Rekenkamercommissie Borger-Odoorn. Onderzoek naar afhandeling & handhaving van bouw- en gebruiksvergunningen

Onderzoek Bouw- en gebruiksvergunning

Rekenkamercommissie Borger-Odoorn

Onderzoek naar afhandeling & handhaving van bouwen gebruiksvergunningen

Rekenkamercommissie Gemeente Borger-Odoorn December 2008

1



Colofon In de periode juni tot en met september 2008 heeft de rekenkamercommissie gemeente Borger-Odoorn onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de afhandeling en handhaving van bouwen gebruiksvergunningen. Dit onderzoek heeft geresulteerd in een aantal resultaten, bevindingen, conclusies en aanbevelingen, die in dit rapport zijn samengevat. Het onderzoek is uitbesteed aan PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. waarbij sprake was van een nauwe samenwerking met de rekenkamercommissie Borger-Odoorn. De rekenkamercommissie was gedurende het onderzoek samengesteld uit zowel gemeenteraadsleden (interne leden) als externe leden. De commissie bestond uit de volgende personen. Externe leden:

Interne leden:

Mevrouw mr. A. Middelkamp, voorzitter

De heer ing. H. Braam

Mevrouw drs. A. Kranenborg

De heer J.J. Top

De heer R. Eding MBA

De heer K. Vos

Publicatie: december 2008 Inhoudelijke sluiting van de tekst: 19 november 2008 Alle rechten voorbehouden, citaten mogen alleen onder verwijzing naar de bron gebruikt worden. Indien u in contact wilt komen met de rekenkamercommissie, dan kan dit via onderstaand adres: Rekenkamercomissie Borger-Odoorn P/a Gemeente Borger-Odoorn T.a.v. de heer W. Dondorff Ambtelijk secretaris Postbus 3 7875 ZG Exloo [email protected] www.borger-odoorn.nl

2



De leden van de gemeenteraad Postbus 3 7875 ZG Exloo Betreft: aanbieding onderzoeksrapport bouwen gebruiksvergunningen. Exloo, 19 november 2008 Geachte leden van de gemeenteraad, In 2008 heeft de rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar afhandeling en handhaving van bouwen gebruiksvergunningen binnen de gemeentelijk organisatie. De commissie is in dit kader nagegaan of dit doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is uitgevoerd. Graag bieden wij u de uitkomsten van dit onderzoek aan. Met betrekking tot doeltreffendheid en doelmatigheid trekt de commissie de conclusie dat hierin de meeste verbetervoorstellen zijn te benoemen. De conclusies over de rechtmatigheid geven geen aanleiding voor aanvullende aanbevelingen. De ambtelijke reacties zijn, voor zover relevant, in het definitieve rapport verwerkt. In de bestuurlijke reactie, die in het verslag is opgenomen, geeft het college aan zich in algemeenheid te kunnen herkennen in de conclusies en de daarvan afgeleide aanbevelingen. De rekenkamercommissie heeft dan ook geen aanleiding gezien om door middel van een nawoord in dit rapport, hierop te reageren. Wij hopen dat ook de gemeenteraad zich in de conclusies en aanbevelingen kan herkennen en dit rapport als een goede aanvulling voor haar controlerende taak zal beschouwen. Wij adviseren uw raad het college van B&W, uiterlijk medio 2009 een voortgangsrapportage te laten verzorgen inzake de opvolging van de verbetervoorstellen. Mede namens PricewaterhouseCoopers Advisory N.V zijn wij alle betrokken ambtenaren en bestuurders veel dank verschuldigd voor de prettige samenwerking. Zonder hen was het niet mogelijk dit onderzoek uit te voeren. Met vriendelijke groet, Namens de gehele rekenkamercommissie,

Mw. Mr. A. Middelkamp voorzitter

3



Inhoud Inhoud ......................................................................................................... 4 1 Inleiding ................................................................................................. 5 Leeswijzer............................................................................................................. 7 2 Aanpak van het onderzoek .................................................................... 8 Doel- en vraagstelling........................................................................................... 8 Onderwerp van onderzoek en reikwijdte ............................................................... 8 Onderzoeksmethode............................................................................................. 8 3 Normenkader........................................................................................ 10 4 Resultaten van het onderzoek; doelmatigheid procedure ................. 14 Inleiding............................................................................................................. 14 Mate van kostendekkendheid ............................................................................. 14 Doelmatigheid van de inrichting en werkwijze van het werkproces ..................... 17 Doelmatigheid van de afdeling............................................................................ 26 5 Resultaten van het onderzoek; doeltreffendheid van de procedure . 31 Inleiding............................................................................................................. 31 Resultaten handhaving ...................................................................................... 31 Klanttevredenheid .............................................................................................. 34 (Externe) evaluaties............................................................................................ 38 6 Resultaten van het onderzoek; rechtmatigheid van de procedure ... 39 Inleiding............................................................................................................. 39 Correcte kostentoerekening................................................................................ 39 Wettelijke afhandelingstermijn ........................................................................... 39 Beroep- en bezwaarschriften .............................................................................. 39 7 Conclusies en aanbevelingen .............................................................. 41 A Lijst met geïnterviewde personen....................................................... 50 B Overzicht van geraadpleegde documentatie....................................... 51 C

Bijlage dossierstudie bouwen gebruiksvergunningen ...................... 52

D

Rapportage klantenmonitor ............................................................... 59

4


1


Inleiding 1.01

De rekenkamercommissie van Borger-Odoorn heeft, mede op verzoek van

burgers en raadsleden, aanleiding gezien om onderzoek te doen naar de verlening en handhaving van bouwen gebruiksvergunningen. 1.02

Een samenleving heeft regels nodig om goed te kunnen functioneren. Maar

als het gaat om de hoeveelheid regels, de zin, de reikwijdte, de uitvoering, de naleving en de handhaving van die regels, lopen de meningen en belangen sterk uiteen. Er ontstaat soms een beeld van de overheid die tot in detail regels oplegt en daarmee veel bepaalt voor het leven van de burgers. De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek naar bouwen gebruiksvergunningen nagaan hoe de gemeente Borger-Odoorn omgaat met de regels voor vergunningverlening en handhaving. 1.03

Er wordt specifiek gekeken naar bouwen gebruiksvergunningen.

Daarvoor zijn vier aanleidingen. In de eerste plaats gaat het om een groot aantal vergunningen en daarmee een zekere kritische massa van het totaal aantal vergunningen dat de gemeente verleent. In de tweede plaats laat regionaal en landelijk onderzoek zien dat de verlening van bouwen gebruiksvergunningen niet altijd probleemloos verloopt. Van ondernemers en inwoners wordt vooral kritiek geuit op de trage procedures en de ontmoedigende werking voor investeringen. In de derde plaats gaat het om een proces waarbij directe contacten nodig zijn tussen de gemeenten en de aanvrager, waaraan vaak grote belangen zijn verbonden. In de vierde plaats heeft de Raad van de gemeente Borger-Odoorn weinig zicht op de doelmatigheid van vergunningverlening als beleidsinstrument. 1.04

Ook landelijk is er veel aandacht voor de dienstverlening rond

vergunningverlening. Organisaties als de Vereniging Eigen Huis en MKB Nederland vragen aandacht voor de doorlooptijden van deze vergunningen en de gehanteerde tarieven. Er zijn bij diverse gemeenten recent rekenkameronderzoeken uitgevoerd op dit onderwerp, zoals bij de gemeente Bergen op Zoom, Castricum, Langedijk en Westland. Daarnaast zijn er steeds meer gemeenten die klanttevredenheidsmetingen uitvoeren specifiek voor de dienstverlening rond bouwvergunningen en zetten acties in om deze dienstverlening te verbeteren. Ook in de provincie Drenthe worden de tarieven van gemeenten vergeleken. In het Dagblad van het Noorden (18 juli 2008) wordt een vergelijkend onderzoek naar belastingen en leges van de Drentse gemeenten gepresenteerd.

5


1.05


Mede met het oog op de komst van de omgevingsvergunning, waarbij de

aanvrager straks één integrale vergunning kan aanvragen (waar nu nog meerdere vergunningen moeten worden aangevraagd), wordt aandacht besteed aan het op orde krijgen van de processen om de dienstverlening zo optimaal mogelijk te laten verlopen. Vanwege de invoering van de omgevingsvergunning is er landelijk momenteel ook veel aandacht voor het optimaliseren van de processen van vergunningverlening en verbetering van de dienstverlening rond vergunningverlening. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu en omvat diverse gemeentelijke organisatieonderdelen. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vormt de grondslag van deze vergunning. Landelijke invoering van deze wet staat gepland voor 1 januari 2010. In de periode voor 1 januari 2010 zullen gemeenten, waaronder de gemeente Borger-Odoorn, zich daarom moeten voorbereiden op deze nieuwe ontwikkeling. 1.06

Met de invoering van de omgevingsvergunning wordt landelijk gestreefd

naar:

1.07

a

Vermindering van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven.

b

Betere dienstverlening door de overheid aan burgers en bedrijven.

c

Kortere procedures.

d

Geen tegenstrijdige voorschriften.

Om omgevingsvergunningen te kunnen gaan verlenen, zullen de

werkwijze, processen, ICT en competenties van medewerkers toegerust moeten zijn voor de nieuwe situatie. Concreet heeft invoering van de omgevingsvergunning de volgende invloed op de gemeentelijke organisatie: a

Inrichting frontoffice en backoffice en een goede afstemming tussen beide. De klant moet op één plaats terecht kunnen voor alle vergunningen die onder de omgevingsvergunning vallen.

b

Organiseren interne coördinatie/samenwerking tussen verschillende clusters en afdelingen (bouwen, milieu, welstand), zodat integrale vergunningen verleend kunnen worden.

c

Aanpassen werkprocessen.

d

Samenwerking en onderlinge afspraken tussen gemeente en andere overheidsinstanties voor afhandeling van omgevingsvergunning waarbij meerdere overheidsorganen betrokken zijn.

e

Inrichting ICT-structuur voor workflowmanagement en digitaal indienen van aanvragen.

f

Organiseren accountmanagement voor complexe aanvragen.

6


1.08


Invoering van de omgevingsvergunning biedt voor gemeenten een kans om

hun werkprocessen verder te optimaliseren en de dienstverlening te verbeteren.

Leeswijzer 1.09

In dit rapport wordt in hoofdstuk 2 allereerst een toelichting gegeven op de

aanpak van het onderzoek. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het normenkader toegelicht dat is gebruikt in dit onderzoek. In hoofdstuk 4 worden de bevindingen per norm toegelicht. In hoofdstuk 5 worden tot slot de conclusies en aanbevelingen van het rapport gepresenteerd.

7


2


Aanpak van het onderzoek Doel- en vraagstelling 2.01

De centrale onderzoeksvraag van dit onafhankelijk onderzoek van de

rekenkamercommissie luidt: Wat is de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de procedure met betrekking tot de afhandeling van aanvragen voor bouwvergunningen, daaraan gerelateerde gebruiksvergunningen en de handhaving daarvan.

2.02

Het onderzoek moet als resultaat opleveren dat inzicht wordt verkregen in

de volgende onderwerpen: g

De mate van kostendekkendheid en de kostentoerekening (op hoofdlijnen).

h

De doelmatigheid van de inrichting en de werking van het werkproces.

i

De doelmatigheid van de afdeling.

j

De resultaten van handhaving.

k

De klanttevredenheid ten aanzien van de afhandeling van bouwen gebruiksvergunningen en de handhaving daarvan.

l

Wettelijke afhandelingstermijnen en de overschrijding daarvan.

m Het aantal en de afhandeling van beroep- en bezwaarschriften. 2.03

Om dit inzicht te verkrijgen is per onderwerp een aantal normen opgesteld

die in het volgende hoofdstuk nader worden toegelicht. Onderwerp van onderzoek en reikwijdte 2.04

Het onderzoek heeft zich toegespitst op de vergunningverlening en

handhaving van zowel de bouwvergunningen als gebruiksvergunningen die door de gemeente Borger-Odoorn worden verleend. Wat betreft de klanttevredenheid is gekeken naar de tevredenheid van klanten in het jaar 2007. Voor de dossierstudie is gebruik gemaakt van dossiers uit 2007 en 2008. 2.05

De reikwijdte van het onderzoek is beperkt door de normen uit het

normenkader die in nauwe afstemming met de rekenkamercommissie zijn opgesteld. Onderzoeksmethode 2.06

Het onderzoek bestond uit de volgende stappen: a

Stap 1: voorbereiding en startbijeenkomst: in deze stap zijn er nadere afspraken gemaakt met de rekenkamer en de ambtelijke organisatie

8



over aanpak, planning en normenkader. b

Stap 2: Opstellen normenkader, inventariseren huidige situatie: op basis van een documentenstudie en een gesprek met het afdelingshoofd is het normenkader opgesteld dat vervolgens is getoetst bij de rekenkamercommissie.

c

Stap 3: verzamelen bevindingen: tijdens deze stap zijn er aanvullende documenten bestudeerd (zie bijlage overzicht bestudeerde documenten) en een aantal direct en indirect betrokken ambtenaren en de wethouder geïnterviewd (zie bijlage overzicht geïnterviewde personen). Daarnaast is er met behulp van een checklist een steekproef gehouden van zowel bouwdossiers als dossiers van gebruiksvergunningen. Ten slotte is er tijdens deze stap een vragenlijst uitgezet onder aanvragers van bouw- of gebruiksvergunningen.

d

Stap 4: Rapportage: tijdens deze stap wordt een rapport van bevindingen opgesteld voor ambtelijke wederhoor, vervolgens wordt een rapport opgesteld inclusief conclusies en aanbevelingen voor bestuurlijk wederhoor, waarna afronding van het onderzoek plaatsvindt.

De gegevens zijn verzameld in de periode van juni 2008 tot eind augustus 2008. 2.07

Om de klanttevredenheid in beeld te brengen hebben wij gebruik gemaakt

van een klantenmonitor voor bouwvergunningen en daaraan gerelateerde vergunningen. PwC voert deze monitor continu uit voor 15 gemeenten in Nederland. In het kader van dit rekenkameronderzoek is aan 277 aanvragers van een bouw- of gebruiksvergunningen in de gemeente Borger-Odoorn gevraagd de vragenlijst in te vullen. Dit betreft aanvragen uit het jaar 2007. Aanvragers hebben daartoe een uitnodiging ontvangen en konden met een inlogcode op de website de vragen anoniem invullen, verwerking van de resultaten geschiedt vervolgens geautomatiseerd. Aanvragers die niets hebben ingevuld hebben tweemaal een herinneringsbrief ontvangen. Van de 277 aanvragers heeft 26,4% gereageerd, hetgeen voor onze conclusies voldoende representatief is. Voor de andere gemeenten in onze benchmark is de respons meestal rond de 20%. 2.08

Voor het uitvoeren van de dossierstudie zijn een aantal bouwaanvragen

voor lichte, regulier en 2 fasen vergunningen bekeken en daarnaast aanvragen voor gebruiksvergunningen. Ieder dossier is beoordeeld op een aantal aandachtspunten. In de bijlage zijn deze aandachtspunten aangegeven. Daarnaast zijn de bestudeerde documenten en geïnterviewde personen in de bijlagen opgenomen.

9


3


Normenkader 3.01

Het onderzoek is gebaseerd op een bij de start van het onderzoek

vastgesteld normenkader. Dit normenkader was richtinggevend bij het inventariseren en analyseren van het onderzoeksmateriaal. 3.02

Het normenkader is direct gerelateerd aan en opgebouwd uit de in

hoofdstuk 2 genoemde aandachtspunten, waarbij aan ieder aandachtspunt één of meerdere normen zijn gekoppeld. In het normenkader wordt deels gebruik gemaakt van normen die gebaseerd zijn op wettelijke regels of door de gemeente formeel vastgestelde normen. In het normenkader zijn deze normen aangeduid met een (N) van norm. Daarnaast wordt er gebruik gemaakt van normen met een minder “hard” karakter, er ligt geen wet of formeel besluit aan ten grondslag. Bij deze normen gaat het om een advies, dit is aangeduid met een (A).

10



deelvraag

aandachtspunten

Normenkader

Is de

Mate van

De kostendekkendheid van leges voor bouwen

procedure

kostendekkend-

gebruiksvergunningen is circa 100% (N, raadsbesluit

doelmatig?

heid

legesverordening) De direct en indirect aan de dienstverlening voor bouwen gebruiksvergunningen toe relateren kosten worden bijgehouden en toegerekend. (N, vloeit voort uit raadsbesluit en jurisprudentie) Opleggen van leges wordt gecontroleerd (A). Er is sprake van regelmatige nacalculatie, rapportage en zo nodig bijstelling (leercyclus) van kosten en opbrengsten van leges voor bouwen gebruiksvergunningen (A). Werkvoorraden brengen de afdoening binnen de

Inrichting en

wettelijke termijnen niet in gevaar en lopen niet op

werking van het

(A).

werkproces

(administratieve) Vereenvoudiging van regelgeving is optimaal benut op terrein van welstandsbeleid, actualisatie bestemmingsplannen en mandatering (A). Er is aandacht voor een laag uitvalpercentage (A). Processtappen zijn geautomatiseerd zodat gebruikers tevreden zijn, de afhandeling van aanvragen gevolgd kan worden en managementinformatie opgevraagd wordt (A). Schakelmomenten in het proces van vergunningverlening (zoals bij samenloop van meerdere vergunningen en overdracht van verlening naar handhaving) zijn helder uit het dossier af te leiden en resulteren binnen enkele dagen tot de gewenst vervolgacties (A). Dossiers zijn goed en overzichtelijk bijgehouden, conform de afspraken (N).

11



Is de

Doelmatigheid van

Het ziekteverzuim op de afdelingen betrokken bij

procedure

de afdeling

bouwen gebruiksvergunningen is niet hoger dan het

doelmatig?

streefcijfer voor de gehele organisatie (A). Het uitstroompercentage van medewerkers van de betrokken afdelingen en/of clusters is gelijk aan het uitstroompercentage voor de rest van de organisatie (A). Op de betrokken afdelingen vinden functionerings- en beoordelingsgesprekken plaats conform de P&O richtlijnen (N). De betrokken afdelingen werken met een afdelingsplan, dat is vertaald naar de programmabegroting en naar de inzet van de betrokken medewerkers (A). Er is voldoende flexibiliteit om pieken en dalen in aantal aanvragen voor bouwen gebruiksvergunningen op te vangen, zodanig dat werkvoorraden in de periode voor de zomervakantie en kerstperiode niet oplopen (A). Er is sprake van sturing op doelmatigheid door vergelijking met andere gemeenten (A).

12



Is de

Resultaten

Er is een jaarlijkse prioritering van

procedure

handhaving

handhavingsactiviteiten (waaronder voor bouwen

doel-

gebruiksvergunningen), op basis van vooraf gestelde

treffend?

criteria, jaarlijks vast te stellen handhavingsprogramma’s, jaarlijkse verantwoording naar College en Raad in de vorm van een jaarverslag en bijstelling van het handhavingsbeleid aan de hand van jaarlijkse evaluatie (N, Raadsbesluit januari 2004). De uitvoering van de handhaving voor bouwen gebruiksvergunningen vindt plaats op basis van uniforme en gestandaardiseerd vastgestelde handhavingsprotocollen (N, Raadsbesluit 2004). Uit handhavingsrapportages blijken de opgelegde voorschriften voor bouwen gebruiksvergunningen Klanttevredenheid

ook in de praktijk gecontroleerd te worden conform de voorgestelde frequenties (A). Klanten geven een ruime voldoende voor de afhandeling en handhaving van bouwen gebruiksvergunningen (A).

(externe) evaluaties

Over lichte bouwvergunningen wordt binnen 6 weken een besluit genomen, reguliere bouwvergunningen worden binnen 12 weken afgehandeld (N, dienstverleningsnorm burgerjaarverslag 2007) Externe evaluaties (waaronder de VROM-rapportage) bevatten een positief oordeel (A).

Is de

Correcte

Kostentoerekening vindt plaats conform relevante

procedure

kostentoerekening

weten regelgeving (Gemeentewet, arresten Hoge Raad, jurisprudentie indirecte kosten) (N).

rechtmatig? Wettelijke afhandelingstermijnen Beroep- en bezwaarschriften

Er is geen sprake van van rechtswege verleende vergunningen (doordat wettelijke termijn is verstreken) (N). Het aantal beroep- en bezwaarschriften op bouwen gebruiksvergunningen neemt niet toe (A). De uitspraken op bezwaar- en beroepschriften voor bouwen gebruiksvergunningen worden geanalyseerd en leiden indien mogelijk tot aanpassingen (leercyclus) (A). Een ruime meerderheid van het aantal beroep- en bezwaarschriften wordt ongegrond verklaard (A).

13


4


Resultaten van het onderzoek; doelmatigheid procedure Inleiding 4.01

In dit hoofdstuk worden de resultaten voor de doelmatigheid van de

procedure weergegeven. De hiervoor genoemde normen worden daarbij gebruikt. Mate van kostendekkendheid Norm 1: de kostendekkendheid van leges voor bouwen gebruiksvergunningen is circa 100%. 4.02

In het kader van het sluitend maken van de begroting 2003 en

meerjarenbegroting is gekeken naar kosten en opbrengsten van bouwvergunningen. De raad heeft vervolgens besloten: a

De formatie van het cluster BWT uit te breiden met 2 fte en daaruit voortvloeiende kosten en overhead toe te rekenen aan de vergunningverlening.

b

In de toekomst te komen tot een kostendekkende situatie en daartoe de bouwleges fors te verhogen.

c

In drie stappen de bouwleges te verhogen, per keer met 25%, exclusief de jaarlijkse indexering (Raadsbesluit 26 juni 2003).

4.03

Uit dit raadsbesluit blijkt dat personele kosten moeten worden

toegerekend. Een meer uitgewerkte kostentoerekening is niet aangetroffen. Uit de interviews blijkt echter dat het een globale analyse betrof van de kosten en opbrengsten van de betrokken afdeling. 4.04

De bouwleges worden geheven op basis van de bouwsom. Daartoe zijn de

bouwkosten ingedeeld in categorieën. Er is gekozen voor een vast tarief en een percentage. Het vaste tarief en het percentage wordt telkens hoger bij een hogere categorie van bouwkosten. 4.05

Alhoewel de bouwkosten jaarlijks stijgen als gevolg van inflatie is ook

besloten in 2003 om de op te leggen tarieven te indexeren. 4.06

Uit de voorjaars- en najaarsnota van 2006 blijkt dat de werkelijke

opbrengsten van de bouwleges hoger waren dan de geraamde opbrengsten. In de jaarrekening leidt dit uiteindelijk tot een incidentele hogere opbrengst van 50.000 euro en een structurele hogere opbrengst van 133.750 euro. In de voorjaarsnota 2007 wordt de raming van bouwleges structureel verhoogd met 50.000 euro vanwege de hogere opbrengsten in 2006. In de najaarsnota van 2007 wordt echter uitgegaan van een lagere opbrengst uit bouwleges van 125.000 euro

14



vanwege het afnemende aantal grotere projecten. Er zijn in de afgelopen jaren redelijk veel schommelingen geweest in de opbrengsten van bouwleges. In de verantwoordingscyclus wordt hier structureel aandacht aan besteed en wordt waar nodig de raming bijgesteld. Op basis van de fluctuaties worden geen aanpassingen in de hoogte van de legestarieven voorgesteld, uitgangspunt is het vastgestelde beleid gebleven om jaarlijks stapsgewijs naar een kostendekkendheid van 100% toe te werken. 4.07

Er wordt in de jaarrekening niet gerapporteerd over de mate van

kostendekkendheid van de leges. De analyse van werkelijke kosten ontbreekt om het percentage van kostendekkendheid vast te kunnen stellen. 4.08

In het uitvoeringsbeleid voor gebruiksvergunningen 2006-2010 wordt

aangegeven of leges wel of niet van toepassing zijn voor een bepaald type bouwwerk en op basis waarvan de leges worden toegerekend bij verschillende type bouwwerken (gebruiksvergunningplichtig, niet vergunningplichtig, tijdelijke inrichtingen/bouwsels, etc.). Wij hebben in ons onderzoek geen formele vaststelling van het uitvoeringsbeleid aangetroffen. De leges voor de gebruiksvergunningen worden jaarlijks vastgesteld in de legesverordening van de gemeente Borger-Odoorn. Norm 2: de direct en indirect aan de dienstverlening voor bouwen gebruiksvergunningen toe te rekenen kosten worden bijgehouden en toegerekend. 4.09

Er is geen transparante kostentoerekening voor bouwen

gebruiksvergunningen aangetroffen. Er heeft in het kader van het sluitend maken van de (meerjaren)begroting 2003 een globale analyse plaatsgevonden, met name gericht op de kosten van het cluster BWT. Deze kostentoerekening is later niet meer geactualiseerd en/of uitgewerkt aan de hand van werkelijke kosten. Norm 3: het opleggen van leges wordt gecontroleerd. 4.10

Uit de interviews blijkt dat momenteel geen structurele controle

plaatsvindt van de op te leggen leges. De bouwplantoetsers maken zelf een inschatting of de opgegeven aanneemsom reëel is. Als de bouwplantoetser verwacht dat het bedrag te laag is, rekent hij met behulp van een normenkader de bouwsom na en/of wordt de aanvrager gevraagd een offerte van de aanneemsom aan te leveren. 4.11

In de steekproef van bouwdossiers zijn geen documenten aangetroffen

waaruit blijkt dat de bouwsom is gecontroleerd. Er zijn ook geen aantekeningen aangetroffen dat er navraag is gedaan naar de bouwsom/aanneemsom.

15


4.12


In de legesverordening is verder geregeld dat de welstandskosten één op

één worden doorberekend in het legesbedrag. In de dossiers wordt in de brief over het besluit een specificatie gegeven van het legesbedrag waarin duidelijk te zien is welk deel van het legesbedrag de kosten voor welstand betreffen. Uit de dossierstudie blijkt dat de welstandskosten (indien relevant) consequent worden doorberekend in het besluit van een reguliere of lichte bouwvergunning. 4.13

Bij de buitencontroles (handhaving) is een check op de opgegeven

bouwsom geen expliciet aandachtspunt. 4.14

In maart 2008 is er door het externe bureau HauteFinance een onderzoek

uitgevoerd naar de rechtmatigheid van onder andere bouwleges. Hieruit bleek dat de kosten voor welstand niet altijd één op één worden doorberekend in het legesbedrag, terwijl dit wel is afgesproken in de legesverordening 2007. Daarnaast zijn er bij twee van de tien dossiers geen of te weinig leges geheven, het ging hierbij om kleine verschillen. 4.15

In de interviews is aangegeven dat de afdeling in de toekomst meer nadruk

wil leggen op structurele controle van de aanneemsom en het legesbedrag door iedere aanvrager te verplichten met de aanvraag een offerte van de aanneemsom mee te sturen. Volgens de geïnterviewden vinden controles meer ad hoc plaats en op basis van een inschatting van de bouwplantoetser over de juistheid van het opgegeven bedrag. 4.16

Bij het afgeven van de bouwen gebruiksvergunning is een

standaardpassage in de brief opgenomen over de verschuldigde leges. De brief is dus tegelijk de nota. Hierdoor is het risico dat vergeten wordt een factuur te versturen bij het afgeven van een vergunning niet aanwezig. 4.17

In 2007 is totaal 704.971,69 euro aan bouwleges in rekening gebracht.

Norm 4: er is sprake van regelmatige nacalculatie, rapportage en zo nodig bijstelling (leercyclus) van kosten en opbrengsten van leges voor bouwen gebruiksvergunningen. 4.18

In de programmabegroting, voorjaarsnota, najaarsnota en jaarrekening

van de afgelopen jaren komt een vergelijking tussen geraamde legesopbrengsten en werkelijke legesopbrengsten structureel terug. Op basis van deze informatie wordt het geraamde bedrag voor legesopbrengsten naar boven of beneden bijgesteld. 4.19

Uit de jaarstukken blijkt niet dat er een vergelijking wordt gemaakt tussen

de opbrengsten en de kosten die gemaakt worden voor bouwvergunningen. De

16



direct en indirect aan de vergunningverlening gerelateerde kosten worden niet jaarlijks apart inzichtelijk gemaakt, zodat er geen actuele jaarlijkse kostendekkendheid (in %) bekend is voor bouwen gebruiksvergunningen. Doelmatigheid van de inrichting en werkwijze van het werkproces Norm 5: werkvoorraden brengen afdoening binnen de wettelijke termijnen niet in gevaar en lopen niet op. 4.20

Van het proces van bouwvergunningverlening en van het proces van

gebruiksvergunningenverlening is een werkprocesbeschrijving aanwezig. 4.21

Exacte aantallen van de werkvoorraden en het verloop in de werkvoorraad

hebben we tijdens het onderzoek niet kunnen achterhalen. Ook is uit ons onderzoek niet duidelijk geworden wie deze rapportages dient op te stellen en wie dit controleert. Het is technisch wel mogelijk de werkvoorraad uit het geautomatiseerde systeem (Boves) af te leiden. 4.22

Uit de interviews en een tweetal memo’s van het afdelingshoofd VROM aan

het DT van 18 april 2008 en 15 mei 2008 blijkt dat er momenteel sprake is van te weinig capaciteit binnen het cluster bouwen en milieu om de binnenkomende bouwplannen te kunnen toetsen. Van de 3 fte aan formatieplaatsen is momenteel slechts 1 fte structureel ingevuld. Daarnaast was er ten tijde van dit onderzoek voor 20 uur een inhuurkracht werkzaam. Vanaf eind 2005 tot heden wordt er al capaciteit aangevuld door te werken met externe inhuurkrachten. 4.23

Uit het document ‘bouwen aan de toekomst’ van september 2006 blijkt dat

het aantal verleende bouwvergunningen de afgelopen jaren iets is afgenomen, evenals het aantal RO procedures. In 2002 was het totaal aantal verleende bouwvergunningen nog 687, waarvan 171 aanvragen met een RO procedure. In 2006 was het totaal aantal verleende bouwvergunningen 461, waarvan 78 met RO procedure. 4.24

Uit de interviews en uit de ervaringen bij andere gemeenten blijkt het zeer

moeilijk om op de schaarse markt voldoende ervaren bouwplantoetsers te werven en vast te houden. Veel gemeenten in Nederland kampen met dit probleem. Eind mei 2008 is dan ook besloten een extern bureau (Stroop adviseurs) in te schakelen die voor gemeente Borger-Odoorn een gedeelte van de bouwplannen (met name reguliere bouwaanvragen) toetst op ontvankelijkheid en bouwbesluit (de gemeente voert altijd zelf de toets op het bestemmingsplan en de welstandstoets uit). 4.25

In de periode van het onderzoek is het cluster voor bouwplantoetsing

17



versterkt. Vanaf 1 september is een coördinator voor het cluster Bouwen en Milieu in dienst gekomen. Vanaf september 2008 is tevens voor een half jaar een ervaren bouwplantoetser ingehuurd voor 32 uur per week. Vanaf oktober 2008 is er nog een bouwplantoetser voor 32 uur per week ingehuurd. In de komende maanden zal worden nagedacht over een lange termijn oplossing. In het memo van 15 mei 2008 van het afdelingshoofd aan het Directieteam en uit het interview met het afdelingshoofd komen een aantal mogelijkheden naar voren: a

Samenwerking met Emmen en Coevorden.

b

Hernieuwd opstarten werving- en selectieprocedure.

c

Uitbesteding van de werkzaamheden aan de ‘markt’, zoals nu ook al gebeurt aan ‘Stroop adviseurs’.

d

Participeren in een starterstraject (in samenwerking met een detacheringsbureau opleiden van een medewerker).

e

Inhuren tijdelijke medewerker(s).

f

Salaris aantrekkelijker maken.

g

Medewerkster vanuit de frontoffice verder opleiden zodat zij steeds meer eenvoudige taken van de backoffice over kan gaan nemen.

In de maand oktober zullen door het afdelingshoofd VROM aan het DT voorstellen hieromtrent worden gedaan. Omdat het externe bureau Stroop is ingezet voor ondersteuning, verwachten het afdelingshoofd VROM en de geïnterviewde bouwplantoetser niet dat tot die tijd de omvang van de werkvoorraad leidt tot het overschrijden van wettelijke termijnen. Wel is de bouwplantoetsing momenteel zeer kwetsbaar, aangezien er maar één vaste bouwplantoetser werkzaam is. 4.26

Met de eind april 2008 uitgevoerde actie ‘schoon schip’ is de werkvoorraad

in beeld gebracht en is een beoordeling gegeven van de individuele status van aanvragen voor een bouwvergunning van voor 2008. Voorheen was er geen overzicht van de werkvoorraad en status van de diverse aanvragen, ook al is deze informatie wel beschikbaar in Boves. Uit het memo van 15 mei 2008 aan het DT blijkt dat vanaf februari 2008 wekelijks de voortgang van de binnengekomen aanvragen om bouwvergunningen wordt besproken. In de interviews wordt aangegeven dat hierdoor een beter overzicht is ontstaan in de status van aanvragen en de te ondernemen acties. 4.27

Voor de afgifte van gebruiksvergunningen is in 1999 een preventie

activiteiten plan (PREVAP) vastgesteld. Dit is een meerjarenplanning van de inhaalslag in verlening van gebruiksvergunningen voor bestaande objecten op grond van de Bouwverordening. Er moesten in totaal door 308 instellingen gebruiksvergunningen worden aangevraagd. Uit het preventie activiteitenplan (PREVAP) van 1999 blijkt dat voor de uitgifte van een gebruiksvergunning voor de betrokken ambtenaar ongeveer 10 uur wordt geraamd.

18


4.28


Het aantal afgegeven gebruiksvergunningen is in de periode 2001 t/m

2006 hoger geweest dan in de periode daarvoor. Uit het voorstel van 24 januari 2006 aan het College blijkt dat de achterstand in 2005 nagenoeg is weggewerkt. Vanaf 2006 is vervolgens vooral ingezet op controle van de gebruiksvergunningen en op 12 december 2006 is het Controleprogramma Gebruiksvergunningen 20062010 vastgesteld door het College. Er worden vanaf 2006 nog maar ongeveer 10 gebruiksvergunningen per jaar uitgegeven vanwege nieuwbouw, een nieuwe eigenaar of een nieuwe gebruiksfunctie. Vanaf nu zal de taak van de brandweer meer liggen op de controle op de verleende gebruiksvergunningen en op voorlichting en informatie aan eigenaren van gebouwen. Voldoen aan de regels is een belangrijke randvoorwaarde. Ondanks preventieve inspanning van de brandweer, wordt door de brandweer aangegeven dat het bewustzijn bij mensen van de risico’s en het menselijk handelen uiteindelijk zal zorgen voor een veilige situatie. 4.29

Uit het onderstaande overzicht blijkt dat het aantal verleende

gebruiksvergunningen in de afgelopen jaren geleidelijk is afgenomen en dat het aantal controles op gebruiksvergunningen toeneemt.

Adviezen bouwplannen Gebruiksvergunningen inrichtingen Gebruiksvergunningen tijdelijke inrichtingen Controles gebruiksvergunningen Controles tijdelijke gebruiksvergunningen

4.30

2000 9 6

2001 19 28

2002 28 43

2003 23 39

2004 16 42

2005 17 41

2006 13 34

12

15

18

18

14

23

15

17

15 29

61 25

74 16

48 24

132 24

12

Uit een rapportage aan het College op 9 augustus 2007 blijkt dat de

voorgenomen planning van controleactiviteiten voor het eerste half jaar van 2007 niet is gehaald. Onder andere het besluit om hoogste prioriteit te geven aan de repressietaken van de post Borger heeft invloed gehad op het niet halen van de planning. Controles zijn niet allemaal uitgevoerd omdat ook de normale preventiewerkzaamheden, vergunningverlening en bouwadvisering moesten worden uitgevoerd. Samenvoeging van de korpsen van Borger-Odoorn en Emmen heeft ervoor gezorgd dat de controletaken opnieuw zijn ingevuld, de geïnterviewden geven aan dat de verwachting is dat de planning vanaf januari 2008 gehaald zal worden. Tijdens de uitvoering van dit onderzoek werd hiertoe onderhandeld over een overeenkomst tussen de gemeente en de brandweer

19



Emmen (SLA, Service Level Agreement). Norm 6: (administratieve) vereenvoudiging van regelgeving is optimaal benut op het terrein van welstandsbeleid, actualisatie van bestemmingsplannen en mandatering. 4.31

Uit het rapport “Staat van de Gemeente” voor Borger-Odoorn (Deloitte,

voorjaar 2007) blijkt dat voor 80% van het grondgebied actuele bestemmingsplannen aanwezig zijn. Er wordt een 8,2 (gemiddelde van de gemeenten is een 6,3) als score gegeven voor de actualiteit van de bestemmingsplannen. Al vanaf 2006 wordt er gewerkt aan actualisatie en reductie van de bestemmingsplannen. Dit wordt vormgegeven door een meerjarenprogramma voor actualisatie. Ook in de programmabegroting van 2007 en 2008 komt dit thema terug. Per januari 2008 waren er in totaal 66 bestemmingsplannen voor de gemeente Borger-Odoorn. Hiervan zijn op dat moment nog 36 plannen ouder dan 10 jaar, deze moeten dus vervangen worden. 4.32

Uit het jaarverslag van de welstandscommissie 2007 blijkt dat er

tweewekelijks welstandsoverleg plaatsvindt met de voltallige welstandscommissie van het Drents Plateau waarin de grotere plannen worden besproken van een aantal gemeenten, waaronder Borger-Odoorn. De grotere plannen worden eerst voorbesproken in de kleine commissie met twee of drie architectadviseurs en gaan dan indien nodig door naar de voltallige commissie. Er vindt daarnaast wekelijks overleg plaats in de lokale welstandscommissie van Borger-Odoorn waarin de kleinere plannen worden besproken. In dit overleg is de architectadviseur vanuit het Drents Plateau aanwezig. 4.33

In 2006 zijn er voor Borger-Odoorn in het Drents Plateau 393

adviesaanvragen geweest en in 2007 waren dat er 344. Dit is een lichte daling. Van de adviesaanvragen voor alle gemeenten samen werd in 2007 bijna 90% van de aanvragen in één keer van positief advies voorzien. Van de in totaal 344 ingediende bouwaanvragen (voor welstand) voor Borger-Odoorn zijn er 26 aan de voltallige welstandscommissie voorgelegd. Vier bouwplannen zijn tweemaal door de commissie behandeld. 4.34

Uit het document ‘bouwen in de steigers’ en uit de interviews blijkt dat er

bij de gemeente Borger-Odoorn welstandsvrije bouwwerken aangewezen zijn. Dit zijn tijdelijke bouwwerken, kunstobjecten en herinneringsmonumenten. Er zijn in de gemeente Borger-Odoorn geen welstandsvrije gebieden aangewezen. Binnen de vergunningplichtige bouwwerken wordt onderscheid gemaakt in regulier vergunningplichtige en licht-vergunningplichtige bouwwerken.

20


4.35


In de welstandsnota zijn zogeheten loketcriteria of sneltoetscriteria

opgenomen. Licht vergunningplichtige plannen die aan de loketcriteria voldoen worden niet aan de welstandscommissie voorgelegd, maar worden beoordeeld door een ambtenaar/bouwplantoetser. Plannen die niet voldoen aan de loketcriteria of waarover twijfel bestaat worden ter beoordeling aan de welstandscommissie voorgelegd. De loketcriteria voor licht-vergunningplichtige bouwwerken zijn dermate gedetailleerd dat geen misverstand kan bestaan hoe moet worden gebouwd om aan de welstandseisen te voldoen. Uit interviews blijkt dat hierdoor in de praktijk vrijwel geen enkele aanvraag voldoet aan de loketcriteria. In de praktijk betekent dit dat het aantal dat in de welstandscommissie terecht komt dus niet afneemt. 4.36

Uit de steekproef kan niet worden geconcludeerd of de loketcriteria in de

praktijk vaak worden toegepast. In de steekproef zijn bouwdossiers uit 2007 ingezien. De loketcriteria zijn in de loop van 2007 ingevoerd. 4.37

In het jaarverslag 2007 van de welstandcommissie Drents Plateau wordt

aangegeven dat de bouwaanvragen door de medewerkers van Bouw- en Woningtoezicht in de meeste gevallen zodanig waren voorbereid dat advisering vlot en doelgericht kon plaatsvinden. De jaarverslagen worden ter kennisname voorgelegd aan de Gemeenteraad. 4.38

Op dit moment wordt er gewerkt aan een herziening van de

welstandsnota. In een notitie aan de Gemeenteraad van 27 november 2007 wordt aangegeven dat de gemeente voornemens is in het derde kwartaal van 2008 een geactualiseerde welstandsnota aan de Raad voor te leggen. Bij de herziening zal onder andere worden gekeken naar de toepasbaarheid van de loketcriteria. 4.39

Mandatering is geregeld tot aan het afdelingshoofd VROM. Deze is voor de

meeste taken bevoegd om te besluiten, behalve voor een aantal vrijstellingsprocedures waarover het College beslist. Er is geen mandatering naar het niveau onder afdelingshoofd geregeld. Het afdelingshoofd tekent nu alle correspondentie, onder de ontvangstbevestiging komt een (ingescande) handtekening van het afdelingshoofd. Geïnterviewden geven aan dat de mandaatregeling op basis van het nieuwe werkproces nog verder moet worden uitgewerkt. Er worden mogelijkheden gezien voor verdere mandatering om zo efficiënter te kunnen werken, de genoemde voorbeelden betreffen onder andere brieven waar weinig juridische consequenties aan verbonden zijn, zoals een ontvangstbevestiging en het opvragen van aanvullende documenten. 4.40

In augustus 2006 is er een uitvoeringsbeleid gebruiksvergunningen 2006-

2010 opgesteld. Hierin zijn op hoofdlijnen de uitgangspunten, procedures en

21



richtlijnen rond gebruiksvergunningen opgenomen en wordt verwezen naar standaardbrieven en formulieren. Het uitvoeringsbeleid is echter nooit formeel vastgesteld. Norm 7: er is aandacht voor een laag uitvalpercentage. 4.41

Van het totaal aantal ingediende aanvragen voor bouwvergunning in 2007

(620 aanvragen) zijn 66 aanvragen niet in behandeling genomen. Het uitvalpercentage ligt daarmee op 10,6%. Dit betreft voornamelijk aanvragen die niet-ontvankelijk zijn verklaard of waarvoor geen vrijstelling van het bestemmingsplan mogelijk is. 43 aanvragen zijn door de aanvrager ingetrokken, dit betreft 6,9% van het totaal aantal ingediende aanvragen. Het uitvalpercentage wordt zoveel mogelijk beperkt door informatie op internet aan te bieden. Op het internet staat een uitgebreide vergunningwijzer met per vergunning de inhoud van de vergunning, benodigde documenten, het aanvraagformulier, de procedure, kosten, verwijzing naar relevante andere documenten (zoals welstandsbeleid) en contactgegevens voor meer informatie. 4.42

Uit de interviews blijkt dat alleen voor complexe aanvragen een

vooroverleg tussen aanvrager en ambtenaar wordt gevoerd. Er zijn geen cijfers bekend van het aantal vooroverleggen dat in de afgelopen jaren is gevoerd. Norm 8: processtappen zijn geautomatiseerd zodat gebruikers tevreden zijn, de afhandeling van aanvragen gevolgd kan worden en managementinformatie opgevraagd wordt. 4.43

De aanvrager wordt volgens de bouwplantoetser regelmatig op de hoogte

gehouden van de vorderingen in het proces. Na iedere stap (ontvangst, ontvankelijkheid, bestemmingsplan, welstand, bouwbesluit en –verordening) ontvangt de aanvrager een brief over de voortgang. Wat betreft de bouwplantoetser kost het veel werk om deze brieven steeds aan te passen. Dit heeft te maken met het feit dat de standaardbrieven zijn aangepast aan de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), terwijl er ook nog procedures lopen onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dergelijke veranderingen worden in een continu proces opgepakt, er is geen projectmatige aanpak.

4.44

Er wordt veel gebruik gemaakt van standaardbrieven en checklisten. In

het systeem moeten alle processtappen achter elkaar worden afgewerkt om uiteindelijk de vergunning te kunnen verlenen. Het is niet mogelijk al naar een volgende stap in het proces te gaan als de vorige stap nog niet is afgerond. Uit de interviews blijkt dat de bouwplantoetsers de stappen zoveel mogelijk parallel

22



laten lopen, om het totale proces zo kort mogelijk te houden en de vergunning zo snel mogelijk te kunnen verlenen. Het systeem biedt hierin geen ondersteuning, want het proces kan niet op deze manier worden ingevoerd in het systeem. Dergelijke handelingen worden daarom apart bijgehouden in het fysieke dossier. 4.45

Eind 2006 is er een document (‘toets volledigheid en bouwbesluit’)

opgesteld met daarin verschillende toetsingsniveaus: a

Niveau 0: niet toetsen.

b

Niveau 1: snel toetsen.

c

Niveau 2: representatief toetsen.

d

Niveau 3: integraal toetsen.

Uit de interviews blijkt dat de verschillende niveaus van toetsing niet bekend zijn en in de praktijk niet expliciet worden toegepast. Wel wordt gekeken op welke onderdelen wel of niet getoetst moet worden afhankelijk van het type vergunning. In het document ‘bouwen in de steigers’ is een toetsingsmatrix uitgewerkt, waarin duidelijk wordt voor welk type vergunning waarop moet worden getoetst. De toets op de constructieberekeningen en gas- en elektrische installaties wordt uitgevoerd door externe specialisten, respectievelijk een constructeur. 4.46

Uit de interviews blijkt dat voor de gebruiksvergunningen in principe geldt

dat deze pas worden afgegeven wanneer tijdens controle van de bouw blijkt dat alles voldoet aan de eisen. In enkele gevallen wordt de vergunning echter wel al afgegeven, maar wordt erbij vermeld dat deze pas in werking treedt en het gebouw pas in gebruik mag worden genomen nadat de brandweer een laatste controle heeft uitgevoerd of alles volgens de vergunning is gebouwd. Door de vergunning al in een eerder stadium af te geven, weet de aanvrager precies wat de voorwaarden zijn en waar hij op moet letten bij de bouw om te voldoen aan de eisen. Dit voorkomt aanpassingen achteraf. 4.47

Er zijn procesbeschrijvingen voor de afgifte en controle van

gebruiksvergunningen beschikbaar. Er is een aparte procesbeschrijving voor de tijdelijke gebruiksvergunningen en een voor de gebruiksvergunningen voor onbepaalde tijd. In het proces is ook aandacht voor het samenvallen van de gebruiksvergunning met een bouwvergunning. Wanneer mensen weigeren een gebruiksvergunning aan te vragen of wanneer zij de tijdens een controle geconstateerde gebreken niet oplossen, wordt dit gemeld aan het College. Deze kan eventueel een dwangsom opleggen of een gebruiksstop van het pand opleggen. 4.48

In september 2006 zijn in het kader van het project ‘Bouwen aan de

toekomst’ de processen beschreven en processtappen benoemd. Op basis van de processchema’s is een zelfontwikkeld geautomatiseerd systeem in Excel gebouwd

23



(BoVeS), waarin de afzonderlijke processtappen terugkomen. In het systeem kunnen alleen bouwen sloopvergunningen worden ingevoerd en geen andere vergunningen. Er zijn checklisten en standaardbrieven opgenomen in het systeem. Door het systeem wordt ervoor gezorgd dat alle processtappen worden uitgevoerd en niets kan worden overgeslagen. In de interviews wordt als nadeel van het systeem aangegeven dat geen koppeling kan worden gemaakt met andere systemen, zoals BAG (Basisregistratie Adressen en Gebouwen) en de bevolkingsregistratie, omdat BoVeS een zelfontwikkeld systeem is. BoVeS geeft echter wel voldoende managementinformatie. Er kunnen overzichten worden uitgedraaid met de status van de aanvragen, de werkvoorraad, etc. Dit wordt wekelijks gedaan. Deze overzichten worden besproken in het wekelijkse afstemmingsoverleg met bouwplantoetsers. In BoVeS worden geen telefoonnotities e.d. bijgehouden. Deze worden volgens de bouwplantoetser bijgehouden in het fysieke dossier. Met de informatie uit het systeem en het fysieke dossier zou het werk van de bouwplantoetser in principe dus altijd door iemand kunnen worden overgenomen. In de door ons gecheckte, gearchiveerde dossiers zijn de telefoonnotities echter niet terug te vinden. 4.49

Samen met de gemeenten Emmen en Coevorden worden de mogelijkheden

van een nieuw ICT-systeem verkend. Als randvoorwaarden voor dit systeem geldt dat het een integraal systeem moet zijn en dat naast vergunningverlening ook gegevens over het toezicht kunnen worden opgenomen. 4.50

Bij de brandweer wordt gebruik gemaakt van het systeem Regi Star,

waarin alle gebruiksvergunningen zijn opgenomen. Daarnaast zijn hierin de verstuurde brieven, verslagen van uitgevoerde controles, e.d. terug te vinden. Uit de instructiehandleiding van Regi Star blijkt dat het systeem veel verschillende faciliteiten biedt, waaronder: a

Vastleggen van termijnen en uursoorten.

b

Via een zoekfunctie zoeken op alle mogelijke velden, het is bijvoorbeeld mogelijk om te zoeken welke objecten in een bepaalde periode gecontroleerd moeten worden.

c

Relatiebeheer.

d

Invoeren van objecten en allerlei gegevens over de objecten.

e

Berekenen van controledata.

f

Overzichten genereren vanuit objecten.

g

Bijhouden historie van objecten (zoals aanvragen, controles, e.d.).

h

Urenregistratie.

Niet alle faciliteiten worden al optimaal benut. 4.51

In Regi Star is het mogelijk om ook bouwvergunningen,

milieuvergunningen, e.d. in te voeren. Het is een integraal systeem, waarbij je

24



maar eenmaal het object hoeft in te voeren en er vervolgens allerlei vergunningen onder kunt hangen. Uit het systeem kunnen overzichten worden uitgedraaid met alle vergunningen, de uitgevoerde controles, e.d. Het systeem biedt daarmee faciliteiten die benut kunnen worden om alle vergunningen die onder de omgevingsvergunning vallen in één systeem onder te brengen. Norm 9: schakelmomenten in het proces van vergunningverlening (zoals bij samenloop van meerdere vergunningen en overdracht van verlening naar handhaving) zijn helder uit het dossier af te leiden en resulteren binnen enkele dagen tot de gewenste vervolgacties. 4.52

De bewaking van het proces van bouwvergunningverlening wordt

uitgevoerd door de bouwplantoetser. De processtappen en schakelmomenten (advies van andere afdelingen, doorlopen van gerelateerde procedure) in dit proces zijn aangegeven in BOVES en worden door de bouwplantoetser bewaakt. De bouwplantoetser ziet er daarbij op toe dat een advies van een andere afdeling tijdig wordt uitgebracht. 4.53

De status van de bouwaanvragen en mogelijke termijnoverschrijding wordt

bewaakt door iedere week de lijst met vergunningaanvragen door te nemen met de algemeen coördinator van de afdeling. Er wordt dan gekeken waar zich knelpunten voordoen en welke actie nodig is. Bij dit overleg zijn nog geen andere disciplines betrokken (o.a. milieu en de brandweer). In de toekomst zal het overleg breder worden getrokken, zodat ook die disciplines aanwezig zijn. Met name voor de complexe vergunningen heeft dit meerwaarde. De brandweer geeft aan dat een structureel overleg tussen Bouwen en Milieu en de brandweer momenteel wordt gemist. De brandweer vindt het belangrijk om structureel op de hoogte te worden gehouden, bijvoorbeeld als de gebruiksfunctie van een gebouw verandert of als er een brandveiligheidsadvies nodig is. 4.54

Het schakelmoment van bouwvergunningverlening naar handhaving

vereist een handmatige vertaling vanuit het bouwvergunningensysteem (BOVES) naar de werklijsten van de handhavers. Deze vertaalslag kan nu door één medewerker worden uitgevoerd. De medewerkers handhaving kunnen niet in BOVES werken, zij kunnen het systeem wel raadplegen. Het schakelmoment is door de afhankelijkheid van één persoon kwetsbaar. Jaarlijks dienen circa 600 vergunningen in de handhavingswerklijsten opgenomen te worden. Uit de dossierstudie blijkt dat het moment van overdracht naar toezicht en handhaving uit geen van de dossiers is op te maken. 4.55

Voor gebruiksvergunningen is het via de zoekfunctie van het systeem Regi

Star mogelijk om te zoeken welke objecten in een bepaalde periode gecontroleerd

25



moeten worden. Volgens de medewerker van de brandweer wordt van deze functie echter niet actief gebruik gemaakt. Naast het systeem Regi Star wordt namelijk een aparte Excel sheet bijgehouden met daarin de geplande controles voor de komende jaren. 4.56

Door de brandweer wordt aangegeven dat er meer behoefte is aan

afstemming met Bouwen en Milieu over gezamenlijke controles. Met milieu wordt er op basis van de planning van de brandweer wel structureel afgestemd om gezamenlijk controles uit te voeren, maar met bouwen is dit nog veelal ad hoc. 4.57

Uit de dossierstudie blijkt dat de toets met betrekking tot de

ontvankelijkheid geen datum bevat. Hierdoor is niet na te gaan of conform de interne afspraak een toets binnen 5 werkdagen heeft plaatsgevonden. Verder is hierdoor achteraf onduidelijk wanneer gestart kon worden met een eventuele vrijstellingsprocedure. Doelmatigheid van de afdeling Norm 10: dossiers zijn goed en overzichtelijk bijgehouden, conform de afspraken 4.58

In 2005 is door het bureau TMOP een quick scan uitgevoerd naar het

niveau van bouwvergunningverlening (document ‘waar staan wij en wat doen wij’). Een van de conclusies uit het rapport was dat er geen duidelijke lijn zat in de samenstelling van de dossiers. Er is sindsdien een inhoudsopgave voor de dossiers opgesteld. Uit de dossierstudie blijkt dat 19% van de bouwvergunningendossiers is opgebouwd volgens deze inhoudsopgave. 4.59

De fysieke dossiers van de gebruiksvergunningen zijn nog niet opgebouwd

volgens een standaard inhoudsopgave. In deze dossiers wordt gebruik gemaakt van drie tabbladen (vergunningverlening, controles en overige), maar een duidelijke standaard inhoudsopgave ontbreekt. Hierdoor kost het veel tijd om het proces van vergunningverlening en controles chronologisch in beeld te krijgen. 4.60

Uit de dossierstudie blijkt dat niet altijd alle benodigde relevante

informatie is opgenomen in het dossier. De aanwezigheid van standaardbrieven en/of standaardchecklisten is erg wisselend in de bouwdossiers. Uit de steekproef van bouwdossiers blijkt dat veel dossiers standaard brieven bevatten in het geval van aanvullingen of vrijstellingsprocedures, maar standaardbrieven (zoals ontvangstbevestiging of brief ontvankelijkheid) en checklisten (zoals een checklist volledigheid, toets bestemmingsplan, toets welstand) ontbreken in veel bouwdossiers. Uit de steekproef van gebruiksvergunningen blijkt dat veel dossiers de ontvangstbevestiging en brieven over controles bevatten, maar dat checklisten en/of rapporten van controles in veel gevallen ontbreken. Het

26



ontbreken van deze benodigde relevante informatie in zowel de bouwdossiers als de dossiers van gebruiksvergunningen bemoeilijkt de berekening van de termijn waarbinnen de vergunningen worden afgehandeld, doordat bijvoorbeeld niet bekend is wanneer een vrijstellingsprocedure start (ontbreken toets bestemmingsplan) of wanneer gebreken zijn opgelost (ontbreken checklist/rapport controle voor vergunningverlening). 4.61

Uit de steekproef van gebruiksvergunningen blijkt dat de aanleiding voor

de aanvraag in geen van de dossiers expliciet is vermeld. Uit de correspondentie die het dossier bevat valt echter in een aantal gevallen wel de aanleiding voor het aanvragen van de gebruiksvergunning op te maken. De aanleiding voor de aanvraag kan met name relevant zijn als deze samenloopt met een aanvraag voor een bouwvergunning. Norm 11: het ziekteverzuim op de afdelingen betrokken bij bouwen gebruiksvergunningen is niet hoger dan het streefcijfer voor de gehele organisatie. 4.62

Voor het cluster Bouwen van de afdeling VROM zijn geen specifieke

gegevens bekend. Het netto verzuimpercentage voor de afdeling VROM was voor het jaar 2007 4,7%, terwijl het gemiddelde cijfer voor de gemeente Borger-Odoorn voor dat jaar op 5,3% lag. De gemiddelde meldingsfrequentie lag in 2007 voor de afdeling VROM op 1,09 en voor de totale gemeente op 1,50. Op basis van deze cijfers kan geconcludeerd worden dat het ziekteverzuim voor de afdeling VROM niet hoger ligt dan het gemiddelde van de gemeente Borger-Odoorn. Alleen de gemiddelde verzuimduur is voor de afdeling VROM met 39,1 dagen hoger dan het gemiddelde van de gemeente, namelijk 12,9 dagen. Er zijn geen streefcijfers voor de gemeente bekend. Norm 12: het uitstroompercentage van de betrokken afdelingen is gelijk aan het uitstroompercentage voor de rest van de organisatie. 4.63

Het totale uitstroompercentage voor de afdeling VROM is niet hoger dan

het uitstroompercentage van de gehele organisatie. Het uitstroompercentage voor de gehele organisatie was in 2007 12,7%, terwijl het uitstroompercentage voor de afdeling VROM in dat jaar 8,7% was. Het ging in dat jaar echter wel om twee medewerkers bouwen woningtoezicht. Norm 13: op de betrokken afdelingen vinden functionerings- en beoordelingsgesprekken plaats conform de P&O richtlijnen. 4.64

Uit de interviews blijkt dat er tenminste één keer per jaar een

functioneringsgesprek plaatsvindt met medewerkers. Daarnaast wordt er ieder jaar een beoordelingsgesprek gehouden.

27



Norm 14: de betrokken afdelingen werken met een afdelingsplan dat is vertaald naar de programmabegroting en naar de inzet van de betrokken medewerkers. 4.65

Het afdelingsplan VROM is geïntegreerd in het sectorplan van de sector

Grondgebied. Voor VROM is een afdelingswerkplan beschikbaar waarin per medewerker wordt aangegeven hoeveel uren hij/zij aan welke taken besteedt. In het sectorplan staat op hoofdlijnen op welke thema’s de afdeling VROM en het cluster bouwen en wonen zich zullen gaan richten en welke acties voor de afdeling VROM voortvloeien uit de programmabegroting. Er is een duidelijke relatie naar de producten uit de programmabegroting. Er wordt kort toegelicht wat dit concreet betekent voor het cluster bouwen en milieu en hoe de acties zullen worden uitgevoerd. 4.66

Voor het vakgebied Bouw- en Woningtoezicht is onlangs een beleidsnota

‘bouwen in de steigers’ opgesteld om te komen tot kwaliteitsverbetering. Dit betreft een ambtelijk werkdocument waarin werkafspraken zijn vastgelegd.

4.67

Sinds vorig jaar worden er persoonlijke inzetplannen op de afdeling VROM

geïntroduceerd (PIP’s). In deze plannen per medewerker wordt aangegeven hoeveel uur de medewerker waarvoor zal worden ingezet. De medewerker doet hiertoe zelf een aanzet en dit wordt besproken met het afdelingshoofd. De PIP’s leiden vervolgens tot het afdelingsplan en dat maakt weer integraal onderdeel uit van het sectorplan. De gedachte is dat zo het sectorplan bottom-up wordt opgebouwd. Er wordt momenteel bekeken of het moment van het opstellen van het sectorplan kan worden vervroegd, zodat nieuwe plannen uit het sectorplan nog kunnen worden meegenomen in de begrotingscyclus. 4.68

Op dit moment beschikken nog niet alle medewerkers over een persoonlijk

inzetplan, gerelateerd aan het sectorplan. Tijdens interviews is aangegeven dat bij de volgende ronde van functioneringsgesprekken de PIP’s ook onderdeel uit zullen gaan maken van de functioneringsgesprekken, zodat de voortgang ervan kan worden besproken en bijgesteld kan worden waar nodig. Daaarnaast bestaat het voornemen om ook de tijdregistratie per product (TIM) te koppelen aan het PIP om de match tussen planning en realisatie goed in beeld te kunnen brengen. Norm 15: er is voldoende flexibiliteit om pieken en dalen in aantal aanvragen voor bouwen gebruiksvergunningen op te vangen, zodanig dat werkvoorraden in de periode voor de zomervakantie en kerstperiode niet oplopen. 4.69

Er is op dit moment binnen de afdeling bouwen en milieu geen interne

mogelijkheid om pieken en dalen in het aantal aanvragen voor

28



bouwvergunningen te kunnen opvangen. De capaciteit is momenteel niet toereikend om een normale werkvoorraad tijdig af te kunnen werken. Dit wordt nu opgelost door inhuur van een extern adviesbureau voor de toetsing van aanvragen. Geïnterviewden verwachten dat er in de toekomst zal worden gezocht naar meer structurele oplossingen om te kunnen omgaan met deze pieken en dalen. 4.70

Vergunningverlening en handhaving van bouwvergunningen is gescheiden

en wordt door verschillende medewerkers uitgevoerd, zoals formeel vereist is. Handhavingsmedewerkers vallen ook bij piekbelastingen niet in bij vergunningverlening. Er zijn geen afspraken met andere afdelingen gemaakt over het opvangen van pieken, zoals met de afdeling Bouwkunde. De afdeling Bouwkunde beschikt over medewerkers met een bouwkundige achtergrond, die mogelijk met een korte training of instructie flexibel inzetbaar zijn. 4.71

Twee medewerkers van de afdeling Brandweer en Veiligheid van de

gemeente Borger-Odoorn houden zich bezig met het verlenen en controleren van gebruiksvergunningen. Eén medewerker doet 90% van de vergunningen en de andere medewerker richt zich meer op tijdelijke vergunningen voor evenementen, dit bedraagt ongeveer 10% van het werk. Er zijn daarnaast nog 3 medewerkers bij wie de gehele procedure om gebruiksvergunningen te verlenen en te handhaven bekend is, zodat zij het werk indien nodig in principe over kunnen nemen of pieken in werkdruk op zouden kunnen vangen. Er zijn echter geen concrete afspraken gemaakt over het overnemen van dit werk. Als de medewerker met vakantie gaat, wordt het werk nu bijvoorbeeld niet overgenomen door medewerkers van de brandweer Emmen. 4.72

Het CollegeHet college van B & W van de gemeente Borger-Odoorn heeft

per 1 juli 2008 ingestemd met een service level agreement (SLA) samen met de Regionale Brandweer Drenthe (hulpverleningsdienst Drenthe) en Brandweer Emmen. Eén van de afspraken die hieruit voortvloeit, is dat de medewerkers van de afdeling Brandweer en Veiligheid van de gemeente Borger-Odoorn, in dienst komen van de Regionale Brandweer Drenthe (hulpverleningsdienst Drenthe). Vanuit deze organisatie worden de medewerkers gedetacheerd naar de brandweer Emmen. Vanuit de brandweer Emmen verrichten deze medewerkers de werkzaamheden voor de gemeente Borger-Odoorn. Norm 16: er is sprake van sturing op doelmatigheid door vergelijking met andere gemeenten. 4.73

Er vindt geen structurele benchmarking met andere gemeenten plaats.

Eind 2006 is er door TMOP een formatiebenchmark uitgevoerd voor de hele

29



organisatie. Op basis daarvan zijn voor Bouwen en Milieu geen acties ondernomen. In die tijd was de capaciteit (inclusief inhuur) volgens de benchmarkcijfers voldoende om het werk van vergunningverlening goed uit te kunnen voeren. Ook voor gebruiksvergunningen was het niet nodig om de capaciteit uit te breiden. 4.74

Medewerkers wisselen wel op informele wijze kennis en ervaring uit met

medewerkers van omliggende gemeenten. Zo zijn de handhavers voor bouwvergunningen recent bij de collega’s in Emmen geweest om ervaringen uit te wisselen. 4.75

De gebruiksvergunningen worden verleend door het College van

Burgemeester en Wethouders van de gemeente Borger-Odoorn.

30


5


Resultaten van het onderzoek; doeltreffendheid van de procedure Inleiding 5.01

In dit hoofdstuk worden de resultaten voor de doeltreffendheid van de

procedure weergegeven. Ook hier hebben wij de bevindingen geordend aan de hand van het eerder gepresenteerde normenkader. Resultaten handhaving Norm 17: er is een jaarlijkse prioritering van handhavingsactiviteiten (waaronder voor bouwen gebruiksvergunningen), op basis van vooraf gestelde criteria, jaarlijks vast te stellen handhavingsprogramma’s, jaarlijkse verantwoording naar College en Raad in de vorm van een jaarverslag en bijstelling van het handhavingsbeleid aan de hand van jaarlijkse evaluatie. 5.02

Gemeentebreed is er in april 2004 het document ‘Borger-Odoorn

handhaaft met beleid’ opgesteld waarin de beleidsuitgangspunten rond handhaving worden toegelicht: a

Uniformiteit en gelijkheid.

b

De gemeente Borger-Odoorn voert, bij nieuwe en te wijzigen regelgeving en bij vergunningverlening, structureel een handhaafbaarheidtoets uit.

c

De taken vergunningverlening en handhaving dienen binnen de afdelingen te zijn gescheiden.

d

Handhaving wordt programmatisch, planmatig, cyclisch en multidisciplinair opgepakt. Jaarlijks wordt aan het bestuur gerapporteerd.

e

De uitvoering van de handhaving wordt uniform en gestandaardiseerd vastgesteld in handhavingsprotocollen.

f

Gedogen is onaanvaardbaar tenzij….! Bij het beantwoorden van de tenzij vraag is het rijksbeleid zoals vastgelegd in de nota ‘Grenzen aan gedogen’ uitgangspunt.

g

Bij de handhaving van de regels wordt een meersporenbeleid gevolgd.

h

De resultaten van het handhavingsbeleid worden actief openbaar gemaakt.

5.03

De prioriteit voor handhaving ligt op het thema ‘veiligheid’.

5.04

Sinds de vaststelling van dit beleid in 2004 door de gemeenteraad zijn er

geen jaarverslagen opgesteld voor handhaving en is er niet meer gerapporteerd aan College en Raad. Vanuit de Raad is hier ook in de eerste jaren na de

31



introductie niet om gevraagd. Eind 2006 zijn er wel vragen over het handhavingsbeleid gesteld in de Raad. 5.05

Bijstelling van het handhavingsbeleid aan de hand van een jaarlijkse

rapportage heeft niet plaatsgevonden. Er wordt op dit moment wel gewerkt aan een evaluatie en rapportage van het handhavingsbeleid met hulp van een extern bureau. Daarbij wordt ook het werkproces rond handhaving geanalyseerd. Ten tijde van dit onderzoek waren de resultaten van deze analyse nog niet bekend. De Raad wordt hierover in het najaar van 2008 geïnformeerd. De beleids- en managementcyclus voor het handhavingsbeleid is daarmee niet sluitend. 5.06

Voor gebruiksvergunningen is eind 2006 door het College het meerjaren

controleprogramma op gebruiksvergunningen vastgesteld voor de periode 20062010. In deze planning staat per gebouw wanneer de vergunning is verleend, wat de controlefrequentie zou moeten zijn (op basis van risiconiveaus per functionaliteit), hoeveel uur een controle mag kosten en in welk jaar die plaats zou moeten vinden. In totaal komt dit op 162 controles per jaar en 420 uur aan controles (inclusief administratieve afhandeling). 5.07

Iedere maand wordt de meerjarenplanning voor gebruiksvergunningen

geactualiseerd en wordt voor het betreffende jaar een meer gedetailleerde planning per maand gemaakt. De controles die zijn uitgevoerd worden vermeld in de lijst. Ieder half jaar wordt een verslag over de gehaalde planning aan het College voorgelegd. Norm 18: de uitvoering van de handhaving voor bouwen gebruiksvergunningen vindt plaats op basis van uniforme en gestandaardiseerd vastgestelde handhavingsprotocollen. 5.08

Het handhavingsbeleid van 2004 bevat geen duidelijk kader voor de

prioritering van handhaving, maar is wel uitgewerkt in een aantal uitvoeringsgerichte notities. Zo is er een checklist opgesteld van de te controleren items bij de controle op bouwvergunningen. Deze checklist wordt in de praktijk gebruikt bij de controle. Uit de steekproef van dossiers blijkt dat zowel controlemomenten als controleaspecten erg wisselend zijn per controle. In de meeste gevallen wordt wel de eindcontrole uitgevoerd, maar tussentijdse controles ontbreken in veel dossiers. Ook de aspecten waarop wordt gecontroleerd, zijn wisselend per controle. 5.09

Er vindt geen proactieve controle plaats op illegale bouwwerken. Dat wil

zeggen dat niet actief wordt gecontroleerd op illegale bouwwerken. Uit de interviews blijkt dat de gemeente wel handhavend in actie komt bij klachten of vragen van inwoners over vermeende illegale bouw.

32



Norm 19: uit handhavingsrapportages blijken de opgelegde voorschriften voor bouwen gebruiksvergunningen ook in de praktijk gecontroleerd te worden conform de voorgestelde frequenties. 5.10

Er worden door de gemeentelijke medewerkers voor Toezicht en

Handhaving excelsheets bijgehouden met daarin het aantal afgegeven bouwvergunningen in een bepaald jaar en het aantal bezoeken door toezicht en handhaving in dat jaar. Hieruit blijkt dat voor 100% van de verleende bouwvergunningen een eerste bezoek wordt afgelegd. Het aantal tweede bezoeken bedraagt voor de jaren 2005, 2006 en 2007 respectievelijk 52%, 54% en 61%. Het aantal derde bezoeken bedraagt respectievelijk 20%, 22% en 26%. Het aantal vierde bezoeken bedraagt respectievelijk 5,7%, 9,3% en 13%. Voor de jaren 2005, 2006 en 2007 wordt slechts in 0%, respectievelijk 0,9% en 0,1% een zesde bezoek afgelegd. Dit, terwijl voor alle reguliere bouwvergunningen is afgesproken dat circa zes bezoeken worden afgelegd. 5.11

Voor gebruiksvergunningen worden de controles uitgevoerd volgens de

meerjarenplanning voor controles. De planning voor nietgebruiksvergunningplichtige objecten wordt zoveel mogelijk projectmatig opgepakt tijdens de Nationale Brandpreventieweken. 5.12

In het document ‘bouwen in de steigers’ zijn werkafspraken opgenomen

over de handhavingsfrequentie. Voor lichte vergunningen is de afspraak dat circa 3 keer een controle plaatsvindt, voor reguliere vergunningen zijn dit gemiddeld 6 controles. Daarnaast zijn de belangrijkste controlemomenten afgesproken en is afgesproken per vergunningtype op welke aspecten de controle plaatsvindt. Dit betekent dat bij de bouw van nieuwbouwwoningen wordt uitgegaan van 6 controles en bij een verbouwing is het aantal controles 2 of 3. Uit de dossierstudie blijkt dat in 38% van de reguliere bouwvergunningen en in 25% van de lichte bouwvergunningen het aantal controles volgens bovenstaande afspraken is uitgevoerd. Vervolgens kunnen ook een aantal dossiers tot een tussencategorie worden gerekend. In deze gevallen is de controle wel uitgevoerd, maar door het type aanvraag (zoals een hekwerk of tijdelijke unit) is het aantal controles minder dan de bovenstaande afspraken. Van het totaal aantal dossiers reguliere bouwvergunningen valt 35% in deze tussencategorie en met betrekking tot de dossiers lichte bouwvergunningen betreft deze tussencategorie 50%. Overigens betrof 4% van de dossiers een bouwvergunning fase 1, waarvoor de controles niet van toepassing zijn. Dit betekent vervolgens dat in 23% van de reguliere bouwvergunningen en in 25% van de lichte bouwvergunningen het aantal controles niet is uitgevoerd volgens bovenstaande afspraken. Uit de dossierstudie en de interviews blijkt dat in de praktijk het aantal controles is bijgesteld.

33


5.13


Met betrekking tot de gebruiksvergunningen is gecontroleerd of het aantal

uitgevoerde controles overeenkomt met het aantal dat is gecommuniceerd in het besluit. Uit de steekproef blijkt dat het aantal uitgevoerde controles in 24% van de gevallen overeenkomt met het besluit (zie bijlage). Bovendien is in de controlelijst gebruiksvergunningen 2006-2010 gecontroleerd of de controles vanaf 2006 zijn uitgevoerd volgens de planning. Dit blijkt in 83% van het totaal aantal gebruiksvergunningen het geval te zijn. In deze planning voor de gebruiksvergunningen is precies te controleren of de planning ook daadwerkelijk is gehaald. Voor de controles die niet zijn uitgevoerd in een bepaald jaar is in de controlelijst niet terug te zien waarom dat niet is gebeurd. In de halfjaarlijkse rapportage aan het College van Burgemeester en Wethouders wordt aangegeven waarom bepaalde geplande controles niet zijn uitgevoerd. Uit dit grote verschil (20% van de controles conform afspraken zoals gecommuniceerd in besluit ten opzichte van 83% conform de controlelijst gebruiksvergunningen 2006-2010) kan worden geconcludeerd dat vanaf 2006 de controles beter volgens de afspraken worden uitgevoerd. Klanttevredenheid Norm 20: klanten geven een ruime voldoende voor de afhandeling en handhaving van bouwen gebruiksvergunningen. 5.14

Uit een evaluatieonderzoek van de welstandscommissie Drents Plateau uit

2007 blijkt dat indieners van bouwplannen over het algemeen positief oordelen over de welstandscommissie. Gemiddeld gaven de ondervraagden een ruime voldoende aan de informatievoorziening vooraf door de gemeente, de ontvangst bij de commissie, de behandeling van het plan in de commissie, de mogelijkheid voor inspraak en discussie en de uitleg van de commissie. 5.15

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek is een

klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd onder aanvragers van bouwen gebruiksvergunningen. Het ging om mensen die in 2007 een vergunning hebben aangevraagd. In totaal hebben 73 mensen de online vragenlijst ingevuld, dit waren alleen mensen die een bouwvergunning hebben aangevraagd. De respons komt hiermee op 26,4%. De vragenlijst is niet ingevuld door mensen die een gebruiksvergunning hebben aangevraagd, waarschijnlijk vooral omdat dit in de onderzochte periode om een zeer gering aantal ging (circa 10). Hierna wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste resultaten uit dit onderzoek. De volledige rapportage is opgenomen in de bijlage. 5.16

Van de retour ontvangen vragenlijsten heeft 76,1% de vergunning

gekregen. Dat percentage is laag wanneer wordt vergeleken met de andere

34



gemeenten. Gemiddeld ontvangt 85,4% een vergunning. Dit kan erop duiden dat in Borger-Odoorn relatief vaak een vergunning wordt geweigerd of dat een vergunning vaker wordt ingetrokken door de aanvrager. 5.17

In onderstaande tabel worden de rapportcijfers per fase van het

vergunningverleningsproces weergegeven en worden deze afgezet tegen de laagste, gemiddelde en hoogste scores in de benchmark met 11 andere gemeenten.

Fase

Borger

Laagste

Gemiddelde

Hoogste

5,3

5,3

6,1

6,7

Vooroverleg

5,7

5,3

6,0

6,6

Indiening

5,9

5,4

6,2

6,7

Toets

5,2

5,1

5,9

6,7

Welstand

5,6

5,1

5,8

6,4

Algemeen

6,0

5,5

6,3

6,9

Controle

6,6

6,5

6,8

7,2

Odoorn Contact en informatie

5.18

De beste scores worden door Borger-Odoorn behaald op de controlefase.

Op de volgende aspecten van de controlefase scoort Borger Odoorn het hoogst: a

De deskundigheid van de ambtenaren (score 8,4; hoogste score in de benchmark).

b

Het nakomen van afspraken (score 7,8).

c

De redelijkheid/flexibiliteit van de ambtenaren (score 7,8).

d

Het kunnen maken van afspraken (score 7,5).

e

Het moment van controle (score 7,4).

Daarbij merken wij op dat de respons op het onderdeel controle in alle gemeenten lager ligt, omdat na het verkrijgen van de vergunning niet alle aanvragers al ervaringen met controle hebben opgedaan. De respons op deze vragen was in Borger-Odoorn 8,7% (24 respondenten). 5.19

Buiten de controlefase volgen hierna de acht aspecten van de overige fasen

waarop Borger-Odoorn hoog scoort (en die door het merendeel van de aanvragers

35



zijn ingevuld): a

De mogelijkheid van integrale indiening (score 7,0).

b

De leesbaarheid van brieven (score 7,0).

c

De wijze waarop de papieren aanvraag kan worden ingediend (score 6,8).

d

De bereikbaarheid van de ambtenaren in de fase van vooroverleg (score 6,7).

5.20

e

De bereikbaarheid van de ambtenaren in het algemeen (score 6,6).

f

De openingstijden (score 6,5).

g

De klantgerichte houding (score 6,4).

h

De leesbaarheid van de onderbouwing van de toets (score 6,4).

Het blijkt dat Borger-Odoorn vooral goed scoort op de bereikbaarheid van

de ambtenaren en de leesbaarheid van brieven en onderbouwingen bij de toets. Het is belangrijk deze hoge scores te koesteren zodat de tevredenheid van de aanvragers op deze aspecten hoog blijft. 5.21

In de tabel is daarnaast te zien dat gemeente Borger-Odoorn vooral voor

de fase van eerste contact en informatieverschaffing en de fase van toetsing van de aanvraag lage scores behaalt. Op beide fasen wordt onvoldoende gescoord. Bij nadere analyse blijkt dat vooral laag wordt gescoord op de volgende vijf aspecten van deze fasen: a

De informatie rondom het verloop van het proces (score 5,1).

b

Alle aspecten meegenomen en in samenhang bekeken-vooroverleg (score 5).

c

De integrale behandeling van de aanvraag; alle aspecten worden in samenhang bekeken (score 4,8).

d

De doorlooptijd van de toetsing (score 4,6).

e

De klachtenbehandeling (score 4,8).

In de meeste gevallen geven de professionele aanvragers (onder andere architectenbureaus) iets lagere scores dan de particuliere aanvragers. 5.22

Het blijkt dat er vooral laag wordt gescoord op de informatievoorziening

vanuit de gemeente naar de aanvragers, zowel aan de voorkant, nog voordat een aanvraag is ingediend, als tijdens het proces van de toetsing. Daarnaast ervaren de aanvragers dat voor één aanvraag de verschillende aspecten nog te weinig in samenhang worden bekeken. 5.23

In vergelijking met de scores van de andere gemeenten uit de benchmark

zijn de scores van Borger-Odoorn over het algemeen vrij laag. Voor de fase van contact en informatie wordt door Borger-Odoorn bijvoorbeeld het laagste cijfer van de benchmark behaald.

36


5.24


Daarnaast kunnen de volgende algemene conclusies worden getrokken uit

het klanttevredenheidsonderzoek: a

Er zijn geen aanvragers van gebruiksvergunningen die de vragenlijst hebben ingevuld.

b

De professionals geven over het algemeen lagere scores dan de particuliere aanvragers. Alleen voor de openingstijden en de bereikbaarheid van ambtenaren in het algemeen, geven de professionele aanvragers een hoger rapportcijfer dan de particuliere aanvragers.

c

Gemeente Borger-Odoorn heeft het laagste percentage aanvragers van de hele benchmark dat een vergunning heeft gekregen (gemeente Borger-Odoorn: 76,1%; gemiddeld: 85,4%). Dit kan een verklaring zijn waarom de scores van Borger-Odoorn over het algemeen wat lager uitvallen dan de gemiddelden in de benchmark.

d

Particuliere aanvragers zijn over het algemeen tevreden over de fase vooroverleg. De professionals zijn over deze fase wat kritischer. Hierdoor worden de totaalcijfers voor het vooroverleg wat naar beneden gehaald.

e

Bij 12,5% van de aanvragers is er een dwingende eis tot aanpassing opgelegd.

Norm 21: over lichte bouwvergunningen wordt binnen 6 weken een besluit genomen, reguliere bouwvergunningen worden binnen 12 weken afgehandeld. 5.25

Uit het memo aan het DT over de actie ‘schoon schip’ (15 mei 2008) blijkt

dat voor de aanvragen die in 2008 zijn binnengekomen (te) veel aanvragen niet binnen de afgesproken termijn (binnen vijf werkdagen) worden getoetst op compleetheid en op ontvankelijkheid. Deze achterstand wordt momenteel ingehaald door een inhuurkracht. Uit onze dossierstudie blijkt dat in 77% van de reguliere bouwvergunningen en in 81% van de lichte bouwvergunningen de afgesproken termijn van vijf werkdagen niet is gehaald of niet uit het dossier is op te maken of deze termijn is gehaald door het ontbreken van de benodigde stukken (toets ontvankelijkheid en toets bestemmingsplan).

5.26

Uit de steekproef van de bouwdossiers blijkt dat 81% van de reguliere

bouwvergunningen, 75% van de lichte bouwvergunningen en 76% van de gebruiksvergunningen worden afgehandeld binnen de termijn zoals afgesproken in de dienstverleningsnormen in het burgerjaarverslag. De termijn voor lichte bouwvergunningen betreft 6 weken. De termijn voor reguliere bouwvergunningen en gebruiksvergunningen betreft 12 weken. De gemeente heeft de mogelijkheid

37



om de termijn eenmaal met 6 weken te verdagen, die mogelijkheid wordt echter niet in het burgerjaarverslag in de dienstverleningsnorm meegenomen. In de gevallen waarbij de afgesproken termijnen niet zijn gehaald kan door het ontbreken van de benodigde informatie (zoals brieven en checklisten) niet uit het dossier worden opgemaakt waar de vertraging is opgelopen. (Externe) evaluaties Norm 22: externe evaluaties (waaronder de VROM-rapportage) bevatten een positief oordeel. 5.27

Er heeft in 2003 een VROM inspectie plaatsgevonden door de VROM-

Inspectie Regio Noord, waarvan in oktober 2003 een rapport is uitgebracht. Uit dit rapport blijkt dat de Inspectie over het algemeen een positief oordeel heeft, met name wordt gemeld dat de vergunningverlening goed op orde is. Het rapport vraagt aandacht voor verbetering van het toezicht op verleende (bouw)vergunningen en een meer actieve signalering van bouw en sloop. Verder werd geconstateerd dat aan de huidige werkprocessen geen beleidsmatig kader ten grondslag ligt. De werkprocessen zijn niet gebaseerd op bestuurlijke besluiten. 5.28

In reactie op deze VROM-inspectie heeft de gemeente Borger-Odoorn een

verbeterplan opgesteld. De provincie heeft in de brief van 27 februari 2004 haar waardering voor dit plan laten blijken. Het plan voldoet volgens Gedeputeerde Staten in algemene zin aan de landelijk ontwikkelde beoordelingssystematiek. In de basisprotocollen zijn de huidige werkprocessen inmiddels bestuurlijk vastgelegd.

38


6


Resultaten van het onderzoek; rechtmatigheid van de procedure Inleiding 6.01

In dit hoofdstuk worden de bevindingen gepresenteerd in het kader van de

rechtmatigheid van de onderzochte processen. Correcte kostentoerekening Norm 23: kostentoerekening vindt plaats conform relevante weten regelgeving 6.02

Er is geen notitie over kostentoerekening aangetroffen. De

kostentoerekening aan bouwen gebruiksvergunningen is hierdoor niet transparant. Wettelijke afhandelingstermijn Norm 24: er is geen sprake van rechtswege verleende vergunningen. 6.03

Uit het memo van 15 mei 2008 aan het DT blijkt dat er in 2007 voor 10

aanvragen sprake is geweest van rechtswege verleende vergunningen. Dit had te maken met enerzijds een tekort aan capaciteit en anderzijds het beperkte overzicht dat er op dat moment was over de gehele werkvoorraad. Er was geen signalering van aanvragen die tegen het einde van de termijn liepen. Nu wordt hierop expliciet gestuurd in het wekelijks overleg waarbij de lijst met lopende aanvragen wordt doorgelopen. Beroep- en bezwaarschriften Norm 25: het aantal beroep- en bezwaarschriften op bouwen gebruiksvergunningen neemt niet toe. 6.04

Uit de Staat van de Gemeente voorjaar 2007 en het document ‘toets

volledigheid en bouwbesluit’ blijkt dat over beschikkingen voor bouwvergunningen uit 2006 in totaal 13 bezwaar- en beroepschriften zijn ingediend. Over de beschikkingen uit 2007 zijn in totaal 17 bezwaar- en beroepschriften ingediend. Over 2008 zijn er inmiddels 5 bezwaarschriften ontvangen. 6.05

Uit de uitspraken van het afgelopen jaar blijkt dat de gemeente telkens in

het gelijk gesteld wordt. Daarnaast geven betrokkenen aan dat de commissie voor beroep- en bezwaar op een goede manier de bezwaarmakers hoort.

39



Norm 26: de uitspraken op bezwaar- en beroepschriften voor bouwen gebruiksvergunningen worden geanalyseerd en leiden indien mogelijk tot aanpassingen (leercyclus). 6.06

Uit interviews blijkt dat de uitspraken van de commissie voor beroep en

bezwaar goed worden bestudeerd, maar dat er tot nu toe geen patronen zijn ontdekt die hebben geleid tot lessen voor de toekomst. Norm 27: een ruime meerderheid van het aantal beroep- en bezwaarschriften wordt ongegrond verklaard. 6.07

Uit de Staat van de Gemeente blijkt dat over de ingediende beroep- en

bezwaarschriften over de beschikkingen uit 2006 er slechts 1 van de 13 (7,7%) gegrond is verklaard. In 2007 is geen enkel bezwaar gegrond verklaard.

40


7


Conclusies en aanbevelingen Inleiding 7.01

In dit onderzoek stond de volgende vraag centraal:

Wat is de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de procedure met betrekking tot de afhandeling van aanvragen voor bouwvergunningen, daaraan gerelateerde gebruiksvergunningen en de handhaving daarvan.

7.02

Deze onderzoeksvraag is uitgewerkt in aandachtspunten. Voor de

doelmatigheid is gekeken naar de kostendekkendheid en de kostentoerekening (op hoofdlijnen), de inrichting en de werking van het werkproces en de doelmatigheid van de afdeling. Voor de doeltreffendheid heeft de focus zich gericht op de resultaten van handhaving, de klanttevredenheid en het oordeel van externe evaluaties. Bij de rechtmatigheid heeft het onderzoek zich gericht op een correcte kostentoerekening, de wettelijke afhandelingstermijnen en de afhandeling van beroep- en bezwaarschriften. 7.03

Voor ieder aandachtspunt zijn vervolgens normen vastgesteld om tot een

eenduidige en transparante toetsing te kunnen komen. Algemene Conclusies 7.04

De verlening van bouwen gebruiksvergunningen en de handhaving van

deze vergunningen is op een aantal punten goed op orde. Wij noemen daarbij de inrichting van het werkproces, het functioneren van de meest betrokken afdeling (afgezien van het personeelstekort) en de rechtmatigheid van de verlening van bouwen gebruiksvergunningen. Daarnaast zijn er ook verbeterpunten op het terrein van de kostendekkenheid, de efficiency van het werkproces, het handhavingsbeleid en de klanttevredenheid . Opvallend is dat er op deze laatstgenoemde punten geen proces van leren en verbeteren valt te constateren. Het vaststellen van beleidsdoelen en het leveren van prestaties krijgt meerwaarde als dit onderdeel uitmaakt van een proces van leren en verbeteren. 7.05

De aangegeven 5 stappen in deze cyclus vereisen een goed samenspel

tussen Raad, College en ambtelijke organisatie. De Raad stelt doelen vast en wordt hierover geadviseerd door het College. Het College geeft de ambtelijke organisatie opdracht de verlangde prestaties te formuleren. Ambtelijk worden deze prestaties gemonitord en vindt analyse of evaluatie plaats. Hierover wordt gerapporteerd aan het College. Het College kan vervolgens voorstellen tot bijstelling doen aan de Raad. In de onderstaande figuur is dit schematisch

41



weergegeven. In de conclusies en aanbevelingen hieronder werken wij dit voor de verschillende aspecten van dit onderzoek verder uit.

1. Doelen

5. bijstellen

4. analyse

7.06

2. prestaties

3. monitoren

Ter illustratie lichten wij het schema kort toe voor het aspect

kostendekkendheid. De Raad heeft besloten om te komen tot 100% kostendekkendheid van de bouwleges. Daarmee is stap 1 gezet, het doel is geformuleerd. De prestatie die daarbij hoort is dat in het jaar 2008 daadwerkelijk 100% kostendekkend wordt gewerkt (stap 2). Dit betekent dat de werkelijke kosten en opbrengsten voor de bouwvergunningen in 2008 bekend moeten zijn (stap 3 monitoren). Uit de analyse van kosten en opbrengsten wordt vervolgens de werkelijke kostendekkendheid in 2008 bepaald (4. analyse). Dit kan ertoe leiden dat besloten wordt kosten te besparen of de tarieven aan te passen (5. bijstellen). Uit ons onderzoek blijkt dat alleen stap 1 is gezet. 7.07

Ditzelfde schema is toepasbaar op de efficiency van het werkproces, de

klanttevredenheid en het handhavingsbeleid. In de conclusies en aanbevelingen hieronder wordt dit nader toegelicht.

42



Conclusies Doelmatigheid 7.08

De doelmatigheid is in dit onderzoek gerelateerd aan de

kostendekkendheid, het werkproces en de doelmatigheid van de afdeling. Hieronder formuleren we de conclusies en aanbevelingen voor deze aspecten.

Kostendekkendheid 7.09

De Raad heeft in 2003 besloten de leges stapsgewijs kostendekkend te

maken. De kosten die aan de vergunningverlening zijn gerelateerd zijn bij dit raadsbesluit slechts globaal in beeld gebracht. Uit jurisprudentie blijkt dat gemeenten over een transparante kostentoerekening dienen te beschikken. Niet alle algemene kosten kunnen worden doorberekend in de legestarieven. De kosten moeten direct of indirect enig verband hebben met de dienstverlening (Zie wetsbehandeling Gemeentewet; Memorie van Antwoord I, 3 juli 1989, Stb. 302). De gemeente Borger-Odoorn beschikt niet over een transparante kostentoerekening waarop de tarieven worden gebaseerd. 7.10

Om te kunnen sturen op de kostendekkendheid dienen de werkelijke

kosten en opbrengsten in beeld gebracht te worden. In de financiële rapportages aan de Raad worden de inkomsten uit bouwleges en leges voor gebruiksvergunningen vermeld. Deze inkomsten worden echter niet ieder jaar gerelateerd aan de werkelijke kosten om zo het gerealiseerde percentage kostendekkendheid te bepalen. Doordat deze nacalculatie ontbreekt, is het niet mogelijk te sturen op de kosten en opbrengsten. Daardoor is onduidelijk of het door de Raad gewenste percentage van 100% kostendekkend bereikt wordt. 7.11

Er zijn geen aantekeningen in de dossiers aangetroffen over de ambtelijke

controle op de bouwsom. De bouwsom is bepalend voor het te betalen bedrag aan bouwleges. Een eerder onderzoek gaf aan dat er kleine verschillen waren opgemerkt. Het werkproces 7.12

Er zijn veel zaken die bijdragen aan een efficiënt werkproces goed op orde.

Er worden echter geen doelen gesteld om vervolgens de efficiency te meten en waar mogelijk te leren en te verbeteren. 7.13

Voor de bouwvergunningen waren de grote werkvoorraden en het gebrek

aan ambtelijke capaciteit al ruim een jaar een overheersend punt van zorg voor de geïnterviewden. Opvallend is echter dat er niet periodiek en gestructureerd

43



wordt gerapporteerd over de omvang van de werkvoorraad en de mutaties daarin. De ambtelijke en bestuurlijke sturing richt zich op het voorkomen van het van rechtswege moeten verlenen van vergunningen. Ook in 2007 was al sprake van een personeelstekort. Een plan om dit probleem op te lossen is nu in voorbereiding. 7.14

De gemeente scoort goed op de actualiteit van bestemmingsplannen. De

loketcriteria (sneltoetscriteria) voor het welstandsbeleid lijken nog niet tot het gewenste effect van minder aanvragen via de welstandscommissie te leiden. Het uitvalpercentage bij bouwvergunningen bedraagt nu 10,6 %. Bij het in behandeling nemen van bouwaanvragen kan een (nog) betere informatievoorziening mogelijk leiden tot een lager uitvalpercentage. Er wordt in het proces van bouwvergunningverlening nauwelijks gebruik gemaakt van doormandatering naar medewerkers. 7.15

Er zijn werkprocessen vastgesteld voor bouwen gebruiksvergunningen,

maar procescontroles worden niet (extern) uitgevoerd. 7.16

Het in eigen huis ontwikkelde systeem voor bouwvergunningen (Boves)

functioneert voldoende, maar zal in de toekomst vernieuwd moeten worden vanwege de eisen van de omgevingsvergunning. De koppeling van vergunningverlening naar handhaving is in het huidige systeem kwetsbaar en er is ook geen koppeling met andere systemen mogelijk. 7.17

Bij de gebruiksvergunningen is het werkproces verschoven van

vergunningverlening naar handhaving van de gebruiksvergunningen. De recente overeenkomst met de regionale brandweer (Service Level Agreement) biedt hiertoe goede mogelijkheden. Binnen de gemeentelijke organisatie is echter wel kennis nodig om de prestaties voor gebruiksvergunningen kritisch te kunnen blijven volgen en indien nodig bij te sturen. De afdeling 7.18

De dossiers van bouwvergunningen worden voor een deel consequent

opgebouwd aan de hand van een inhoudsopgave en tabbladen, maar voor een belangrijk deel nog niet. Met name informatie over uitgevoerde controles ontbreekt vaak. De dossiers van gebruiksvergunningen kennen geen vaste indeling en opbouw, zoals de dossiers voor bouwvergunningen. 7.19

Het ziekteverzuim op de afdeling VROM is niet bovengemiddeld. De

uitstroom betreft met name bouwplantoetsers. Er vinden regelmatig functionerings- en beoordelingsgesprekken plaats. De programmabegroting is vertaald in een afdelingsplan en sinds kort wordt gewerkt met een vertaalslag

44



naar een persoonlijk inzetplan. Deze persoonlijke inzetplannen zijn er nog niet voor alle medewerkers. Er zijn geen maatregelen getroffen om de jaarlijkse piekbelasting voor en tijdens de zomervakantie en voor de kerstperiode op te vangen. Er vindt geen consequente vergelijking met de prestaties van vergelijkbare afdelingen in andere gemeenten plaats.

Aanbevelingen Doelmatigheid 1.

Aanbevolen wordt om een kostentoerekening op te stellen voor de bouwen gebruiksvergunning. Een dergelijke kostentoerekening kan mogelijk ook voor andere groepen van legesproducten nodig zijn. Wij adviseren bij deze kostentoerekening de direct en indirect aan de dienstverlening gerelateerde ambtelijke inzet in uren aan te geven. Voor de overhead dienen in ieder geval de bij de wetsbehandeling genoemde niet geoorloofde kostencomponenten niet in de toerekening te worden betrokken. Deze toerekening resulteert in te hanteren uurtarieven voor de legesprodukten.

2.

Om te kunnen sturen op de realisatie van de doelstelling 100% kostendekkendheid is het nodig om ook achteraf te weten wat werkelijke kosten waren en deze te vergelijken met de werkelijke inkomsten. Aanbevolen wordt in het kader van de P&C cyclus over het gerealiseerde dekkingspercentage te rapporteren. Het College kan dan indien nodig voorstellen voor bijsturing aan de Raad voorleggen. De Raad kan hierdoor het vastgestelde kader van 100% kostendekkendheid controleren en zo nodig bijgestelde tarieven vaststellen.

3.

Aanbevolen wordt nader te onderzoeken of de controle op de door de aanvrager opgegeven bouwsom versterkt kan worden. Er zijn software toepassingen op de markt waarmee een snelle en goede controle mogelijk is. Deze toepassingen maken gebruik van de meest recente bouwkosten.

4.

Er is een voorstel nodig om het structurele tekort aan personeel op cruciale plekken in het proces van vergunningverlening op te lossen. In dit voorstel dienen alle mogelijke opties goed te worden afgewogen, inclusief de mogelijkheden van uitbesteding, het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden en de mogelijkheden om intern met personeel te schuiven, zodat er zicht ontstaat op een structurele oplossing.

45


5.


Het College van B&W wordt aanbevolen om nader onderzoek te doen en met voorstellen te komen voor de verbetering van de efficiency. Hierbij verdienen de volgende aspecten aandacht: a

Loketcriteria die resulteren in een minder groot aantal bouwvergunningen dat via de welstandscommissie wordt geleid. De geplande evaluatie van de welstandsnota biedt hiertoe mogelijk een goed aanknopingspunt.

b

Meer aandacht voor informatie en communicatie bij het indienen van een bouwaanvraag gericht op het voorkomen van uitval.

c

Meer gebruik maken van de mogelijkheden tot mandatering.

d

Een goed programma van eisen voor het nieuwe informatiseringssysteem voor de omgevingsvergunning waarin een goede koppeling naar andere systemen, inclusief de handhavingsplanning, mogelijk is. Daarnaast dient dit nieuwe systeem minder afhankelijk te zijn van de gespecialiseerde kennis van één persoon.

6.

Wij adviseren enkele kernprestaties voor de efficiency van het werkproces te benoemen. Deze kernprestaties worden vervolgens gemeten en besproken op de afdeling. Waar mogelijk worden verbeteringen doorgevoerd. De resultaten worden gerapporteerd aan het College, zodat een voortdurende cyclus van leren en verbeteren ontstaat.

7.

Het College wordt aanbevolen binnen de eigen organisatie een functionaris aan te wijzen, en indien nodig op te leiden, die in staat is de prestaties op het gebied van verlening en vooral op het gebied van de controle van gebruiksvergunningen kritisch te volgen en indien nodig met voorstellen tot bijsturing kan komen.

8.

Maak consequent gebruik van een vaste dossieropbouw, ook voor gebruiksvergunningen.

46



Conclusies Doeltreffendheid 7.20

De doeltreffendheid is in dit onderzoek gerelateerd aan de resultaten van

de handhaving, de klanttevredenheid en (externe) evaluaties. Resultaten handhaving 7.21

Er is bij Raadsbesluit van januari 2004 een handhavingsbeleid

vastgesteld. Besloten werd jaarlijks de handhavingsactiviteiten te prioriteren op basis van vooraf gestelde criteria, jaarlijks een handhavingsprogramma vast te stellen en na afloop te rapporteren aan College en Raad. Dit besluit is niet uitgevoerd. Het College heeft geen voorstellen (laten) opstellen, de Raad heeft er ook niet expliciet naar gevraagd. 7.22

Dit onderzoek is slechts globaal ingegaan op de resultaten van het

handhavingsbeleid. De resultaten laten echter duidelijk zien dat bijstelling van het beleid zinvol en wenselijk is. Praktijkervaringen hebben er bij de controle op bouwvergunningen toe geleid dat de opgestelde controleaspecten van de checklist wisselend worden uitgevoerd en dat in de praktijk wordt afgeweken van de vastgestelde frequentie van controlebezoeken. De toezichthouders wegen op basis van hun ervaring nut en noodzaak af en stellen vervolgens hun werkwijze bij. Dat is op zichzelf een rationeel en begrijpelijk proces, maar hierdoor worden (onbedoeld) het management, het gemeentebestuur en de Raad buiten het afwegingsproces gelaten. Tijdens ons onderzoek werd er door een extern bureau gewerkt aan een evaluatie en herziening van het handhavingsbeleid. 7.23

De handhaving van gebruiksvergunningen is in de afgelopen jaren

aanzienlijk verbeterd. De controle op de gebruiksvergunningen wordt nu vaker conform de richtlijnen op de vergunning uitgevoerd dan 1 en 2 jaar geleden. Er is nog wel ruimte voor verdere verbetering. Klanttevredenheid 7.24

De gemeente voert geen klanttevredenheidsonderzoeken uit op het gebied

van bouwen gebruiksvergunningen. In het kader van dit onderzoek hebben in totaal 73 aanvragers uit het jaar 2007 een vragenlijst ingevuld. In vergelijking met de scores van andere gemeenten, zijn de scores van Borger-Odoorn over het algemeen vrij laag. De gemeente Borger-Odoorn haalt de beste scores op de controlefase. Daarnaast scoort de gemeente goed op de bereikbaarheid van ambtenaren, de leesbaarheid van brieven en de ondebouwingen bij de toets. De gemeente scoort laag in de fase van eerste contact en informatieverschaffing en

47



de fase van toetsing van de aanvraag. Daarbij gaat het vooral om verbeterpunten bij de informatie rondom het verloop van het proces, het in samenhang meenemen van alle aspecten rond de aanvraag, de doorlooptijd van de toetsing en de klachtenbehandeling. 7.25

Uit onze steekproef blijkt dat circa 80% van de aanvragen tijdig wordt

afgehandeld, dat wil zeggen volgens de dienstverleningsnorm die de gemeente zelf hanteert. Deze norm is 6 weken voor een lichte bouwvergunning en 12 weken voor een reguliere bouwvergunning. Wettelijk is er de mogelijkheid de termijn voor de reguliere vergunning met 6 weken te verdagen. Externe evaluaties 7.26

De VROM inspectie van 2003 is in algemene zin positief, de destijds

geconstateerde verbeterpunten zijn opgepakt. Aanbevelingen Doeltreffendheid 9.

Aanbevolen wordt om de jaarlijkse cyclus voor het handhavingsbeleid, zoals vastgesteld in 2004, daadwerkelijk uit te voeren. Door expliciet te rapporteren over de uitgevoerde handhavingsactiviteiten en de resultaten daarvan, ontstaat de mogelijkheid ieder jaar te leren en te verbeteren. De handhavingscapaciteit kan dan worden ingezet op die activiteiten die het meeste resultaat opleveren en die de Raad het meest wenselijk acht.

10.

Stel een actieplan op om de klanttevredenheid te verbeteren, waarbij de sterke punten worden gekoesterd en extra aandacht wordt geschonken aan de genoemde verbeterpunten. Voer vervolgens vervolgmetingen uit om de klanttevredenheid voortdurend te kunnen verbeteren.

48



Conclusies Rechtmatigheid 7.27

In het onderzoek is tenslotte onderzocht of het proces van bouwen

gebruiksvergunningen rechtmatig verloopt. Daarbij heeft de analyse zich gericht op een correcte kostentoerekening van de in rekening gebrachte leges, het halen van de wettelijke afhandelingstermijn en de beroep- en bezwaarschriften. 7.28

Zoals hierboven reeds is aangegeven is er geen transparante notitie voor

de toerekening van kosten aan de legesprodukten aangetroffen. In 2007 zijn er 10 van rechtswege verleende vergunningen geweest. Er vindt nu wekelijks een check plaats om dit te voorkomen. Het aantal beroep- en bezwaarschriften neemt niet toe en de commissie voor beroep en bezwaar heeft in 2006 éénmaal een bezwaar gegrond verklaard in en 2007 geen enkele maal. Aanbevelingen Rechtmatigheid 11.

De conclusies over de rechtmatigheid geven geen aanleiding voor aanvullende aanbevelingen.

49


A


Lijst met geïnterviewde personen De volgende personen zijn geïnterviewd voor dit onderzoek: e

Erik Rossèl: afdelingshoofd VROM.

f

Johan Hanekamp: medewerker bouwen, afdeling VROM.

g

Annet Hulshof: medewerker preventie, brandweer.

h

Harrie Wollerich, toezichthouder bouwen, afdeling VROM, cluster Bouwen en Milieu.

i

Henk Hazewinkel, toezichthouder bouwen, afdeling VROM, cluster Bouwen en Milieu.

j

Ben Schulte, beleidsmedewerker Belastingen, afdeling belastingen.

k

Yvonne Meijer, juridisch beleidsmedewerker bouwen en milieu, afdeling VROM.

l

J.R.S. Jaarda, directeur sector Grondgebied.

m Wethouder Jacob Bruintjes, portefeuillehouder VRO, financiën en

cultuur.

50


B


Overzicht van geraadpleegde documentatie De volgende documenten zijn geraadpleegd tijdens het onderzoek:

Voorjaar- en najaarsnota 2006

Jaarverslag en jaarrekening 2006

Voorjaar- en najaarsnota 2007

Programmabegroting 2007 en 2008

Sectorplan sector Grondgebied 2007

Sectorplan sector Grondgebied 2008

Jaarverslag welstandscommissie Borger-Odoorn 2007

Memo’s van afdelingshoofd VROM aan Directieteam van 18 april 2008 en 15 mei 2008 over capaciteitstekort en planning

Nulmeting formatie gemeente Borger-Odoorn, TMOP, december 2006

Borger-Odoorn handhaaft met beleid, 29 april 2004

Waar staan wij en wat doen wij, TMOP, 24 november 2005

Overzicht bestemmingsplannen januari 2008

Project “bouwen aan de toekomst”, toets volledigheid en bouwbesluit, TMOP

Project “bouwen aan de toekomst”, processchema bouwvergunningverlening, VROM/Bouwen en Milieu, september 2006

Rapportage rechtmatigheid gemeente Borger-Odoorn, Haute Finance, maart

De Staat van de Gemeente, voorjaar 2007

Verslagen van clusteroverleg Bouwen & Milieu, april en mei 2008

Excelsheets met cijfers over de afgelopen jaren over de uitgevoerde controles

2008

na het verlenen van de bouwvergunning

Preventie Activiteitenplan (PREVAP) 1999, brandweer

Meerjarencontroleplanning 2006-2010 voor gebruiksvergunningen

Overzicht van uitgevoerde controles voor gebruiksvergunningen, 18 juni 2008

Procedures gebruiksvergunningen

Rapportages van de brandweer aan het College over de stand van zaken m.b.t. de uitvoering van het Preventieactiviteitenplan en het Controleprogramma gebruiksvergunningen 2006-2010

Uitvoeringsbeleid gebruiksvergunningen 2006-2010, 29 augustus 2006 (niet vastgesteld)

Instructiehandleiding Regi Star Vergunningen

Afdelingswerkplan 2008, afdeling VROM

Bouwen in de steigers, ambtelijk werkdocument over werkwijze en processen vergunningverlening t.a.v. bouwvergunningen, 2008

VROM-inspectie onderzoek 2003, VROM Inspectie Regio Noord, oktober 2003

Verslag raadscommissie 11 mei 2003

Verslag raadsvergadering 22 mei 2003

Voorjaarsnota 2003

Raadsbesluit 26 juni 2003 inzake aanpassing bouwleges per 1 juli 2003

Verslag raadsvergadering 26 juni 2003

51



C Bijlage dossierstudie bouwen gebruiksvergunningen Controle van de dossiers De dossierstudie ten aanzien van de bouwen gebruiksvergunningen is uitgevoerd aan de hand van de twee onderstaande formats. Deze formats zijn opgesteld aan de hand van het normenkader. Per norm zijn er een aantal toetsbare aandachtspunten in het format opgenomen, waarop is gecontroleerd door aan elk punt een bepaalde kleur (rood/oranje/groen/grijs) toe te kennen. De kleur rood betekent in de formats dat een bepaald aandachtspunt niet aanwezig was in het dossier of dat het niet goed is uitgevoerd. Groen betekent daarentegen dat het aangegeven punt aanwezig was in het dossier of dat het goed is uitgevoerd. Ten aanzien van een aantal aandachtspunten hebben we tevens een tussencategorie onderscheiden met behulp van de kleur oranje. Dit betekent dat het aangegeven punt redelijk is uitgevoerd. Bijvoorbeeld ten aanzien van het punt ‘controlelijst ingevuld en ondertekend’ – behorend bij de norm die betrekking heeft op de uitvoering van de handhaving voor gebruiksvergunningen - houdt de kleur oranje in dat de controlelijst wel is ingevuld, maar niet is ondertekend. Tot slot onderscheiden we ook de kleur grijs, omdat een aantal aandachtspunten voor bepaalde dossiers niet van toepassing waren. In dat geval hebben we dat aangegeven met deze kleur. Format check dossiers bouwvergunningen Dossiernummer Type vergunning

lichte bouwvergunning/reguliere bouwvergunning (eerste of tweede fase)/gebruiksvergunning

Type bouwwerk + bouwkosten Datum ontvangst aanvraag Datum verlening/besluit (is termijn verdaagd met 6 weken?) Vrijstellingsprocedure bestemmingsplan gevolgd. Zo ja, welke? College/mandaatvoorstel aanwezig Collegebesluit aanwezig Toelichting: Norm: Schakelmomenten in het proces van vergunningverlening (zoals bij samenloop van meerdere vergunningen en overdracht van vergunningverlening naar handhaving) zijn helder uit het dossier af te leiden en resulteren binnen enkele dagen tot gewenste vervolgacties.

52



Toets compleetheid stukken (ontvankelijkheids-verklaring) en toets bestemmingsplan binnen 5 werkdagen na ontvangst uitgevoerd Afstemming met brandweer (advies/gebruiksvergunning Indien n.v.t.: scherm wel/niet ingevuld: Afstemming met milieu(vergunning) Indien n.v.t: scherm wel/niet ingevuld: Welstandscommissie Overdracht naar toezicht en handhaving Overige afstemming (bv. monumentenvergunning of vrijstellingsprocedure): ………….. Toelichting (hoe is het proces verlopen? Hoe zag het tijdspad er globaal uit? Waar is eventueel vertraging opgelopen?): Norm: Dossiers zijn goed en overzichtelijk bijgehouden, conform de afspraken De inhoud van het dossier is opgebouwd volgens de standaard inhoudsopgave Alle benodigde, relevante informatie is opgenomen in het dossier Er wordt gebruik gemaakt van standaardbrieven (ontvangstbevestiging, brief ontvankelijkheid, brief over aanvullingen, toets bestemmingsplan, toets welstand + verslag welstandscommissie, toets bouwbesluit en –verordening). Er wordt gebruik gemaakt van standaard checklisten (checklist volledigheid, toets bestemmingsplan, toets welstand, toets bouwbesluit en –verordening, toets milieu, toets brandweer, toets bowg) Opgelegde leges zijn gecontroleerd (controle hoogte aanneemsom) Welstandskosten worden doorgerekend in het legesbedrag. Er wordt gebruik gemaakt van loketcriteria voor welstand (alleen voor lichte bouwvergunningen)

53



Toelichting: Norm: de uitvoering van de handhaving voor bouwen gebruiksvergunningen vindt plaats op basis van uniforme gestandaardiseerde, vastgestelde handhavingsprotocollen. Controlelijst ingevuld en ondertekend Rapport van controle(s) opgesteld Controle op juiste momenten (zie ‘bouwen in de steigers’, p. 26) Controle op de juiste aspecten (zie ‘bouwen in de steigers’,p .26 + 27) Integrale controle/handhaving uitgevoerd samen met milieu en/of brandweer Toelichting: Norm: Uit handhavingsrapportages blijken de opgelegde voorschriften voor bouwen gebruiksvergunningen ook in de praktijk gecontroleerd te worden conform de voorgestelde frequenties. Voor lichte bouwaanvragen circa 3 controles uitgevoerd Voor reguliere bouwaanvragen circa 6 controles uitgevoerd Voor gebruiksvergunningen volgens werkplan voor controles Toelichting: Norm: Vergunningen worden afgehandeld binnen de termijnen zoals afgesproken in de dienstverleningsnormen in het burgerjaarverslag. Lichte bouwvergunning binnen 6 weken Reguliere bouwvergunning binnen 12 weken Gebruiksvergunning binnen 12 weken Toelichting: Format check dossiers gebruiksvergunningen Dossiernummer Type vergunning

(tijdelijke) gebruiksvergunning

Type bouwwerk/gebruik Datum ontvangst aanvraag Datum verlening/besluit (is termijn verdaagd met 6 weken?)

54



Datum bouwvergunning verleend Norm: Schakelmomenten in het proces van vergunningverlening (zoals bij samenloop van meerdere vergunningen en overdracht van vergunningverlening naar handhaving) zijn helder uit het dossier af te leiden en resulteren binnen enkele dagen tot gewenste vervolgacties. Ontvangstbevestiging verzonden Toetsing noodzaak gebruiksvergunning Toetsing ontvankelijkheid aanvraag Aanleiding voor aanvraag bekend Samenloop met bouwvergunning Afstemming met bouwen woningtoezicht over bouwvergunning. Afstemming met milieu(vergunning) Verlenen vergunning Overige afstemming Indien gebreken geconstateerd (en eventueel actie is ondernomen) dan wordt dit gecommuniceerd aan het College (Nota voorstel B&W). Indien aanvullende stukken niet worden aangeleverd wordt dit gecommuniceerd aan het College (Nota voorstel B&W). Toelichting (hoe is het proces verlopen? Hoe zag het tijdspad er globaal uit? Waar is eventueel vertraging opgelopen?): Norm: Dossiers zijn goed en overzichtelijk bijgehouden, conform de afspraken Er wordt gewerkt met tabbladen voor vergunningverlening, controles en overige Alle benodigde, relevante informatie is opgenomen in het dossier (aanvraagformulier, ontvangstbevestiging, brief over aanvullingen, ontvankelijkheidstoets, tekeningen, besluit, rapporten over controles, correspondentie over controles en verzoeken tot herstel van gebreken, voorstellen aan College) Er wordt gebruik gemaakt van standaardbrieven. Er wordt gebruik gemaakt van standaard checklisten

55



In de brief over het besluit wordt het legesbedrag vermeld. Toelichting: Norm: de uitvoering van de handhaving voor gebruiksvergunningen vindt plaats op basis van uniforme gestandaardiseerde, vastgestelde handhavingsprotocollen. Controlelijst ingevuld en ondertekend Rapport van controle(s) opgesteld Controle op de juiste aspecten Brief over gebreken gestuurd Tweede controle n.a.v. gebreken Integrale controle/handhaving uitgevoerd samen met milieu en/of bouwen woningtoezicht Toelichting: Norm: Uit handhavingsrapportages blijken de opgelegde voorschriften voor bouwen gebruiksvergunningen ook in de praktijk gecontroleerd te worden conform de voorgestelde frequenties. Controle op brandveiligheidseisen ter plaatse uitgevoerd vóór ingebruikname. Periodieke controles worden uitgevoerd volgens de frequentie zoals afgesproken in het besluit op de gebruiksvergunning. Periodieke controles worden uitgevoerd conform meerjarenplanning 2006-2010. Toelichting: Norm: Vergunningen worden afgehandeld binnen de termijnen zoals afgesproken in de dienstverleningsnormen in het burgerjaarverslag. Gebruiksvergunning binnen 12 weken na versturen ontvangstbevestiging (mits de aanvraag geen aanvulling of verbetering behoeft) Toelichting:

Analyse van de dossiers bouwvergunningen De ingevulde formats zijn vervolgens geanalyseerd door per aandachtspunt de percentages rood/oranje/groen/grijs te berekenen, met uitzondering van een aantal aandachtspunten. Met betrekking tot een aantal aandachtspunten bleek

56



het minder relevant om percentages te berekenen en zijn in plaats daarvan patronen geanalyseerd. Bijvoorbeeld met betrekking tot de benodigde, relevante informatie en het gebruik van standaardbrieven en standaard checklisten is gekeken welke vaak in de dossiers voorkwamen en welke daarentegen vaak ontbraken in de dossiers bouwen gebruiksvergunningen. Ook met betrekking tot bijvoorbeeld de controlemomenten en -aspecten leverden percentages rood/oranje/groen/grijs geen duidelijk beeld op en is geconstateerd dat deze erg wisselend waren per dossier. Percentages ten aanzien van relevante aandachtspunten Reguliere bouwvergunningen Niet aanwezig/

Tussen-

onvoldoende categorie uitgevoerd

Aanwezig/ voldoende N.v.t. uitgevoerd

Toets ontvankelijkheid en bestemmingsplan binnen 5 werkdagen na ontvangst

77%

0%

19%

4%

81%

0%

19%

0%

100%

0%

0%

0%

15%

0%

77%

8%

0%

27%

69%

4%

23%

35%

38%

4%

19%

0%

81%

0%

uitgevoerd De inhoud van het dossier is opgebouwd volgens de standaard inhoudsopgave Opgelegde leges zijn gecontroleerd Welstandkosten zijn doorberekend in het legesbedrag Controlelijst ingevuld en ondertekend Aantal controles volgens afspraak uitgevoerd Vergunning afgehandeld binnen afgesproken termijn

57



Lichte bouwvergunningen Niet aanwezig /

Tussen-

onvoldoende categorie uitgevoerd

Aanwezig/ voldoende N.v.t. uitgevoerd

Toets ontvankelijkheid en bestemmingsplan binnen 5 werkdagen na ontvangst

81%

0%

19%

0%

81%

0%

19%

0%

100%

0%

0%

0%

19%

0%

81%

0%

0%

6%

94%

0%

25%

50%

25%

0%

25%

0%

75%

0%

uitgevoerd De inhoud van het dossier is opgebouwd volgens de standaard inhoudsopgave Opgelegde leges zijn gecontroleerd Welstandkosten zijn doorberekend in het legesbedrag Controlelijst ingevuld en ondertekend Aantal controles volgens afspraak uitgevoerd Vergunning afgehandeld binnen afgesproken termijn Gebruiksvergunningen Niet aanwezig /

Aanwezig/

onvoldoende Tussen-

voldoende

uitgevoerd

categorie uitgevoerd N.v.t.

In besluit wordt legesbedrag vermeld

0%

0%

100%

0%

52%

40%

4%

4%

60%

4%

24%

12%

17%

0%

83%

0%

24%

0%

76%

0%

Controlelijst ingevuld en ondertekend Periodieke controles uitgevoerd conform besluit Periodieke controles uitgevoerd conform meerjarenplanning 20062010. Vergunning afgehandeld binnen afgesproken termijn

58



D Rapportage klantenmonitor

59

Rekenkamercommissie Borger-Odoorn. Onderzoek naar afhandeling & handhaving van bouw- en gebruiksvergunningen

Recommend Documents