Oktober 2014
De PIM-bijeenkomst 'Mis de aansluiting niet' van 8 oktober 2014 werd opgeluisterd door dhr. prof.mr.drs. F.C.M.A. (Lex) Michiels, staatsraad en hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder handhavingsrecht. In zijn inleiding plaatste hij de vorming van de omgevingsdiensten en de informatie-uitwisseling even in historisch perspectief. Daarna liet hij al snel zien dat kwalitatief goed handhaven de rechterlijke toets doorgaans prima kan doorstaan. Gelardeerd met voorbeelden uit vooral de eigen praktijk, maar ook met de nodige kwinkslagen, nam hij zijn gehoor mee naar zijn kernboodschappen: handhaving is een ondergewaardeerd proces, waarin bestuurders zouden moeten investeren om het niet in de golven van korte termijn-denken ten onder te laten gaan. Er valt nog veel te winnen als bestuurders en toezichthouders met meer openheid zouden opereren, in elk geval naar elkaar.
Naar een open en eerlijke handhaving prof.mr.drs. F.C.M.A. (Lex) Michiels Deze bijdrage zal in vogelvlucht ingaan op de ontwikkelingen in de handhavingsproblematiek gedurende de laatste decennia. Het gaat daarbij niet alleen om de gebleken gebreken, maar ook oplossingen, mogelijkheden en beperkingen zullen aan de orde komen. Moderne toezichtsvormen als horizontaal toezicht, toezicht op afstand en toezicht na vooraankondiging zullen van kritische kanttekeningen worden voorzien en waarschuwingen voor valkuilen zal ik niet schuwen. Goede voorbeelden en aanmoedigingen komen ook aan de orde. Dat alles vanuit een bijna 30-jarige ervaring die is uitgemond in de functies van hoogleraar bestuursrecht – met de nadruk op handhavingsrecht – en van staatsraad. Bijdragen aan vele onderzoeken en commissies – waaronder de commissie Mans – hebben gezorgd voor de nodige voeling met de praktijk. Ik wil mijn beschouwing plaatsen in de bredere context van de ontwikkeling van het omgevingsrecht in bredere zin; het milieurecht maakt daar immers onlosmakelijk onderdeel van uit. Mijn voorbeelden zullen dan ook een breder palet betreffen dan alleen het milieurecht, wat ook kan, omdat de vraagstukken die daarbij aan de orde zijn doorgaans gelijk zijn. Mijn betoog zal langs de volgende lijn gaan: wat ging er allemaal mis en hoe kunnen we dat verbeteren? Hoe moeten we lopende projecten waarderen? Waar staan we nu en wat is het perspectief? Dat zal gelukkig ook voeren langs goede voorbeelden waarop weer aanmoedigingen kunnen worden gebaseerd. Ik zal bijzondere aandacht besteden aan het punt van de informatie-uitwisseling, maar dan wel in een breder perspectief. Doel van mijn voordracht is dan ook: informeren en stimuleren, waarschuwen en adviseren.
1. Wat is de aanleiding voor al onze inspanningen? Wat ging er mis? Het is goed om nog eens terug te kijken op de aanleiding voor al onze inspanningen op handhavingsterrein. Het begon in de jaren '80 en '90 van de vorige eeuw met een groeiend besef dat handhaving op dat moment zeer gebrekkig was. Er werden toen door de regering enkele commissies ingesteld die grofweg tot taak hadden handhavingstekorten te traceren en nieuwe methoden te ontwikkelen om die tekorten te kunnen aanpakken. De Afdeling bestuursrechtspraak introduceerde midden jaren '90 haar strengere lijn die bekend staat als de beginselplicht tot handhaving. Op het vlak van de wetgeving vallen twee dingen op: de invoering van steeds meer bestuurlijke boetebevoegdheden, vanaf begin jaren '90, en de inwerkingtreding in 1998 van de derde tranche van de Awb, met daarin hoofdstuk 5 over handhaving, althans enkele onderdelen daarvan, waaronder de toekenning van de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen als alternatief voor bestuursdwang. Pas met de vuurwerkramp in Enschede schrikt de overheid wakker: men kan er moreel, politiek, bestuurlijk en misschien zelfs juridisch niet meer onderuit om de handhaving als een wezenlijk en belangrijk onderdeel van het bestuur te zien en de benodigde middelen daarvoor beschikbaar te stellen. Maar al die inspanningen van al die overheden zijn inmiddels al weer lang geleden! Er is helaas niet veel recent wetenschappelijk onderzoek over de staat van de handhaving. Verbeteringen gaan, soms na een veelbelovende start, vaak langzaam. Zie ook de totstandkoming van omgevingsdiensten, waarover hierna meer. Er waren diverse rampen en incidenten nodig om iedereen weer wakker te schudden. Ik noem als recent voorbeeld Odfjell , waarbij de toezichthouder zich verdedigde met de vraag "we kunnen toch niet al die terminals gaan controleren?", wat in essentie misschien wel waar was, maar waar je toch tenminste een behoorlijke steekproef had kunnen houden. Of neem Thermphos, waarbij de overheid veel te lang met het bedrijf meedacht in plaats van regels te handhaven, en Chemie-pack, welk incident heeft geleid tot een grote hoeveelheid juridische procedures ná de brand, maar waarbij met het toezicht toch ook wel wat mis was. Van wat langer geleden dateren Enschede en Volendam, alsmede diverse bouwincidenten als de Maastrichtse balkons, de Tielse parkeergarage, het Bos- en Lommerplein. In al die gevallen werd al snel naar de overheid gekeken als er schade verhaald moest worden: het toezicht van die overheid had toch immers gefaald? Maar dat bleek toch een verkeerde benadering. Het bedrijf was immers echt als eerste en enige de veroorzaker van de schade en de afgeleide verantwoordelijkheid die de overheid heeft wegens mogelijk toezichtsfalen leidt niet snel tot (civielrechtelijke of strafrechtelijke) aansprakelijkheid. De overheid ontsprong de juridische dans daarom meestal. Dat pakte in 2011 echter voor het eerst nadrukkelijk anders en alarmerend uit voor overheid: met het CMI-arrest van het Hof Den Haag in 2011 (ook wel zaak 'Vierhavensstraat' genoemd, hoewel het bedrijf aan de Keilestraat was gevestigd): zowel DCMR (de toezichthoudende instantie) als de gemeente Rotterdam (bevoegd gezag) werden aansprakelijk gehouden voor schade aan het naastgelegen bedrijf wegens onvoldoende voortvarend optreden na bij het uitoefenen van toezicht geconstateerde tekortkomingen.
Wat was er aan de hand? In 1993 was aan het bedrijf CMI een milieuvergunning verleend. Op 11 mei 1995 is een controle uitgevoerd door een medewerker van de DCMR waarbij overtredingen werden geconstateerd. Op die dag – en let op de data in de komende cyclus – begint er een handhavingstraject dat, zeker voor die tijd, herkenbaar is. In dat traject worden er waarschuwingen gegeven, wordt gedreigd met sancties, wordt een stevig gesprek gevoerd etc. Op 5 december 1995 heeft een gesprek tussen DCMR en CMI plaatsgevonden. Op 8 februari 1996 wordt door de DCMR een brandbrief naar CMI gestuurd waarin het bedrijf nog twee weken de tijd krijgt om concreet aan te geven hoe zij denkt de opslag van gevaarlijke stoffen te gaan beperken en de risico’s daarvan te minimaliseren; als zij aan deze oproep geen gehoor geeft, zal DCMR het bevoegd gezag (B&W van Rotterdam) adviseren een last onder dwangsom op te leggen. Op de laatste dag van die termijn laat het bedrijf van zich horen: het blijft bij een verzoek om te gedogen. Zes dagen later, voor DCMR goed en wel de kans heeft haar beloofde advies aan het college te geven, gaat het bedrijf in vlammen op. De gemeente Rotterdam en de DCMR worden voor de daardoor ontstane schade aansprakelijk geacht. Dat is opmerkelijk als we kijken naar wat er zich bij die brand heeft afgespeeld. Het Hof constateert dat sprake was van een ondeugdelijke wijze van stapeling van blauwe kunststofvaatjes, die na omvallen van enkele ervan, de inhoud van witte emmertjes met zeer ontbrandbaar materiaal deden vrijkomen. Daardoor is, na enige tijd, de brand ontstaan die zich vervolgens razendsnel heeft verspreid, hetgeen met de aard van de ontbrande stof te maken heeft. De tijd tussen het omvallen van de vaatjes en het begin van de brand was echter volgens het Hof lang genoeg om door deskundig ingrijpen de brand te voorkomen. Ook zou de brand nog in de kiem kunnen zijn gesmoord door op de juiste wijze en meteen te blussen. Een deskundige die aan dit alles leiding had moeten geven was evenwel – in strijd met de vergunningvoorschriften! – niet ter plaatse aanwezig. Voorts waren er teveel brandbare stoffen aanwezig en stonden die te dicht op elkaar, ook dit in strijd met de vergunningvoorschriften. Conclusie: de brand is veroorzaakt en vergroot doordat CMI de vergunningvoorschriften overtrad. Deze bewijsvoering roept de vraag op in hoeverre dan ook de overheid nog veroorzaker van de brand kan zijn; anders gezegd: in hoeverre het niet voldoende handhavend optreden eveneens de oorzaak is van de geleden schade. Zou immers wél een deskundige aanwezig zijn geweest die adequaat zou hebben gereageerd (hetgeen alsdan voor de hand zou hebben gelegen, juist vanwege diens deskundigheid), dan zou de brand niet zijn ontstaan respectievelijk niet zijn uitgegroeid tot de vernietigende brand die het uiteindelijk werd, ondanks het feit dat andere vergunningvoorschriften (dan die inzake de aanwezigheid van de deskundige) werden overtreden en daartegen nog niet met een sanctie was opgetreden. Ofschoon vooral het bedrijf dus veel viel te verwijten, meent het Hof dat gemeente en toezichthouder onvoldoende voortvarend zijn opgetreden en daarmee onrechtmatig hebben gehandeld. Het Hof maakt daarbij ten aanzien van de verantwoordelijkheid voor de handhaving geen onderscheid tussen de gemeente Rotterdam en de DCMR. Dat is opmerkelijk, want slechts het gemeentebestuur beschikte over sanctiebevoegdheden, die (toen nog) niet aan de DCMR waren gemandateerd. Met alleen het gebruik van toezichtsbevoegdheden hadden de overtredingen niet kunnen worden gestopt. Blijkbaar vindt het Hof het, in het licht van de taakverdeling tussen gemeente en DCMR, voor het aannemen van aansprakelijkheid al bepalend dat de DCMR tot het opleggen van een sanctie had kunnen adviseren en dat niet heeft gedaan. Dat is belangrijk voor de positie van toezichthoudende diensten!
Het zou juridisch interessant zijn geweest als het gemeentebestuur of de toezichthouder (en mogelijk beide) zich tot de Hoge Raad hadden gewend om te kijken of die, als hoogste rechterlijke instantie, de uitspraak van het Hof intact zou laten. Daar is het echter niet van gekomen. De financiële risico's van zo'n cassatieverzoek werden (met name door de verzekeraar) te hoog ingeschat. 2. Gebreken in het toezicht en het toezichtbeleid Aandacht voor beter toezicht ontstaat vaak door een directe aanleiding – zie hierboven – maar ebt in de praktijk vaak even snel weg. Dat leidt na die aanvankelijke stevige starts snel tot herkenbare gebreken in zowel het feitelijk toezicht als in het toezichtbeleid. In het oog springende voorbeelden zijn: te weinig bestuurlijke en politieke aandacht; die aarzelende houding zou niet nodig moeten zijn: zie de studie 'Ongegronde vrees' van Gundelach en mij uit 2003, waaruit blijkt dat het bestuur bij procedures tegen sanctiebesluiten in de meeste gevallen 'gewoon' in het gelijk wordt gesteld; te weinig middelen (bezuinigingen); wat mede leidt tot te lage salariëring van en waardering voor handhavers; handhaven van zowel de veiligheid als rechtsnormen in het algemeen is een kerntaak van de overheid en zou als zodanig gewaardeerd moeten worden; gebrek aan kennis (zeker in de fase dat er nog weinig omgevingsdiensten waren en er sprake was van veel kleine ambtelijke eenheden); te weinig delen van (toegang tot) informatie tussen betrokken partijen; PIM is er niet voor niets gekomen!; te weinig samenwerking, zowel tussen toezichthouders onderling als tussen bestuur en OM; gebrek aan bestuurlijke durf: wel gaan kijken, te zelden ook een sanctie opleggen, zeker niet altijd doorpakken, bang zijn voor neveneffecten; juridische missers op verschillende gronden. Van die laatste geef ik hier enkele voorbeelden. Recent is er een sanctiebesluit vernietigd waarin niet de juiste wettelijke bepaling die overtreden zou zijn, is genoemd; zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvSt) van 6 augustus 20141 over artikel 10.2 Wet milieubeheer en 13 Wet bodembeheer, die de passieve ontvanger op zijn terrein van gedumpt drugsafval niet tot overtreder maken (omdat hij geen handelingen heeft verricht); misschien zou in dit geval art. 1a Woningwet wél toereikend zijn geweest. Andere juridische omissies betreffen het ontbreken van deugdelijk onderzoek of de verslaglegging daarvan. Geen deugdelijke bewijsvoering is bijvoorbeeld het zonder behoorlijke apparatuur werken, afgaan op indrukken, geen check uitvoeren waar bijvoorbeeld een hinderlijke geur vandaan komt. Doordat toezichthouders te velde doorgaans hun werk wel goed doen, zijn er relatief weinig vernietigingen van handhavingsbesluiten op deze grond. Het vraagstuk van de bewijsvoering zal ik overigens hierna nog wat kunnen nuanceren. Een laatste categorie juridische struikelblokken betreft het onvoldoende motiveren van wat 'gelijke gevallen' zijn. Sommige organen misbruiken het gelijkheidsbeginsel zelfs om maar vooral niet te hoeven handhaven…..
1
Voor de juristen onder ons: ECLI:NL:RVS:2014:2978.
3. Remedies Het zou te makkelijk zijn om deze gebreken af te doen met de raad "beter je werk doen". Hoewel het daar goeddeels op neerkomt, zijn er meer concrete speerpunten te benoemen. Ik werk er vier uit. a. Methoden van toezicht Om te beginnen moet het toezicht als zodanig beter worden uitgevoerd en zou het toezichtbeleid minder achter hypes moeten aanlopen. Met klassiek fysiek toezicht als zodanig is niet veel mis. Goed doordacht risicogestuurd toezicht kan daarop een nuttige aanvulling zijn, maar zou dat reguliere toezicht niet moeten verdringen. Blind varen op systeemtoezicht kan zelfs gevaarlijk zijn: een goede beschrijving van processen impliceert niet als vanzelfsprekend veilig werken. Voor wat wordt aangeduid als 'horizontaal toezicht', gebaseerd op vertrouwen, geldt hetzelfde; ik zou in die variant overigens liever spreken van 'voorwaardelijk toezicht'. Ook dit kan niet meer dan een aanvulling zijn op het fysiek toezicht houden. De nieuwste variant, toezicht op afspraak, acht ik zelfs heel riskant. 'Beter toezicht met minder mensen' of 'voor minder geld' is een geloofsartikel, geen bewezen feit. Niet de gewenste bezuinigen moeten de aard en intensiteit van het toezicht bepalen, maar de gewenste kwaliteit! Desnoods moet er méér geld naar handhaving. b. Samenwerking Samenwerking kan zich in vele vormen aandienen. Eén daarvan betreft informatie-uitwisseling, waarover hierna nog afzonderlijk. Het is ook belangrijk samen projecten te doen, waarbij het bestuur met de politie en het OM optrekt. Inmiddels is er samenwerking tot stand gekomen door middel van omgevingsdiensten, op aanraden van de commissie Mans. De vraag is evenwel hoe goed dat inmiddels gaat. De in een aantal gevallen moeizame totstandkoming wekt niet al te veel vertrouwen. Het lijkt belangrijk om te zijner tijd een en ander goed te evalueren. Het werkterrein van de regionale uitvoeringsdiensten of omgevingsdiensten is vooralsnog beperkt tot een deel van het milieuhygiënerecht. Het is de vraag hoe dit zich verhoudt tot het wetsvoorstel Omgevingswet, waarin het milieuhygiënerecht opgaat in het veel bredere omgevingsrecht. Het is te hopen dat het succes van deze RUD's vanzelf (wegens gebleken succes) zal leiden tot taakuitbreiding. c. Professionalisering Professionalisering is het sleutelwoord bij verbetering van handhavingsprocessen. Professionaliseringseisen moeten primair gesteld worden vanuit het werk zelf: goede opleidingen, kennis van zaken, specialisering, beschikbaarheid van goede apparatuur (ook als dat geld kost) en een goede informatiepositie. Dat laatste heeft terecht met het programma PIM afzonderlijk aandacht gekregen en ik kom er hierna ook afzonderlijk op terug. Eisen aan de werkwijzen zijn reeds en zullen straks in grotere mate (via Bor en Mor) wettelijk worden vastgelegd. Een eerste (verdere) uitwerking zal plaatsvinden in de amvb op basis van wet VTH (wijziging Wabo). Daar is discussie over – zie het rapport van de commissie Wolfsen – met name over de vraag wie die kwaliteitseisen moet vaststellen. Wie dat ook gaat doen: ik waarschuw hier voor een valkuil: als alles is geregeld, denkt men dat het ook als vanzelf zo werkt…. maar dat is niet zo.
Ook vanuit de rechtspraak worden eisen aan het toezicht en de daaruit voortspruitende bewijsvoering gesteld. Ik citeer uit enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. De eerste betrof geurhinder als gevolg van overtreding van vergunningvoorschriften en dateert van 30 juni 20122 (North Refinery): 'Aan een invorderingsbesluit dient naar het oordeel van de Afdeling een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.' De Afdeling stelt vast dat in de verslagen van de toezichthouder weliswaar wordt geconcludeerd dat de waargenomen geur is veroorzaakt door North Refinery, maar dat niet is vermeld hoe de toezichthouder tot deze conclusie komt. Daarbij komt dat de verslagen niet zijn ondertekend en het verslag betreffende het onderzoek op 30 juni 2011 evenmin van een dagtekening is voorzien. North Refinery zelf stelde dat de geur ook van andere bedrijven in de omgeving kon komen. Deze eisen gelden echter niet in elke situatie onverkort (er staat ook niet voor niets 'in beginsel' in de geciteerde overweging). Zo kan een foto een zodanig onweerlegbaar bewijs vormen, dat 'een beschrijving van de gehanteerde werkwijze' niet nodig is. Zie ook de volgende overweging in een uitspraak van 27 augustus 20143 (dwangsommen Noba): '… dat het niet volledig voldoen aan bovenvermelde vereisten niet in alle gevallen betekent dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.' Professionaliteit in de uitvoering is nodig om niet alleen effectief en doelmatig, maar ook juridisch houdbaar (dus rechtmatig) toezicht te kunnen houden en sancties te kunnen opleggen. Professionaliteit omvat ook het samenwerken en het benutten van de mogelijkheden van informatiedeling. Daar ga ik in de volgende paragraaf op in. d. Het informatievraagstuk en PIM Om te beginnen: met ICT is heel veel meer mogelijk dan vroeger. Maar men moet het op de goede manier gebruiken en men is afhankelijk van wat er in bestanden komt te staan, of onjuiste of achterhaalde informatie er tijdig weer wordt uitgehaald en dergelijke: informatie behoort actueel te zijn. De valkuil is dat men denkt dat als iets geautomatiseerd is, het dan ook automatisch goed gaat.
2 3
ECLI:NL:RVS:2012:BW8183. ECLI:NL:RVS:2014:3218.
Er lijkt evenwel om te beginnen sprake van angst om gegevens uit te wisselen, hoewel dat vaak niet op wettelijke beperkingen is gebaseerd. De Wbp4 laat veel toe als het uitwisselen in het kader van een overheidstaak gebeurt en is niet van toepassing op bedrijven, dus daar gelden in beginsel al helemaal geen beperkingen als gevolg van die wet. Bij natuurlijke personen ligt het iets moeilijker, maar daar kan het criterium 'een goede vervulling van een publiekrechtelijke taak' van het verstrekkende of ontvangende orgaan (art. 8 sub e Wbp) uitkomst brengen. Bij informatie die niet van bedrijven afkomstig is, maar die de overheid bijvoorbeeld door eigen waarneming heeft verkregen, of die niet vertrouwelijk is verstrekt, lijkt er helemaal geen probleem. Bij vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens kan uitwisseling ook wel degelijk plaatsvinden, maar dan onder de mededeling dat het om vertrouwelijke informatie gaat. Die mag dan niet openbaar gemaakt worden. Omgevingsdiensten zouden elkaar dan ook ruimhartig informatie moeten geven. Die aanbeveling is niet voor niets herhaalde malen – zoals ook nog door de commissie-Mans – gedaan, wat natuurlijk niet gekund had als er sprake zou zijn van wettelijke belemmeringen. Er lijkt echter wel sprake van een aantal oneigenlijke redenen om gegevens niet aan elkaar te verstrekken: er zou dan bv. inzicht worden geboden in werkwijze (en wellicht in het onvoldoende functioneren) van de eigen dienst etc. Ook zouden omvang en kwaliteit van gegevensbestanden bij diverse omgevingsdiensten nog onder de maat zijn. Zo is het belangrijk om ook gegevens op te nemen van bezoeken die geen overtredingen aan het licht hebben gebracht, wat tot voor kort nog niet overal staande praktijk zou zijn. Inspectieview Milieu kan veel gegevens beschikbaar maken, maar onderhoud is voortdurend noodzakelijk. Bij ruime uitwisseling en goed gebruik van informatie hoort ook geen rigide planning: gebruik informatie om waar nuttig te improviseren. Informatie kan het toezicht sturen – informatiegericht toezicht! – maar voor handhaving is ook altijd eigen onderzoek van het ontvangende bestuursorgaan nodig. Daarnaast is er het vraagstuk van de openbaarheid van gegevens. De Wob5 verplicht juist tot veel openbaarheid en dus zeker tot informatieverstrekking aan andere overheidsinstanties, zij het met uitzonderingen. Het bestuur zou (binnen de wettelijke grenzen) hoe dan ook geen informatie moeten weigeren aan de eigen volksvertegenwoordiging anders dan bv. 'in het belang van het onderzoek'. Bedenk ook: vragen van derden om informatie (andere overheden, particulieren) vormen juist een prikkel voor kwaliteitsbewaking. In het wetsvoorstel VTH staat op zichzelf weinig over informatie-uitwisseling. Het voorgestelde artikel 5.9a Wabo verwijst vooral naar regeling bij amvb. Een van de hoofdlijnen is wel de verplichting om als bestuursorganen aan elkaar, maar ook aan het OM, de informatie te verschaffen die de ander nodig heeft. Daarbij geldt wel een beperking: strafrechtelijke gegevens kunnen alleen op aanvraag worden verstrekt (en de vraag is of je die ook altijd krijgt, al is deze beperking ook wel begrijpelijk). Hoewel OM en politie in veel gevallen nog niet zo happig zijn op samenwerking op basis van gelijkwaardigheid lijkt dat bij te trekken. Ook zou het OM (vaker?) tips kunnen geven dat er op grond van (niet nader genoemde) informatie die het heeft, bij bepaalde bedrijven of personen aanleiding bestaat een toezichtbezoek te brengen.
4 5
Wet bescherming persoonsgegevens. Wet openbaarheid van bestuur.
4. Stand van zaken We zijn flink vooruit gegaan, maar we zijn er nog lang niet. De omgevingsdiensten zijn er sinds kort in heel Nederland. Professionalisering is in volle gang. Dat zijn goede ontwikkelingen, maar ook nog niet meer dan dat. De VNG ligt ongemakkelijk dwars en heeft kennelijk weinig last van historische kennis. Zie ook het rapport van de commissie Wolfsen: misschien moet het proces nog wat tijd worden gegeven, maar een juridische stok achter de deur blijft mijns inziens nodig! De ervaring leert ook nu weer dat met veel zwier in gang gezette bestuurlijke processen binnen zeer korte tijd kunnen verzanden. Tegen die zelfde achtergrond: ook netwerk-RUD's hebben mijns inziens het nodige uit te leggen. Zo spreekt de recente brief van omgevingsdienst Noord-Limburg aan de staatssecretaris van I&M (zoals bij petitie ook aan de Tweede Kamer ter kennis gebracht) wel van goede verhoudingen met opdrachtgevers, maar nauwelijks van versterking van de kwaliteit van het toezicht. Voor het overige lijkt het nu vooral een kwestie van bestuurlijke afspraken maken. Professionalisering van het toezicht zal eerst in de Wabo, later in de Omgevingswet worden vastgelegd6. Maar eerst en vooral blijft het mensenwerk: de kwaliteit van de handhaving (toezicht en sancties) in de praktijk is dus ook het resultaat van individueel menselijk handelen. 5. Perspectief Met betere werkwijzen kun je effectiever en doelmatiger werken. Dat kan soms met minder mensen, maar soms zullen er juist meer nodig zijn. Een mantra als 'met minder mensen beter werken' slaat naar mijn oordeel nergens op. Voor betere werkwijzen zijn niet alleen (voldoende) goede mensen en deugdelijke middelen nodig, maar ook de bereidheid te delen, samen te werken, te informeren, samen op hetzelfde doel af te gaan. Dat is in complexe organisaties altijd lastig. Daarom voel ik niet zoveel voor opschaling naar een landelijke organisatie voor de handhaving van het omgevingsrecht (of het milieurecht). Laten we eerst de huidige opzet met de omgevingsdiensten (inclusief een goede informatie-uitwisseling) een faire kans geven!
6
Zie mijn bijdrage aan het themanummer van het Tijdschrift voor Bouwrecht (oktober 2014, over het wetsvoorstel Omgevingswet).
