Naar evidence-based handhaving
1. Onderzoek naar handhaving
Er gebeurt in Nederland veel aan handhaving en er wordt ook veel over nagedacht, maar wat heeft het wetenschappelijk kennisfonds over handhaving eigenlijk te bieden? Het antwoord is zowel ‘veel’ als ‘weinig’. Veel, omdat naar handhavingstrategieën en handhavingorganisaties de afgelopen decennia nogal wat onderzoek is verricht. Bestuurs- en strafjuristen hebben zich bezig gehouden met nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld de bestuurlijke boete in de Algemene wet bestuursrecht) en nieuwe bevoegdheden (bijvoorbeeld die van de burgemeester). Criminologen houden zich bezig met de oorzaken van regelovertreding en richten zich ook op bedrijven (bijvoorbeeld theorieën over organisatiecriminaliteit). Bestuurskundigen doen vooral onderzoek in handhavende organisaties. Over de praktijk van handhaving en het functioneren van handhavingorganisaties weten we inmiddels dus al aardig wat. Toch weten we ook weinig. Zo wordt nog maar weinig effectiviteitsonderzoek gedaan naar de handhavinginspanningen van overheden. Voor zover dat gebeurt, gaat het om het zoeken van verklaringen voor bijvoorbeeld daling van criminaliteitscijfers. Of er wordt onderzoek gedaan naar handhaving in een specifiek domein (bijvoorbeeld naar aanleiding van de evaluatie van opheffing van het bordeelverbod). In algemene zin wordt er wel onderzoek gedaan naar naleving, oorzaken van naleving en het effect van straffen, zoals in Nederland het onderzoek van de afdeling Nalevingsexpertise van het CCV. Er zijn op het punt van effectiviteit van handhavingsinspanningen veel vermoedens en er is dus ook wel wat algemeen inzicht, maar een systematisch beeld ontbreekt van de mate waarin handhaving in gemeenten nu effectief is. Deels heeft dat te maken met het ontbreken van een adequaat en breed gedragen meetinstrumentarium voor het brede terrein van handhaving, dat zich uitstrekt over drie majeure terreinen: ruimte en milieu, economisch en fiscaal, veiligheid en terrorisme. Niet alleen ontbreekt het aan een meetinstrument, ook systematische toetsing van de ‘handhavingtheorieën’ over de grenzen van terreinen vindt niet plaats. Naast gebrekkig inzicht in de effectiviteit van handhaving, weten we ook weinig over het functioneren van handhavingketens. Naar individuele handhavingorganisaties is wel onderzoek verricht, naar ketens waarin handhaving wordt georganiseerd nog nauwelijks. En dat terwijl de belangrijkste succesfactoren voor handhaving wel eens in ketens gelegen zouden kunnen zijn. In deze verkennende notitie verken ik of, en zo ja welke ingangen en invalshoeken praktisch bruikbaar en wetenschappelijk interessant zijn voor (interdisciplinair) onderzoek naar de effectiviteit van de huidige handhavingsinspanningen.
2. Handhavingstrategie
Over strategieën voor handhaving is veel gedacht en geschreven. Bruikbaar startpunt is veelal de handhavingpiramide die Braithwaite al in de jaren tachtig ontwikkelde. Hij categoriseerde handhavinginspanningen naar de mate van ingrijpen en gaf aan dat de aandacht en capaciteit
van handhavingorganisaties vooral aan de onderkant moet worden ingezet. Tegelijkertijd moet dat altijd gebeuren in het besef dat opschalen tot de mogelijkheden behoort. Alleen overtuigen en waarschuwen zal dus niet helpen, aldus Braithwaite. Handhavingorganisaties kunnen alleen zachter spreken als ze in de perceptie van de doelgroep grote stokken bij zich hebben. Handhavingpiramide van Braithwaite
Intrekken vergunning
Opschorten vergunning Strafrechtelijk ingrijpen
Civielrechtelijk ingrijpen
Waarschuwingsbrief
Overtuigen
Deze piramide maakt duidelijk dat er voor handhavingorganisaties vooral in de lagere ‘lagen’ veel te halen valt. Juist door overtuigen en waarschuwen zouden bedrijven tot naleving kunnen worden bewogen. Dat blijkt althans uit het onderzoek van Braithwaite, dat overigens de handhaving van vergunningen voor kolenmijnen betrof. Op de piramide is ook kritiek gekomen. Deze betreft deels de suggestie die van de piramide uitgaat, namelijk dat er een glijdende schaal is die loopt van naleving tot aan de meest vergaande variant van niet-naleving en dat bedrijven op deze schaal bewegen afhankelijk van het afschrikeffect. Er zijn, zo wordt daartegenover gesteld, immers notoire nalevers en tenminste zo notoire niet-nalevers. En daarop zou de strategie moeten worden afgestemd. In de praktijk zou de glijdende schaal daarom niet bestaan. Een alternatief, verwant model is ontwikkeld voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Het zogenaamde ‘barrièremodel’ beoogt drempels op te werpen tegen regelovertreding en het daarmee moeilijker te maken om de regels te overtreden. Denk bijvoorbeeld aan maatregelen om witwassen moeilijker te maken, zoals bij de melding van ongebruikelijke transacties door banken. Deze piramide betreft slechts een element in de handhavingstrategie, namelijk de inzet van sancties. Handhaven gaat ook om het opsporing van overtredingen en ook daarvoor zijn strategieën ontwikkeld. Veruit de meeste aandacht gaat momenteel uit naar risico-analyses. Startpunt voor de risico-analyse is het in kaart brengen van risicofactoren. Dat zijn omstandigheden die op de een of andere manier gerelateerd zijn aan niet-naleving, ofwel in het heden ofwel in als vroeg signaal voor de toekomst. Met name combinaties van risicofactoren zijn
geschikt voor opsporing. Op deze manier kunnen branches in kaart worden gebracht, maar ook bepaalde typen bedrijven. Risico-analyses worden echter veel breder ingezet: van de 100%controle op Schiphol tot en met de vroegsignalering bij jonge kinderen, gericht op crimineel gedrag in de toekomst. Voor de combinatie van opsporing en de inzet van (sanctie-)interventies heeft het voormalig Expertisecentrum (Rechts)handhaving de zogeheten tafel van elf ontwikkeld. Deze tafel brengt de elementen van een handhavingstrategie samen, namelijk: -
Kennis van de wet- en regelgeving bij de doelgroep; Kosten en baten van naleving en niet-naleving bij de doelgroep; Mate van acceptatie van de regels bij de doelgroep; De normgetrouwheid van de doelgroep; De mate van niet-overheidscontrole of maatschappelijke controle op de doelgroep; De kans dat een overtreding wordt geconstateerd en gemeld aan de overheid; De kans dat de overheid controleert op een overtreding; De kans dat de controlerende overheid de overtreding ook daadwerkelijk detecteert; De mate van ‘extra’ controle als gevolg van een geconstateerde overtreding; De kans dat een geconstateerde overtreding ook daadwerkelijk wordt gesanctioneerd; De ernst van de sanctie.
Hoewel de claim van de makers is dat deze tafel gebaseerd is op gedragswetenschappelijk onderzoek, is het de vraag of deze claim kan worden waargemaakt. Zo is het de vraag of doelgroepen niet sterk verschillen, bijvoorbeeld (1) naar bedrijf/organisatie of individu (een bedrijf kan bijvoorbeeld zelf correctiemechanismen inbouwen), (2) naar afstand tussen de regels en de staande praktijk in een bedrijf (hoe groter de afstand tussen de normstelling van de overheid en het eigen bedrijfsproces, hoe minder vanzelfsprekend naleving is en hoe meer handhaving nodig is) en (3) de verschillende typen regels (meer ordeningsgericht of meer moreel geladen).
3. Handhavingorganisatie
Ook naar handhavingorganisaties is inmiddels aardig wat onderzoek verricht. Deels is dat door lastige internationale vergelijkingen niet allemaal even bruikbaar. Zo kennen de Verenigde Staten ‘regulatory agencies’, waarin regelstelling, handhaving, toezicht en soms ook uitvoering samen komen. In Nederland is de structuur van handhavingorganisaties nogal versnipperd over het strafrechtelijk apparaat (algemene en bijzondere opsporing, strafketen), het bestuur (gemeenten bijvoorbeeld) en inspecties en toezichthouders. Onderzoek naar regulatory agencies in de Verenigde Staten is lange tijd vooral gericht geweest op: 1. De vraag of en in welke mate de regels getrouw worden toegepast. Uitvoering en handhaving vinden altijd plaats met ‘Freies Ermessen’ of discretionaire ruimte, en het onderzoek richt zich naar de vraag hoe deze wordt opgevuld. Uit dit onderzoek blijken verschillende stijlen van regeltoepassing, waarbij stijlen die meer op het doel van de regels gericht zijn worden afgewisseld met strikte regeltoepassing en ‘klantgerichte’ regeltoepassing. 2. De mate waarin de regulatory agencies vervlochten zijn met hun doelgroepen of de sector waarin ze moeten opereren. Vooral in de jaren zeventig/tachtig heeft veel onderzoek laten zien dat de vervlechting soms groot was, hetgeen de
handhavingkwaliteit niet altijd ten goede komt (in Nederland heeft bijvoorbeeld onderzoek naar de AID van landbouw/visserij begin jaren negentig hetzelfde beeld laten zien). Met name het onderzoek van Malcolm Sparrow heeft geleid tot wat nieuwe ingangen voor onderzoek naar handhaving. Hij vergeleek in een studie het werk van politiemensen, milieuhandhavers en belastinghandhavers en kwam tot de conclusie dat in de praktijk de werkzaamheden van deze groepen nogal sterk op elkaar lijken. Er moeten door de mensen in het veld vergelijkbare keuzes worden gemaakt (wel of niet ingrijpen bijvoorbeeld, of hoe te zoeken naar overtreders). Dat bleek ook te gelden voor de organisatie en de vragen die zich daarin voordoen (hoe de capaciteit in te zetten bijvoorbeeld). Tevens constateerde hij een vergelijkbare ‘paradigmatische verandering’. De strikte taakoriëntatie bij de handhavingorganisatie (het is de plicht van de organisatie om te handhaven) werd geleidelijk vervangen door een probleemoplossende oriëntatie (welk probleem willen we precies aanpakken en welke aanpak is daarvoor nodig). In het kader van deze laatste is ook de risico-analyse opgekomen en wordt deze gebruikt. Ook is in dit kader de opkomst van programmatisch handhaven te plaatsen.
4. Naar evidende-based handhaving
In algemene zin is dus wel wat bekend over oorzaken van naleving van regels en over het functioneren van handhavingorganisaties. Dat zegt echter maar zeer indirect iets over de effectiviteit van het huidige handhavingstrategie van gemeenten (en hun handhavingpartners) en de huidige handhavingorganisatie. Daarvoor zou systematisch onderzoek moeten worden uitgevoerd in verschillende gemeenten. Dat onderzoek zou zich moeten richten op twee vragen: 1. Hoe kan de effectiviteit van handhavingsinspanningen worden gemeten? Welke ‘meetinstrumenten’ zijn daarvoor denkbaar en bruikbaar? 2. Wat werkt (waarvoor), wat werkt niet en waarom?
Ad 1. Meetinstrumenten Momenteel worden vooral de prestaties van handhavingorganisaties gemeten, dus hoeveel keer sancties opgelegd, (inspectie)bezoek afgelegd, enz. Wanneer we niet kijken naar fysieke handhaving, maar naar sociale veiligheid, dan worden nu twee instrumenten gebruikt. Van oudsher wordt de geregistreerde criminaliteit gebruikt als een indicator voor de effectiviteit van het beleid. Als de geregistreerde criminaliteit afneemt, is het vermoeden dat het beleid effectief is. Omdat geregistreerde criminaliteit als indicator nogal wat problemen met zich meebrengt (er lijken veel registratie- en aangiftebereidheideffecten in te zitten), worden tegenwoordig ook slachtofferstatistieken gebruikt. Voor handhaving op het terrein van ruimte en milieu, maar ook ten aanzien van fraude en fiscaliteit is het lastiger om deze indicatoren te gebruiken. Geregistreerde overtredingen zijn vrijwel geheel een product van het eigen werkproces. Meer mensen inzetten levert dus waarschijnlijk minder overtredingen op, en andersom. Gevolg daarvan is dat minder capaciteit het probleem vanzelf kleiner maakt. Met andere woorden, dit is dus niet de juiste indicator. Slachtofferstatistieken zijn hier veel minder een optie, en ook ‘zelfevaluatie’ of zelfrapportage levert op dit punt naar mijn inschatting te weinig op.
Naast de nu gehanteerde methoden kan een nieuw meetinstrument worden ontwikkeld door een beredeneerde opstelling te vervaardigen ( (handhavingindex of nalevingindex). Een dergelijke opstelling brengt (1) de kans op een overtreding, (2) de kans op constatering van de overtreding, (3) de kans op overheidsingrijpen bij de overtreding en (4) de kans op veranderend gedrag aan de zijde van de doelgroep naar aanleiding van overheidsingrijpen, en eventuele andere relevante factoren bijeen. Deze opstelling zou voor een bepaald jaar op 0 of 100 kunnen worden gesteld als index. Vervolgens kan dan jaarlijks worden bekeken hoe de index zich ontwikkelt. Als bijvoorbeeld de kans op constatering van een overtreding toeneemt in een branche (door extra controles bijvoorbeeld) wordt de index hoger (en andersom). Een dergelijke index maakt ook vergelijkingen tussen gemeenten mogelijk, mits consequent toegepast. Het inzicht in de daadwerkelijke effectiviteit is met zo’n index niet perfect, maar vergelijking in de tijd en tussen gemeenten levert wel een bruikbaar instrument op. Bovendien kan er toetsend onderzoek aan verbonden worden en kan de index op basis daarvan van tijd tot tijd worden bijgesteld.
Ad 2. Wat werkt (waarvoor), wat werkt niet en waarom?
De vraag waar het om gaat bij effectiviteit is uiteindelijk wat (niet) werkt en waarom. Met andere woorden, welke combinatie van handhavingstrategie (detectie en ingrijpen) en handhavingorganisatie is waarvoor effectief en waarom? Een antwoord op deze vraag vergt: 1. In kaart brengen en uitwisselen van de ervaringen van handhavers. Deze zijn immers niet alleen gebaseerd op intuïtie en logisch verstand, maar vaak ook bijgesteld naar aanleiding van concrete ervaringen. 2. Destilleren van de belangrijkste vermoedens en beredeneerde of onderzochte vermoedens zoals die uit onderzoek naar naleving en handhaving komen. Deze vermoedens zullen vertaald moeten worden naar het domein van handhaving door gemeenten. 3. Koppelen van de concrete resultaten met verschillende handhavingstrategieën aan het meetinstrument, zodat het meetinstrument telkens kan worden gevuld en bijgesteld op basis van gerealiseerd effect. Hiermee wordt een kennisfonds opgebouwd waaruit door gemeenten kan worden geput, maar wat ook door gemeenten wordt gevuld. Ook lokale rekenkamers kunnen hier overigens uit putten en van rekenkameronderzoek kan, mits gedegen uitgevoerd, gebruik worden gemaakt.
Hoe? Een kennisfonds voor evidence-based handhaving opbouwen kan niet zonder de gemeenten en andere handhavingsorganisaties die het betreft. Ten eerste zijn de ervaringen van handhavers nodig, zullen de strategieën en organisaties in kaart moeten worden gebracht en zal in gemeenten en bij andere handhavingsorganisaties systematisch informatie moeten worden verzameld. Daarnaast zijn de gemeenten nodig als ‘afnemer’: een kennisfonds is geen l’art pour l’art, maar moet door gemeenten en andere handhavingsorganisaties worden gebruikt. Met het opzetten en onderhouden van het kennisfonds kunnen we immers ook een bijdrage leveren aan het verder professionaliseren van de handhaving.
Daarom stel ik voor een netwerk van gemeenten en andere handhavinginstanties op te zetten (inclusief betrokkenheid van het CCV/afdeling nalevingsexpertise). In dat netwerk kunnen we gebundeld werken aan: -
Een meetinstrument en het verzamelen van de daarvoor noodzakelijke data. Systematisch in kaart brengen en uitwisselen van ervaringen over wat (niet) werkt en waarom.
Stavros Zouridis 25 mei 2010
