangrijk dat u zorgt voor een goede locatie. Ook moet er voldoende tijd zijn om het gesprek in alle rust te kunnen voeren. Het is verstandig om het gesprek te laten leiden door verschillende personen. Bijvoorbeeld iemand die betrokken is geweest bij het onderzoek, de direct leidinggevende en/of het hoofd van het betreffende organisatieonderdeel. Het is belangrijk dat al deze personen zich goed hebben voorbereid op het gesprek. Dat kan aan de hand van de genoemde onderwerpen en/of onderlinge afstemming. Ook is het belangrijk dat de verantwoording zorgvuldig is. Dat wil zeggen dat er duidelijke uitleg wordt gegeven over de keuzes die zijn gemaakt, zonder deze goed te praten. Dat laatste houdt in: als dat nodig is ook erkennen waar het mis is gegaan, of beter had gekund. Ook voor het nazorggesprek geldt: wees open waar het kan, respecteer de privacy van de betrokkene en wees gesloten waar het moet. En leg uit waarom dat zo is.


47

48


6

Coördinerende of regierol (extern onderzoek)

De meest voorkomende reden om een onderzoek extern uit te besteden, is vaak heel simpel: het ontbreken van kennis, ervaring en tijd om het onderzoek zelf goed uit te kunnen voeren. In paragraaf 2.3 hebben we de inzet van een extern onderzoeksbureau kort besproken. In dit hoofdstuk gaan we er dieper op in, omdat de kwaliteit en het resultaat van een onderzoek sterk afhangen van de externe onderzoekers, én van de regievoering door de opdrachtgevende partij[36]. Iedere organisatie die besluit om een onderzoek extern uit te laten voeren, is en blijft zélf verantwoordelijk voor dat onderzoek. Elk extern onderzoek wordt dus in opdracht van en onder regie en verantwoordelijkheid van de organisatie uitgevoerd. Daarom is het belangrijk dat u werkt met deskundige professionele partijen en dat u een goede regie voert op de uitvoering van het onderzoek. Uitbesteden betekent dus ook (een grote mate van) inzet en tijd van uw eigen organisatie! Huurt uw organisatie een onprofessionele partij in of voert u geen goede regie? Dan bestaat de kans dat uw onderzoek een onbeheersbare vorm aanneemt, dat de resultaten niet of niet goed bruikbaar zijn, of dat op ondeugdelijk onderzoek gebaseerde besluiten in de rechtbank geen standhouden.

6.1

Wie voert de regie? De eerste vraag die zich aandient, is: wie is de juiste persoon om de regierol op zich te nemen? Daarvoor zijn geen formele regels. Op zich kan iedereen deze rol uitvoeren. In principe loopt de keuze voor een regievoerder min of meer parallel aan de keuze voor de uitvoerder van het onderzoek (zie paragraaf 2.3). Die keuze hangt onder andere af van zaken als benodigde onafhankelijkheid, objectiviteit, kennis en expertise. Belangrijk is in ieder geval dat het bevoegd gezag voldoende vertrouwen heeft in het oordeelsvermogen van de regievoerder en dat de regievoerder voldoende toegang heeft tot het bevoegd gezag om regelmatig overleg te kunnen voeren. Is er binnen de organisatie een integriteitscoördinator of –functionaris aangesteld? Dan is dat vaak de aangewezen persoon om de regierol op zich te nemen. Kennis en ervaring op het gebied van integriteit is een pré, net als enige juridische kennis. Verder is het belangrijk dat de regievoerder een kritische instelling heeft en tegenwicht kan en durft te bieden aan het externe onderzoeksbureau.

[36]

Wat in dit hoofdstuk aan de orde komt, is voor delen ook van toepassing op de rol van regievoerder bij onderzoeken door een interne of externe commissie.


49

Heeft uw organisatie weinig ervaring op het gebied van feitenonderzoek, dan is het moeilijk in te schatten hoe lang het onderzoek gaat duren. En ook hoeveel mankracht ervoor nodig is. Om dat in te schatten was toch juist de expertise ingeroepen van het externe bureau? Dat klopt. Maar het betekent niet dat u alles voor zoete koek hoeft te slikken. Het externe bureau heeft immers een commercieel belang bij een uitgebreid onderzoek, terwijl dat misschien niet (strikt) noodzakelijk of gewenst is. Denk bijvoorbeeld aan het bewaren van de rust in de organisatie. Ons advies is daarom kritisch te blijven ten opzichte van de inzet van onderzoeksmiddelen en de mate waarin dit gebeurt. Dat laatste is ook belangrijk met het oog op de latere beoordeling van het onderzoek (in termen van proportionaliteit en subsidiariteit). Er is intussen gelukkig voldoende jurisprudentie over het doen van onderzoek om een gevoel te krijgen bij wat wel en niet meer door de beugel kan[37].

6.2

Aandachtspunten voor de regievoerder Hieronder zetten we een aantal belangrijke aandachtspunten voor de regievoerder op een rij: –

–

–

[37]

50

Bekijk aan de hand van de onderzoeksopdracht welke expertise er precies voor het voorgenomen onderzoek nodig is. Een eerste reactie is vaak om te kiezen voor een bedrijfsrecherchebureau, terwijl bij financiële onderzoeken een accountant vaak een veel betere keuze is. Ga alleen in zee met een deskundige en professionele partij. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Er zijn immers veel grote bekende bureaus die integriteitsonderzoeken uitvoeren en nog meer eenmanszaken. Die laatste vindt u onder zoektermen als ‘integriteitsonderzoeksbureau’, ‘bedrijfsrecherche’, ‘recherchebureau’ of ‘detectivebureau’. De prijzen en de mogelijkheden van al deze bureaus verschillen behoorlijk. Ook in deze branche geldt dat er veel kaf tussen het koren zit. Het is dus verstandig dat uw organisatie zich breed oriënteert. Navraag bij andere organisaties uit uw sector is daarbij verstandig. Informeer naar de prijs-kwaliteitverhouding en probeer een goed gevoel te krijgen bij de vraag of het bureau wel aansluit bij de waarden van uw organisatie. Werkt het bureau volgens een eigen onderzoeksprotocol? Heeft het oog voor het organisatiebelang? Geeft het bureau gevraagd of ongevraagd advies over gesignaleerde proces- of systeemfouten of beperkt het zich tot het feitenonderzoek? Definieer de onderzoeksopdracht smal. Dat betekent dat u de opdracht beperkt tot de waarheidsvinding voor het vermoeden waarvan melding is gedaan. Is het later eventueel nodig of wenselijk om de opdracht te verruimen, dan kan dat alsnog (uiteraard alleen in overleg met de opdrachtgever; leg dit laatste ook schriftelijk vast!). U ontneemt dan té enthousiaste onderzoekers de gelegenheid om onbeperkt onderzoek te doen, met alle kosten en gevolgen van dien. De onderzoekers

Zie ook het jurisprudentieoverzicht op www.integriteitoverheid.nl.


–

–

– – –


worden zo niet alleen in tijd begrensd, ze worden ook gedwongen om alleen die onderzoekshandelingen te verrichten die echt nodig zijn. Vraag meerdere offertes aan bij verschillende bureaus en wees kritisch bij de beoordeling ervan. Besef dat als er technische hulpmiddelen, zoals camera’s, worden ingezet, er vaak voorwaarden gelden en ook dat er vervolgkosten aan verbonden zijn. Zo moet iemand, als er (urenlang) beelden worden opgenomen, deze achteraf bekijken en verslag doen. De kosten hiervan kunnen flink oplopen. Leg bij de opdrachtverlening vast dat opdrachtgever en opdrachtnemer regelmatig de voortgang en de vervolgstappen van het onderzoek bespreken. En ook hoe dat gebeurt. Houd in verband met het vorige punt een logboek bij. Spreek goed af of het bureau op basis van het onderzoeksprotocol van de opdracht gevende organisatie (voorkeur) werkt, of op grond van een eigen protocol. Maak met het bureau afspraken over hoe en wanneer het onderzoeksresultaat wordt opgeleverd. Leg ook vast wie de eigenaar is van de onderzoekgegevens en wat er gebeurt met kopieën of bewijsstukken in handen van de onderzoekers.

51

52


Fase III: Juridische afdoening

7

Juridische afhandeling van integriteitsschendingen Het is erg belangrijk dat overheidsorganisaties goed en zorgvuldig optreden tegen integriteitsschendingen. De (juridische) afhandeling daarvan maakt deel uit van de handhaving van het integriteitsbeleid. Dit hoofdstuk is een hulpmiddel voor iedereen die betrokken is bij de juridische afdoening van integriteitsschendingen, zoals managers, P&O-adviseurs, (arbeids)juristen en het bevoegd gezag. De disciplinaire procedure bestaat uit een aantal fases en begint met het feitenonderzoek. Het feitenonderzoek hebben we in de voorgaande hoofdstukken uitgebreid behandeld. In dit hoofdstuk beginnen we met een introductie van het begrip plichtsverzuim. Vervolgens behandelen we overige fases van de disciplinaire procedure. Dit zijn: – Het voorgenomen besluit. – De verantwoording. – Het definitieve besluit.

Dit hoofdstuk is primair bedoeld voor de juridische afhandeling van integriteitsschendingen; niet voor andere vormen van disfunctioneren. Voor een deel zal de procedure hiervan echter wel hetzelfde zijn. We beschrijven ook niet welk type disciplinaire maatregel er kan worden opgelegd bij een bepaalde integriteitsschending. Dat kan niet, omdat elk geval daarvoor te veel op zichzelf staat. Sommige integriteitsschendingen zijn wel ernstiger dan andere, omdat de schending de kern van het functioneren van de ambtenaar of de organisatie raakt. Wanneer dat het geval is, kan dat een zwaardere straf opleveren. Dit proberen we via voorbeelden uit te leggen.

7.1

Plichtsverzuim De term integriteitsschending komt als zodanig niet in de rechtspositieregelingen voor. De basis voor het opleggen van een disciplinaire maatregel is daarom plichtsverzuim. In de diverse rechtspositieregelingen is via een ‘open norm’ aangegeven hoe ambte-


53

naren geacht worden hun functie te vervullen. In iedere rechtspositieregeling wordt daardoor een eigen definitie van plichtsverzuim gegeven. In het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) wordt plichtsverzuim als volgt gedefinieerd: “Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen”[38]. Een ambtenaar die zich niet als goed ambtenaar gedraagt, loopt het risico zich schuldig te maken aan plichtsverzuim. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de ambtenaar zich niet houdt aan voorschriften, of zich op een andere manier niet gedraagt zoals van een goed ambtenaar verwacht mag worden. Van plichtsverzuim kan ook sprake zijn als de algemeen aanvaarde normen worden geschonden, ook al zijn die niet schriftelijk vastgelegd. Zo kan het negeren van een mondelinge aanwijzing van een leidinggevende plichtsverzuim opleveren. Een ander voorbeeld: het is verstandig om een interne gedragscode voor het gebruik van internet en e-mail op te stellen. Is die code er niet, dan kan misbruik van e-mail of internet door een ambtenaar toch plichtsverzuim opleveren[39]. Een integriteitsschending is een benoemde vorm van plichtsverzuim. Door het aannemen van steekpenningen gedraagt een ambtenaar zich niet als goed ambtenaar. De gedraging of de integriteitsschending omschrijft men in dat geval als corruptie. Niet alleen ‘doen’ wat verboden is, maar ook het ‘nalaten’ van een handeling die redelijkerwijs van een ambtenaar verwacht mag worden, kan plichtsverzuim zijn. Bijvoorbeeld: een ambtenaar die binnen zijn of haar organisatie geen melding maakt van nevenwerkzaamheden die zorgen voor een verstrengeling van het eigen en het organisatiebelang, kan plichtsverzuim worden verweten[40]. 7.1.1

Plichtsverzuim buiten werktijd Voor ambtenaren geldt dat ook gedrag buiten werktijd en buiten de plaats waar hun functie normaal wordt uitgeoefend, plichtsverzuim kan opleveren. Burgers zijn in belangrijke mate afhankelijk van de overheid. Dat betekent dat een niet-integere overheid tot het verlies van het vertrouwen van de burger in de overheid leidt. Bovendien hoort de overheid het goede voorbeeld te geven; doet ze dat niet, dan zullen ook de burgers zich minder geroepen voelen om zich te houden aan de spelregels van het maatschappelijke verkeer (en de daarbij horende waarden en normen). Integriteit is volgens de zienswijze van BIOS een kernwaarde en een element van de kwaliteit van de overheid. Dat geldt ook voor de ambtenaren die van die overheid deel uitmaken. Voor hen gelden er daarom op het gebied van integriteit strengere normen dan voor medewerkers in private organisaties. Is er sprake van een relatie tussen gedrag en publieke functie, dan kan gedrag buiten werktijd plichtsverzuim opleveren. Een politieagent die zich in zijn privétijd schuldig maakt aan het plegen van geweld, of een belastinginspecteur die fraudeert bij zijn

[38] [39] [40]

54

Artikel 80, tweede lid, ARAR. Tijdschrift voor Ambtenarenrecht (TAR) 2003, 32 en TAR 2006, 171. TAR 2003, 127, TAR 2003, 201, TAR 2004, 35, TAR 2005, 29 en TAR 2001, 13.


persoonlijke belastingaangifte, schaden hun ambt en de beeldvorming van de overheid in het algemeen[41]. Denk ook aan de parkeercontroleur die in zijn privétijd onterecht gebruik maakt van een gehandicaptenparkeerkaart (bijvoorbeeld van een familielid). Deze ambtenaar gaat privé in de fout op een terrein waar hij zelf een handhavende functie heeft. In al deze voorbeelden ondermijnt de ambtenaar de publieke geloofwaardigheid die nodig is om zijn ambt goed te kunnen uitoefenen. Hoe kan een ambtenaar burgers geloofwaardig aanspreken als hij zichzelf niet aan de regels houdt op datzelfde gebied? Iedere ambtenaar moet zich daarom bewust zijn van de gevolgen van zijn privé gedrag voor zijn rol als gezagsdrager. Voor ambtenaren die directe contacten onderhouden met burgers, ambtenaren die (dienst)kleding dragen (waaruit blijkt dat ze bij de overheid werken), maar ook belangrijke gezagsdragers als burgemeesters, geldt dit nog meer. Overigens zegt dit soort gedrag natuurlijk ook iets over de geschiktheid van de betreffende ambtenaar voor zijn functie of zelfs voor het functioneren als overheidsdienaar. 7.1.2

Aannemelijkheid van plichtsverzuim Of er wel of niet sprake is van integriteitsschending, komt meestal aan het licht via (intern) onderzoek. Dit onderzoek wordt dan verricht naar aanleiding van een concreet vermoeden dat een ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan integriteitsschending. Aan het doen van onderzoek en de constatering of er sprake is van plichtsverzuim zijn voorschriften verbonden. Zo blijkt uit vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter in ambtenarenzaken, de Centrale Raad van Beroep (CRvB), het volgende: “In het ambtenarentuchtrecht gelden niet de strikte bewijsregels van het strafrecht, maar voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, is het noodzakelijk dat op basis van beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens, de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedraging heeft schuldig gemaakt”[42]. Anders gezegd: het moet voor het opleggen van een (disciplinaire) maatregel op grond van de onderzoekgegevens aannemelijk zijn – en het bevoegd gezag moet hiervan ook echt zelf overtuigd zijn! – dat de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan een integriteitsschending. En dat die leidt tot plichtsverzuim. De bewijslast in het strafrecht is anders. Daar moet sprake zijn van wettig en overtuigend bewijs. In het ambtenarenrecht geldt dus een minder zware bewijslast. Daar moet overigens ook weer niet te licht over worden gedacht. Het moet namelijk wel echt aannemelijk zijn dat de ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan een integriteitsschending. Dat moet blijken uit een zorgvuldig verricht onderzoek, waarbij niet eenzijdig gezocht of gerapporteerd mag zijn naar/over minpunten van de betrokken ambtenaar. Er moet ook aandacht en ruimte zijn voor de minpunten van de organisatie.

[41] [42]

TAR 1999,69, TAR 2000,98, TAR 2000,131, TAR 2001,13, TAR 2005,17, TAR 2005,32, TAR 2006,114, TAR 2006,132, TAR 2006,166, TAR 2006,171, TAR 2007,7 en TAR 2007,10. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Rechtbank Utrecht LJN (BP3805, SBR 09/3037) waarin deze vaste lijn in de rechtspraak wordt bevestigd.


55

Zoals in fase II al uitgebreid is besproken, moet de werkgever in zijn onderzoek op zoek zijn naar het vinden van de waarheid. Als de werkgever zelf ook steken heeft laten vallen, dan moet dat in het onderzoeksrapport naar voren komen. Dit kan immers effect hebben op de uiteindelijke beslissing om al dan niet een maatregel op te leggen. En ook op de zwaarte van de maatregel. 7.1.3

Samenloop van strafrecht en ambtenarenrecht Het kan voorkomen dat een ambtenaar strafrechtelijk wordt vervolgd door het openbaar ministerie. Dat is op zich onvoldoende basis en bewijs om de ambtenaar meteen plichtsverzuim te verwijten in zijn ambtelijke hoedanigheid [43]. De organisatie hoort zelf te (laten) onderzoeken of ook sprake is van ambtelijk plichtsverzuim. De werkgever heeft hierin dus een eigen verantwoordelijkheid. Er mag bij een dergelijk onderzoek wel gebruik gemaakt worden van documenten uit het strafrechtelijke opsporings- en vervolgingstraject, zoals een proces-verbaal[44]. Voor het overige zijn het strafrechtelijke traject en het interne disciplinaire traject gescheiden en gelden er afwijkende regels. Zoals voor procedure en bewijs[45]. Is over een ambtenaar voor een bepaald vergrijp al een strafrechtelijk vonnis uitgesproken? Dan kunt u deze ambtenaar bij geconstateerd plichtsverzuim toch nog een disciplinaire straf opleggen. Voor hetzelfde gedrag[46]. Het beginsel ‘ne bis in idem’ is dus niet van toepassing op de samenloop tussen het strafrecht en het ambtenarenrecht[47]. Dat betekent dat het op voorhand niet is uitgesloten dat er bij vrijspraak door de strafrechter (bijvoorbeeld wegens gebrek aan bewijs), toch een disciplinaire maatregel volgt. Dat wil zeggen, als eigen onderzoek van de organisatie leidt tot ernstige twijfel over de integriteit en de betrouwbaarheid van de ambtenaar. Andere zaken die belangrijk zijn bij de strafrechtelijke vervolging en veroordeling van ambtenaren: – Bijna elk rechtspositiereglement kent schorsingsgronden. Het feit dat een ambtenaar van zijn vrijheid is beroofd in het kader van opsporing en vervolging, leidt vaak automatisch tot schorsing (schorsing van rechtswege). Daarnaast kan een ambtenaar worden geschorst bij strafrechtelijke vervolging wegens een misdrijf. – Het rechtspositiereglement maakt het ook mogelijk om een ambtenaar te ontslaan. Bijvoorbeeld als hij voor een misdrijf onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheidsstraf.

[43] [44] [45] [46] [47]

56

TAR 2000, 98. Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke gegevens voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden, 2010A016; Stcrt. 2010, nr. 11804, TAR 1997, 232, TAR 2003, 108. TAR 2005, 145 TAR 1992, 193 Dit beginsel houdt in dat een ambtenaar niet twee keer vanuit hetzelfde rechtsgebied kan worden gestraft voor hetzelfde verzuim.


7.2

Voorgenomen disciplinair besluit Als uit het onderzoek blijkt dat er inderdaad sprake is van een integriteitsschending (plichtsverzuim) dan moet het bevoegd gezag beslissen of het overgaat tot een (disciplinaire) maatregel. Omdat de betrokken ambtenaar de mogelijkheid moet krijgen om zich te verantwoorden, neemt het bevoegd gezag eerst een voorgenomen besluit. Het is verstandig om daarin niet alleen te verwijzen naar het onderzoek, maar ook mee te delen dat het bevoegd gezag achter de uitkomsten van het onderzoek staat. Het bevoegd gezag moet laten zien dat het er – mede op basis van de uitkomsten van het onderzoek – van overtuigd is dat er inderdaad sprake is van plichtsverzuim. En dat het daarom een disciplinaire maatregel op zijn plaats vindt. Dit gebeurt bij voorkeur schriftelijk. Een voorgenomen besluit is geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Er kan dus geen bezwaar tegen worden gemaakt. In het voorgenomen besluit staat ook: – Een beschrijving van de voorlopig vastgestelde feiten en omstandigheden (eventueel onder verwijzing naar (delen van) het onderzoeksrapport). – Een onderbouwde constatering van de integriteitsschending. Hierin staat wat de ambtenaar precies verweten wordt en ook dat dit wordt aangemerkt als plichtsverzuim. – De mededeling dat het bevoegd gezag daarom van plan is om de ambtenaar een disciplinaire straf op te leggen. – (Eventueel) de vermelding van de voorgenomen (disciplinaire) maatregel(en). – Een uitnodiging voor het afleggen van verantwoording door de betrokken ambtenaar (schriftelijk of mondeling). – De vermelding van de mogelijkheid om zich op eigen kosten te laten bijstaan door een raadsman[48].

In bijlage E vindt u een voorbeeldbrief van een voorgenomen besluit tot strafoplegging.

7.3

Verantwoording De ambtenaar mag altijd zijn opvatting geven over de feiten en omstandigheden met betrekking tot de hem verweten gedraging(en). Daarnaast mag hij zijn opvatting geven over de voorgenomen (disciplinaire) maatregel(en). Het kan zijn dat een ambtenaar het eens is met de vastgestelde feiten en omstandigheden, maar niet met de voorgenomen maatregel. Bijvoorbeeld omdat hij die te zwaar vindt. Het is daarom verstandig om ook de voorgenomen maatregel te benoemen, zodat de ambtenaar zich direct over beide aspecten kan uitspreken.

[48]

Artikel 2:1 Algemene wet bestuursrecht.


57

In deze fase zal de ambtenaar meestal geen nieuwe zaken meer naar voren brengen. Hij heeft immers als het goed is al tijdens het onderzoek – bijvoorbeeld in het onderzoeksinterview – de mogelijkheid gekregen om te reageren op het verweten gedrag en de bevindingen. Ook heeft hij zijn reactie op het onderzoeksrapport kunnen geven. Komt de ambtenaar toch met nieuwe feiten en omstandigheden? Dan zal moeten worden bekeken in hoeverre deze aanleiding zijn voor verder onderzoek te doen. Vervolgens krijgt de ambtenaar opnieuw de mogelijkheid om zich over het onderzoek en de onderzoeksbevindingen te verantwoorden.

Een en ander ligt anders voor de voorgenomen maatregel(en). Meestal krijgt de ambtenaar in de verantwoordingsfase voor het eerst te horen aan welke maatregel(en) de werkgever denkt als reactie op de hem verweten gedragingen. De verwachting is dat de betrokken ambtenaar op dit onderdeel dus uitgebreider zal ingaan.

Doel Het doel van de verantwoording is om de ambtenaar de mogelijkheid te geven zijn zienswijze kenbaar te maken. De verantwoording is niet bedoeld om extra onderzoeksvragen te stellen en nieuwe feiten boven tafel te krijgen. Als die behoefte nog wel bestaat, dan is dat een signaal dat er tijdens het onderzoek zaken zijn blijven liggen.

Eigen keuze De verantwoording kan schriftelijk of mondeling plaatsvinden[49]. Gebeurt de verantwoording mondeling, dan wordt van het gesprek een schriftelijk verslag gemaakt. Meer over verslaglegging vindt u in fase II, paragraaf x (Verslaglegging en rapportage). Het is aan de ambtenaar wat hij kiest en óf hij zich verantwoordt. Verantwoording is een recht waar hij gebruik van kán maken, het hoeft niet. Er bestaat ook geen wettelijke termijn waarbinnen de verantwoording moet zijn afgelegd. Om de verantwoordingsprocedure toch met een bepaalde snelheid af te ronden, is het verstandig om een termijn aan te geven van veertien dagen.

7.4

Definitief (disciplinair) besluit Wanneer de verantwoordingsfase is afgerond, neemt de organisatie een definitief besluit. Het kan zijn dat de organisatie besluit om geen maatregel(en) te treffen, om andere maatregel(en) te treffen, of om vast te houden aan het voorgenomen besluit. Als werkgever heeft u namelijk een discretionaire bevoegdheid als het gaat om het al dan niet opleggen van een (disciplinaire) maatregel. Dat betekent dat u kunt overgaan tot het opleggen van een maatregel, maar dat het niet verplicht is om dat te doen. Bij het nemen van een besluit, is het belangrijk dat dit op een zorgvuldige manier

[49]

58

Artikel 4:9 Algemene wet bestuursrecht en bijvoorbeeld artikel 82 ARAR.


gebeurt. Daarmee bedoelen we dat de zwaarte van de maatregel in overeenstemming moet zijn met de gepleegde schending, en dat in vergelijkbare gevallen dezelfde maatregel wordt opgelegd. De straf moet consequent en consistent zijn. Ook moet uit het definitieve besluit blijken wat de werkgever precies heeft gedaan met wat er in de verantwoordingsfase naar voren is gebracht. Belangrijke vragen bij de besluitvorming zijn dan ook: is er een juiste belangenafweging gemaakt? En: kan de motivering het besluit dragen? De betrokken ambtenaar heeft de mogelijkheid om het definitieve besluit aan te vechten en wordt op die mogelijkheid gewezen door in het definitieve besluit een bezwaarclausule op te nemen.

In bijlage F vindt u een voorbeeld van een bezwaar- en een beroepclausule.

Alles in verhouding Het éénmalig bekijken van een pornosite in de pauze leidt meestal niet tot strafontslag, ook al schendt de ambtenaar de regels van het internetprotocol[50]. De nadelige gevolgen van de straf moeten ook in verhouding staan tot het doel van het strafbesluit[51]. Die belangenafweging kan alleen per situatie worden gemaakt. Te zwaar straffen – waarbij het maar de vraag is of de straf in de rechtszaal overeind blijft – leidt er op termijn toe dat medewerkers bang worden. De kleinste overtreding kan immers al leiden tot een zware straf. De straffen worden in dat geval als onrechtvaardig ervaren, en niet begrepen. Dat kan leiden tot cynisme ten opzichte van het integriteitsbeleid, wat niet bevorderlijk is voor een gezond ethisch klimaat. Neemt de organisatie zijn strafbesluiten rechtvaardig, zorgvuldig, consequent en consistent, dan staan de straffen in verhouding tot de ernst van het verwijt. Binnen de organisatie ontstaat op die manier zicht op wat ernstige en minder ernstige integriteitsschendingen zijn. En ook waarom dat zo is. Het vergroot dus het lerend vermogen van de organisatie.

Hogere functionarissen Ook hogere functionarissen worden bestraft als daar aanleiding voor is. Daarbij geldt dat leidinggevenden door hun voorbeeldfunctie strenger worden beoordeeld.

7.4.1

[50] [51]

Toerekenbaarheid van het plichtsverzuim Nadat is vastgesteld dat er sprake was van een integriteitsschending, wordt onderzocht of de ambtenaar inderdaad plichtsverzuim kan worden verweten.

Handboek Integriteit, Ervaringen uit de praktijk en achtergronden, Artikel: “Pornosurfen op het werk” door Sanne Bloemink, Frans Geraerdts en Esther Sinnema. Evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel, artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht, TAR 1995, 7, TAR 1998, 28.


59

Een chauffeur van een topambtenaar die door rood rijdt omdat hij wordt achtervolgd door een auto zonder kenteken, zal zich met succes kunnen beroepen op het “nietverwijtbare karakter” van zijn overtreding. In dat geval is een disciplinaire bestraffing niet op zijn plaats. Ook een ambtenaar die op het moment van een gedraging ontoerekeningsvatbaar was, kan geen plichtsverzuim verweten worden[52]. De gedraging op zich is wél verwijtbaar, maar hij kan de ambtenaar niet worden aangerekend door zijn psychische gesteldheid. Van algehele ontoerekeningsvatbaarheid is overigens niet snel sprake; een bepaalde mate van besef van de verwijtbaarheid van het gedraging is eigenlijk altijd wel aanwezig – zelfs als er sprake is van verminderde toerekeningsvatbaarheid[53]. Meestal komt algehele ontoerekeningsvatbaarheid alleen voor bij ernstige psychische defecten. Als een ambtenaar stelt dat daar sprake van is of als u hier als werkgever zelf aanwijzingen heeft, dan kunt u een specialist raadplegen[54]. Het is uiteindelijk de rechter die bepaalt of er inderdaad sprake is van een strafuitsluitingsgrond.

Alcohol en drugs Gebruik van alcohol of drugs kunnen de schuld aan plichtsverzuim niet wegnemen[55]. Een integriteitsschending onder invloed van alcohol of drugs, wordt een ambtenaar dus in principe volledig aangerekend. Alleen in uitzonderingsgevallen is dat anders. Denk hierbij aan de situatie waarin een ambtenaar zijn werkgever op de hoogte heeft gesteld van een verslaving, en bij hem om hulp heeft gevraagd. De werkgever heeft daar echter niets mee gedaan, wetende dat dit risico’s zou kunnen opleveren.

Cultuur, werkomstandigheden en manier van leidinggeven Ook deze drie vormen in principe geen rechtvaardigende omstandigheden. Iedere ambtenaar houdt immers zijn eigen professionele verantwoordelijkheid. Bij het bepalen van de strafmaat spelen dit soort feiten en omstandigheden wél een rol.

7.5

(Disciplinaire) maatregelen In de voorgaande paragrafen ging het vooral om het proces van het opleggen van een maatregel. In deze paragraaf gaan we in op de verschillende soorten maatregelen, de passendheid van een maatregel, alternatieve maatregelen en strafverzwarende of strafverminderende omstandigheden. Op een disciplinair besluit zijn alle regels van toepassing die ook voor andere besluiten gelden. Op deze algemene regels voor het nemen van besluiten wordt in deze handreiking verder niet ingegaan.

[52] [53] [54] [55]

60

TAR 1992, 67, TAR 1995, 3. TAR 1992,224, TAR 1996,92, TAR 1997,222, TAR 1999,69, TAR 2006,34, TAR 2006,41, TAR 2006,106. TAR 1997, 1 95. TAR 1992,2, TAR 2003,65, TAR 2003,108, TAR 1994,131, TAR 1997,232, TAR 2005,41.


Voor overheidsorganisaties geldt een gesloten systeem van disciplinaire maatregelen. Alle op te leggen disciplinaire maatregelen zijn limitatief opgenomen in de verschillende rechtspositieregelingen. De overheidsorganisatie kan dus geen andere straffen opleggen dan die waarin het reglement voorziet. De disciplinaire strafmaatregelen binnen de verschillende rechtspositieregelingen voor ambtenaren kunnen wel behoorlijk verschillen. De lichtste vorm is meestal de schriftelijke berisping. De zwaarste is onvoorwaardelijk strafontslag. Daar tussenin staan meestal maatregelen met een financiële factor, zoals het inhouden van verlofdagen of salaris. Ook zijn er maatregelen mogelijk waarbij de ambtenaar tijdelijk in rang wordt verlaagd. De meeste rechtspositiereglementen staan ook een combinatie van straffen toe. Bijvoorbeeld voorwaardelijk strafontslag en een financiële maatregel – zoals het inleveren van verlofdagen. De voorwaarde van evenredigheid (zie paragraaf 7.4 Definitief disciplinair besluit) geldt uiteraard ook voor de combinatie van straffen[56].

Voorwaardelijke straf Straffen worden vaak voorwaardelijk opgelegd[57]. Dit betekent dat de straf wel wordt opgelegd, maar dat de uitvoering onder bepaalde voorwaarden wordt opgeschort. De voorwaarde is dan meestal dat de ambtenaar zich tijdens een bepaalde periode niet schuldig maakt aan soortgelijk of ander ernstig plichtsverzuim. Doet de ambtenaar dat wel, dan wordt de straf alsnog ten uitvoer gelegd. Een werkgever kan ook aanvullende voorwaarden stellen. Dat wil zeggen, voor zover die verband houden met het voorkómen van verwijtbaar gedrag. Bijvoorbeeld: als een ambtenaar voorwaardelijk ontslag opgelegd heeft gekregen wegens ongewenste intimiteiten naar een collega, dan kunt u hem verbieden om tijdens werktijd op eigen initiatief contact op te nemen met deze collega[58]. Maakt deze zelfde ambtenaar zich opnieuw schuldig aan plichtsverzuim, dan wordt opnieuw de hele procedure van onderzoek en opleggen van een maatregel gevolgd. Leidt dat onderzoek tot de conclusie dat er sprake is van soortgelijk of ander ernstig plichtsverzuim, dan kunt u de eerdere voorwaardelijk straf alsnog uitvoeren. U hoeft dan niet opnieuw een afweging te maken over de strafmaat[59]. Daarmee is bij het oorspronkelijke ontslagbesluit immers al rekening gehouden. De ambtenaar mag zich uiteraard wel verantwoorden ten aanzien van de nieuwe verwijten. Daarnaast mag hij worden gehoord over het voornemen tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf [60]. Een berisping kan door zijn aard niet voorwaardelijk worden opgelegd. 7.5.1

[56] [57] [58] [59] [60]

Passende maatregel Er bestaan geen voorschriften voor het koppelen van een bepaalde maatregel aan een bepaald soort integriteitsschending. Dat kan ook niet. Bij iedere kwestie moet nameTAR 1993, 37. TAR 2003, 59. TAR 1995, 21, TAR 2006, 1 32. TAR 1990, 52. TAR 1995, 1.


61

lijk opnieuw een belangenafweging gemaakt worden. Toch valt hierover in algemene zin wel iets te zeggen. Zo wordt door ernstige integriteitsschendingen vaak de kern van het functioneren van de ambtenaar geraakt. Ambtenaren hebben vaak een specifieke (handhavende) taak. Wanneer een ambtenaar in de fout gaat op het gebied waar hij zelf een verantwoordelijkheid heeft, dan leidt dat dus meestal tot een hogere straf. Een milieuambtenaar die als taak heeft milieudelicten op te sporen en te bestraffen, maar zelf in privétijd illegaal afval dumpt, begaat een ernstige integriteitsschending. Een ambtenaar die zich bezighoudt met financiën en hetzelfde delict begaat, krijgt waarschijnlijk een minder zware straf. Dit verschil in benadering zit hem vooral in het feit dat de eerste ambtenaar er juist is om te voorkomen wat hij zelf fout doet. Zijn geloofwaardigheid is dus direct in het geding. Er zijn ook integriteitsschendingen die los staan van een functie. Bijvoorbeeld de ambtenaar die tijdens werktijd een pornosite bekijkt. Iedere ambtenaar met een internetaansluiting kan deze schending begaan. Verder moet iedere ambtenaar ook wel eens een declaratie indienen, de besteding van zijn werktijd verantwoorden, of een dienstauto gebruiken. Iedere ambtenaar heeft collega’s, zodat er een risico van pesten of gepest bestaat. Iedere ambtenaar heeft de ook de mogelijkheid om te stelen, of dat nou om geld of om goederen gaat. Op al deze gebieden kan een ambtenaar dus een integriteitsschending begaan. De ernst van een dergelijke gedraging zal per geval bekeken moeten worden. De meeste integriteitsschendingen worden streng bestraft. Schendingen zoals diefstal, corruptie, belangenverstrengeling en seksuele intimidatie kunnen immers zo ernstig zijn, dat een lichte maatregel niet voldoende is. Daarnaast zijn er bij integriteitsschendingen vaak derden betrokken, of op de hoogte van de schending. Daardoor komt de beeldvorming van de overheidsorganisatie in het geding. Ook dat maakt dat de maatregel bij integriteitsschending over het algemeen fors is.

Voorbeeld Een ambtenaar gebruikt een dienstauto voor een dienstrit en brengt vervolgens met diezelfde auto een bezoek aan de supermarkt. Vervolgens brengt hij zijn vrouw weg naar haar werk. In de lijn der verwachting ligt dan dat er een berisping volgt voor het gebruik van de dienstauto voor privé doeleinden – eventueel in combinatie met een financiële bestraffing die het voordeel van de ambtenaar opheft. Wordt de dienstauto langere tijd misbruikt voor privéritten, zoals ritten met de familie naar een pretpark in het buitenland, dan wordt de straf zwaarder. 7.5.2

62

Alternatieve maatregelen Er zijn alternatieven voor disciplinaire strafoplegging. Is er sprake van plichtsverzuim? Dan kan het bevoegd gezag een disciplinaire maatregel opleggen, maar dat is geen verplichting. U kunt bij lichte schendingen bijvoorbeeld ook kiezen voor het voeren van een gesprek


met de ambtenaar. Daarin wordt dan bijvoorbeeld het ongenoegen uitgesproken over het gedrag en worden de regels nog eens duidelijk gemaakt. Het is wel verstandig om van een dergelijk gesprek en de gemaakte afspraken een verslag te maken en dat te bewaren in het personeelsdossier. Is er sprake is van misbruik van alcohol, drugs of van een gokverslaving (met gevolgen voor de functie-uitoefening)? Dan kunt u dit ook aanpakken door strakke afspraken met de betrokkene te maken over een serieus behandeltraject. Deze afspraken zijn dan uiteraard niet vrijblijvend[61]. In sommige gevallen is overplaatsing een goede maatregel, bijvoorbeeld als er sprake is van seksuele intimidatie en de werkgever slachtoffer en dader niet meer op dezelfde afdeling wil laten werken. De overplaatsing – in principe van de dader – wordt vaak gevoeld als straf, maar is dat volgens de rechtspositieregeling lang niet altijd. Is er een probleem met een grote groep ambtenaren op één afdeling, dan kunt u er voor kiezen om een gezamenlijke sessie te organiseren. Daarin worden dan de (kern) dilemma’s besproken. Deze vorm van maatregelen kan ook gecombineerd worden met één of meerdere individuele maatregelen. 7.5.3

Andere ontslaggronden Behalve het onvoorwaardelijke strafontslag kennen rechtspositieregelingen ook andere vormen van ontslag die bij integriteitsschending in aanmerking kunnen komen. Hieronder vindt u een aantal voorbeelden. Ongeschiktheidsontslag Een ernstige integriteitsschending kan betekenen dat er ook sprake is van gebleken ongeschiktheid van de ambtenaar voor zijn functie. Is dat zo, dan kunt u kiezen voor een alternatief traject waarbij de betrokkene wordt ontslagen wegens ongeschiktheid voor zijn functie, anders dan wegens ziekte of gebrek. U bent uiteraard niet verplicht om dit alternatieve traject in te slaan[62].

Voorbeeld In de rechtspraak is in een aantal gevallen geaccepteerd dat er een subsidiaire ontslaggrond wordt opgelegd. Dat betekent dat er bijvoorbeeld primair strafontslag wordt opgelegd en subsidiair ontslag wegens functieongeschiktheid. Vindt de rechter strafontslag te zwaar, maar vindt hij het gedrag wel ernstig genoeg voor functieongeschiktheidsontslag, dan kan hij het subsidiaire ontslag in de uitspraak bevestigen. De rechter zal in dat geval wel eerst toetsen of voldaan is aan de criteria die gelden voor ongeschikheidsontslag. Ontslag wegens onherroepelijke veroordeling Een andere vorm van ontslag die wel in rechtspositieregelingen voorkomt, is de mogelijkheid om een ambtenaar te ontslaan als hij bij een onherroepelijk geworden veroor[61] [62]

TAR 1994, 29. TAR 1997, 31, TAR 2002, 163, TAR 2000, 158, TAR 2002, 163, TAR 2003, 65, TAR 2006, 105.


63

deling tot vrijheidsstraf schuldig is bevonden aan een misdrijf[63]. Ontslag in verband met een rechterlijke uitspraak is geen disciplinaire straf en ook niet zo simpel. Het bevoegd gezag kan dan ook niet volstaan met een enkele verwijzing naar de onherroepelijk geworden veroordeling. Daarnaast moet er een belangenafweging plaatsvinden, waarbij gekeken wordt of het strafbare feit waarvoor de ambtenaar is veroordeeld, wel een relatie heeft met zijn werk. Of dat de ambtenaar wel een gezichtsbepalende functie voor de dienst bekleedt[64]. Ontslag op eigen verzoek Het komt voor dat een ambtenaar die te maken krijgt met een integriteitsonderzoek, zijn ontslag voelt aankomen. In dat geval kiest hij soms eieren voor zijn geld kiest en neemt hij zelf ontslag. Meestal is deze ontslaggrond zo geformuleerd dat de werkgever deze vorm van ontslag niet kan weigeren: “aan de ambtenaar wordt op zijn verzoek ontslag verleend.” Bij een zo strikte formulering is er geen discretionaire bevoegdheid van de werkgever mogelijk. Wanneer komt vast te staan dat de ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan een integriteitsschending, dan kan het gerechtvaardigd zijn dat hij de organisatie verlaat. Dat doel wordt ook bereikt via eigen ontslag. Het nadeel daarvan is wel dat de ambtenaar zich zo kan onttrekken aan een mogelijk integriteitonderzoek en aan de consequenties die hieruit voortvloeien. Ook als de ambtenaar de leeftijd heeft bereikt om met FPU te gaan, is een dergelijk verzoek nadelig. De ambtenaar krijgt dan jarenlang financiële aanspraken, terwijl later misschien blijkt dat er een onvoorwaardelijk strafontslag (zonder uitkeringsrechten) aan de orde was. Een laatste nadeel van eigen ontslag is dat de ambtenaar bij latere sollicitaties (bij een overheidsorganisatie) eenvoudiger zijn integriteitsschending kan verdoezelen. Uit het ontslagbesluit blijkt immers niet de werkelijke reden van zijn ontslag. Dit laatste pleit ervoor om in de werving- en selectiefase altijd referenties in te winnen bij een voormalig werkgever. Zo wordt de kans dat dergelijke zaken alsnog aan de orde komen, flink vergroot. Om bovenstaande situaties vóór te zijn, staat in verschillende rechtspositieregelingen een voorziening. Deze houdt in dat de werkgever ontslag op eigen verzoek in bepaalde gevallen kan aangehouden, bijvoorbeeld als er al een strafrechtelijk of disciplinair onderzoek tegen de ambtenaar loopt in het kader van een vermoeden van integriteitsschending[65]. Overige ontslagvormen Voor de volledigheid noemen we hier ook nog de mogelijkheid om een ambtenaar te ontslaan als hij bij (of in verband met) indiensttreding of keuring onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt[66]. [63] [64] [65]

[66]

64

Onherroepelijk wil zeggen dat de ambtenaar geen mogelijkheid meer heeft om in beroep te gaan tegen de veroordeling. TAR 1992, 201. Zie bijvoorbeeld artikel 94 lid 1 en 3 ARAR. Ontslag op eigen verzoek kan worden geweigerd als een strafrechtelijke vervolging voor een misdrijf tegen de ambtenaar is ingesteld, of als wordt overwogen om de disciplinaire straf van ontslag op te leggen. Zie bijvoorbeeld artikel 98, eerste lid onder i, ARAR.


7.5.4

Strafverzwarende en strafverminderende omstandigheden Bij het bepalen van de strafmaat spelen alle feiten en omstandigheden een rol. Zonder een uitputtende lijst te geven, volgt hieronder een aantal voorbeelden van mogelijke strafverzwarende en strafverminderende omstandigheden. Daarbij geldt dat strafverzwarende of verminderende omstandigheden soms geen (of maar een kleine) rol spelen. Bijvoorbeeld omdat de aard van de gedraging zeer ernstig is. Het is verstandig om per geval te bekijken of er sprake is van strafverzwarende of -verminderende omstandigheden. Een bezwarencommissie of rechter neemt dit namelijk later mee in zijn oordeel.

Voorbeeld Een ambtenaar die verantwoordelijk is voor het aanbesteden van werkzaamheden voor het onderhoud van het stadhuis, besteedt een schildersklus uit aan een bevriend schildersbedrijf. Dat schildersbedrijf was niet direct de beste keus voor de werkgever. De ambtenaar spreekt met het bedrijf af dat zij de klus krijgen in ruil voor het gratis verven van zijn vakantiewoning. De betrokken ambtenaar wordt uiteindelijk ontslagen als gevolg van deze integriteitsschending (belangenverstrengeling). De ambtenaar meent echter dat zijn straf te zwaar is omdat hij al 10 jaar bij de gemeente werkt – zonder problemen. De gemeente vindt op zijn beurt dat de gedraging zo ernstig is, de kern van zijn functioneren raakt en de beeldvorming van de gemeente ernstig in diskrediet heeft gebracht, dat de lengte van zijn dienstverband geen rol speelt. Strafverzwarende omstandigheden – Herhaling van gedrag[67] [68] – De beeldvorming van de organisatie is in diskrediet gebracht. – Voorbeeldfunctie. Strafverminderende omstandigheden – In een soortgelijk geval is eerder bij anderen licht gestraft[69]. – Goede staat van dienst (schoon verleden). – Langdurig dienstverband. – Bekentenis in een vroeg stadium van het onderzoek[70]. – Tijdsverloop[71]. Als strafverminderende omstandigheid kan niet worden aangevoerd dat er sprake was van een gebrek aan goede controle. Een dergelijk gebrek vormt immers geen vrijbrief om de zwakke plekken van een systeem te misbruiken. Ambtenaren moeten zich gedragen als een goed ambtenaar en hebben dus hun eigen verantwoordelijkheid naar hun werkgever. Een gebrek aan controle doet op zichzelf niets af aan de ernst van het geconstateerde plichtsverzuim[72]. [67] [68] [69] [70] [71] [72]

TAR 1995,154, TAR 2001,31. TAR 1992, 3, TAR 1996, 25. TAR 1990, 153, TAR 2001, 64, TAR 2003, 21. TAR 2004,71. TAR 1993,76, TAR 1993,108, TAR 1995,6, TAR 2000,148, TAR 2001,13, TAR 2003,133. TAR 2004, 73, TAR 2006, 117.


65

7.6

Samenhang in integriteitsbeleid Zoals uit dit laatste deel van deze handreiking blijkt, staat het (juridisch) afhandelen van een integriteitsschending niet op zichzelf. Is het onderzoek onzorgvuldig uitgevoerd, dan heeft dat zijn weerslag op de latere mogelijkheden om maatregelen te treffen. Daarnaast moet het juridische besluit zorgvuldig tot stand zijn gekomen en in verhouding staan tot de zwaarte van de schending. Als de ambtenaar het besluit aanvecht, dan zullen eerst de bezwaarcommissie en later de rechter, het besluit toetsen. Om die reden is het verstandig om bij de juridische afhandeling van integriteitsschendingen één persoon binnen de organisatie aan te wijzen. Die persoon kan meekijken en -denken tijdens onderzoeken en kan na afloop van een onderzoek juridisch advies verstreken. Een dergelijke centrale persoon heeft kennis van alle integriteitsschendingen die zich in de organisatie voordoen, van welke maatregelen er precies zijn opgelegd en of die tijdens de rechtszaak overeind zijn gebleven. Zo ontstaat er zicht op de interne jurisprudentie en wordt het lerend vermogen van de overheidsorganisatie vergroot. Daarnaast levert alle opgedane kennis weer inspiratie op voor preventieve maatregelen op het gebied van integriteit. Zo ontstaat er samenhang binnen het integriteitsbeleid en neemt de effectiviteit van het beleid toe.

66


Bijlagen A B C D E F


Schema fase I (meldingsfase) Schema fase II (onderzoeksfase) Schema fase III (afdoeningsfase) Schema aangifteplicht Voorbeeldbrief van een voorgenomen besluit Voorbeeld bezwaarclausule en beroepclausule

67

68


Bijlage A Schema fase I (meldingsfase) Zorgvuldig onderzoek meldingsfase Ambtenaar signaleert ’schending‘

Consulteren VPI?

VPI J

N Melden? J 1. Intern -of2. Extern N

Onderzoekswaardig?

N

J

J

A angif te

Ordemaa trege l

Verrijking mogelijk?

vooronderzoek

Onderzoeksopdracht J

Melder informeren

Resultaat?

N Feiten onderzoek


N

Einde proces

69

Bijlage B Schema fase II (onderzoeksfase) Zorgvuldig onderzoek onderzoeksfase

Onderzoeksopdracht

Selecteren onderzoeker(s)

Intake gesprek? Nee

Intakegesprek met ambtenaar

Aang ift e

Ordemaat regel

Ja

Feitenonderzoek

(Concept)rapport

Inzage en reactie? Nee Ambtenaar krijgt inzage in rapport rapport

Ja

Juridische afdoening

70


Bijlage C Schema fase III (afdoeningsfase) Zorgvuldig onderzoek afdoeningsfase

rapport

Nee

Aang ift e

Ordemaat regel

plichtsverzuim? Ja Voorgenomen besluit

Verantwoording

Definitieve vaststelling

plichtsverzuim?

Ja

Ja strafoplegging sSTRAFVERZWARENDE -verminderende omstandigheden sEVENREDIGHEIDSBEGINSEL definitief besluit sGEMOTIVEERDINCLUSIEF bezwaarclausule


einde proces

71

Bijlage D Schema aangifteplicht Is er sprake van een mogelijk strafbaar feit?

nee

ja Is dit feit een misdrijf (tweede boek wetboek van strafrecht, artikelen 92 tot en met 415a)?

nee

ja Is dit feit: v Een misdrijf tegen de veiligheid van de staat? (tweede boek wetboek van strafrecht, artikelen 92 – 110 (voor zover levensgevaar veroorzaakt)) v Een misdrijf tegen het leven gericht (moord en doodslag, artikelen 287-294, 296) v Mensenroof (artikel 278) of v Verkrachting (242)?

nee

Betreft het een misdrijf genoemd in artikel 355 t/m 380 wetboek van strafrecht (ambtsmisdrijf w.o. steekpenningen) nee

ja

ja Aangifteplicht artikel 160 Sv (eenieder)

Aangifteplicht artikel 162 Sv (ambtenaren)

ja

Betreft het een misdrijf waarbij een ambtenaar zijn bijzondere ambtsplicht heeft geschonden? nee

72

Betreft het een misdrijf dat door de ambtenaar alleen kon worden begaan vanwege zijn functie of de middelen waarover hij als ambtenaar beschikte? nee

ja

Betreft het een misdrijf waardoor ten onrechte gebruik of inbreuk is gemaakt van een regeling, waarbij het zo is dat de betrokken functionaris is opgedragen die regeling uit te voeren of zorg te dragen voor de naleving ervan? nee

ja

Geen aangifteplicht


Bijlage E Voorbeeldbrief voorgenomen besluit

(Adres)

(Datum)

Betreft: het voornemen tot het opleggen van een disciplinaire maatregel Geachte heer/mevrouw X, Gebleken is dat er regelmatig bedragen ontbreken uit de kas. Ik heb daarom op (datum) opdracht gegeven [zo daar sprake van is] aan (bureau) om een onderzoek uit te voeren met betrekking tot het beheer en de toegang tot kasgelden binnen onze organisatie. Uw functioneren en gedragingen maakten hiervan deel uit. Ik heb inmiddels de resultaten van het onderzoek ontvangen. Dit rapport treft u bijgaand aan. Er is geconstateerd dat steeds direct aansluitend op uw dienst het kassaldo een tekort vertoont. Dat is niet het geval op andere tijdstippen. Op basis hiervan zijn uw handelingen eenmalig geregistreerd met een videocamera. De beelden daarvan tonen eenduidig aan dat u bij het afsluiten van uw dienst een bedrag uit de kas neemt en in uw broekzak stopt. U heeft voor het wegnemen van deze gelden uit de kassa geen toestemming gekregen van uw leidinggevende. Tijdens het onderzoek heeft u tegenstrijdige verklaringen afgelegd over uw gedragingen. Van uw verklaringen is een verslag gemaakt dat eveneens bij deze brief is gevoegd. Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat u zich bij herhaling schuldig heeft gemaakt aan diefstal. Aangezien uw gedrag volstrekt in strijd is met hetgeen van een goed ambtenaar verwacht mag worden, merk ik uw gedrag aan als ernstig plichtsverzuim. Ik ben dan ook voornemens om aan u als gevolg van de geconstateerde integriteitsschending de maatregel van onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen (zoals genoemd in artikel (desbetreffende artikel noemen) van de rechtspositieregeling). Ik stel u in de gelegenheid om u op (datum, tijdstip), op (locatie), te verantwoorden


73

over het u ten laste gelegde gedrag. Dit zal plaatsvinden ten overstaan van (namen). U kunt zich hierbij op eigen kosten laten bijstaan. U kunt uw zienswijze ook schriftelijk aan ons kenbaar maken. In dat geval dient uw brief voor (datum) aanstaande in mijn bezit te zijn. Van deze brief gaat een afschrift naar (personeelsadviseur/ leidinggevende). Daarnaast wordt er een afschrift in uw personeelsdossier opgeborgen.

Hoogachtend,

De Minister van (…), Namens deze, (Functienaam van de gemandateerde functionaris)

(naam)

Noot: Er is geen bezwaarclausule aan deze brief toegevoegd, omdat het hier niet gaat om een besluit.

74


Bijlage F Voorbeeld bezwaarclausule en beroepclausule

Bezwaarclausule Als u zich niet met dit besluit kunt verenigen, kunt u binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit bezwaar maken bij , . Het bezwaarschrift moet zijn ondertekend en moet in ieder geval het volgende bevatten: de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht en de gronden waarop het bezwaar berust. De bezwaarclausule plaatst u onder het definitieve besluit dat u neemt naar aanleiding van het onderzoek en de verantwoording.


75

76



HANDREIKING


CAOP BIOS Postbus 556 2501 CN Den Haag Lange Voorhout 13 2514 EA Den Haag

T 070 - 376 59 37 F 070 - 345 78 28 E [email protected] W www.integriteitoverheid.nl


HANDREIKING ZORGVULDIGE HANDHAVING HET MELDEN VAN, HET ONDERZOEK NAAR EN DE JURIDISCHE AFHANDELING VAN INTEGRITEITSSCHENDINGEN CAOP BIOS

Recommend Documents