Handleiding Beheersovereenkomsten. Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement

Spoor HRM & Veranderingsmanagement

Handleiding Beheersovereenkomsten Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement

Dr. Koen Verhoest Amaury Legrain i.s.m. Line Putseys

Rapport D/2005/10106/023

Maart 2005 Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10

Fax: 0032 16 32 36 11 www.steunpuntbov.be

E-mail: [email protected]

1

Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 – Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement

ABSTRACT In deze handleiding formuleren we een aantal randvoorwaarden voor een effectief contractmanagementproces. Deze randvoorwaarden hebben betrekking op beheersovereenkomsten op organisatie-niveau maar zijn in vele gevallen ook belangrijk voor de effectiviteit van de individuele mandaatcontracten van de agentschapshoofden1. Relatiemanagement is de term die door de Nederlandse overheid gebruikt wordt om het beheer en het management van de relaties met de verzelfstandigde agentschappen aan te duiden. In dit deel halen we een aantal randvoorwaarden aan m.b.t. dat relatiemanagement. Vele aspecten van relatiemanagement zijn reeds verwerkt in de andere delen van de handleiding, maar een aantal voorwaarden verdienen bijzondere aandacht: 1. contractmanagement als aansturing van verzelfstandigde agentschappen kan enkel resulteren in betere resultaten indien deze agentschappen voldoende autonomie hebben en het toezicht aan die autonomie is aangepast; 2. het verband tussen de beheersovereenkomsten voor de agentschappen en de eventuele individuele mandaatcontracten voor de agentschapshoofden moet duidelijk uitgeklaard zijn, waarbij de wederzijdse finaliteit en complementariteit duidelijk is; 3. contractmanagement als aansturing dient gepaard te gaan met inspanningen naar een betere coördinatie toe, wil men vermijden dat de aansturing suboptimaal verloopt; 4. het beheer van de relaties en het contractmanagement in het bijzonder moet een aantal algemene gedragsregels en principes in acht nemen, wil men een effectieve sturing en vertrouwensopbouw combineren; 5. daartoe moeten alle betrokken actoren de juiste competenties bezitten.

1

Voor meer informatie over individuele mandaatcontracten, de contractfasen en de noodzakelijke randvoorwaarden (ook managementcontracten genoemd), zie: Putseys, L., Hondeghem A., Contracten met leidende ambtenaren. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie. Reeks Overheidsmanagement nr. 15. Brugge, Die Keure, 2002, 266 p.

K. Verhoest & A. Legrain

1


INHOUDSTAFEL HOOFDSTUK 1.

Autonomie........................................................................................................................ 5

1.1.

Autonomie inzake middelenmanagement ............................................................................................. 5

1.2.

Beleidsmatige autonomie ..................................................................................................................... 7

HOOFDSTUK 2. 2.1.

Coördinatie van departement en agentschappen ......................................................... 9

Coördinatie van beleidsvoorbereiding en -uitvoering ....................................................................... 11

2.2. Coördinatie van de sturing op het vlak van de beleidsuitvoering en sturing op het vlak van middelenmanagement....................................................................................................................................... 12 HOOFDSTUK 3.

Algemene principes en gedragsregels bij relatiebeheer............................................. 15

3.1.

Vertrouwen......................................................................................................................................... 15

3.2.

Formalisering en interactie ............................................................................................................... 16

3.3.

Samenwerkingsgericht gedrag ........................................................................................................... 19

3.4. Wederzijdse informatie-uitwisseling als basishouding ...................................................................... 21 Informatie-uitwisseling tussen overheid en agentschap: meer dan resultaats-informatie ............................ 22 Meer dan aan de overheid alleen ................................................................................................................. 27 Sturing als gradueel gegeven....................................................................................................................... 28 3.5.

Resultaatsgerichte cultuur ................................................................................................................. 29

HOOFDSTUK 4.

Voorwaarden inzake agentschapsinterne factoren .................................................... 31

4.1. Factoren inzake de raad van bestuur en het topmanagement............................................................ 32 Raden van bestuur ....................................................................................................................................... 32 Topmanagement van het agentschap ........................................................................................................... 36 4.2.

Factoren inzake interne sturing binnen het agentschap .................................................................... 36

4.3.

Overige factoren ................................................................................................................................ 37

HOOFDSTUK 5. 5.1.

Voorwaarden inzake capaciteiten en competenties.................................................... 39

Capaciteiten en competenties bij de politieke bewindvoerder in een context van contractmanagement ........................................................................................................................................................... 39

5.2. Capaciteiten en competenties van het departement van de functioneel bevoegde minister in een context van contractmanagement..................................................................................................................... 41 5.3. Capaciteiten en competenties van het agentschap in een context van contractmanagement............. 42 Capaciteiten en competenties van de raad van bestuur................................................................................ 42 Capaciteiten en competenties van het agentschaphoofd of het topmanagement ......................................... 43 Capaciteiten en competenties van het agentschap in het algemeen ............................................................. 44


3


HOOFDSTUK 1.

AUTONOMIE

Het systeem van interorganisationele relaties kan alleen maar werken als het agentschap over voldoende autonomie beschikt en als het departement en het kabinet de autonomie van het agentschap respecteren. (De toelichting bij) Het kaderdecreet bestuurlijk beleid geeft een opsomming van de minimale vereisten qua autonomie : “Er wordt in ieder geval operationele autonomie gewaarborgd inzake: 1. Het vaststellen en wijzigen van de organisatiestructuur van het agentschap; 2. De organisatie van de operationele processen met het oog op de realisatie van de afgesproken doelstellingen; 3. De uitvoering van het personeelsbeleid; 4. Het aanwenden van de ter beschikking gestelde middelen voor: o De werking van het agentschap; o De uitvoering van de doelstellingen en taken van het agentschap; o Het sluiten van contracten ter verwezenlijking van de opdrachten van het agentschap; 5. De interne controle binnen het intern verzelfstandigd agentschap.” In dit deel wordt ingegaan op autonomie als randvoorwaarde. Hierbij wordt ten eerste ingegaan op autonomie inzake middelenmanagement en beleidsautonomie. Vervolgens wordt aangegeven welke de rol van een gemeenschapscommissaris en andere vormen van ex ante toezicht in een context van beheersovereenkomsten nog kan zijn. Tenslotte wordt ingegaan op de relatie tussen de wettelijke agentschapsvorm, de mate van autonomie en de modaliteiten van sturing via beheersovereenkomsten. Per agentschapsvorm wordt stilgestaan bij enkele specifieke kenmerken van de sturingsrelatie tussen het agentschap en de overheid.

1.1. AUTONOMIE INZAKE MIDDELENMANAGEMENT Suggestie (h)

Het verlenen van autonomie inzake middelenmanagement aan agentschappen inzake financiën, personeel en organisatie is een noodzakelijke voorwaarde om een beheersovereenkomst effectief te maken. Voldoende autonomie inzake middelenmanagement stelt agentschappen in staat om proactief en innovatief te handelen.

De mate van autonomie inzake middelenmanagement van de agentschappen zal uiteindelijk bepaald worden door de volgende zaken: Regels inzake financieel management, begrotingsuitvoering en financiële transacties in het kaderdecreet, comptabiliteitsdecreet, eventuele oprichtingsdecreet voor een IVA met rechtspersoonlijkheid en een publiekrechtelijke EVA, het algemeen delegatiebesluit en het eventuele specifiek delegatiebesluit voor de IVA’s met of zonder rechtspersoonlijkheid. Regels inzake personeelsmanagement via raamstatuut, eventuele oprichtingsdecreet voor een IVA met rechtspersoonlijkheid en een publiekrechtelijke EVA, het algemeen delegatiebesluit en het eventuele specifiek delegatiebesluit voor de IVA’s met of zonder rechtspersoonlijkheid. Andere regels inzake middelenmanagement die overheidsbreed worden opgelegd of die binnen een bepaald ministerie worden opgelegd. Zeker wat betreft de bijkomende eisen die door ministers aan hun eigen agentschappen worden


5

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

opgelegd is voorzichtigheid geboden omwille van het gevaar van cumulerende beperkingen. Er zijn naast deze formele regels ook nog een aantal randvoorwaarden die de beslissingsruimte van de agentschappen inzake middelenmanagement verder kunnen beperken: De mate van gedwongen winkelnering van managementondersteunende dienstverlening bij de MOD’s: bij gedwongen winkelnering kan het agentschap niet de prijs en kwaliteit van verschillende aanbieders tegen elkaar afwegen. Dit neemt echter niet weg dat de overgang van gedwongen naar vrije winkelnering een voorzichtig, goed overwogen en gradueel proces moet zijn. De omvang, stabiliteit en zekerheid van de financiële dotatie De mate van ex post sturing op vlak van middelenmanagement: Het agentschap houdt in zijn eigenlijke beslissingen inzake middelenmanagement rekening met de doelstellingen en resultaatsnormen die het worden opgelegd via de beheersovereenkomst, het managementcontract of andere kanalen. Het is dan ook van belang dat dergelijke doelstellingen en resultaatsnormen (bv. de managementcode), gericht op middelenmanagement niet te gedetailleerd zijn, eerder beperkt in aantal en duidelijk outputgeoriënteerd moeten zijn2. De mate van rapporteringsvereisten inzake het gebruik van de autonomie m.b.t. middelenmanagement: in de delegatiebesluiten3 wordt een regelmatige ex post rapportering voorzien inzake de beslissingen die genomen worden door de intern verzelfstandigde agentschappen4. Het is van belang dat de inhoud van een dergelijke rapportering eerder beperkt is, niet tot op detailniveau gaat en geen te grote frequentie kent. Wat is de relatie van deze rapportering t.a.v. de rapportering van het agentschap over de uitvoering van de beheersovereenkomst (staan ze naast elkaar of vallen ze samen)? Het is aan te bevelen dat deze rapportering samenvalt met de tussentijdse rapportering in het kader van de beheersovereenkomst. De attitude van de minister inzake het rechtstreeks ingrijpen op gedelegeerde bevoegdheden: in delegatiebesluiten t.a.v. intern verzelfstandigde agentschappen wordt de mogelijkheid voorzien voor het uitzonderlijk tussenkomen van de minister in bepaalde gevallen. Uiteraard is op dit vlak uiterste terughoudendheid aan te bevelen. De mate waarin de middelenministeries (vnl. Financiën en Begroting) toezicht houden op de aanwending van de middelen door de agentschappen: In principe gebeurt in de filosofie van de BBB-hervorming het ex post toezicht op de aanwending van de middelen door de functioneel bevoegde minister (ondersteund door zijn departement), waarna deze de informatie verstrekt aan de middelenministeries. In zoverre de middelenministeries zelf nog rechtstreeks toezicht (uiteraard ex post) houden op de aanwending van de middelen door de agentschappen, is het van belang dat dit ex post toezicht en zeker de bijsturing van het agentschap in nauw overleg en afstemming gebeurt met of via de functioneel bevoegde minister. 2

zie de conclusies van het rapport van Hondeghem, Vandenabeele en Depré, 2003 zie het delegatiebesluit t.a.v. het hoofd van de intern verzelfstandigde agentschappen, zoals vastgesteld door de Vlaamse Regering. 4 Bij de extern verzelfstandigde agentschappen kan de raad van bestuur een dergelijke rapporteringsvereiste t.a.v. het dagelijks management van het agentschap. 3

6



Suggestie (c)

De mate van autonomie inzake middelenmanagement zal worden bepaald door verschillende niveaus van regelgeving (bv. kaderdecreet bestuurlijk beleid, comptabiliteitsdecreet, raamstatuut, oprichtingsdecreet, algemeen delegatiebesluit, specifiek delegatiebesluit). Ook een aantal beperkende of stimulerende randvoorwaarden hebben onrechtstreeks een invloed op de autonomie van agentschappen om met hun middelen om te gaan (bv. uitgebreidheid van de managementscode, gedwongen of vrije winkelnering bij de MOD’s). Het is belangrijk dat al deze regelgeving en randvoorwaarden gezamenlijk en naar hun consistentie beschouwd worden om zo een beeld te krijgen van de uiteindelijke autonomie inzake middelenmanagement van de individuele agentschappen. Een bepaalde centrale actor zou de taak moeten toegewezen krijgen om deze consistentie te bewaken. Suggestie (d) Beslissingsbevoegdheden inzake middelenmanagement worden aan het agentschap(shoofd) toegekend via regelgeving, oprichtingswetgeving en delegatiebesluiten, en niet via de beheersovereenkomst (omwille van de rechtszekerheid).

Uit eigen en internationaal onderzoek blijkt er (misschien na verloop van tijd) in vele gevallen een zeker verschil te bestaan tussen de autonomie die formeel vastgelegd is in regelgeving (oprichtingsdecreten, delegatiebesluiten en specifieke regelgeving inzake financiën en personeel). Dit heeft onder meer te maken met veranderende inzichten of onvoldoende uitgebouwde competenties bij de sturende overheid of een proactief gedrag bij agentschappen. Een te grote differentiatie tussen de feitelijke mate van autonomie inzake middelenmanagement enerzijds en de mate die formeel in regelgeving is vastgelegd anderzijds creëert onduidelijkheid en wantrouwen. Suggestie (e)

Een te groot verschil tussen formele en feitelijke mate van autonomie in hoofde van de agentschappen wordt vermeden door auditvoorzieningen, door een regelmatige doorlichting van de structuren en competenties in het departement (bv. werking van de cel agentschappen) en door een regelmatige evaluatie van de verleende autonomie in het licht van de veranderde omgevingsomstandigheden (zie ook handleiding 2, hoofdstuk 5 methoden en technieken bij opvolging en evaluatie).

1.2. BELEIDSMATIGE AUTONOMIE In eigen onderzoek onderscheiden wij naast autonomie inzake middelenmanagement ook autonomie op beleidsmatig vlak. Hierbij onderscheiden we ruwweg drie niveaus: • De mate waarin de actor de na te streven doelstellingen en de te behalen maatschappelijke effecten, alsook de doelgroepen kan bepalen; • De mate waarin de actor de instrumenten voor het uitvoeren van het beleid kan bepalen, alsook de te leveren prestaties (kwantiteit en of kwaliteit); • De mate waarin de actor zelf de concrete uitvoeringsprocessen, activiteiten en gedragslijnen en procedures bepaalt die doorlopen moeten worden om de gevraagde outputs te leveren. De bepaling van de beleidsdoelstellingen, de na te streven beleidseffecten en de beleidsinstrumenten is in de filosofie van beter bestuurlijk beleid een expliciet onderdeel van de beleidsbepaling door de politiek. De kwantiteit en kwaliteit van de te leveren outputs is voorwerp van onderhandeling en gezamenlijke beslissing tussen minister en agentschap in het


7


kader van de opmaak van de beheersovereenkomst. Dit houdt in dat de autonomie van het agentschap zich vooral situeert op het derde niveau inzake de organisatie van de uitvoeringsprocessen e.d.m. Belangrijk is dat ook deze uitvoeringsprocessen en procedures in uitzonderlijke gevallen mee kunnen worden bepaald van hoger hand door regelgeving en besluiten, richtlijnen (bv. procedures voor belastingsinning). Dit gebeurt meestal om de rechtsgelijkheid en gelijke behandeling van burgers te garanderen. Het spreekt voor zich dat de overheid bij het bepalen van regelgeving of beslissingen terdege rekening houdt met de operationele autonomie van een agentschap op het vlak van uitvoeringsprocessen en procedures en deze enkel beperkt in uitzonderlijke gevallen en in het licht van het algemeen belang. M.b.t. agentschappen die als regulator op een markt optreden of onafhankelijke uitspraken moeten doen op basis van hun expertise is het belangrijk dat bij het opmaken van bv. een beheersovereenkomst hun inhoudelijke autonomie ten opzichte van de overheid voldoende gevrijwaard blijft.

8



HOOFDSTUK 2.

COÖRDINATIE VAN DEPARTEMENT EN AGENTSCHAPPEN

Op basis van internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat landen die op grote schaal verzelfstandigde agentschappen oprichten en deze via contracten aansturen, zich genoodzaakt zien om additionele en aangepaste instrumenten voor de coördinatie van de activiteiten van deze verschillende agentschappen onderling en met de kernadministratie af te stemmen. Dergelijke coördinatieinstrumenten vermijden dat de één-op-één outputgerichte aansturing van verschillende agentschappen via de beheersovereenkomsten resulteren in overlap, lancunes of tegengestelde na te streven doelstellingen. Meer bepaald dient men in de context van verzelfstandiging instrumenten in te voeren om voldoende coördinatie te voorzien op de volgende vlakken: Een afstemming van de activiteiten van het kerndepartement en de agentschappen van een bepaald beleidsdomein in het algemeen en de afstemming tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering in het bijzonder; Een afstemming van de aansturing van agentschappen op beleidsmatig en beheersmatig vlak; Een afstemming van de activiteiten van verschillende agentschappen van hetzelfde en van aanpalende beleidsdomeinen door de coördinatie van hun aansturing of door onderlinge coördinatie van die agentschappen (b.v. door ketenbeheer). In een tweedelig internationaal onderzoek werden de volgende instrumenten in de praktijk gevonden{Bouckaert, Verhoest, et al. 2000 #19615}{Verhoest, Legrain, et al. 2003 #19846} (zie tabel 4). Tabel 1 Mogelijke inzetbare coördinatie-instrumenten Instrumenten Beschrijving Managementinstrumenten Strategisch Een gedisciplineerde inspanning om fundamentele beslissingen en acties te management produceren die bepalen wat een organisatie is, wat zij doet en waarom zij het doet Financieel overheidsmanagement Interorganizational learning

De handelingen van de systemen en processen die ontwikkeld werden voor de voorbereiding en implementatie van het budget; het onderhoud van een boekhoudsysteem dat financiële beslissingen, cashflows en transacties opneemt en de controle van alle registraties en aspecten van het boekhoudkundige systeem. Managementtechnieken die als bedoeling hebben gemeenschappelijke kennis, routines en gewoonten te scheppen tussen verschillende organisaties.

Hiërarchische structuren Deconcentratie/ Deconcentratie omvat de verzelfstandiging van uitvoeringstaken en decentralisatie decentralisatie verwijst naar de verzelfstandiging van beleidsontwikkeling met eigen (Herschikking van verantwoordelijkheid voor de uitgevoerde taken bevoegdheden 1) Afstoting / Privatisering betreft de transfer van het aandeelhouderschap van een publieke privatisezring organisatie van de publieke naar de privé-sector en daaruit haar diensten doen (Herschikking van onderwerpen aan het gewone economische en bedrijfsrecht bevoegdheden 2) Coördinerende Persoon en/of organisatie bevoegd om de effectieve uitvoering van de centrale functie beslissingen te coördineren en te controleren


9


(Herschikking van bevoegdheidslijnen 1) Organisationele herindeling (Herschikking van bevoegdheidslijnen 2) Marktstructuren Interne markt

Quasi-markt

Voucher-markt

Externe markt

Informatieuitwisseling Overleg

Gemeenschappelijke sturing Partnerschaporganisatie

De organisationele herindeling verwijst naar alle hervormingen die de structurele organisatie van een cluster probeert te veranderen door ledenorganisatie in verschillende onafhankelijke entiteiten te splitsen of door verschillende organisaties samen te voegen of door takenpakketten te verschuiven.

Samengevat, de notie van interne markt verwijst naar de creatie van een systeem waarin interne functies hun diensten naar buiten uit kunnen verhandelen en waarin interne functies de mogelijkheid krijgen diensten van buiten uit aan te kopen. Quasi-markt is een markt waarin overheidsdiensten in concurrentie treden tegenover privé-aanbieders voor het veroveren van een privé-vraag. Het verschil met een gewone markt is dat de individuele vragen door de Staat geaggregeerd worden in een of verschillende (privé of publieke) organisaties op het niveau van een regio (of op basis van een ander indelingscriterium) en die belast zijn met de aankoop van diensten en producten voor de bij hen geregistreerde consumenten. Deze organisaties zijn afhankelijk van de Staat voor financiering. Voucher zijn papieren met een monetaire waarde die door de regering gegeven worden aan consumenten van een specifiek product die hen toelaten dit product bij specifieke producenten aan te kopen in ruil voor de voucher.. Bij een vouchermarkt wordt de vraag niet meer geaggregeerd maar de individuele vraag wordt rechtstreeks gesubsidieerd door middel van vouchers. De markt is de vrijwillige interactie tussen consumenten en producenten waarin de eerst probeert zoveel mogelijk aan te kopen met zijn beperkte budget en waarin de tweede naar het hoogste profijt zoekt. Deze interactie zou normaal tot verzadiging van de beiden moeten leiden.. Bij een externe markt wordt de vraag noch geaggregeerd noch gesubsidieerd: de interactiemogelijkheden van de koper hangen volledig van zijn eigen financiële capaciteit af. Informatie-uitwisseling verwijst naar samenwerkingsregeling tussen organisaties om informatie en gegevens op een frequente en systematische wijze en gedurende een lange termijn met elkaar uit te wisselen. Het aan elkaar overdragen van berichten, waarbij meningen van de deelnemers over en weer kunnen veranderen onder invloed van deze berichten. (…). Overleg (…) [is] niets minder (…) dan gedachte-uitwisseling tussen twee groepen, die elkaar als geestelijk gelijkwaardig beschouwen, in debat en discussie, in meningen wederzijds toetsen. en die proberen hun activiteiten tussen elkaar af te stemmen. Een gestructureerd proces van onderlinge besluitvorming waarin beslissingen van twee of meer organisaties tegelijkertijd genomen worden met een zekere graad van afstemming tussen elkaar. Een entiteit die door twee of meer van elkaar gescheiden organisaties (de partners), waarin iedere partner voor minder dan 100% van de activa van de nieuwe entiteit zorgt en waarin iedere partner (buiten zijn investeerderrol) actief deelneemt aan de besluitvorming van de partnerschaporganisatie.

In het rapport ‘Over samenwerking en afstemming: instrumenten voor een optimale beleidsen beheerscoördinatie in de publieke sector’ {Verhoest, Legrain, et al. 2003 #19846} worden de succes- en faalfactoren van deze instrumenten aangegeven. Voor wat betreft Beter Bestuurlijk Beleid zet de nota ‘Instrumenten en mechanismen voor afstemming van beleidsvoering’ (zie www.vlaanderen.be/BBB) de bakens voor een afdoende coördinatie in een verzelfstandigd overheidslandschap.

10



Suggestie (f)

Ook de aanwezigheid van voldoende coördinatie-instrumenten is noodzakelijk om de afstemming tussen de activiteiten van de kernadministratie en de agentschappen enerzijds, en de agentschappen onderling anderzijds, te verzekeren5. Instrumenten als het strategisch management (het opmaken, doorvertalen en opvolgen van strategische plannen), overlegen collegiale sturingsorganen (b.v. de beleidsraad en de managementgroep) en culturele coördinatie (door vorming, rotatie en frequente interactie) spelen hier een belangrijke rol. M.b.t. de coördinatie van de aansturing van agentschappen binnen beleidsdomeinen en tussen beleidsdomeinen is een belangrijke rol weggelegd voor coördinerende en ondersteunende cellen per departement en op departementsoverschrijdend niveau (bv. ondersteunende cel inzake beheersovereenkomsten). Een minimale waarborg is het voorzien in een screening van de inhoud van de verschillende beheersovereenkomsten en managementcontracten van de verschillende agentschappen op onderlinge overlappingen, lancunes en inconsistenties (via de beleidsraad en de cel voor beheersovereenkomsten binnen Bestuurszaken).

We gaan dieper in op twee problematieken: De taakverdeling en afstemming van beleidsvoorbereiding en –uitvoering tussen departement en agentschap; en De coördinatie van de beheersmatige en beleidsmatige aansturing van het agentschap door de overheid.

2.1. COÖRDINATIE VAN BELEIDSVOORBEREIDING EN -UITVOERING De departementen hebben beleidsondersteuning als primaire verantwoordelijkheid. Niettemin is het belangrijk de agentschappen bij de beleidsondersteuning te betrekken, teneinde onder meer de uitvoerbaarheid van het ontwikkelde beleid te optimaliseren. Beleidsondersteuning wordt opgevat als het ondersteunen van de minister bij het uitwerken en evalueren van beleid en bij de aansturing en opvolging van de beleidsuitvoering. Omwille van hun expertise en ervaring in hun eigen beleidsveld en in het ganse beleidsdomein is het van belang dat agentschappen inputs kunnen leveren bij het uitwerken en evalueren van beleidsopties. Suggestie (g)

5

Op het vlak van de structurering van de sturingsrelatie is er nood aan duidelijke taakverdelingen en interacties. Een volledige scheiding van beleid en uitvoering is niet mogelijk, wel een toewijzen van de primaire verantwoordelijkheden voor beleidsontwikkeling en –uitvoering. Vanuit haar primaire verantwoordelijkheid als beleidsuitvoerder en vanuit haar kennis van de uitvoeringspraktijk, haar beleidsdomein en doelgroepen speelt het agentschap wel een adviserende en informatieaanleverende rol in de beleidsontwikkeling (voor een precieze omschrijving zie kaderdecreet Bestuurlijk Beleid art. 4 en memorie van toelichting). Expliciete interactie-instrumenten moeten worden ontwikkeld om de beleidsuitvoerende expertise van de agentschappen optimaal in het beleidsvoorbereidingsproces in te schakelen (bv. beleids- of uitvoeringstoetsen, programmamanagement, ad hoc beleidsvoorbereidende werkgroepen, managementsgroep). De voorziene beleidsraad per beleidsdomein zal het primaire forum zijn voor deze uitwisseling. Beleidsgerichte analyses, inputs en suggesties vanwege het agentschap vormen een vast onderdeel van de documenten van de contractcyclus (onderhandelingsdocumenten, meerjarenplan, ondernemingsplannen, rapporteringen) en een vast agendapunt op de interactiemomenten in deze cyclus.

Verhoest K., Legrain A., Bouckaert G. (2003). Over samenwerking en afstemming: coördinatie van beleid en beheer binnen de publieke sector. Gent: Academia Press. DWTC ism Instituut voor de Overheid.


11


Suggestie (h)

Door de invulling van de beleidsondersteunende rol van het departement en een agentschap zoals voorzien in het kaderdecreet BB (art. 4 en memorie van toelichting) is een suboptimale verdeling van de beleidsondersteunende capaciteit te vermijden. Bij een dergelijk onevenwicht verliest de beheersovereenkomst zijn potentieel als centraal sturingsmechanisme, zoals blijkt uit buitenlands onderzoek. Immers, dan verliest de aansturende overheid zijn capaciteit tot tegensprekelijk debat en tot een onafhankelijke beoordeling van de beheersovereenkomst en de invulling ervan.

Twee vragen werpen zich op: Hoe dient de taakverdeling tussen departement en agentschap op het vlak van beleidsondersteuning te zijn, en wat is de invloed van die taakverdeling op het gebruik van beheersovereenkomsten als centraal sturingsinstrument? Via welke koppelingsarrangementen kan de afstemming van beleidsondersteuning en beleidsuitvoering gebeuren? Deze vragen worden uitgewerkt in “De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandig overheidslandschap6”. Voor meer duiding en uitleg, gelieve de aanbevelingen van het onderzoeksrapport te raadplegen. Dit rapport is beschikbaar op de website van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

2.2. COÖRDINATIE VAN DE STURING OP HET VLAK VAN DE BELEIDSUITVOERING EN STURING OP HET VLAK VAN MIDDELENMANAGEMENT In de praktijk kan een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de beleidsinhoudelijke sturing door de overheid van het agentschap op het vlak van beleidsuitvoering en anderzijds de sturing door de overheid van het agentschap op het vlak van het middelenmanagement (b.v. normen inzake personeelsmanagement). Aangezien beide sturingswijzen gevolgen kunnen hebben op de werking en de prestaties van het agentschap is het van belang dat de sturing inzake beleidsuitvoering en inzake middelenmanagement voldoende afgestemd verlopen. Deze integratie wordt door twee factoren beïnvloed, namelijk de manier waarop de sturing inzake middelenmanagement van het agentschap georganiseerd wordt en de wil van de voogdij-administraties en –diensten om hun sturing te integreren. Er zijn twee systemen mogelijk om de sturing op het vlak van middelenmanagement te organiseren. • Het eerste alternatief is dat de middelenministeries volledig bevoegd worden voor de rechtstreekse sturing/controle op het middelenmanagement van de agentschappen. De middelenministeries worden dus volwaardige gesprekpartners naast het beleidsdepartement en de functionele minister. Dergelijk systeem laat een grotere orthodoxie qua middelenmanagement toe maar wordt meestal ervaren als een inperking van de autonomie van het beleidsdepartement en van het agentschap en geeft vaak aanleiding tot te detaillistische inputsturing vanuit het middelenministerie. Dit is

6

http://www.soc.kuleuven.ac.be/sbov/publicaties/detail/sn020502.htm

12



uitdrukkelijk niet de optie van Beter Bestuurlijk Beleid (maar was wel in grote lijnen het geval onder de wet van 16 maart 1954). Figuur 1 De sturing van de beheersministeries

Beheersministeries Departement

Departement

Agentschap

Agentschap

Inputsturing door beleidsdepartement

•

Beheersministeries

Inputsturing door Departement van Financiën

Het tweede alternatief houdt in dat de middelenministeries (Financiën, Personeel, ICT, Facility, etc) een algemeen toezicht op het beheer van gealloceerde inputs van het beleidsdomein houden en de functioneel bevoegde minister daarvoor aansprakelijk stellen. Het is dus aan de functioneel bevoegde minister (ondersteund door zijn departement) om de IVA’s en EVA’s goed aan te sturen op het vlak van middelenmanagement. Dit is de optie genomen door Beter Bestuurlijk Beleid. De voordelen van een dergelijk systeem zijn dat de integratie van sturing door de overheid inzake beleidsuitvoering enerzijds en inzake middelenmanagement anderzijds vergemakkelijkt wordt (maar niet verzekerd !7), dat de autonomie van het agentschap beter gerespecteerd wordt en dat de inputsturing zich focust op de grote lijnen en niet op details. In een dergelijk model wordt de afstemming tussen sturing inzake beleidsuitvoering enerzijds en inzake middelenmanagement anderzijds verzekerd door onder meer: o De koppeling van de organisatiedoelstellingen/resultaatsnormen inzake beleidsuitvoering en de organisatiedoelstellingen/resultaatsnormen inzake middelenmanagement via de beheersovereenkomst (of het managementcontract), en een zekere mate van integratie van de rapportering, de opvolging en de evaluatie ervan; o Structurele afstemming van de interventies vanuit de beheersdiensten en de beleidsdiensten van het departement van de functioneel bevoegde minister. Dit gebeurt optimaal door de ‘cel agentschappen’, die o.i. best de (ondersteuning van) de aansturing, opvolging en evaluatie van de agentschappen coördineert en ondersteund. Systematisch overleg tussen de sturende diensten dienen georganiseerd te worden voor alle stappen van het contractcyclus (voorbereiding, onderhandelingen, monitoring en evaluatie) om hun posities t.a.v. het agentschap af te stemmen (zie ook handleiding 1).

Er zijn in het algemeen dus vier soorten inputsturing mogelijk. Tabel 2 Soorten inputsturing 7

Het voorbeeld van de Franse ministeries toont aan dat een dergelijk systeem geen systematische waarborg is voor geïntegreerde beleidsen beheerssturing.


13


Input-sturing door functioneel bevoegde minister (en zijn departement) (1) (3)

Integratie Geen integratie

Input-sturing door middelen-ministeries (2) (4)

Het moet vermeden worden dat agentschappen in een situatie van naast elkaar bestaande, niet geïntegreerde en soms conflicterende (resultaatsgerichte) sturing door verschillende ministers terecht komen, zoals de Britse agencies midden de jaren negentig. De figuur 3 toont de complexe sturingslijnen waar de agencies mee te maken kregen8. Figuur 2 Complexte sturingslijnen voor de Britse agencies HM Treasury

Office Of Public Service

PES PLANS

Charter Standards

Minister/ Department

Efficiency Plans KPIs

Framework Document

Agency

Suggestie (i)

8

Business Corporate Plans

Sturing door de overheid t.a.v. een agentschap inzake middelenmanagement enerzijds en inzake beleidsuitvoering anderzijds dienen afgestemd te verlopen. Afstemming dient gezocht te worden tussen de middelenministeries en de functioneel bevoegde minister en tussen de beleidsen beheersdiensten binnen het departement van de functioneel bevoegde minister. Wat betreft die laatste afstemming speelt een coördinerende cel (de ‘cel agentschappen’) in het departement van de functioneel bevoegde minister een belangrijke rol.

Talbot C., Ministries and agencies. Control, performance and accountability, CIPFA, London 1996, p. 11.

14



HOOFDSTUK 3.

ALGEMENE PRINCIPES EN GEDRAGSREGELS BIJ RELATIEBEHEER

Het onderhouden van betrouwbare, resultaatgerichte en professionele interacties tussen het agentschap en de sturende overheid is van uiterst belang om de beheersovereenkomst als sturingsinstrument optimaal te kunnen gebruiken. We beginnen met een beknopte duiding van wat vertrouwen is en hoe vertrouwen evolueert in een contractsituatie.

3.1. VERTROUWEN Contracten en samenwerking tussen organisaties impliceren kosten om de transactie af te sluiten en af te handelen. Die transactiekosten omvatten kosten voor informatie, onderhandelingen en overleg, juridische begeleiding en afdwinging, bemiddeling, monitoring en evaluatie. De totstandkoming en de aanwezigheid van vertrouwen tussen de partners vermijdt dat deze transactiekosten hoog oplopen en de eventuele winst in efficiëntie en effectiviteit zouden teniet doen. De overheid die contractmanagement als centraal sturingsmechanisme gebruikt moet dan ook de groei van een dergelijk vertrouwen bevorderen via institutionele maatregelen, maar ook via procedurele en gedragsmatige maatregelen. Er moeten institutionele waarborgen worden voorzien zodat politieke bewindvoerders, departementen en agentschappen met vertrouwen kunnen samenwerken. Eerst en vooral is een duidelijk wettelijk kader nodig dat, rekening houdend met het hogere recht, de juridische krijtlijnen voor het contractmanagement uittekent. In Vlaanderen is met het decreet betreffende bestuurlijk beleid een belangrijke stap op dat vlak gezet. Verder dienen zoveel mogelijk stappen in de voorbereiding en afhandeling van een contract gestandaardiseerd en ondersteund te worden. Het belang van een horizontale cel die basisprocedures uitdenkt en ondersteuning biedt kan daarom niet onderschat worden. Het is belangrijk dat dergelijke ondersteunende eenheden over voldoende personele en financiële middelen beschikken. Ook door geschikte contractuele procedures en gepast gedrag kan het vertrouwen tussen de partners worden bevorderd. In dat verband wordt in de wetenschappelijk literatuur rond vertrouwen gewezen op drie vormen van vertrouwen tussen contractpartners, die uit elkaar volgen. De laagste vorm van vertrouwen tussen de overheid en agentschappen is gebaseerd op afschrikking: de ene partij vertrouwt dat de andere partij zijn verbintenissen zal nakomen omdat de ene partij ‘een stok achter de deur’ geeft in de vorm van strenge sancties en eventueel het verbreken van het samenwerkingsverband. Noodzakelijk om deze minimale mate van vertrouwen te creëren zijn de volgende contractelementen: de aanwezigheid van een éénduidig contract of afspraak met éénduidige te bereiken resultaatsnormen; duidelijke sancties en verbrekingsvoorwaarden; voorwaarden voor continue concurrentie teneinde een externe druk te creëren voor continue innovatie en kwaliteit. Bij deze minimale vorm van vertrouwen, kan men ervan uitgaan dat de andere partij hooguit de ‘letter van het contract’ zal volgen, maar ook niet meer. Het vertrouwen is in een dergelijke relatie heel snel onherstelbaar beschadigd. Echter, contractmanagement legt veel nadruk op samenwerking tussen beide partners. Daarom volstaat een minimale mate van vertrouwen, gebaseerd op afschrikking, niet. Men


15


moet bij contractmanagement streven naar een hogere vorm van vertrouwen: m.n. vertrouwen gebaseerd op toenemende kennis van de andere partij. Men vertrouwt de andere partij omdat men die partij beter en beter leert kennen en de andere partij voorspelbaar wordt in zijn gedragingen. Dit ‘kennis-gebaseerd’ vertrouwen kan men via beheersovereenkomsten laten ontwikkelen door een aantal voorzieningen. Eerst en vooral is de monitoring en de constante evaluatie van de relatie en van de andere partij belangrijk om zoveel mogelijk informatie over zijn gedrag in te winnen; Bovendien zijn duidelijke procedures inzake overleg, wijziging van het contract en bemiddeling bij geschillen belangrijk. Dergelijke procedures laten toe de relatie continu af te stemmen op de ontwikkelingen in de omgeving en bij beide partners; Frequent contact, openheid en fair gedrag zijn evenzeer belangrijk; Tenslotte is er nood aan een wederzijdse continuïteit van personen en structuren bij beide partners. In dezelfde zin moet een zeker organisatorisch geheugen worden voorzien, gezien beide partners gedurende de lange termijn relatie moeten leren van elkaar. Als er kennisgebaseerd vertrouwen is, dan handelen beide partners naar ‘de geest van het contract’ maar is men voldoende flexibel om op bijkomende of korte termijn vragen van de andere partij in te gaan. Als beide partners lang genoeg samen werken en voldoende over elkaars gedrag hebben geleerd, is de ontwikkeling van de hoogste vorm van vertrouwen mogelijk: m.n. het vertrouwen dat de andere partij dezelfde doelen nastreeft als de eigen partij. Bij dergelijk vertrouwen kan men er van op aan dat de andere partij bij spoed of bij een noodgeval zal doen wat ze kan om de ene partij bij te staan. Hierbij handelt men ook buiten de grenzen van de oorspronkelijke afspraak in het voordeel van de andere partij. Dergelijk vertrouwen is heel sterk en duurzaam, maar is enkel mogelijk nadat eerst het afschrikkinggebaseerd vertrouwen en vervolgens kennisgebaseerd vertrouwen is gegroeid. Een aantal principes en regels die als leidraad voor het gedrag van beide partijen tot toenemend vertrouwen gelden, worden in dit deel verder besproken en kunnen gegroepeerd worden onder de volgende noemers: • Formalisering in de vorm van vaste afspraken en contactpunten, en interactie; • Samenwerkingsgericht gedrag; • Wederzijdse informatie-uitwisseling en transparantie tussen het agentschap en het departement als basishouding; • Sturing als gradueel gegeven.

3.2. FORMALISERING EN INTERACTIE Ten eerste steunt vertrouwen op een zekere formalisering van de rollen van de diverse actoren in het sturingspel via taakscheiding. De beheersovereenkomst definieert duidelijk de taken, rechten en plichten van de diverse actoren, waarbij iedere actor weet wat hij van de andere actor mag verwachten in de verschillende sturingfasen. Dit geldt niet enkel voor de inhoudelijke wederzijdse engagementen inzake doelstellingen, indicatoren en additionele verbintenissen. Maar ook de verschillende taakverdelingen en procedures m.b.t. de sturingscyclus zijn geregeld, waarbij duidelijk wordt wie wat doet bij de planning, normering, uitvoering, meting, opvolging enzoverder. Formele procedures kunnen opgesteld worden om de betrokken organisaties gerust te stellen.

16



Belangrijk is dan ook dat deze toewezen rollen en taken expliciet worden opgenomen door de betrokken actoren. Uit onderzoek blijkt dat door het feit dat de Vlaamse overheid in de jaren negentig in vele gevallen achterwege bleef bij de opvolging, evaluatie en audit van beheersovereenkomsten de sturingsverhoudingen bemoeilijkten en vertrouwen verhinderd werd (Verhoest 2002). Suggestie (j)

De verschillende rollen en taken van de betrokken actoren dienen duidelijk en klaar omschreven te worden in de beheersovereenkomst (taakscheiding) én ook effectief te worden ingevuld. De partijen moeten weten wat ze van elkaar kunnen verwachten. Een dergelijke formalisering heeft, zeker bij een prille relatie, de vorm van vaste afspraken en vaste contactpunten. Ze wordt ondersteund door een zekere continuïteit van personen en structuren en een organisatorisch geheugen.

Een formalisering mag echter niet leiden tot een juridisering van de sturingsrelatie. De beheersovereenkomst mag niet (en kan tot nader order niet) worden gepercipieerd als een instrument die toelaat om verbintenissen via juridische weg af te dwingen, maar moet vooral beschouwd worden als een instrument voor een effectief ‘relatiemanagement’ tussen de sturende overheid en het verzelfstandigde agentschap. Vaste afspraken is het eerste element van een betere formalisering. In de overige handleidingen wordt ingegaan op de afspraken binnen de contractcyclus. Breder dienen iedere interactie en gemeenschappelijke activiteit voorafgegaan te worden met goede afspraken over de manier hoe die interacties zullen verlopen. Het gaat voornamelijk om afspraken rond : • Uitwisseling van informatie; • Taakverdeling; • Verantwoordelijkheden; • Risico’s. Een tweede element is het voorzien in duidelijke, liefst vaste contactpunten, zeker in een beginnende relatie met een beperkte kennis over de andere actor. Deze contactpunten zijn personen of structuren in het departement of in het agentschap die als eerstelijnscontact fungeren. Vragen en bemerkingen van de andere partij over zaken rond de beheersovereenkomsten komen doorgaans bij het contactpunt terecht, dat dan op zijn beurt zorgt voor een dispatching intern in de organisatie. Deze vaste contactpunten kunnen de volgende vormen aannemen: Bij het departement de cel agentschappen, die alle sturing inzake de agentschappen coordineert; Bij het agentschap het topmanagement of de cel coördinatie. Belangrijk hierbij is dat de persoon die optreedt als vast aanspreekpunt t.a.v. de andere partij een voldoende hoge hiërarchische rang heeft. Door een gedwongen communicatie met een persoon die geacht wordt over te weinig gezag en macht te beschikken binnen de organisatie van de partner, ontstaat de indruk dat de andere partner weinig belang hecht aan de relatie. Naarmate de relatie verder evolueert, kunnen ook vaste contactpunten onstaan tussen lagere niveaus van beide organisaties om meer technische en punctuele zaken te bespreken. De formalisering vindt ook zijn uitdrukking in het waarborgen van een zekere continuïteit van de personen (ministers, agentschapshoofden, departementshoofden) en structuren die als contactpunten voor beide partners dienen. Uit de praktijk blijkt dat wederzijds vertrouwen


17


sterk samenhangt met personen en structuren die langere tijd met elkaar kunnen omgaan en de wederzijdse kennis die ze daarbij opdoen. Aangezien bovendien de sturing door contractmanagement een lange termijn karakter krijgt is het belangrijk dat de organisaties de voorbije ervaringen met de andere partner kunnen overzien. De continuïteit van personen en structuren is ook belangrijk voor de afzonderlijke partners, omdat een frequente wisseling van personen en structuren de eigen kennis en lange termijn visie kunnen hypothekeren. Een dergelijke continuïteit van personen kan mogelijks worden bemoeilijkt bij een eventuele evolutie naar de legislatuurgebonden aanstelling van de beheersorganen van agentschappen en van topfuncties in de agentschappen en de kerndepartementen, naast de reeds aanwezige legislatuurgebondenheid van de politieke bewindvoerders. De kans bestaat dat bij een dergelijk gebrek aan topfiguren de continuïteit van de relatie, van de kennis en de lange termijnvisie zich zal verplaatsen naar het sub-topniveau in de administratie en in de agentschappen. In het kader van continuïteit is het ook belangrijk dat de partners ook een soort van organisatorisch geheugen vormgeven. Hierbij denken we aan de zorgvuldige archivering van alle documenten die met de beheersovereenkomst te maken hebben, gaande van voorbereidings- tot evaluatiedocumenten. Een dergelijke archivering is de rol van de ondersteunende ‘cel agentschappen’ binnen het beleidsdepartement (cfr. stafdienst binnen belidsdomein - visienota beheersovereenkomsten 2001/2002). Een prestatiemeetsysteem moet het mogelijk maken een lange termijnoverzicht te geven van de verwezenlijkte resultaten in het kader van de beheersovereenkomst. Dit organisatorisch geheugen moet de wederzijdse partners in staat stellen om optimaal te leren uit hun gezamenlijke voorgeschiedenis, teneinde de relatie te optimaliseren. Suggestie (k)

Ten tweede mag die contractualisering en formalisering van de sturingsrelatie niet leiden tot een verarming van de interacties tussen de sturende overheid en het verzelfstandigde agentschap. Die interacties zijn de formele overlegmomenten, aangevuld met interacties met een ad hoc en informeel karakter.

Een dergelijke verarming kan optreden als de interacties beperkt worden tot de onderhandeling, het afsluiten, het opvolgen en het evalueren van de beheersovereenkomst op een checklistachtige manier. Deze formele interactiemomenten in het kader van het contractmanagement dienen ruimer gezien te worden als mogelijkheden tot dialoog en uitwisseling over de inhoud en de functionaliteit van het gevoerde en te voeren beleid door de overheid enerzijds en de geschiktheid van de uitvoering door het agentschap anderzijds. Naast deze officiële momenten is het noodzakelijk ook voldoende ad hoc overleg en samenwerking mogelijk te maken bij de beleidsontwikkeling in het algemeen en bij de uitwerking van belangrijke beleidsprojecten in het bijzonder. Dit kan via regelmatige bijeenkomsten, stapsgewijze samenwerking en het opstellen van een gemeenschappelijke agenda. In meer gevorderde relaties kunnen informele contacten verder een sfeer van vertrouwen versterken. Voorbeelden In nagenoeg alle interviews met agentschapshoofden en aansturende overheden bleek het enorme nut van vrij intensieve contacten, waarbij naast formele contactmomenten er ook veel informeel contact met de minister was.

18



Bij sommige VOI’s zijn er geen regelmatige formele overlegmomenten en ligt er heel veel nadruk op de informele contacten.

De voorziene creatie van beleidsraden rond de functioneel bevoegde ministers, managementgroepen en projectwerking bieden een goede uitvalsbasis voor een dergelijk overleg en samenwerking, als de agentschappen erin vertegenwoordigd zijn. Deze elementen leiden op hun beurt tot andere fenomenen die het vertrouwen tussen partners kunnen verhogen: • Positief cascade-effect: als één van de partners effectief vertrouwen verleent aan de andere dan is het hoogwaarschijnlijk dat als de andere partner effectief belang hecht aan afstemming en samenwerking, hij ook de andere partner zal vertrouwen (geef vertrouwen aan vertrouwen); • De kennis van de organisaties en van hun intenties t.a.v. samenwerking worden aan de andere partijen tijdig meegedeeld; • Gemeenschappelijke doelstellingen: een samenwerking heeft zijn eigen doelstellingen en agenda. De integratie van de verschillende planningssystemen kwam reeds aan bod in handleiding 2.

3.3. SAMENWERKINGSGERICHT GEDRAG Typerend voor de relatie tussen de sturende overheid en het agentschap zijn de wederzijdse interdependentie en het lange termijn perspectief van de onderlinge relaties. Naast beide partners spelen ook andere actoren een rol (parlement, gebruikers, belangengroepen – zie ook verder). Bovendien kunnen beide partners elkaar slechts tot op zekere hoogte kennen. Ze blijven deels gesloten. Deze kenmerken van de onderlinge relatie wijzen er op dat de relatie een netwerkkarakter heeft. Voor samenwerking in een netwerk gelden specifieke gedragsregels. Het kaderdecreet legt een belangrijke nadruk op netwerking en samenwerking tussen departement en het agentschap. Er moet gestreefd worden naar een partnerschap. De centrale leidraad moet de ‘gelijkwaardigheid’ zijn tussen beide actoren. Iedere partner moet daarenboven het principe van samenwerking als basis voor de relaties tussen het departement en het agentschap aanvaarden. Aandacht moet besteed worden aan het ontwikkelen van een nieuwe mentaliteit in de interorganisationele activiteiten. Voor een goede interactie tussen het departement en het agentschap is het aangewezen de volgende principes in acht te nemen: • Wederkerigheid van voordelen en risico’s : alle organisaties halen voordelen (op middenlange termijn) uit de relatie en delen anderzijds risico’s; • Duidelijkheid : de procedures worden aanvaard door alle partners. Procedures bevorderen ook verzoening en consensus in plaats van conflicten; • Doelgerichtheid en constructiviteit : de tussenkomsten van de organisaties en van hun afgevaardigden dienen een constructieve discussie en debat mogelijk te maken. Er ontwikkelt zich een vrije dialoog tussen de partners die gebaseerd is op argumentatie en tegenargumentatie : zinloze ideologische gesprekken worden vermeden;


19


• •

•

•

Consensusgerichtheid : de partners dienen altijd te streven om tot een algemene consensus te komen omtrent de te nemen beslissingen. Als het niet mogelijk is dan mag de besluitvorming niet geblokkeerd worden door een te groot formalisme; Eerlijkheid en fair play : partners nemen aan de interactie deel ten einde een gemeenschappelijke oplossing te vinden. Verborgen agenda’s (bijvoorbeeld om niet tot een akkoord te komen) brengen mogelijk het bestaan van een partnerschap in gevaar; Openheid en transparantie: onderwerpen en problemen worden niet eenzijdig verbannen van de agenda en de weigering van gespreksonderwerpen wordt besproken en gerechtvaardigd. Een zo groot mogelijke transparantie tussen de partners inzake de interne en externe processen (uitvoering, planning, rapportering) wordt nagestreefd; Vrij van macht en geen hiërarchische positie: alle partners worden op gelijke voet beschouwd en behandeld. Er wordt ook gestreefd naar een situatie met kleine verschillen in persoonlijke status en macht van de afgevaardigden. Te invloedrijke afgevaardigden kunnen leiden tot een onevenwichtig en onwederkerig overlegproces. Het is bovendien van belang dat de relaties tussen het agentschap en het departement gebaseerd worden op argumentatie en niet op een machtsgevecht. Het is dus van belang dat de machtigste partner niet van zijn positie profiteert

Vanuit de netwerkliteratuur en de praktijkervaringen worden een aantal specifieke regels vooropgesteld die gelden in een relatie waarbinnen de gelijkwaardigheid niet volledig en niet vanzelfsprekend is, zoals tussen een sturende overheid en het agentschap: •

terughoudendheid van machtigste actor

Tegenvoorbeeld In het verleden is het reeds voorgevallen dat één van de overheidspartijen (b.v. de minister van Begroting en Financiën) op het einde van de onderhandelingen de eerder gemaakte afspraken doorkruiste met een unilaterale beslissing. Zo kan een eenzijdige beperking of bevriezing van de middelen voorziene formules om de dotatie te berekenen onderuit halen. Een constante uit die ervaringen is dat een dergelijk gedrag bij het agentschap en soms ook bij de andere betrokken overheidspartijen kwaad bloed zet en de verdere relatie zwaar onder druk zet.

•

geen openlijk genot van winst

Tegenvoorbeeld Agentschappen die te openlijk aangaven dat ze zo zwaar op de onderhandelingen hebben gewogen, dat ze bij wijze van spreken ‘zelf de pen hebben vastgehouden’, werden soms bij een volgende onderhandeling geconfronteerd met een wantrouwige overheidspartner, die het informatie-evenwicht met alle middelen trachtte terug te dringen.

•

strategisch gedrag indien inhoudelijke verrechtvaardiging

Voorbeeld Een agentschap kan bijvoorbeeld bij de onderhandelingen van de beheersovereenkomst een op handen zijnde technologische vernieuwing verzwijgen die het bereiken van de in de beheersovereenkomst

20



vooropgestelde resultaatsnormen merkelijk vergemakkelijkt. Het agentschap kan dat achteraf inhoudelijk verrechtvaardigen door te wijzen op de onvoorspelbare uitkomst en gevolgen van de innovatie. Bovendien kan het agentschap argumenteren dat het niet gestraft wenst te worden voor het invoeren van een innovatie.

•

respect voor andere actor

•

betrouwbaarheid: houd je aan de spelregels • niet op twee borden schaken: het uitspelen van agentschappen tegen elkaar om de beste voorwaarden te bedingen, is op lange termijn misschien dysfunctioneel. •

geen tussentijdse wijziging van spelregels

Tegenvoorbeeld Verschillende verzelfstandigde agentschappen wijzen erop dat de overheidspartner zich niet altijd gebonden voelt door de afspraken in de beheersovereenkomst. Dit kan bijvoorbeeld tot uiting komen in het unilateraal opleggen van bijkomende taken zonder dat er bijkomende middelen worden voorzien. Het niet volgen van de berekeningsregels voor de dotatieberekening is een ander voorbeeld.

•

nooit weigeren van gelegenheid tot overleg

•

verplichting tot besluitvorming (geen exit-optie):

•

wederkerigheid: voor wat hoort wat (nu of in de toekomst)

•

proportionele reacties: zo moeten sancties evenwichtig en fair zijn en pas na een verbeteringsperiode worden toegekend.

•

geen aantasting van kernwaarden van actoren

Voorbeeld Bij het inschakelen van privaatrechtelijke VZW’s via convenanten in de beleidsuitvoering van de overheid zou er ruimte moeten blijven voor de kritische rol van dergelijke VZW’s die zelf in het veld staan, t.a.v. het gevoerde overheidsbeleid.

3.4. WEDERZIJDSE INFORMATIE-UITWISSELING ALS BASISHOUDING Zoals hoger vermeld, zijn openheid en transparantie bij beide partners belangrijke voorwaarden voor een goede relatie-ontwikkeling. In de context van verzelfstandiging geldt openheid en transparantie niet enkel t.a.v. de contracterende partijen, maar ook t.a.v. andere


21


belanghebbende partijen en de omgeving. Eerst richten we ons op de informatierelatie tussen de minister, het departement en het agentschap, om vervolgens ook de informatierelatie met de overige actoren nader te bekijken.

Informatie-uitwisseling tussen overheid en agentschap: meer dan resultaats-informatie De informatie-uitwisseling tussen het kabinet, het departement en het agentschap vormt de basis waarop alle betrekkingen tussen de verschillende partners gebaseerd worden. Vlotte en adequate informatie-uitwisseling laat toe… • De installatie van een transparante en vertrouwenscheppende relatie tussen de partners; • Een verbetering van de interne planning door een aanpassing van de eigen planning en positie aan de handelingen van de andere; • Een verbetering van de planning op het niveau van het beleidsdomein en –veld dank zij de aanvullingen van alle partners. Belangrijk is in deze dat de minister, ondersteund door zijn departement, t.o.v. het agentschap verschillende rollen inneemt, die elk een bepaalde informatiebehoefte dekken. In Nederland onderscheidt men de volgende rollen, die ook in de Vlaamse situatie hun relevantie hebben. Tabel 3 Rollen van de minister met ondersteuning van het departement9 ROLLEN VAN DE MINISTER MET ONDERSTEUNING VAN HET

NOODZAKELIJKE

DEPARTEMENT

INFORMATIE

De minister als opdrachtgever: zijn doelstelling is hier het bewerkstelligen van doeltreffend beleid. Hij stelt de vragen: 1.

Voert het agentschap mijn opdracht efficiënt en effectief uit? Presteert het voldoende voor zijn budget?

2.

Is de omschrijving van mijn opdracht en mijn beleid nog wel goed? Is nieuw of gewijzigd beleid wel uitvoerbaar door het agentschap?

De minister als eigenaar: zijn doelstelling is de waarde en de continuïteit van het agentschap te maximaliseren, door te verzekeren dat een goed middelenmanagement wordt gevoerd. Hij stelt de vragen: 1.

informatie over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering door het agentschap

2.

beleidsmatig bruikbare informatie (de zgn. beleidsinput) van het agentschap

1.

Informatie over het management van de middelen en de hiervoor gebruikte systemen en technieken door het agentschap

1.

Informatie over de rechtmatigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de activiteiten van het agentschap

Voert het agentschap een optimaal management van financiële en personele middelen? Is het agentschap optimaal gestructureerd en uitgerust? Is het agentschap voldoende innovatief in haar intern management en organisatie?

De minister als toezichthouder: Zijn doelstelling is te voorkomen dat het agentschap zaken doet die in strijd zijn met het algemeen belang. Hij stelt de vragen: 1.

1.

Treedt het agentschap op een rechtmatige, rechtsgelijke en rechtszekere manier op? Volgt het agentschap de beginselen van behoorlijk bestuur? Doet het geen zaken in strijd met het algemeen belang?

Ook het agentschap heeft meerdere rollen als beleids- of opdrachtuitvoerder en als manager van zijn middelen. Vanuit die verschillende rollen heeft het agentschap verschillende 9

Bron aanvullen

22



informatiebehoeftes: m.n. de noodzakelijke informatie voor het goed uitvoeren van de opdracht of het beleid; informatie over de te verkrijgen middelen en zijn interne managementsystemen en informatie over de doelmatigheid van zijn activiteiten. Uit de onderkenning van die verschillende rollen van minister en agentschap volgen verschillende principes: Suggestie (l)

Er is sprake van verschillende stromen van informatie tussen agentschap en de sturende overheid. Naast informatie over de resultaatsverwezenlijking en de doelmatigheid van de beleidsuitvoering door het agentschap, is er een stroom van uitvoeringsinformatie, beheersmatige en beleidsmatige informatie tussen beide actoren. Een te sterke focus op één of enkele van de stromen met een verwaarlozing van de overige stromen ondermijnt op lange termijn de effectiviteit van de uitvoering en van het beleid.

Bij informatie-uitwisseling wordt onmiddellijk gedacht aan informatie over de resultaten en de doelmatigheid van de activiteiten van het agentschap. Dergelijke informatie vormt inderdaad een van de belangrijkste soorten informatie die uitgewisseld zal worden tussen de partners o.a. via alle plannings-, rapporterings- en evaluatiedocumenten die in het kader van contractmanagement worden gebruikt. In de eerste en de tweede handleiding wordt uitgebreid op de resultaatsinformatie en de daartoe noodzakelijke prestatiemeetsystemen en rapporten ingegaan. Maar informatie over de doelmatigheid van de uitvoering is niet de enige informatie die uitgewisseld dient te worden tussen het kabinet, het departement en het agentschap. Er zijn andere soorten informatiestromen te onderkennen 10: • Uitvoeringsinformatie: Het agentschap heeft nood aan voldoende informatie om haar opdracht te kunnen uitvoeren. De precieze omschrijving van de opdracht en de doelstellingen is een voor de hand liggende informatievraag die door oprichtingsregelgeving, beheersovereenkomsten en planningsdocumenten wordt verduidelijkt. Maar dikwijls behoeft het agentschap informatie over haar gebruikers, doelgroep, andere overheidsmaatregelen, andere instanties, relevante regelgeving. Een duidelijk voorbeeld is de informatie die subsidieverlenende agentschappen over rechthebbende burgers of organisaties nodig hebben (b.v. het VFSIPH). Het is belangrijk dat het agentschap over alle informatie kan beschikken die het nodig heeft om zijn taak uit te voeren. De overheid dient ervoor te zorgen dat een agentschap die informatie aangereikt krijgt of de middelen krijgt om zelf informatie te kunnen verzamelen rond de beleidsomgeving en de aanwezige actoren. Afspraken met de minister om middelen vrij te maken en met het departement om informatie hieromtrent uit te wisselen dienen gemaakt te worden. Bovendien moeten de agentschappen vanwege de bevoegde minister en het departement tijdig over informatie omtrent de uitvoeringsprocedures en -reglementeringen kunnen beschikken. • Beheersmatige informatie: De minister legt verantwoording af ten aanzien van het parlement en de regering over goede werking van de overheidsinstellingen binnen zijn beleidsdomein. Bovendien kan regering op initiatief van de middelenministers (minister van Financiën, Begroting Bestuurszaken) ook prioriteiten stellen omtrent het management van de middelen die ze

de de en ter

10

Deels gebaseerd op: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrelaties, De informatierelatie geregeld. Handreikingen externe verzelfstandiging. December 1999.


23


beschikking stelt van de entiteiten. Om deze redenen zal de minister moeten weten of het agentschap de wettelijke norm en politieke prioriteiten inzake middelenmanagement respecteert en of het agentschap goed beheerd wordt en als een “gezonde” organisatie bestempeld kan worden. Agentschappen van hun kant moeten ook nauwkeurig, volledig en snel ingelicht en geïnformeerd worden over (veranderingen in) de normen en regels inzake beheer en de allocatie van kredieten; • Beleidsmatige informatie : De agentschappen zijn de overheidsactoren die in rechtstreeks contact staan met het beleidsveld. Daarom kunnen zij informatie verzamelen en aanbevelingen formuleren die relevant zijn voor het ministeriële beleid. Zij kunnen vanuit hun rol als uitvoerder het beleid informeren over relevante wijzigingen van doelgroep of beleidsomgeving, wijzigingen in de behoeften, problemen met de huidige beleidsmaatregelen en de uitvoerbaarheid van nieuw beleid. Bovendien kunnen zij vanuit hun prestatiemeting eventueel indicaties leveren over de impact van het beleid op het veld (beleidseffectenmeting is evenwel een primaire opdracht van de departementen). Agentschappen moeten ook tijdig geïnformeerd worden van de (veranderingen in) de politieke prioriteiten van de minister en van de regering zodanig dat zij haar planning hieraan kunnen aanpassen; Suggestie (m)

Om die stromen te beheersen moeten er duidelijke informatieafspraken zijn en moet er een informatiesysteem (of set van systemen) worden opgezet tussen het kabinet, het departement en zijn agentschappen. Via het departement is er dan ook toegang voor de horizontale diensten voor informatie die nodig is om overheidsbrede rapporten te maken. De behoefte aan informatie moet zoveel mogelijk in één document worden opgesomd omwille van de overzichtelijkheid, de afstemming tussen de definities, enz. Ook deze van de horizontale diensten (vb indicatoren in managementcode, middelenministeries,…) moeten globaal opgesomd en op elkaar worden afgestemd!

Eerst moeten er duidelijke informatie-afspraken tussen de overheid en het agentschap zijn. De informatie-afspraken kunnen deel uitmaken van formele documenten (bv. decreten, uitvoeringsbesluiten, protocollen) of van informele overeenkomsten. Deze informatieafspraken kunnen ook vervat zijn in de beheersovereenkomst in de vorm van een algemene bepaling (bv. een algemeen principe tot terbeschikkingstelling van de informatie die de partner nodig heeft) of in specifieke afspraken (bv. inzake rapportering van de resultaatsinformatie, maar ook inzake de overige informatiestromen). Het verdient aanbeveling de informatie-afspraken inzake de verschillende informatiestromen te formaliseren en te bundelen in een overzichtelijk informatieprotocol, dat bij voorkeur deel uitmaakt van de beheersovereenkomst. De volgende punten kunnen in een dergelijk protocol overzichtelijk vervat zijn11: (1) De informatie waarover het agentschap beschikt en die de minister en zijn departement systematisch nodig heeft voor de uitvoering van zijn taken: 11

Sterk gebaseerd op: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrelaties, De informatierelatie geregeld. Handreikingen externe verzelfstandiging. Bijlage 1. December 1999.

24



Informatie over de resultaten, waarbij het doel is om de beleidsuitvoering door het agentschap op te volgen, te kunnen bijsturen en verantwoording af te leggen aan het parlement over de doelmatigheid van de beleidsuitvoering. Deze informatiestroom is per definitie expliciet geregeld in de rapporteringsvereisten in de beheersovereenkomst tussen de overheid en het agentschap. Informatie over het beheer van de middelen waarbij het doel is om - op strategisch en geaggregeerd niveau – verantwoording te kunnen afleggen aan het parlement over het rechtmatig en efficiënt gebruik van de middelen door gebruik van deugdelijke managementsystemen. Deze informatiestroom kan bijvoorbeeld geregeld worden in een managementcode of via organisatiedoelstellingen en resultaatsnormen inzake middelenmanagement in de beheersovereenkomst en de bijhorende rapporteringsvereisten. Beleidsmatige informatie waarbij het doel is signalen en indicaties op te vangen over de werkbaarheid en effectiviteit van het beleid (de werkelijke meting van de beleidseffectiviteit gebeurt door het departement) en over de nood aan een beleidswijziging. Ook deze informatiestroom kan deels geregeld en ingebed worden in de documenten en overlegmomenten in het kader van de beheersovereenkomst (planning en rapportering, onderhandeling en evaluatie). De vereisten waaraan deze informatie moet voldoen (enerzijds doelbinding, anderzijds tijdigheid, betrouwbaarheid en nauwkeurigheid…)

(2) De informatie waarover het ministerie beschikt en die het agentschap systematisch nodig heeft voor de uitvoering van zijn taken: Uitvoeringsinformatie als basis voor de uitvoering door het agentschap van zijn taken; Beleidsmatige informatie in de vorm van relevante beleidsen omgevingsontwikkelingen die de uitvoering kunnen wijzigen, nieuwe beleidsprioriteiten en (voorstellen/ontwerpen van) regelgeving; Resultaatsinformatie in de vorm van de resultaatsnormen die aan haar worden gesteld en de voorwaarden waaronder dit gebeurt; Beheersmatige informatie in de vorm van terbeschikkinggestelde middelen (vnl. financiële middelen – begroting) en de vereisten en beperkingen die aan het middelenmanagement worden gesteld De vereisten waaraan deze informatie moet voldoen (enerzijds doelbinding, anderzijds tijdigheid, betrouwbaarheid en nauwkeurigheid…) (3) Afspraken over de door het agentschap te gebruiken informatiesystemen die volgens de minister/departement nodig zijn om de goede uitvoering van de opdracht door het agentschap te waarborgen op een duurzame wijze: Functionele eisen: definities van gegevens, bronbepaling, enz. Kwaliteitseisen: beveiliging, volledigheid, flexibiliteit, onderhoudbaarheid, enz. Technische eisen: voldoen aan geldende communicatie-standaarden, enz. (4) Afspraken over situaties waarin de minister het agentschap op de hoogte stelt van zijn beleidsvoornemens of ad hoc informatie vraagt aan het agentschap (bv. beleidsmatige inputs of een uitvoerbaarheidstoets van nieuwe regelgeving) (5) Eventueel kan het informatieprotocol nog aangevuld worden met additionele bepalingen inzake de informatie die het agentschap, maar ook de overheid aan de gebruikers en


25


klanten, burgers, belangengroepen en andere instanties dienen aan te leveren (zie verder). Deze afspraken kunnen ook betrekking hebben op hoe deze actoren inspraak kunnen hebben in de sturing en het beheer van het agentschap. De informatie-afspraken kunnen hun uitdrukking vinden in een informatiesysteem (of set van systemen) tussen het agentschap, departement en minister. Een informatiesysteem is een georganiseerde combinatie van mensen, communicatiemiddelen, communicatienetwerken en gegevensbronnen die informatie verzamelt, verwerkt en verspreidt. ICT kan van zeer groot nut zijn in de opbouw van dergelijk informatiesysteem tussen de verschillende organisaties van eenzelfde beleidsdomein. Zo bijvoorbeeld is het installeren van een interne server en applicaties waarin beleidsdocumenten, regelgeving en beheersmatige informatie gestockeerd worden en die toegankelijk zijn voor de bevoegde personen een pluspunt voor professionele relaties tussen het agentschap en het departement. Opmerking: Dit alles betekent niet dat dergelijke informatie niet van andere actoren kan komen: bijvoorbeeld • algemene omgevingsinformatie kan ook bekomen worden bij de studiedienst van de Vlaamse regering. • Beheersmatige informatie kan ook geleverd worden door de MOD en door het departement Bestuurszaken en Financiën en Begroting. In het algemeen houden we een pleidooi voor informatiesystemen die wederzijds toegankelijk worden gesteld voor de diensten die informatie leveren en nodig hebben voor hun rapportering.

Toch is ICT onvoldoende om tot een adequate informatie-uitwisseling te komen. Wat er nodig is, is : • Een attitude van alle actoren om geen informatie doelbewust achter te houden; • Duidelijke afspraken tussen de partners inzake informatienoden en –uitwisseling; • Frequente ontmoetingen tussen de partners; Suggestie (n)

Het vertrouwen en transparantie tussen de partijen wordt versterkt als de van de andere partij verkregen informatie alleen gebruikt wordt voor het doel waarvoor die informatie is verstrekt (doelbinding). Anderzijds worden eisen aan de door de andere partij verstrekte informatie gesteld, zoals tijdigheid, betrouwbaarheid en nauwkeurigheid.

Enkel het principe van doelbinding dient hier bijkomende duiding12. Aangezien zowel minister als agentschap verschillende rollen hebben, kunnen ze aangeleverde informatie vanuit die verschillende rollen interpreteren. En die interpretaties kunnen verschillen voor één actor vanuit zijn verschillende rollen. Het feit dat bijvoorbeeld het agentschap niet vooraf weet met welke ‘bril’ de minister de verstrekte informatie zal bekijken, kan het agentschap ervan weerhouden volledig open kaart te spelen. Zo kan de minister de tarieven van een agentschap vanuit zijn verschillende rollen anders interpreteren. Als opdrachtgever let hij vooral op de toegankelijkheid van de dienstverlening voor alle gebruikers. Als eigenaar let 12

Sterk gebaseerd op: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrelaties, De informatierelatie geregeld. Handreikingen externe verzelfstandiging. December 1999.

26



hij op de kostendekkendheid en de financiële gezondheid van de instelling. Als toezichthouder kan hij menen dat de tarieven wellicht concurrentievervalsend werken. Een voorbeeld uit de praktijk is de discussie die in de jaren negentig werd gevoerd rond de tarieven van T-Interim Vlaanderen, waarbij de ‘bril’ waardoor de minister keek verschilde naargelang de politieke achtergrond, of zelfs binnen een beleidsperiode.

Het principe van doelbinding dient dus zoveel mogelijk nagestreefd te worden, hoewel de vereiste van openbaarheid voor een overheid het onmogelijk maakt dat hierrond sluitende garanties worden gegeven. Een mogelijke gedragsregel die in Nederlandse context wordt voorgesteld houdt in dat de overheid altijd eventuele ad hoc informatievragen t.a.v. het agentschap motiveert en achteraf meldt wat met het antwoord is gedaan13.

Meer dan aan de overheid alleen Het agentschap verstrekt overigens niet alleen informatie en verantwoording aan de minister en het departement, maar ook aan haar klanten, belangengroepen, externe auditeuren en eventueel aandeelhouders. Suggestie (o)

Omdat een agentschap gebaat is bij een zo breed mogelijke legitimiteit en draagvlak is het doorgaans aan te bevelen dat het agentschap zich vrijwillig transparant opstelt naar derde actoren (b.v. klanten en gebruikers, belangengroepen, aandeelhouders) uiteraard binnen de beperkingen van de regelgeving. Dit impliceert een zekere responsiviteit t.a.v. die derden en aangepaste mechanismen14. Uiteraard geldt dit nog meer voor EVA’s (cfr. samenstelling van Raad van Bestuur) dan voor IVA’s.

Zo kan inspraak door en verantwoording aan klanten en gebruikers geregeld worden via verschillende mechanismen: publieke jaarrapporten, klantenbevraging, klachtsysteem, kwaliteitshandvest, service level agreements; gebruikersraden. Externe kwaliteitscertificering kunnen via kwaliteitsborging mee het kwaliteitsniveau controleren (b.v. ISO). Aandeelhouders, andere dan de overheid, controleren de winstgevendheid van het (privaatrechtelijke) agentschap, waarbij automatisch aspecten van efficiëntie en kwaliteit worden bewaakt. Dit alles wordt horizontale sturing en verantwoording genoemd, te onderscheiden van de verticale sturing en verantwoording in de relatie tussen minister en agentschap. M.b.t. de vraag hoe het agentschap informatie kan aanbieden aan zoveel verschillende actoren vanuit één intern informatiesysteem wordt veelal verwezen naar omvattende modellen voor informatiesystemen, zoals het CAF-model of het EFQM-model. Dit model biedt vanuit zijn verschillende aandachtsgebieden zowel oog voor de organisatie als voor het resultaat van het beleid. De aandachtsgebieden m.b.t. de interne organisatie zijn: leiderschap, personeelsmanagement, strategie en beleid, middelen, en management van de processen. De aandachtsgebieden m.b.t. de resultaten zijn waardering door medewerkers, waardering door klanten en leveranciers, waardering door de maatschappij, en eindresultaten (financiële en operationele maatstaven).

13

Donker P., Pasman H., Zenden I. Contacten gespiegeld. In: van Thiel S., Karré, P. ZBO’s in actie: handreikingen voor de praktijk. NSOB 2003, p. 13 14 Zie {Verhoest 2002 #19842 /ft ": hoofdstuk 10"}.


27


Suggestie (p)

De minister, ondersteund door zijn departement, dient enerzijds optimaal gebruik te maken van die agentschapsinformatie van en aan derden om zijn eigen sturing van het agentschap te voeden of te checken, waardoor zijn eigen informatievraag t.a.v. het agentschap kan afnemen. Anderzijds krijgt de overheid in die context de rol van systeemstuurder: de overheid kan mee bepalen aan welke derde actoren verantwoording dient te worden afgelegd en op welke manier ze inspraak krijgen. Naarmate de sturing door de derden prominenter en effectief blijkt te zijn, kan de overheid zich toespitsen op het optimaliseren van het beleidseffect, eerder dan op de doelmatigheid van de uitvoering zelf15.

Het is dus zaak om de rol van de horizontale sturing (door gebruikers en doelgroepen) te structureren en te formaliseren als een belangrijk element van de verticale sturing door de politieke bewindvoerder, eerder dan het ene door het andere te vervangen of ze naast elkaar te laten bestaan. Het eindoordeel ligt bij de politieke bewindvoerders, die gebruik maken van de resultaten van de horizontale verantwoording. Suggestie (q)

Bepalingen in de beheersovereenkomst lenen zich goed voor het structureren van de inspraak van derden, de verantwoording aan derden en de rol van derden bij de evaluatie van het agentschap, omwille van de snel evoluerende aard van de betrekkingen tussen het agentschap en die derde actoren16.

Sturing als gradueel gegeven De sturing via contractmanagement zou men in het licht van het bovenstaande als evolutief en gradueel kunnen beschouwen: - Naarmate het ‘gefundeerd’ vertrouwen van de minister in het agentschap toeneemt, kan de graad van detail en frequentie van rapportering en opvolging afnemen; indien het vertrouwen geschonden wordt, neemt de graad van detaillering en frequentie inzake rapportering, en opvolging toe. - Naarmate de horizontale sturing van het agentschap door zijn doelgroep en gebruikers toeneemt, kan de graad van inhoudelijke sturing door de beheersovereenkomst afnemen (vnl. inzake de graad van detail en omvattendheid van de resultaatsnormen in de beheersovereenkomst).

Case: steunpunten cultuur In de beheersovereenkomst met de steunpunten (vzw’s) zijn doelstellingen opgenomen inzake de praktijkondersteuning t.a.v. de betrokken sector. In plaats van omstandig de hierbij te leveren prestaties in de beheersovereenkomst te formuleren, zou de toezichthoudende overheid een indicator kunnen laten opnemen inzake de mate waarin de sector de ondersteuning door het steunpunt kwalitatief, degelijk en voldoende acht. Als bij de evaluatie van de uitvoering van de beheersovereenkomst de resultaten van de bevraging van de sector mee in rekening zullen worden gebracht, dan heeft een steunpunt er alle belang bij om in dialoog te treden met de sector, hun behoeften te bevragen en zijn eigen werking op deze noden te richten. Zo wordt een vorm van 15

Deels gebaseerd op: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrelaties, Innovatie in verantwoording. Handreikingen externe verzelfstandiging. December 1999. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrelaties, Een glazen ZBO. Handreikingen externe verzelfstandiging. Oktober 2001. Rijerkerk T., Vanhecke I., Veenstra J. In vertrouwen verantwoorden. In: van Thiel S., Karré, P. ZBO’s in actie: handreikingen voor de praktijk. NSOB 2003, pp. 33-45. Zie ook {Verhoest 2002 #19842}. 16 In Verhoest VTOM deel 2) wordt verder op deze problematiek ingegaan en worden alternatieve vormen van systeemsturing op basis van legitimiteit aangereikt.

28



horizontale sturing van het steunpunt gestimuleerd door de beheersovereenkomst en kan de graad van inhoudelijke sturing vanwege de toezichthoudende overheid verminderd worden, zonder evenwel de effectiviteit van het beleid in gevaar te brengen.

3.5. RESULTAATSGERICHTE CULTUUR Samenvattend is het van belang dat er zowel bij het departement als bij de agentschappen een resultaatsgerichte managementcultuur ontstaat (of verder versterkt wordt). Resultaatsgerichte cultuur betekent dat de sturing van de agentschappen voornamelijk op resultaten gebaseerd moet zijn. Inmenging in het beheer van het agentschap moet beperkt blijven en altijd de autonomie van de IVA/EVA respecteren. Zelfs voor de sturing inzake middelenmanagement door de overheid t.a.v. de agentschappen is het aangeraden om deze vereisten in doelstellingen en indicatoren te bepalen en die op te volgen op dezelfde wijze dan beleidsdoelstellingen en – resultaten. Daarenboven impliceert resultaatgerichtheid geen “management by results” waarin de indicatorenevolutie de enige maatstaf zou worden voor de opvolging en evaluatie van agentschappen. Resultaatgerichtheid impliceert meer dan een gewone analyse van de indicatoren maar wel het opzoeken van een globaal beeld.


29


HOOFDSTUK 4. VOORWAARDEN INZAKE AGENTSCHAPSINTERNE FACTOREN Uit onderzoek(Verhoest 2002, hoofdstuk 10) lijkt het dat het gebruik van beheersovereenkomsten, autonomie inzake middelenmanagement, en prikkels niet bij ieder agentschap tot een zelfde mate van resultaatsverhogend gedrag leidt. Immers, agentschappen lijken te verschillen in hun ontvankelijkheid t.a.v. de externe sturing en hun capaciteit om de sturingsprikkels om te zetten in hun interne sturing t.a.v. de lagere managementniveaus of organisatie-onderdelen. Tabel 4 geeft dergelijke agentschapsinterne factoren weer, zoals die uit het onderzoek bleken. Bij iedere factor wordt vermeld of deze factor de ontvankelijkheid van het agentschap voor externe sturing door de overheid door middel van resultaatsgerichte sturingsmechanismen positief (bevorderd) of negatief (belemmerd) beïnvloedt. Tabel 4 factoren die de receptiviteit van de uitvoerende overheidsorganisatie voor de motiverende werking van de sturingsmechanismen lijken te beïnvloeden BEÏNVLOEDENDE FACTOREN M.B.T. RECEPTIVITEIT T.A.V. STURINGSPRIKKELS

VERONDERSTELDE INVLOED OP RECEPTIVITEIT

(a) Capaciteiten en visie van het topmanagement en de raad van bestuur, zoals onder meer Eerder positief voor zoverre strategische visie aansluit bij de doelstellingen en strategische visie van de sturende overheid

-

Duidelijke strategische visie vanwege de beheersorganen

-

Met de interne structuur en cultuur contingente capaciteiten inzake Eerder positief leiderschap en interne sturing

-

Interne doelincongruentie en rolvermenging bij raad van bestuur

Eerder negatief

(b) De interne sturingsrelatie tussen top en subeenheden, zoals onder meer -

Mate van beleidsmatige en/of juridische autonomie van subeenheden

Eerder negatief

-

Ervaring met resultaatsgerichte sturing

Eerder positief

-

Sterke nood aan inhoudelijke sturing

Eerder negatief

-

Mate van aanwezigheid van sturingsmogelijkheden t.o.v. de subeenheden

Eerder positief

(c) De organisatiecultuur, onder meer -

Mate van aanwezigheid van een cultuur gericht op ‘professionalisme’

Eerder negatief

-

Mate van aanwezigheid van een relatief homogene ‘corporate culture’

Eerder positief

(d) Aard van de activiteit en beleid, zoals onder meer -

Meetbaarheid, stabiliteit en routinematigheid van activiteit en beleid

-

De mate waarin de organisatie zelf over instrumenten beschikt om de Eerder positief beleidsuitvoering gestalte te geven (b.v. dienstverlening via eigen personeel versus subsidiëring van andere actoren die voorzien in dienstverlening)

Suggestie (r)

Eerder positief

Een overheid die zijn uitvoerende agentschappen verder wil verzelfstandigen en aansturen door middel van beheersovereenkomsten en bijhorende prikkels zou rekening dienen te houden met een aantal factoren, die in tabel 4 zijn vermeld, bij het vormgeven van haar sturingsmechanismen. Dit alles pleit voor een zekere flexibiliteit en maatwerk bij het toepassen van uniforme sturingssystemen op verschillende agentschappen. Een kaderdecreet kan een aantal uniforme en minimale regels opleggen inzake autonomie en sturing, maar moet ruimte laten voor gevalspecifieke aanvullingen. Dit maatwerk moet gebeuren binnen de categorieën zoals voorzien in het kaderdecreet bestuurlijk beleid.


31


4.1. FACTOREN INZAKE DE RAAD VAN BESTUUR EN HET TOPMANAGEMENT Raden van bestuur Op een studiedag werd gewezen op de complexiteit van de rol van de raden van bestuur bij de huidige VOI’s. “De rol van (de leden van) de raden van bestuur in de huidige VOI’s is complex en gedifferentieerd naargelang de processen waarop zij interfereren: Vaak sturend naar operationele beleidsuitvoering, eerder toezichthoudend op de strategische beleidsuitvoering. Performante VOI’s worden door hun minister vaak gebruikt voor beleidsvoorbereiding, soms onafhankelijk van de Raad van Bestuur, rechtstreeks aangestuurd door de kabinetten. De raden van 17 bestuur hebben het moeilijk om in politiek gevoelige dossiers daadwerkelijk te beslissen” .

Om hieraan te verhelpen dienen verschillende zaken te gebeuren, met name: (1) een heroriëntering van de raad van bestuur naar meer strategische beslissingen inzake beheer en beleidsuitvoering, eerder dan operationele beslissingen; (1) een verduidelijking van de sturingsrelaties tussen minister, raad van bestuur en agentschapshoofd en een duidelijkere onderkenning van de diverse functies van de verschillende betrokken actoren; (2) de professionalisering van de raden van bestuur door samenstelling, selectie en vaardigheden van bestuurders. Deze punten worden hierna besproken. Een cruciale motiverende factor voor het kader en personeel van een agentschap is de mate waarin de beheersorganen (raad van bestuur en dagelijks bestuur) van een verzelfstandigde organisatie een duidelijke visie hebben m.b.t. de doelstellingen die de organisatie moet nastreven en de strategie die de organisatie daarbij hoeft te volgen. In zoverre dat deze visie aansluit bij de strategische visie van de sturende overheid m.b.t. het betrokken agentschap is deze factor bevorderend voor de effectiviteit van de externe sturing door die overheid. Het is dus zaak voor de sturende overheid om in samenspraak met de beheersorganen een duidelijke gedeelde strategische visie uit te werken als richtbaken voor het agentschap en zijn personeel. Uiteraard zijn de onderhandelingen voor lange-termijn beheersovereenkomsten en de interactie rond de opmaak van beleidsnota’s de ideale aangelegenheden voor een dergelijke gezamenlijke visievorming. Het onderzoek van minstens één VOI toont aan dat, zelfs bij het uitblijven van een strategische visie vanwege de sturende overheid, een consensus tussen de raad van bestuur en het topmanagement inzake de te volgen strategie van de organisatie voldoende kan zijn om een ongekende dynamiek aan de organisatie te geven. Suggestie (s)

Omwille van de motiverende effecten van een door de top en bestuurders gedragen strategische visie en omwille van de responsabilisering van het topmanagement is het aan te bevelen dat de Raad van Bestuur zich vooral richt op de meer strategische aspecten van

17

Vanderpoorten Dirk, Bijdrage aan de workshop “Verzelfstandiging: de raad van bestuur tussen minister en agentschapshoofd: stuurder of toezichthouder?” Presentatie op de studiedag ‘Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: recente evoluties op het Vlaamse niveau’ 27 mei 2003

32



de bedrijfsvoering en beleidsuitvoering (binnen de perken van de afgesloten beheersovereenkomst) eerder dan op operationele beslissingen. Daartoe dient de Raad van Bestuur zoveel mogelijk de aspecten van dagelijks bestuur te delegeren naar het topmanagement. De taakomschrijving van de Raad van Bestuur bij een aantal huidige VOI’s (bv. de VRT) kan hier eventueel een leidraad vormen.

Een verder punt is de nood aan een eenheid van aansturing. Zo is thans de rol van de raad van bestuur bij extern verzelfstandigde agentschappen in vele gevallen onduidelijk in het geheel van sturingslijnen tussen minister, raad van bestuur en topmanagement. In de huidige situatie bezit de Vlaamse Regering in 16 van de 32 onderzochte VOI’s geen overwicht bij stemming in de raad van bestuur. Meestal stelt de Vlaamse Regering de leden van de raad van bestuur aan, maar deze worden niet geëvalueerd op de resultaten van de VOI. Wel zijn in de meerderheid van de VOI’s de leidende ambtenaren aangesteld door de Vlaamse Regering, die hen jaardoelstellingen oplegt en hen evalueert (rekening houdend met de mening van betrokkenen zoals de raad van bestuur). Deze situatie lijkt te resulteren in een situatie waarbij de loyaliteit van de leidende ambtenaar zich primair richt naar zijn minister, en in mindere mate naar zijn raad van bestuur. De raad van bestuur heeft hierbij weinig mogelijkheden om de leidende ambtenaar echt aan te sturen. Zeker bij bepaalde VOI’s met beheersovereenkomsten – waarbij overigens meestal de raad van bestuur een minieme rol speelt bij de opmaak en onderhandeling – is een feitelijke uitholling van de sturende bevoegdheid van de raad van bestuur merkbaar. De sturingsrelatie loopt in dergelijke gevallen tussen de minister en de leidende ambtenaar, zonder hierin voldoende de raad van bestuur te kennen. De raad van bestuur voelt zich bovendien niet altijd gebonden door de beheersovereenkomst en richt zich soms niet primair op het belang van de VOI en haar functioneren. Er zijn o.i. slechts twee mogelijke oplossingen. Één oplossing houdt in dat men de raad van bestuur responsabiliseert en aansprakelijk stelt voor de resultaten van het extern verzelfstandigde agentschap. Dat is de optie die genomen is in het voorontwerp kaderdecreet bestuurlijk beleid. Een responsabilisering van de raad van bestuur impliceert dat deze raad van bestuur zelf het agentschapshoofd aanstelt, stuurt, evalueert en ontslaat, of dat ze minstens een heel belangrijke zeggingschap krijgt in deze procedures18. Het dient volgens ons te worden vermeden dat de betrokken politieke bewindvoerders, los van de raad van bestuur, het agentschapshoofd aanstellen en evalueren, omdat deze situatie nagenoeg automatisch gaat leiden tot een loyaliteitsconflict in hoofde van het hoofd van het agentschap. Het verantwoordelijk stellen van de raad van bestuur vereist wel voldoende sanctioneringsmogelijkheden en een aangepaste verloning van de bestuursleden. Een tweede oplossing is dat de raad van bestuur verwordt tot een zogenaamde 'raad van toezicht'. In die setting sluit het agentschapshoofd een beheersovereenkomst af met de minister én met de derde partijen die in de 'raad van bestuur/toezicht' zetelen. Die 'raad van 18

In onderzoeken m.b.t. de raden van bestuur in de culturele sector wordt het volgende aanbevolen: Er moet aandacht zijn voor de werkgeversrol van de toezichthouder ten opzichte van de directie. Er moeten duidelijke afspraken gemaakt worden tussen beiden. Verwachtingen voldoende uitspreken en beschrijven is hiertoe een goed instrument en kan mogelijke misverstanden bij voorbaat voorkomen. De directie heeft in elk geval als plicht de raad over alles te informeren. Wederzijds vertrouwen en openheid zijn sleutelbegrippen. Ook dient er minstens jaarlijks een functioneringsgesprek te gebeuren door enkele bestuurders en de directie. Zo worden verwachtingen en eventuele problemen tijdig gesignaleerd (Egon Zehnder, 2000; Commissie Cultural Governance, 2000).


33


bestuur/toezicht' fungeert dan als een loutere toezichthouder die in opdracht van de politieke bewindvoerder en de derde betrokken partijen nagaat of het topmanagement van het agentschap de afgesloten beheersovereenkomst naar behoren uitvoert. Dan kan uiteraard niet meer gesproken worden van een ‘raad van bestuur’ als dusdanig. Dat is duidelijk niet de optie van het kaderdecreet bestuurlijk beleid19. In het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid wordt een keuze geboden tussen een eenheidsmodel van raad van bestuur en een tweeledig model. De figuren x en x geven aan hoe de sturingsrelaties verlopen en de respectievelijke verantwoordelijkheden liggen in beide modellen20. De keuze tussen het eenheidsmodel en het tweeledige model dient goed overwogen te worden. Het Instituut voor Bestuurders wijst alvast op de respectievelijke vooren nadelen van ieder model (exacte bron?): “What are the practical advantages and disadvantages of the unitary versus the dual governance structures? It is striking that, both in the codes and in the practical surveys, attempts are made to find arguments which can support the choice of one or the other system. The advocates of a 1-tier system (e.g. Hampel) say that the dual system presents the following disadvantages : • decision-making within the Board of Directors is no longer based on the combined contribution of insiders and outsiders; •

the 'lower tier' directors are deprived of the valuable contribution and experience of outsiders;

•

the 'upper tier' directors lose touch with the enterprise.

The advocates of the 2-tier system (e.g. Peters) claim in turn that their system leads to greater effectiveness, particularly in terms of the control and monitoring function. This remark clearly has some basis in truth, as appears from the fact that, in the 1-tier systems, measures are increasingly being taken to improve the effective-ness of the Board of Directors in general and of control in particular : • through the contribution of a significant number of outsiders and, in particular, of independent directors (who must also devote more attention to the interests of the shareholders and counterbalance the impact of the inside directors); •

through the formation of committees consisting primarily of outsiders;

•

by breaking the link between the functions of chairman of the Board of Directors and CEO or, in any event, envisaging a 'lead director' for the outside (or independent) directors.”

19

De twee mogelijke oplossingen verwijzen naar wat …noemen: het beleidsvormend model (oplossing 1) en het toezichtshoudende model (oplossing 2). Naargelang het model zijn de taken van de Raad van Bestuur anders gedefinieerd: “Toezichthoudend model: In dit model heeft de raad van toezicht het volgende takenpakket: hij ziet toe op een doelmatige en controleerbare besteding van publieke middelen, hij adviseert de directie en ondersteunt waar nodig bij het leggen en onderhouden van externe contacten. De raad is tevens werkgever van de directie en dus ook verantwoordelijk voor de aanstelling, verloning, het functioneren en het ontslag van de directie. Beleidsvormend model: Dit model houdt een grotere verantwoordelijkheid van de raad in. De RvB is dan eindverantwoordelijk voor alle aspecten van de bedrijfsvoering, zowel financieel, organisatorisch als inhoudelijk. In dit model is de directie verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en de uitvoering ervan”. Samenvatting van de belangrijkste elementen uit het rapport ‘Cultural governance in België’ van Egon Zehnder (2000) en uit het rapport van de Commissie Cultural Governance (2000) in Nederland 20 Volledig gebaseerd op Van den Berghe, L. (Instituut voor Bestuurders). Bijdrage aan de workshop ““Verzelfstandiging: de raad van bestuur tussen minister en agentschapshoofd: stuurder of toezichthouder?” Presentatie op de studiedag ‘Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: recente evoluties op het Vlaamse niveau’ 27 mei 2003, slide 5 en 6.

34



Hieraan kan worden toegevoegd dat de nadelen van de tweeledige raad enigszins kunnen worden opgeheven door het agentschapshoofd of het topmanagement raadgevend lid van de raad van bestuur te maken (zonder effectief stemrecht). In het geval van een eenheidsmodel kan een personele unie tussen de afgevaardigde bestuurder en de voorzitter van de raad van bestuur de sturings- of toezichtscapaciteit van de Raad van Bestuur verder uithollen. Internationaal worden in het kader van ‘corporate governance’ de volgende argumenten voor een scheiding van die twee functies aangehaald (bron van ivb): “The proponents of a split point chiefly to the following advantages : • the tasks and responsibilities at issue are clearly different and can therefore best be fulfilled by individual people; •

it gives a higher level of independence to the Board of Directors;

•

in particular, it enables better inspection and accountability because the CEO is not simultaneously judge and judged;

•

power concentration is discouraged;

•

more attention is paid to the interests of shareholders;

•

it produces a more effective Board of Directors.”

Suggestie (t)

De responsabilisering van de Raad van Bestuur als één van de basiselementen van BBB impliceert dat deze Raad van Bestuur zelf het agentschapshoofd aanstelt, stuurt, evalueert en ontslaat, of dat ze minstens een heel belangrijke zeggingschap krijgt in deze procedures. Dit om het probleem van inconsistente sturingslijnen tussen minister, Raad van Bestuur en agentschapshoofd en het probleem van dubbele loyaliteiten te vermijden. Suggestie (u) Los daarvan dient de keuze tussen een eenheidsmodel en een tweeledig model van raad van bestuur goed te worden overwogen. Tussenliggende varianten zoals een tweeledig model met zitting van het agentschapshoofd in de Raad van Bestuur als raadgevende lid dienen te worden overwogen. In het geval van een eenheidsmodel kan het raadzaam zijn om de functies van afgevaardigd bestuurder te scheiden van de voorzitter van de raad van bestuur.

De wijze van samenstelling van de raden van bestuur is daarnaast van een niet te onderschatten belang. Ten eerste dient erover gewaakt te worden dat de werking van de raad van bestuur niet onmogelijk gemaakt wordt door de mate waarin de raad van bestuur tegengestelde belangen omvat. Een raad van bestuur met inherente conflicterende belangen kan immers de sturingsprikkels vanwege de sturende overheid verzwakken of inconsistenter maken. Het spreekt bovendien voor zich dat de aanwezigheid in de raad van bestuur van vertegenwoordigers van actoren die zelf een aanbod ontwikkelen op de markt waar het agentschap aanwezig is en waarvoor de activiteiten van het agentschap mogelijke concurrentie vormen, strijdig kan zijn met een slagvaardige opstelling van die raad van bestuur. Ten tweede hebben onafhankelijke bestuurders een belangrijke rol in het inbrengen van een onpartijdige deskundigheid en de opwaardering van de raad van bestuur. Ten derde dient de selectie van de leden van de Raad van Bestuur op een professionele manier te gebeuren op basis van functieprofielen en omschreven vaardigheden. De screening van de bestuurders gebeurt optimaal door een onafhankelijke actor.


35


Op de vaardigheden van de leden van de raad van bestuur wordt verder ingegaan. Suggestie (v)

Een doordachte samenstelling van de raad van bestuur, maar ook een professionalisering ervan, kunnen de slagvaardigheid van de Raad van Bestuur vergroten.

Topmanagement van het agentschap Het belang van een ‘goed’ topmanagement met voldoende capaciteiten inzake leiderschap en interne sturing in het agentschap is bepalend voor de mate waarin externe sturingsprikkels door beheersovereenkomsten, autonomie inzake middelenmanagement, competitie en/of financiële prikkels intern worden omgezet in een hogere motivatie en een betere werking. De invulling van ‘goed’ leiderschap hangt echter samen met de omgeving, de interne structuur en cultuur van het agentschap. Indien de verschillende onderdelen van een agentschap een grote mate van autonomie hebben t.a.v. het topmanagement, indien het agentschap voor zijn effectieve werking afhankelijk is van de medewerking van belangengroepen en klantengroepen en indien het agentschap in een hoogst onstabiele omgeving werkt, dient het topmanagement vooral goede capaciteiten inzake (intern en extern) netwerkmanagement te hebben. In een relatief homogeen, strak georganiseerd agentschap dat in een relatief stabiele omgeving werkt kan een eerder mechanische sturing door het topmanagement ook functioneel zijn. Suggestie (w)

De profielomschrijving en capaciteiten inzake leiderschap en interne sturing van het topmanagement dienen in zekere mate contingent te zijn met de omgeving, de cultuur en de activiteiten van het agentschap.

4.2. FACTOREN INZAKE INTERNE STURING BINNEN HET AGENTSCHAP Suggestie (x)

De invloed van een beheersovereenkomst op de resultaten van het agentschap hangt af van de mate waarin deze resultaatsgerichte sturing binnenin de agentschappen doorvertaald wordt naar de lagere managementsniveaus en het personeel. Deze doorvertaling wordt bevorderd door een aantal maatregelen van interne sturing, personeelsmanagement, financieel management en organisatiestructurering. Een sturing vanwege de overheid van het beheer van het agentschap – indien noodzakelijk en opportuun geacht en uiteraard op het niveau van algemene normen21 - zou zich vooral op die managementmaatregelen kunnen richten (cfr. bepaalde elementen van de managementcode). De opportuniteit en mogelijkheid van dergelijke interne resultaatsgerichte sturing wordt wel beïnvloed door een aantal factoren, waarmee men rekening moet houden (bv. grootte, zelfstandigheid van subentiteiten…)

Dergelijke interne managementtechnieken om de resultaatssturing binnenin het agentschap te bevorderen zijn22:

21 22

Immers, dergelijke sturing beperkt de autonomie van de agentschappen inzake beheer. {Verhoest 2002 #19842 /ft ": hoofdstuk 10"}(zie ook rekenhof 2001:66-68) en andere bronnen…

36



Algemeen inzake interne sturing Het intern sturen van organisatieonderdelen en lagere managementniveaus op objectieven en resultaten, doorvertalen van doelstellingen in beheersovereenkomst naar toetsbare doelstellingen per organisatieonderdeel Het intern alloceren van budgetten aan organisatieonderdelen op basis van te leveren resultaten, koppelen van financiële middelen aan verantwoordelijkheden Het verruimen van de beslissingsbevoegdheden inzake financieel en personeelsmanagement van de lagere managementsniveaus binnen de organisatie, koppelen van doelstellingen aan verantwoordelijkheden en bevoegdheden (aan de uitvoering van organisatiedoelstellingen en actieplannen moet de leiding verantwoordelijkheden van het middenkader koppelen, gepaard gaande met bevoegdheden en sancties) Het ontwikkelen van interne opvolgings- en rapporteringssystemen m.b.t. de resultaten die het topmanagement en de raad van bestuur van de VOI in staat stellen de verwezenlijking van de vooropgestelde doelstellingen op te volgen en bij te sturen Inzake personeel Het voeren van een resultaatsgericht personeelsbeleid (bv. vastleggen en evalueren van jaarlijkse doelstellingen van personeel, variabele beloning van personeelsleden naargelang prestaties) Inzake financieel management De invoering van een bedrijfseconomische en kostenanalytische boekhouding Het ontwikkelen van een kostprijsberekeningssysteem Inzake interne processen Het herstructureren van interne processen volgens product of markt of doelgroep Uiteraard zijn deze maatregelen niet overal even gemakkelijk door te voeren of even opportuun. De grootte van de organisatie speelt alvast mee. In kleine organisaties betekent een dergelijke resultaatsgerichte sturing (bv. interne allocatie van middelen op basis van doelstellingen) wellicht een te zware structuur. Hierbij aansluitend speelt ook de bestaande interne sturingsrelatie tussen top en lagere managementsniveaus in het agentschap een rol. De vertaling in het agentschap van extern opgelegde sturingsprikkels vanwege de overheid is moeilijker naarmate de organisatieonderdelen of vitale partners een (te) grote juridische of beleidsmatige autonomie hebben, en de mogelijkheden voor interne sturing vanwege het topmanagement t.a.v. die organisatieonderdelen geringer worden. Ook de mate waarin de organisatie over instrumenten beschikt om de beleidsuitvoering zelf gestalte te geven speelt een rol. Een verhoging van de efficiëntie en effectiviteit van een dienstverlening lijkt gemakkelijker voor een agentschap indien ze deze dienst zelf aanbiedt met eigen personeel tegenover de situatie waarin ze afhankelijk is van door de overheid gesubsidieerde instellingen om deze dienst te leveren. Naarmate een organisatie reeds ervaring heeft met resultaatsgerichte interne sturing zal een externe sturing via beheersovereenkomsten en resultaatsafhankelijke prikkels gemakkelijker aanvaard en vertaald worden in de organisatie.

4.3. OVERIGE FACTOREN Een agentschap is daarnaast minder stuurbaar door de betrokken overheid naarmate het agentschap een organisatiecultuur heeft, die sterk gericht is op de verwezenlijking van professionele en beroepsgebonden normen. Bepaalde beroepen of professies impliceren een


37


geheel eigen gedragscode en eigen normen inzake effectiviteit en kwaliteit, zoals dokters en wetenschappers. Een externe sturing via beheersovereenkomsten bijvoorbeeld dient expliciet deze professionele normen te erkennen of erbij aan te sluiten teneinde negatieve neveneffecten van de externe sturing te vermijden. Een agentschap lijkt bovendien minder ontvankelijk voor externe sturing naarmate haar organisatiecultuur minder homogeen is. Tenslotte wordt een externe resultaatsgerichte sturing via beheersovereenkomsten bemoeilijkt naarmate de resultaten van het agentschap minder meetbaar en minder homogeen zijn. Deze factoren lijken allen in meerdere of mindere mate de mate te bepalen waarin een agentschap adequaat reageert op sturingsmechanismen zoals een beheersovereenkomst en financiële prikkels. Daarnaast blijkt uit een grootschalig Europees onderzoek door Pollitt en Talbot dat de intensiteit van sturing vanwege de toezichthoudende overheid t.a.v. het verzelfstandigde agentschap afhankelijk is van een aantal factoren23. Onafhankelijk van het feit of de formele sturing op de traditionele ex ante wijze verloopt, of eerder ex post via een beheersovereenkomst, varieert de mate van betrokkenheid en inmenging van de overheid t.a.v. een agentschap, alsook de mate van interactie tussen beiden. Zo neemt de betrokkenheid vanwege de sturende overheid toe naarmate het agentschap een politieke gevoelige beleidstaak uitvoert of met andere woorden, naarmate de toezichthoudende ministers vrezen dat hun politieke reputatie op het spel staat door de effectiviteit van de inspanningen van het agentschap. De betrokkenheid neemt bovendien toe naarmate de budgettaire impact (d.i. de omvang van de dotatie) van het agentschap groter is voor de sturende overheid. Bovendien speelt de complexiteit van de activiteiten van het agentschap een rol en de mate van wetenschappelijke know-how die nodig is voor de uitvoering ervan. Agentschappen die activiteiten uitvoeren die nog enigszins te interpreteren zijn door een ‘leek’ kunnen zich verwachten aan een striktere opvolging dan agentschappen met ondoorzichtige hoog gespecialiseerde activiteiten die een grote graad van deskundigheid vragen. Deze drie factoren verklaren bijvoorbeeld waarom ministers veel sterker gericht zijn op de instellingen van de sociale zekerheid of de NMBS, in vergelijking met gespecialiseerde wetenschappelijke instellingen (b.v. het Koninklijk Metereologisch Instituut), zelfs indien dergelijke instellingen aangestuurd worden via een beheersovereenkomst. Andere factoren die de intensiteit van sturing vanwege de minister bepalen zijn de mate van meetbaarheid en toewijsbaarheid van de resultaten van het agentschap en de historiek van de relaties van het agentschap met de sturende overheid en andere belanghebbenden.

23

Pollitt C. (2003). Technical note for the seminar on the study of public sector organizations, Leuven, 2-3 mei 2003, p.3.

38



HOOFDSTUK 5.

VOORWAARDEN INZAKE CAPACITEITEN EN COMPETENTIES

In dit deel wordt een overzicht gegeven van een aantal noodzakelijke vaardigheden om met contractmanagement om te gaan. Deze vaardigheden verwijzen naar technische kennis alsook naar meer gedragsmatige competenties.

5.1. CAPACITEITEN EN COMPETENTIES BIJ DE POLITIEKE BEWINDVOERDER IN EEN CONTEXT VAN CONTRACTMANAGEMENT In dit deel wordt een afslanking van de ministeriële kabinetten en een vermindering van hun functies ten voordele van het departement als uitgangspunt genomen. Traditioneel heeft de minister in politiek-ambtelijke verhoudingen vier rollen, die hij evenwichtig dient te combineren24: - De beleidsrol: de agendering van het beleid, het management van de beleidsvorming, de beleidsbepaling - De politieke rol: het vertalen van een visie en het behartigen van de belangen van zijn ministerie (departement en agentschappen) in de regering en het parlement (naast zijn vertegenwoordigingsrol voor een politieke partij) - De managersrol: het interne management van zijn ministerie (departement en (intern verzelfstandigde) agentschappen) - De public relations rol: het behartigen van contacten met het publiek, de media en belangengroepen. In dit deel richten we ons vooral op de drie eerste rollen, met dien verstande dat de rol van manager in een verzelfstandigde setting een invulling op hoofdlijnen krijgt. Het beheer van de organisaties wordt zoveel mogelijk overgelaten aan de betrokken hoofden. In de context van contractmanagement zijn onder meer de volgende competenties van een politiek bewindsvoerder per rol belangrijk: Voor het vervullen van de beleidsrol: - Het hebben van een duidelijke strategische beleidsvisie die een aantal grote lijnen trekt - Het zich laten adviseren door het departement (en agentschappen) – het initiëren van input en voorstellen - Het concentreren op de beleidsbepaling en een globale opvolging van de beleidsvorming, eerder dan een detaillistische aansturing van het gehele beleidsvormingsproces. De coördinatie van de beleidsvorming is de taak van de beleidsraad, ondersteund door het departement. De capaciteit om actoren samen te doen werken is hierbij heel belangrijk. - Een zekere planmatigheid: beleidsnota’s en beleidsbrieven zijn de basis van de planningscyclus voor het ministerie. Deze moeten zoveel mogelijk éénduidige doelstellingen omvatten. In het kader van de beheersovereenkomst moeten de politieke bewindvoerders hun verantwoordelijkheid nemen m.b.t. het uitstippelen van een duidelijke beleidsstrategie op lange termijn en de definiëring van de rol van het 24

bron nog aan te vullen: boek over politiek-ambtelijke verhoudingen


39


agentschap daarin. Uit het onderzoek bleek dat er op dat vlak soms nog één en ander schort. Sturing op beleidsrelevante ad hoc projecten is deels niet te vermijden, gezien de politieke context, maar moet zoveel mogelijk naderhand gesitueerd binnen de vooropgestelde doelstellingen in de beheersovereenkomst of als bijkomende opdracht worden erkend en gehonoreerd. Voor het vervullen van de managementrol: - Sturen op hoofdlijnen: Dergelijke sturing mag niet worden geïnterpreteerd als detailsturing, noch als een afwezigheid van sturing. - Terughoudendheid inzake ad hoc interventies: De druk tot detailbemoeienissen neemt toe naarmate het beleidsterrein gevoeliger is voor verstoringen en crises. Ook de budgettaire omvang van het agentschap speelt hierin een rol. Toch moet de minister terughoudendheid aan de dag leggen inzake interventies. Bij toezichthoudende agentschappen (bv. marktregulatoren), of agentschappen die onafhankelijk oordelen dienen te vellen op basis van expertise moet men specifiek uiterst terughoudend zijn; ministeriële ad hoc interventies tasten immers de geloofwaardigheid van het agentschap t.a.v. hun rol aan. - Respect en interesse: de minister moet voldoende aandacht aan de dag leggen voor de beleidsuitvoering door de agentschappen, en voor de eigenheid en problemen van de agentschappen. In het kader van contractmanagement dient hij de rollen inzake onderhandeling, afsluiting en evaluatie ter harte te nemen. Het is belangrijk ook interesse en contact met minder politiek gevoelige agentschappen te hebben, alleen al voor het geval alsnog politieke turbulentie ontstaat. - Het houden van beloftes en een zekere loyaliteit: bepaalde huidige verzelfstandigde organisaties met een beheersovereenkomst geven aan dat ze zelf de politieke verantwoordelijke er steeds weer dienen op te wijzen dat er een beheersovereenkomst is, die de middelen en doelstellingen vastlegt. Ad hoc vragen naast de beheersovereenkomst; het jaarlijks heropenen van de budgettaire discussie ondanks beloftes in de beheersovereenkomst: het bemoeilijkt vertrouwen en planmatig werken voor de agentschappen. De overheid dient zich in de mate van het mogelijke als loyale contractpartij op te stellen (uiteraard rekening houdend met de volatiliteit van de politiek). - Het maken van een onderscheid tussen zijn rollen die hij inneemt in het contact met het agentschap: de opdrachtgeversrol versus de eigenaarsrol. Dit is in het bijzonder belangrijk bij agentschappen die diensten leveren aan andere actoren in de overheid (zoals managementondersteunende diensten). Voor het vervullen van de politieke rol: - Steun: het is belangrijk dat de politieke bewindvoerder in zoverre mogelijk het agentschap steunt t.o.v. externe partijen (andere ministeries, media, parlement). Ook in het geval van politieke crisis dient een zekere sereniteit aan de dag te worden gelegd en moet men in overleg nagaan waar de verantwoordelijkheden liggen. - Evenwichtigheid en duidelijkheid: politieke verantwoordelijken dienen belangen te verenigen, zoals die van het agentschap, die van eventuele concurrenten, die van het algemeen belang. In het bijzondere geval dat een agentschap in rechtstreekse competitie staat met private bedrijven, dient er een belangrijke rol weggelegd te zijn voor de instantie die de marktregulering en - bewaking behartigt bij geschillen.

40



5.2. CAPACITEITEN EN COMPETENTIES VAN HET DEPARTEMENT VAN DE FUNCTIONEEL BEVOEGDE MINISTER IN EEN CONTEXT VAN CONTRACTMANAGEMENT Inzake het contractcyclus zijn de voornaamste taken van het departement de volgende (BB toelichting art. 4): • De omzetting van de strategische doelstellingen uit het regeerakkoord, de beleidsnota’s en de jaarlijkse beleidsbrieven in operationele doelstellingen op het niveau van het beleidsdomein of van de beleidsvelden; • Het ontwerpen van beheersovereenkomst met de verzelfstandigde agentschappen en het verlenen van advies bij de onderhandelingen daarover; • De opvolging en monitoring van de beleidsuitvoering (ingezette instrumenten en middelen, gegenereerde effecten, ondersteuning bij het toezicht op de beleidsuitvoering). Het departement moet gaandeweg de volgende competenties in het kader van de opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomsten opbouwen (onder meer door ondersteuning van een eventuele kenniscel beheersovereenkomsten en andere diensten op de horizontale beleidsdomeinen en door het aantrekken van externe expertise): • Technische competenties inzake ‘goed begrepen opvolging’: inzicht in beleidsdomein en –veld, analyse- en evaluatiemethoden ter zake, budget- en beheerscontrole, kennis van essentiële managementtechnieken (contract-, resultaatsgericht prestatiegericht financieel management, procesmanagement, inzicht in risicomanagement, planning en prestatiemetingsystemen, kennismanagement) en constructief-kritisch interpretatievermogen van de bijbehorende documenten ; • Persoonlijke vaardigheden: communicatie en info-uitwisseling, integriteit, resultaatsgerichteid, constructief samenwerkingsgericht, organisatievermogen, flexibiliteit Tenslotte dient er op gewezen te worden dat bij de mate waarin een departement effectief en zinvol de minister kan ondersteunen bij de opmaak, opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomst ook samenhangt met de precieze taakverdeling tussen departement en agentschap inzake beleidsondersteunende taken en de bijbehorende beleidsinhoudelijke expertise. Het kaderdecreet BB zet daartoe de bakens uit (BB algemene toelichting punt 3.3.3. wisselwerking tussen departement en verzelfstandigde agentschappen en toelichting bij art. 4)25. Het departement in brede zin moet dus de noodzakelijke competenties uitbouwen om t.a.v. de minister en de beleidsraad zinvol, constructief-kritisch en vanuit hoofdzakelijk een strategische en beleidsondersteunende focus • te kunnen reageren op voorstellen inzake elementen van beheersovereenkomsten, doelstellingen, rapporteringen en zelfevaluaties vanwege de agentschappen; en • een eigen ondersteuning te bieden inzake de voorbereiding en evaluatie van de beheersovereenkomsten. Als dusdanig is dit ruimer dan een puur consoliderende opdracht t.a.v. rapporteringen vanwege de agentschappen ten behoeve van de minister, de beleidsraad en eventueel 25

Brans M., Vancoppennole D., Verhoest K. & Legrain A. De inirichting van de beleidsondersteunende taak in een verzelfstandigd overheidslandschap. SBOV 2003.


41


andere betrokken instanties (cfr. ministerie van Financiën en Begroting). Dit alles dient wel vanuit een samenwerkingsgerichte attitude te gebeuren.

5.3. CAPACITEITEN EN COMPETENTIES VAN HET AGENTSCHAP IN EEN CONTEXT VAN CONTRACTMANAGEMENT Capaciteiten en competenties van de raad van bestuur Welke vaardigheden dient een lid van een raad van bestuur te bezitten? In het algemeen zijn de volgende basiskarakteristieken belangrijk in het kader van deugdelijk bestuur26: - De professionaliteit en de deskundigheid van de bestuurder; - De objectiviteit van de bestuurder: de bestuurder moet steeds een onderscheid kunnen maken tussen legitieme steun aan de directie enerzijds en de rol van toezicht op de directie anderzijds (egon zehnder, 2000; commissie cultural governance, 2000). - De onafhankelijkheid (t.o.v. de sturende overheid en de vertegenwoordigde maatschappelijke actoren) voor wat betreft de onafhankelijke bestuurders; - Bestuurdersverantwoordelijkheid: zij maken een onderscheid tussen de belangen van de organisatie en deze van de maatschappelijke doelgroep waartoe zij behoren; - Respecteren van de deontologische code voor bestuurders. In het bijzonder kunnen er volgende zaken aan worden toegevoegd27: - Geen operationele tussenkomsten vanuit de Raad van Bestuur; - Een zo groot mogelijke responsabilisering van de leidend ambtenaar; - Krachtige bestuurders die over het gezag beschikken om beslissingen vanuit het (algemeen) belang van het agentschap ook te legitimeren naar hun achterban; - De aanwezigheid van een continue strategische reflex bij het agentschapshoofd en de Raad van Bestuur om nieuwe beleidsontwikkelingen aan te wenden voor de verbetering en de vernieuwing van haar opdrachten en taken; - Het beschikken over voldoende tijd om de bestuurdersrol effectief op te nemen (geen te sterke cumul van functies) (Egon Zehnder, 2000; Commissie Cultural Governance, 2000); - Het vermijden van machtsconcentraties door onverzoenlijke functiecombinaties te weren (Egon Zehnder, 2000; Commissie Cultural Governance, 2000). Andere specifieke vaardigheden en deskundigheden situeren zich, volgens Prof. L. Van den Berghe, op het vlak van28: - Strategie: verantwoordelijkheid algemeen beleid, vaststellen strategische lijnen, keuze uit strategische opties in de raad van bestuur; - Audit, controle op systemen: gewicht van toezichtsrol; - Toezicht op management29. 26

Van den Berghe, L. (Instituut voor Bestuurders). Bijdrage aan de workshop ““Verzelfstandiging: de raad van bestuur tussen minister en agentschapshoofd: stuurder of toezichthouder?” Presentatie op de studiedag ‘Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: recente evoluties op het Vlaamse niveau’ 27 mei 2003, slide 5 en 6. 27 Vanderpoorten Dirk, Bijdrage aan de workshop “Verzelfstandiging: de raad van bestuur tussen minister en agentschapshoofd: stuurder of toezichthouder?” Presentatie op de studiedag ‘Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: recente evoluties op het Vlaamse niveau’ 27 mei 2003 28 Van den Berghe, L. (Instituut voor Bestuurders). Bijdrage aan de workshop ““Verzelfstandiging: de raad van bestuur tussen minister en agentschapshoofd: stuurder of toezichthouder?” Presentatie op de studiedag ‘Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: recente evoluties op het Vlaamse niveau’ 27 mei 2003, slide 5 en 6.

42



Capaciteiten en competenties van het agentschaphoofd of het topmanagement Op karakterieel – motivationeel vlak dient een agentschapshoofd of een topmanagement de volgende competenties te hebben: Moet leiderschapscapaciteiten bezitten, waarbij hij medewerkers kan overtuigen of inspireren om de doelstellingen van de organisatie te verwezenlijken. Daartoe dient hij de toewijding en samenwerking van zijn personeel te verkrijgen en het in actie krijgen om de gestelde doelen na te streven. Hiertoe maakt het agentschapshoofd of topmanagement optimaal gebruik van de vaardigheden, talenten en energie van elk individu. De legitimiteit bezitten bij zijn personeel om noodzakelijke veranderingen inzake processen, cultuur en organisatie te kunnen teweegbrengen; Correcte inschatting van risico’s (politiek, budgettair, juridisch, beleidsmatig) voortkomende uit handelingen; Sensitiviteit voor politieke implicaties van beslissingen voor minister: het agentschapshoofd dient een speciale sensitiviteit te hebben voor de politieke implicaties van zijn beslissingen voor de toezichthoudende minister(s), des te meer indien hij werkt in een dienst die budgettair belangrijk is en een hoge mate van politieke gevoeligheid kent. Niet geneigd tot ‘check-list gedrag’: In Nieuw-Zeeland werd men na contractualisering van de topfuncties geconfronteerd met het probleem “dat bepaalde acties aan de verantwoordelijkheid en verantwoording van overheidsmanagers ontsnapten omdat deze zeer goed weten waar hun verantwoordelijkheden liggen. Dit in tegenstelling tot elders, waar dit gebeurt omdat er bij de topambtenaren omtrent hun verantwoordelijkheden onzekerheid heerst. Het verduidelijken van de accountability via prestatie-akkoorden kan dus tot de verkeerde indruk leiden dat de topambtenaar enkel verantwoordelijk is voor meetbare en controleerbare doelstellingen opgenomen in de prestatie-akkoorden. Bij de Nieuw-Zeelandse topambtenaren ontstaat hierdoor t.a.v. het performance agreement een volgzame houding of checklistgedrag30“31. Dezelfde problematiek geldt ook voor een organisationele beheersovereenkomst. Sterk gericht op ambtelijk integer gedrag in een context van beloningen en sancties : Volgens onderzoek “kan een contractuele topambtenarij de ambtelijke integriteit bedreigen. Topambtenaren met een arbeidscontract van bepaalde duur die geëvalueerd worden d.m.v. een prestatieakkoord, hebben met het vooruitzicht van een aanzienlijke prestatiegerelateerde bonus bij realisatie van dit akkoord, geen incentive om zich gebonden te voelen aan het verstrekken van eerlijk en onafhankelijk advies. Hierdoor ontstaat het risico dat het algemeen belang moet wijken voor een op korte termijn 29

Vanuit onderzoeken in de culturele sector worden nog volgende punten aangegeven inzake samenstelling en competencies: Bij de rekrutering is het voorts aan te raden om ook buiten het eigen netwerk te kijken en naar een verdeling van leeftijd en geslacht te kijken. Voorts kan er best een systeem worden opgezet, waarbij vernieuwing van mandaten gespreid wordt in de tijd. Zodoende wordt een organisatie niet zomaar onthoofd maar is er geregeld een beperkte vernieuwing met voldoende leertijd voor nieuwkomers vooraleer de zeer ervaren bestuurders vertrekken. Begeleiding van nieuwkomers is ook te bepleiten. Tenslotte mag herbenoeming geen automatisme zijn zoals nu vaak het geval is, maar moet er een echte overweging zijn. Ook zouden mandaten in de tijd beperkt moeten zijn, zodat een raad verplicht is op gezette tijden nieuw bloed te zoeken”. 30 Schick, A., The spirit of reform. Wellington: State Services Commission, 1996. Boston, J., Assessing the performance of departmental Chief Executives. Perspectives from New Zealand. In: Public Administration, nr. 9, 1992, pp. 405-428. 31 Putseys L., Hondeghem A. (2002). Contracten met leidende ambtenaren. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie. Reeks Overheidsmanagement nr. 15. Brugge: Die Keure


43


gerichte inschikkelijkheid met de minister”32. Een andere mogelijkheid is dat beloningen en sancties aanzetten tot oneerlijk of intransparant gedrag (bv. manipuleren van informatie). Capaciteit tot behoud van technische onafhankelijkheid in een context van mandaatfuncties en managementcontracten: “Een bijkomend nog belangrijker nadeel van contracten met leidende ambtenaren waar het hieronder weergegeven citaat van Nieuw-Zeelandse en Deense politologen naar verwijst, is de invloed ervan op de technische onafhankelijkheid van de leidende ambtenaar. Deze onafhankelijkheid werd beschouwd als een wezenlijk kenmerk van de bureaucratie: ambtenaren lieten zich enkel leiden door hun technische rationaliteit of deskundigheid; de vastheid van betrekking was een bescherming van ambtenaren tegen (politieke) willekeur. Het besef bij topambtenaren dat ze binnen een bepaald aantal jaar opnieuw een contract moeten onderhandelen, of dat hun positie afhankelijk is van de resultaten die ze kunnen voorleggen en al dan niet politiek beoordeeld worden, kan fundamentele gevolgen hebben voor de wijze waarop ze zich gedragen” 33. Ook in een breder kader is deze competentie belangrijk. Immers, agentschappen zullen een adviserende taak opnemen op het vlak van beleidsondersteuning (zie hoger). Gericht op ‘corporate identity’: het topmanagement moet zich niet enkel deel voelen van het eigen agentschap, maar ook gericht zijn op het nastreven van de bredere doelen van haar ministerie, en bij uitbreiding van de toezichthoudende overheid. De eigen organisatiecultuur van het agentschap moet duidelijk ingebed zijn of verbonden zijn met de cultuur van de bredere overheid. Er moet een zekere gemeenschappelijke cultuur bestaan tussen het agentschap en het departement dat een gemeenschappelijke taal, doelstellingen en motivatie mogelijk maakt. Mobiliteit van ambtenaren tussen deze organisaties kan hieraan bijdragen. Gericht op samenwerking met het departement en de minister.

Capaciteiten en competenties van het agentschap in het algemeen In het algemeen dienen de volgende competenties aanwezig te zijn bij het agentschap:

Strategische en operationele planning : om een goede strategische discussie te kunnen voeren met zijn administratiueve en politieke tegenhangers moet het agentschap in staat zijn planningsdocumenten (ondernemingsplan en meerjarenplan) die van kwaliteit zijn. Concepten zoals organisatiedoelstellingen, normen of indicatoren dienen geïntegreerd en adequaat toegepast te worden; Prestatiemeting : om dergelijke normering te kunnen bepalen moet het agentschap zijn eigen prestaties kunnen meten. Het bestaan van meetresultaten voor aan de beheersovereenkomst voorafgaande jaren is van uiterst belang om realistische normen op te stellen. Naast capaciteiten inzake prestatiemeting dienen er ook capaciteiten inzake auditing aanwezig te zijn: dit is vereist om serieuse waarborg te geven omtrent de geldigheid, de accuraatheid en de betrouwbaarheid van de doorgegeven prestatieinformatie;

32

Putseys L., Hondeghem A. (2002). Contracten met leidende ambtenaren. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie. Reeks Overheidsmanagement nr. 15. Brugge: Die Keure 33 Putseys L., Hondeghem A. (2002). Contracten met leidende ambtenaren. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie. Reeks Overheidsmanagement nr. 15. Brugge: Die Keure

44



Resultaat gericht financieel planning: om efficient te zijn dienen financieel management en strategische management samen te gaan. D.w.z. dat financiele planning zich niet enkel bezig moet houden met het neerschrijven van informatie over de input maar veel aandacht schenken aan de output en hun kostprijs. Kennis in prestatiebegroting is dus meer dan een gewone vereiste; Risicomanagement: in een veranderde en interdependente situatie zoals de beleidsvelden is het zeer moeilijk om accurate voorspellingen te maken en om duidelijke verantwoordelijkheidslijnen af te baken. Daarom is het van belang dat het agentschap over de nodige capaciteiten beschikt om risico’s in deze onstabiele omgeving te identificeren en om planning op te maken ter bestrijding van dergelijke risico’s; Contractmangement: de belangrijkste verbinding tussen het agentschap en de Voogdijoverheid is een contract, namelijk de beheersovereenkomst. Contractmanagement dient dus aanwezig te zijn bij het agentschap en vereist dat het opvolgen en de rapportering over de uitvoering hiervan zeer daequaat verloopt; Juiridisch : overheid blijft een systeem die gebaseerd is op talrijke reglementeringen. Het kennen en het beheren van deze reglementeringen kunnen aanzienlijk voordeel aan het agentschap geven bij de betrekkingen met andere beleidsactoren; Procesmanagement : het agentschap bevindt zich in een netwerk met vele actoren. Het beheren van de relaties en de processen met deze actoren zijn zeer belangrijk om de positie van het agentschap te verstevigen; Stakeholdersmanagement: het beheren van de relaties met de belanghebbenden van het agentschap.


45

Handleiding Beheersovereenkomsten. Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement

Recommend Documents