Handleiding Beheersovereenkomsten. Deel 2 Methoden en technieken voor contractmanagement

Spoor HRM & Veranderingsmanagement

Handleiding Beheersovereenkomsten Deel 2 Methoden en technieken voor contractmanagement

Dr. Koen Verhoest Amaury Legrain i.s.m. Line Putseys

Rapport D/2005/10106/022

Maart 2005 Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10

Fax: 0032 16 32 36 11 www.steunpuntbov.be

E-mail: [email protected]

1

Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 2 – Methoden en technieken voor contractmanagement

INHOUDSTAFEL HOOFDSTUK 1. Interactie in het voorbereidingstraject bij nieuwe en (her)nieuwde beheersovereenkomsten........................................................................................................................................ 5 HOOFDSTUK 2.

Planning & normering in het kader van beheersovereenkomsten ............................. 9

2.1. Inhoud en doelstellingen van de fase ................................................................................................... 9 Doel van de planningsfase............................................................................................................................. 9 Kader en definities voor de planning op agentschapsniveau ....................................................................... 13 Doelmatigheidscyclus als kader.............................................................................................................. 13 Definities van planningsfasen op agentschapsniveau ............................................................................. 14 Het onderscheid tussen beleidsdoelstellingen en organisatiedoelstellingen....................................... 14 Het onderscheid tussen organisatiedoelstellingen van beleidsuitvoering en van inputbeheer en management ...................................................................................................................................... 15 Het onderscheid tussen strategische en operationele organisatiedoelstellingen................................. 17 Het onderscheid tussen instrumenten, acties en werkingsprincipes ................................................... 19 2.2. asis voor een goede planning............................................................................................................. 19 Voorafgaande documenten en inspanningen ............................................................................................... 19 De omgevingsanalyse door het agentschap ................................................................................................. 20 De SWOT-analyse .................................................................................................................................. 21 Fase 1: analyse van de capaciteiten en van de omgeving................................................................... 21 Fase 2: verwerking van de resultaten ................................................................................................. 22 Fase 3: SWOT-planning..................................................................................................................... 23 Risicoanalyse en –planning .................................................................................................................... 24 Fase 1: situatieanalyse........................................................................................................................ 25 Fase 2: analyse van de risico’s........................................................................................................... 25 Fase 3: evaluatie en prioritisering van de risico’s .............................................................................. 26 Fase 4: Plan tot aanpak van risico’s ................................................................................................... 26 Risicomanagement tijdens de uitvoering ........................................................................................... 27 Kloofanalyse ........................................................................................................................................... 27 Veldmodellering ..................................................................................................................................... 28 Fase 1: inventarisatie.......................................................................................................................... 29 Fase 2: het veldmodel ........................................................................................................................ 30 Fase 3: het veldproces ........................................................................................................................ 31 Fase 4: planning volgens een veldmodel............................................................................................ 31 2.3. De formulering van de strategische en operationele organisatiedoelstellingen ................................ 31 Externe strategische congruentie: het cascadeprincipe................................................................................ 31 Interne congruentie I: causaliteit en systematiek......................................................................................... 33 Interne congruentie II: De doelstellingen als basis van de interne sturing en interne beheerscontrole binnen het agentschap ............................................................................................................................................. 35 Kenmerken van ‘goede’ doelstellingen ....................................................................................................... 35 2.4. Indicatoren en Normering.................................................................................................................. 36 Indicatoren................................................................................................................................................... 36 De normering van de resultaten................................................................................................................... 38 Soorten normen....................................................................................................................................... 39 De resultaatsnormering en zijn terugvalposities ................................................................................ 39 Andere soorten normen...................................................................................................................... 41 Buitenlandse voorbeelden .................................................................................................................. 42 De keuze van de meeste adequate norm ................................................................................................. 42 Het bepalen van de hoogte van resultaatsnormen in de beheersovereenkomst en in de planning .......... 44 Het incorporeren van de omgevingsfactoren bij de normering............................................................... 47 Kenmerken van goede resultaatsnormen in beheersovereenkomsten ..................................................... 48 (1) Systematisch................................................................................................................................. 49

K. Verhoest & A. Legrain

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

(2) Niet bureaucratisch: beheersbaar en efficiënt............................................................................... 49 (3) Beleidsmatig relevant en flexibel ................................................................................................. 49 (4) Toekomstgericht........................................................................................................................... 51 (5) Rekening houdend met beschikbare middelen ............................................................................. 51 (6) Doelstellingbepaling en resultaatsnormering als proces van heroverweging en heroriëntatie, in samenspraak tussen agentschap en overheid...................................................................................... 52 2.5. Onderbouwing en normering van de financiële middelen in het kader van de planning en de beheersovereenkomst ....................................................................................................................................... 52 2.6. Doelstellingen en normering van het management van de inputs in de beheersovereenkomst en in de meerjarenplanning van het agentschap............................................................................................................ 55 2.7. Welke elementen (organisatiedoelstellingen, acties, …) worden in de beheersovereenkomst of in het ondernemingsplan ingeschreven? .................................................................................................................... 58 De contractuele verbintenissen van het agentschap..................................................................................... 58 Inhoud van de beheersovereenkomst en het ondernemingsplan.................................................................. 60 Scenario 1. Strategische beheersovereenkomst vs. operationeel ondernemingsplan .............................. 60 Scenario 2. Resultaatgerichte beheersovereenkomst vs. actiegericht ondernemingsplan ....................... 61 Scenario 3. Lange termijngerichte beheersovereenkomst vs. korte termijngericht ondernemingsplan .. 61 2.8.

Het opstellen van de documenten en de kwaliteitscheck.................................................................... 63

HOOFDSTUK 3. Methoden voor het verminderen van de informatie-asymmetrie bij het afsluiten van de eerste beheersovereenkomst.......................................................................................................................... 65 HOOFDSTUK 4.

Methoden voor het onderhandelen van de beheersovereenkomst ........................... 71

4.1. De fasen ............................................................................................................................................. 71 De analyse van de onderhandelingssituatie ................................................................................................. 72 De onderhandelingsstrategie........................................................................................................................ 72 De inhoud ............................................................................................................................................... 72 Het klimaat ............................................................................................................................................. 73 De machtsbalans ..................................................................................................................................... 74 De flexibiliteit......................................................................................................................................... 75 De achterban ........................................................................................................................................... 75 De effectieve onderhandelingsstrategie .................................................................................................. 75 De andere stappen........................................................................................................................................ 76 De onderhandelingen zelf ....................................................................................................................... 76 Afronding................................................................................................................................................ 76 4.2.

Specifieke gedragsregels tijdens de onderhandelingen van beheersovereenkomsten ........................ 76

HOOFDSTUK 5.

Methoden en technieken bij meting en rapportering................................................. 79

5.1.

Algemeen............................................................................................................................................ 79

5.2.

Vereisten voor een adequate rapportering......................................................................................... 80

5.3. Een retro- en prospectieve vorm van rapportering: STAP ................................................................ 81 Doelstellingen van de methode.................................................................................................................... 81 STAP voor interne rapportering .................................................................................................................. 82 Opmaak van een STAP-rapport................................................................................................................... 84 Gebruik van STAP voor externe rapportering aan de minister.................................................................... 84 STAP en andere rapporteringsmodellen (BSC, CAF, EFQM, ISO, DMA) ................................................ 87 HOOFDSTUK 6.

De analyse van de performanties van het agentschap................................................ 89

6.1. Informatiebronnen voor een correcte analyse ................................................................................... 89 Het prestatiemeetsysteem van het agentschap ............................................................................................. 89

2



Bestaande onderzoeken en survey’s ............................................................................................................ 90 Onderzoeken en survey’s in opdracht van de evaluator .............................................................................. 90 Visitaties (enkel opvolging)......................................................................................................................... 91 6.2.

Begripsomschrijving: de doelmatigheidscyclus als basis .................................................................. 94

6.3. De kern van de analyse: de evaluatie van de doelbereiking .............................................................. 95 Vaststelling van de doelbereiking................................................................................................................ 95 Het berekenen van globale performantie-indexen en het toekennen van gewichten ................................... 96 Het wegen van organisatiedoelstellingen................................................................................................ 96 Berekenen van de realisatiegraad op basis van gewichten en de globale performantie-index................ 99 6.4. Het meten van de efficiëntie, de effectiviteit en de zuinigheid van het agentschap .......................... 100 Analyse van de efficiëntie ......................................................................................................................... 101 Analyse van de effectiviteit ....................................................................................................................... 105 Analyse van de zuinigheid......................................................................................................................... 106 6.5.

De analyse van het gebruik van beheersovereenkomsten ................................................................ 107

6.6. Bijzondere analysemethoden............................................................................................................ 108 Specifieke evaluatiemethoden I: Evaluatie van agentschap als geëigende dienstverleningsvorm............. 109 Nodige informatiebronnen.................................................................................................................... 109 Drie fasen.............................................................................................................................................. 110 Fase 1: evaluatie van het maatschappelijke probleem en de ingezette beleidsinstrumenten............ 110 Fase 2: evaluatie van de fundamentele taakallocatie........................................................................ 112 Algemene aandachtspunten.............................................................................................................. 112 Fase 3: evaluatie van de interne organisatie van de overheid .......................................................... 115 Conclusies voor de taakallocatie-evaluatie ........................................................................................... 116 Specifieke evaluatiemethoden II: Evaluatie van de strategische organisatie van het beleidsdomein ........ 116 Evaluatie van de relaties in het beleidsdomein ..................................................................................... 117 Fase 1: mapping van de organisaties op het beleidsdomein............................................................. 117 Fase 2: evaluaties van de relaties ..................................................................................................... 119 Conclusies voor de relatie-evaluatie ................................................................................................ 123 Evaluatie van processen: de ketenbenadering....................................................................................... 123 Fase 1: keuze van het te evalueren proces en voorafgaande analyses.............................................. 123 Fase 2: de weergave van de procesketen......................................................................................... 124 Fase 3: evaluatie van de procesketen ............................................................................................... 127 Conclusies voor de procesevaluatie ................................................................................................. 128 Bijlage 1 bij handleiding 2: Voorbeelden van doelstellingenstructuren....................................................... 129 Bijlage 2 bij handleiding 2: Caseoefening voor een optimale planning en normering................................ 137


3


HOOFDSTUK 1. INTERACTIE IN HET VOORBEREIDINGSTRAJECT BIJ NIEUWE EN (HER)NIEUWDE BEHEERSOVEREENKOMSTEN De onderhandelingen van een beheersovereenkomst gebeuren per definitie via gezamenlijke vergaderingen waarin de overheid en het agentschap beiden hun standpunten verdedigen. De voorbereidingen van die onderhandelingen zijn echter heel belangrijk omdat ze over een aantal basispunten een gedeelde consensus kunnen bewerkstelligen vooraleer de onderhandelingen aanvatten. Naarmate die consensus voor de onderhandelingen kleiner is, zullen de onderhandelingen complexer, meer verwarrend en langer zijn. Er zijn twee manieren om de onderhandelingen (d.i. de vooronderhandelingen én de definitieve onderhandelingen) voor te bereiden. Enerzijds hebben we de voorbereiding die door beide partners grotensdeels afzonderlijk gebeurt en waarbij de interactie beperkt blijft tot het uitwisselen en becommentariëren van de nota’s van de andere partij: die noemen we in dit kader de ‘gescheiden voorbereiding’ van de onderhandelingen. Anderzijds kan reeds tijdens de voorbereiding de interactie tussen de twee partijen groot zijn, waarbij via gezamenlijke vergaderingen bepaalde stappen gemeenschappelijk gezet worden: dit noemen we de ‘gemeenschappelijke voorbereiding’. Beide methoden zijn in feite extremen op een continuüm van interactie van de beide partijen voor de twee onderhandelingsmomenten. Vele waargenomen cases in de realiteit houden elementen van beide methoden in. Beide methoden hebben hun merites in bepaalde omstandigheden.

Gemeenschappelijk Tabel 1 Voordelen voorbereiding

Gescheiden en

nadelen

van

de

gescheiden

Gemeenschappelijke voorbereiding

Voordelen

• • • • • • • •

Een grotere betrokkenheid van actoren Bevordert lange termijn relaties o.m. door interpersoonlijke netwerken Vermijdt verrassingen (risico’s) Volledigheid / Kwaliteit Draagvlak voor de strategie en noden van het agentschap bij het departement en andersom Vertrouwen neemt toe door begrip voor de andere partij Wederzijdse hulp / uitwisseling en verspreiding van informatie, kennis en expertise De belangen van het beleidsdomein staan centraal, eerder dan de belangen van de eigen organisatie


en

gemeenschappelijke

Gescheiden voorbereiding • • • •

Een sterkere positie om bij de onderhandelingen eigen belangen te verdedigen Minder tijd en inspanningen vereist Autonomie van het agentschap kan beter worden afgeschermd van bemoeienissen van departement Minder gevaar voor ‘capture’ door andere partij

5


Nadelen

Gemeenschappelijke voorbereiding • • • •

Minder voorbereiding voor onderhandelingen Meer tijd en inspanningen nodig Moeilijk te organiseren en te leiden Gevaar voor ‘capture’ door andere partij, omwille van haar macht of informatievoordeel

Gescheiden voorbereiding • • • • • •

Voorwaarden

•

• • • • • •

Steun van leidinggevenden aan personen die betrokken zijn in deze voorbereidingsvergaderingen (meestal niet het allerhoogste niveau). Vertrouwen Machtsevenwicht tussen overheid & agentschap Openheid Eerlijkheid en fair play Consensusgerichtheid van de partners Wederkerigheid van voordelen en risico’s

• • • • •

Minder betrokkenheid Contact zwakker Wantrouwen & hiërarchische relatie Risicobeheer slechter Minder draagvlak en eigenaarschap m.b.t. de strategie en noden van de andere partij Belangen van de eigen organisatie staan centraal Timing zeer belangrijk Volledigheid, duidelijkheid en lezervriendelijkheid van de uitgewisselde documenten Tijdschema moet strikt gevolgd worden Motivatie van actoren (documenten moeten grondig gelezen en becommentarieerd worden) Ex ante wordt veel informatie, kennis en expertise bij de actoren vereist om de documenten van de andere partij correct te kunnen interpreteren

Tabel 1 geeft de voor- en nadelen weer van een gemeenschappelijke of gescheiden voorbereiding. Het is duidelijk dat een gemeenschappelijke voorbereiding veel inspanningen vraagt, maar het wederzijdse begrip, de gerichtheid op de doelstellingen van het beleidsdomein en de wederzijdse interpretatie van de bepalingen in de beheersovereenkomst bevordert erdoor. Bovendien wordt hierdoor de duur van de uiteindelijke onderhandelingen sterk beperkt. Terwijl bij de eigenlijke onderhandelingen de top van beide actoren betrokken is (het agentschapshoofd aan de kant van het agentschap en de minister of zijn vertegenwoordiger aan de kant van het kabinet en departement), zijn de gemeenschappelijke voorbereidingsvergaderingen vooral een zaak van een lager hiërarchisch niveau en stafdiensten binnen het agentschap en een zaak van het departement. Zowel het agentschapshoofd als de minister moeten deze verantwoordelijkheden delegeren naar de betrokkenen. Anderzijds moeten zij natuurlijk voldoende gebriefd worden over de uitkomsten en de voortgang. De uitkomsten van de voorbereidingsvergaderingen moeten gevalideerd worden door het agentschapshoofd (of Raad van Bestuur, in geval van een extern verzelfstandigd agentschap) en de minister. Bij een gemeenschappelijke voorbereiding worden de voorbereidende stappen om tot een beheersovereenkomst te komen in overleg gezet. Dit kan betekenen dat onder meer de definiëring van de doelstellingen, instrumenten, prestaties, indicatoren en resultaatsnormen van het agentschap gebeurt in samenspraak tussen het departement en het agentschap. Anderzijds kan er ook overleg gepleegd worden over de inpassing van de organisatiedoelstellingen van het agentschap binnen de beleidsdoelstellingen van het beleidsdomein, alsook over de geschiktheid van meetindicatoren op het niveau van de beleidsdoelstellingen. Een intensieve interactie door een gemeenschappelijke voorbereiding vooraleer de onderhandelingen starten, is vooral aangewezen in de volgende omstandigheden:

6



De opmaak van de eerste beheersovereenkomst tussen een overheid en haar agentschap; De opmaak van een beheersovereenkomst die fundamenteel verschilt van een vorige beheersovereenkomst, bijvoorbeeld door fundamentele wijzigingen in beleidsdoelstellingen of in te zetten beleidsinstrumenten; De opmaak van een beheersovereenkomst nadat de uitvoering van een vorige beheersovereenkomst zwaar gefaald heeft; De opmaak van een beheersovereenkomst bij agentschappen die budgettair en/of politiek belangrijk zijn. Bij agentschappen die in budgettaire termen klein zijn of minder politiek gevoelige diensten aanbieden kan een gescheiden voorbereiding aangewezen zijn, omwille van de beperkte capaciteit van het moederdepartement om gemeenschappelijke voorbereidingen aan te vatten. De opmaak van een beheersovereenkomst bij agentschappen waarbij de precieze opdrachtomschrijving en doelstellingen voor beide partners onduidelijk zijn en verschillend geïnterpreteerd worden. De gemeenschappelijke voorbereiding van de beheersovereenkomst-onderhandelingen is toegepast bij een pilootproject rond de opmaak van de beheersovereenkomst van twee steunpunten in de culturele sector. Bij de opmaak van de tweede beheersovereenkomst 1999-2003 van de VDAB was er een sterke interactie tussen de VDAB en de vertegenwoordigers van de betrokken ministers. Dit liet toe een beheersovereenkomst te ontwerpen die een vehicle was voor een innovatieve herstructurering van de VDAB-dienstverlening.

De gescheiden voorbereiding is een methode waarin het agentschap en het departement de onderhandelingen apart voorbereiden. Dit wil echter niet zeggen dat er geen communicatie is tussen beide partners tijdens de voorbereidingsfase maar wel dat die minimaal is en beperkt is tot het uitwisselen van rapporten en reactiebrieven. Gezamenlijke vergaderingen tussen beide partners zijn niet voorzien. Het grootste voordeel van een dergelijke voorbereidingsmethode is dat het organisatorisch gemakkelijker kan georganiseerd worden en minder inspanningen en tijd aan de partners vraagt. Bovendien hebben de gesprekspartners meer tijd om hun standpunten voor te bereiden; wat voor het agentschap een waarborg kan betekenen voor zijn autonomie. Anderzijds heeft deze methode ook verschillende nadelen. De zwakke contacten tussen het agentschap en het departement maken dat de minimale consensus, die behaald moet worden, minder groot is dan bij de andere methode; de partners zullen bijgevolg bij de onderhandelingen op verschillende elementen (zoals het definiëren van de strategische organisatiedoelstelling of van de indicatoren) moeten terugkomen. De onderhandelingen zullen daarom meer tijd in beslag nemen. Bij een gescheiden voorbereiding is het wederzijdse begrip en de samenwerkingsgerichtheid ook mogelijks kleiner, waarbij iedere actor meer zijn eigen organisatiebelangen naar voor zal schuiven. Een dergelijke beperkte interactie door een gescheiden voorbereiding is vooral aangewezen in de volgende omstandigheden: De opmaak van een nieuwe beheersovereenkomst tussen een overheid en haar agentschap die weinig verschilt van de vorige beheersovereenkomst (doordat het


7


8

beleid constant blijft en doordat de eindevaluatie van de vorige beheersovereenkomst positief was); Bij agentschappen die in budgettaire termen klein zijn of minder politiek gevoelige diensten aanbieden kan een gescheiden voorbereiding aangewezen zijn, omwille van de beperkte capaciteit van het moederdepartement om gemeenschappelijke voorbereidingen aan te vatten.



HOOFDSTUK 2. PLANNING & NORMERING IN HET KADER VAN BEHEERSOVEREENKOMSTEN De planningsfase verwijst naar de periode waarin het agentschap, in samenspraak met het departement en het kabinet, zijn doelstellingen en aanpak opstelt voor een bepaalde termijn om een bijdrage te kunnen leveren aan de beleidsdoelstellingen op het niveau van het beleidsdomein. Deze planning gebeurt op twee momenten: • Tijdens het voorbereiden en opstellen van de beheersovereenkomst: het agentschap bepaalt de zogenaamde meerjarenplanning (gericht op beleidsveld en bedrijfsvoering), d.w.z. zijn organisatiedoelstellingen en aanpak voor de vijf komende jaren en/of voor ieder jaar waarop de beheersovereenkomst van toepassing is (op het niveau van het beleidsdomein wordt ook een meerjarenplan uitgewerkt maar die heeft voornamelijk betrekking heeft op de beleidsvoorbereiding en –beslissing evenals op het opmaken van een beleidsnota); • Tijdens het opstellen van het ondernemingsplan waarvoor jaarlijkse organisatiedoelstellingen kunnen geformuleerd worden. De detailgraad van deze jaarlijkse planning is sterk afhankelijk van de vijfjaarlijkse planning tijdens de voorbereidingsfase: als de vijfjaarlijkse planning jaarlijkse doelstellingen omvat dan zal de jaarlijkse planningsfase beperkt zijn (maar wel behouden).

2.1. INHOUD EN DOELSTELLINGEN VAN DE FASE Doel van de planningsfase In de planningsfase vertaalt het agentschap de door de minister gestelde beleidsdoelstellingen naar organisatiedoelstellingen en de aanpak om die doelstellingen te verwezenlijken. Strategische planning als lange termijnplanning gebeurt niet enkel op het niveau van het beleidsdomein, zoals tot uiting komt in.de beleidsnota van de minister. Ook op het niveau van het individuele agentschap wordt een dergelijke planning opgemaakt. Het proces van strategische planning op organisatieniveau kan als volgt gedefinieerd worden: In de enge zin: Strategic planning as disciplined effort to produce fundamental decisions and actions that shape and guide what an organization (or other entity) is, what it does, and why it does it.1 In de ruime zin: Strategic planning is a process that involves (1) setting goals or objectives ; (2) assessing and forecasting the external environment ; (3) designing and assessing courses of actions, including analysing the potential risk and rewards ; (4) selecting the best course of actions ; and (5) evaluating results as the course of action is implemented.2 De opmaak van het meerjarenplan van het agentschap, dat bijgevoegd wordt bij de beheersovereenkomst (met informatieve status), ondergaat volgende planfasen: 1

Bryson J. M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, Jossey-Bass, San Francisco, 1988, p.5 2 Boyle P., “From strategic planning to visioning: tools for navigating the future”, in: Public Management, 2001, vol. 83(4), pp.23-27


9


(1) Voorafgaand: het evalueren van de performantie van het agentschap aan de hand van de vorige beheersovereenkomst: dit is een onderdeel van de fase van de eindevaluatie (zie….) (2) Het opstellen van een omgevingsanalyse en een sterkte-zwakte analyse van het agentschap; (3) Het bepalen van de kernopdrachten en –bevoegdheden van het agentschap (normaal al bepaald in het oprichtingsdecreet); (4) Het bepalen van de strategische organisatiedoelstellingen, m.a.w. de bijdrage van het agentschap aan de realisatie van het regeerakkoord in het algemeen en aan de beleidsdoelstellingen van het beleidsdomein waartoe het behoort in het bijzonder; (5) Het bepalen van de operationele organisatiedoelstellingen, of de manier waarop het agentschap zijn strategische doelstellingen tijdens de duur van de beheersovereenkomst zal verwezenlijken; (6) Het bepalen van indicatoren als meeteenheden die onrechtstreeks een beeld geven van de mate van realisatie van de organisatiedoelstellingen; (7) Het bepalen van normen als richtinggevende indicatoren of streefwaarden voor bepaalde indicatoren. Bij de normering staat het agentschap voor twee keuzes: a. ofwel worden bij het meerjarenplan normen voor de ganse legislatuur en per jaar bepaald b. ofwel bepaalt het meerjarenplan enkel doelstellingen voor de ganse legislatuur en wordt het bepalen van jaarlijkse doelstellingen aan de ondernemingsplannen overgelaten. (8) Het aangeven van de instrumenten en aanpak (in algemene bewoordingen) die zullen worden ingezet om de gestelde doelstellingen te bereiken; (9) Het bepalen van de benodigde financiële middelen passend in de door de overheid gestelde kader voor de opmaak van de meerjarenbegroting om deze aanpak te kunnen waarmaken. Op basis van een onderbouwing van de benodigde financiële middelen maakt het agentschap een financieel plan op voor de duur van de beheersovereenkomst. Dit financieel plan geldt als richtinggevende meerjarenbegroting voor het agentschap. Bij het opstellen van het jaarlijkse ondernemingsplan van het agentschap dat jaarlijks wordt bijgevoegd aan de beheersovereenkomst (met informatieve status) worden de volgende stappen gezet: (1) Een actualisering van de omgevingsanalyse en het meerjarenplan: gebaseerd op de analyse van de omgeving, het beleid en de performantie van het agentschap dient het agentschap na te gaan of de oorspronkelijke premissen en invulling van de meerjarenplanning nog geldt en of deze aanpassing behoeft. Hieruit kunnen ook eventuele voorstellen volgen tot aanpassing van de doelstellingen of resultaatsnormen in de beheersovereenkomst. “Het ondernemingsplan wordt jaarlijks aangepast in functie van de opdrachten vanwege de Vlaamse Regering, gewijzigde marktomstandigheden, politieke beslissingen (met een impact op de meerjarenbegroting van het agentschap), algemene trends en technische ontwikkelingen binnen het beleidsveld” (Visienota Beheersovereenkomsten 2001/2002, 21). (2) De bepaling van de concrete resultaatsnormen voor de operationele doelstellingen voor het komende jaar of de actualisering van de jaarlijkse normen indien zij reeds bepaald werden in de beheersovereenkomst /het meerjarenplan;

10



(3) De bepaling van de acties (per doelstelling) om deze doelstellingen of normen te behalen; (4) Het toewijzen van de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van die acties in het agentschap. (5) Het bepalen van het financiële jaarplan van het agentschap. De samenhang tussen de beheersovereenkomst, de planningsdocumenten op het niveau van het beleidsdomein en de planningsdocumenten op het niveau van het agentschap worden weergegeven in figuur 1. Figuur 1 Samenhang van documenten op de verschillende niveaus

VLAAMSE OVERHEID

VLAAMSE OVERHEID + ORGANISATIE

ORGANISATIE

Regeerakkoord en -verklaring

Meerjarenplan Beleidsnota

Overeenkomst

(jaarlijks geactualiseerd via ondernemingsplan)

SYSTEMATISCH Beleidsbrief

Jaarlijks ondernemingsplan

Strategisch plan administratie

Projecten

AD HOC

Deze fasen in het planningsproces bij de opmaak van het meerjarenplan en het jaarlijkse ondernemingsplan worden hiernavolgend stapsgewijs aangegeven. Zowel het meerjarenplan als het jaarlijkse ondernemingsplan zijn opgebouwd volgens een fichematige structuur (één fiche per doelstelling) en bevatten een beleidsmatig (inhoudelijk gericht op de beleidsuitvoering) en een beheersmatig luik (gericht op het management van de verschillende inputs). Voor de uitgewerkte formats kan de lezer teruggrijpen naar handleiding 1. Voorbeeld. Praktijkvoorbeeld m.b.t. verschillende soorten plannen Bij VVM-De Lijn ziet de planningscyclus er als volgt uit, met een onderscheid tussen een strategisch ondernemingsplan, operationele plannen en jaarlijkse actieplannen.

Uit de relevante beleidsdocumenten zoals decreten en beleidsnota volgen de strategische doelstellingen voor de organisatie. Rond deze strategische doelstellingen formuleert De Lijn een strategisch (ondernemings)plan. Dat strategisch plan maakt integraal deel uit van de beheersovereenkomst met de Vlaamse Regering, waarin zowel de beleidsvisie van de


11

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen Vlaamse Regering als die van de Lijn aan bod komen. Het strategische ondernemingsplan is de vertaling van die beleidsvisie van De Lijn. Het strategische ondernemingsplan omvat de volgende onderdelen: Analyse van markt, bedrijf en omgeving Verwachtingspatronen van de reiziger en de overheid Analyse van de sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen van de organisatie Aanduiding van de strategische doelstellingen, rekening houdend met de kritische succesfactoren Strategische opties m.b.t. de klant (met eventuele strategische acties) Strategische opties m.b.t. de overheid, bedrijven ea (met eventuele strategische acties) Strategische opties m.b.t. de interne werking en het management van de Lijn (met eventuele strategische acties) Planning en procedures m.b.t. de operationele plannen en de actieplannen Het strategische ondernemingsplan geeft de lange termijnvisie weer van De Lijn. Het strategische ondernemingsplan vormt de basis van een reeks operationele plannen op functionele basis die de geplande realisaties op een termijn van 4 à 5 jaar weergeven: een operationeel plan marketing, een operationeel plan exploitatie, een operationeel plan financiën, een operationeel plan investeringen en een operationeel plan personeel. Deze operationele plannen worden onderling afgestemd. Deze operationele plannen worden dan verder uitgewerkt in jaarlijkse actieplannen die samenhangen met de jaarlijkse begroting. Een actieplan wordt jaarlijks opgemaakt per entiteit en is gebaseerd op de activiteiten voorzien in de operationele plannen. Het bevat minstens een beschrijving van de te ondernemen acties, de doelstelling, de in te zetten middelen (personeel, materieel, investeringen), het te verwachten resultaat, de timing, resultaatsmeting en verantwoordelijke(n). Bron: VVM-De Lijn: Strategisch ondernemingsplan 2002 Voorbeeld: Bij VITO omvat de beheersovereenkomst 2001-2005 enerzijds een protocol (de eigenlijke beheersovereenkomst) en anderzijds de strategienota 2001-2005 en het operationeel plan. In de strategienota worden uitvoerig zowel de inhoudelijke aspecten (missie, doelstellingen, positionering t.a.v. overheid en bedrijfsleven, en de krachtlijnen van de strategie), als de bijhorende kritische succesfactoren voor de verwezenlijking van de strategie en de specifieke performantie-maatstaven beschreven. Het operationeel plan 2001-2005 is een vertaling van de strategienota. Het geeft een financieel plan voor de periode 2001-2005 alsook de organisatie en verantwoordelijkheden van het VITO. Daarna geeft het per afdeling (zowel inhoudelijke als beheersafdelingen) aan welke de activiteiten zijn die worden aangepakt in de betrokken periode. Uiteraard moet een operationeel plan jaarlijks worden bijgestuurd in functie van de actuele budgetten en in functie van de realisaties en vorderingen t.o.v. de strategie. Ook kunnen nieuwe interne en externe factoren een noodzaak vormen om het operationeel plan te gaan aanpassen.

Voorbeeld: De RKW hanteert een fichematige basisstructuur voor zijn driejaarlijks bestuursplan, dat de opdrachten en engagementen in de meerjarige bestuursovereenkomst concretiseert in: • Jaarlijkse operationele doelstellingen • De toewijzing van de verantwoordelijkheid binnen de organisatie aan een dienst en functie • Het uitvoeringsplan of actieplan die de projecten en actie definieert • Concreet stappenplan uitgesplitst per semester

12


Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 2 – Methoden en technieken voor contractmanagement • •

Middelen toegewezen aan de uitvoering van het uitvoerings- of actieplan (uitgesplitst naar personeelsmiddelen, technische middelen en financiële middelen) Indicatoren voor het volgen van de uitvoeringsgraad van de doelstellingen, meer bepaald de context (omgevingsindicatoren en vraagindicatoren), de indicatoren voor de uitvoering van de acties, de operationele context (zoals de precieze hoeveelheid middelen die ingezet werden), overeenstemmingsgraad (vergelijking tussen doelstellingen en indicatoren) Æ relatieve graad van efficiëntie, effectiviteit en performantie, correctieve maatregelen die toegepast werden/worden.

Bron: Office National d’Allocations Familiales pour Travailleurs Salaries (ONAFTS). Project de Plan d’Administration. Schéma méthodologique.

Kader en definities voor de planning op agentschapsniveau Doelmatigheidscyclus als kader Alle onderdelen van een strategie worden onderbouwd en bedacht in het kader van een doelmatigheidscyclus die aangeeft hoe een doelmatige beleidsuitvoering zou moeten verlopen (en dus hoe deze gepland moet worden). De cyclus wordt als volgt grafisch voorgesteld in figuur 2. Figuur 2 De doelmatigheidscyclus als kader voor planning

Behoeften

Strategische doelstellingen

Operationele doelstellingen

Middelen

Activiteiten

Prestaties

Effecten

Omgeving Werkingsprincipes

Er bestaan behoeften in de beleidsomgeving die het agentschap, omwille van zijn opdrachten, dient te vervullen. De minister streeft ernaar die behoeften te vervullen en formuleert daartoe beleidsdoelstellingen voor het betrokken beleidsdomein en bakent hierin de rol van het agentschap af. Ten einde bij te dragen tot de


13


beleidsdoelstellingen, ontwikkelt het agentschap strategische organisatiedoelstellingen (de mate van vervulling die bereikt moet worden); deze worden geoperationaliseerd in concrete doelstellingen (operationele organisatiedoelstellingen). Daarvoor moet het agentschap middelen toegewezen krijgen om in te kunnen zetten in activiteiten of acties. Deze acties leveren resultaten op; prestaties die op hun beurt veranderingen (zouden moeten) aanbrengen op de gerichte behoeften van de beleidsomgeving. Deze veranderingen worden effecten (of impact) genoemd. De effecten worden niet enkel veroorzaakt door de prestaties van het agentschap maar ook door andere factoren in de omgeving zoals algemene evoluties of acties door andere actoren. Deze effecten geven aan in hoeverre de gestelde beleidsdoelstellingen vervuld zijn. Bij de planning van de activiteiten dient men met deze mogelijke storingen vanuit de omgeving rekening te houden. Daarom zijn de omgevingsanalyses zo belangrijk. Tijdens het uitvoeringsproces dient het agentschap bepaalde werkingsprincipes te respecteren die gevolgen kunnen hebben voor zijn activiteiten en resultaten. Vaststellingen bij en evaluatie van de effecten kunnen leiden tot veranderingen bij de operationele en strategische doelstellingen. De cyclus wordt daarmee gesloten3.

Definities van planningsfasen op agentschapsniveau Bij de planning op agentschapsniveau zijn verschillende concepten betrokken die een verdere omschrijving behoeven.

Het onderscheid tussen beleidsdoelstellingen en organisatiedoelstellingen

Beleidsdoelstellingen geven aan wat de politieke verantwoordelijke (regering of minister) wil bereiken op het betrokken beleidsdomein en beleidsveld. Deze zijn gericht op maatschappelijke beleidseffect en betrekken meestal meerdere overheidsorganisaties (soms ook private organisaties). Het gaat hier om het bewerkstelligen van maatschappelijke veranderingen of het bevredigen van een behoefte die door burgers of private organisaties gemanifesteerd wordt. Beleidsdoelstellingen zijn gericht op het verwezenlijken van bepaalde maatschappelijke effecten en vinden hun neerslag in de beleidsnota van de minister en de strategische planning van zijn beleidsdomein. De verwezenlijking van beleidsdoelstellingen en het bereiken van effecten behoort volgens de geest van ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ tot de verantwoordelijkheid van de minister. Hij zet daartoe op een gerichte wijze beleidsinstrumenten in en schakelt zijn departement, de uitvoerende agentschappen en eventuele privaatrechtelijke actoren hierbij in. Strategische doelstellingen verwijzen naar welomschreven en ambitieuze, maar bereikbare, doelen in de toekomst, bijvoorbeeld over een tijdspanne van vijf jaar (d.i. de duur van de legislatuur). Ze zijn effectgericht geformuleerd. Voorbeelden • de participatie aan het theateraanbod verhogen met 5% tegen 2005

3

Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Handboek Doelmatigheidsanalyse. Prestaties begroten, Ministerie van Vlaamse Gemeenschap, 1997, p.44 Bouckaert G. & T. Auwers, Prestaties meten in de overheid, Brugge, die Keure, 1999, pp.22-24

14



•

de werkloosheid in de doelgroep van 18 tot 25 jaar verminderen met 2% tegen 2007

•

alle jonge ouders in staat stellen om in hun nabije omgeving (binnen 5 km) een beroep te doen op buitenschoolse kinderopvang tegen het einde van de legislatuur

•

het onveiligheidsgevoel in de binnensteden terug op een aanvaardbaar niveau brengen tegen 2010

•

de wetgeving vereenvoudigen door het reduceren van het aantal wetten en reglementen met 6% tegen 2007

De agentschappen dienen in hun werking bij te dragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van het betrokken beleidsdomein. Daartoe worden in organisatiedoelstellingen de specifieke bijdrage van dat agentschap aan bepaalde beleidsdoelstellingen omschreven: deze bijdrage vormt de primaire focus van de beheersovereenkomst. Deze organisatiedoelstellingen richten zich meestal op de kwaliteit, kwantiteit en efficiëntie van de prestaties (of hoogstens de onmiddellijke effecten t.a.v. de doelgroep van het agentschap) die het agentschap moet leveren ter realisatie van de beleidsdoelstellingen. Er dient dus een logisch verband te zijn tussen de geformuleerde beleidsdoelstellingen voor een beleidsdomein en de organisatiedoelstellingen zoals die worden uiteengezet in de beheersovereenkomst van de agentschappen van dat beleidsdomein. De realisatie van deze doelstellingen staan onder de volledige verantwoordelijkheid van het agentschap: in geval van zwakke of zelfs negatieve realisatie kan het agentschap daarvoor ter verantwoording geroepen worden. Dergelijke verantwoordelijkheid kan enkel genomen worden als de invloed van externe factoren (activiteiten/beslissingen van de burger of van andere overheidsorganisaties, maatschappelijke en economische evoluties) gering of ten minste duidelijk aanwijsbaar zijn. De verwezenlijking van bepaalde beleidsdoelstellingen op het niveau van het beleidsdomein kan vereisen dat er gemeenschappelijke organisatiedoelstellingen tussen het betrokken departement en het agentschap en tussen de agentschappen onderling van het betrokken beleidsdomein worden geformuleerd. Zo nam ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ bijvoorbeeld de optie tot formulering van gemeenschappelijke doelstellingen van personeelsmanagement in de beheersovereenkomst (cfr. de managementcode). Ook inhoudelijke doelstellingen van beleidsuitvoering kunnen als gemeenschappelijke doelstellingen geformuleerd worden, indien er noodzaak tot samenwerking is tussen de verschillende organisaties van een bepaald beleidsdomein.

Het onderscheid tussen organisatiedoelstellingen van beleidsuitvoering en van inputbeheer en management 4

De doelstellingen zoals je die omschreven terugvindt in de beheersovereenkomst en in het meerjarenplan en ondernemingsplan, kunnen betrekking hebben op beleidsuitvoering of inputbeheer.

4

Ook kunnen er organisatiedoelstellingen geformuleerd worden m.b.t. de taken van het agentschap inzake operationele beleidsvoorbereiding en –advisering (zie bijlage 1 – voorbeelden van RKW opdracht 4).


15


De organisatiedoelstellingen van beleidsuitvoering zijn een concretisering van de beleidsdoelstellingen op het niveau van beleidsdomein en hebben betrekking op de prestaties die het agentschap moet leveren vanuit zijn primaire opdracht. De VDAB bemiddelt en leidt werkzoekenden op teneinde de werkloosheid terug te dringen en vraag en aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen: zijn organisatiedoelstellingen inzake beleidsuitvoering zullen dus betrekking hebben op het aantal bemiddelingen, het aantal trajecten en opleidingen, alsook de uitstroom van werkzoekenden die de VDAB bewerkstelligt. De organisatiedoelstellingen van inputbeheer en management hebben betrekking op resultaten die het agentschap dient te boeken op het vlak van personeels-, financieel, logistiek, informatie- en organisatiemanagement. Het gaat om de inzet van zijn inputs om de ‘organisatiedoelstellingen van beleidsuitvoering’ op een performante wijze waar te kunnen maken. Voorbeelden zijn het doel tot het realiseren van financiële besparingen, het verkrijgen van financiële gezondheid van de instellingen, doelstellingen van resultaatsgericht personeelsbeleid, enz. Deze doelstellingen kunnen ook het gevolg zijn van het opleggen van generieke doelstellingen aan alle agentschappen (cf. management code). Voor zover deze organisatiedoelstellingen van inputbeheer in de beheersovereenkomst ingeschreven worden (en dus opgelegd worden van bovenaf en als afrekeningscriterium dienen), dienen deze beperkt te zijn in aantal en in reikwijdte. Iedere doelstelling van inputbeheer beperkt immers, zelfs al is deze outputgericht geformuleerd, de beheersautonomie van het agentschap. Anderzijds kunnen dergelijke doelstellingen verzekeren dat er een gelijkvormige en moderne managementcultuur ontstaat over de agentschappen heen. Dergelijke doelstellingen van inputbeheer kunnen worden ingeschreven in alle beheersovereenkomsten vanuit de Vlaamse Regering op voorstel van de ministers van Bestuurzaken en van Financiën. Het is daarnaast niet uitgesloten dat de bevoegde minister bijkomende eisen oplegt aan de agentschappen op zijn beleidsdomein. Naast de organisatiedoelstellingen van inputbeheer die in de beheersovereenkomst worden opgelegd, kan het agentschap in zijn eigen meerjarenplan en jaarlijks ondernemingsplan zelf nog soortgelijke doelstellingen formuleren voor intern gebruik. Op basis van de door het agentschap aangeworven expertise en ervaring in zijn beleidsdomein kan bepaalde doelstellingen inzake beleidsondersteuning ingeschreven worden, conform het idee van ‘gestructureerde samenspraak’ in het kaderdecreet BB (art. 4 memorie van toelichting). Het kan taken betreffen zoals het doorgeven van beleidsinformatie, het doen van beleidsgerichte insteken, telkens vanuit de primaire focus van het agentschap (beleidsveld en beleidsuitvoering). Voorbeeld In artikel 27 van zijn bestuursovereenkomst 2002-2004 verbond de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers zich om de volgende bepalingen te respecteren: Te dien einde zal hij de maatschappelijke evoluties op de voet blijven volgen en deze vertalen in passende ontwerpen van regelgeving. Tevens zal hij disfuncties in de regeling opsporen en deze op een pro-actieve wijze verhelpen door concrete, toepasbare en haalbare oplossingen voor te stellen. Verder zal hij zijn medewerking verlenen bij de opmaak van voorontwerpen van wetten of besluiten (…), die de regelgeving en de organisatie aanpassen aan de verwachtingen van de gezinnen, sociale bijsturingen aanbrengen, toepassingsmoeilijkheden of

16


Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 2 – Methoden en technieken voor contractmanagement het onaangepast zijn van de regelgeving aan de ontwikkelingen in de samenleving wegwerken, alsook de toegankelijkheid en de toepassing van de teksten vergemakkelijken.

Het onderscheid tussen strategische en operationele organisatiedoelstellingen

In vele gevallen wordt er een onderscheid gemaakt tussen strategische en operationele organisatiedoelstellingen. Daar waar in de praktijk de betekenis van strategische organisatiedoelstellingen vrij duidelijk is, is dit minder het geval met operationele organisatiedoelstellingen die per organisatie een andere invulling krijgen. Vele organisaties maken geen onderscheid, of bestempelen hun engagementen niet expliciet als ‘doelstellingen’, toch laten in de meeste gevallen de verbintenissen in de beheersovereenkomsten zich gemakkelijk als strategische en operationele doelstellingen vertalen. In bijlage 1 zijn voorbeelden van doelstellingen, indicatoren en normen opgenomen uit beheersovereenkomsten van een aantal Vlaamse, federale en privaatrechtelijk verzelfstandigde agentschappen. Hierbij hebben we de vrijheid genomen de verbintenissen als strategische en operationele doelstellingen te interpreteren. Strategische organisatiedoelstellingen zijn door het beleid vooropgestelde algemene resultaten die het agentschap moet bereiken5. Deze doelstellingen worden opgesteld voor de ganse legislatuur en verwoorden de bijdrage die het agentschap wil leveren aan het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Deze strategische organisatiedoelstellingen hebben een duidelijk verband met en zijn afgeleid van doelstellingen en opties zoals die in beleidsdocumenten van de Vlaamse regering en/of in regelgeving die op het agentschap betrekking heeft (bv. oprichtingsdecreten, decreten met beleidsmaatregelen,…) naar voren komen. De strategische organisatiedoelstellingen verwijzen naar de verschillende opdrachten die het agentschap toegewezen krijgt in het vervullen van de beleidsdoelstellingen. Het is aangewezen om ook deze doelstellingen in de mate van het mogelijke in meetbare grootheden te formuleren. Om samen te vatten zijn de belangrijkste kenmerken van een strategische organisatiedoelstellingen: • Een bijdrage aan één of meerdere beleidsdoelstellingen: de link hiermee moet duidelijk en aanwijsbaar zijn; • Een gerichtheid op lange termijn; • Het streven naar een globaal resultaat, die liefst meetbaar is (zo veel mogelijk respect voor de SMART-principes6); • Een duidelijke koppeling met de opdrachten van het agentschap, zoals zij beschreven worden in zijn oprichtingsdecreet. Operationele organisatiedoelstellingen krijgen momenteel in de praktijk verschillende invullingen: • De operationele organisatiedoelstellingen zijn de diverse concrete aspecten en resultaatsnormen voor de duur van de beheersovereenkomst waaraan de

5 6

Bouckaert G. & T. Auwers, Prestaties meten in de overheid, Brugge, die Keure, 1999, p.191 zie punt 2.3.4.


17


verwezenlijking van de betrokken strategische organisatiedoelstelling kan worden gemeten. Voorbeelden (zie bijlage 1): • De VRT verconcretiseert SOD 1 in de OOD 1.1., OOD 1.2. en OOD 1.3. die verder specifiëren op welke deelaspecten de VRT zich wil richten om de SOD 1 te halen.

•

De operationele organisatiedoelstellingen zijn de concrete resultaatsnormen waaraan jaar na jaar of tussentijds (bv. na jaar 3 van de beheersovereenkomst) moet worden voldaan om de betrokken strategische organisatiedoelstelling te verwezenlijken. Voorbeelden (zie bijlage 1): Bij de RKW wordt de SOD 1.2. inzake snelle betalingen ondermeer vertaald in OOD 1.2.2. die per jaar concrete percentages naar voor schuift m.b.t. het aantal nieuwe gevallen dat wordt onderzocht binnen de drie maanden. • Voorbeeld: In artikel 9 van zijn bestuursovereenkomst 2002-2004 verbond de Rijksdienst voor jaarlijkse Vakantie zich om voor 2004, hun werkgeversrepertorium stapsgewijze ter beschikking te stellen van de vakantiefondsen..

•

De operationele organisatiedoelstellingen zijn de doelen die nagestreefd zullen worden door inzet van verschillende instrumenten (goederen/diensten) om de strategische organisatiedoelstelling te bereiken. Voorbeelden (zie bijlage 1) CultuurNet Vlaanderen koppelt zijn strategische en operationele organisatiedoelstellingen aan zijn instrumenten, zoals het ontwikkelen en ondersteunen van collectieve communicatiecampagnes, individueel advies en begeleiding,…

•

De operationele organisatiedoelstellingen zijn de kritische succesfactoren die moeten vervuld zijn om een strategische organisatiedoelstelling te halen. Voorbeelden (zie bijlage 1) De Lijn definieert in de beheersovereenkomst 2004-2009 een reeks van operationele organisatiedoelstellingen die elk een bijdrage kunnen leveren aan meerdere strategische doelstellingen, en die fungeren als kritische succesfactoren om een bepaalde strategische organisatiedoelstelling te halen.

De operationele organisatiedoelstellingen schuiven concrete en meetbare resultaatsnormen naar voor voor de duur van de beheersovereenkomst of tegen welbepaalde periodes in de looptijd van de beheersovereenkomst (b.v. na jaar 3). Hierbij wordt best aangegeven welke de jaarlijkse vooruitgang of resultaatsnorm is die men jaar na jaar wenst te bereiken. Operationele doelstellingen zullen meestal verwijzen naar de kwantiteit (bereik, omvang/volume, directe resultaten) en kwaliteit van de prestaties die het agentschap moet leveren (zie punt 2.4. over de normering). Het gaat hierbij om wat het agentschap wil bereiken door inzet van haar instrumenten en acties, eerder dan om die instrumenten en acties zelf. In die zin zijn operationele organisatiedoelstellingen resultaatsgericht, eerder dan proces- of instrumentgericht.

18



Om samen te vatten zijn de belangrijkste kenmerken van een operationele organisatiedoelstellingen: • Een bijdrage aan één of meerdere strategische organisatiedoelstellingen: de link hiermee moet duidelijk en aanwijsbaar zijn. De link berust in het feit dat de operationele organisatiedoelstelling een deelaspect is van één of meerdere strategische organisatiedoelstellingen of ten minste een kritische succesfactor hiervan; • De aanwezigheid van een duidelijke eindnorm, gekoppeld aan jaarlijkse of tussentijdse resultaatsnormen om een tussentijdse toetsing mogelijk te maken; • Een gerichtheid op prestaties en resultaten, die altijd meetbaar zijn (volledige respect voor de SMART-principes7).

Het onderscheid tussen instrumenten, acties en werkingsprincipes

•

Instrumenten verwijzen naar de grote clusters van activiteiten die een agentschap inzet om het beleid uit te voeren (bv. erkenning, vergunning, subsidiëring, inspectie, dienstverlening,…). • Acties en actieplannen zijn activiteiten die door het agentschap gepland zijn om een of meerdere operationele organisatiedoelstellingen te bereiken. Het meerjarenplan verwijst naar de te volgende strategie, de instrumenten die men wil inzetten en de grote lijnen van de acties (de ‘aanpak’), terwijl het jaarlijkse ondernemingsplan de actieplannen concreet weergeeft en uitwerkt. Het is ook aangeraden om deze acties in meetbare (kwantitatieve en/of kwalitatieve) grootheden te formuleren; • Werkprincipes zijn doelstellingen die niet focussen op de te bereiken resultaten van het agentschap maar wel op de manier waarop het agentschap de resultaten tracht te bereiken (een voorbeeld zijn de wettelijke bepalingen rond de bescherming van de privacy, of de wijze waarop klantvriendelijkheid van het personeel tot uiting komt).

2.2. ASIS VOOR EEN GOEDE PLANNING Voorafgaande documenten en inspanningen Het opmaken van een meerjarenplan en van een ondernemingsplan baseert zich op meerdere documenten en informatiebronnen. Om zijn strategie op lange termijn te ontwikkelen heeft het agentschap de volgende informatie nodig: • Een omgevingsanalyse waarin de behoeften van het beleidsdomein en de verwachtingen van de beleidsactoren en van de burger uiteengezet worden (deze fase is in wezen reeds een onderdeel van het planningsproces); • Een analyse van de resultaten van het agentschap: het is aangewezen te weten wat het agentschap gepresteerd heeft tijdens de vorige legislatuur en vooral welke resultaten de activiteiten van het agentschap gehad heeft op de beleidsomgeving;

7

zie punt 2.3.4.


19


•

•

•

Informatie m.b.t. de regeringsonderhandelingen die eventueel wijzigingen t.o.v. de vorige legislatuur kunnen aanbrengen: invoering van nieuwe doelstellingen, afschaffing van oude doelstellingen, verandering in de prioriteiten, verandering in de kredietallocatie, in de personeelsbezetting en het informaticapark; Informatie m.b.t. de beleidsdoelstellingen van de minister die het algemene beleidskader aangeven voor het ganse beleidsdomein, zoals aangegeven in de regeringsverklaring, de ministeriële beleidsnota en andere belangrijke beleidsdocumenten; De (statutaire) opdrachten die het agentschap heeft krachtens wetten, decreten, en besluiten.

Het opmaken van een jaarlijks ondernemingsplan vereist de volgende informatie: • Een update van de omgevingsanalyse; • De resultaten van de tussentijdse evaluatie van de performantie van het agentschap in de voorbije periode; • Informatie m.b.t. de beleidsopties zoals weergegeven in de septemberverklaring en in de beleidsbrief van de minister.

De omgevingsanalyse door het agentschap De planningsfase en normering start met een analyse door het agentschap en door het bevoegde departement. Het doel van deze analysefase is (1) een stand van zaken op te maken m.b.t. de omgeving en haar trends, (2) het agentschap te positioneren in deze omgeving, en (3) een beleidsinsteek te ontwikkelen van het agentschap naar het departement, waarbinnen de evolutie van het beleid en de beleidsuitvoering in die omgeving geschetst wordt. Het doel is na te gaan of het gevoerde beleid, haar uitvoering via de lopende beheersovereenkomst of de aanpak door het agentschap aanpassing behoeft, gelet op de vroegere resultaten en op de eventuele omgevingsevoluties. Omgevingsevoluties hebben hier betrekking op alle mogelijke evoluties die de positionering van het agentschap in die omgeving beïnvloeden: - Relevante technologische of andere evoluties in het beleidsveld waarop het agentschap actief is; - Marktevoluties met nieuwe of andere concurrenten, indien het agentschap zich op een competitieve markt bevindt; - Veranderende noden, behoeften, samenstelling en karakteristieken van de doelgroepen; - Evoluties van standpunten en behoeften van belangrijke belangengroepen; - Gewijzigde interferenties door andere publieke overheden of actoren; - Relevante wijzigingen in het gevoerde beleid en de reacties uit het beleidsveld hierop, zoals het agentschap deze vanuit zijn beleidsuitvoerende opdracht waarneemt. Op basis van de omgevingsanalyse en de evaluatie van de performantie in de voorbije periode, zal het agentschap enerzijds een beleidsinsteek t.a.v. de minister en het departement kunnen leveren (jaarlijks of bij aanvang van de legislatuur). Bovendien

20



kan het agentschap na kennis van de vooropgestelde beleidsdoelstellingen haar eigen structuur van organisatiedoelstellingen (strategisch en operationeel) en verdere actieplannen uitwerken. Deze omgevingsanalyse wordt weergegeven in het meerjarenplan. Een beperkte actualisatie gebeurt in het jaarlijkse ondernemingsplan. Het spreekt voor zich dat het departement in het kader van het strategische planningsproces op het niveau van het beleidsdomein een omgevingsanalyse doet van het gehele beleidsdomein en peilt naar de effecten van het beleid. Het agentschap kan echter door zijn eigen omgevingsanalyse die gericht is op de beleidsuitvoering, bijdragen tot deze departementale analyses. Het analyseren van prestaties en van beleid zal later aan bod komen omdat zij in hoofdzaak behoren tot andere cyclusfasen (opvolging, monitoring en evaluatie). Omgevingsanalyses zijn bijkomende analyses die specifiek voor de planning gevoerd worden. Zij hebben de resultaten nodig van andere analyses en zijn gericht op het bepalen van de prioriteiten tussen de verschillende beleids- en organisatiedoelstellingen. We onderscheiden verschillende soorten omgevingsanalyses die tot op zekere hoogte kunnen worden gecombineerd: • SWOT-analyse; • Risico-analyse; • Veldmodellering; • Kloof-analyse.

De SWOT-analyse De SWOT-analyse is een methode waarin de capaciteiten van een organisatie gerelateerd worden aan de opportuniteiten en gevaren uit de externe omgeving. De SWOT-analyse is uit volgende fasen opgebouwd8: • • •

Analyse van de capaciteiten en van de omgeving; Verwerking van de resultaten; Planning.

Fase 1: analyse van de capaciteiten en van de omgeving

Zoals hoger aangehaald wordt de analyse gevoerd op zowel interne als externe onderzoeksvelden. De methode analyseert vier invalshoeken: •

Sterkten (Strengths) brengt de interne sterke punten in beeld die een organisatie in staat moet stellen om het hoofd te bieden aan mogelijke “bedreigingen” vanuit de omgeving ;

8

Developing Your Strategic SWOT Analysis, Austrainer. 1999. http://www.austrainer.com/archives/1397.htm. (10/2003). SWOT Analysis- Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats., PMI- Plus, Minus, Interesting. 1999. http://www.mindtools.com/swot.html. (10/2003).


21


• • •

Zwakten (Weaknesses) brengt de zwakke en de te verbeteren punten van de organisatie in beeld om te kunnen voldoen aan de eisen die door de omgeving gesteld worden; Kansen (Opportunities) identificeert de externe factoren waarmee de organisatie te maken heeft die kansen bieden op een uitbouw of verbetering van de positie van de organisatie; Bedreigingen (Threats) identificeert de externe factoren die de positie van de organisatie kunnen verzwakken of bedreigen.

Sterkten en zwakten zijn onder meer aanwezig in technische en managementexpertise, in de interfaces met de burger, omgeving en politiek, in de personeelservaring, in de kwaliteit van het geleverde beleidsproduct en van het productieproces of in het gebruik en beheer van de input (efficiëntie). De stap van het vaststellen van sterkten en zwakten van de eigen interne werking van het agentschap hangt sterk samen met de evaluatie van de performantie van de vorige periode. Kansen en bedreigingen hebben meestal betrekking op de beleidsomgeving (drukkingsgroepen, belanghebbenden, gebruikers), de politieke omgeving (de minister, de regering, de meerderheid, het parlement en de politieke partijen), de media en de maatschappelijke omgeving (de burger en civiele maatschappij). De VDAB gebruikt in zijn ontwerp meerjarenondernemingsplan 2003-2005 (bijlage 2) de volgende invalshoeken bij de analyse van de opportuniteiten en bedreigingen uit de omgeving: • Socio-demografisch: samenstelling van de beroepsbevolking, scholing, levensloop, levenslang leren… • Economisch: conjunctuurevoluties, werkgelegenheid, knelpuntvacatures… • Sociaal: dualisering en uitsluiting, kwaliteit, ecologie en ethiek • Technologisch: e-government, kennismaatschappij, ICT • Politiek: primaat van de politiek, BBB, arbeidsmarktregie, Europees beleid, federaal en lokaal beleid… De RKW gebruikt in zijn omgevingsanalyse de indeling PEST: • Politiek • Economisch • Sociaal • Technologisch

Fase 2: verwerking van de resultaten

Nadat de interne en externe factoren geïdentificeerd zijn, worden ze in het volgende schema weergegeven: Tabel 2 Tabel voor de SWOT-identifiactie

1

Kansen 2

n

1

Bedreigingen 2

n

1

22



Sterkten 2 n 1 Zwakten 2 n Hierbij wordt getracht telkens de mogelijke relatie te achterhalen tussen twee te vergelijken elementen: • Bij de vergelijking van sterkten en kansen: welke sterkten en kansen vullen elkaar aan ? • Bij de vergelijking van sterkten en bedreigingen: welke bedreigingen hebben invloed op de sterkten van de organisatie en beletten de correcte werking van de sterkten ? Welke sterkten kunnen bedreigingen het hoofd bieden ? • Bij de vergelijking van zwakten en kansen: welke zwakheden verminderen de mogelijkheden om de kansen te benutten ? Welke kansen verbeteren mogelijks zwakten ? • Bij de vergelijking van zwakten en bedreigingen: welke zwakten en bedreigingen vullen elkaar aan ?

Fase 3: SWOT-planning

Op basis van deze bevindingen en de gevonden mogelijkheden en tekortkomingen is het nu mogelijk om doelstellingen en prioriteiten te bepalen. Tabel 3 Tabel voor de SWOT-planning

Kansen

Bedreigingen

(1)

(2)

(3)

(4)

Sterkten

Zwakten

(1) De organisatie stelt zijn planning zodanig op dat sterkten en kansen blijven interageren. (2) Externe bedreigingen vormen een gevaar voor de goede werking van de organisatie. Planning houdt strategie in voor een aanpak van de externe bedreigingen. Er moet ook ingegaan worden op de inbreng van de sterkten hierin. (3) De organisatie kan niet maximaal genieten van externe potentialiteiten omwille van interne zwakten. Planning voorziet dan ook een interne hervorming. De rol van positieve externe factoren hierin wordt onderzocht. (4) De organisatie wordt bedreigd door zowel negatieve externe factoren als interne zwakten. Planning wordt crisisplanning.


23


Risicoanalyse en –planning Risico’s zijn gevaren inherent aan en verbonden met een activiteit, een functie of een proces in een organisatie. Risico’s kunnen tot een crisissituatie leiden en daarmee een belangrijke invloed hebben op de werking van het agentschap en op de relaties tussen het agentschap, het departement, het kabinet en de minister. Daarom is het nodig dat de verschillende partners overleggen om de mogelijke risico’s te identificeren en nodige maatregelen te nemen. Risicoplanning wordt meestal niet gebruikt als hoofdmethode voor de planning maar wel als aanvulling op andere methodes. Risicomanagement is nodig omdat het de organisaties helpt … • Om realistische doelstellingen en risicovolle prioriteiten te bepalen. De kwaliteit van de strategische planning verbetert daarmee ; • Om kostelijke verrassingen te vermijden; • Om in geval van crisis, de reactietijd te verkleinen en de samenwerking tussen de partners te versterken; • Om de wederzijdse aansprakelijkheid van de overheid en het agentschap duidelijker in kaart te brengen. Risico’s ontstaan vanuit: • Externe factoren: veranderingen in de economische, financiële, politieke, internationale en maatschappelijke situatie, natuurlijke gebeurtenissen; • Externe actoren: outsourcing, leveranciers, burgers, bedrijven, belanghebbenden; • Interne processen en activiteiten: starten of stopzetten van activiteiten, productieonderbreking, managementproblemen, technische en technologische problemen; • Interne personen: veiligheids- en sociale problemen. Risico’s kunnen verstrekkende gevolgen hebben: • Op de input, hun kwaliteit en kwantiteit; • Op het statuut van het agentschap; • Op de prestaties van het agentschap; • Op het personeel binnen het agentschap en/of het departement; • Op het leidende korps (het agentschapshoofd en hoofd van het departement); • Op het politieke niveau (minister, regering, meerderheid); • Op het mediagebeuren; • Op de ganse overheidssector; • Op externe actoren (burger, bedrijven en belanghebbenden)9. Om dergelijke risico’s te vermijden of ten minste de gevolgen ervan te beperken is het van belang dat een zekere risicogerichtheid aanwezig is tijdens de voorbereidings- en planningsfasen. De risicoplanning verloopt in vier stappen10: 9

Ministry of the Premier and Cabinet, Guidelines for Managing Risk in the Australian Public Sector, Sydney, 1999, pp.15-16 10 Ministry of the Premier and Cabinet, Guidelines for Managing Risk in the Australian Public Sector, Sydney, 1999, 34p.

24



(1) Situatieanalyse en identificatie van de risico’s; (2) Analyse van de risico’s; (3) Evaluatie en prioritisering van de risico’s; (4) Behandelingsplan voor de risico’s.

Fase 1: situatieanalyse

Tijdens het opmaken van de ongevingsanalyse en van de strategische en operationele doelstellingen (zie voorbereidings- en planningsfase) is het aangeraden om altijd een zekere risicogerichtheid aan de dag te leggen. Ieder vastgesteld probleem, geplande doelstelling en actieplan ondergaan in hoofde van de partners een risicotoets. Risicovolle problemen zijn o.a. nieuwigheden en externe factoren. In deze fase worden risico’s en mogelijke invloedfactoren die eigen zijn aan het beleidsdomein gedefinieerd.

Fase 2: analyse van de risico’s

Als de risico’s geïdentificeerd zijn is het nuttig in te gaan op volgende twee aandachtspunten: • waarschijnlijkheid van het risico: wat is de kans dat het risico zich voordoet ? Het kan gaan van een zeldzaam tot een zeker risico; • gevolgen van het risico: als het risico niet vermeden kan worden, wat zijn dan de gevolgen voor het agentschap, het beleidsdomein en de minister/regering? Bij deze laatste vragen is het wel nuttig om de oefening te maken zonder rekening te houden met de bestaande controlesystemen. De gevolgen van het risico zijn… • Extreem als het zware gevolgen kan hebben op de geloofwaardigheid, het bestaan en/of de activiteiten van het agentschap, het beleidsdomein, de Vlaamse overheidssector en/of de Vlaamse regering; • Groot als het een gevaar betekent voor de operationele uitvoering van de activiteiten (mogelijkheid van stopzetting of onderbreking), als het vatbaar is voor grote media-aandacht en als het een rechtstreekse tussenkomst van de minister, het departement vereist; • Gematigd als het een grondige herziening van de uitvoering vereist (zonder tot de stopzetting of de onderbreking van de activiteiten te leiden); • Laag als het een gevaar is voor de doelen effectbereiking maar als het ook intern behandeld kunnen worden; • Miniem als het door routineprocedures behandeld kan worden. De mogelijke bronnen voor een dergelijke analyse zijn: analyse van de geschiedenis en van ervaringen van het agentschap en van gelijkaardige agentschappen (in het binnen- en buitenland), interviews met (ex-)personeelsleden van het agentschap, wetenschappelijke onderzoeken, interviews van specialisten, modellen, etc. Risk Support Team, Risk Management Assesment Framework, HM Treasury, London, 2003 HM Treasury & Cabinet Office, Principles of managing risks tot the public, London, 2003


25


Fase 3: evaluatie en prioritisering van de risico’s

Alle risico’s hebben noch dezelfde waarschijnlijkheidsgraad noch dezelfde gevolgen. Bovendien is het niet mogelijk om alle risico’s aan te pakken. Het is dus belangrijk te bepalen welke risico’s aanvaardbaar zijn en welke risico’s tegenmaatregelen vereisen. Daarom worden alle vastgestelde risico’s in de volgende tabel geplaatst:

Waarschijnlijkheid

Tabel 4 Prioritisering van de risico's

Bijna zeker Waarschijnlijk Gematigd Onwaarschijnlijk Zeldzaam

Extreem Hevig Hevig Hoog Belangrijk Significant

Groot Hevig Hoog Belangrijk Significant Gematigd

Gevolgen Gematigd Hoog Belangrijk Significant Gematigd Laag

Klein Belangrijk Significant Gematigd Laag Onbelangrijk

Miniem Onbelangrijk Onbelangrijk Onbelangrijk Onbelangrijk Onbelangrijk

Er bestaan verschillende risicograden: • Hevig: het risico moet gemanaged worden door een specifiek verantwoordelijk topambtenaar met een gedetailleerd plan; • Hoog: het risico vereist een gedetailleerde analyse en plan door het topkader van het agentschap; • Belangrijk: het risico vereist specifieke aandacht door het topkader; • Significant: het risico vereist een specifieke allocatie van verantwoordelijkheden; • Gematigd: het risico vereist een specifieke aanpak via monitoring en responsprocedures; • Laag: het risico kan aangepakt worden door het opleggen van routineprocedures; • Onbelangrijk: het risico vereist geen specifieke aandacht of allocatie van verantwoordelijkheden en middelen, en kan aangepakt worden door goedkope, ad hoc en onmiddellijke interventies.

Fase 4: Plan tot aanpak van risico’s

Nadat het agentschap zicht heeft op de risico’s die zij prioritair moet behandelen, berust de volgende stap in het bepalen van de manier waarop het agentschap die prioritaire risico’s zal aanpakken. Mogelijke strategieën zijn: • Het risico vermijden: het agentschap zal ervoor kiezen haar doelstellingen en/of uitvoeringsstrategie te veranderen om het risico te vermijden; • De risicograad verzwakken: het agentschap kan ervoor kiezen de waarschijnlijkheid (via controlemechanismen en strategieën ter beïnvloeding van oorzaken van risico’s) of de gevolgen van risico’s (via responsprocedures en – strategieën) te beperken; • Het risico verplaatsen: het agentschap kan ervoor opteren de verantwoordelijkheden voor de risicovolle activiteit te delen met andere organisaties; • Het risico verzekeren via een specifiek verzekeringsfonds. 26



Risicomanagement tijdens de uitvoering

Tijdens de uitvoering van de beheersovereenkomst kunnen risico’s werkelijkheid worden en crisissen plaatsvinden. Twee mogelijkheden dienen zich aan: • Er is een responsprocedure en -strategie voorzien en het agentschap en het departement reageren volgens het plan; • Er is geen responsprocedure en –strategie voorzien. In geval van mogelijke extreme en grote gevolgen moet de volgende procedure gevolgd worden: 1) Onmiddellijk intern overleg tussen de betrokkenen binnen het agentschap en het departement; 2) Het interne overleg wordt gevolgd door een overleg tussen het agentschap, het departement en het kabinet om informatie uit te wisselen en een responsstrategie te ontwikkelen. Afzonderlijke initiatieven vanuit het agentschap, het departement en het kabinet worden best vermeden. Nadat het risico aangepakt werd is het aangeraden een evaluatie te maken van de responsstrategie.

Kloofanalyse Een andere methode van omgevingsanalyse is de kloofanalyse. Een kloofanalyse berust in het vergelijken van de resultaten van twee situatieanalyses. Een kloofanalyse bestaat uit drie fasen11: • De analyse van de huidige situatie; • De analyse van de ideale situatie; • Het vergelijken van de resultaten en de planning. Het verschil tussen het werkelijke en ideale beeld wordt de kloof genoemd die gereduceerd dient te worden. De analyse van de huidige situatie vereist een grondige analyse en doorlichting van het agentschap en van zijn activiteiten. Het beperkt zich niet tot een beeld van de situatie op een welbepaald moment maar moet ook de voorziene evolutie van het agentschap integreren. De analyse van de ideale situatie vereist een globale visie op de situatie waarin het agentschap zou moeten zitten, en impliceert een voorafgaandelijke bepaling van de strategische beleids- en organisatiedoelstellingen. Meestal worden in de kloofanalyse de volgende soorten ‘kloven’ behandeld: • De kloof tussen de informatie die door de omgeving gestuurd wordt en de perceptie van deze informatie door het agentschap. Hiermee bedoelen we:

11

Patrick De Backer P., De Roeck P. & P.Supply, Handreiking strategische managementcyclus. Een kader voor het managementplan, Public Management Programme 2002, p.50


27


o De kloof tussen de wensen van de gebruiker en de externe omgeving t.a.v. het beleidsproduct en de perceptie van deze wensen door het agentschap en de minister; o De kloof tussen de reacties van de omgeving op het beleidsproduct en de perceptie van deze reacties door het agentschap en de minister; De kloof tussen planning en uitvoering. Hier kan het gaan om het verschil tussen de beleidsvoorbereiding door het departement en de beleidsuitvoering door het agentschap (strategische cascade) of om het verschil tussen de planning door de agentschapsdirectie en de doelbereiking door de uitvoerende diensten van het agentschap (prestaties van het agentschap); De kloof tussen de actieprincipes en regels inzake inputbeheer en het effectieve respect van deze principes door het agentschap en zijn diensten; In mindere mate, de kloof tussen verwachte resultaten en de werkelijke reacties van de beleidsomgeving op het beleidsproduct (resultaatsbereiking).

•

• •

De vergelijking tussen de ideale en werkelijke situatie beperkt zich niet tot een analyse van de huidige kloof maar probeert ook toekomstgericht te denken door de evolutie van de ideale en werkelijke situatie evenals de evolutie van de kloof te voorspellen. Figuur 3 Reductie van de kloof

Evolutie

Ideaal beeld

Kloof Werkelijke situatie Tijd De planning zal erin bestaan een strategie te ontwikkelen om de kloof te reduceren, waarbij rekening wordt gehouden met evolutieprospecties.

Veldmodellering Veldmodellering is een analysemethode die als doel heeft het beleidsveld van het agentschap onder de vorm van een veldmodel voor te stellen12. Het beleidsveld is dat deel van de samenleving waarop het beleid van het agentschap zich richt om bepaalde 12

Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Handboek Doelmatigheidsanalyse. Prestaties begroten, Ministerie van Vlaamse Gemeenschap, 1997, pp.69-108

28



probleemsituaties op te lossen en aldus maatschappelijke behoeften te vervullen. De veldmodellering wordt meestal gebruikt om aan de volgende vragen te beantwoorden: • Welke actoren en doelgroepen bevinden zich in het beleidsveld ? • Welk besluitvormingsproces speelt zich in het beleidsveld af ? • Welke factoren beïnvloeden de besluitvormingsprocessen ? • Hoe en waar beïnvloeden andere beleidsinstanties dan het agentschap deze besluitvormingsprocessen? Voor verdere informatie en voorbeelden verwijzen we de lezer graag naar Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Handboek Doelmatigheidsanalyse. Prestaties begroten, Ministerie van Vlaamse Gemeenschap, 1997, 271 p.

Fase 1: inventarisatie

De veldmodellering vereist van het agentschap dat het zich bewust wordt van zijn plaats in het beleidsveld. Daarom is het nuttig een inventarisatie of cartografie te maken die als basis kan dienen voor het veldmodel. De inventarisatie heeft als doel een antwoord te vinden op volgende vragen: • Voor wie voeren wij een beleid ? Dit is de vraag naar de doelgroep(en) van het beleid. Een doelgroep is een maatschappelijk relevante groep personen of instanties waarvoor het beleid bepaalde veranderingen ten goede nastreeft. • Waarom voeren wij een beleid naar die doelgroepen ? Dit is de vraag naar de maatschappelijk relevante situaties of problemen in de samenleving waarin de overheid (het agentschap) zich tracht te engageren. Vaak groeperen deze problematische situaties zich rond specifieke doelgroepen. • Wie voert er bijkomend een beleid naar die doelgroepen ? Hiermee wordt het geheel van organisaties bedoeld die naast het agentschap van overheidswege een beleid voeren t.a.v. dezelfde maatschappelijke problemen. Dit beleid kan rechtstreeks of onrechtstreeks het beleidsveld betrekken. • Hoe voeren wij dit beleid ? Hiermee wordt het inzetten van instrumenten bedoeld. Het kader van de doelmatigheidsanalyse onderscheidt drie soorten instrumenten: de gedragsbeïnvloedende beleidsinstrumenten (communicatief, economisch vs. juridisch, stimulerend vs. repressief), de rechtstreekse beleidsinstrumenten (direct overheidsoptreden) en de ondersteunende instrumenten (die doelstellen nastreven t.a.v. de interne werking van het agentschap). • Met wel doel voeren wij dit beleid ? Het agentschap dient het onderscheid te kunnen maken tussen strategische doelstellingen, operationele doelstellingen en instrumenten en deze in relatie tot elkaar stellen. •

Welke veranderingen brengen wij teweeg met dit beleid ?


29


Het agentschap moet in staat zijn aan te geven welke effecten men wil aanbrengen bij de doelgroepen in het beleidsveld. Effecten zijn veranderingen die gerealiseerd worden op korte, middellange of lange termijn en die het gevolg zijn van de output en de prestaties van het agentschap. Deze vragen uit de inventarisatiefase zijn een ideaal vertrekpunt voor het agentschap dat een eerste beheersovereenkomst opstelt en dus nog niet over een doelstellingenstructuur beschikt. Voorbeelden: Bij twee steunpunten in de culturele sector is deze methode gebruikt om zicht te krijgen op hun omgeving, de beleidsdoelstellingen en hun organisatiedoelstellingen ter voorbereiding van de opmaak van hun beheersovereenkomst. Bij deze inventarisatieoefening waren de steunpunten zelf betrokken maar ook het betrokken departement.

Fase 2: het veldmodel

Op basis van de inventarisatie wordt het veldmodel geconstrueerd. Het veldmodel is uit volgende componenten samengesteld: • Behoefte: er ontstaat in de maatschappij (of in een deel ervan) een maatschappelijk probleem of een behoefte aan een bepaalde dienstverlening of een product. De behoefte of het probleem kan volgen uit een zeker gedrag van een actor; • Vanuit de maatschappelijke behoefte ontstaat er bij bepaalde actoren een vraag naar een bepaalde dienst of product; • Anderzijds worden de maatschappelijke behoefte en de vraag door andere actoren beschouwd als een motivering voor het organiseren van een aanbod; • Vanuit de maatschappelijke vraag zal het behoeftige al dan niet ingaan op het maatschappelijke aanbod via consumptie van de aangeboden dienstverlening of het aangeboden product; • De consumptie van het maatschappelijke aanbod zal al dan niet leiden tot bevrediging van de behoefte die aan de maatschappelijke vraag ten grondslag ligt. In deze stap “evaluatie” evalueert de consument het maatschappelijke aanbod of evalueert de maatschappelijke aanbieder de consumptie van het aanbod; • Op het beleidsveld oefenen naast het agentschap andere beleidsinstanties invloed uit op de vraag, het aanbod en/of de consumptie. Het veldmodel onderscheidt vijf opeenvolgende stappen en een aparte actor: Figuur 4 Vijf stappen en een aparte actor bij het veldmodel

Behoefte

Vraag

Aanbod

Consumptie

Evaluatie

Andere beleidsinstantie 30



Fase 3: het veldproces

Het veldproces is het analyseren en het weergeven van de besluitvormingsprocessen m.b.t. de vijf fasen van het veldmodel. Grafisch wordt een veldproces zo weergegeven: Figuur 5: Het in kaart brengen van het besluitvormingsproces bij het veldmodel

Actor

Oorzaak

Keuze

Gevolg

Gevolgen zijn meestal oorzaken van een nieuw besluitvormingsproces en daarmee worden de link gemaakt tussen de verschillende fasen van het veldmodel.

Fase 4: planning volgens een veldmodel

Nadat het ganse beleidsveld in kaart gebracht werd volgens de methode van het veldproces is het agentschap in staat om de volgende elementen te bepalen: • de plaatsen op het veldmodel waar het agentschap ingrijpt (of dient in te grijpen), • De onbevredigde vraag en behoeften. Daaruit kan het agentschap bepalen of de eigen acties verbeterd, aangevuld of afgeschaft moeten worden en of nieuwe acties en beleid nodig zijn.

2.3. DE FORMULERING VAN DE STRATEGISCHE EN OPERATIONELE ORGANISATIEDOELSTELLINGEN Nadat het agentschap een goed beeld heeft van de evoluties in haar omgeving, haar vroegere resultaten en de beleidsopties vanwege de minister kan ze haar strategische en operationele organisatiedoelstellingen formuleren. De vooropgestelde doelstellingen op het niveau van het agentschap, die in de beheersovereenkomst en meerjarenplannen worden weergegeven, dienen aan bepaalde vereisten te voldoen. Voor verdere informatie en uitwerking verwijzen we de lezer graag naar: ‘Bouckaert, Geert; Auwers, Tom (1999). Prestaties meten in de Overheid. Reeks Overheidsmanagement nr. 5. Brugge: Die Keure, p. 86-88.

Externe strategische congruentie: het cascadeprincipe De organisatiestrategie van het agentschap moet ingebed worden in een ruimer planningssysteem, dat op het niveau van het beleidsdomein georganiseerd wordt. De


31


organisatiedoelstellingen moeten de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen op het niveau van het beleidsdomein ondersteunen.

specifieke

De bedoeling van een consequent planningssysteem op het niveau van een beleidsdomein is dat alle organisaties van eenzelfde beleidsdomein een bijdrage leveren tot verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van dat beleidsdomein. Er zijn drie planniveaus te onderscheiden: de Vlaamse overheid (de Vlaamse regering), het beleidsdomein (de minister en de beleidsraad) en de organisaties (het departement en de agentschappen). Alle inspanningen op het vlak van strategisch en financieel management bij de drie niveaus worden gekaderd in het geheel en worden onderling afgestemd: de hogere niveaus houden met de beleidsinformatie vanwege de lagere niveaus (o.a. via de evaluatiedocumenten) rekening, terwijl de lagere niveaus hun bijdrage aan de hogere doelstellingen bij hun planning incorporeren. Zoniet, worden er allerlei systemen en processen opgezet of in stand gehouden zonder meerwaarde voor het beleid, en dreigt het risico dat er veel informatie wordt verzameld die uiteindelijk niet gebruikt wordt of niet relevant is voor het eigenlijke beleid. Figuur 6 Externe strategische congruentie binnen de Vlaamse Overheid

Regeringsoutcomes Beleidsdoelstellingen voor beleidssector Gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen

Gemeenschappelijke doelstellingen tussen agentschappen

Operationele org doelstellingen



Gemeenschappelijke op. org. doelstellingen







Strategische organisatiedoelstellingen voor IVA/EVA

Situatieanalyse

Strategische organisatiedoelstellingen voor dpt

Het is dan ook van belang dat het agentschap bij de formulering van zijn organisatiedoelstellingen optimaal kennis neemt van de beleidsopties en – doelstellingen zoals deze geformuleerd zijn in het regeerakkoord, de ministeriële beleidsnota (d.i. de strategische planning van het beleidsdomein) en eventuele beleidsbrieven, alsook andere relevante beleidsdocumenten en regelgeving. Anderzijds moet in de strategische planning op het niveau van het beleidsdomein het agentschap zijn beleidsinput kunnen doen.

32



Voorbeelden: Hypothetisch gesteld zou een deel van de doelstellingenstructuur van de preventieve kinderzorg van Kind en Gezin er als volgt kunnen uitzien • Beleidsdoelstelling 1 (voor het beleidsdomein volksgezondheid): De kindersterfte aan kinderaandoeningen moet met 5% tegen eind 2009 verminderd worden. • Strategische organisatiedoelstelling 1 van Kind en Gezin Preventieve Kinderzorg: Kind en Gezin verhoogt de vaccinatiegraad van de kinderen voor de belangrijkste kinderziekten tegen eind 2005 met gemiddeld 10% • Operationele organisatiedoelstelling 1.1.: Ieder kind onder de drie jaar wordt ingeënt tegen polio tegen eind 2006 (vaccinatiegraad is 100%) • Operationele organisatiedoelstelling 1.2.: 92% van de kinderen onder de drie jaar worden ingeënt tegen mazelen, bof en rubella tegen eind 2007. Voor de jaren 2005, 2006 en 2007 betekent dit jaarlijks een stijging van 3% inzake vaccinatiegraad. • Operationele organisatiedoelstelling 1.3.: De vaccinatiegraad bij kansarme kinderen onder de drie jaar neemt jaarlijks met 2 % toe tot eind 2009. … Figuur 7 geeft de doelstellingenstructuur weer van Culturele Biografie Vlaanderen waarbij de organisatiedoelstellingen duidelijk gekoppeld zijn aan relevante beleidsdoelstellingen binnen het beleidsdomein Cultuur en meer bepaald aan deze van het Erfgoedbeleid.

Figuur 7 Voorbeeld van een doelstellingstructuur van Culturele Biografie Vlaanderen

BELEIDSDOELSTELLINGEN

mgang met het cultureel erfgoed meer aal, duurzaam en kwaliteitsvol maken.

STRATEGISCHE DOELSTELLINGEN

1. Culturele Biografie Vlaanderen vzw speelt een actieve en coördinerende rol spelen op het vlak van deskundigheidsbevordering

OPERATIONELE DOELSTELLINGEN

1.1 Culturele Biografie Vlaanderen vzw speelt een acti rol op het vlak van deskundigheidsbevordering door ze acties op te zetten en anderen aan te zetten tot afstem

1.2 Culturele Biografie Vlaanderen vzw draagt bij tot de ontwikkeling van de managementpraktijk van archiefinstellingen, musea, erfgoedcellen en hun respectievelijke aanverwanten.

oof tussen overheid en veld overbruggen en menwerking in het veld en tussen veld en eid bevorderen.

eleid, de visie en de praktijk met het eel erfgoed ontwikkelen en vernieuwen.

aatschappelijk draagvlak voor het cultureel ed verbreden bij publiek, beleid en veld.

2. Culturele Biografie Vlaanderen vzw werkt mee aan het verbeteren van de organisatie van het veld m.b.t. cultureel erfgoed, m.a.w. Culturele Biografie Vlaanderen vzw is een kruispunt.

3. Culturele Biografie Vlaanderen vzw werkt mee aan praktijkvernieuwing, visieontwikkeling en reflectie met het oog op een integrale, kwalitatieve en duurzame omgang met cultureel erfgoed door bij te dragen aan wetenschappelijk onderzoek en reflectie.

4. Culturele Biografie Vlaanderen vzw draagt bij tot de versterking van het draagvlak voor het cultureel erfgoed en de omgang er mee.

2.1 Culturele Biografie Vlaanderen vzw brengt het veld archiefinstellingen, musea, erfgoedcellen en hun aanverwanten en intermediairen in kaart.

2.2 Culturele Biografie Vlaanderen vzw ontwikkelt een communicatiestrategie en - platform met het oog op ee hoger doelbereik en transparantie.

3.1 Culturele Biografie Vlaanderen vzw stimuleert, initi en werkt mee aan wetenschappelijk onderzoek en refle m.b.t. cultureel erfgoed, de duurzame omgang er mee plaats van dit culturele erfgoed in de maatschappij … e alles in een internationale context.

3.2 Culturele Biografie Vlaanderen vzw werkt mee aan evaluatie van en communicatie over effecten en gevolg van wetenschappelijk onderzoek op beleid en veldprak

4.1 Culturele Biografie Vlaanderen vzw draagt bij tot he bekend worden van het begrip ‘cultureel erfgoed’ en de zichtbaarheid van archiefinstellingen, bewaarbibliothek documentatiecentra, musea en erfgoedcellen.

4.2 Culturele Biografie Vlaanderen vzw draagt bij tot he ingang doen vinden van de concepten m.b.t. cultureel erfgoed bij archiefinstellingen, bewaarbibliotheken, documentatiecentra, musea en erfgoedcellen.

Interne congruentie I: causaliteit en systematiek Onder meer het Rekenhof (2001) formuleert de volgende vereisten aan de formulering van doelstellingen in de beheersovereenkomst en bijhorende planningsdocumenten:


33


• • •

Alle aspecten van de statutaire opdracht van de instelling zijn geconcretiseerd; De beheersovereenkomst en planningsdocumenten bevatten geen doelstellingen die niet tot de statutaire opdracht van de instelling behoren; De doelstellingen zijn onderling coherent.

De interne coherentie tussen de strategische organisatiedoelstellingen en operationele organisatiedoelstellingen kan: • Rechtlijnig zijn, waarbij één of meerdere operationele organisatiedoelstellingen de concretisering is/zijn van slechts één strategische organisatiedoelstelling. Een groot voordeel is de budgettaire werkbaarheid van een dergelijke doelstellingenstructuur wanneer via de kostenanalytische boekhouding kosten versleuteld worden naar operationele en strategische doelstellingen. Een tweede voordeel is de eenvoudige interne toewijzing van de verantwoordelijkheid om de doelstelling te halen. Een nadeel is dat de interne werking van vele agentschappen zich niet laat vatten in dergelijke eenvoudige schema’s. Bepaalde instrumenten of functionele processen worden voor verschillende strategische organisatiedoelstellingen ingezet. • Niet rechtlijnig zijn, waarbij één/meerdere operationele organisatiedoelstellingen verschillende strategische organisatiedoelstellingen ondersteunt/ondersteunen. In dit geval dient dit duidelijk onderkend te worden. Figuur 8 Het verband tussen strategische en operationele organisatiedoelstellingen Rechtlijnige link tussen SOD en OOD

SOD 1

OOD 1.1

OOD 1.2

SOD 2

Geen rechtlijnige link tussen SOD en OOD

OOD 1

SOD 1

OOD 2.1

OOD 2

OOD 3 SOD 2

OOD 2.2

OOD 2.2

OOD 4

SOD 3

OOD 5

Voorbeelden (zie bijlage 1): Bij VVM-De Lijn kunnen bepaalde OOD verschillende SOD ondersteunen. Bij Dienst voor de Scheepvaart (DS) is het verband tussen SOD en OOD rechtlijnig.

Hierbij aansluitend dient optimaal de link tussen de operationele doelstellingen en de hiervoor ingezette instrumenten en geplande acties (in de jaarlijkse ondernemingsplannen) ook systematisch te worden weergegeven. Dit kan best door het meerjarenplan en het jaarlijkse ondernemingsplan fichematig te structureren waarbij de instrumenten en acties voor één doelstelling samen op één fiche worden weergegeven.

34



Interne congruentie II: De doelstellingen als basis van de interne sturing en interne beheerscontrole binnen het agentschap Verder dienen optimaal de set van strategische en operationele organisatiedoelstellingen (met de bijhorende indicatoren en resultaatsnormen) in de beheersovereenkomst als basis te dienen voor de interne uitwerking van de beheersovereenkomst in het agentschap zelf. Intern dient het agentschap op een systematische en coherente wijze de uitvoering van de (operationele) organisatiedoelstellingen te vertalen naar: • Doelstellingen, acties en resultaatsnormen per organisatieonderdeel zodat elk organisatieonderdeel weet wat haar bijdrage is aan de verwezenlijking van de organisatiedoelstellingen; • Doelstellingen, acties en resultaatsnormen per personeelslid via jaardoelstellingen en personeelsevaluaties; • Specifiek gedefinieerde verantwoordelijkheden voor het middenmanagement in het agentschap, met passende beloningen en sancties; • Verdeling van de financiële middelen naar de interne organisatieonderdelen op basis van de verwachte prestaties. De organisatiedoelstellingen, indicatoren en normen in de beheersovereenkomst moeten de basis en het richtpunt worden van alle relevante interne management- en beheerstechnieken binnen het agentschap, te weten: • Het HRM systeem met planning, beloning en evaluatie • Het financieel management systeem met begrotings-, boekhoudings-, en auditsystemen, alsook kostprijsberekeningsystemen (b.v. Activity Based Costing); • Het interne monitoringsysteem (b.v. volgens vaste schema’s zoals EFQM, BSC); • Interne risicomanagementsystemen binnen de interne controle…

Kenmerken van ‘goede’ doelstellingen De organisatiedoelstellingen dienen volgens het SMART-principe opgesteld te worden. Dit geldt maximaal voor de operationele organisatiedoelstellingen, maar ook zoveel mogelijk voor de strategische organisatiedoelstellingen van het agentschap13. •

Specifiek: Een effectieve doelstelling vereist specifieke en herkenbare resultaten. Het mag geen veralgemening zijn, want dit is moeilijk te implementeren. De doelstelling wordt dus in die mate concreet geformuleerd dat er een duidelijk verifieerbaar evaluatiecriterium (de resultaatsnorm) uit blijkt.

Voorbeeld (zie bijlage 1)

RKW maakt een vrij algemene strategische doelstelling als SOD 1.4 (juiste betalingen) of SOD 4.3. (adviseren van beleid) concreet en implementeerbaar via de verbonden operationele organisatiedoelstellingen.

13

Bouckaert G., Verhoest K. & J. Voets, Beheersovereenkomsten binnen de culturele sector, Instituut voor de Overheid, 2002, p.18


35


De Lijn heeft een vrij algemene doelstelling OOD 7 maar door verwijzing naar de betrokken indicatoren krijgt de doelstelling een nadere invulling.

•

Meetbaar: Een effectieve doelstelling beschrijft het resultaat dat bereikt moet worden. Het resultaat van een effectieve doelstelling houdt een directe, herkenbare verbetering in en is dus per definitie meetbaar of ten minste vaststelbaar.

Voorbeeld (zie bijlage 1)

VITO maakt in zijn beheersovereenkomst 2001-2005 zelfs moeilijk kwantificeerbare doelstellingen (bv. toename van focussering van strategisch onderzoek, duurzaamheid van strategisch onderzoek) meetbaar door complexe indicatoren op te stellen.

•

Afgesproken: Een effectieve doelstelling vereist instemming en acceptatie van alle betrokken actoren. Overleg en concensus tussen het agentschap en de minister, ondersteund door zijn departement, en binnen het agentschap is daarom prioritair.

•

Realistisch: Een effectieve doelstelling houdt rekening met de realiteit, de mogelijkheden, de belemmeringen en met de veranderende omstandigheden. Het gestelde doel moet haalbaar zijn. Toch houdt het, omdat de organisatie steeds streeft naar verbetering, ook een uitdaging in. Te hoog gestelde doelen zijn niet effectief; omdat ze onhaalbaar zijn, worden de medewerkers van de organisatie erdoor ontmoedigd. Doelstellingen die te voorzichtig zijn gesteld, zijn niet uitdagend, dus niet motiverend en leiden uiteraard ook niet tot de gewenste resultaatsverbetering.

•

Tijdsgebonden: Een effectieve doelstelling omvat altijd een tijdsschema: wanneer de doelstelling gerealiseerd zal zijn, eventueel wanneer tussenliggende resultaten zullen geboekt worden en wanneer er in een tussentijdse opvolging voorzien wordt.

2.4. INDICATOREN EN NORMERING De organisatiedoelstellingen zijn meetbaar en worden gekoppeld aan een realistische resultaatsnorm. Voor verdere informatie en uitwerking verwijzen we de lezer graag naar: ‘Bouckaert, Geert; Auwers, Tom (1999). Prestaties meten in de Overheid. Reeks Overheidsmanagement nr. 5. Brugge: Die Keure, p. 91-124 en Sterck, Miekatrien; Bouckaert, Geert (2003). Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid. Rapport SBOV. In dit deel verwijzen we enkel naar een aantal specifieke punten, die belangrijk zijn in het kader van indicatoren en normering binnen beheersovereenkomsten.

Indicatoren Indicatoren zijn zeer belangrijk in de contractcyclus. Het zijn grootheden die een duidelijke indicatie aangeven van de prestaties dat het agentschap met de overheid overeengekomen is te bereiken. Ze laten toe de mate van resultaatsbereiking te meten. Daarom kunnen indicatoren een normatieve waarde krijgen om de normering

36



van de doelstellingen te verfijnen: bij de planning (zoals bij de rapportering en bij de evaluatie) dient een duidelijke onderscheid gemaakt te worden tussen de beschrijvende en normatieve indicatoren.

De keuze van indicatoren is zeer belangrijk. Daarom is het van belang dat de keuze verantwoord wordt bij de planning en in de kader van de opmaak van de beheersovereenkomst. Idealiter dient voor alle indicatoren een antwoord te worden geformuleerd op volgende vragen: • Waarom werd deze indicator gekozen ? (vraag naar de link met de gemeten doelstelling); • Wat meet de indicator ? Hoe wordt de te verkrijgen informatie aangewend ? (vraag naar de betekenis van de indicator); • Hoe wordt de informatie voor de indicator verzameld ? (vraag naar het te gebruiken meetsysteem en de databron); • Hoe accuraat is de geregistreerde en gerapporteerde informatie ? • Welke zijn de nadelen en beperkingen van de indicator ? • Hoe worden de verantwoordelijkheden voor de dataverzameling, voor de verwerking en rapportering van de informatie binnen het agentschap toegewezen ? Indicatoren kunnen verwijzen naar de volgende meetobjecten: • ingezette middelen (input): b.v. personeelskost (kwantiteit), scholingsgraad van personeel (kwaliteit) • ondernomen activiteiten en geleverde prestaties (incl. hun direct resultaat of impact): b.v. • aantal bemiddelingen (volume); aantal personen die de bemiddeling doorlopen hebben (bereik); aantal personen die via bemiddeling doorverwezen werden naar een werkgever (resultaat); aantal personen die tevreden zijn over de bemiddeling (kwaliteit) • aantal uitzenduren (volume); aantal gezinnen dat afstemt op de zender (bereik); gemiddelde waardering van programma’s (kwaliteit) • aantal verwerkte belastingsaangiften (volume); % niet-ontvangen belastingsaangiften (bereik); bedrag aan aangegeven belastingen (resultaat); snelheid van de verwerking van belastingsaangiften (kwaliteit), aantal klachten over belastingsaangifte (kwaliteit) • Aantal km wegen dat structureel onderhoud heeft ondergaan (volume) • bereikte beleidseffecten (cfr. beleidsdoelstellingen): b.v. % werkloosheid, % activiteitsgraad, % kindersterfte, mate van cultuurparticipatie • zuinigheid: gemiddelde kost per personeelslid • efficiëntie: kostprijs per prestatie. b.v. de kost voor structureel onderhoud aan 1 km weg; de gemiddelde kost van een uitzendingsprogramma; kost per bemiddeling; kost per verwerkte belastingsaangifte • effectiviteit: aantal bemiddelingen per tewerkgestelde • kosteneffectiviteit: kost per tewerkgestelde • productiviteit: aantal bemiddelingen per FTE personeel; bedrag geïnde belastingen per personeelslid


37


Voor een verdere definiëring en voorbeelden verwijzen we graag naar Bouckaert, Geert; Auwers, Tom (1999). Prestaties meten in de Overheid. Reeks Overheidsmanagement nr. 5. Brugge: Die Keure, p. 91-105. Het is moeilijk om algemene uitspraken te doen over de minimale kwaliteit van een indicator. Vele wetenschappelijke werken en administratieve documenten halen verschillende kwaliteitscriteria aan. De meest aangehaalde criteria zijn: • De betrouwbaarheid: de indicator meet effectief (een deel van) de realisatiegraad van de doelstelling (men meet wat men bedoelt te meten); • De validiteit: de meetmethode is geldig en heeft geen invloed op de meting; • De accuraatheid: indicatoren worden accuraat gemeten; • De transparantie: het agentschap moet een uitleg geven waarom en hoe indicatoren gebruikt worden (zie boven). Choosing the right FABRIC (Verenigd Koninkrijk)14 Zo bijvoorbeeld gebruikt de Engelse Treasury 6 kwaliteitscriteria, de zogenaamde FABRIC-methode voor de set van indicatoren en het prestatiemeetsysteem: • Focused (doelgericht): een indicator moet gericht zijn op de kernopdrachten en doelstellingen van het agentschap; • Appropriate (geschikt): een indicator moet zodanig geschikt zijn dat hij gemakkelijk te gebruiken valt voor iedere persoon die de indicator moet gebruiken; • Balanced (evenwichtig): alle indicatoren moeten een evenwichtig en volledig beeld geven van de activiteiten en prestaties van de agenstchap; • Robust (robuust): een indicator moet in staat zijn zich met succes te schikken naar organisatieveranderingen en veranderingen in de bestaffing; • Integrated (geïntegreerd): indicatoren en het meetsysteem moeten geïntegreerd worden in het interne management en planningproces van het agentschap en moeten niet enkel gebruikt worden voor de relaties met het departement; • Cost effective (kosteffectief): het gebruik van indicatoren moet geen zware kosten uitlokken voor het agentschap.

Indicatoren en resultaatsnormen moeten naast valide en betrouwbaar, ook voldoen aan de criteria van functionaliteit (indicatoren mogen geen doelverschuiving veroorzaken) en van legitimiteit (ze moeten worden aanvaard door de verschillende partners en er moet concensus bestaan over hun omschrijving en de meetmethode).

De normering van de resultaten Tijdens de onderhandelingen voor de beheersovereenkomst zullen het agentschap en de minister een consensus moeten bereiken over de concrete en meetbare te bereiken verwezenlijkingen vanuit het agentschap. Deze vooropgestelde resultaten moeten de vorm aannemen van een of meerdere beoordelingscriteria, waarmee de feitelijke prestaties van het agentschap beoordeeld zullen worden. Als normatieve indicatoren 14

Bron: HM Treasury, Choosing the Right FABRIC. A framework for performance information, London, March 2001, 35p.zie ook: Sterck, Miekatrien; Bouckaert, Geert (2003). Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid. Rapport SBOV.

38



ontwikkeld werden dan dienen zij streefwaarden te krijgen. Deze beoordelingscriteria en streefwaarden worden “normen” genoemd. In het kader van een interne strategische planning betreffen de normen de te bereiken resultaten. Bij een beheersovereenkomst betreffen de normen enkel de resultaten, voor de realisatie waarvan het agentschap duidelijke engagementen genomen heeft: het zijn dus de concrete en meetbare verbintenissen van het agentschap, waarvoor de instelling aangerekend kan worden bij de jaarlijkse/uiteindelijke toetsing van de uitvoering van de beheersovereenkomst. Om deze toetsing te maken dienen deze normen de SMART-principes te respecteren.

Soorten normen Naar analogie met de verschillende soorten indicatoren kunnen verschillende soorten resultaatsnormen voorkomen. Niet iedere norm is even voor de hand liggend in het kader van beheersovereenkomsten met uitvoerende agentschappen. Met name de criteria van beheersbaarheid en toewijsbaarheid zijn in deze context belangrijk. Het agentschap moet indien ze verantwoordelijk gesteld wordt voor een bepaalde resultaatsnorm over voldoende autonomie en middelen beschikken om deze te behalen en voldoende controle hebben over de factoren die de vervulling van deze indicatoren beïnvloeden15: De meeste normen dienen geformuleerd te worden in termen van resultaten. Terugvalposities kunnen normen zijn inzake acties, inspanningen en middelen.

De resultaatsnormering en zijn terugvalposities

Bij een resultaatsverbintenis (d.w.z. een doelstelling met een resultaatsnorm) verbindt het agentschap zich ertoe een vooropgesteld concreet resultaat te bereiken binnen een afgesproken tijdsduur. Het agentschap wordt afgerekend voor het al dan niet bereiken van de resultaatsnorm. Een resultaatsverbintenis wordt in absolute imperatieve termen geformuleerd: “ tegen moment x wordt door het agentschap y een welbepaald aantal gebruikers van een welbepaalde doelgroep bereikt door het aanbod van z aantal diensten”. De te bereiken resultaat kan ofwel een beleidseffect ofwel een ouput betrekken: • Effecten, effectiviteit: normen inzake beleidseffecten veronderstellen dat de gestuurde actor enige autonomie heeft inzake de aard, kwantiteit en kwaliteit van de prestaties of outputs dat hij aanbiedt en de middelen die hij daarvoor inzet. Normen inzake beleidseffecten stellen veelal problemen inzake beheersbaarheid, daar effecten niet enkel worden beïnvloed door het gedrag van de gestuurde actor maar ook van de omgeving en andere (overheids)-actoren. Effectnormen zijn dan ook enkel aan te raden als deze invloed van de omgeving en andere actoren klein en gekend is (wat meestal niet het geval is). In het andere geval gebruikt men effectnormen best als additionele informatie. Zeker als de beheersovereenkomst strenge sancties omvat zal het gebruik van effectindicatoren aanleiding geven tot het afschuiven van verantwoordelijkheden. 15

Bouckaert G., Verhoest K. & J. Voets, Beheersovereenkomsten binnen de culturele sector, Instituut voor de Overheid, 2002, pp.21-22


39


•

Prestaties, outputs (kwaliteit en kwantiteit): normen inzake prestaties of outputs veronderstellen dat de gestuurde actor enige autonomie heeft inzake de processen waarmee hij zijn outputs aanbiedt en de middelen die hij daarvoor inzet. Prestatienormen zijn in principe te verkiezen boven andere normen, daar deze niet zoveel problemen stellen inzake beheersbaarheid. Wel dienen de outputs meetbaar te zijn en dienen ze gekaderd te worden in strategische en operationele doelstellingen, zodat de algemene richting duidelijk is. Gekwantificeerde prestatienormen zijn altijd natuurlijk duidelijker en gemakkelijker te gebruiken voor de toetsing maar de aard zelf van bepaalde doelstellingen zal ervoor dwingen om enkel kwaliteitsnormen te hanteren.

De organisatiedoelstellingen binnen de beheersovereenkomst worden zoveel mogelijk als resultaats- en prestatieverbintenis geformuleerd (voorzover het mogelijk is: bijvoorbeeld zal een te grote afhankelijkheid van de vooropgestelde resultaat t.o.v. externe factoren leiden tot de herformulering van de doelstelling in termen van andere soorten normen.. Als het bepalen van een resultaatsnorm niet wenselijk of niet mogelijk is dan kan men kiezen voor terugval posities zoals actienormen, inspanningnormen of middelennormen. Organisatiedoelstellingen kunnen geplande acties betreffen. Acties en actieplannen zijn activiteiten die door het agentschap gepland zijn om een of meerdere operationele resultaten (output) te bereiken. Een agentschap kan enkel op de realisatie van acties zich engageren als de minister sterke garanties wil krijgen over de correcte uitvoering van de doelstelling. •

Fictieve voorbeeld

Resultaatgerichte operationele organisatiedoelstelling: Het agentschap ontwikkelt in respectievelijk 2005 en 2006 minstens één grote informatiecampagne waarbij minstens 80% van alle bejaarden gewezen worden op hun eventuele recht op persoonlijk assistentiebudget Actiegerichte operationele organisatiedoelstelling: Het agentschap verspreidt in 2005 en 2006 3.750 affiches, 900.000 folders en 1.500.000 emails aan de bejaarden teneinde hen te informeren over hun eventuele recht op het persoonlijke assistentiebudget

Bij een inspanningsverbintenis (d.w.z. een doelstelling met een inspanningnorm) verbindt het agentschap zich ertoe een bepaalde doelstelling en resultaat na te streven en zich in te spannen voor de vervulling ervan. Hierbij moet het agentschap kunnen aantonen dat ze daadwerkelijk inspanningen heeft geleverd die de vervulling van de doelstelling redelijkerwijs dichterbij kan brengen, maar kan het niet worden afgerekend op het al dan niet vervullen van de doelstelling zelf. Een inspanningsverbintenis wordt meestal minder dwingend geformuleerd: “het agentschap streeft ernaar om een verlaging van … te bewerkstelligen”. Indien het agentschap slechts in heel beperkte mate controle heeft over de factoren die de verwezenlijking van een bepaalde doelstelling bepalen, kan een inspanningsverbintenis aangewezen zijn.

40



Een middelenverbintenis verwijst eerder naar de middelen die het agentschap zal inzetten om een bepaalde doelstelling na te streven: b.v. ‘het agentschap zal x bedrag investeren in zijn voertuigenpark… zal personen met … kwalificaties inzetten voor die taak”. Voorbeelden: inspanningverbintenis In artikel 9 van zijn bestuursovereenkomst 2002-2004 verbond de Rijksdienst voor Jaarlijkse Vakantie zich om de inspanningen met het oog op de administratieve vereenvoudiging verder te zetten. Fictieve voorbeeld: middellenverbintenis Het agentschap zet 25 personeelsleden, die opgeleid zijn om snel en efficiënt een individuele vraag naar informatie te beantwoorden, in om de individuele vragen naar informatie zo snel mogelijk te beantwoorden.

Normen inzake de inzet van inputs (b.v. inzake het ingelaste personeel of de ingezeten kredieten) beperken in se de (beheers-)autonomie van de gestuurde actor, maar zijn soms niet te vermijden.

Andere soorten normen

Bepaalde beleidsvelden of bepaalde politieke situaties zullen maken dat andere soorten normen de voorkeur krijgen, namelijk normen inzake… • Processen, activiteiten (methodes of werkingsprincipes): normen inzake uit te voeren processen en activiteiten zijn minder aan te raden, maar soms niet te vermijden omwille van de vereisten van het overheidshandelen inzake rechtmatigheid en gelijkberechtiging. Procesnormen of werkingsprincipes beperken de vrijheid van de gestuurde actor om haar processen in te richten zoals zij het aangewezen acht in het licht van haar doelstellingen. Ze zijn dus hoogstens facultatief. Meestal nemen ze de vorm aan van procesverbeteringsnormen (bv. invoering van prestatiemeetsystemen en interne contractering, invoering van kwaliteitszorgsystemen) en zijn ze bedoeld om het management van de gestuurde actor in een bepaalde richting te sturen • Efficiëntie en kostprijzen: In beheersovereenkomsten zijn deze normen samen met prestatienormen te verkiezen boven de andere normen. Bij voldoende (beheers)autonomie zijn deze normen beheersbaar en vrijwaren ze die autonomie. Dergelijke normen veronderstellen een kostenanalytische en bedrijfseconomische boekhouding, financiële en performantie-audits en eventueel ook benchmarking met andere organisaties. Kostprijzen kunnen fungeren als basisstenen voor de dotatie of subsidie van overheidswege. • Winst – kostendekkendheid: Een dergelijke norm is enkel zinvol als de gestuurde actor zijn inkomsten vooral uit verkoop op de markt haalt en als er competitie door andere aanbieders is op die markt. Indien de sturende overheid geen andere doelstellingen dan financiële heeft t.o.v. de gestuurde actor, kan deze norm zelfs de enige zijn. Immers, op een perfect competitieve markt geeft winst ook de inschatting van de klant over de hoeveelheid en kwaliteit van de producten of dienstverlening weer. Zo kan de minister die verantwoordelijk is voor agentschappen die managementondersteunende diensten aanbieden deze agentschappen volledig op resultaatsnormen inzake winst en kostendekkendheid aansturen, voor zover de klanten van het agentschap (de overige lijndepartementen en agentschappen) vrij kunnen kiezen tussen de diensten van het agentschap en


41


deze van andere publieke of private aanbieders en voor zover de prijzen van het agentschap marktconform zijn.

Buitenlandse voorbeelden

De Britse overheid onderscheidt vier categorieën van normen of targets voor de agencies16: 1. financiële prestaties 2. outputvolumes 3. kwaliteit van de dienstverlening 4. efficiëntie In Australië maakt men het onderscheid naar volgende categorieën (Bouckaert en Auwers 1999, 118)17: 1. kwantiteit : aantal discrete eenheden, capaciteit om bepaalde outputs te leveren 2. kwaliteit : te klantenaspecten

volgen

standaarden,

toegangsmodaliteiten,

3. tijdigheid

: wacht- en doorlooptijden

4. kost

: kost per eenheid in functie van de kwantiteitsnormen

allerlei

De keuze van de meeste adequate norm De keuze van de normen in een beheersovereenkomst resulteert uit een antwoord aan een dubbele vraag namelijk de vraag naar de wenselijkheid en naar de mogelijkheid van het hanteren van een welbepaalde norm. Bij deze proces van normering moeten de beleidsdenkers altijd starten van de positie van resultaatnorm. De vraag naar de wenselijkheid spelen de volgende bepalingen een belangrijke rol: • •

•

Vereist het beleidsveld waarop de doelstelling betrekking heeft geen andere norm dan een resultaatnorm ? De aard zelf van de opdrachten zou kunnen bepalen dat de voorkeur gaat naar normen inzake kostprijzen, werkingsprincipes of winst; Heeft de minister vertrouwen in de expertise en ervaring van het agentschap of heeft het agentschap een voldoende en herkende expertise en ervaring ? In geval van niet zal de minister zeer detaillistische engagementen (o.a. actienormen) kunnen opleggen aan het agentschap; Vereist de hudige politieke voorkeur geen andere norm dan een resultaatnorm ? Een algemeen besparingsbeleid kan bijvoorbeeld kostprijsnormen opleggen aan de agentschappen.

16

HM Treasury (1992). Executive agencies: a guide to setting targets and measuring performance. London, UK: HMSO. 17 Management Advisory Board (1997). Beyond bean counting: effective financial management in the Australian public sector. - 1998 & Beyond. Barton, AUS: Public services and merit protection commission.

42



De technische vraag naar de mogelijkheid kan worden gezien als een beslissingsboom. Voor zover de effecten van de handelingen van het agentschap meetbaar en toewijsbaar zijn aan de inspanningen van het agentschap, kunnen effectnormen worden opgenomen. Er dient hier op te merken dat dergelijke rechtstreekse band tussen een beleidseffect en de acties van een agentschap is zeer onwaarschijnlijk: toch moet de deur open gelaten blijven bij de planning voor dergelijke effectverbintenissen. Indien dit niet het geval is worden prestatienormen gehanteerd. Daarna dient men zich de vraag te stellen of de vooropgestelde prestaties … • Meetbaar zijn: beschikt het agentschap over de instrumenten (indicatoren, meetinstrumenten, methoden, etc) en de middelen (competenties, ICT, nodige budget, etc) om de prestaties over de jaren heen te meten ? • Voorspelbaar zijn: is het agentschap in staat om normatieve prognose te maken over de te bereiken prestaties ? Beschikt het agentschap over 0-metingen op basis waarvan de normering ontwikkeld zou worden ? • Homogeen zijn: zijn de te leveren prestaties ongeveer equivalent ? In geval van niet (bijvoorbeeld bij het verstrekken van beleidsadvies aan de minister) zal het moeilijk zijn om kwantificeerbare prestaties (bijvoorbeeld: het aantal te leveren beleidsadviezen) te hanteren als dergelijke norm; • Afhankelijk zijn van de acties of beslissing van andere beleidsactoren: een agentschap kan moeilijk aangerekend worden voor prestaties die venveel te danken zijn aan zijn eigen handelingen dan aan die van andere overheidsactoren. Als omwille van deze criteria de prestatienorm niet kan gehanteerd worden dan dient men een van de drie terugvalposities te kiezen. Figuur 9 Terugvalposities voor normen en indicatoren in de beheersovereenkomst (geïnspireerd uit Van Dooren & Bouckaert, 2002)

Kan de causaliteit worden vastgesteld ?

Ja

Resultaatnorm inzake beleidseffecten

Ja Zijn de effecten meetbaar ?

Nee

Resultaatnorm inzake Ouput (kwantiteit)

Nee Zijn de output meetbaar ? Zijn de output voorspelbaar ?

Resultaatnorm inzake Ouput (kwaliteit)

Actienorm

Zijn de output homogeen ? Zijn de output afhankelijk van andere actoren ?


Middelennorm

Inspanningnorm

43


Ficitieve voorbeelden van terugvalposities Voorbeeld 1 Resultaatnorm: de maximale responstijd op een individuele vraag naar informatie van een bejaarde m.b.t. het persoonlijk assistentiebudget bedraagt 2 werkdagen. Het agentschap engageert zich dat vanaf 2006, ten minste 95 % (op jaarbasis) van de aanvragen binnen deze termijn behandeld worden. Inputnorm: het agentschap zet 25 personeelsleden, die opgeleid zijn om snel en efficiënt een individuele vraag naar informatie te beantwoorden, in om de individuele vragen naar informatie zo snel mogelijk te beantwoorden Inspanningnorm: Het agentschap doet aantoonbare inspanningen om de behandelingsprocedure te versnellen.

Voorbeeld 2 Resultaatnorm: het agentschap ontwikkelt in respectievelijk 2005 en 2006 minstens één grote informatiecampagne waarbij minstens 80% van alle bejaarden gewezen worden op hun eventuele recht op persoonlijk assistentiebudget Actienorm: het agentschap verspreidt in 2005 en 2006 3.750 affiches, 900.000 folders en 1.500.000 e-mails aan de bejaarden teneinde hen te informeren over hun eventuele recht op het persoonlijke assistentiebudget

Belangrijke opmerking: Het voorbehoud dat in deze paragraaf wordt gemaakt bij het gebruik van effectnormen in de beheersovereenkomst om het agentschap op af te rekenen, betekent niet dat het agentschap geen rol kan spelen bij het aanleveren van informatie over het al dan niet bereiken van beleidseffecten. Ze “verzamelen indicaties over de bereikte effecten met het oog op de optimalisering van de interne processen en het leveren van input voor de beleidsevaluatie op het niveau van het beleidsveld (werkbaarheid van beleidsinstrumenten, indicaties over effecten, evoluties…)” (Visienota Beheersovereenkomsten 2001/2002, 26). Indien het agentschap geacht wordt dergelijke indicaties van effecten (en andere omgevingsinformatie) aan te reiken, naast de overige informatie m.b.t. haar organisatiedoelstellingen, worden deze extra aan te leveren gegevens best vermeld in een informatieprotocol, dat kan worden ingeschreven onder een bepaald artikel in de beheersovereenkomst (zie ook Handleiding 3, 1.1.4.4. a).

Het bepalen van de hoogte van resultaatsnormen in de beheersovereenkomst en in de planning Bouckaert en Auwers (1999, 119) definiëren verschillende methoden om de hoogte van resultaatsnormen te bepalen tijdens de planning. Hieronder halen we ze aan met enkele voorbeelden uit bestaande beheersovereenkomsten.

44



1. Norm vanuit een bron: •

Verleden: cijfers uit een vroegere periode; dit impliceert in vele gevallen het behoud van de status quo en de overtuiging dat de organisatie reeds efficiënt en effectief presteert. Alhoewel dergelijke keuze kan verantwoord worden om over voldoende nulmetingen te kunnen beschikken. Daarmee zal het agentschap in staat zijn om een betere normering te formuleren en aan de voorwaarde van voorspelbaarheid van de prestaties te voldoen. Voorbeeld: In de eerste beheersovereenkomst van de VDAB (1994-1997) werden de resultaten van de arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding van 1993 als uitgangspunt genomen. RKW verwijst voor bepaalde doelstellingen naar ‘het handhaven van het huidige kwaliteitsniveau’, zonder dat niveau evenwel verder te duiden met indicatoren en normen (zie bijlage 1, OOD 1.2.1.)

•

Technische standaarden: Dergelijke normen worden vaak in de regelgeving (Europees, federaal, regionaal) bepaald of zijn inherent aan het gebruik van bepaalde technologieën waar soms schaaleffecten vereist zijn. Voorbeeld: De Lijn dient de basismobiliteit tegen eind 2006 in alle gemeenten in te voeren. De precieze inhoud van de basismobiliteit, de concrete normering en meetindicatoren zijn in detail omschreven in het decreet rond de basismobiliteit en de uitvoeringsbesluiten.

2. Inhoudelijke norm: •

Klantenfeedback: Het door de organisatie omschreven (producent)kwaliteitsniveau van de dienstverlening wordt verder aangevuld met een door consumenten geformuleerde kwaliteitsnorm gebaseerd op de verwachtingen en perceptie van de dienstverlening. Er moet hier aangestipt worden dat bij regulerende opdrachten (bv: het toekennen van een recht), het respect van legale en reglementaire verplichtingen tegenstrijdig kan zijn met de klantverwachtingen: in deze gevallen moet men dus zeer voorzichtig zijn met het gebruik van dergelijke klantenfeedback (zowel in de normering dan in de rapportering).

3. Norm als specifiek type: •

Beste praktijken: Hiervoor zijn expliciete vergelijkingen noodzakelijk. Dit kan met behulp van ofwel interne ofwel externe benchmarkingsoefeningen. Er bestaan reeds geofficialiseerde publicaties, zoals bijvoorbeeld voor bibliotheekgebruik. Bij het gebruik van benchmarkingsgegevens als bron van resultaatsnormering dienen vooraf een aantal voorwaarden vervuld te zijn (zie verder: hoofdstuk 6.2.).

•

Gemiddelde prestaties op landelijk, regionaal, gemeentelijk niveau: Deze methode van normstelling wordt vaak gebruikt voor financiële streefdoelen, zoals


45


kostprijzen van een aantal universele diensten, bijvoorbeeld huisvuilophaling of personeelsbezettingen. •

Huidige prestaties plus een verhogingspercentage: Deze normstelling past in een lineaire benadering omtrent organisatieverbetering: elk jaar moet beter gepresteerd worden. Bijvoorbeeld, de Britse agencies zijn verplicht om een jaarlijkse efficëntietoename van 1% te realiseren. Voorbeelden (zie bijlage 1): Via de beloningsmechanismen wordt VITO aangezet jaarlijks een stijging van zijn resultaten te verwezenlijken. Bij de Dienst voor de Scheepsvaart moet jaarlijks vanaf 2000 de tijd verstreken tussen de aanmelding en schutting van een schip met 2,5% verlaagd worden (OOD 1.1.). Bij RKW moet het % nieuwe gevallen waarbij de doorlooptijd van het onderzoek maximaal drie maanden is jaarlijks met 1 tot 2% stijgen in 2002-2004 (OOD 1.2.2.)

•

Grenswaarde: boven- en ondergrens: Dit omvat het hoogst mogelijke en nog niet bereikte prestatieniveau, gegeven de beschikbare technologie, kennis en expertise

•

Tussentijdse outputs in een project: Indien de doelstelling het verwezenlijken van een project binnen een bepaalde termijn vooropstelt, dan zijn de resultaatsnormen dikwijls verbijzonderd in de oplevering van bepaalde tussentijdse producten of projectfasen tegen een bepaald tijdstip. Alhoewel bij projecten is het behalen van de eindresultaat het belangrijkst is: de levering van tussenproducten en de uitvoering van tussenstappen dienen enkel om het behalen van de eindresultaat e verzekeren. Het niet leveren op tijd van tussenproducten kan een aanwijzing zijn bij een tussentijdse toetsing dat het leveren van het eindproduct in gevaar is maar kan in geen geval een negatieve invloed hebben op de uiteindelijke toetsing. Voorbeelden (zie bijlage 1): Bij de Dienst voor de Scheepsvaart zijn de resultaatsnormen bij SOD 3. van projectmatige aard. Bij RKW zijn er verschillende dergelijke doelstellingen en normen (OOD 1.4.2., 1.4.3.).

“Normeren is een kwestie van leren In een organisatie die nog weinig ervaring heeft met prestatiemeting en met afrekening hierop, kan een bruuske invoering van een strakke normering belangrijke weerstanden oproepen die in het ernstigste geval de werking van de gehele organisatie hypothekeren. Om die reden is een stapsgewijs proces dikwijls aangewezen. Hierbij wordt begonnen met weinig ambitieuze normen die daarna geleidelijk worden aangescherpt. Een dergelijk proces kan in drie fasen verlopen: Fase 1: de norm wordt bepaald op grond van historische gegevens over een vorige periode.

46



Fase2: de norm wordt vastgesteld op grond van historische gegevens aangevuld met een verbeteringsdoelstelling of verhogingspercentage. Fase 3: de norm is het resultaat van kwalitatief of technisch onderzoek of van benchmarking”. Bron: Van Sprundel Paul (1999). Rapport Doelmatigheidsanalyse – Prestaties begroting. Een kijk op de doelmatigheidsanalyse en prestatiebegroting vanuit de inspectie van Financiën. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, p.120.

Het incorporeren van de omgevingsfactoren bij de normering Bij de toetsing van de uitvoering van de beheersovereenkomst zullen de agentschappen omgevingsfactoren hanteren om onsuccesvolle doelrealisatie te verantwoorden. Omgevingsfactoren zijn factoren uit de beleidsomgeving van het agentschap die een invloed zouden kunnen uitoefenen op de uitvoering van bepaalden van zijn doelstellingen. Om zware discussies te vermijden tijdens de jaarlijkse en uiteindelijke evaluatie van de uitvoering van de beheersovereenkomst en om realistische normen en verbintenissen op te maken dienen de omgevingsfactoren bij de planningsfasen geïdentificeerd (zie punt 2.2.2.) en geparametriseerd te worden. Het agentschap moet over degelijk model beschikken om de invloed van dergelijke factoren op de uitvoering van bepaalde doelstellingen te kunnen voorzien en zijn planning hieraan aan te passen. Een van de belangrijkste kenmerken van een omgevingsfactoren is dat buiten het controle staat van het agentschap en dat zijn evolutie moeilijk te voorspellen is. De planning en de hiermee verbonden contractuele afspraken tussen de minister en het agentschap dienen van deze stuk onzekerheid rekening te nemen. Twee soorten omgevingsfactoren kunnen aanwezig zijn: • Omgevingsfactoren met een geringe invloedspotentieel: verandering van de factor kan niet op zijn eigen een falende uitvoering van de doelstelling veroorzaken; • Omgevingsfactoren met een belangrijke invloedspotentieel: verandering van de factor kan op zijn eigen een falende uitvoering van de doelstelling veroorzaken; Het is natuurlijk de omgevingsfactoren met een belangrijke invloedspotentieel die de meeste problemen zullen veroorzaken. Voor deze factoren moet het agentschap in staat zijn om een marge te bepalen waarin de vooropgestelde norm van de doelstelling bereikt zal worden. Voor het geval van negatieve evolutie van de omgevingsfactor(en) kan er gedacht worden over alternatieve verbintenissen die vrij zijn van de invloed van de factor. Alternatieve verbintenissen kunnen ofwel zwakkeren normering van de doelstelling betreffen… Voorbeeld Doelstelling: het agentschap verbindt er zich toe om 90 % van de aanvragen binnen de twee maanden op jaarbasis te betantwoorden.


47


Voorwaarde: 25 voltijdse equivalenten. De regering belooft om kredieten te alloceren voor de aanwerving van 10 VTE. Alternatieve engagementen: In geval van geen bijkomende kredieten en met de huidige personeelsformatie van 15 VTE kan het agentschap zich enkel engageren om 75 % van de aanvragen binnen de twee maanden op jaarbasis te beantwoorden.

ofwel andere types van normering (terugvalposities): Voorbeeld: Doelstelling: het agentschap engageert zich om de vertraging in de dossierbehandeling weg te werken zodanig dat 90 % van de 2000 betrokken dossiers binnen de twee jaren behandeld worden. Omgevingsfactoren: de samenwerkingsgezindheid van de burger om de adequate informatie tijdig aan het agentschap door te sturen. De doelstelling kan gerealiseerd worden als 90% van de betrokken personen hun informatie doorgestuurd hebben voor 31 januari van het tweede jaar. Alternatieve engagementen: Actieverbintenis: het agentschap engageert zich om een 1ste melding gestuurd te hebben aan alle betrokken personen op 30/06 van het eerste jaar en een melding te sturen ieder maand zolang het dossier niet volledig is. Middelenverbintenis: het agentschap engageert zich immers om tijdens deze twee jaren 15 VTE permanent te besteden aan deze doelstelling.

Normaliter met een dergelijke planning zullen de omgevingsfactoren geen invloed meer spelen bij de evaluatie van de uitvoering van de bestuursovereenkomst. Mocht bepaalde ongeïdentificeerde omgevingsfactoren een invloed uit te oefenen dient, bij de jaarlijkse toetsing van de uitvoering, Eerst nagekeken te worden of deze factor echt onverwacht was en of de planning van de instellingen op dit opzicht niet gebrekkig was. In geval van gebrekkige planning (de factor was wel te verwachten) dient de uitvoering van de doelstelling geëvalueerd te worden op basis van de in de bestuursovereenkomst afgesproken norm(en) ; Tweede het agentschap aan te dringen om de doelstelling te herformuleren rekening houden met de “nieuwe” omgevingsfactor (een alternatief berust erin de betrokken doelstelling momenteel buiten beschouwing te laten en het agentschap, via een nieuwe operationele doelstelling opdracht te geven om de omgevingsfactor te analyseren en te parametriseren).

Kenmerken van goede resultaatsnormen in beheersovereenkomsten Naast de soorten normen zijn er nog een aantal algemene principes die moeten nageleefd worden bij het bepalen van normen. Bouckaert en Auwers (1999, 120-121) formuleren een aantal criteria: een optimaal niveau, het bestaan van een 1-1 relatie met een indicator, strategische belangrijkheid, gebalanceerde aard, helder en eenvoudig, beheersbaar, relevantie en concensus over inhoud en hoogte.

48



In het kader van beheersovereenkomsten zijn er nog een aantal criteria toe te voegen18.

(1) Systematisch Wat de normering betreft, is het van belang dat deze systematisch gebeurt. Hierbij ligt de nadruk op consistentie met het beleid. Er moet met andere woorden steeds getoetst worden of ze passen binnen de vereiste cascade van het beleid van boven naar beneden (beleidsnota-overeenkomst-meerjarenplan-jaarplan, enz.). Hierbij moet ook de vraag gesteld worden in welke mate de normen het beleid al dan niet afdekken. De systematiek in dit vertaaldenken moet er ook toe leiden dat er minstens één of meerdere indicatoren per doelstelling worden gedefinieerd.

(2) Niet bureaucratisch: beheersbaar en efficiënt De normering moet eveneens op een niet bureaucratische wijze gebeuren. Dit principe heeft betrekking op de beheersbaarheid en de efficiëntie van het meetsysteem. De beheersbaarheid slaat op het feit dat de organisatie zelf ook effectief macht moet hebben over wat er gebeurt. Normen die van meet af aan niet kunnen behaald worden omdat de organisatie op het gebeuren geen invloed kan uitoefenen, zijn met andere woorden te vermijden. De efficiëntie slaat dan op het plaatsen van de kosten tegenover de baten. Het is immers zinloos om normen af te spreken waarvoor de kosten zo hoog zijn dat ze de mogelijke baten overstijgen. Aansluitend moet er ook vermeden worden dat er teveel normen en indicatoren worden bepaald: het meten van elke indicator/het behalen van elke norm heeft immers een kostprijs.

(3) Beleidsmatig relevant en flexibel De doelstellingen, normen en indicatoren moeten zodanig opgesteld zijn, dat er ruimte blijft voor sturing door de principaal en dat tegelijkertijd de autonomie van de organisatie bewaard blijft. Flexibiliteit betekent concreet dat deze niet zo gedetailleerd mogen zijn dat voor elke kleine wijziging of bijsturing die volgt uit nieuwe/gewijzigde beleidsopties een aanpassing van de overeenkomst noodzakelijk is maar dat tegelijkertijd jaarlijkse toetsing mogelijk blijft. Voorbeeld: Doelgroepen (fictief) De Vlaamse overheid stelt de participatie van bepaalde doelgroepen aan het cultuurgebeuren als beleidsprioriteit. Bijgevolg wordt dit ingeschreven in de overeenkomsten met een aantal culturele instellingen. Op vraag van de Vlaamse overheid wordt in de overeenkomst bepaald dat 5% van het werkingsbudget naar initiatieven voor het betrekken van doelgroepen moet gaan (bv. aandeel in bezoekers van voorstellingen, enz.), waarbij 2% wordt vastgelegd voor het betrekken van jongeren (-25 jaar) en 3% voor het betrekken van senioren (+ 65 jaar). Probleem: Indien de overheid een jaar later vaststelt dat er bv. andere behoeften zijn m.b.t. de doelgroepen of andere accenten wil leggen, moet zij de overeenkomst aanpassen om de percentages aan te passen. Oplossing: Indien de overheid in de overeenkomst zou bepaald hebben dat er 5% voor doelgroepenbeleid wordt gereserveerd en dat de Vlaamse overheid jaarlijks de verdeling van 18

Bouckaert G., Verhoest K. & J. Voets, Beheersovereenkomsten binnen de culturele sector, Instituut voor de Overheid, 2002, pp.22-24


49

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen dit percentage tussen de doelgroepen mag bepalen, wordt dit vermeden. De mogelijkheid tot het schuiven met parameters kan dan gekoppeld worden aan de planning die jaarlijks opgemaakt wordt.

Hier is het de uitdaging (en de moeilijkheid) om het optimale evenwicht te vinden tussen de SMART-formulering enerzijds en het bewaren van de nodige ruimte voor flexibele (bij-)sturing in de normering zonder telkens de overeenkomst te moeten aanpassen anderzijds. Voorbeelden: Voorbeeld 1: binnen de drie maanden is minstens X % van de nieuwe aanvragen onderzocht op hun gegrondheid. Dit percentage bedraagt: 2005: 81% 2006: 83% 2007: 84% 2008: 85% 2009: 86% Ter vergelijking: in 2004 bedroeg het reële percentage 78% Deze doelstelling laat geen enkele ruimte voor informele planningaanpassing aan veranderde omstandigheden. Voorbeeld 2: tegen eind 2009 minstens 86 % van de nieuwe aanvragen binnen de drie maanden onderzocht op hun gegrondheid. Dit minimumpercentage wordt bepaald in het ondernemingsplan dat het agentschap jaarlijks ter kennisgeving neerlegt bij de minister. Ter vergelijking: in 2004 bedroeg het reële percentage 78% Deze doelstelling laat vele flexibiliteit toe aan het agentschap maar verhindert de toezichthoudende overheid in de jaarlijkse toetsing van de uitvoering van de bestuursovereenkomst. Voorbeeld 3: tegen eind 2009 is minstens 86 % van de nieuwe aanvragen binnen de drie maanden onderzocht op hun gegrondheid. Het percentage stijgt ieder jaar met minstens 1 % t.o.v. het voorgaande jaar. Deze doelstelling laat bewegingsmarges aan het agentschap maar tegelijkertijd ook permitteert aan jaarlijkse toetsing van de uitvoering van deze doelstelling.

Het valt echter niet aan te raden dat voor iedere indicator de precieze resultaatsnorm jaarlijks bepaald wordt door de minister of via het ondernemingsplan. Het jaarlijks kunnen bijsturen van normen dient te worden voorbehouden voor cruciale doelstellingen waar beleidsmatige flexibiliteit belangrijk is voor de minister en de Vlaamse Regering. Voor de overige doelstellingen worden resultaatsnormen zoveel mogelijk bij de opmaak van de beheersovereenkomst bepaald19. Het is immers belangrijk dat een agentschap zijn acties en prioriteiten op (middel)lange termijn kan plannen.

19

Ook voor die doelstellingen kunnen nog bijsturingen inzake normering gebeuren tijdens de loop van de beheersovereenkomst, maar dan via de wijzigingsclausule van de beheersovereenkomst.

50



(4) Toekomstgericht Bij de normering moeten beide partijen steeds toekomstgericht denken. Dit betekent dat beide partijen ook fundamentele vragen moeten stellen bij de normering. Deze fundamentele afwegingen hebben betrekking op de waarde van de doelstellingen, indicatoren en normen, maar ook over de zin van het beleid, het in vraag stellen van de werking van de organisatie en van de overeenkomst zelf. Het spreekt voor zich dat deze laatste fundamentele overwegingen idealiter (minstens) op het einde van de overeenkomst worden gemaakt (dus vijfjaarlijks). Deze fundamentele afwegingen zijn nodig, omdat de neiging bestaat om beleid gewoon voort te zetten (= constant beleid, cfr. budgettair beleid). Indien voortzetting van het beleid na fundamentele afwegingen de beste optie blijkt, is dit natuurlijk een legitieme keuze. Vaak worden die fundamentele overwegingen echter niet of onvoldoende gemaakt, en wordt het een soort automatische voortzetting van beleid. De achterliggende redenering is om beide partijen te dwingen om een strategische visie te bepalen op lange termijn en hierover op bepaalde momenten te reflecteren. Dit is vanzelfsprekend moeilijk, maar een vijfjaarlijkse grondige evaluatie zou hen daartoe moeten dwingen. (Het gaat over vragen als hoe te evolueren? Hoe te organiseren? enz.) De timing en grondigheid hangt van de gekozen vorm van evalueren af (cfr. infra).

(5) Rekening houdend met beschikbare middelen Vandaag gebeurt het al te vaak dat het samenspel tussen doelstellingen, indicatoren, normen en de planningsdocumenten enerzijds en beschikbare middelen anderzijds onvoldoende is. Dit heeft tot gevolg dat er soms doelstellingen worden opgesteld die niet in overeenstemming zijn met de beschikbare middelen (of omgekeerd). In een overheidscontext is het echter van groot belang om rekening te houden met de budgettair bepaalde middelen (middelen waarvan de afbakening overigens vaak volgens andere criteria verloopt dan de inhoudelijke component van een overeenkomst). Om de kans op onprettige verrassingen, misverstanden, niet-haalbare normen of te ambitieuze doelstellingen, enz. te vermijden is het met andere woorden noodzakelijk om op een systematische wijze terug te koppelen naar het begrotingsproces. In concreto betekent dit werk maken van een permanent overleg tussen Vlaamse overheid (alsook intern tussen de bevoegde minister enerzijds en de minister voor Begroting & Financiën anderzijds) en de organisatie in de aanloop naar een overeenkomst en de planning van de organisatie. Op deze wijze kunnen beleid (vertaald in plannen) en middelen continu bijgesteld worden en is de kans groter dat doelstellingen, indicatoren en normen passen in het budgettaire plaatje (en omgekeerd). Voorbeeld De beheersovereenkomsten van de VDAB kennen een duidelijke evolutie inzake hun resultaatsnormen. In de eerste beheersovereenkomst 1994-1997 werd het prestatieniveau van 1993 als resultaatsnorm genomen, hetgeen een constant beleid veronderstelde. In de beheersovereenkomst 1999-2002 werd een algemeen optimalisatiepercentage vooropgesteld van 20% dat moest bereikt worden op de verschillende resultaatsnormen t.o.v. bepaalde referentiejaren (1997-1999). Voor de precieze samenstelling van de doelgroepen


51

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen voor de trajectwerking werd vooropgesteld dat de Vlaamse Regering jaarlijks de resultaatsnormen zou expliciteren op voorstel van het beheerscomité (criterium van beleidsmatige relevantie). Het criterium van toekomstgerichtheid kwam naar voor in de tweede beheersovereenkomst waarbij na een grondige organisatiedoorlichting van de VDAB een volledig nieuw werkingsprincipe (m.n. de trajectwerking) werd vooropgesteld, dat via de doelstellingen en resultaatsnormen in de beheersovereenkomst ingeschreven werd. Hiermee was de VDAB beter gewapend om toekomstige uitdagingen aan te kunnen, vergeleken met de eerste beheersovereenkomst die enkel constant beleid vooropstelde zonder dat beleid in vraag te stellen.

(6) Doelstellingbepaling en resultaatsnormering als proces van heroverweging en heroriëntatie, in samenspraak tussen agentschap en overheid

2.5. ONDERBOUWING EN NORMERING VAN DE FINANCIËLE MIDDELEN IN HET KADER VAN DE PLANNING EN DE BEHEERSOVEREENKOMST Het agentschap moet bij het plannen van haar inspanningen en het opmaken van de beheersovereenkomst ook inschatten hoeveel financiële middelen ze nodig zal hebben in de komende periode om haar organisatiedoelstellingen uit te voeren, of wat ze zal kunnen waarmaken met de financiële middelen die binnen de budgettaire ruimte mogelijk zijn. Ten eerste wordt een agentschap geacht bij de opmaak van de beheersovereenkomst een (ontwerp)meerjarenbegroting neer te leggen, ook financieel strategisch plan van het agentschap genoemd (visienota beheersovereenkomsten 2001/2002, bijlage 3). In onze visie vormt deze meerjarenbegroting een onderdeel van het meerjarenplan van het agentschap, dat bij de beheersovereenkomst bijgevoegd wordt. Ten tweede wordt het agentschap geacht bij de jaarlijkse begrotingsbesprekingen een ontwerp ondernemingsplan neer te leggen. Dit (ontwerp)ondernemingsplan omvat een budgettair luik, in feite het jaarlijkse begrotingsvoorstel met een operationele prestatiebegrotingstabel en budgettaire draaiboeken. De ondernemingsplan wordt hier neergelegd als bijkomende informatie en moet in geen geval het onderwerp worden van de budgettaire discussies. Zowel in meerjarenperspectief als jaarlijks perspectief dient het agentschap haar budgettaire vraag in te schatten en te onderbouwen. Deze onderbouwing wordt in deze paragraaf kort behandeld. Voor een volledige handleiding en voorbeelden m.b.t. het opmaken van een prestatiebegroting verwijzen we de lezer graag naar Bouckaert, Geert; Van Reeth, Wouter, Auwers, Tom; Verhoest Koen (1997). Prestaties begroten. Handboek Doelmatigheidsanalyse. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, module VI, p. 197245.

52



Er zijn verschillende ontwikkelingstrappen voor de mate waarin het agentschap zijn resultaatsinformatie kan koppelen aan financiële informatie. Mogelijke etappes in de evolutie kunnen zijn (zie ook tabel 6): 1. Enkel financiële informatie; 2. Het verzamelen van prestatie- en financiële informatie door de organisatie (maar nog in aparte circuits); 3. Het bundelen van beide vormen van informatie (vormelijk en naar timing, bv. in een jaarverslag); 4. Het koppelen van de kosten of uitgaven aan de prestatiemeetgegevens; 5. Het linken van de prestaties aan middelen: aan directe kosten; 6. Het linken van prestaties aan alle kosten, ook indirecte kosten = integrale kostprijs. Tabel 5 Evolutie in financieel systeem

Kasboekhouding Kostensoort

Uitgaven

Bedrijfseconomische boekhouding Kosten

Kostenplaats

Kostendragers: - Doelstellingen - Prestaties

Kostenanalytisch

Een onderbouwing van de financiële middelen in het kader van de beheersovereenkomst en de planning gebeurt optimaal door het koppelen van de prestaties aan de integrale kosten. Met andere woorden, het noodzakelijke budget wordt gevormd door ‘integrale kostprijs per prestatie * hoeveelheid prestaties’ (stap 6). Deze kostprijzen worden dan weergegeven in een operationele prestatiebegrotingstabel, waarbij kosten (werking, investeringen, personeel) en opbrengsten worden gekoppeld aan de instrumenten die het agentschap inzet, de activiteiten en de geleverde prestaties. Het agentschap zou jaarlijks 25% van zijn middelen via een dergelijke prestatiekostentabel dienen te onderbouwen (visienota beheersovereenkomsten 2001/2002). Om een dergelijke operationele prestatiebegrotingstabel te kunnen opmaken moet het agentschap over de volgende zaken beschikken: 1. Een duidelijke en eenduidige structuur van doelstellingen, instrumenten, activiteiten en prestaties; 2. Meetgegevens over de geleverde prestaties uit een prestatiemeetsysteem en een managementinformatiesysteem; 3. Informatie over kosten en opbrengsten uit een bedrijfseconomische boekhouding;


53


4. Een koppeling van de informatie over kosten en opbrengsten aan doelstellingen, instrumenten en prestaties: dit veronderstelt een kostenanalytische boekhouding met omschrijving van kostenplaatsen (beleidsveld, organisatieonderdeel, doelstellingen), kostendragers (vnl. prestaties), en kostensoorten (werking, personeel en investeringen). Een activity-based costing systeem (of als ‘secondbest’ optie, een kostenplaatsenmethode) moet het mogelijk maken om directe en indirecte kosten te versleutelen. Sluitende en uniforme kostenversleutelingsregels moeten de uniformiteit en vergelijkbaarheid tussen de agentschappen bewaken inzake kostprijsberekening. 5. Een inzicht in de prestatiedrijvers (d.i. factoren die de hoeveelheid te leveren prestaties beïnvloeden) en budgettaire parameters die in een budgettair draaiboek zijn opgenomen. Uiteraard is het ontwikkelen van een operationele prestatiebegroting een werk van lange adem. Er zijn echter tussenfasen mogelijk waarbij in de ontwikkelingsfase een begrotingsvoorstel in toenemende mate onderbouwd kan worden met relevante informatie rond de beleidsuitvoering enerzijds en financiële middelen anderzijds. Hieronder halen we een aantal mogelijkheden aan (in orde van afnemende mate van onderbouwing), die aansluiten bij de zes stappen bij tabel x. 1. Prestaties * directe eenheidskostprijs + globaal overhead (niet versleuteld) = budget

Voorbeeld:

De VDAB gebruikte vanaf het begrotingsjaar 1999 een beleids- en beheersbegroting waarbij ze bijvoorbeeld de kostprijs van trajectmodules kan aangeven en gebruiken om haar budget te verantwoorden. Deze kostprijzen kon ze afleiden uit haar bedrijfseconomische boekhouding met een analytische component (vnl. kostendragers en kostenplaatsen). Hierbij werden bijvoorbeeld de overheadkosten versleuteld over activiteiten a rato van de personeelsomvang van die activiteiten.

2. Budgetverantwoording op basis van kostenversleuteling naar doelstellingen, opdrachten, of organisatieonderdeel (zonder een directe koppeling aan gemeten eenheden) of projecten.

Voorbeeld

Vanuit hun bedrijfseconomische boekhouding hebben de meeste VOI’s informatie over kosten per organisatieonderdeel of per opdracht.

3. Onderbouwing op basis van standaardkosten voor personeelsfuncties en werking, waarbij deze standaardkosten voor soortgelijke organisaties binnen één beleidsdomein gelden. Bij deze wijze van onderbouwing volgt de budgettering uit de personeelsaantallen en –functies. • Benodigde personeelsfuncties gekoppeld aan vaste personeelskostprijs • Een vast werkingsbudget gekoppeld aan een bepaalde personeelsfunctie

54

Voorbeeld



Voor de budgettering van de activiteiten van de steunpunten in de culturele sector streeft men er naar om deze budgettering in toenemende mate te baseren op uniforme eenheidskostprijzen voor bepaalde personeelsfuncties en een vast werkingsbudget per personeelslid.

4. Het samenbrengen van begrotingsinformatie met prestatie-informatie in één document, zonder dat er een verband wordt gelegd tussen de allocatie van de middelen en de prestatie-informatie. Het spreekt voor zich dat dergelijke documenten slechts beperkt voor een onderbouwing van de gevraagde financiële middelen kunnen zorgen. Belangrijke opmerking: Het gebruik van een operationele prestatiebegrotingstabel ter onderbouwing van de begroting mag de uiteindelijke inzet van de financiële middelen niet betonneren. Met andere woorden, de prestatiebegrotingstabel die de nodige middelen budgetteert per instrument en prestatie is enkel richtinggevend en niet dwingend. Een agentschap kan beslissen binnen de regels van begrotingsverschuivingen de financiële middelen anders te verdelen gedurende het begrotingsjaar, voor zover ze achteraf voldoende rapporteert en zich verantwoordt over de geleverde prestaties en de middelen die ze hiervoor heeft ingezet. De operationele prestatiebegrotingstabel in de begrotingsfase kent zijn tegenhanger in een operationele prestatiekostentabel die wordt bijgevoegd in het financiële luik (jaarrekening) van het jaarrapport van het agentschap. Echter, die houdt niet in dat de verdeling van de middelen in de prestatiebegrotingstabel en de prestatiekostentabel volledig gelijk moeten zijn. Wel moet er over afwijkingen worden gerapporteerd.

2.6. DOELSTELLINGEN EN NORMERING VAN HET MANAGEMENT VAN DE INPUTS IN DE BEHEERSOVEREENKOMST EN IN DE MEERJARENPLANNING VAN HET AGENTSCHAP De beheersovereenkomst kan naast doelstellingen en resultaatsnormen m.b.t. de beleidsuitvoering door het agentschap ook een aantal voorwaarden en resultaatsnormen opleggen inzake het management van de middelen door het agentschap. Zoals hoger aangegeven, dienen deze beperkt in aantal en reikwijdte, en resultaatsgericht geformuleerd te zijn. Normaliter zijn de bovenstaande aanbevelingen in verband met doelstellingenformulering en normering ook van toepassing voor de doelstellingen en resultaatsnormering omtrent het gebruik en het management van input. Hieronder geven we een aantal voorbeelden van indicatoren inzake inputmanagement die uit binnenlandse en buitenlandse beheersovereenkomsten blijken. De beheersindicatoren kunnen van verschillende aard zijn: • Absolute aantallen; • Percentage (zoals % ambtenaren die aan bepaalde initiatieven deelgenomen hebben); • Kwalitatieve gegevens.


55


(1) Voorbeelden van financiële indicatoren: • Opgegeven kredieten, besparingen; • % dotatie (of absolute bedrag) die toegewezen werd aan een specifiek programma of aan een hervorming; • Kostprijs van de productie van een beleidsproduct (vb. kostprijs van een behandeling van een dossier); • Respect voor begrotings-, boekhoudings- en rapporteringsregels. (2) Voorbeelden van indicatoren over personeelsmanagement • Leiderschapsstijl: o Beschrijving o Veranderingsgerichtheid o Motiveringskracht: onderzoek naar ambtenaren o Waarborg voor continuïteit van leiderschap • Kennismanagement: o Strategie o Incentieven voor deelname aan kennisinitiatieven o Opleidingsaanbod en –vraag o Gevolgen • Communicatie naar uitvoerende ambtenaren o Communicatiestrategie en –initiatieven o Inspanningen om ambtenaren te betrekken bij algemene strategie • Aanwervingbeleid: o Analyse van huidige en toekomstige noden en competenties: beschrijving van methode, algemene regels voor aanwerving, etc o Aanwerving- en retentiestrategie • Werkomgeving: strategie en initiatieven (3) ICT • Ontwikkeling van het ICT-park • Opleidingsstrategie en –initiatieven • Kwaliteit van ICT-toepassingen (aantal verloren werkuren, tevredenheisonderzoek) • Kwaliteit van ICT-dienst (bestaffing, reactietijd, oplossingsvermogen en – snelheid).

Voorbeeld

In de toekomstige beheersovereenkomsten kan bijvoorbeeld een generieke doelstelling inzake inputmanagement worden opgenomen die het percentage weergeeft van het maximumaandeel van de overheadkosten op de totale kosten van het agentschap (b.v. 18%). Thans bestaat er reeds een dergelijke richtlijn voor de Vlaamse entiteiten.

De achterliggende vraag bij dergelijke doelstellingen en normen inzake middelenmanagement in de beheersovereenkomst is veelal: ‘Heeft het agentschap een expliciete strategie om zijn middelen efficiënt en effectief in te zetten in het perspectief van de doelstellingen inzake het middelenmanagement?’

56



Daarom wordt in binnenlandse en buitenlandse gevalstudies veelal een meerjarenplan van het agentschap bij de beheersovereenkomst bijgevoegd. Dat meerjarenplan geeft aan hoe het agentschap zijn doelstellingen inzake beleidsuitvoering wil bereiken en de aanpak die ze daarbij zal hanteren. Bovendien geeft dat meerjarenplan aan in een beheersmatig luik per soort input (financiën, personeel, logistiek, ICT,…) welke strategie het agentschap tijdens de duur van de beheersovereenkomst t.a.v. die input wil hanteren om deze input optimaal in te zetten voor de bereiking van de doelstellingen inzake beleidsuitvoering. Ook in deze handleiding wordt een dergelijke meerjarenplanning aanbevolen. In het beheersmatig luik van het meerjarenplan van het agentschap dient per input een antwoord op de volgende vragen te worden gegeven: •

•

•

Heeft het agentschap een sterke focus op het adequate gebruik van de input ? o Beschikt het agentschap over een plan of een strategie hieromtrent ? Heeft het agentschap indicatoren bepaald ? Heeft het die genormeerd ? Zijn de verantwoordelijkheden qua inputbeheer duidelijk bepaald ? Is een topmanager ervoor aansprakelijk en verantwoordelijk ? Is de inputstrategie gelinkt aan de beleidsstrategie ? Is er een interne rapportering voorzien ? o Heeft het agentschap een systeem ingesteld voor permanente verbetering ? Is er een interne rapportering voorzien ? Is er plaats voor correctieve maatregelen ? o Hoe wordt de aansprakelijkheid bepaald ? Zijn de verantwoordelijkheden qua inputbeheer duidelijk bepaald ? Is een topmanager ervoor aansprakelijk en verantwoordelijk ? Wordt een evaluatie en beloning voorzien ? Heeft het agentschap samenwerkingsverbanden ontwikkeld rond inputbeheer ? o Zijn technieken van benchmarking bekend en worden deze toegepast ? o Heeft het agentschap contact opgenomen en informatie uitgewisseld met andere agentschappen binnen en buiten zijn eigen beleidsdomein ? Voorziet de beheersstrategie dergelijke samenwerkingsverbanden ? o Plant het agentschap deelname aan congressen, werkgroepen en conferenties ? Beschikt het agentschap over een voldoende bestaffing bij zijn beheersfunctie? o Beschikt het agentschap over voldoende specialisten ? Wat is hun expertise, kennis en ervaring ? o Heeft het agentschap een speciaal competentiebeleid ontwikkeld voor zijn inputspecialisten ? o Beschikken de beheersdiensten van het agentschap over voldoende middelen, bevoegdheden en rechten om hun taken correct te voeren ?


57


2.7. WELKE ELEMENTEN (ORGANISATIEDOELSTELLINGEN, ACTIES, …) WORDEN IN DE BEHEERSOVEREENKOMST OF IN HET ONDERNEMINGSPLAN INGESCHREVEN? Nu duidelijk is wat strategische organisatiedoelstellingen, operationele organisatiedoelstellingen, indicatoren, resultaatsnormen en actieplannen zijn, stelt zich de vraag welke elementen nu precies in de beheersovereenkomst worden ingeschreven, en welke elementen voorwerp zijn van het ondernemingsplan. In dit onderdeel gaan we allereerst in op de afbakening van de contractuele verbintenissen van het agentschap. Vervolgens gaan we in op de mogelijke scheiding tussen beheersovereenkomst en ondernemingsplan en hun respectievelijke inhoudelijke focus.

De contractuele verbintenissen van het agentschap De ‘contractuele verbintenissen’ zijn de engagementen dat het agentschap met de toezichthoudende overheid onderhandelt en waarop ze naderhand wordt afgerekend. Dit is het voorwerp van onderhandeling bij de beheersovereenkomst (en bij de jaarlijkse overlegmomenten met de minister). De contractuele verbintenissen zijn onderhevig aan twee tegenstrijdige ratio’s: • Enerzijds wil het agentschap zoveel mogelijk vrijheid en bewegingsmarge behouden om zijn strategie te ontwikkelen en uit te voeren. Dit is ook wenselijk vanuit het oogpunt van een flexibele positie in de beleidsomgeving: het agentschap moet in staat zijn om zijn strategie aan te passen naargelang de veranderde omgevingsfactoren. Dit heeft tot gevolg dat het agentschap zo weinig mogelijk planningselementen wil omzetten in contractuele verbintenissen (die enkel veranderd kunnen worden mits instemming van de andere contracterende partij, m.n de minister); • Anderzijds streeft de toezichthoudende overheid naar de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. De toezichthoudende minister wil vanwege het agentschap zekerheden en garanties krijgen dat zijn acties in het kader van deze beleidsdoelstellingen goed gevoerd zullen zijn. Daarom heeft hij er alle belang bij de contractuele verbintenissen zo nauwkeurig en exhaustief mogelijk te bepalen. Opdrachten van het agentschap

Deze opdrachten worden meestal bepaald door het oprichtingsdecreet van het agentschap. Zij vallen buiten het onderwerp van de discussies en onderhandelingen tussen de toezichthoudende overheid en het agentschap. Deze opdrachten zijn geen contractuele maar wel opgelegde verbintenissen van het agentschap.

Het agentschap verbindt zich niet tot het verwezenlijken van bepaalde Strategische effecten op de beleidsomgeving omdat deze effecten eveneens organisatiedoelstellingen afhankelijk zijn van omgevingsfactoren waarop het agentschap weinig greep heeft: de omvang van de verwachte effecten van de activiteiten van het agentschap zijn dus geen contractuele verbintenissen. Cruciaal is de link van de strategische organisatiedoelstellingen met en hun biijdrage aan de beleidsdoelstellingen. Deze strategische organisatiedoelstellingen

58



zijn (partieel) contractuele verbintenissen van het agentschap. Operationele De OOD’s drukken verwachte resultaten uit waarmee het agentschap de gestelde strategische organisatiedoelstellingen wil bereiken. organisatiedoelstellingen OOD’s kunnen resultaatsnormen bepalen die geldig zijn enkel voor het einde van de termijn van de overeenkomst of ook voor ieder afzonderlijk jaar van deze termijn. De vraag stelt zich of de jaarlijkse normen ook contractuele verbintenissen zijn van het agentschap. Uit de Vlaamse, buitenlandse en federale case-analyses bleek dat het geval te zijn en werd deze jaarlijkse normering aangemoedigd. We kunnen concluderen dat de operationele organisatiedoelstellingen integraal contractuele verbintenissen van het agentschap zijn (zowel wat hun inhoud, formulering en indicatoren betreft als voor hun jaarlijkse en meerjarige vertaling).. Actieplannen

Actieplannen worden opgesteld om de vooropgestelde resultaten van een of meer OOD’s te bereiken. Actieplannen en hun bijhorende normering (of mijlpalen) leggen uit hoe de resultaten zullen gerealiseerd worden. Daarom behoren zij tot het interne management van het agentschap: de toezichthoudende minister heeft hierbij geen goedkeuringsbevoegdheid. Deze actieplannen zijn dus geen contractuele verbintenissen van het agentschap.

Dezelfde vraag naar contractuele verbintenissen kan ook gesteld worden t.a.v. het beheer van de inputs (het middelenmanagement) en het respect van gedragsregels en werkingsprincipes. Beheer van de input

Gedragsregels en werkingsprincipes

Het beheer van de input door het agentschap behoort in principe tot het interne management van het agentschap. Met het oog op een grotere afstemming binnen de Vlaamse overheidssector kan de toezichthoudende overheid beslissen dat bepaalde aspecten van het inputmanagement van de agentschappen onder een groter toezicht moeten vallen en dus dat zij het onderwerp moeten zijn van onderhandelingen tussen overheid en agentschap. Het inputmanagement maakt dus in principe geen onderdeel uit van contractuele verbintenissen van het agentschap, hoewel bepaalde aspecten toch als contractuele verbintenissen kunnen worden opgenomen, indien de toezichthoudende overheid dit nodig acht. Het respect voor gedragsregels en werkingsprincipes door het agentschap behoort in principe tot het interne management van het agentschap. Met het oog op een grotere afstemming binnen de Vlaamse overheidssector kan de toezichthoudende overheid beslissen het respect voor deze regels onder een groter toezicht te laten vallen en dus het onderwerp te laten uitmaken van onderhandelingen met het agentschap. Het respect van gedragsregels en werkingsprincipes vormt dus in principe geen contractuele verbintenis van het agentschap, hoewel bepaalde aspecten toch als contractuele verbintenissen kunnen worden opgenomen, indien de toezichthoudende overheid dit


59


Omgevingsfactoren

Vroeger geleverde prestaties

nodig acht. Informatie over de omgevingsfactoren. Deze informatie vormt geen contractuele verbintenis van het agentschap, behalve wanneer het een onderdeel vormt van een informatieprotocol in de beheersovereenkomst, waarin de aanlevering van deze bijkomende informatie verplicht is ingeschreven (zie ook handleiding 3 voor uitleg over het informatieprotocol). De beheersovereenkomst en het ondernemingsplan kunnen informatie verschaffen over de resultaten die reeds bereikt werden. Deze informatie houdt geen verbintenis van het agentschap in, tenzij het agentschap er zich uitdrukkelijk toe engageert het bereikte prestatieniveau te behouden.

Inhoud van de beheersovereenkomst en het ondernemingsplan Nu bepaald werd wat de contractuele verbintenissen zijn van het agentschap, is het van belang om aan te geven in welke documenten deze verbintenissen neergeschreven zullen worden, m.n. in de beheersovereenkomst of het ondernemingsplan. In dit verband zijn drie scenario’s mogelijk.

Scenario 1. Strategische beheersovereenkomst vs. operationeel ondernemingsplan Bij dit scenario geeft de beheersovereenkomst enkel de algemene strategische richting aan van het agentschap. Deze algemene strategie dient jaarlijks geoperationaliseerd te worden via het ondernemingsplan. Beheersovereenkomst

• Opdrachten • Strategische organisatiedoelstellingen

Ondernemingsplan

• Operationele organisatiedoelstellingen • Actieplannen

Dit scenario heeft voordelen en nadelen: Voordelen

Nadelen

60

• De strategische inspanning wordt over verschillende jaren gespreid; Het agentschap kan jaarlijks de operationele invulling van haar strategie aanpassen aan de veranderingen in de beleidsomgeving. • Het agentschap engageert zich op lange termijn voor vage strategische doelstellingen. De operationele doelstellingen kunnen ieder jaar gewijzigd worden (naar inhoud, indicatoren én normen); • De jaarlijkse overlegmomenten met de minister worden onderhandelingsronden waarin de in de ondernemingsplannen ontwikkelde operationele organisatiedoelstellingen besproken moeten worden.



Scenario 2. Resultaatgerichte ondernemingsplan

beheersovereenkomst

vs.

actiegericht

Bij dit scenario geeft de beheersovereenkomst de volledige operationele richting aan van het agentschap: de beheersovereenkomst bepaalt welke concrete resultaten het agentschap jaarlijks en aan het einde van de termijn moet verwezenlijkt hebben. Het ondernemingsplan bepaalt enkel welke acties het agentschap zal ondernemen om de vooropgestelde resultaten te bereiken. Beheersovereenkomst

• Opdrachten • Strategische organisatiedoelstellingen • Operationele organisatiedoelstellingen

Ondernemingsplan

• Actieplannen


Nadelen

• Het agentschap engageert zich op duidelijke, concrete en verifieerbare organisatiedoelstellingen; • De jaarlijkse overlegmomenten met de minister worden meer gericht op de evaluatie van de uitvoering en op de eventuele bijsturing van de organisatiedoelstellingen en resultaatsnormen. • De invulling en jaarlijkse normering van de strategische organisatiedoelstellingen in operationele doelstellingen dient tijdens de opmaak van de beheersovereenkomst reeds te gebeuren; • De aanpassing of bijsturing van operationele organisatiedoelstellingen omwille van wijzigingen in de omgeving zal meer formele inspanningen vragen en moeten gebeuren volgens de wijzigingsprocedure die ingeschreven is in de beheersovereenkomst.

Scenario 3. Lange termijngerichte beheersovereenkomst vs. korte termijngericht ondernemingsplan Dit scenario is een afwijking van scenario 2. Bij dit scenario geeft de beheersovereenkomst de operationele richting van het agentschap aan en dit enkel voor de ganse termijn van de bestuursovereenkomst: de beheersovereenkomst bepaalt welke concrete resultaten het agentschap aan het einde van de termijn moet verwezenlijkt hebben. Het ondernemingsplan bepaalt de operationele resultaten die voor het betrokken jaar verwezenlijkt moeten worden en welke acties het agentschap zal ondernemen om deze resultaten te bereiken. Beheersovereenkomst

• Opdrachten • Strategische organisatiedoelstellingen


61


• Operationele organisatiedoelstellingen: resultaten die aan het einde van de termijn gerealiseerd moeten worden (resultaatsnormering voor de totale contractperiode) Ondernemingsplan

• Operationele organisatiedoelstellingen: jaarlijkse vooropgestelde resultaten (jaarlijkse resultaatsnormering) • Actieplannen


• Het agentschap engageert zich op duidelijke, concrete en verifieerbare organisatiedoelstellingen (enkel de jaarlijkse resultaatsnormering kan veranderen; de inhoud, formulering en indicatoren van de operationele organisatiedoelstellingen blijven constant); • Het agentschap kan jaarlijks de invulling van zijn strategie aanpassen aan de veranderingen in de beleidsomgeving.

Nadelen

• De jaarlijkse overlegmomenten met de minister worden onderhandelingsronden maar zijn enkel gericht op de jaarlijkse invulling van de resultaatsnormen.

Welk scenario lijkt geschikt binnen de context van BBB? In het kader van BBB is beslist dat het ondernemingsplan enkel ter kennisgeving aan de Vlaamse regering wordt voorgelegd en dus geen formele goedkeuring behoeft. Het lijkt dan ook logisch de noodzaak tot echte onderhandelingen over contractuele verbintenissen tussen agentschap en minister bij de opmaak van het ondernemingsplan sterk te beperken. Volgens deze redenering lijkt scenario 2 het meest aangewezen model. Bij dit scenario wordt er een duidelijk (fysisch) onderscheid gemaakt tussen de organisatiedoelstellingen die als contractuele verbintenissen van het agentschap (neer te schrijven in de beheersovereenkomst) kunnen beschouwd worden, en de elementen die behoren tot het interne management van de instelling (neer te schrijven in het ondernemingsplan). In die zin gebeurt de afrekening van het agentschap door de overheid op de verbintenissen in de beheersovereenkomst, in plaats van de inhoud van het ondernemingsplan. Bij specifieke operationele organisatiedoelstellingen waar er een grote beleidsmatige flexibiliteit voor de resultaatsnormering (zie punt 2.4.2.3.) noodzakelijk is, kan de bepaling van resultaatsnormen jaarlijks via onderhandelingen gebeuren (d.i. een punctueel gebruik van scenario 3).

62



2.8. HET OPSTELLEN VAN DE DOCUMENTEN EN DE KWALITEITSCHECK Nadat het agentschap zijn strategie bepaald heeft en met de minister onderhandeld heeft welke de contractuele verbintenissen zijn, dienen het meerjarenplan en de beheersovereenkomst van de instellingen opgesteld te worden. Voor de sjablonen van die documenten verwijzen wij u naar Handleiding 4. Vervolgens wordt jaarlijks het ondernemingsplan opgesteld. Ook dat sjabloon vindt u in handleiding 4. Uit de hier aangehaalde aanbevelingen inzake planning en normering kunnen kwaliteitscriteria ontwikkeld worden voor doelstellingen, indicatoren en normen. Aan de hand van dergelijk criteria en aan de hand van het leerproces die in de loop van de termijn van de overeenkomst plaatsvond kan het departement, dat de minister ondersteund in zijn aansturing en opvolging, suggesties ontwikkelen en aanbevelen tot verbetering van de volgende beheersovereenkomst. Dergelijke kwaliteitscriteria worden uitvoerig besproken bij deze handleiding in hoofdstuk 6 over het toetsingrapportage door het departement. Uiteraard zijn deze criteria ook bruikbaar om de kwaliteit te checken van onderhandelde beheersovereenkomsten, die nog moeten worden ondertekend.


63


HOOFDSTUK 3. METHODEN VOOR HET VERMINDEREN VAN DE INFORMATIE-ASYMMETRIE BIJ HET AFSLUITEN VAN DE EERSTE BEHEERSOVEREENKOMST Een groot probleem bij de opmaak van de eerste beheersovereenkomst (en eventueel de volgende beheersovereenkomsten) is dat het agentschap een beduidende informatievoorsprong heeft t.o.v. de minister en het departement m.b.t. de doelstellingen, werking, vroegere resultaten, en omgeving van het agentschap. De kans is dan ook groot dat een agentschap zodanig de voorbereiding, onderhandelingen en opmaak van de beheersovereenkomst gaat domineren dat zij nagenoeg volledig zelf de organisatiedoelstellingen en de resultaatsnormen in haar beheersovereenkomst bepaalt. De minister en departement zijn zonder eigen informatie niet in staat een tegensprekelijk debat te voeren/te ondersteunen. Uit binnenlandse en buitenlandse ervaringen halen we een aantal methoden aan die een minister, ondersteund door zijn departement, kan hanteren om hun initiële informatie-achterstand te verkleinen, zodat ze beter uitgerust zijn om de onderhandelingen m.b.t. de eerste beheersovereenkomst aan te vatten. Deze methodes variëren van ‘zachtere’ naar ‘hardere’ methoden, waarbij de hardere methoden meer de vertrouwensvolle lange termijnrelatie op de proef stellen. 1. Gefaseerde invoering contractmanagement

van

prestatiemeting

en

achtereenvolgens

Optimaal stelt men de opmaak van de beheersovereenkomst uit totdat het prestatiemeetsysteem operationeel is en nulmetingsgegevens aanwezig zijn. In het kader van BBB dient een beheersovereenkomst echter vrij snel te worden opgemaakt, zodat de opbouw van een prestatiemeetsysteem eerder zal volgen op de opmaak van de eerste beheersovereenkomst. Daarom zijn er andere methoden voor het verminderen van de informatie-asymmetrie tussen minister en agentschap noodzakelijk. 2. Ontwikkelingsscenario Bij vele agentschappen waarbij prestatiemeting niet of nauwelijks is ontwikkeld en relevante meetgegevens ontbreken, beperkt men veelal de duur van de eerste beheersovereenkomst tot één of twee jaar, waarna men opnieuw onderhandelt voor een nieuwe, meer verfijnde beheersovereenkomst. De eerste (overgangs)beheersovereenkomst blijft vrij algemeen in zijn doelstellingomschrijving en heeft als belangrijke opdracht op een aantal domeinen en voor bepaalde indicatorensets meetgegevens te verzamelen gedurende de betrokken periode. Die verzamelde informatie dient dan als insteek voor de voorbereiding en onderhandelingen van de tweede beheersovereenkomst en als basis voor de resultaatsnormering voor die beheersovereenkomst. Bij langdurige beheersovereenkomsten waarbij voor bepaalde punctuele indicatoren gegevens ontbreken (bv. kwaliteit) voorziet men ook dikwijls een specifieke bepaling die voor dergelijke indicatoren eerst een nulmeting oplegt. Er wordt vervolgens bepaald dat voor het tweede of derde jaar van de beheersovereenkomst op basis van de bekomen informatie punctuele resultaatsnormen worden onderhandeld, zonder dat K. Verhoest & A. Legrain

65


de overige doelstellingen onderhandelingen worden.

en

3. Gezamenlijke bepaling resultaatsnormen

van

resultaatsnormen

missie,

opnieuw

doelstellingen,

voorwerp

van

indicatoren

en

Een andere methode is tijdens de voorbereiding en de opmaak van de eerste beheersovereenkomst een gezamenlijk traject te doorlopen. Hierbij werken het agentschap en het betrokken departement (eventueel met een vertegenwoordiger van de minister) via regelmatige werkvergaderingen stapsgewijs de missie, de doelstellingen, de te meten indicatoren en eventuele resultaatsnormen uit (voor zowel het agentschap als het beleidsveld). Deze intensieve werkwijze (die overigens aansluit bij de techniek van de ‘gemeenschappelijke voorbereiding’ zie handleiding 2 hoofdstuk 1) heeft verschillende voordelen: • Door een intensieve samenwerking en informatieuitwisseling neemt de informatie van beide partners over de opdracht, werking en visie van de andere partner sterk toe, waardoor de uiteindelijke onderhandelingen met meer kennis van zaken gebeurt. • De intensieve samenwerking en het wederzijds begrip is een sterke basis voor een vertrouwensvolle relatie. 4. Betrekken van andere actoren zoals klanten, belangengroepen,… Bij de voorbereiding en de onderhandelingen voor de eerste beheersovereenkomst kan de minister/departement ook andere actoren betrekken, die door hun relatie met het agentschap een zeker zicht hebben op de werking van het agentschap. We kunnen hier denken aan toezichthoudende actoren zoals de gemeenschapscommissaris, het Rekenhof, eventueel bevoegde parlementaire commissies, marktregulatoren, ombudsmannen, andere toezichthouders. Maar ook wetenschappelijk onderzoek, belangengroepen, consumentenverenigingen, gebruikersgroepen of individuele klanten kunnen zinvolle informatie aanbrengen. 5. Verzamelen van alle relevante informatie, bv. historische prestatiegegevens Het ligt voor de hand dat een departement de beschikbare informatie uit het verleden over de werking en prestaties van het agentschap zoveel mogelijk verzamelt en systematiseert teneinde een tijdsreeks als basis voor resultaatsnormering te kunnen opstellen. Immers, bestaande agentschappen en sommige administraties hebben jaarverslagen waarin kwantitatieve gegevens over hun belangrijkste opdrachten zijn opgenomen, zij het veelal op ad hoc en weinig gestructureerde wijze. Bij de inventarisatie van die gegevens dient men in het bijzonder oog te hebben voor de continuïteit en vergelijkbaarheid van die gegevens doorheen de tijd (omschrijvingen en meetsystemen dienen gelijk te blijven). 6. Controleren van gegevens op basis van externe gegevens Gegevens die door het agentschap aangereikt worden tijdens de voorbereiding en de onderhandelingen van de beheersovereenkomst kan men trachten te valideren door ze te vergelijken met externe gegevens, bekomen uit andere informatiebronnen. Dergelijke informatiebronnen kunnen organisaties zijn die statistische informatie

66



aanleveren (NIS, Centrale Bank, Planbureau), supra-internationale instellingen (EU, OESO, IMF, Wereldbank, ILO), private studie-organen (b.v. werkgevers- of werknemersorganisaties, niet-gouvernementele organisaties), wetenschappelijke instellingen,… 7. Oprichten van een gespecialiseerd orgaan met relevante expertise Het Belgisch Instituut voor Post en Telecommunicatie speelt een belangrijke rol in de regulatie van de post en telecommunicatiemarkt en wordt bijvoorbeeld ingeschakeld om bepaalde indicatoren in de beheersovereenkomst met de Post te meten. Een dergelijk gespecialiseerd orgaan moet voldoende bemand zijn met relevante expertise. Wetenschappelijke of privaatrechtelijke organisaties kunnen ook dergelijke permanente opdrachten op zich nemen in opdracht van de minister. 8. Diepgaande organisatiedoorlichting ter voorbereiding van de opmaak van een beheersovereenkomst Een bijzonder zinvolle methode voor het reduceren van de informatie-achterstand van de minister/het departement is het laten uitvoeren van een diepgaande organisatiedoorlichting door een externe actor (eventueel als onderdeel van de eindevaluatie van de aflopende beheersovereenkomst). Een dergelijke organisatiedoorlichting kan een enge (gericht op de relevante indicatoren en hun meetsystemen) of een brede invulling (gericht op het management, de structuur, de werking en de resultaten van het agentschap) krijgen. Een dergelijke organisatiedoorlichting resulteert in bevindingen en aanbevelingen die de basis kunnen leggen voor toekomstgerichte, evenwichtige onderhandelingen. Het is dan ook aan te bevelen dat een dergelijke diepgaande organisatiedoorlichting met brede invulling met regelmaat (om de 5 of 10 jaar) wordt ondernomen teneinde beheersovereenkomsten te optimaliseren.

Voorbeelden:

Op het einde van de eerste beheersovereenkomst 1994-1997 werd de VDAB onderworpen aan organisatiedoorlichtingen. Hieruit ontstond een gedeelde visie tussen minister en VDAB over de toekomstige inrichting en doelstellingen van de VDAB. Vervolgens werden in gezamenlijke werkgroepen verschillende aspecten van de herstructurering voorbereid en werd de uitwerking van de tweede beheersovereenkomst aangevat. Bij de onderhandelingen van de tweede beheersovereenkomst was de informatie gelijkmatiger aanwezig bij de onderhandelende partners, hetgeen resulteerde in een meer evenwichtige tweede beheersovereenkomst. Ook bij VITO heeft de organisatiedoorlichting van 1998 een veranderingsproces in gang gezet; wat resulteerde in een meer gedragen en evenwichtiger tweede beheersovereenkomst.

9. Contractmenu’s: alternatieve norm-budgetcombinaties Een ‘hardere’ methode is de methode van contractmenu’s die ontwikkeld is vanuit de economische organisatietheorieën. In wezen gaat het om het voorleggen aan het agentschap van verschillende combinaties (verschillende contracten) van te bereiken resultaatsnormen en ter beschikking gestelde budgetten, waarbij prikkels voorzien


67


worden om de meest efficiënte combinaties te kiezen. In een dergelijke methode houdt de minister heel sterk de controle over de inhoud van de beheersovereenkomst en is er weinig inspraak vanwege het agentschap (behalve de mogelijkheid tot keuze van een combinatie). 10. Simultane contracten met soortgelijke organisaties, benchmarking Met deze methode worden (of kunnen) beheersovereenkomsten (worden) afgesloten met meerdere gelijkaardige agentschappen. Dit kan als er meerdere publieke en/of private organisaties actief zijn op de markt die soortgelijke diensten aanbieden. Dan kan de minister, ondersteund door het departement, gunstigere voorwaarden bekomen door de verschillende aanbieders tegen elkaar uit te spelen en krijgen ze een zicht op de relatieve performantie van iedere aanbieder. In extreme vorm gaat het over een aanbesteding via offertes vanwege de aanbieders die inschrijven op een bestek, opgesteld door de minister en zijn departement.

Voorbeeld

In de sector van herintegratie van moeilijk bemiddelbare werkzoekenden wordt geëxperimenteerd met dergelijke offertes waarbij publieke en private actoren kunnen concurreren met elkaar.

In afgezwakte vorm gaat het over een minister die onderhandelt met soortgelijke agentschappen teneinde met elk van hen een beheersovereenkomst af te sluiten. Bijvoorbeeld, een minister van Binnenlandse Zaken kan simultaan onderhandelingen voeren met de individuele gevangenisinstellingen voor het afsluiten van beheersovereenkomsten. Hierbij kan hij de voorwaarden en resultaatsnormen van de onderhandelende instellingen vergelijken en ze nivelleren naar beneden toe. Benchmarking met soortgelijke agentschappen in binnen- en buitenland kan ook informatie opleveren om een beheersovereenkomst strenger te maken. 11. Hakbijlmethode of kaasschaafmethode Bij deze methode gaat de minister uit van weinig informatie, maar gebruikt hij zijn politieke (over)macht om het agentschap zaken op te leggen en een hogere efficiëntie af te dwingen. Meer bepaald verwijst deze methode naar lineaire besparingstechnieken. In deze vorm gaat de minister het agentschap voor het ‘blok’ stellen: deze resultaatsnorm moet 5% stijgen; als dit niet gebeurt, wordt het terbeschikkinggestelde budget verminderd. Een variant houdt in dat men vlak voor de definitieve ondertekening een verhoging van het budget terugdraait of de financiële sancties aanpast zonder de resultaatsnormen te verminderen. Een dergelijke praktijk is reeds toegepast op Vlaams en federaal niveau. Een ander voorbeeld is het lineair verstrengen van de resultaatsnorm van generieke organisatiedoelstellingen inzake inputmanagement over alle agentschappen heen, waarbij deze doelstelling in hun beheersovereenkomst ingeschreven is (b.v. vermindering van het aandeel overheadkosten op de totale apparaatskosten met 1% per jaar).

68



De laatste drie methodes sluiten minder goed aan bij de krachtlijnen van deze handleiding.


69


HOOFDSTUK 4. METHODEN VOOR HET ONDERHANDELEN VAN DE BEHEERSOVEREENKOMST De onderhandelingen beginnen als de onderhandelingsdossiers klaar zijn. Hun voornaamste doelstelling is het invullen van de indicatoren met gewenste resultaten (de normering). Naargelang de gebruikte methode bij de voorbereiding zal de consensus omtrent de organisatiedoelstellingen, de strategie en de indicatoren al dan niet beperkt zijn. Onderhandelingen worden als volgt door Susanne Piët gedefinieerd20: “Onderhandelingen zijn vormen van beïnvloeding door middel van communicatie, waarbij beide partijen zich tot doel hebben gesteld hun belang zo goed mogelijk te behartigen, maar wel met als uitgangspunt dat er continuïteit van de relatie moet zijn. Bij een onderhandeling springen drie gegevens in het oog: • Beide partijen hebben belang bij een mogelijke deal; • Beide partijen koesteren duidelijk (ook) tegengestelde doelen en hebben (ook) tegengestelde belangen; • Beide partijen schatten in dat door de onderhandeling een ruil tot stand kan komen die tot de verbetering van de eigen situatie zal leiden (gemeenschappelijk belang).” De onderhandelingen verlopen in twee fasen: de vooronderhandelingen en de definitieve onderhandelingen. In dit onderdeel worden een aantal basisprincipes inzake effectief onderhandelen uiteengezet. Voor verdere informatie en voorbeelden wordt de lezer verwezen naar relevante literatuur over onderhandelen, m.n. • Mastenbroek W.F.G., Onderhandelen, Spectrum, Utrecht, 2001, 240p. • Piët S., Overleg, vergaderen en onderhandelen, Groningen, WoltersNoordhoff, 1990, 102p Op het einde van het hoofdstuk volgen een aantal specifieke gedragsregels inzake onderhandelingen van beheersovereenkomsten, die we afleiden uit praktijkervaringen. Die regels dienen samen te worden gelezen met de meer algemene regels inzake relatiemanagement die in handleiding 3 worden aangegeven.

4.1. DE FASEN Ongeacht het gebruikte model berust de onderhandelingsfase in drie subfasen: • De voorbereiding van de onderhandelingen. Dit houdt in: o De analyse van de onderhandelingssituatie; o Het bepalen van een onderhandelingstrategie; • De onderhandelingen zelf. • De afronding.

20

Piët S., Overleg, vergaderen en onderhandelen, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1990, p.60


71


De meeste auteurs en ervaren onderhandelaars gaan ervan uit dat een goede voorbereiding de belangrijkste succesfactor is om succesvolle onderhandelingen te voeren. Daarom zal die subfase meer aandacht krijgen.

De analyse van de onderhandelingssituatie Onderhandelingen worden door vijf hoofdelementen beïnvloed. Het gaat om: • De inhoud: zie punt 1.4.1; • Het klimaat of de sfeer tijdens de onderhandelingen; • De machtsbalans of machtsverhouding en –evenwicht tussen de partners; • De flexibiliteit van de onderhandelingen en van de verschillende verdedigde posities; • De achterban of het milieu van de partners. Voor deze vijf elementen is het mogelijk om die bij te sturen om bij de onderhandelingen voordelen te halen voor zijn eigen organisatie en/of voor een succesvol verloop van de onderhandelingen. Daarvoor is een analyse van die vijf elementen vereist. •

De inhoud: analyse van de standpunten, kennis en expertise van de onderhandelingspartners evenals van de capaciteit van de organisatie (heeft de organisatie voldoende capaciteiten en expertise gemobiliseerd ?); Het klimaat: beschrijvende en verklarende analyse van de huidige en toekomstige sfeer in de relaties tussen het agentschap, het departement en het kabinet, van de personaliteiten van de afgevaardigden van de andere partners en van hun mogelijke invloed op het verloop van de onderhandelingen; De machtsbalans: analyse van de sterkten en zwakheden van de organisatie en van de andere onderhandelingspartners, van mogelijk machtsspel door de onderhandelingspartners, van de afhankelijkheidsrelaties en van hun invloed op de onderhandelingen en op de positie van de organisatie; De flexibiliteit: analyse van de mogelijke verdedigde positie en vasthoudendheid van de onderhandelingspartners evenals van hun procedurele gerichtheid; De achterban: analyse van de situatie van de onderhandelingspartners (drukking, evoluties van zijn milieu, etc).

•

•

• •

De onderhandelingsstrategie21 Per hoofdelement is het mogelijk om een strategie te ontwikkelen om uit een aantal bepaalde dilemma’s te raken en om de onderhandeling in zijn voordeel te brengen.

De inhoud Dilemma: partners zijn geneigd weinig informatie los te laten om hun eigen machtspositie te versterken. Tegelijkertijd hebben zij allemaal nood aan informatie over de andere partners om hun eigen positie te bepalen. 21

Dit deel is grotendeels gebaseerd op Mastenbroek W.F.G., Onderhandelen, Spectrum, Utrecht, 2001, 240p.

72



Belangrijkste activiteiten: • Tactisch uitwisselen van informatie over doelen, verwachtingen en acceptabele informatie om de onderhandelingsruimte te kunnen bepalen zonder de eigen machtspositie aan te tasten; • Eigen positie bepalen: het bepalen van de te verdedigen positie zal van doorslaggevend belang zijn voor het al dan niet goede verloop van de onderhandelingen. Vele organisaties bepalen een streefpunt (vanaf dit punt wordt het resultaat door de organisatie als meest ideale overeenkomst gezien) en een weerstandpunt (vanaf dit punt wordt het resultaat als ongunstig ervaren). De organisatie moet ook bepalen of zijn uitgedrukte positie open (vatbaar voor veranderingen) of gesloten (niet te veranderen) is. Tabel 6 Onderhandelingstechnieken over de inhoud

Naam Gesloten

Uitleg Voordelen Nadelen Gedetailleerde positie Schok om posities te Blokkering van en weinig kans om doordringen; onderhandelingen / positie te veranderen geef zwakke positie voor andere punten en Quitte ou double Blokkering van • Ultimatum Bedreigingen geëiste timing om onderhandelingen positie te aanvaarden De andere partijen voor Meer overtuigingskracht, Kan schokkerend zijn • Fait voldongen feiten minder kans voor als strategie ontdekt accompli stellen blokkering wordt Een toegeving die Kan andere overtuigen Retentie van informatie • Final offer definitief is van eigen bereidheid om nodig: de partner moet first concessies te doen niet ontdekken dat concessie oorspronkelijke positie was Open Algemene positie over Flexibiliteit en niet Kleinere visie en belangen aantastend voor beïnvloedingskracht onderhandelingsklimaat om Mogelijke blokkering • Blue sky Primaire te ambitieuze Mogelijkheid gevoelige positie te laten als primaire positie te positie om realistische bargaining ambitieus opgesteld is en voordelige positie te aanvaarden laten aanvaarden Men doet concessies Geef sterke positie om Retentie van informatie • Low de andere op punten die aan over andere punten te nodig: sacrifice, partner moet niet high benefit eigen partij weinig onderhandelen bewust zijn van kleine kosten en aan andere kosten veel opbrengen

•

Concessies: bepalen tot hoever de onderhandelaars kunnen gaan.

Het klimaat Dilemma: een vechterige sfeer is contraproductief maar aan een goede sfeer werken kan beschouwd worden als een teken van zwakheid.


73


Te ontwikkelen mogelijke tactieken: • Persoon en gedrag scheiden: een onderhandelaar is meestal niet verantwoordelijk voor de onflexibele positie die hij / zij inneemt. Zich ervan bewust zijn en erin voorbereid zijn kan emotionele en irrationele reacties tijdens de onderhandelingen vermijden; • Onnodige spanning vermijden door tactvol optreden voor te bereiden, vragen op te stellen voor de andere partijen en goede afspraken te maken om bedreiging zoveel mogelijk te vermijden; • Reductie van reeds aanwezige spanning.

De machtsbalans Dilemma: een machtige positie geeft voordelen aan bij onderhandelingen maar een machtsonevenwicht kan tot een blokkering van de discussies door de zwakke partner leiden. Mogelijke machtsbronnen: informatie, kennis, & expertise, politieke steun, steun van anderen, bevoegdheden (juridische macht), ervaring, financiële middelen, etc. Mogelijke tactieken: Tabel 7 Onderhandelingstechnieken over de machtsbalans

Naam Vechten

Uitleg Voordelen Doel: partners Brinkmanship politic onderwerpen V.b.: drammen, tegenargumentatie negeren, emoties als woedde gebruiken, verdeeldheid zaaien

Nadelen Escalatie, gevaar voor verdere afloop van beheersovereenkomst

Voorwaarde: druk uitoefenen zonder een dynamiek van elkaar versterkende wederzijdse vijandelijkheden op gang te brengen (dosering zeer belangrijk) Manipulatie Verkeerde of Minder gevaar op Gevaar voor verdere overdreven gevoelens blokkering afloop van creëren bij partners beheersovereenkomst als het ontdekt wordt Voorwaarde: zeer goede onderhandelaars en naïeve tegenspeler Kennis en Kennis gebruiken als Geloofwaardigheid van Moeilijke en expertise machtsinstrument eigen organisatie wordt technische versterkt onderhandelingen Voorwaarde: opbouw van expertise en kennis Exploreren Informatie rond andere Verzoeningsgerichtheid Mogelijkheid als zwak partners verzamelen beschouwd te worden Voorwaarde: voorafgegaan door goede relaties Relaties Opbouw van Verzoeningsgerichtheid Prisonner dilemna versterken vertrouwen en van een gemeenschappelijke agenda

74



Overtuiging

Voorwaarde: voorafgegaan door goede relaties / moed om uit het dilemma te raken Succes gebaseerd op Verzoeningsgerichtheid Sterk afhankelijk van overtuigingskracht personaliteit van onderhandelaars Voorwaarde: zeer goede onderhandelaars

De flexibiliteit Dilemma: een inflexibele houding kan een goed drukkingmiddel zijn maar kan ook de onderhandelingen doen vastlopen. Tactiek: probeer zoveel mogelijk flexibel te zijn rond de procedures. Bepaal op voorhand wat de mogelijke oplossingen zijn: • Gelijktijdige behandeling van meerdere kwesties; • Probeer een zo goed en volledig mogelijk beeld te krijgen van de verschillende posities en van de mogelijke alternatieven; • Probeer creatief te zijn en blijf niet vasthouden aan afgesproken procedures in geval van blokkering.

De achterban Dilemma: naar achterban luisteren vergroot draagvlak van onderhandelingsresultaten maar verkleint onderhandelingsruimte van afgevaardigden. Tactieken: • Zijn eigen positie versterken door los mandaat te krijgen of door inspanningen te leveren om eisen van de achterban te matigen; • Positie van de andere verzwakken door zijn eigen achterban tegen hem uit te spelen.

De effectieve onderhandelingsstrategie Mastenbroek (2001) schuift op de vorige aspecten zelf de volgende aanbevelingen naar voor om effectief te onderhandelen (zie ook Ury en Fisher, Slembrouck 2003, 4): (1) Wees standvastig op de inhoud en je basisuitgangspunten: concentreer je op belangen (motivaties, aspiraties, vrees) en niet op posities (eisen) (2) Streef een evenwichtige machtsbalans na (gebaseerd op deskundigheid, functiemacht, informatiemacht en relationele macht) en dring aan op objectieve normen en criteria (3) Streef een goed klimaat en sfeer na: scheid de mens van het probleem; wees zacht voor de relatie en hard voor het probleem (4) Wees flexibel: exploreer alternatieven inzake inhoud (meerdere voorstellen) en hanteer een flexibele gespreksopbouw. Creëer mogelijkheden in wederzijds K. Verhoest & A. Legrain

75


belang en neem opties (dit is nog geen definitief akkoord). Wees beweeglijk, zoekend en open voor nieuwe invalshoeken

De andere stappen De onderhandelingen zelf Vaak verlopen de onderhandelingen niet zoals gepland. Blokkering vindt bijna altijd plaats. Daarvoor werd de Harvard-stijl ontwikkeld die met vijf vuistregels beschreven kan worden22: (1) Scheid inhoud en relatie: probeer een zo goed mogelijke relatie op te bouwen zelfs als het verdedigde standpunt u onaanvaardbaar lijkt. Goed om weten is dat de inhoudelijke discussie en het relatieopbouw tegelijkertijd plaatsvinden. De bedoeling is hier tot een vertrouwensrelatie te komen; (2) Werk aan belangen in plaats van aan standpunten: vaste standpunten kunnen tot blokkering leiden. Ingeval van dergelijke blokkering is het aangewezen een gesloten standpunt in een open standpunt om te vormen; (3) Bedenk eerst, beslis later: de denkoefeningen, die gemaakt worden om uit de blokkering te raken, zijn enkel oplossingmogelijkheden en geen definitieve oplossingen. Het bedenken van alternatieven en het nemen van beslissen gebeurt stapsgewijs ; (4) Sta op het gebruik van objectieve criteria: vermijd zoveel mogelijk ideologische en irrationele discussies; (5) Sta stil bij het beste alternatief (= wat u kunt bereiken als de deal niet doorgaat) om het resultaat van de onderhandelingen te evalueren.

Afronding In deze fase wordt de deal verfijnd en uitgewerkt om openbaar voorgesteld te worden. Een goede deal is een deal die: • • •

Helder is; Aanvaardbaar, aantrekkelijk en redelijk is voor beide partijen; Beter is dan beider beste alternatief.23

4.2. SPECIFIEKE GEDRAGSREGELS TIJDENS DE ONDERHANDELINGEN VAN BEHEERSOVEREENKOMSTEN In de handleiding 3 wordt uitgebreid ingegaan op de wederzijdse gedragsregels voor de ruimere relatie tussen de overheid en het agentschap (zie handleiding 3 punt 1.1.4. algemene principes en gedragsregels bij relatiebeheer – samenwerkingsgericht gedrag). In dit deel wordt kort gewezen op een aantal specifieke gedragsregels bij de onderhandelingen die blijken uit de gevalstudies. 22 23

Piët S., Overleg, vergaderen en onderhandelen, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1990, pp.66-77 Piët S., Overleg, vergaderen en onderhandelen, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1990, p.67

76



• • • • • • •

•

• •

• • •

•

24

Hou rekening met de gedragsregels die in handleiding 3 onder het punt ‘samenwerkingsgericht gedrag’ worden uitgezet Bepaal vooraf het aantal ontmoetingen teneinde een zekere tijdsgrens op de onderhandelingen te zetten waarbinnen men tot een beheersovereenkomst moet komen. Wissel tijdig voor de start van de onderhandelingen met de andere partij de voorbereidingsdocumenten uit en becommentarieer deze voorafgaand aan de onderhandelingen. Duidt vaste onderhandelaars met een voldoende hoge rang aan voor de loop van de onderhandelingen Verzeker een vertegenwoordiging van of sluitende feedback naar de beslissende instanties (d.i. Raad van bestuur in het geval van het agentschap en de minister/vlaamse regering voor de overheid). Communiceer belangrijke informatie voor de andere partner doorheen het proces, zodra ze beschikbaar geworden is. Als een regeringscommissaris via zijn deelname aan de raad van bestuur tijdens de voorbereiding van de onderhandelingen kennis neemt van de voorstellen van het agentschap, dient hij best op dat moment (voor de onderhandelingen) zijn kritische mening te geven, eerder dan pas op de onderhandelingen zijn positie kenbaar te maken. Onderhandelingen voor een beheersovereenkomst zijn meer dan ‘vermomde’ begrotingsonderhandelingen: de inhoud (vnl. de na te streven doelstellingen en resultaatsnormen) moeten centraal staan en de discussie over de benodige financiële middelen zijn er een afgeleide van. De voorbereiding en onderhandelingen van de beheersovereenkomst zijn een moment om de opdrachten en doelstellingen fundamenteel te beschouwen, eerder dan gericht op het louter voorzetten van constant beleid. Bereik eerst overeenstemming over de algemene principes van de nieuwe beheersovereenkomst, om in tweede instantie verder in detail te gaan (zie ook handleiding 1: het onderscheid tussen vooronderhandelingen en definitieve onderhandelingen Bepaal onderling de regels inzake communicatie en confidentialiteit naar andere partijen dan de onderhandelingspartijen. Zoek een goed evenwicht tussen sluitendheid van de bepalingen in de beheersovereenkomst en de nood aan een zekere flexibiliteit Zorg voor interne stabiliteit en continuïteit bij de onderhandelingspartners tijdens de onderhandelingen (b.v. onderhandelingen tijdens de vervanging van het agentschapshoofd of van de raad van bestuur of tijdens verkiezingen zijn te vermijden). In het geval van onderhandelingen met een agentschap dat op een concurrentiële markt ageert, dient duidelijk aangegeven te worden op welke wijze de belangen van de (private) concurrenten zullen meespelen tijdens de onderhandelingen van de beheersovereenkomst van het agentschap. Optimaal wordt tijdens de onderhandelingen de instantie die de markt reguleert (d.i. de marktregulator) betrokken24 om na te gaan of er geen negatieve invloed is op de marktwerking (door ofwel het agentschap ofwel de private actoren te

Bijvoorbeeld via het verlenen van een advies over de beheersovereenkomst


77


bevoordelen). Een andere mogelijkheid is een breder politiek debat (b.v. via de betrokken parlementaire commissie). • In het geval van een agentschap dat voor meerdere ministers diensten levert (b.v. een onderzoeksagentschap), dient eerst met de inhoudelijk bevoegde minister (en de Vlaamse regering) de algemene principes en voorwaarden zoals generieke opdrachten, algemene performantie, tarifiëring, te worden onderhandeld. De verdere invulling van de dienstverlening voor de andere ministers wordt vervolgens uitgewerkt (b.v. via deelcontracten of via SLA’s).

78



HOOFDSTUK 5.

METHODEN EN TECHNIEKEN BIJ METING EN RAPPORTERING

Dit deel behandelt kort algemene punten inzake meting en rapportering, om vervolgens de STAP-rapportering toe te lichten. Tenslotte staan we stil bij het berekenen van performantie-indexen en het toekennen van gewichten aan organisatiedoelstellingen.

5.1. ALGEMEEN De beheersovereenkomst dient bepalingen inzake meting en rapportage te omvatten. De meting van de verwezenlijking van doelstellingen en resultaatsnormen kan op drie manieren gebeuren. (1) Het agentschap meet zelf en rapporteert daarna aan de sturende actor. In een dergelijk systeem is een regelmatige audit door de sturende actor op zijn plaats. Daarom is er nood aan een prestatiemeetsysteem. Een PMS is het geheel, eventueel via ICT ondersteunde, methoden, technieken en procedures om prestatie-informatie te registreren, te verwerken en te verspreiden. Een PMS is dus een informatiesysteem dat indicatoren meet en informatie beheert rond: • De gebruikte middelen (de inputs); • Het verloop van de interne operationele processen (activiteiten); • Het behalen van de doelstellingen (de prestaties); • Indicaties inzake het bereiken van de effecten; • Indicaties van relevante omgevingsfactoren. De ontwikkeling, de opbouw en de kwaliteitscriteria voor een prestatiemeetsysteem wordt in deze handleiding niet behandeld. Voor een verdere definiëring en voorbeelden verwijzen we graag naar Bouckaert, Geert; Auwers, Tom (1999). Prestaties meten in de Overheid. Reeks Overheidsmanagement nr. 5. Brugge: Die Keure, alsook Sterck, Miekatrien; Bouckaert, Geert (2003). Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid. Rapport SBOV. (2) De minister, ondersteund door zijn departement, schakelt een derde (publieke of private) actor in om de evolutie van bepaalde indicatoren te meten. De betrouwbaarheid van rapportering is in dit geval veel groter. (3) De minister, ondersteund door zijn departement, meet zelf. Dit kan bijvoorbeeld door online inzicht te hebben in de kostenanalytische boekhouding of het prestatiemeetsysteem; een dergelijk systeem biedt de meeste garanties naar betrouwbaarheid toe. Mits goede afspraken en mits een gereserveerde houding van de sturende actor kan een dergelijke monitoring het vertrouwen van de kant van de sturende actor in de gestuurde actor enorm verbeteren. Openheid schept immers vertrouwen. In het geval van zelfmeting door de gestuurde actor dient deze volgens een vaste formattering te rapporteren. Deze formattering dient in de beheersovereenkomst


79


beschreven te worden en dient informatie te geven over de vooruitgang in de gestelde doelstellingen en normen. Hierbij dient niet enkel over de verwezenlijking van het voorbije jaar gerapporteerd te worden maar dient deze vergeleken te worden met voorgaande jaren en met de evolutie van de bestede middelen. Deze rapportage dient beknopt te worden gehouden en dient minimum het volgende te omvatten: • De verwezenlijking t.a.v. de resultaatsnormen in een historisch vergelijkend perspectief; • Bij afwijking van die normen, de redenen waarom die norm niet bereikt werd; • Voorstel van eventuele bijsturingsacties.

5.2. VEREISTEN VOOR EEN ADEQUATE RAPPORTERING De rapportering moet aan de volgende vereisten voldoen25: • Ze moet betrouwbaar zijn: er moeten voldoende waarborgen worden gegeven dat het onderliggende meetsysteem valide en betrouwbare informatie levert en dat deze informatie correct is weergegeven; • Ze moet relevant zijn en afgestemd op de noden van diegene aan wie de rapportering gericht is. De inhoud en niveau van detail van een rapportering aan een agentschapshoofd verschilt van een rapportering van een agentschap aan de minister; • Ze moet tijdig gebeuren; • Ze moet consistent zijn over de verschillende rapportageperiodes heen: zowel de structuur, als de gebruikte indicatoren en berekeningswijzen dienen zoveel mogelijk constant te blijven. Wijzigingen dienen expliciet te worden aangegeven en gemotiveerd; • Ze moet qua structuur verwijzen naar de organisatiedoelstellingen en verbintenissen in de beheersovereenkomst: o De rapportering moet zo eenduidig mogelijk verwijzen naar het onderdeel van de beheersovereenkomst waarop ze betrekking heeft; o Bij de rapportering moet de volgorde van de beheersovereenkomst zoveel mogelijk gerespecteerd worden; • Het verslag moet zo leesbaar mogelijk zijn: o Er dient een duidelijk onderscheid gemaakt te worden tussen de rapportering over de resultaten i.v.m. de contractuele verbintenissen van het agentschap en de bepalingen en resultaten die ter informatie gegeven worden (gevoerde acties om de resultaten te bereiken, gevolgen van de prestaties, planning voor de volgende jaar, invloed op en van omgevingsfactoren en bereikte effecten); o Vooral het systematisch gebruik van tabellen en grafieken vergroot de overzichtelijkheid voor de lezer; • De verstrekte informatie moet begrijpelijk en duidelijk zijn: o De wijze van rapportering moet afgestemd worden op de wijze waarop de doelstelling en norm is geformuleerd, d.w.z. dat de informatie over de prestaties zo accuraat en duidelijk mogelijk aangeeft in hoeverre de vooropgestelde doelstellingen bereikt werden (en in dezelfde grootheid);

25

zie onder meer Van Sprundel 1999, 121-122.

80



o Er dient gerapporteerd te worden over alle doelstellingen die in de beheersovereenkomst vastgelegd zijn; o Er dient een gecumuleerd resultaat te worden aangegeven, d.w.z. een resultaat dat op jaarbasis (of een andere periode) alle facetten van de doelstelling dekt; o Het weergeven door het agentschap van een eigen beoordeling over de uitvoering van de gerapporteerde doelstelling vergemakkelijkt de toetsing door de toezichthoudende overheid. Maar op basis van de aangeboden resultaatsinformatie, dient het de lezer mogelijk gemaakt te worden zelf de realisatiegraad van de instelling te beoordelen. Een overzichtelijke wijze van rapportering is de STAP-methode. Deze wordt in het volgende deel besproken.

5.3. EEN RETRO- EN PROSPECTIEVE VORM VAN RAPPORTERING: STAP Om de rapporteringsfiches in te vullen (zoals zij voorgesteld werden in de eerste handleiding) werd er een methode binnen de Vlaamse Overheid ontwikkeld: de STAP-rapportering26. Voor het sjabloon voor rapportering via STAP: zie handleiding 4 – sjabloon voor de semesteriële staten. De STAP-formattering en de stappen die het agentschap dient te volgen bij het opmaken van een externe managementsrapportage zijn uitgebreid behandeld in het SBOV-rapport: De Smedt, Joris; Conings, Veerle en Verhoest, Koen (2005). De ontwikkeling van indicatoren in het kader van de beleids- en beheerscyclus, de contractcyclus en de financiële cyclus. Het agentschapsperspectief: De managementsrapportage in de beheersovereenkomst in het kader van de koppeling van de cycli. B-Project SBOV.

Doelstellingen van de methode De STAP-methode werd uitgevonden om aan de frequente tekortkomingen van rapportage over prestaties tegemoet te komen: •

De rapportage heeft geen duidelijke relatie met de organisatiestrategie en de geformuleerde doelstellingen. Het management heeft hierdoor geen of onvoldoende inzicht in hoeverre de strategie uitgevoerd is en de doelstellingen bereikt werden. De rapportage geeft geen weergave van het resultaat van kritische organisatiefuncties en –processen. De nadruk op financiële indicatoren zorgt ervoor dat operationele cijfers te weinig gevolgd worden waardoor problemen in de uitgevoerde organisatiefuncties veelal te laat onderkend worden. De rapportage is onvoldoende actiegericht. Aangezien alleen naar het verleden gekeken wordt (‘realisatie’) ontbreekt de basis voor correctieve actie.

•

•

26

Het volgende stuk is nagenoeg volledig gebaseerd op Victor L., A Model for Regular Implementation Reporting, EGPA-GEAP, Oeiras, 3-6/09/2003, 23p. (zie ook Visienota, pp.61-64).


81


•

De rapportage is te omvangrijk. Managers krijgen veel gegevens maar weinig informatie, en dat verpakt in dikke pakken papier die soms maandelijks op hun bureaus terechtkomen.

In de literatuur wordt slechts in zéér beperkte mate aandacht besteed aan het opnemen van toekomstverwachtingen en corrigerende acties in de managementrapportage. In de zogenoemde STAP-rapportage (combinatie van Strategie, Toekomstige verwachtingen en ActiePlannen) wordt het voor de overheidsmanager beter mogelijk te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen en tijdig actie te ondernemen. Het gaat er niet om de toekomst exact te voorspellen, maar wel om een goede indicatie te krijgen van de resultaten die men kan verwachten. In deze rapportage spelen naast financiële cijfers zogenoemde kritische succesfactoren27 en prestatie-indicatoren een belangrijke rol. De STAP-rapportage kan zowel gebruikt worden als interne managementsrapportage als de basis vormen voor externe verantwoordingsrapportage.

STAP voor interne rapportering In de volgende figuur wordt de STAP-rapportage geplaatst binnen het iteratieve beheersmatige proces van de organisatie. Zoals duidelijk blijkt wordt de basis van de STAP-rapportage gevormd door de kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. Toelichting: 1. Uit de strategie en de doelstellingen van de organisatie zijn kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren afgeleid. 2. Voor de prestatie-indicatoren worden normen vastgesteld. 3. De organisatie voert haar werkzaamheden uit. De STAP-rapportage meet per rapportageperiode in welke mate de organisatie de normen realiseert. 4. De realisaties worden vergeleken met de normen. 5. De oorzaken en de verschillen worden door de manager geanalyseerd. De manager is de verantwoordelijke voor het resultaat van de prestatie-indicator en is uit dien hoofde het best in staat tot het maken van een analyse. 6. De normen kunnen eventueel aangepast worden als gevolg van informatie uit de analyse en/of omgeving - ter voorkoming dat de manager aan inmiddels onrealistische doelstellingen gebonden blijft en zich (noodgedwongen) gaat verschuilen achter verslechterde factoren die buiten zijn verantwoordelijkheid liggen. Aan de andere kant hoeft geen genoegen te worden genomen met het behalen van de normen indien betere prestaties mogelijk waren geweest (volgens de manager) gunstigere omstandigheden. De aanpassingen gebeuren alleen in het geval van extreme, niet te voorziene, omstandigheden. Bij alle andere verschillen gaat de manager direct naar stap 7. De manager bepaalt vervolgens de verwachting voor de realisatie van de prestatieindicator(en) in de komende periode(n), gespecificeerd in de beheersovereenkomst. 8. Wijkt deze verwachting in negatieve zin af van de norm, dan formuleert de manager acties om ervoor te zorgen dat de norm alsnog kan worden gerealiseerd in de komende periode(n). 9. De manager maakt een actieplan op waarin prioriteiten zijn gesteld. 27

Een kritische succesfactor is een organisatievariabele die van doorslaggevend belang is voor de realisatie van de missie en de strategie.

82



10. Voor de komende periode(n) geeft de manager de verwachte effecten aan van de geformuleerde acties. De STAP-rapportage over de komende periode(n) zal aangeven in hoeverre de normen nu wel worden gehaald.

STAP-RAPPORTAGE

Kritische succesfactoren & prestatieindicatoren

Missie & strategie (3) Voer activiteiten uit (1) Ontwikkel kritische succesfactoren & prestatieindicatoren

(2) Bepaal normen voor prestatieindicatoren

(5) Analyseer oorzaken van verschillen

(6) Pas normen aan

(7) Bepaal verwachting

OMGEVING, INTERN & EXTERN

(4) Vergelijk prestaties met normen

(10) Bepaal verwachting na acties

(9) Formuleer acties Nee

(8) Vergelijk normen met verwachting goed ?

Ja Figuur 10 Interatieve beheersmatige proces bij het STAP-rapportage


83


Opmaak van een STAP-rapport Het STAP-rapport dient te bestaan uit twee onderdelen: •

Realisatierapportage: hier wordt aangegeven hoe ten aanzien van de geformuleerde prestatie-indicatoren is gepresteerd. De realisaties worden met de normen vergeleken en de verschillen zichtbaar gemaakt. In feite is dit de traditionele manier van rapporteren waarbij wordt teruggekeken.

•

Toekomst- en actiegerichte rapportage: deze leveren impulsen voor gerichte acties; hierin worden voor de prestatie-indicatoren normen aangegeven en verwachtingen geformuleerd als geen actie wordt ondernomen. Acties worden geformuleerd wanneer blijkt dat de normen niet gerealiseerd kunnen worden. Bovendien wordt aangeven wat de te verwachten effecten in de tijd zullen zijn als de acties zijn uitgevoerd.

Centraal in de managementsrapportage staan de ontwikkeling en het gebruik van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. De ontwikkeling van deze parameters28 kent een logisch verloop. De uitvoering van de strategie wordt gevolgd met strategische kritische succesfactoren en gemeten met strategische prestatieindicatoren. Deze strategische parameters worden door de hoogste leiding van de organisatie gebruikt. De uitvoering wordt gevolgd met functionele kritische succesfactoren en gemeten met functionele prestatie-indicatoren. Deze worden door het middenkader van de organisatie gebruikt. De uitvoering van cruciale activiteiten wordt gevolgd met operationele kritische succesfactoren en gemeten met operationele prestatie-indicatoren. Deze worden voornamelijk gebruikt door het lagere managementniveau. Ten slotte zijn omgevingsparameters indicatoren die iets zeggen over de omgeving waarin de organisatie opereert en geven signalen over het verloop van voor de organisatie relevante ontwikkelingen uit de omgeving. De diensten van de ministerpresident (op macroniveau) en de departementen (op microniveau) zijn hierin de belangrijkste actoren met betrekking tot de monitoring en analyse.

Gebruik van STAP voor externe rapportering aan de minister Door ontwikkelingen als decentralisatie, sturen op afstand en contractmanagement hebben overheidsorganisaties een grotere zelfstandigheid gekregen. De ‘STAP’ rapportering is een uitermate geschikt instrument om een organisatie, of een onderdeel daarvan, op afstand te sturen. Het besturingsraamwerk wordt in de volgende figuur voorgesteld.

28

Het begrip parameter wordt in deze tekst gebruikt in de betekenis van kritische succesfactor of prestatie-indicator

84



Figuur 11 STAP als externe rapportering ORGANISATIE (1) P roces & strategie

EINDVERANTWOORDELIJKE

(8) Bijsturing

Procesinrichting (2) Ontwikkeling kritische succesfactoren & prestatieindicatoren

(3) Interne managementrapportage

(7) Toezicht & control

(5) Beheersovereenkomst

Samenvatting

(6) Verantwoording rapportage

(4) Interne sturing & beheersing Zelfsturing van de organisatie

Sturing op afstand door eindverantwoordelijke

Toelichting: De externe verantwoordingsrapportage wordt afgeleid van de interne rapportage. Niet alle informatie uit de interne managementrapportage zal voor de eindverantwoordelijke even relevant zijn. Een samenvatting van deze rapportage voldoet (6). Deze samenvatting geeft informatie op hoofdlijnen aan de eindverantwoordelijke over het presteren van de organisatie, maar is natuurlijk niet toereikend om de processen van de organisatie in detail te kunnen sturen. Dit is echter ook niet wenselijk. De gedachte achter ‘sturen op afstand’ is dat de eindverantwoordelijke alleen op hoofdlijnen stuurt (7). De manager heeft de bevoegdheden gekregen om de processen in te vullen, in lijn met de missie en de strategie van de organisatie. Pas wanneer de resultaten uit de pas gaan lopen en de organisatie onvoldoende corrigerende maatregelen (acties) neemt, is de tijd voor bijsturing door de eindverantwoordelijke gekomen (8). Het verdient aanbeveling de verantwoordingsrapportage te formaliseren door een afspraak daarover op te nemen in de beheersovereenkomst (5). Naast informatie over prestaties kunnen in de beheersovereenkomst ook afspraken worden vastgelegd over het rapporteren van aanvullende informatie, zoals bijvoorbeeld nodig voor politiek gevoelige zaken. Uit de set van strategische, functionele, operationele en omgevingsparameters kan een samenvatting met informerende parameters worden samengesteld die, aangevuld met financiële informatie naar de eindverantwoordelijke wordt gestuurd. De functie van deze rapportage is het verstrekken van extra informatie en het leggen van een basis voor goed, op feiten gebaseerd, overleg.


85


Rapportering aan het hoogste niveau dient te gebeuren op basis van alle strategische parameters – deze parameters geven immers informatie over de stand van zaken met betrekking tot de ontwikkeling en uitvoering van het beleid. Rapportage over functionele parameters geschiedt op basis van uitzondering (indien er bijvoorbeeld problemen zijn bij de uitvoering van een bepaald onderdeel van het beleid), alsmede in geval van bijzondere politieke wensen, zoals aangegeven in de beheersovereenkomst. Operationele parameters worden in principe niet gerapporteerd omdat deze niet het beleid maar de operationele organisatievoering meten (alleen uitzonderingsrapportage). Omgevingsparameters worden alleen dan gerapporteerd wanneer dat nodig blijkt te zijn voor de toelichting van behaalde resultaten of te ondernemen acties. Per saldo betekent dit een korte, heldere en krachtige rapportage over ongeveer 10 factoren, die hooguit twee pagina’s omvat! Door het wegen van de organisatiedoelstellingen of resultaatsnormen, kan een ‘globale performantie-index’ worden berekend die een kwantitatief totaalbeeld geeft van de mate waarin het agentschap zijn organisatiedoelstellingen vervuld heeft. Hierbij kunnen voor verschillende informatieontvangers (minister, parlement,…) performantie-indexen ‘op maat’ worden berekend door de gewichttoekenning aan de organisatiedoelstellingen te laten afhangen van de voorkeuren van de informatieontvanger in kwestie. Door ook een toekomst- en actiegericht deel in de rapportagesamenvatting op te nemen wordt voor de eindverantwoordelijke zichtbaar in welke mate het management acties heeft ondernomen en wat de te verwachten effecten van die acties zijn. Dit neemt de onzekerheid bij de eindverantwoordelijke weg of de organisatie al dan niet adequaat reageert. Is dit laatste niet of onvoldoende het geval, dan kan de eindverantwoordelijke beargumenteerd bijsturen en de organisatie hierop aanspreken. Overigens is onzekerheid een belangrijke bron voor veel van de detailvragen die nu vaak (noodgedwongen) door de eindverantwoordelijke aan de organisatie worden gesteld. De rapportage legt tevens de basis voor de versterking van het wederzijdse vertrouwen door periodiek (mondeling) overleg. Hier ligt een belangrijke uitdaging voor het management van de organisatie: zij zal het sturen op afstand door de eindverantwoordelijke met name moeten zelf moeten ‘verdienen’. Daartoe omvat de externe managementrapportering in de vorm van de semesteriële staat op basis van de STAP-formattering optimaal de volgende informatie: •

86

De basistabellen omvatten per contractuele verbintenis (strategische en operationele organisatiedoelstelling) de voortgang van de betrokken indicator t.a.v. de in de beheersovereenkomst en het ondernemingsplan gestelde resultaatsnorm. Hierbij wordt een inschatting gemaakt van de te verwachten resultaten indien geen bijkomende maatregelen genomen worden en de discrepantie nagegaan met de gestelde normen. Vervolgens worden eventuele correctieve acties weergegeven met hun verwachte effect op de evolutie van de indicatoren. Hierbij worden de resultaten, verwachtingen en acties weergegeven op het vlak van de organisatiedoelstellingen inzake beleidsuitvoering enerzijds en de organisatiedoelstellingen inzake beheer (cfr. verplicht te rapporteren informatie op basis van generieke doelstellingen uit de managementcode) anderzijds.



Mogelijk kan men voor dit deel een globale performantie-index berekenen, die een totaalbeeld heeft over de mate van verwezenlijking van de betrokken resultaatsnormen en organisatiedoelstellingen (voor de techniek zie handleiding 2 hoofdstuk 6). •

In een tweede deel kan facultatieve informatie worden opgenomen over omgevings- en effectindicatoren. Hieraan is geen normering en extrapolatie naar de toekomst toe gekoppeld, noch kan aan de omgevings- en effectindicatoren een actieplan gekoppeld worden, gezien de gedeelde, beperkte en moeilijk toewijsbare verantwoordelijkheid van het agentschap in deze. Toch biedt het opnemen van een dergelijke facultatieve rubriek van omgevings- en effectindicatoren de mogelijkheid tot het aan de beleidsverantwoordelijken verschaffen van relevante beleidsinformatie die anders uit het oog verloren wordt.

•

In een derde deel zou optimaal de boekhoudkundige informatie worden opgenomen, die het agentschap volgens comptabiliteitsdecreet moet neerleggen. Indien het agentschap beschikt over de boekhoudkundige systemen om haar financiële middelen te koppelen aan de organisatiedoelstellingen en resultaten, kan in dit derde deel ook de financiële informatie gelinkt worden aan de niet-financiële informatie (cfr. door middel van een prestatiekostentabel) 29.

STAP en andere rapporteringsmodellen (BSC, CAF, EFQM, ISO, DMA) Bij de tussentijdse rapportering op basis van een STAP-formattering kan op een vrij eenvoudige wijze informatie vanuit andere, reeds gebruikte, rapporteringsmodellen (zoals BSC, CAF, EFQM, DMA en ISO) geïntegreerd worden30. Het zou in het nadeel spelen van de slagkracht van een agentschap indien STAPrapportage niet verder zou bouwen op reeds bestaande rapporterings- of prestatiemeetsystemen. Uitgangspositie in de nota is dan ook te streven naar een maximale integratie van het in de Visienota Beheersovereenkomsten goedgekeurde STAP-rapporteringsmodel met bestaande gehanteerde generieke modellen. Uit een recent uitgevoerde schriftelijke bevraging door het steunpunt bestuurlijke organisatie (Bouckaert, G. & van Dooren, W., 2004), waarbij een respons van iets meer dan 50% van bevraagde organisaties werd opgetekend, blijkt dat 40% van de afdelingen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en 50% van de Vlaamse verzelfstandigde instellingen gebruik maken van kwaliteitsmodellen zoals ISO, de balanced scorecard, het EFQM- of CAF-model. Het bestaan van los van elkaar staande modellen moet daarom ten allen koste vermeden worden. De integratie van de rapporteringsmodellen ISO, Balanced Scorecard, EFQM-CAF en Doelmatigheidsanalyse in STAP-rapportering is dus mogelijk. Gelijkenissen en aanvullingen ten aanzien van STAP kunnen worden geformuleerd. Het is belangrijk te beseffen dat: • STAP rapportage geenszins tabula rasa is van de huidige rapporteringssytemen, doch optimaal gebruikt maakt van bestaande rapporterings- en prestatiemeetsystemen; • Rapporteringsmodellen - STAP en andere generieke modellen - convergerend en elkaar versterkend zijn. Hierbij beklemtonen we enerzijds de 29

Hierbij wijzen we op het niet samenvallen in de tijd van beide rapporteringsverplichtingen: STAP-rapportage over de beleidsuitvoering van de beheersovereenkomst wordt in de visienota semestrieel voorzien, de boekhoudkundige rapporteringen zijn volgens het comptabiliteitsdecreet een trimestriële verplichting. 30 Zie: Verhoest Koen, Conings Veerle, en Bouckaert Geert, STAP en andere rapporteringsmodellen. SBOV rapport, juni 2004.


87


•

groeistrategie die in de generieke modellen vervat zit, en de compatibiliteit van de modellen: modellen kunnen geïntegreerd en geëxpandeerd worden; Organisaties die nu reeds vertrouwd zijn te werken met een generiek model dit als een extra troef kunnen beschouwen; hen zal de mogelijkheid aangetoond worden het generieke model te integreren in het STAP-model.

Tabel 8 geeft een synthetisch overzicht van vergelijkingspunten en noodzakelijke aanvullingen om de integratie van de in de Vlaamse overheid frequent gebruikte kwaliteitsmodellen in STAP-rapportage te bewerkstelligen. Tabel 8: synthesetabel kwaliteitsmodellen versus STAP

ISO

BSC

Gelijkenissen - Aandacht voor procesmanagement

-

-

EFQ MCAF

-

-

DMA

-

-

88

Indicatorenontwikkeling gaat uit van missie en strategische doelstellingen Goed evenwicht tussen financiële en nietfinanciële informatie

Scoring als goed vertrekpunt voor berekening van globale performantie-index Focus zowel op beleid als werking Vertrekt van doelstellingenanalyse en bepaling van prestaties Gemakkelijke vertaling van doelstellingen en indicatoren naar rubrieken ‘Werking’ en ‘Beleidsuitvoering’

STAP Aanvullingen - Aanvullen met extrapolatie ten aanzien van de norm en aanvullen met toekomstgerichte acties - Uitbreiding met indicatoren ‘Beleidsuitvoering’ - Aanvullen met extrapolatie ten aanzien van de norm en aanvullen met toekomstgerichte acties - Verbreding van 4 focuspunten ‘klanten, processen, innovatie en financiën’ naar andere focuspunten van managementrapportage, afhankelijk van de selectie van doelstellingen in de beheersovereenkomst en het ondernemingsplan - Aanvullen met extrapolatie ten aanzien van de norm en aanvullen met toekomstgerichte acties, als uitbreiding op aanwezige sterkte/zwakte analyse

-

-

Aanvullen met extrapolatie ten aanzien van de norm en aanvullen met toekomstgerichte acties Effectindicatoren enkel als facultatieve en niet bindende informatie in STAP



HOOFDSTUK 6.

DE ANALYSE VAN DE PERFORMANTIES VAN HET AGENTSCHAP

De volgende technieken kunnen gebruikt worden bij zelfevaluatie door het agentschap of bij de evaluatie door de minister (met ondersteuning vanuit het departement).

6.1. INFORMATIEBRONNEN VOOR EEN CORRECTE ANALYSE Voor een dergelijke analyse door het agentschap of door de minister kan het beroep gedaan worden op vier informatiebronnen: het prestatiemeetsysteem van het agentschap, vroegere onderzoeken en survey’s, zelf georganiseerde onderzoeken en survey’s, en visitaties31. Bij de opvolging maakt het agentschap of de minister gebruik van financiële en nietfinanciële data. In verband met deze data kunnen twee belangrijke stappen worden onderscheiden, nl. de dataverzameling en dataverwerking. M.b.t. de kwaliteitscriteria voor datagebruik en verwerking in het kader van opvolging en evaluatie vindt men verdere informatie in: Van Sprundel, Paul (1999). Rapport Doelmatigheidsanalyse – Prestaties begroting. Een kijk op de doelmatigheidsanalyse en prestatiebegroting vanuit de Inspectie van Financiën Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, p.89-100.

Het prestatiemeetsysteem van het agentschap Een evaluatieanalyse baseert zich bij de opvolging van de uitvoering van de beheersovereenkomst op de informatie die door het agentschap op basis van het eigen prestatiemeetsysteem wordt gecommuniceerd. In geval van opvolging versterkt dergelijke methode de vertrouwensrelatie tussen het agentschap en het departement (of een andere evaluator), vraagt minder tijd en inspanningen vanuit het departement en vermijdt dubbel werk. Een nadeel is dat bij een dergelijke informatiebron audits of certificering noodzakelijk zijn om de betrouwbaarheid en validiteit van de meetgegevens te verzekeren. Om zich op dergelijke informatie te kunnen verlaten, moet de betrokken evaluator de volgende stappen voorzien: • Een algemene evaluatie van het PMS; • Een specifieke controle bij de procedures voor data-invoer, o.a. het checken van de richtlijnen, van hun effectieve toepassing, van de training van het betrokken personeel, van de controleprocedure, van de invoeringstermijnen;

31

Byatt I. & M. Lyons, Role of external Review in improving performance, Public Service Panel, HM Treasury, London, 2001 National Audit Office, Measuring the Performance of Government Departments, London, 2001 National Audit Office, Good Practices in Performance Reporting in Executive Agencies and Non-Departmental Public Bodies, London, 2000 Gibert P., Le contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat. Eléments de méthodologie, Ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l’Etat et de l’Aménagement du Territoire, Paris, 2002, 299p


89


•

Een specifieke controle bij de procedures voor dataverwerking, o.a. het checken van het up-to-date karakter van de databank, van de controleprocedures, van de toegang tot het PMS.

De volgende criteria zijn belangrijk bij de evaluatie van het prestatiemeetsysteem door de evaluator: o Transparantie en duidelijke verantwoordelijkheidsafbakening voor de invoer, verwerking en uitvoer van gegevens; o Voldoende kwaliteits- en evaluatiegaranties; o Respect voor kwaliteitscriteria: relevantie, validiteit, betrouwbaarheid, accuraatheid, vergelijkbaarheid, verifieerbaarheid, frequente meting en upto-date karakter van gegevens; o Kwaliteit van verantwoordelijke diensten; o Voldoende aanwezigheid van ICT-expertise. In het kader van BBB staat het agentschap in eerste instantie zelf in voor de opzet van een betrouwbaar en valide PMS, alsook voor de controle erop. Het agentschap heeft enerzijds een algemene informatieplicht om gevraagde informatie aan de minister te verstrekken (waaronder informatie over de interne controle en de prestatiemeetsystemen). Anderzijds kan de Interne auditdienst van de Vlaamse Gemeenschap betrouwbaarheidsaudits doorvoeren.

Bestaande onderzoeken en survey’s De evaluator kan ook beroep doen op reeds bestaande onderzoeken die gevoerd werden door universiteiten, audit-bureaus of andere administratieve diensten. Dergelijke rapporten kunnen veel interessante informatie omvatten en vergen relatief weinig middelen en investeringen in eigen onderzoekscapaciteit. Desondanks moet er rekening mee gehouden worden dat die rapporten meestal opgesteld werden met andere doelstellingen, met een andere methodologie, met een andere onderzoeksfocus en met andere kwaliteitsvereisten. Er is op zich geen waarborg dat de onderzoeken de noden van de evaluator zal invullen: een grote interpretatie-inspanning kan vereist zijn. Om dergelijke informatiebron te kunnen gebruiken moet de evaluator de volgende voorzorg nemen: • Nagaan of oorspronkelijke doelstellingen en methodologie compatibel zijn met de doelstelling van de opvolging en monitoring; • Het nagaan van de expertise en bekwaamheid van onderzoekers of van de betrokken organisatie; • Het nagaan van de kwaliteitscontroles en van de methodologie.

Onderzoeken en survey’s in opdracht van de evaluator De evaluator kan ook zelf een onderzoek organiseren indien zij achten dat de andere bronnen onvoldoende informatie verschaffen. Dergelijk onderzoek vergt uiteraard heel wat middelen maar het wordt anderzijds specifiek gericht op de doelstellingen

90



van de opvolging. Bovendien heeft de evaluator een grotere controle op de kwaliteit van het onderzoek. Om dergelijke informatiebron te kunnen gebruiken moeten de evaluator de volgende voorzorgen nemen: • Een goede keuze van de onderzoekers; • Het opbouwen van een goede methodologie; • Het oprichten van kwaliteitscontrole; • Het ontwikkelen van evaluatiestandaarden.

Visitaties (enkel opvolging) Een andere mogelijkheid bestaat er in om ter plaatse in het agentschap analyses uit te voeren. Een weinig bedreigende vorm kan het instellen van een visitatiecommissie zijn (Vandenabeele en Hondeghem 2003). Een dergelijke visitatie kan ingesteld worden om bepaalde aspecten m.b.t. de beleidsuitvoering of het beheer bij het agentschap te onderzoeken en verbeteringsvoorstellen te opperen. De instelling van een dergelijke commissie kan gebeuren door de minister of bij zelfevaluatie, door de agentschappen zelf Deze commissie zou als volgt samengesteld kunnen worden: • De contactpersoon van het agentschap in de cel agentschappen en specialisten uit de beheers- en/of beleidsdiensten van het departement (naargelang het te onderzoeken probleem); • Externe specialisten (ambtenaren van andere agentschappen van hetzelfde beleidsdomein, van andere beleidsdomeinen, van andere overheden en van de buitenwereld zoals academici of belanghebbenden) kunnen aan de commissie bijgevoegd worden. Hierdoor wordt het controle-element van een dergelijke visitatie gemilderd. De commissie heeft dus als opdrachten: • Een volledig beeld te krijgen van de activiteiten en van de prestaties van de gevisiteerde dienst, alsook van specifieke omgevings- en interne factoren in het agentschap; • Samen met de dienst, een grondige analyse te voeren van de redenen voor slechte prestaties; • Samen met de dienst, correctieve maatregelen uit te werken en voor te stellen; • Opvolgingsvisitaties uit te voeren. Bij dergelijke visitatie wordt vooral de nadruk gelegd op de bijsturing en de verbetering van een dienst eerder dan op de evaluatie of sanctionering van een dergelijke dienst. De bedoeling is hier het bundelen van de krachten en expertise, die aanwezig zijn binnen het beleidsdomein of de ruimere overheid (in geval van opvolging) om een oplossing te vinden voor de problemen van het betrokken agentschap. Bovendien gaat het om een sterk interactief proces tussen commissie en agentschap. In die zin kan een dergelijke visitatiemethode passen binnen de geest van BBB die sterk de samenwerkingsrelaties, netwerking en ondersteuning benadrukt. Een dergelijke visitatiecommissie kan zinvolle informatie opleveren die de kwantitatieve resultaten, die gerapporteerd worden door het agentschap, in een K. Verhoest & A. Legrain

91


breder perspectief plaatst en er meer reliëf aan geeft. Immers, de interne en externe complexiteit van een agentschap kan nooit volledig gevat worden door een set van indicatoren, hoe optimaal deze ook geformuleerd zijn.

Voorbeeld

Een dergelijke visitatiemethode werd recentelijk door SBOV-onderzoekers beschreven in de context van de opvolging van het HRM in de agentschappen32. Inspiratie hiervoor werd gevonden in een casestudie van strategisch HRM in de federale overheid van de Verenigde Staten, waar de opvolging via scorecards gebeurt door middel van visitaties en een sterk interactief proces. Een dergelijke visitatie kan gebeuren door een vaste ‘desk-officer’ in het departement dat bevoegd is voor het HRM-beleid of door een commissie samengesteld uit HR-experten uit verschillende entiteiten van de Vlaamse overheid. Beide systemen hebben voor- en nadelen. Het systeem van visitatiecommissies is een gekende evaluatievorm in universiteiten.

Specifieke werking van een visitatiecommissie De visitatiecommissie krijgt als opdracht de performantie en werking van het agentschap of één van zijn diensten te analyseren en een oordeel en aanbevelingen tot verbetering te ontwikkelen. Het samenstellen van een dergelijke ploeg is een gelegenheid om externe specialisten en belanghebbenden te laten deelnemen aan de beleidscyclus. De diensten van het departement en van het agentschap zouden ook de kans kunnen krijgen experten naar de ploeg te sturen. Acties die door de visitatiecommissie ondernomen dienen te worden: 1. De voorbereiding van het onderzoek. Voorafgaande vergaderingen zijn nodig om het evaluatiemethoden te bepalen en te operationaliseren. De eerste vragen dat de leden van de meetploeg zich moeten stellen zijn: • Wat zijn de doelstellingen van de analyse ? Wat moet gemeten worden ? • Welke methode zal gebruikt worden ? • Wat zijn de gevolgen van de meting ? Daarna dienen deze concepten geoperationaliseerd te worden, d.w.z. dat volgende elementen bepaald moeten worden: • Veranderingen aan de samenstelling van de analyseploeg; • Het uitwerken van de methode; • Het bepalen van de informatiebronnen; • Het bepalen van de concrete taakverdeling en van de verantwoordelijkheden; • De opmaak van een analyseagenda. 2. Het voeren van de analyse en van de meting: deze subfase houdt de informatieverzameling en –verwerking in. Concreet moet de commissie de sterkten en zwakheden van de gemeten dienst of organisatie nagaan en mogelijke verklaringsfactoren naar voor brengen. De onderzoeksploeg heeft het recht alle nodige documenten te zien. 32

Vandenabeele, Wouter; Hondeghem, Annie (2003). Ken- en stuurgetallen voor HRM in een gedecentraliseerde omgeving – Case-study Verenigde Staten. Rapport SBOV.

92



3. Het opstellen van verbeteringsvoorstellen: nadat resultaten uiteengezet en verklaard werden is het nodig om mogelijke bijsturingvoorstellen (verandering in middelen, doelstellingen, indicatoren, strategie, statuut van agentschap, etc.) uit te werken. Deze voorstellen dienen ook bij de betrokkenen getoetst en geprioritiseerd te worden. 4. De presentatie van de resultaten: de resultaten en aanbevelingen van de analyse dienen onder een rapportvorm (b.v. als onderdeel van het toetsingsrapport) gepresenteerd te worden. De belangrijkste kwaliteiten van dergelijke rapporten zijn dat zij lezersvriendelijk, gebaseerd op bewijzen en overtuigend opgesteld dienen te zijn. Vooraleer gepubliceerd kan worden moet het rapport naar het betrokken agentschap voor commentaar worden verstuurd, waarna het voorgelegd wordt aan de betrokken minister. 5. Nadat tijdens de tussentijdse of eindevaluatie tussen de minister en het agentschap de verbeteringsacties zijn afgesproken, voert het agentschap deze in. Na een afgesproken termijn doet de visitatiecommissie een opvolgingsvisitatie om na te gaan of de beloofde acties doorgevoerd werden en effectief in een verbetering resulteerden. Het voordeel van deze methode is dat men de kans krijgt om expertise en kennis te concentreren in een flexibele organisatie (een “ploeg”). Bovendien door het aanwerven van externe personen garandeert men een zo groot mogelijke diversiteit van expertise en kennis. Een dergelijke methode heeft ook zijn nadelen: • De deelname aan de meting en aan de analyse kan gepercipieerd worden als een poging van externe personen en organisaties om de huidige beleidskoers te veranderen. • De werkzaamheden binnen de commissie kunnen het slachtoffer worden van reeds bestaande machtsconflicten tussen organisaties, of uitspraken door collegaambtenaren in visitatiecommissies kunnen op verzet stoten binnen het agentschap. • De diversiteit van kennis en expertise biedt geen waarborg voor het respecteren door de commissie van de opvolgingsregels van het beleidsdomein. Een te grote afwijking t.a.v. deze regels zou tot een onbruikbaar rapport kunnen leiden. • Er kan een spanning bestaan tussen het controle-aspect van visitaties en het ondersteunende aspect. Omwille van deze mogelijke problemen dienen de volgende acties ondernomen te worden door de evaluator: • Er moet veel aandacht besteed worden aan het samenstellen van de commissie; • De taak en opdrachten van de commissie moeten duidelijk en voldoende afgebakend worden; • De evaluator moet de visitatiecommissie ondersteunen en erover waken dat zij niet te veel afwijkt van haar opdracht en van de basisregels inzake opvolging.


93


6.2. BEGRIPSOMSCHRIJVING: DE DOELMATIGHEIDSCYCLUS ALS BASIS De analyse van de effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid verwijst naar de doelmatigheidscyclus. De drie principes kunnen als volgt omschreven worden (zie ook figuur x.x ): • Effectrealisatie: de mate waarin de geplande effecten op de doelgroep plaatsgevonden hebben (de relatie tussen de geplande en effectief gebeurde effecten); • Doelrealisatie: de maate waarin de geplande operationele resultaten bereikt werden (de relatie tussen de geplande en bereikte resultaten); • Effectiviteit: o de relatie tussen de geleverde prestaties en de bereikte effecten (d.i. de mate van doeltreffendheid); en o de relatie tussen de gerealiseerde resultaten en de beoogde resultaten (d.i. de mate van doelbereiking of doelrealisatie); • Efficiëntie: de relatie tussen de geleverde prestaties en de daarvoor ingezette middelen ; • Zuinigheid: de relatie tussen de hoeveelheid verworven productiemiddelen en de kostprijs van die middelen. De zuinigheid is groter naarmate men minder geldmiddelen nodig heeft besteed om een bepaald pakket productiemiddelen aan te schaffen. Gerelateerd tot de doelmatigheidscyclus worden deze begrippen als volgt geplaatst: Behoeften

Effectrealisatie

Strategische doelstellingen

Operationele doelstellingen Effectiviteit

Doelrealisatie

Middelen

Activiteiten

Prestaties

Effecten

Efficiëntie Omgeving Kosteneffectiviteit Zuinigheid

94



6.3. DE KERN VAN DE ANALYSE: DE EVALUATIE VAN DE DOELBEREIKING Deze techniek kan gebruik worden door het agentschap in het kader van zelfevaluatie of door de minister als evaluator.

Vaststelling van de doelbereiking Er moet kunnen aangetoond worden dat het agentschap haar (operationele) engagementen t.o.v. de ministers gerespecteerd heeft. De vaststelling van de doelrealisatie vereist enkele oefeningen vanuit de evaluator: • Een analyse van wat het gedaan werd: de gevoerde acties en hun resultaten; • Een vergelijking van deze resultaten met de in de beheersovereenkomst vastgestelde normen; • Een bespreking van de interveniërende factoren (voornamelijk in geval van niet realisatie); • Een voorstel van correctieve maatregelen. Op basis van de door het agentschap gerapporteerde informatie moet de evaluator, voor 100 % van de doelstellingen, in staat zijn: • (indien opportuun) Een globale/jaarlijkse realisatiegraad van het agentschap berekenen; • Duidelijk zien voor welke doelstellingen de normen niet bereikt werden; • De oorzaken voor de niet-realisatie identificeren en bespreken (met aandacht voor de door het agentschap zelf en door het departement aangehaalde oorzaken zoals omgevingsfactoren of een wijziging in de ingezette/beschikbare middelen); • De veranderingen identificeren en bespreken die aan de planning van het agentschap zouden aangebracht kunnen worden (nieuwe operationele doelstellingen, verandering van de norm, herdefiniëren van doelstellingen, etc); • Een oordeel formuleren inzake de toepassing van de beloningsprocedure. Doelbereikingsanalyse: voorbeeld van de RVA Met artikel 14 van zijn bestuursovereenkomst engageerde de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening zich over de volgende bepalingen: Na de beslissing van het Beheerscomité [zal] de betaling van de door het Fonds voor Sluiting van Ondernemingen toegekende som inzake sluitingspremie en de contractuele vergoedingen voor individuele dossiers die volledig zijn, als volgt gebeuren 2002 indien het gaat om een sluitingspremie;

2003

80 % binnen de 90 % binnen de drie maanden drie maanden

na de beslissing van het Beheerscomité voor de 80 % binnen de 90 % binnen de individuele aanvragen voor contractuele drie maanden drie maanden vergoedingen die ingediend werden voor de


2004 95 % binnen de drie maanden 95 % binnen de drie maanden

95


beslissing van het Beheerscomité na de indiening van de volledige aanvraag voor de individuele aanvragen voor contractuele vergoedingen die ingediend werden na de beslissing van het Beheerscomité na de indiening van de volledige aanvraag voor de individuele aanvragen voor contractuele vergoedingen die ingediend werden na de beslissing van het Beheerscomité

2002

2003

2004

100 % binnen de 2 maanden



Het jaarverslag 2003 gaf becijferde informatie over de geleverde prestaties. Omgezet in grafiek kan het voor 2003 zo voorgesteld worden: Respect van de vooropgestelde termijnen (2003)

100

98

96

94 Prestaties 2003 92

Normen 2003

90

88

86

84 Sluitingspremies

Contractuele vergoedingen

Aanvullende vergoedingen

Bron: bestuursovereenkomst en jaarverslag 2003 van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorzienning

Het berekenen van globale performantie-indexen en het toekennen van gewichten Zoals het in het deel over de STAP-rapportering (HST 5) aangegeven wordt is het mogelijk de organisatiedoelstellingen te wegen en ‘globale performantie-indexen’ te berekenen: dit laat immers toe een accuratere beeld van de doelrealisatie te krijgen rekening houdend met het belang van doelstellingen en opdrachten t.o.v. andere. In dit deel gaan we op deze problematiek kort in.

Het wegen van organisatiedoelstellingen Het toekennen van gewichten aan organisatiedoelstellingen laat toe een accuraat beeld te krijgen: • Van het relatieve belang van iedere SOD en OOD; • Van de realisatiegraad van het agentschap, door rekening te houden met het 96



relatieve belang van de te bereiken objectieven (via het berekenen van performantie-indexen). Een gewicht toekennen aan de organisatiedoelstellingen is precair en veelal vatbaar voor discussies omwille van de volgende redenen: • Er bestaat onduidelijkheid over de criteria die gebruikt zullen worden om het relatieve belang van de te bereiken objectieven te bepalen; • Er zijn vele doelstellingen onderling te vergelijken (normaliter alle SOD en OOD), wat de oefening er niet gemakkelijker op maakt; • Er zijn altijd divergerende meningen over het relatieve belang van de te bereiken objectieven binnen het agentschap, binnen de toezichthoudende overheid en tussen het agentschap en de toezichthoudende overheid. Er zijn talrijke methoden beschikbaar om aan organisatiedoelstellingen een gewicht te alloceren33. In dit deel wordt er één aangegeven die het meest toepasbaar lijkt voor een agentschap met vele organisatiedoelstellingen. Stap 1: de samenstelling van de werkgroep en het bepalen van evaluatiecriteria Voorleer te beginnen is het aangewezen om te bepalen welke criteria zullen gehanteerd worden om het relatieve belang van de organisatiedoelstellingen in te schatten. De samenstelling van de werkgroep zal sterk afhankelijk zijn van deze keuze. De werkgroep zal sowieso samengesteld worden uit personen van het agentschap (uit de directie, de coördinatiedienst en de studiediensten). Mogelijke criteria zijn: Tabel 9 Voorbeelden van weegcriteria

Criteria Invloed op beleidsdoelstellingen Invloed op beleidsomgeving Respect voor bepaalde regels Contact met de klant en burger Gevoeligheid en risicograad …

Bijkomende personen die uitgenodigd kunnen zijn: vertegenwoordigers van de toezichthoudende overheid personen/organisaties uit de beleidsomgeving Specialisten inzake de te respecteren regels Klanten en burgers Specialisten personen/organisaties uit de beleidsomgeving …

Stap 2: het bepalen van standaardscores Gewichten kunnen relatief of absoluut doordacht worden. Relatieve gewichten (tussen 0 en 1) worden toegekend aan de hand van een vergelijking tussen de organisatiedoelstellingen. Aangezien beheersovereenkomsten nogal vele 33

zie: Ministerie van Financiën (NL), Afdeling Beleidsevaluatie en –instrumentatie (1992). Evaluatiemethoden, een introductie. Den Haag: SDU Uitgeverij. Yannou B., La pondération des objectifs ou des budgets avec la méthode TCMC, Paris, 2002, 14p


97


doelstellingen kunnen omvatten lijkt het niet sterk aangewezen om die methode te gebruiken. Absolute scores kunnen op voorhand bepaald worden zoals bijvoorbeeld: Tabel 10 Voorbeelden van weegscores

4 3 2 1

Zeer belangrijke doelstelling Belangrijke doelstelling Gewone doelstelling Bijkomende doelstelling

Stap 3: het toekennen van het gewicht Aangezien de vaststelling van de realisatiegraad gebeurt op het niveau van de operationele organisatiedoelstellingen dienen gewichten toegekend te worden aan deze OOD. Dit gebeurt via de volgende methode: Eerst moeten scores aan iedere SOD gegeven worden. Met die scores wordt het relatieve belang van iedere SOD aangegeven. De toekenning van het gewicht kan op basis van één of verschillende indicatoren gebeuren. Tabel 11 Het wegen van strategische doelstellingen

SOD 1 SOD 2 SOD 3 SOD 4

Criteria 1 2 3 4 1

Criteria 2 2 1 4 3

Criteria n 1 4 3 2

Score 5 8 11 6

Nadat de scores toegekend worden dienen zij allemaal gesommeerd te worden. Het opdelen van de score van de SOD door deze som zal het relatieve gewicht van de SOD aangeven. Voorbeeld (op basis van criteria 1): Tabel 12 Het wegen van strategische doelstellingen (toepassing)

Planning SOD 1 SOD 2 SOD 3 SOD 4 Totalen

Score 2 3 4 1 10

2/10 3/10 4/10 1/10

Gewicht 0.2 0.3 0.4 0.1 1

Binnen iedere SOD dient er ook een gewicht aangegeven te worden aan de OOD. Hiermee wordt het relatieve belang van iedere OOD voor de verwezenlijking van de SOD geschat. Dezelfde methode wordt gebruikt. Het verkregen gewicht geeft het relatieve belang van de OOD aan voor de verwezenlijking van de SOD. Om het relatieve belang van de OOD t.a.v. de ganse doelstellingenset van het agentschap te 98



kunnen berekenen moeten beide gewichten met elkaar vermenigvuldigd worden. Voorbeeld (op basis van criteria 1): Tabel 13 Het wegen van operationele doelstellingen (toepassing) Planning SOD 1 OOD 1.1. OOD 1.2. SOD 2 OOD 2.1. OOD 2.2. SOD 3 OOD 3.1. OOD 3.2. SOD 4 OOD 4.1. OOD 4.2. Totalen

Gewicht SOD 0.2

Score van de OOD

Gewicht OOD/SOD

Gewicht OOD

4 1

0.8 0.2

0.2 x 0.8 0.2 x 0.2

0.16 0.04

2 4

0.33 0.67

0.33 x 0.3 0.67 x 0.3

0.1 0.2

4 2

0.33 0.67

0.33 x 0.4 0.67 x 0.4

0.13 0.27

4 3

0.57 0.43

0.57 x 0.1 0.43 x 0.1

0.06 0.04 1

0.3

0.4

0.1

1

Berekenen van de realisatiegraad op basis van gewichten en de globale performantieindex Op basis van deze gewichten kan men een accurate realisatiegraad berekenen. Hier kan men ook scores toekennen aan de organisatiedoelstellingen: 0: de organisatiedoelstelling werd niet gerealiseerd 1: de organisatiedoelstelling werd gerealiseerd Tussenliggende scoren zijn ook mogelijk maar dienen op voorhand besproken te worden tussen de betrokken partners. Om de realisatiescore van iedere OOD te berekenen dient deze score vermenigvuldigd te worden met het gewicht van de doelstelling. De som van al deze realisatiescores geeft de algemene realisatiegraad of de globale performantie-index van het agentschap aan. Voor het aangegeven voorbeeld kan men concluderen dat 77 % van de doelstellingen gerealiseerd is. Voorbeeld (op basis van criteria 1): Tabel 14 Het berekenen van een realisatiescore op basis van performantie-indexen (toepassing) Planning SOD 1 OOD 1.1. OOD 1.2. SOD 2 OOD 2.1. OOD 2.2. SOD 3 OOD 3.1.

Gewicht OOD

Gerealiseerd ?

0.16 0.04

1 1

1 x 0.16 1 x 0.04

0.16 0.04

0.01 0.2

0 1

0 x 0.1 1 x 0.2

0 0.2

0.13

0

0 x 0.13

0


Realisatiescore

99

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen Planning OOD 3.2. SOD 4 OOD 4.1. OOD 4.2. Totalen

Gewicht OOD 0.27

Gerealiseerd ? 1

0 x 0.27

0.06 0.04 1

1 1

1 x 0.06 1 x 0.04

Realisatiescore 0.27 0.06 0.04 0.77

6.4. HET METEN VAN DE EFFICIËNTIE, DE EFFECTIVITEIT EN DE ZUINIGHEID VAN HET AGENTSCHAP Deze techniek kan gebruikt worden door het agentschap in het kader van de zelfevaluatie of door de minister bij de evaluatie. Naast de vastlegging van de doelrealisatie dient er ook nagekeken worden of het agentschap haar toegewezen middelen correct gebruikt heeft en of haar resultaten enige invloed heeft gehad op de geviseerde doelgroep. Met het oog op de mogelijke invoering van de prestatiebegroting dienen deze elementen geanalyseerd worden om de link tussen begroting en strategische planning te verstevigen.

Voorbeelden:

Bij sommige huidige beheersovereenkomsten met VOI’s spelen de bevoegde administraties reeds (veelal een beperkte) opvolgingsrol. In sommige gevallen dienen deze administraties een opvolgingsrapport voor de minister voor te bereiden. In de huidige context sluit waarschijnlijk het jaarlijks rapport van de Administratie Werkgelegenheid m.b.t. de beleidsmatige toetsing van de beheersovereenkomst met VDAB het dichtste aan bij de inhoud en opzet van het ‘toetsingsrapport’ zoals voorzien is in de visienota beheersovereenkomsten’ (2001/2002). De inhoud van het rapport 2003 m.b.t. het jaar 2002 laat zich als volgt omschrijven (zie Administratie Werkgelegenheid (2003). Evaluatie beheerscontract VDAB 2003 – Beleidsmatige toetsing door de Administratie Werkgelegenheid: Inleiding): “Het opzet van deze analyse is na te gaan in hoeverre de VDAB in 2002 tegemoet kwam aan de engagementen uit het beheerscontract met de Vlaamse Regering. Met het oog op de eenvormigheid en vergelijkbaarheid tussen de verschillende evaluatierapporten is deze evaluatie opgebouwd volgens de structuur van het beheerscontract 20012004. Daarin worden volgende kernengagementen besproken: de gegarandeerde universele dienstverlening voor werkzoekenden, werknemers en werkgevers (hoofdstuk 1) de trajectwerking voor werkzoekenden (hoofdstuk 2) de merit-services de niet-trajectgerelateerde activiteiten optimaal beheer van de werkingsmiddelen (hoofdstuk 3) opdrachten in het kader van het nieuwe beleid (hoofdstuk 4) de terbeschikkingstelling van gegevens (hoofdstuk 6) de VDAB als werkgever (hoofdstuk 5) Niet alle engagementen uit het beheerscontract komen in aanmerking voor opvolging door de Administratie Werkgelegenheid. De prestaties van de VDAB merit-services (3) en de niet-trajectgerelateerde activiteiten (4) vallen buiten het bestek van deze evaluatie. Het optimaal beheer van de werkingsmiddelen (5) en het beleid van de VDAB als werkgever (8) komen wel aan bod. Voor elk van de besproken engagementen worden de realisaties van de VDAB getoetst aan de bepalingen uit het beheerscontract. Naast een kwantitatieve en kwalitatieve doorlichting van de prestaties in 2002 worden ook de voor 2003 gestelde objectieven geëvalueerd. Verder

100


Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 2 – Methoden en technieken voor contractmanagement wordt nagegaan in hoeverre gevolg werd gegeven aan de aanbevelingen uit de vorige evaluatie. Op basis van de analyse met betrekking tot 2002 worden ook een aantal nieuwe aanbevelingen opgesteld voor 2003. Deze evaluatie is grotendeels gebaseerd op door de VDAB ter beschikking gestelde gegevens. Daarnaast werd gebruik gemaakt van diverse andere beleidsdocumenten en evaluaties (in het bijzonder van VIONA-onderzoek). Tot slot werden ook vanuit het werkveld een aantal aandachtspunten gesignaleerd (via de vertegenwoordigers van de Administratie werkgelegenheid bij de STC’s.)”. In een synthese-document worden de belangrijkste vaststellingen en aanbevelingen uit de beleidsmatige toetsing van de VDAB-beheersovereenkomst samengevat. Deze synthese omvat de volgende 3 elementen: Algemeen besluit met een overzicht van de belangrijkste inhoudelijke vaststellingen: in dit deel wordt aangegeven in hoeverre de resultaatsnormen in de beheersovereenkomst voor de verschillende doelstellingen en opdrachten in 2002 werden gehaald, alsook de evolutie t.a.v. de vorige jaren. In het geval van niet-bereiking van doelstellingen of dalende trends wordt nagegaan of de opgegeven verklaringen ondersteund worden door andere gegevens. Hierbij wordt rekening gehouden met de invloed van bepaalde omgevingsfactoren (zoals conjunctuur…). Daar waar nodig worden beleidsmatige conclusies getrokken m.b.t. de heroriëntering van beleidsopties van de minister en doelstellingen van de VDAB. Op het vlak van inputmanagement wordt er uitspraak gedaan over de evolutie van de personeelsomvang, vertegenwoordiging van bepaalde doelgroepen in het personeelsbestand en de toekomstige uitdagingen van het personeelsbeleid in het agentschap. Overzicht van de concrete aanbevelingen: hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen technische aanbevelingen m.b.t. de opvolging en monitoring van de engagementen uit de VDAB-beheersovereenkomst en de inhoudelijke beleidsmatige aanbevelingen. Technische aanbevelingen handelen over het wijzigen van indicatoren, de normering van indicatoren, de vergelijkingsbasis voor indicatoren, noodzakelijke verbeteringen aan het prestatiemeetsysteem en koppelingen met andere databanken… Beleidsmatige aanbevelingen wijzen op de noodzaak voor een grotere nadruk of accentverschuivingen op bepaalde doelstellingen, het verhogen of verlagen van bepaalde resultaatsnormen, het verfijnen of toevoegen van bepaalde doelstellingen… Overzicht van de voorgestelde aanpassingen aan de kwantitatieve doelstellingen voor 2003: concrete voorstellen tot verhoging of verlaging van specifieke resultaatsnormen op basis van de evaluatie van het voorgaande jaar.

Analyse van de efficiëntie De efficiëntieanalyse baseert zich vooral op de analyse van de middelen die met andere elementen van de doelmatigheidscyclus gerelateerd worden. De analyse van de efficiëntie houdt de volgende vergelijkingen in34 • Vergelijking middelen/doelstelling: per doelstelling analyseert het departement de evolutie van de ingezette middelen. Daarmee kan het duidelijk gezien welke doelstelling effectief de prioriteit gekregen heeft en als dit conform is met de vooropgestelde verdeling; • Vergelijking middelen/instrument: hier wordt de evolutie van de ingezette middelen per beleidsinstrument aangegeven.

34

Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Het gebruik van prestatiebegroting bij planning en begroting, opvolging en evaluatie van beleid, Leuven, 1997, pp.17-19


101


• •

Vergelijking middelen/prestatie: hiermee is het mogelijk de middelen per prestatie te berekenen en op basis hiervan vergelijkingen te maken tussen verschillende instrumenten en prestaties. Onderzoek naar de verhouding tussen directe kosten en overheadkosten: een maximaal aandeel van overheadkosten in de kostenstructuur van een agentschap kan worden bepaald door de overheid. Het effectieve aandeel kan met die norm worden vergeleken.

Verdeling van de middelen over de instrumenten: voorbeeld van Wegen Onderhoud De evolutie van de verdeling van de middelen over de instrumenten geeft aan hoe de operationele invulling van het beleid gestalte krijgt. In dit voorbeeld zien we een toenemend belang van aannemingen ten nadele van werken in eigen regie als instrument.

Wegen Onderhoud - De evolutie van de totale middelen voor werken in eigen regie ten opzichte van aannemingen m.b.t. gewoon onderhoud

3000

2500

2000

1996 1998

1500

1000

500

0 werken in eigen regie

aannemingen

Bron: Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Het gebruik van prestatiebegroting bij planning en begroting, opvolging en evaluatie van beleid, Leuven, 1997

De basis van deze vergelijkingen berust in een kostprijsberekening van ieder prestatie. Het is een moeilijke operatie die tijd en inspanning vereist (zie ook hoger: handleiding 2, punt 2.5 – Onderbouwing en normering van de financiële middelen in het kader van de planning en de beheersovereenkomst). Bepaalde voorwaarden dienen daarvoor vervuld te worden: • De gegevensverzameling dient gedragen te worden door een adequaat informatiesysteem; • De aanwezigheid van een éénvormige bestek en een kostanalytische boekhouding vergemakkelijkt de interpretatie van de gegevens; • Activiteiten kunnen zeer verschillen qua aard en gevolgen (kosten) zijn. Het is dus nodig om een zo volledig beeld te krijgen van ieder activiteit, instrument en doelstellingen die geanalyseerd zullen worden.

102



De keuze van de kosten die in de berekening dienen opgenomen te worden is niet onschuldig. De meeste genomen kosten zijn: de personeelskosten, de werkingskosten, de investeringskosten, de uitbestedingen en overdrachten. Deze betreffen meestal de loutere uitvoering van de activiteit. Een belangrijke vraag is het al dan niet opnemen van de kosten die door de planificatie en de voorbereiding van de activiteit veroorzaakt werden: de zogenaamde overheadkosten. Idealiter dienen deze opgenomen worden om een zo volledig beeld te krijgen van de kostprijs van een prestatie. Maar meestal is dat niet voor de hand liggend omwille van verschillende redenen: • Overheadkosten zijn moeilijk per instrument/activiteit te onderscheiden; • Vergelijking tussen kostprijzen van activiteit, instrument en doelstellingen met overheadkosten en kostprijzen zonder overheadkosten is zinloos: overheadkosten dienen berekend te worden voor alle te analyseren activiteiten, instrumenten en doelstellingen Kostprijs van een prestatie wordt berekend door de deling van de totale kosten van een instrument of activiteit door de prestaties. Bijvoorbeeld om de kostprijs van het ophalen van een vuilzak te berekenen moet men de totale kosten van de ophaaloperatie (de activiteit) door het aantal opgehaalde zakken (de prestaties) delen. De kostprijs van een instrument en van een doelstelling is gelijk aan de ingezette middelen (dus het totaal van de kosten die door alle betrokken activiteiten gegenereerd werden). Hierbij wordt rekening gehouden met het feit dat een instrument voor verschillende doelstellingen ingezet kan worden (het instrument A op de tabel: de kostprijs van dit instrument is dus gelijk aan de som van KP Instr A1 en van KP Instr A2)35. Tabel 15 Methode om kostprijs te berekenen

SD 1 OP 1.1. Instrument A Activiteit A.1. Activiteit A.2. Instrument B Activiteit B.1. Activiteit B.2. OP 1.2. Instrument A Activiteit A.3. Instrument C

Effecten

Kostprijs

Prestaties

TOTAAL Overhead

Overdrachten

Uitbesteding

Werking

Personeel

Strategie

Investeringen

KOSTEN

KP SD 1 KP OP 1.1. KP Instr A1 KP-A1 KP-A2 KP Instr B KP-B1 KP-B2 KP-OP 1.2. KP Instr A2 KP-A3 KP Instr C

35

Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Handboek Doelmatigheidsanalyse. Prestaties begroten, Ministerie van Vlaamse Gemeenschap, 1997, pp.197-266


103

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen KP-C1 KP-C2

Activiteit C.1. Activiteit C.2. SD 2 OP 2.1. … Kostprijzen en efficiëntie: voorbeeld van Wegen Onderhoud

Hieronder vindt u voor een aantal activiteiten een vergelijking van de kostprijs van een prestatie via aannemingen t.a.v. via werken in eigen regie (1996).

9000

8000

7000

6000

5000 Reeks1 4000

3000

2000

1000

0 wir aanbrengen vert signalisatie

aan leveren en aanbrengen vert

7,65 7,6 7,55 7,5 7,45 7,4 Reeks1

7,35 7,3 7,25 7,2 7,15 7,1 wir. groenonderhoud (onderhoud aanplantingen +

aan. groenonderhoud (onderhouden aanplantingen +

Gegevens inzake efficiëntie van een agentschap kunnen worden gebenchmarkt tussen agentschappen, of tussen soortgelijke afdelingen binnen een agentschap. Benchmarking van dergelijke gegevens moet voldoen aan een aantal principes: nog toe te voegen

104



Mogelijke vergelijkingen tussen buitendiensten op basis van de kostprijsberekening en de informatie inzake efficiëntie: 1. Vergelijking middelenallocatie aan doelstellingen (opgedeeld naar kostensoorten) 2. Vergelijking soortgelijke activiteiten over provincies heen • vergelijking van het volume geleverde prestaties • vergelijking middelenallocatie aan bepaalde activiteit (opgedeeld naar kostensoorten) • vergelijking eenheidskostprijs per prestatie voor bepaalde activiteit • vergelijking arbeidsproductiviteit ten aanzien van een bepaalde prestatie 3. Vergelijking relatieve verhouding werken in eigen regie en aannemingen voor vergelijkbare activiteiten • vergelijking relatieve eenheidskostprijzen voor een prestatie via werken in eigen regie (totale kosten) en via aannemingen (uitbestedingen) • vergelijking relatieve eenheidskostprijzen voor een prestatie via werken in eigen regie (totale kosten) en via aannemingen (totale kosten) Bron: Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Het gebruik van prestatiebegroting bij planning en begroting, opvolging en evaluatie van beleid, Leuven, 1997

Analyse van de effectiviteit Opmerking: deze analyse van de effectiviteit, zal voor zover ze betrekking heeft op de effectiviteit van de inspanningen van het agentschap eerder handelen over de directe resultaten die het agentschap moet halen volgens zijn organisatiedoelstellingen. Immers, het bereiken van de beleidseffecten zijn de verantwoordelijkheid van het politieke niveau, eerder dan van het agentschap. De analyse van de beleidseffectiviteit gebeurt op het niveau van het beleidsdomein met een belangrijke rol voor het departement. Het agentschap kan hier via haar indicaties van het al dan niet bereiken van beleidseffecten een insteek voor leveren. Indien de analyse door het agentschap wel degelijk over het bereiken van beleidseffecten gaat, dan mag hieraan geen gevolgen voor het agentschap inzake sancties en verantwoordelijkheid gekoppeld worden. Effectiviteit staat voor de relatie tussen de prestaties en de effecten36. Een analyse hiervan impliceert dus een analyse van de beleidstheorie waarin de planners binnen het agentschap een causale relatie hebben vermoeden tussen de verwachte prestaties en het beleidsveld. Deze causale relatie wordt geacht (als het agentschap de verwachte prestaties levert en als er geen storende externe factoren tussenkomen) veranderingen aan te brengen bij het beleidsdomein: de verwachte effecten. Daarvoor is het dus nodig te weten of het agentschap de verwachte prestaties en effecten geleverd heeft (deze informatie is te vinden bij de rapporteringdocumenten van het agentschap en andere analyses door het departement). Een effectiviteitanalyse houdt dus in: • Een analyse van de doelbereiking, namens een vergelijking tussen de geplande prestaties en de bereikte prestaties en tussen de geplande effecten en de bereikte effecten. Hier wordt dus door de evaluator nagekeken of de effecten gehaald zijn; 36

Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Het gebruik van prestatiebegroting bij planning en begroting, opvolging en evaluatie van beleid, Leuven, 1997, pp.23-24


105


•

Een analyse van de effectiviteit waarin men de relaties tussen de prestaties en de effecten nader bekeken wordt.

Het kader dat voor de efficiëntieanalyse gemaakt werd kan als vertrekpunt dienen voor het analyseren van de effectiviteit. Om die effectiviteittoets te voeren is het aangeraden om informatie te gaan halen bij talrijke mensen en organisaties. Omgevingsanalyses die in HST 2 van deze handleiding voorgesteld werden kunnen hier een bijdrage leveren. Aan het einde van de analyse moet de evaluator in staat zijn om de volgende vragen te beantwoorden: • Heeft het agentschap zijn doelstellingen bereikt en de verwachte effecten geleverd? • Waarom is er een verschil tussen de geplande en verwachte effecten ? Is dit te wijten aan slechte prestaties, aan een onverwachte externe factor of aan een valse strategische theorie ? Een variant (of aanvulling) van de effectiviteitanalyse is de kosteneffectiviteitanalyse die probeert de huidige dienstverleningsvorm (bijvoorbeeld directe overheidsdienst) te vergelijken met andere vormen (uitbesteding, privatisering, decentralisering, etc) op basis van de kostprijs (voor een welbepaalde prestatie). Effectiviteit: voorbeeld van Kind & Gezin Bij de bespreking van de aanpassing van de middelen- en de algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1997 in het Vlaamse parlement geeft Kind en Gezin een effectiviteitstudie naar haar beleid inzake wiegedood voorgelegd, hetgeen met enthousiasme onthaald werd. De studie heet: “Een aanzet tot doelmatigheidsanalyse. Case: Wiegedood -Campagne Veilig Slapen”. Daarin wordt de gunstige trend inzake wiegedood gerelateerd aan de activiteiten en de kostprijs van de campagne Veilig Slapen die door Kind en Gezin gevoerd werd.

Analyse van de zuinigheid Het onderzoek van de zuinigheid bestaat erin na te gaan of de aangewende financiële, menselijke en materiële middelen, zowel kwalitatief als kwantitatief, werden ingezet op het geschikte tijdstip en aan de laagst mogelijke prijs. De volgende zaken kunnen hierbij aan bod komen: • Evolutie van het personeelsbestand naar aantal en samenstelling • Analyse van de mogelijkheden om de aanschaf van de middelen zuiniger te laten verlopen (b.v. samenaankoop, uitbesteding, besparingen…) • Een analyse van de benuttiging van de financiële kredieten (in welke mate werden de gealloceerde kredieten uitgegeven?) en • Een analyse van de herverdeling (in welke mate werden de gealloceerde kredieten tussen de verschillende budgettaire posten herverdeeld en motivatie?).

106



6.5. DE ANALYSE VAN HET GEBRUIK VAN BEHEERSOVEREENKOMSTEN Deze techniek kan gebruikt worden door het agentschap in het kader van de zelfevaluatie of door de minister bij de evaluatie. Op basis van de aangehaalde aanbevelingen uit hoofdstuk 2 en 5 van deze handleiding (over de planning) is het mogelijk om kwaliteitscriteria te ontwikkelen zodat het nagekeken kan worden of het agentschap het instrument van beheersovereenkomst correct gebruikt heeft. Het betreft dan de analyse van 37: • de correcte definiëring van de (vnl. operationele) doelstellingen; deze eventueel bij te stellen, te verscherpen, te actualiseren • de normen en indicatoren (zinvol, relevant, bruikbaar) • de gebruikte meetsystemen met hun kosten-baten 1° Op basis van de kwaliteitscriteria (het ideale beeld) en het leerproces inzake strategische planning en rapportering van het agentschap in de loop van de overeenkomst (de mogelijkheden van het agentschap) oordeelt de evaluator wat in door het agentschap ontwikkelde planning (doelstelling, indicatoren en normering) en rapportering (informatie omtrent de bereikte resultaten en uitgevoerde acties) kan verbeterd worden. Deze bevindingen worden in suggesties tot verbetering geformuleerd en dienen met het agentschap besproken te worden. 2° Aan de hand van Hoofdstuk 2 en 5 kunnen de volgende kwaliteitscriteria ontwikkeld worden: • Voor de leesbaarheid van de beheersovereenkomst o Globale leesbaarheid en duidelijkheid van het document o Duidelijke onderscheid tussen de bepalingen i.v.m. de contractuele engagementen van het agentschap en de bepalingen die ter informatie gegeven worden (strategische en beleidsmatige context, al gevoerde prestaties, omgevingsfactoren en verwachte effecten). • Voor de correcte definiëring van de doelstellingen: o Volledigheid van de planning en planningsdocumenten; o Respect voor het SMART-principe; o Respect van de principes van de doelmatigheidscyclus (interne congruentie); o Correcte inbedding in het algemene planningssysteem (externe congruentie). • Voor de correcte definiëring en gebruik van de indicatoren: o Correcte opstelling: betrouwbaarheid, validiteit, accuraatheid (+ andere kwaliteitsmaatstaven naargelang de indicator); o Correcte en voldoende verantwoording van de keuze ; o Transparantie in verband met de invoeging, verwerking en uitvoer van gegevens per indicator; • Voor de correcte normering:

37

Visienota, p.56


107


•

o Volledigheid van de normering: alle velden van de doelmatigheidscyclus (middelen, activiteiten, doelstellingen en effecten) worden hiermee gedekt; o Respect voor de kwaliteitsmaatstaven: systematiek, afwezigheid van bureaucratische toepassing, beleidsmatig relevantie, toekomstgerichtheid en haalbaarheid. Voor een correct prestatiemeetsysteem: o Transparantie en duidelijke verantwoordelijkheidsafbakening voor de invoer, verwerking en uitvoer van gegevens; o Voldoende kwaliteits- en evaluatiegaranties; o Respect voor kwaliteitscriteria: relevantie, validiteit, betrouwbaarheid, accuraatheid, vergelijkbaarheid, verifieerbaarheid, frequente meting en upto-date karakter van gegevens; o Kwaliteit van verantwoordelijke diensten; o Voldoende aanwezigheid van ICT-expertise. Voor een correcte prestatiegerichte rapportering: o Leesbaarheid van de rapportering: duidelijke onderscheid tussen de rapportering over de engagementen en andere bijkomende informatie, respect voor de volgorde van de beheersovereenkomst, verwijzing naar het desbetreffende onderdeel van de beheersovereenkomst en voldoend gebruik van tabellen en grafieken; o Duidelijkheid van de rapportering: afstemming tussen de prestatieinformatie en de te behalen norm, volledigheid van de rapportering, aanwezigheid van gecumuleerde resultaten voor het jaar en mogelijkheid voor de lezer om een eigen beoordeling te ontwikkelen over de realisatiegraad van het agentschap.

•

Voor een concrete invulling van die criteria verwijzen wij u naar de betrokken hoofdstukken van deze handleidingen.

6.6. BIJZONDERE ANALYSEMETHODEN In dit deel worden twee specifieke sets van evaluatiemethoden aangehaald die gebruikt kunnen worden door de evaluator ter optimalisering van de beheersovereenkomst: (1) De evaluatie van de agentschapsvorm als geëigende dienstverleningsvorm voor de uitvoering van de betrokken taak: deze evaluatietechniek kan worden toegepast in het kader van de eindevaluatie van de beheersovereenkomst van een agentschap of in het kader van de strategische planning op het niveau van het beleidsdomein (de voorbereiding van de beleidsnota). (2) De evaluatie van de strategische organisatie van het beleidsdomein: deze evaluatietechniek kan door de minister en zijn departement worden toegepast in het kader van het beleidseffectenonderzoek door het departement of in het kader van de strategische planning op het niveau van het beleidsdomein (de voorbereiding van de beleidsnota). Indirect maakt een dergelijke analyse een betere taakomschrijving van het agentschap t.o.v. andere actoren op hetzelfde beleidsdomein mogelijk, alsook de omschrijving van de noodzakelijke

108



samenwerkingsverbanden. Hierdoor kan de inhoud van de beheersovereenkomst van een bepaald agentschap worden verfijnd en geoptimaliseerd.

Specifieke evaluatiemethoden I: Evaluatie van agentschap als geëigende dienstverleningsvorm Bij deze evaluatie zal men nagaan of het agentschap als dienstverleningsvorm de meest geschikte vorm is om de beleidsdoelstellingen te vervullen. Het onderzoeksrapport “Overheid, markt of non-profit?” stelt een taakallocatie-instrument voor dat toelaat na te gaan welke organisatievorm het best geschikt is. Wij raden u aan om dit rapport te lezen vooraleer een “taakallocatie-evaluatie”38 te voeren. Deze evaluatietechniek kan worden toegepast in het kader van de eindevaluatie van de beheersovereenkomst van een agentschap of in het kader van de strategische planning op het niveau van het beleidsdomein (de voorbereiding van de beleidsnota). Dergelijke evaluatie vereist heel wat analyses. Het is aangeraden om het agentschap bij het analyseproces te betrekken en gebruik te maken van alle beschikbare informatiebronnen en al gevoerde analyses en evaluaties. Twee redenen worden meestal aangehaald om een evaluatie van dit type te lanceren: • De rapporteringdocumenten van het agentschap hebben laten blijken dat er een blijvend probleem bestaat in verband met de efficiëntie, effectiviteit en/of zuinigheid van het agentschap; • Er is een blijvende discussie omtrent de geschiktheid van het agentschap als meest geschikte organisatie- of dienstverleningsvorm. Deze discussie kan plaatsvinden binnen het politieke niveau (regering of parlement), het departement, het agentschap zelf of binnen het beleidsveld en –domein. Bij deze evaluatie wordt voor de betrokken taakpakketten nagegaan of deze moeten worden uitgevoerd door het (intern of extern) publiek verzelfstandigd agentschap of via een andere dienstverleningsvorm: • door een afdeling in het kerndepartement, • door een privaatrechtelijk verzelfstandigd agentschap, • door een publiek-privaat samenwerkingsverband, • door een private actor via uitbesteding, • via privatisering of • via inschakeling van een derde (non-profit organisatie).

Nodige informatiebronnen Een dergelijke evaluatie vereist veel informatie aangezien het het gehele activiteitsveld van het agentschap dekt. De evaluatieploeg zal dus zelf informatie verzamelen en verwerken. Interviews en analyse van externe rapporten lijken de meeste gebruikte methode te zijn.

38

Verhoest K., Vervloet D. & G. Bouckaert, Overheid, markt of non-profit ?, Academia Press, Gent, 2003, 351p.


109


Naast de eigen informatieverwerking zijn enkele rapporterings- en evaluatiedocumenten zeer nuttig bij het evalueren van agentschap als dienstverleningsvorm: • De rapporteringdocumenten van het agentschap; • De omgevingsanalyses die door het agentschap gevoerd worden voor zijn eigen planning; • Het meerjarenplan en ondernemingsplannen; • De toetsingrapporten door het departement; • De omgevingsanalyses en beleidseffectenonderzoeken door het departement; • eventueel een rapport van andere partijen, zoals het Rekenhof

Drie fasen Het evalueren van de geschiktheid van het agentschap als organisatievorm gebeurt in drie fasen: • De evaluatie van het maatschappelijke probleem en de ingezette beleidsinstrumenten; • De evaluatie van de taakallocatie aan publieke of private actoren; • De evaluatie van de interne organisatie van de overheid.

Fase 1: evaluatie van het maatschappelijke probleem en de ingezette beleidsinstrumenten

Bij deze fase zal men proberen een antwoord te vinden op de volgende vragen: • Wat is het maatschappelijke probleem of de maatschappelijke problemen waarop de beleidsdoelstellingen gericht zijn ? • Hoe wordt er momenteel tussengekomen om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken ? Hoe kan men deze tussenkomst beoordelen ? • Is er wil en een mogelijkheid bij het maatschappelijke veld om betrokken te zijn bij de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering ? • Welke beleidsinstrumenten worden het best ingezet om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken?

110



Figuur 12 Fase 1 bij de taakallocatie-analyse

1A: Is het probleem een maatschappelijk en publiek probleem? Ja

Nee Zo laten

1B: Hoeft de overheid hier iets aan te doen? Ja

Nee Afstoten Zo laten

1C: Wordt het probleem momenteel op een goede manier aangepakt? Nee

Ja

1D: Kan de overheid (politiek/administratie) zelf de in te zetten beleidsinstrumenten bepalen? Ja

Nee

1E: Zou het stimuleren van het vrij initiatief het probleem alleen kunnen oplossen? beleidsontwikkel. Ja Nee 1F: Gaat de overheid gedragsbeïnvloedend werken? Directief

directief

of

Gedragsbeïnvloedend

Nee 1G: Via regelgeving en convenanten of coördinerende of ondersteunende organisatie?

Zo laten LUIK 2

1H: Via infoverstrekking of finincentieven?

Maatschappelijk overleg Advies maatssch. actoren Uitbesteding

1I: Zou via een eigen aanvullende overheidsdienstverlening naast het vrij initiatief het probleem worden opgelost? Ja Via overheidsprogramma’s?

1J: Kan het tekort aan effectief vrij initiatief worden verlopen via een dienstverlening door de overheid?

Ja Via overheidsprogramma’s?

Nee Heroverweeg instrumentkeuze

LUIK 2: De allocatie van een taak aan een bepaalde dienstverleningsvorm

De eerste stap heeft als bedoeling te weten of het aangepakte probleem nog altijd als een probleem ervaart wordt door het maatschappelijke veld (de belanghebbenden) of door de politieke wereld en of het probleem nog steeds een overheidstussenkomst vereist. Daarvoor is dus een grondige studie van het maatschappelijke probleem nodig. De veldmodellering kan hierin een belangrijke bijdrage leveren. Daarenboven is een analyse van de politieke prioriteiten van de minister en van de regering ook vereist. Een mogelijke conclusie dat men uit deze analyse kan trekken is dat er geen probleem meer is of dat het van aard veranderd is, met als gevolg dat de activiteiten van het agentschap hun zin verliezen. Vervolgens dient het gevoerde beleid en de beleidsuitvoering geëvalueerd op het vlak van effectiviteit, doelbereiking en efficiëntie. Een volgende stap in de eerste fase betreft het onderzoeken en het in kaart brengen van de private actoren op het betrokken beleidsdomein en hun capaciteiten. Men gaat na of deze actoren een rol kunnen spelen in de beleidsvoorbereiding of beleidsuitvoering. Hierbij kan gekozen worden om het private initiatief vrij te laten


111


spelen, het te sturen via beleidsinstrumenten, of in een bijkomende dienstverlening te voorzien. Bij deze analyse zijn interviews en analyse van interne documenten vereist. Vervolgens wordt nagegaan of de ingezette beleidsinstrumenten nog steeds aangewezen zijn of beter andere instrumenten worden gekozen. Ter herinnering heeft de overheid drie soorten beleidsinstrumenten ter beschikking: • Directieve beleidsinstrumenten (regelgeving, contract of sancties); • Gedragsbeïnvloedende beleidsinstrumenten (informatieverstrekking, propaganda, incentieven); • Directe dienstverlening. De eerste fase gaat dus na of het beleid van de minister (en de beleidsuitvoering door het agentschap) nog steeds geschikt zijn om het maatschappelijk probleem op te lossen, of de private actoren sterker moeten worden betrokken en of de inzette beleidsinstrumenten nog geschikt zijn.

Fase 2: evaluatie van de fundamentele taakallocatie

Algemene aandachtspunten

De eindbedoeling van deze tweede fase is dat men, voor ieder in te zetten beleidsinstrument, bepaalt wie de meeste geschikte uitvoerder(s) is (zijn): de overheid, de markt of de non-profit sector ? De volgende uitvoeringsalternatieven zijn mogelijk: • Vermarkting van de uitvoering; • Uitvoering overlaten aan de non-profit sector ; • Een zuiver publieke uitvoering; • Samenwerking tussen de overheid en de private actoren .

112



Figuur 13 Fase 2 bij de taakallocatie-analyse 2A: Kan de overheid(sorganisatie) zelf de taak alleen aan? Ja

Nee

2B: Kunnen derden deze taak ook alleen uitvoeren? Ja

Nee

2C: Dient de allocatie van de taak aan de derden op een competitieve wijze te gebeuren? Ja

Nee

2F: Kunnen derden deze taak alleen doen?

* Privatisering * Uitbesteding (intern of extern) * DBOM

Ja 2G: Dient de allocatie van de taak aan de derden op een competitieve wijze te gebeuren? Ja

* Geconditioneerde subsidiëring * Convenanten

Nee

* Privatisering * Externe uitbesteding * DBOM

2H: Is de uitvoering van de taak via samenwerking tussen overheid(sorganisatie) en derden wel mogelijk?

Ja

* Geconditioneerde subsidiëring * Convenanten

2D: Is de uitvoering van de taak via samenwerking tussen overheid(sorganisatie) en derden wel mogelijk? Ja

Nee

Nee

* Gemeenschappelijk overleg * Gemeenschappelijke sturing * Gemeenschappelijke organisatie Heroverweging allocatie van taak en/of beleidsinstrument

Nee

* Gemeenschappelijk overleg * Gemeenschappelijke sturing * Gemeenschappelijke organisatie

2E: Kan de taakuitvoering door 1 overheidsorganisatie gebeuren? Ja

Nee

LUIK 3: De interne organisatie van de overheid als taakuitvoerder

* Overheidshiërarchie * Overheidsnetwerk * Interne markt

In deze fase gebeurt een analyse van de voordelen en nadelen van de vier uitvoeringsalternatieven. Voor ieder instrument zal men dus moeten beoordelen welke alternatief het meest mogelijk en wenselijk is. De beslissing rond de mogelijkheid van de alternatieven zal vooral berusten in een analyse: • Van de capaciteiten van de verschillende actoren; • Van het uitvoeringsalternatief, zijn voorwaarden en zijn gevolgen (risisco’s). Beslissen rond de wenselijkheid van een alternatief zal een beoordeling van het uitvoeringsalternatief vereisen t.a.v een reeks van criteria. Deze criteria richten zich op de volgende drie aspecten: • de geschiktheid t.a.v. de aard van de uit te voeren taak • de geschiktheid om de gewenste resultaten te halen • de geschiktheid om de vereiste procedurele normen te eerbiedigen. Specifieke aandachtspunten: Ieder alternatief heeft specifiek aspecten waarmee de vergelijkende analyse rekening dient te houden:


113


•

Bij de analyse van het alternatief “exclusieve overheidsuitvoering” moet men vooral aandacht hebben voor het fenomeen van overheidsfaling, dat tot uiting komt in het onvoldoende behartigen van het algemeen belang, het vrijbuitersprobleem, het onvoldoende hebben van een lange termijn strategie, problemen van efficiëntie en effectiviteit. De aanwezigheid van overheidsfaling maakt de keuze van een exclusief overheidsoptreden minder aangewezen. De graad van overheidsfaling zal dermate bepalen of men de samenwerking publiek-privé zal aangaan evenals of ieder vorm van overheidsinmenging bij de uitvoering uitgesloten is (de uitvoering moet dan overgelaten worden aan de privé of non-profit sector).

•

Bij het beoordelen van het alternatief “overlaten aan de markt” moet men vooral aandacht hebben op het fenomeen van marktfaling. Marktfalingen zijn problemen die intrinsiek te wijten zijn aan de gewone werking van een markt. Het gaat om onder meer: Het gevaar voor oligo- of monopolie of de aanwezigheid van een dominante marktpositie voor een of meerdere (kartelvorming) aanbieders die de prijzen voor het beleidsproduct kunstmatig naar omhoog trekken; Het gevaar voor oligo- of monopsonie of een markt met te weinig aanvragers met als gevolg te lage prijzen en faillissement van de meerderheid van de aanbieders ; Het gevaar voor gebrekkige informatie voor de consumenten of een markt waarin de aanbieders van hun dominante positie qua productinformatie profiteren; Het gevaar voor externaliteiten of door de markt veroorzaakte negatieve gevolgen en bijkomende kosten voor de maatschappij, de staat en het beleidsveld. De graad van marktfaling bepaalt hoever de vermarkting van de uitvoering mag gaan en in hoeverre een overheidscontrole en publieke correctieve maatregelen nodig zijn. •

Beslissing om de uitvoering over te laten aan de non-profit sector wordt meestal genomen omwille van onder meer de volgende redenen: o De aanwezigheid van tegelijkertijd een te grote overheidfaling en een te grote marktfaling; o Het gebruik van een hogere kennis van en expertise in het beleidsveld en het beleidsdomein; o Het bereiken van specifieke doelgroepen; o Het verhogen van het draagvlak van het gevoerde beleid (o.a. door een toenemende participatie van de eindgebruikers aan de uitvoering); o Het overlaten van de taak aan actoren die dezelfde waarden delen als de overheid.

•

Als men beslist tot een samenwerking te gaan tussen de overheid en andere organisaties is het van belang te weten in hoeverre samenwerking mogelijk is. Een goede samenwerking wordt beïnvloed door de volgende elementen: Een hoge interdependentie (afhankelijkheid) tussen de overheid en de organisaties i.v.m. de beschikbare middelen en het productieproces; Een hoge druk vanuit het beleidsveld die de overheid en de andere organisaties aanzetten om een gemeenschappelijk beleidsproduct te leveren; Een hoog onzekerheidsgevoel bij de overheid en de organisaties die verholpen kan via een samenwerkingsverband;

114



Stabiele relaties en afwezigheid van concurrentie en spanning tussen de overheid en de organisatie; De aanwezigheid van goede en gestructureerde communicatiekanalen tussen de overheid en de organisatie; Een goed intern management van de organisaties en van de overheidsonderdelen die door de samenwerking betrokken zullen zijn; Een voldoende bewegingsautonomie voor de organisaties en van de overheidsonderdelen die door de samenwerking betrokken zullen zijn. Conclusie van de tweede fase: Na de tweede fase is men in staat te bepalen: • Of de uitvoering volledig geprivatiseerd of uitbesteed dient te worden; • Of de uitvoering volledig overgelaten moet worden aan de non-profit sector; • Of de uitvoering volledig door de overheid gevoerd moet worden; • Of de uitvoering via een samenwerkingsverband tussen de overheid en de private actoren moet gebeuren.

Fase 3: evaluatie van de interne organisatie van de overheid

Als de uitkomsten van de eerste en tweede fasen aangeven dat de overheid bij de uitvoering als toezichthouder, als exclusieve uitvoerder of als co-uitvoerder een rol blijft spelen, is het van belang na te komen via welke organisatievorm de overheid zal zijn taak moeten vervullen: een traditionele overheidsdienst (binnen het departement), een intern verzelfstandigd agentschap (met of zonder rechtspersoonlijkheid) en (publiek- of private rechtelijke) extern verzelfstandigd agentschap. 3A: Kan de taak verzelfstandigd worden? Ja

Nee

3B: Kan de taak extern verzelfstandigd worden? Ja

Nee

3C: Kan de taak extern verzelfstandigd worden in een privaatrechtelijke rechtspersoon? Ja

Traditionele overheidsdienst

Intern dienst

verzelfstandigde

Nee

Privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschap

Publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschap

Figuur 14 Fase 3 bij de taakallocatie-analyse


115


•

Deze fase vergelijkt de voordelen en nadelen van de drie alternatieven aan de hand van een aantal criteria. Voor ieder instrument zal men dus moeten beoordelen welke alternatief het meest mogelijk en wenselijk is.

Bij deze analyse zullen onder andere de volgende citeria aan bod komen: • De aanwezigheid van een kritische massa, meetbaarheid van de taak, de mogelijkheid van aansturing op basis van doelmatigheid, prestaties en kwaliteit; • De toegewezen rol voor de overheid en de gevoeligheid hiervan voor de politieke wereld: hoe gevoeliger hoe dichter van de minister de organisatie moet zijn. Een politiek-gevoelige taak is een taak die… o Een snelle en heldere besluitvorming (zware tijdsdruk) vereist; o Geen overlappingen of dubbele werk toelaat; o Om een snelle reactie vraagt bij onzekere toestanden; o Op gevoelige onderwerpen betrekking heeft (zoals nationale veiligheid of redden van mensenleven) waarin het politieke wereld zich dient te verzekeren van een correcte toepassing. Let op dat een hoge politieke gevoeligheid ook als reden aangehaald kan worden om verzelfstandiging van de overheidstaak te rechtvaardigen; • De graad van autonomie en onafhankelijkheid dat de administratie nodig heeft om de toegewezen rol te vervullen; • De noodzaak aan een partnerschap met andere actoren bij de uitvoering; • Het nut van een rechtspersoonlijkheid; • Het nut van een privé- of publiek statuut voor het agentschap.

Conclusies voor de taakallocatie-evaluatie Na de taakallocatie-evaluatie kan het volgende aangewezen zijn: • Een herdefiniëring van het beleidsveld en van het beleidsprobleem; • Een herdefiniëring van de strategische planning en van de strategische keuze omtrent de beleidsinstrumenten; • Een herdefiniëring van de uitvoeringsstrategie van de strategische keuze omtrent de uitvoeringsactoren; • Een herdefiniëring van de rol van de overheid (en dus van het agentschap) in de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering. Op basis van deze resultaten zal blijken of het agentschap en zijn huidige statuut nog steeds het meest geschikt is voor de vervulling van de beleidsdoelstellingen.

Specifieke evaluatiemethoden II: Evaluatie van de strategische organisatie van het beleidsdomein De evaluatie van de strategische organisatie van het beleidsdomein overschrijdt de analyse van het agentschap. Voor een effectieve realisatie van de beleidsdoelstellingen is het van belang dat het beleidsdomein en de beleidsomgeving in hun totaliteit worden onderzocht en geëvalueerd.

116



De twee volgende aspecten van het beleidsdomein verdienen onze aandacht39: • De relaties tussen de organisaties die actief zijn op het beleidsdomein binnen de beleidscyclus; • De processen die binnen het beleidsdomein plaatsvinden doorheen meerdere organisaties. Hierna bespreken we evaluatietechnieken voor beide aspecten. Deze evaluatietechnieken kunnen door de minister en zijn departement worden toegepast in het kader van het beleidseffectenonderzoek door het departement of in het kader van de strategische planning op het niveau van het beleidsdomein (d.i. de voorbereiding van de beleidsnota). Indirect maakt een dergelijke analyse een betere taakomschrijving van het agentschap t.o.v. andere actoren op hetzelfde beleidsdomein mogelijk, alsook de omschrijving van de noodzakelijke samenwerkingsverbanden. Hierdoor kan de inhoud van de beheersovereenkomst van een bepaald agentschap worden verfijnd en geoptimaliseerd. Deze technieken laten toe de inhoud van de beheersovereenkomst van een agentschap beter af te stemmen op de activiteiten van de andere actoren op het beleidsdomein en op hun eventuele beheersovereenkomsten.

Evaluatie van de relaties in het beleidsdomein De relatie-evaluatie is een analyse van de organisaties, incl. hun onderlinge relaties, die bijdragen tot de vervulling van beleidsdoelstellingen van een beleidsdomein verwezenlijkt worden. Deze analyse zoekt naar mogelijke verbeteringen in deze onderlinge relaties teneinde de beleidsdoelstellingen gemakkelijker te verwezenlijken. Een relatie-evaluatie heeft twee doelstellingen: • Een mapping van het beleidsdomein (en de ruimere beleidsomgeving), van de organisaties40 en van de talrijke relaties hierin; • Een evaluatie van de relaties op het vlak van: De strategische dekkingsgraad; • De plaats voor de eindgebruiker; • De aanpak van kritische uitvoeringsorganisaties

Fase 1: mapping van de organisaties op het beleidsdomein

Een mapping start met een identificatie van alle mogelijke organisaties die aanwezig zijn binnen de beleidsomgeving. De opzoeking moet zich niet tot de overheidssector noch tot het betrokken beleidsniveau beperken. Het kan ook overheidsorganisaties betrekken van andere beleidsdomeinen en –niveaus, en buiten de overheidssector. Een mogelijke output van deze eerste mapping kan resulteren in een tabel waarin men de organisaties uiteenzet volgens hun organisatievorm en hun inbreng in de realisatie van elke afzonderlijke strategische beleidsdoelstelling. 39

The Prime Minister’s Office of Public Services Reform, Landscape Review Method. Advice for Review Teams, London, 2003, 31p. 40 In het opzet van de relatie-evaluatie beperkt men zich best niet tot een evaluatie van de IVA’s en EVA’s van het beleidsdomein; dit zou afbreuk plegen aan de impact die evenzeer uitgaat van andere organisaties, die eventueel gelegen zijn buiten het beleidsdomein, maar die een wezenlijke invloed kunnen hebben op de resultaten van de omgevingsevaluatie.


117

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen Tabel 16 mapping van de organisaties op het beleidsdomein (en in de beleidsomgeving)

Departementen

IVA’s

IVA’s met rechtspersoonlijkheid Publiekrechtelijke EVA’s Privaatrechtelijke EVA’s VZW’s Organisaties civiele maatschappij Bedrijven

Strategische beleidsdoelstelling 1 Dpt 1 Dpt 2

IVA 1 IVA 4 IVA 5 IVA 6 IVA 8 EVA 1 EVA 2 EVA 3 EVA 4 EVA 5 VZW 1 ORG 1 ORG 2 ORG 4 Bedrijf 1 Bedrijf 4

Strategische beleidsdoelstelling 2 Dpt 1 Dpt 3 Dpt 4 Dpt 5 IVA 2 IVA 1

Strategische beleidsdoelstelling 3 Dpt 1 Dpt 2

IVA 7

IVA 6 IVA 7 IVA 8 EVA 1 EVA 3

EVA 2

EVA 4 EVA 5 EVA 6 VZW 2 VZW 3 ORG 2

Bedrijf 1 Bedrijf 2 Bedrijf 4

IVA 3 IVA 2

EVA 5

VZW 1 ORG 1 ORG 3 Bedrijf 3

Anderen Andere overheidsniveaus Buitenland

In de samengestelde lijst rangschikt men alle opgenomen organisaties volgens het belang van de relaties dat zij onderling hebben in het kader van de beleidscyclusvan het beleidsdomein. Men poogt de “afstand” en de graad van interdependentie tussen de organisaties te bepalen. Deze afstand en interdependenties worden altijd gerelateerd aan de vervulling van de beleidsdoelstellingen van het beleidsdomein. Andere interdependenties (i.v.m. andere beleidsdoelstellingen en andere beleidsdomeinen) worden niet in rekening gebracht.. De belangrijkste en ‘dichtste’ relaties zijn natuurlijk de relaties tussen de organisaties die rechtstreeks betrokken zijn bij of een grotere invloed hebben op een of meerdere fasen van het beleidsproces: het gaat hierbij minstens om de minister, het departement, de IVA’s en de EVA’s van het beleidsdomein en andere organisaties waarmee de agentschappen samenwerkingsverbanden hebben aangegaan in het kader van de planning of de uitvoering van het beleid. Andere maatstaven ter bepaling van de afstand zijn:

118



•

• • • • • •

Strategische inspanningen van de organisaties zelf om de onderlinge relaties met een of meerdere organisaties te plannen en te ondersteunen. Dergelijke strategische inspanningen geven blijk van het (voor de organisatie en haar directie) gestelde belang in de relatie met betrokken organisaties ; De aanwezigheid van informatiesystemen tussen de organisaties. Het kan hier gaan om ICT-systemen of ook om rapporteringsystemen; Strategische congruentie tussen organisaties: het feit dat organisaties hun eigen planning aanpassen in functie van de planning van andere organisaties is een teken van het bestaan van dichte banden tussen deze organisaties; Het hebben van hetzelfde statuut en dezelfde organisatievorm; Het delen van gemeenschappelijke waarden, doelstellingen en werkingsprincipes; De aanwezigheid van samenwerkingsverbanden, los van deze die betrekking hebben op de planning of de uitvoering van het beleid; Financiële stromen tussen de organisaties.

De mapping kan grafisch voorgesteld worden in de vorm van concentrische cirkels die de afstand tussen de organisaties weergeven (zie figuur x.x) Figuur 15 Mapping van de organisaties: grafische voorstelling

Andere departementen

Externe actoren

Andere agentschappen

Andere Departement

Andere Regering

Minister Agentschap

Agentschappen zelfde beleidsdomein

Fase 2: evaluaties van de relaties

Nadat de actoren in kaart gebracht werden, kunnen de relaties beoordeeld worden vanuit drie criteria: • De strategische dekkingsgraad; • De plaats voor de eindgebruiker; • De aanpak van kritische uitvoeringsorganisaties. EVALUATIE VAN DE STRATEGISCHE DEKKINGSGRAAD:


119


Deze evaluatie heeft tot doel te onderzoeken of (de vervulling van) de beleidsdoelstellingen van het beleidsdomein voldoende gedekt worden door de uitvoeringsorganisaties. Deze dekkingsgraad wordt beïnvloed door twee belangrijke elementen: • Een afstemming van de strategische planningsdocumenten en hun beheersovereenkomsten van de uitvoeringsorganisaties (m.a.w. hun strategische organisatiedoelstellingen) op de beleidsnota; • Een gestructureerde inspanning door de minister en zijn departement om de uitvoeringsfase (en de betrokken organisaties hierin) te sturen en op de geformuleerde beleidsdoelstellingen af te stemmen. Om de dekkingsgraad van de beleidsdoelstellingen te meten worden volgende aspecten uit het beleidsdomein onderzocht: • De planningsdocumenten van de uitvoeringsorganisaties; • De afspraken tussen de organisaties omtrent hun doelstellingen en hun resultaten (zoals beheersovereenkomsten), evenals de impact van hun organisatiedoelstellingen op de strategische beleidsdoelstellingen; • De planning en de instrumenten die de relatie tussen de minister en de uitvoeringsorganisatie omkaderen; • De deelname van de uitvoeringsorganisaties aan de beleidsvoorbereiding; • De samenwerkingsverbanden tussen organisaties. Deze analyse kan resulteren in een grafiek (zie figuur x) waarin iedere uitvoeringsorganisatie in relatie tot haar impact op de beleidsdoelstellingen wordt geplaatst. Het is van belang dat men hier een onderscheid maakt tussen de organisaties, waarvoor de deelname aan deze beleidsdoelstellingen een primaire verantwoordelijkheid is, en de organisaties waarvoor dergelijke deelname maar van secundair belang is. Bij deze analyse dient men in het bijzonder aandacht moeten schenken aan de volgende situaties: • De beleidsdoelstellingen voor de uitvoering waarvoor maar één uitvoeringsorganisatie betrokken is; • De beleidsdoelstellingen voor de uitvoering waarvoor geen uitvoeringsorganisatie lijkt (of denkt) primair verantwoordelijk te zijn; • De beleidsdoelstellingen voor de uitvoering waarvoor verscheidene uitvoeringsorganisaties betrokken zijn; • De beleidsdoelstellingen voor de uitvoering waarvoor uitvoeringsorganisaties op verschillende niveaus betrokken zijn; • De uitvoeringsorganisaties met zeer vele of heel weinig verantwoordelijkheden. De analyses dient de redenen voor deze specifieke situaties achterhalen en nagaan of deze verantwoord zijn.

120



Figuur 16 Mapping van de strategische dekkingsgraad Strategische beleidsdoelstellingen

SBD 1

SBD 2

SBD 3

Departementen

Dpt 1

Dpt 2

Dpt 3

IVA’s

IVA 1

IVA 2

IVA 3

IVA 4

EVA’s

EVA 1

EVA 3

EVA 2

VZW’s

VZW 2

VZW 1

Organisaties civiele maatschappij Bedrijven

Org 2

Org 1

Bedrijf 1

Bedrijf 2

Anderen

Evaluatie van de plaats voor de eindgebruiker: Deze evaluatie heeft als bedoeling na te gaan in hoeverre de eindgebruikers en de organisaties die hen vertegenwoordigen betrokken zijn in de activiteiten van het beleidsdomein. Het vereist een voorafgaande uiteenzetting van de rol van de eindgebruikers per segment, per organisatie en per beleidsinstrument. Het eerste evaluatiecriterium is de aanwezigheid en kwaliteit van een gemeenschappelijke visie i.v.m. de relatie met de eindgebruikers. Dit criterium slaat op de aanwezigheid van: • Een gemeenschappelijke terminologie en dataverzameling ten aanzien van de eindgebruikers, hun kenmerken, hun wensen en een mogelijke segmentering van de eindgebruikers als het doelpubliek; • De aanwezigheid van werkingsprincipes i.v.m. de relaties met de eindgebruikers (bijvoorbeeld i.v.m. het onthaal) en van een normering hieromtrent; • Het gebruik van de data over en de feedback door de eindgebruikers in de planning- en evaluatiemomenten; • De deelname van de eindgebruikers aan de beleidsvoorbereiding.


121


Het tweede evaluatiecriterium bestaat uit de identificatie van mogelijke synergieën tussen organisaties i.v.m. het verlenen van gelijkaardige eindproducten en de relaties met dezelfde deelverzamelingen van eindgebruikers. Het heeft betrekking op: • Het organiseren van een gemeenschappelijk distributie- of dienstverleningskanaal; • Het organiseren van een gemeenschappelijke interface voor feedback en klachtenmanagement; • Het voeren van gemeenschappelijke analyses over de eindgebruikers. Deze evaluatie moet in een oordeel resulteren over het al dan niet voldoende aanwezig zijn van de gemeenschappelijke visie over en de samenwerkingsinitiatieven ten behoeve van de eindgebruikers, de doelgroepen en hun vertegenwoordigende organisaties. Evaluatie van de aanpak van kritische uitvoeringsorganisaties: In dit evaluatieonderdeel gaan we na hoe er in het beleidsdomein omgegaan wordt met kritische uitvoeringsorganisaties. Met “kritische” uitvoeringsorganisaties wordt bedoeld de organisaties waarvan de activiteiten een grote invloed kunnen hebben op het succesvol bereiken van de strategische beleidsdoelstellingen van het beleidsdomein. Dit kritische karakter kan aan de hand van twee variabelen gemeten worden: • De mogelijke risico’s van de organisatieactiviteiten voor het beleidsdomein41; • Het belang van de organisatieactiviteiten voor het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen. De uitvoeringsorganisaties kunnen in een matrix zoals in figuur x gerangschikt worden. Figuur 17 Mapping van de kritische organisaties

Hoog

Dpt 1

Strategisch belang

IVA 1 IVA 2

EVA 1

VZW 1 Bedrijf 1

EVA 3

O rg 1 Dpt 2

O rg 2 IVA 3

Laag Laag

Hoog Risicograad

41

De definiëring en de meting van risico’s kwam reeds hoger in deze handleiding aan bod

122



De organisaties die zich in de bovenste rechtse vierhoek van figuur x bevinden zijn de meest kritische organisaties. Voor deze groep worden de afspraken ( zoals de beheersovereenkomst) geanalyseerd en geëvalueerd, die de minister (zijn kabinet en zijn administratie) aangegaan heeft met deze organisaties op het niveau van de gehaalde prestaties, het beheer van risico’s, en de verantwoordingsmechanismen. Deze evaluatie moet een antwoord formuleren op de vraag of de kritische organisaties voldoende gebonden zijn aan en gestuurd worden door de minister; dit om een falend beleid en een slecht crisisbeheer te vermijden.

Conclusies voor de relatie-evaluatie

Aan het eind van deze oefening weet men: • Welke organisaties een invloed hebben op het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen van het beleidsdomein; • Of de strategische beleidsdoelstellingen voldoende gedragen worden door de organisaties binnen de beleidsomgeving; • Of bij de activiteiten van het beleidsdomein en de beleidsomgeving voldoende rekening wordt gehouden met de eindgebruikers en de doelgroepen; • Of binnen het beleidsdomein voldoende aandacht wordt geschonken aan de kritische uitvoeringsorganisaties.

Evaluatie van processen: de ketenbenadering Via deze evaluatietechniek tracht men te achterhalen of bepaalde processen binnen het beleidsdomein die meerdere organisaties doorkruisen of betrekken, goed verlopen. Deze evaluatie verloopt in drie fasen42: • De keuze van het te evalueren proces en het voeren van voorafgaande analyses; • De weergave van de procesketen; • De evaluatie van de keten.

Fase 1: keuze van het te evalueren proces en voorafgaande analyses

Een procesevaluatie kan het ganse beleidsproces binnen het beleidsdomein betreffen. Een dergelijk proces mappen is nogal omslachtig en omwille van gebrek aan tijd zal men meestal kiezen om zeer specifieke en probleemachtige processen te analyseren en te evalueren. Drie selectiecriteria worden meestal aangehaald: • Een prestatieprobleem: in de rapportering door agentschappen en het departement werden negatieve resultaten i.v.m. de normering vastgesteld;

42 van Duivenboden H., van Twist M., Veldhuizen M. & Roel in’t Veld (Eds.), Ketenmanagement in de publieke sector, Lemma, Utrecht, 2000, 365p. van Duivenboden H. & M.Veldhuizen, “Management van ketensamenwerking leidt tot klantgerichte overheidsprestaties”, in: Holland Management Review, 76, 2000, pp.30-39 Vandermeulen F., De Ketenbenadering, Instituut voor de Overheid, Leuven, 2000, 15p. The Prime Minister’s Office of Public Services Reform, Guidance on Carrying out End-to-end Reviews, Advice for Review Teams, London, 2003, 46p.


123


•

Nieuwe activiteiten: een belangrijke verandering in het planningsproces heeft ertoe geleid dat nieuwe beleidsinstrumenten ingezet en nieuwe activiteiten uitgevoerd werden; Tekortkomingen bij een proces werden rechtstreeks vastgesteld door toetsingsrapporten, visitaties of relatie-evaluatie.

•

Zodra het selectiecriterium gekozen is, is het van belang om een evaluatie van het beleidsdomein door te voeren, zoals die voorgesteld werd bij punt 6.4.1. van deze handleiding. Vooraleer de procesanalyse aangevat wordt, dienen de volgende elementen bekend te zijn op basis van de evaluatie van het beleidsdomein en de relatie-evaluatie : • De organisaties die in het proces betrokken werden, hun capaciteiten en hun verantwoordelijkheden; • De afspraken die de organisaties binden (i.v.m. het proces); • De kritische organisaties betrokken bij het proces.

Fase 2: de weergave van de procesketen

De keten Ketenmanagement verwijst naar technieken uit het privé-management om de goederenvoorraad en het productieproces beter te kunnen beheren en de evolutie ervan beter te kunnen plannen (supply chain management). Het denken in ketens komt voort uit de gedachte dat de voortbrenging van goederen en diensten kan worden onderscheiden in een aantal te onderscheiden deelprocessen. Tussen deze deelprocessen bestaat een functionele relatie: de output van proces a is de input van proces b. Hierdoor ontstaat een interdependentie tussen de processen. Deze interdependentie is sequentieel43. Het is dus een manier om een proces te analyseren door het in te delen in consequente stappen die “schakels” genoemd worden. Daardoor kan men het proces beter begrijpen, controleren, evalueren en bijsturen als er problemen voorkomen. Tussenkomsten van externe actoren (buiten het beleidsdomein) kunnen snel geïnitieerd worden en gevoelige kritische “schakels” en organisaties kunnen nauwlettend in het oog worden gehouden. Men komt tot het schema zoals weergegeven in figuur 4. Figuur 18 Een keten: primaire voorstelling

Input

43

Schakel 1

Schakel 2

Schakel 3

Output

van Duivenboden H. & M.Veldhuizen, “Management van ketensamenwerking leidt tot klantgerichte

124



Dit procesmodel moet op enkele regels gebaseerd worden om nuttig te kunnen zijn. • • •

•

Ten eerste moet er interdependentie bestaan tussen de schakels. Een schakel kan niet uitgevoerd worden zonder dat de vorige uitgevoerd is. Denk aan de lopende band: u kunt niet de wielen van een auto plaatsen als de as er nog niet bij is ! Als gevolg van de eerste regel ontstaat een zekere volgtijdelijkheid in de keten. Toch is die regel niet absoluut: terugkoppeling kan gebeuren en verschillende schakels kunnen tegelijkertijd plaatsvinden. Een ketenanalyse is niet te vergelijken met een netwerkanalyse. Bij een netwerkbenadering analyseert men allerlei soorten van relaties tussen de netwerkcomponenten. Bij de ketenbenadering wordt de analyse gereduceerd tot de functionele relaties tussen de verschillende actoren. Enkel de relatie die een rechtstreekse bijdrage heeft tot de productie van de dienst / goed / beleid wordt in rekening gebracht. Verschillende organisaties kunnen bezig zijn in een schakel, ofwel in een samenwerkingsverband, ofwel in een concurrentierelatie. Een zelfde organisatie kan op verschillende schakels aanwezig zijn.

Bij de publieke sector onderscheidt men meestal drie soorten van ketens: beleidsketens (ketens van organisaties die betrokken worden bij de besluitvorming en de beleidsvoorbereiding), uitvoeringsketens (ketens van organisaties belast en betrokken door de uitvoering) en informatieketens (ketens die de informatiestromen beschrijven bij de uitvoering). Voor ieder proces is het aangewezen de drie ketens te tekenen. Alle schakels zijn niet te vergelijken. Zij differentiëren elkaar met enkele kenmerken: • Zwakheid van een schakel: schakels kunnen zwak zijn omwille van het gebrek aan (specifieke) bronnen/middelen of omwille van het bestaan van te zware voorwaarden voor die schakel. Zich positioneren op een zwakke schakel kan een opportuniteit zijn voor een organisatie. Zo kan een organisatie invloed hebben op de keten en daarbij zijn voorwaarden opleggen. • Selectietaak van een schakel: sommige organisaties krijgen als taak een selectie te maken tussen de outputs van de vorige schakels. Dit is ook een niet te onderschatten machtspositie (figuur x). Figuur 19 Selectieschakel bij een keten

Schakel 2a

Schakel 2b

Schakel 3 Selectie

Schakel 4

Schakel 2c

overheidsprestaties”, in: Holland Management Review, 76, 2000, pp.30-39


125


•

Divergerende mogelijkheden bij een schakel: vanuit een welbepaalde schakel kan men verschillende richting uitgaan (figuur x). Een keuze dient gemaakt te worden. Hier ook kan de organisatie die door deze schakel betrokken wordt een belangrijke invloed spelen op de keten. Figuur 20 Divergerende schakel bij een keten

Schakel a Divergerende schakel

Schakel b Schakel c

•

Smalheid van een schakel. De smalheid heeft betrekking op het aantal actoren bij de schakel. Een schakel die volledig in de handen ligt van maar één organisatie kan ook een aanzienlijk invloedsmiddel op de ganse keten impliceren. Het ketenmodel kan op twee manieren gebruikt worden: bij ketenvorming (als er nog geen keten aanwezig is -voor een nieuw beleid bijvoorbeeld- en/of als nieuwe samenwerkingsverbanden uitgevonden dienen te worden) of bij ketenmanagement (als men oude samenwerkingsvormen analyseert aan de hand van de ketenbenadering en die wenst bij te sturen).

Verfijning van de keten Bij de analyse van een keten moeten er twee elementen bijgevoegd worden om een volledig beeld te geven van het proces dat men probeert in kaart te brengen. Deze twee elementen zijn: • De betrokken actoren bij iedere “schakel”: hier moet men ook het onderscheid maken tussen de actoren die primair verantwoordelijk zijn voor het goede verloop van de schakel en de organisaties die enkel een aanvullende rol (bijvoorbeeld formele goedkeuring of adviesverlening) spelen; • De belangrijke invloedfactoren: het zijn de randvoorwaarden die vervuld dienen te zijn om een goed verloop van de schakel te kunnen hebben. De ketengrafiek wordt opgesteld als in figuur 20 44

44

Bemerk dat deze techniek afwijkt van de veldmodellering op het vlak van de focus: De veldmodellering brengt de besluitvormingsprocessen van de doelgroep en het beleidsveld in kaart om daarna de beleidsinstrumenten en de acties van het agentschap te positioneren. De procesevaluatie in de ketenbenadering brengt de processen van beleidsuitvoering (het inzetten van de beleidsinstrumenten) zelf in kaart om daarna aan te geven welke organisatie invloed heeft op welke schakel.

126


Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 2 – Methoden en technieken voor contractmanagement Figuur 21 Verfijnde keten

Input

Actoren bij schakel 1



Schakel 1

Schakel 2

Schakel 3

Invloedfactoren bij schakel 1



Output

Fase 3: evaluatie van de procesketen

Dankzij de ketenanalyse zal men in staat zijn een uitspraak te doen over de goede werking van het bestudeerde proces. De procesketen dient geanalyseerd te worden op drie niveaus: • De schakel; • De interactie tussen opeenvolgende schakels; • De keten in zijn globaliteit. Bij iedere processchakel moet de evaluatie achterhalen: • Of er voldoende, te veel of te weinig middelen bij deze schakel ingezet worden; • Of er geen verbeteringen bij de doorlooptijd aangebracht kunnen worden; • Of er een duidelijke taakverdeling bestaat en duidelijke afspraken gemaakt worden tussen de verantwoordelijke organisaties; • Of de randvoorwaarden vervuld kunnen worden; • Of de verantwoordelijke organisaties de capaciteit en de vrijwilligheid hebben om hun rol bij de schakel te vervullen. Bij interacties tussen opeenvolgende schakels moet de evaluatie achterhalen: • Of er voldoende afstemming is tussen de output van de eerste schakel en de noden in input van de tweede schakel; • Of de ketenprincipes gerespecteerd werden, d.w.z. de volgtijdelijkheid, de functionele relaties en de interdependenties tussen de schakels; • Of er voldoende afstemming is i.v.m. de doorlooptijd tussen de twee schakels; • Of er voldoende samenwerkingsverbanden ontwikkeld werden om tot een optimale afstemming te komen.


127


Bij de procesketen in het algemeen moet de evaluatie achterhalen: • Of er geen schakel ontbreekt of te veel is; • Of er geen onnuttige inspanningen geleverd zijn; • Wat de bronnen zijn van blokkering, vertraging en dubbel werk; • Of men over voldoende arrangementen en over een duidelijke en algemene visie beschikt over het procesbeheer en –verloop.

Conclusies voor de procesevaluatie

Aan het eind van deze analyse weet men: • Hoe het proces verloopt; • Welke organisaties bij het proces betrokken zijn en wat verantwoordelijkheden zijn; • Hoe de interacties binnen het proces en tussen de organisaties verlopen; • Wat de randvoorwaarden zijn voor een goed verloop van het proces.

hun

Dankzij deze analyse zal men aanbevelingen kunnen formuleren o.a. omtrent: • Een herallocatie van middelen en actoren; • Een herdefiniëring van de verantwoordelijkheden van en de taakverdeling tussen de betrokken organisaties; • Het verbeteren of organiseren van samenwerkingsakkoorden tussen organisaties.

128



BIJLAGE 1 BIJ HANDLEIDING 2: VOORBEELDEN VAN DOELSTELLINGENSTRUCTUREN Belangrijke opmerking: deze bijlage geeft slechts een selectie van de doelstellingen van de betrokken organisaties weer. Bovendien is in vele gevallen de indeling in strategische organisatiedoelstelling (SOD) en operationele organisatiedoelstelling (OOD) door de onderzoekers gebeurt. In sommige gevallen hebben we de formulering wat aangepast omwille van didactische en illustratieve doeleinden.

SOD

OOD

Ind.

Normen

VR T Beleid

SOD 1.VRT moet een kwalitatief OOD1.1. Televisie zal met zin 3 netten samen op weekbasis 70% van de bevolking Hoge kijkcijfer hoogstaand TV-aanbod brengen, bereiken die een zo groot mogelijk aantal Vlamingen bereikt door een diversiteit van programma’s die erop gericht zijn de belangstelling te wekken

1.5 miljoenen kijkers per dag

OOD1.2. Televisie zal met zijn ontspannings- en fictieprogramma’s een gemiddelde waardering van 75% halen OOD 1.3. het aandeel van de Vlaamse TV-producties en van coproducties zal ten minste 50% bedragen van het totale pogramma-aanbod tussen 18 uur en 23 uur. SOD 2 Kwalitatief hoogstand OOD2.1 Om de band met het publiek te behouden zal de VRT zijn promotiebeleid per net radio-aanbod door een zo groot voortzetten en publieke manifestaties organiseren of er op aanwezig zijn om van daar mogelijk aantal Vlamingen te rechtstreeks uit te zenden bereiken

75%

Gemiddelde waardering

Aandeel uitgezonden programma- 50% aanbod tussen 18u en 23u Organisatie van publieke manifestaties /

Rechtstreeks uitzenden vanuit publieke / manifestaties SOD 3.Aanbieden van OOD 3.1. de VRT biedt via de e-diensten toegang tot betrouwbare, accurate en Betrouwbaarheid, accuraatheid, inhoudelijk verantwoorde selectie kwaliteitsvolle informatie, ontspanning of andere e-diensten, zowel op basis van eigen kwaliteit van informatie, ontspanning waarbij kwaliteit centraal staat productie als door de aggregatie van in de markt aanwezige diensten en producten. De en andere e-diensten VRT rapporteert hier jaarlijks over.


129


SOD Beheer SOD4. VRT personeelskosten

SOD

OOD beheerst

Ind.

Normen

de OOD 4.1. De VRT waakt erover dat procedures, reglementen, statutaire bepalingen of Flexibiliteit van akkoorden edm. sectorale akkoorden voldoende flexibiliteit mogelijk maken om functioneel verantwoord te kunnen werken in een concurrentiële omgeving. OOD 4.2. De personeelskosten blijven binnen de perken van het financieel plan Financieel plan en rapportering

OOD

/

Geen overschrijding

Ind.

Normen

Prioriteitenlijst basismobiliteit

Normen inzake basismobiliteit bepaald in regelgeving

Prioriteitenlijst netmanagement

Normen bepaald in regelgeving rond netwerkmanagement

klantentevredenheidsonderzoek

Tweejaarlijkse klantentevredenheidsonderzoek Rapportering Aanpak minder goede punten

Aantal ongevallen/aanbod Aantal klachten

/

De Lijn SOD 6. De maatschappij streeft OOD 3. De maatschappij voert voor 31 december 2006 in alle gemeenten in het Vlaamse naar een verhoging van haar Gewest de basismobiliteit in. aandeel in de verplaatsingen met bijzondere aandacht voor het woon-werk verkeer OOD 4. De maatschappij past het netwerkmanagement bij elke uitbreiding van het aanbod toe. Vanaf 2006 stelt de maatschappij jaarlijks voor 31 maart een voorstel van prioriteitenlijst op van de verbindingen van het netmanagement gebruikmakend van de resultaten van de potentieelonderzoeken per vervoersgebied. … De maatschappij zal de projecten netmanagement invoeren en daarbij de prioriteitenlijst volgen… OOD 6. De maatschappij zal de kwaliteit van het aanbod permanent afstemmen op de evoluerende behoeften van de gebruikers. Daartoe voert de maatschappij om de twee jaar een klantentevredenheidsonderzoek uit bij een representatief staal klanten m.b.t. het belang en tevredenheid t.a.v. bepaalde kwaliteitsaspecten van het volledige aanbod. De resultaten worden in de vorm van een kwaliteitsrapport aan de minister bezorgd. Op basis hiervan formuleert de maatschappij voorstellen tot kwaliteitsverbetering waarbij belangrijke, minder goede aspecten eerst worden aangepakt OOD 7. De maatschappij vertaalt het algemene beleid inzake verkeersveiligheid en klantvriendelijkheid naar haart personeelsbeleid. Deze aspecten zullen opgenomen worden in de opleiding van het personeel

130



SOD

OOD

Ind.

Normen

Dienst SOD 1. een vlot en veilig voor scheepvaartverkeer verzekeren…. de Scheep vaart OOD 1.1. DS staat in voor een kwalitatief hoogstaande dienstverlening inzake doorvaart Tijd verstreken tussen de aanmelding Per jaar vanaf 2000 een verlaging op de waterwegen en de schutting an een schip van ratio moet 2,5% = gecumuleerd 5% op 10 jaar OOD1.2. DS heeft als opdracht een veilig scheepvaartverkeer te waarborgen Aantal ongevallen en averijen waarvoor Gemiddeld aantal gevallen over DS aansprakelijk is vijf jaar van 26 naar 20 terugbrengen Aantal uren stremmingen, tengevolge Een verlaging van 0.75% tot van defecten in verhouding tot het 0,60% op vijf jaar aantal bedieningsuren SOD2. Een verhoging van de OOD2.1. DS legt zich toe op een actieve procectie naar potentiële watergebonden klanten. Nieuw verworven tonnage DS zorgt voor een toenname van scheepsvaart nastreven als Hierbij zal een diversificatie naar nieuwe productgroepen beoogd worden deze tonnage met 200.000 ton per volwaardige vervoersmodus en jaar als alternatief voor het dichtslibbend wegvervoer OOD 2.2. DS zal een grondbeheer voeren dat gericht is op het aantrekken van Aantal nieuwe aangetrokken Minimum bezettingsgraad van watergebonden bedrijven. De vestigingsmogelijkheden oor watergebonden watergebonden bedrijven t.o.v. het 30% van de nieuw beschikbaar ondernemingen zullen bevorderd worden aantal nieuw verworven watergebonden gekomen watergebonden terreinen terreinen binnen de periode van 5 jaar nadat het terrein bouwrijp is gemaakt OOD 2.3 de dienst voert een beleid gericht op het consolideren van de bestaande Onderhoud van goede contacten met / scheepvaarttrafiek klanten Actieplan met info over volumes en actieplan aandeel scheepsvaart van grootste klanten verhoging marktaandeel andere vervoersmodi SOD 3. een personeelsbeleid OOD 3.1. DS is verantwoordelijk voor het permament vorm van personeel teneinde steeds voeren,gericht op een bekwame over een team van gespecialiseerde medewerkers te beschikken die de organisatie in staat en gemotiveerde ploeg stelt zijn doelstellingen the bereiken medewerkers die optimaal samenwerken om de opdrachten van DS te realiseren


t.o.v.

Actieplan opmaken inzake -uitbouw van HRM functie met jaarlijkse doelstellingen voor die functie inzake opleiding en motivatie -toelichting van strategische

131


SOD

OOD

Ind.

Normen

OOD 3.2. DS voert een beleid dat erop gericht is om elke medewerker van de organisatie doelstellingen doorheen de organisatie te motiveren in zijn werk en daaraan verbonden, te evalueren op basis van zijn prestaties door vertaling in subdoelstellingen per doorheen het jaar medewerker en evaluatie ervan -voor verschillende groepen wordt een opleidingsprogramma opgemaakt

SOD RKW Bestuu rsover eenkos mt 20022004

OOD

Ind.

Normen

Opdracht 1. toekennen en betalen van kinderbijslag

SOD 1.2 (verbintenis 1.2): Snelle OOD 1.2.1. het huidige kwaliteitsniveau handhaven / / betalingen (art 6.) OOD 1.2.2. voor de navolgende percentage de maximale doorlooptijd van 3 maanden % nieuwe gevallen onderzocht binnen 2002: 82% voor het onderzoek van de nieuwe gevallen te respecteren de 3 maanden 2003: 84% 2004: 85% SOD 1.4. Juiste betaling OOD 1.4.2. een studie uitvoeren om, steunend op de nieuwe technologieën vn het uitgevoerde studie Studie om tegen einde van 2004 workflow project, tegen het einde van 2004 een nieuw model van verificatie te een nieuw model van verificatie ontwikkelen te ontwikkelen OOD 1.4.3. gezien de uitstaande voorgeschreven uitgaven, een interne auditcel op te Oprichting auditcel Oprichting auditcel vanaf 2003 op stellen. RKW zoekt aar voor de medewerking van relevante referentie-instellingen een progressieve wijze, rekening zoals…. houdend met de beperking t.o.v. de werkelijke personeelsbehoeften Opdracht 4. voorbereiden en adviseren van het beleid SOD 4.2. de voogdijoverheid OOD 4.2.1. te dienen eind zal RKW de maatschappelijke evoluties op de voet blijven Aantal adviezen en voorstellen aan de / optimaal ondersteunen vlogen en deze vertalen in passende ontwerpen van regelgeving. Tevens zal hij disfuncties minister in de regeling opsporen en deze po een proactieve wijze verhelpen door concrete, toepasbare en haalbare oplossingen voor te stellen. Verder zal hij zijn medewerking verlenen bij de opmaak van voorontwerpen van wetten of besluiten…. SOD 4.3. Adviseren van het OOD 4.3.1.De antwoorden op punctuele vragen en aangelegenheden moeten verstrekt Aantal dagen vooraleer advies verstrekt Binnen 30 dagen en binnen beleid worden binnen de 30 dagen en alleszins binnen de gestelde termijn wordt gestelde termijn OOD 4.3.2. de afgeleverde studies moeten kwaliteitsvol, actueel en doelgericht zijn Welke studies /

132



SOD VITO Beheer sovere enkom st 20012005

OOD

Ind.

Normen

De doelstellingen bij VITO zijn af te leiden uit hun performantieindicatoren die elk verwijzen naar relevant doelstellingen. VITO maakt zelf geen expliciete doelstellingenstructuur S.O.D. 1 VITO zal naar de OOD 1. Vito voert een focussering van het strategisch onderzoek naar minder toekomst toe haar strategisch technologievelden onderzoek zodanig richting geven dat kennis wordt opgebouwd waarvoor een maatschppalijke behoefte en toekomstige valorisatiemogelijkheden bestaan bij overheid en industrie OOD 2. het strategisch onderzoek is gericht op het opbouwen van relevante kennis die middels octrooien en licenties enerzijds en contractopdrachten anderzijds gevaloriseerd wordt bij overheid en industrie. Tegelijkertijd meten deze strategische onderzoeksactiviteiten kennis en expertise genereren waardoor duurzame socioeconomische ontwikkelingen kunnen ingevoerd en gerealiseerd worden zonwel in de industrie als bij de overheid OOD 3.het uitvoeren en initiëren van duurzame ontwikkelingen is een centrale doelstellingen in al het onderzoek

PI 1. focussering (indicator ingewikkelde berekening wegingsfactoren)

met Jaarlijkse stijging en Betekenisvolle objectieven worden vastgelegd na jaarlijkse doorlichting

PI 2. kwaliteit/kwantiteit van de output Jaarlijkse stijging (ingewikkelde index van veel factoren Betekenisvolle objectieven en wegingscoëfficiënten worden vastgelegd na jaarlijkse doorlichting

PI 3. duurzame ontwikkeling Jaarlijkse stijging (ingewikkelde index van veel factoren Betekenisvolle objectieven en wegingscoëfficiënten worden vastgelegd na jaarlijkse doorlichting Beheer SOD x. de kosten en inkomsten OOOD x.x. er gebeurt een permanente opvolging van de uitgaven t.o.v. de vooruitzichten verliezen Geen verliezen moeten evolueren volgens het inzake opbrengsten zodat geen verliezen worden gemaakt (in geval de verwacht indicatief financieel plan opbrengsten minder gunstig evolueren.


133


SOD

OOD

Ind.

Normen

OOD 1.1. CultuurNet Vlaanderen ontwikkelt in 2004 en 2005 minimaal éénmaal per jaar een sectoroverschrijdende en impactvolle communicatiecampagne, gericht op het brede publiek.

Aantal communicatiecampagnes

Één communicatiecampagne ontwikkeld in 2004 en in 2005 door middel van - Ontwikkeling en implementatie van effectieve communicatieformat voor de ‘de start van het culturele seizoen’ -Coproductie van de Cultuurmarkt Vlaanderen -Ontwikkeling en realisatie van een ondersteunende communicatiecampagne

OOD 1.2. CultuurNet Vlaanderen biedt in 2004-2005 ondersteuning bij de ontwikkeling en eventueel ook realisatie van minstens één sectorspecifiek publiekscommunicatieproject op niveau Vlaanderen.

Aantal acties

Één actie ondersteunt in 2004-2005

CultuurNet Vlaanderen

Tweede prioriteit: collectieve marketing en communicatie SOD 1. CNV wil bijdragen aan de verhoging van de cultuurparticipatie door op niveau Vlaanderen collectieve communicatie- en marketingacties rechtstreeks naar het publiek te ontwikkelen en realiseren, versterken en ondersteunen

door middel van -Strategisch en operationeel advies bij uittekenen van het communicatie-concept en meer bepaald van communicatiestrategie en –

OOD 1.3. CultuurNet Vlaanderen ontwikkelt uiterlijk in 2005 minstens één doelgroepgerichte actie in direct overleg en samenwerking met de daarvoor geëigende intermediaire organisaties.

Aantal acties

initiatieven -coproductie van het communicatieluik, mede door het genereren van free media en free publicity Één actie in 2005 door middel van -strategische netwerking en samenwerking met daartoe geëigende organisaties -coproductie van een communicatieactie, inclusief van een eventueel geëigend marketinginstrumentarium

134



SOD

OOD

Ind.

Normen

SOD 2. CNV wil bijdragen aan de cultuurparticipatie via de verhoging van de aandacht voor cultuurcommunicatie in beleid en werking van culturele steunpunten, andere intermediaire organisaties, en overheden op lokaal, regionaal en provinciaal niveau via het aanbieden van individueel advies en begeleiding

OOD 2.1. CNV ontwikkel tegen eind 2004 een advies- en begeleidingscel met interne en deels externe experten ter individuele advisering, ondersteuning en begeleiding van centrumsteden en steunpunten die hier effectief werk van willen maken. Dit resulteert in diverse begeleidings- en adviestrajecten op strategisch en operationeel niveau die als kwaliteitsvol worden ervaren door de gebruikers.

Ontwikkeling van cel tegen eind 2004 Verschillende begeleidingsadviestrajecten met centrumsteden en steunpunten Kwaliteit van de trajecten

Ontwikkeling van cel tegen eind 2004 Verschillende begeleidingsadviestrajecten met centrumsteden en steunpunten Goede tot zeer goede kwaliteit van de trajecten, zoals gepercipieerd door de gebruikers


135


BIJLAGE 2 BIJ HANDLEIDING 2: CASEOEFENING VOOR EEN OPTIMALE PLANNING EN NORMERING DE CASE: EEN BEHEERSOVEREENKOMST TUSSEN DE MINISTER VOOR WELZIJN EN VOLKSGEZONDHEID EN HET AGENTSCHAP THUISZORG VOOR BEJAARDEN ‘THUIS EN TEVREE’ (TZB) Deze oefening heeft als doel de lezer vertrouwd te maken met het correct definiëren van doelstellingen van een agentschap. Voor bepaalde doelstellingen van het hypothetische agentschap ‘ThuisZorg voor Bejaarden TZB’ zal er telkens twee of drie alternatieven voorgesteld worden. Aan de lezer te bepalen welke van deze alternatieven technisch het meest adequaat is. Op basis van de uiteengezette theorie in Hoofdstuk 2 moet de lezer in staat zijn om de beste doelstelling te kiezen. A. Voorafgaandelijke informatie Juridisch en organisatorisch kader: Het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid en het Comptabiliteitsdecreet zijn beiden in werking en dienen als algemeen juridisch kader voor de beheersovereenkomst. De Visienota Beheersovereenkomsten geldt als algemene visie. Het Agentschap TZB is een intern verzelfstandigd agentschap met een raadgevend comité. Het oprichtingsdecreet omvat de opdrachten van het agentschap: • Sensibilisering en terbeschikkingstelling van het persoonlijk assistentiebudget • Erkenning en subsidiëring van de thuiszorgdiensten voor bejaarden • Het terbeschikking stellen van kennis en expertise aan het beleidsondersteunend departement via beleidsgerichte inputs • Het registreren en meten van alle gegevens, verzameld in het kader van zijn opdracht om zijn taken uit te voeren en om een beleidsgericht input te leveren. De minister delegeert de bevoegdheden aan het agentschapshoofd, zoals voorzien in het algemeen delegatiebesluit inzake IVA’s, zoals goedgekeurd door de Vlaams Regering. Beleidskader: de beleidsnota van de minister van Welzijn en Volksgezondheid In zijn beleidsnota 2005-2009 geeft de minister van Welzijn en Volksgezondheid de volgende doelstellingen en bepalingen opgenomen inzake het beleid t.a.v. de bejaardenzorg. “De minister wil de zelfredzaamheid en de kwaliteit van het leven van de bejaarden verhogen door ze in staat te stellen langer in hun eigen thuis- en/of familiale omgeving te laten verblijven. In concreto wil de minister tegen eind 2009 een verhoging van het aandeel van thuis- of familiale zorg in de totale zorgverstrekking aan bejaarden (d.i. thuis of familiaal, ambulant en residentieel) verhogen met 10%.


137


Daartoe zullen de volgende maatregelen worden genomen (met vermelding van de betrokken overheidsactoren): (1) Het verder verlenen van een persoonlijk assistentiebudget voor iedere bejaarde afhankelijk van zijn medische situatie en zijn pensioen, waarbij 85% van de rechthebbende bejaarden gedurende de periode 2005-2009 effectief meent dat dit budget hen in staat stelt om aanzienlijk langer (minimum + 1 jaar) thuis te blijven. Met dit persoonlijk assistentiebudget kunnen de rechthebbende bejaarden diensten aankopen van lokale buurtdiensten en thuiszorgdiensten (PWA, non profit en profit dienstverleners) die hen ondersteunen in hun thuissituatie. Ingeschakelde actoren: • De jaarlijkse normering van hoogte budget per groep bejaarden: beleidsdepartement Welzijn en Volksgezondheid’ (met beleidsinput van het agentschap TZB) • De jaarlijkse vaststelling van hoogte van budget per groep bejaarden: besluit van de minister/Vlaamse Regering • Regelmatig overleg met federale niveau rond koppeling met pensioenen: beleidsdepartement Welzijn en Volksgezondheid • De voldoende informering van de bejaarden over hun recht op het persoonlijk assistentiebudget: agentschap TZB • De stipte, snelle, efficiënte uitbetaling van persoonlijk assistentiebudget aan de aanvragers: agentschap TZB (2) Het uitbreiden van het aanbod van thuiszorgdiensten voor bejaarden met 4000 bijkomende thuisverzorg(st)ers voor bejaarden tegen eind 2009. Alsook het verhogen van de kwaliteit van deze thuiszorgdiensten voor bejaarden, waarbij 90% van de zorgontvangende bejaarden tevreden tot heel tevreden is met de verstrekte diensten. Ingeschakelde actoren: • Het vaststellen van de voorwaarden voor erkenning en subsidiëring van de bejaardenthuiszorgdiensten, het vaststellen van de hoogte van de subsidiëring en het vastellen van de kwaliteitsnormen voor thuiszorgdiensten voor bejaarden: bepaling door minister/Vlaamse Regering op voorstel van het beleidsdepartement (en op basis van beleidsmatige input door het Agentschap TZB) • Het vrijmaken van het budget voor bijkomende aanbod inzake de bejaardenthuiszorg: minister en Vlaamse Regering • Het vlot erkennen en kwaliteitsvol subsidiëren van het nieuwe en bestaande aanbod inzake thuisbejaardenzorg door Agentschap TZB • Het bewaken en bevorderen van de kwaliteit van de bejaardenthuiszorgdiensten door (verlenging van de) erkenning op basis van de kwaliteitsnormen door Agentschap TZB, die op hun beurt gestoeld zijn op inspecties bij de bejaardenthuiszorgdiensten door het ‘Agentschap Inspectie Welzijn en Volksgezondheid’. • Het beroepsonderwijs en de VDAB-beroepsopleiding binnen het beleidsdomeinen Tewerkstelling en Onderwijs teneinde voldoende bejaardenthuisverzorg(st)ers kwaliteitsvol op te leiden

138



(3) Het voldoende informeren van de medische hulpverstrekkers (huisartsen en ziekenhuizen) over het aanbod van bejaardenzorg en de financiële ondersteuning ervan Ingeschakelde actoren: • Beleidsdepartement en het Agentschap Residentiële Zorgverstrekkers (4) Het heroriënteren van rust- en verzorgingstehuizen naar zwaar hulpbehoevende bejaarden die niet meer thuis verzorgd kunnen worden. Ingeschakelde actoren: • Heroriëntering van erkennings- en subsidiëringsvoorwaarden: Minister op voorstel van beleidsdepartement • Erkenning en subsidëring van de rust- en verzorgingstehuizen door het Agentschap Residentiële Zorgverstrekkers


139


I. De verbintenissen van het agentschap m.b.t. strategische en operationele doelstellingen (1) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van de informering van de rechthebbenden van het persoonlijke assistentiebudget:

Optie A

Optie B

Optie C

Strategische organisatiedoelstelling 1. Het agentschap zorgt ervoor dat gedurende de periode 1995-1999 85% van de rechthebbende bejaarden meent dat het terbeschikkingsgestelde persoonlijke assistentiebudget hen in staat stelt om aanzienlijk langer thuis te blijven.

Strategische organisatiedoelstelling 1. Het agentschap zorgt ervoor dat een groot aandeel van de rechthebbende bejaarden voldoende is geïnformeerd over haar recht op een persoonlijk assistentiebudget en een dergelijk budget aanvraagt

Strategische organisatiedoelstelling 1. Het agentschap zorgt ervoor dat 95% van de rechthebbende bejaarden tegen eind 2009 voldoende is geïnformeerd over hun recht op een persoonlijk assistentiebudget

Operationele organisatiedoelstelling 1.1. Het agentschap ontwikkelt in respectievelijk 2005 en 2006 minstens één grote informatiecampagne waarbij minstens 80% van alle bejaarden gewezen worden op hun eventuele recht op persoonlijk assistentiebudget Operationele organisatiedoelstelling 1.2. De maximale responstijd op een individuele vraag naar informatie van een bejaarde m.b.t. het persoonlijk assistentiebudget bedraagt 2 werkdagen. TZB engageert zich dat vanaf 2006, ten minste 95 % (op jaarbasis) van de aanvragen binnen deze termijn behandeld worden.


Operationele organisatiedoelstelling 1.1. Het agentschap verspreidt in 2005 en 2006 3.750 affiches, 900.000 folders en 1.500.000 e-mails aan de bejaarden teneinde hen te informeren over hun eventuele recht op het persoonlijke assistentiebudget Operationele organisatiedoelstelling 1.2. Het agentschap zet 25 personeelsleden, die opgeleid zijn om snel en efficiënt een individuele vraag naar informatie te beantwoorden, in om de individuele vragen naar informatie zo snel mogelijk te beantwoorden.

Operationele organisatiedoelstelling 1.2. Het agentschap doet aantoonbare inspanningen om de responstijd op een individuele vraag naar informatie van een bejaarde m.b.t. het persoonlijk assistentiebudget te verkorten.

141


(2) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van de snelle, stipte en efficiënte betaling aan de rechthebbenden van het persoonlijke assistentiebudget: Optie A

Optie B

Strategische organisatiedoelstelling 2. Het agentschap verzekert een snelle, stipte en efficiënte betaling van het persoonlijk assistentiebudget aan de rechthebbenden die een aanvraag indienen, waarbij 87% van de aanvragers tevreden is over de snelheid van betaling. Operationele organisatiedoelstelling 2.1. Binnen de drie maanden is minstens X % van de nieuwe aanvragen onderzocht op hun gegrondheid. Dit percentage bedraagt: 2005: 81% 2006: 83% 2007: 84% 2008: 85% 2009: 86% Ter vergelijking: in 2004 bedroeg het reële percentage 78% Operationele organisatiedoelstelling 2.2. Op jaarbasis ontvangt 97% van de rechthebbenden waaraan een tussenkomst is toegekend, zijn bedrag op de 10e van de maand.

142

Optie C Strategische organisatiedoelstelling 2.

Operationele organisatiedoelstelling 2.1. Tegen eind 2009 is minstens 86 % van de nieuwe aanvragen binnen de drie maanden onderzocht op hun gegrondheid. Het percentage stijgt ieder jaar met minstens 1 % t.o.v. het voorgaande jaar.

Operationele organisatiedoelstelling 2.1. Tegen eind 2009 minstens 86 % van de nieuwe aanvragen binnen de drie maanden onderzocht op hun gegrondheid. Dit minimumpercentage wordt bepaald in het ondernemingsplan dat het agentschap jaarlijks ter kennisgeving neerlegt bij de minister.

Ter vergelijking: in 2004 bedroeg het reële percentage 78% Ter vergelijking: in 2004 bedroeg het reële percentage 78%

Operationele organisatiedoelstelling 2.2. Het percentage van de rechthebbenden waaraan een tussenkomst is toegekend dat zijn bedrag op de 10e van de maand ontvangt blijft gehandhaafd op het huidige niveau.



Optie A

Optie B

Optie C

Operationele organisatiedoelstelling 2.3. Teneinde het percentage van stipte betalingen nog te verhogen, voert het agentschap in de periode 2005-2009 een studie naar de bestaande verschillen inzake stiptheid uit, zet ze de onderzoeksresultaten om in acties en implementeert ze deze in haar organisatie.

Operationele organisatiedoelstelling 2.3. Teneinde het percentage van stipte betalingen nog te verhogen, voert het agentschap in de periode 2005-2009 een studie naar de bestaande verschillen inzake stiptheid uit. Het agentschap engageert zich uit om een eindevaluatierapport op te stellen voor eind 2009. Om dit engagement te verwezenlijken zal het agentschap het volgende actieplan zoveel mogelijk respecteren: Resultaten studie: beschikbaar eind 2005 Opmaak actieplan: eind 2006 Omzetting actieplan in interne procedures: half 2007 Eerste evaluatierapport van uitvoering van actieplan met bijsturingen: half 2008 Tweede evaluatierapport van uitvoering van actieplan en bijsturingen: eind 2009

Operationele organisatiedoelstelling 2.3. Teneinde het percentage van stipte betalingen nog te verhogen, voert het agentschap in de periode 2005-2009 een studie naar de bestaande verschillen inzake stiptheid uit, maakt ze op basis van de onderzoeksresultaten een actieplan op en implementeert ze deze in haar organisatie. Resultaten studie: beschikbaar eind 2005 Opmaak actieplan: eind 2006 Omzetting actieplan in interne procedures: half 2007 Eerste evaluatierapport van uitvoering van actieplan met bijsturingen: half 2008 Tweede evaluatierapport van uitvoering van actieplan en bijsturingen: eind 2009

Operationele organisatiedoelstelling 2.4. Het administratief verwerken en opvolgen van de uitbetaling mag jaarlijks maximaal slechts 5% van de totale apparaatskosten van het agentschap bedragen doorheen de periode 2005-2009.


Operationele organisatiedoelstelling 2.4. / Er wordt geen doelstelling inzake efficiëntie geformuleerd omdat een dergelijke doelstelling de flexibiliteit van het agentschapshoofd om met zijn middelen om te gaan, beperkt.

143


(3) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het uitbreiden van het aanbod inzake thuisbejaardenzorg:

Optie A

Optie B

Strategische organisatiedoelstelling 3. Het bestaande aanbod voor thuisbejaardenzorg wordt uitgebreid met 4000 bijkomende plaatsen voor thuisbejaardenverzorg(st)ers tegen 2009 Operationele organisatiedoelstelling 3.1. Het agentschap behandelt jaarlijks 80 erkenningsaanvragen voor nieuwe diensten voor thuisbejaardenzorg. Dit aantal stijgt jaarlijks met 5%

Operationele organisatiedoelstelling 3.1. Het agentschap erkent in 2005 700 nieuwe plaatsen voor bejaardenverzorg(st)ers binnen de thuiszorgdiensten voor bejaardenzorg. Dit aantal stijgt jaarlijks met 50 plaatsen.

Operationele organisatiedoelstelling 3.2. Het agentschap Operationele organisatiedoelstelling 3.2. Het agentschap zorgt ervoor dat de foutenmarge inzake de subsidiëring, zorgt ervoor dat jaarlijks het aantal klachten m.b.t. zoals deze blijkt uit de interne meetsystemen, minder fouten inzake subsidiëring minder dan 25 bedraagt dan 4% bedraagt.

144

Optie C Strategische organisatiedoelstelling 3. Het agentschap draagt bij tot de instandhouding en de uitbreiding van het bestaande aanbod voor thuisbejaardenzorg door een snelle erkenning en een foutloze subsidiëring van dit nieuwe aanbod Operationele organisatiedoelstelling 3.1. De duur van procedure voor de erkenning van nieuwe plaatsen door het agentschap wordt gedurende de periode 2005-2009 ingekort tot 30 werkdagen, teneinde mogelijke aanbieders niet af te schrikken door een te lange erkenningsprocedure Eind 2005: 60 werkdagen Eind 2006: 50 werkdagen Eind 2007: 40 werkdagen Eind 2008: 35 werkdagen Eind 2009: 30 werkdagen Het agentschap engageert zich dat deze termijnen voor ten minste 95% van de aanvragen gerespecteerd worden en dat het behandelen van de aanvragen met vertragingen sowieso 10% van de vooropgestelde termijn niet mag overschrijden. Operationele organisatiedoelstelling 3.2. Het agentschap zorgt ervoor dat 95% van de gesubsidieerde diensten aangeeft dat er geen administratieve fouten door het agentschap bij de subsidiëring gemaakt zijn.



(4) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het instandhouden van het bestaande aanbod inzake thuisbejaardenzorg: Geen discussie (5) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het bevorderen en bewaken van de kwaliteit van de thuisbejaardenzorg: Optie A

Optie B

Strategische organisatiedoelstelling 5. Het Agentschap draagt bij tot de bewaking en bevordering van de kwaliteit van de dienstverlening door de thuiszorgdiensten door het afdwingen van naleving van de kwaliteitsnormen en door het bewaken van het opleidingsniveau van de bejaardenverzorg(st)ers Operationele organisatiedoelstelling 5.1. 95% van de thuiszorgdiensten voldoet aan de opgelegde kwaliteitsnormen.

Operationele organisatiedoelstelling 5.1. Het agentschap streeft ernaar dat 95% voldoet aan de opgelegde kwaliteitsnormen. Daartoe sluit het agentschap een samenwerkingsovereenkomst af met het Agentschap Inspectie teneinde minstens één inspectie per thuiszorgdienst per jaar op te leggen en een vlotte informatie-uitwisseling tussen de twee agentschappen mogelijk te maken.

Operationele organisatiedoelstelling 5.2. Het agentschap verhoogt het opleidingsniveau van de bejaardenverzorg(st)ers, waarbij blijkt dat allen een goede basisopleiding hebben en minstens jaarlijks een vijfde van het korps een bijscholing volgt.

Operationele organisatiedoelstelling 5.2. Het agentschap streeft ernaar het opleidingsniveau van de bejaardenverzorg(st)ers, waarbij blijkt dat allen een goede basisopleiding hebben en minstens jaarlijks een vijfde van het korps een bijscholing volgt. Het agentschap bouwt hiertoe een gestructureerde samenwerking uit met Onderwijs en de VDABberoepsopleiding ten einde voldoende opleidingsaanbod mogelijk te maken en de opleidingen mee te optimaliseren. Het agentschap pleegt minstens


145


halfjaarlijks overleg met deze diensten.

(6) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen realiseren op het vlak van de het aanleveren van beleidsgerichte input en beleidsrelevante gegevens: Optie A

Optie B

Strategische organisatiedoelstelling 6. Het agentschap levert een bijdrage aan de beleidsondersteuning door het leveren van kwaliteitsvolle en tijdige beleidsgerichte input en door het aanleveren van correcte beleidsmatige gegevens

Operationele organisatiedoelstelling 6.1. Het agentschap formuleert vanuit haar expertise van de beleidsuitvoering en het betrokken beleidsveld relevante voorstellen en ideëen aan de beleidsondersteuning bijvoorbeeld inzake gedetecteerde noden, behoeftes, problemen, maatschappelijke lancunes, draagvlak… Het aantal voorstellen en ideëen bedraagt jaarlijks 15.

Operationele organisatiedoelstelling 6.1. Het agentschap formuleert vanuit haar expertise van de beleidsuitvoering en het betrokken beleidsveld relevante voorstellen en ideëen aan de beleidsondersteuning bijvoorbeeld inzake gedetecteerde noden, behoeftes, problemen, maatschappelijke lancunes, draagvlak… Deze voorstellen voldoen aan de volgende criteria: - kwaliteitsvol: congruent met strategische beleidskeuzes, voorzien van excellente analyse (incl. duidelijke doelstelling, correcte informatie, logische opbouw, implicatie naar middelen, uitvoerbaarheid, organisatie, veld), gebaseerd op consultatie, goed en overzichtelijk gepresenteerd;

Operationele organisatiedoelstelling 6.2. Het agentschap brengt op vraag van de beleidsondersteuning advies uit inzake de beleidsvoornemens inzake uitvoerbaarheid, impact, doelmatigheid, doeltreffendheid vanuit zijn expertise als beleidsuitvoerder Het aantal adviezen in die zin bedraagt jaarlijks minstens 25

Operationele organisatiedoelstelling 6.2. Het agentschap brengt op vraag van de beleidsondersteuning advies uit inzake de beleidsvoornemens inzake uitvoerbaarheid, impact, doelmatigheid, doeltreffendheid vanuit zijn expertise als beleidsuitvoerder Deze adviezen voldoen aan de volgende criteria: - kwaliteitsvol: congruent met strategische beleidskeuzes, voorzien van excellente analyse (incl. duidelijke doelstelling, correcte informatie, logische opbouw, implicatie naar middelen,

146



Optie A

Optie B -

Operationele organisatiedoelstelling 6.3. Het agentschap verzamelt vanuit zijn beleidsuitvoerende rol beleidsrelevante informatie over het beleidsveld en beleidseffecten. Halfjaarlijks levert het agentschap, onder een rapportsvorm, ten minste informatie over: - het aantal bejaarden die een aanvraag tot persoonlijk assistentiebudget indienen - het aantal bejaarden die een persoonlijk assistentiebudget toegewezen krijgen en hun profiel - het aantal klachten van bejaarden over hun assistentiebudget - de tevredenheid van rechthebbende bejaarden over de mate waarin het assistentiebudget hun aanzienlijk langer in staat stelt om langer thuis te blijven (+ 1 jaar) - het aantal bejaardenthuisverzorg(st)ers actief binnen de thuiszorgdiensten - het aantal bejaarden en aandeel die gebruik maken van de thuiszorgdiensten, gekoppeld aan hun zorgbehoefte… (gedetailleerde lijst van te meten gegevens…..) Via een jaarlijkse informatieprotocol kunnen het departement en het agentschap met elkaar overeenstemmen over de aard van bijkomende gegevens. Het agentschap steunt daarvoor op interne en, indien nodig, extern verzamelde meetgegevens. Het agentschap installeert de nodige controlemechanismen om de validiteit van de gegevens te verzekeren.


uitvoerbaarheid, organisatie, veld), gebaseerd op consultatie, goed en overzichtelijk gepresenteerd; Alle adviezen (100%) worden verstreken binnen 30 werkdagen na aanvraag.

Operationele organisatiedoelstelling 6.3. Het agentschap verzamelt vanuit zijn beleidsuitvoerende rol beleidsrelevante informatie over het beleidsveld en beleidseffecten, en rapporteert hieromtrent aan de regering. Jaarlijks sluiten het departement en het agentschap hierrond een informatieprotocol dat de te leveren gegevens bepaald alsook de frequentie waarmee deze geleverd worden. Het agentschap steunt daarvoor op interne en, indien nodig, extern verzamelde meetgegevens. Het agentschap installeert de nodige controlemechanismen om de validiteit van de gegevens te verzekeren.

147


(7) Het agentschap verbindt zich er toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het management van haar personeel: Optie A

Optie B

Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 1: Het agentschap zal haar personeelsomvang beperken tot 105 personen niveau A, waarvan 90 A1, 8 A2, 2 A3, 1 A4 288 personen niveau B 103 personen niveau C Met een verdeling naar de volgende functies (hier volgt een lijst van functies met maximum aantal personeelsleden

Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 1: Het agentschap zal haar personeelsuitgaven binnen het afgesproken budget houden.

Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 2: Het agentschap zal haar personeel op zodanige wijze evalueren dat 95 % van de medewerkers - weten op welke criteria ze zullen worden geëvalueerd - weten hoe hun direct chef over hun functioneren denkt - hun eigen evaluatie als billijk ervaren.

Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 2: Het agentschap zal haar personeel evalueren door middel van de volgende procedure: (hier volgt een gedetailleerde beschrijving van tijdstippen, betrokken actoren, te bespreken evaluatiecriteria, aard en vorm van einduitspraak, beroepsmogelijkheden….)

Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 3: Het agentschap moet zorgen voor de instandhouding en verwerving van de volgende kritische competencies: …..(hier volgt een punctuele lijst van kritische competencies). Hierover rapporteert het agentschap in haar jaarverslag.

Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 3: Het agentschap moet zorgen voor de permanente identificatie van kritische competencies, de verwerving ervan en het tijdig doorgeven bij het verlaten van de entiteit. Daartoe worden in het agentschap voor elk van die processen instrumenten ingevoerd, en waarvan de planning en voortgang blijkt in de jaarlijkse ondernemingsplanning en het jaarverslag.

148



II. De bepalingen inzake evaluatie, de afrekeningsbasis en de gevolgen Optie A

Optie B

Jaarlijks voor 31 mei evalueert de Vlaamse regering op voorstel van de Minister de voortgang van de uitvoering van de beheersovereenkomst door het agentschap waarbij ze zich baseert op het jaarverslag van het agentschap (incl. rapportering over uitvoering van de beheersovereenkomst), het opvolgingsrapport van het beleidsdepartement en eventuele verslagen van de dienst Interne Audit.

Jaarlijks in mei wordt in mei door vertegenwoordigers van beide partijen een gezamenlijke evaluatie doorgevoerd van de uitvoering van de beheersovereenkomst en de aanwending van ter beschikking gestelde middelen. Dit gebeurt op basis van het jaarverslag van het agentschap (incl. rapportering over uitvoering van de beheersovereenkomst), het opvolgingsrapport van het beleidsdepartement en eventuele verslagen van de dienst Interne Audit.

Deze eindevaluatie handelt over de voortgang van de uitvoering van de beheersovereenkomst.

Deze evaluatie handelt minimaal over de voortgang van de uitvoering van de beheersovereenkomst, eventuele correctieve maatregelen en/of toe te passen sancties, de aangepastheid van de beheersovereenkomst en het beleid aan de evoluties in het veld, en eventuele noodzakelijke bijsturingen voor de nieuwe beheersovereenkomst en het beleid.

In concreto wordt nagegaan of het agentschap de vooropgestelde resultaatsnormen inzake strategische en operationele organisatiedoelstellingen voor dat jaar heeft behaald.

In concreto wordt nagegaan of het agentschap het volgende heeft bereikt of vervuld: - de vooropgestelde resultaatsnormen inzake strategische en operationele organisatiedoelstellingen voor dat jaar; - de acties inzake beleidsuitvoering en beheer zoals in haar ondernemingsplan van het betrokken jaar beschreven staan; - de middelen heeft ingezet per doelstelling en prestatie zoals beschreven was in de operationele prestatiebegrotingstabel in het ondernemingsplan van het betrokken jaar.

Indien blijkt dat het agentschap zijn verbintenissen niet naleeft wordt de voorgeschreven sanctie toegepast.

Indien blijkt dat het agentschap zijn verbintenissen niet naleeft, worden in overleg correctieve maatregelen en acties afgesproken, met inbegrip van de periode waarin deze acties moeten worden uitgevoerd en tot resultaat moeten leiden, alsook de wijze en de frequentie waarop het agentschap. hierover moet rapporteren. Na deze afgesproken periode (maximaal één jaar na het vaststellen van het niet-nakomen van de verbintenissen) wordt de gewenste verbetering door de Vlaamse regering, op voorstel van de minister geëvalueerd. Indien de Vlaamse regering dan een blijvende niet-nakoming


149


Optie A

Optie B van de verbintenissen door het agentschap vaststelt, mag zij het gemotiveerde besluit formuleren om de voorgeschreven sanctie toe te passen.

150



Antwoorden: I. De verbintenissen van het agentschap m.b.t. strategische en operationele doelstellingen (1) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van de informering van de rechthebbenden van het persoonlijke assistentiebudget: Strategische organisatiedoelstelling 1: voorkeur voor optie C Optie A is een beleidsdoelstelling waarop TZB gedeeltelijk greep heeft. Deze doelstelling betreft liever het betrokken beleidsdomein. Optie B is wel een organisatiedoelstelling maar is weinig specifiek (wat wordt onder groot aandeel van de rechthebbende bejaarden bedoeld ?): het agentschap zou om het even welke percentage bereikte rechthebbende bejaarden (75%, 80 % of 90 %) bij zijn rapportering naar voor brengen als bewijs dat deze doelstelling gerealiseerd werd. Bovendien vermeldt deze doelstelling geen streefdatum. Deze doelstelling voldoet dus niet aan de SMART-principes. Operationele organisatiedoelstelling 1.1.: voorkeur voor optie A Optie C gaat een strategische niveau te ver door acties (ter realisering van de informatiecampagne) als engagement te nemen. Deze doelstelling zou een engagement van het agentschap kunnen worden voor de gevallen waarin de minister het agentschap niet voldoend vertrouwt (slechte prestaties bij de vorige beheersovereenkomst, nieuwe agentschap, etc.) en sterke waarborgen wil krijgen over de correcte realisatie van deze doelstelling. Toch vormt dergelijke doelstelling een belangrijke beperking van de agentschapautonomie. Operationele organisatiedoelstelling 1.2. .: voorkeur voor optie A Idealiter is optie A de beste oplossing aangezien het een realistische (geen 100%), tijdsgebonden (op jaarbasis), specifieke en meetbare resultaat als engagement voorstelt. Het is een resultaatverbintenis Optie B is een middelenverbintenis en zou een goede oplossing kunnen zijn als de prestaties van TZB ivm deze engagement sterk afhankelijk zou zijn van de activiteiten van andere organisaties. De realisatie van optie C (inspanningverbintenis) zou moeilijk achteraf met alle zekerheden en zonder twijfels vastgesteld worden: er is geen duidelijke definiëring van de gestreven verkorting van de termijn en van wat onder aantoonbare inspanningen bedoeld wordt. Optie B en C zijn terugvalposities voor optie A maar er zijn geen redenen die een dergelijke terugval zou kunnen verantwoorden (zie handleiding 2, punt 2.4.). (2) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van de snelle, stipte en efficiënte betaling aan de rechthebbenden van het persoonlijke assistentiebudget:


151


Operationele organisatiedoelstelling 2.1.: voorkeur voor optie B Optie C bepaalt een SMART-geformuleerde te behalen eindresultaat. Het agentschap zou liever deze optie kiezen aangezien deze engagement een maximale vrijheid laat voor de jaarlijkse uitvoering. De argumentatie van het agentschap zou zijn dat aangezien een contract enkel kan beoordeeld worden aan de eindresultaat. Toch stelt deze optie geen waarborg aan de Voogdij (en aan de burger) van een minimale kwaliteitsvolle dienstverlening over de jaren heen: de jaarlijkse toetsing wordt hiermee bemoeilijkt. De Voogdijoverheid zou liever de doelstelling als optie A opstellen aangezien jaarlijkse normen ontwikkeld worden: de jaarlijkse toetsing wordt zeer gemakkelijk. Optie B is een goede compromis tussen de beide aangezien zij flexibiliteit laat aan het agentschap om jaarlijkse normering aan te passen en tegelijkertijd voldoende garanties biedt voor een minimale kwaliteitsvolle dienstverlening over de jaren heen. Operationele organisatiedoelstelling 2.2.: voorkeur voor optie A Optie B geeft het niet aan wat met het huidige niveau verstaan is: dit is vatbaar voor interpretatie, wat de toetsing van de uitvoering zal vermoeilijken. Bovendien is deze doelstelling niet tijdsgebonden. Bovendien streeft optie B enkel naar het behouden van een al bereikte resultaat (constant beleid). Operationele organisatiedoelstelling 2.3.: voorkeur voor optie B Optie A bepaalt de eindresultaat maar laat geen jaarlijkse toetsing toe terwijl optie C het agentschap dwingt om de planning in zijn totaliteit en de hierin vermelde streefdata te respecteren: de tussenstappen worden de facto engagementen van het agentschap. Optie B is goede compromis: het engagement is goed gedefinieerd (een studie voor eind 2009) en de jaarlijkse toetsing blijft mogelijk zonder dat het niet respecteren van een tussenstap door het agentschap de eindbeoordeling in 2009 negatief beïnvloed (het engagement is dat de studie voor eind 2009 gemaakt wordt en niet bijvoorbeeld dat een actieplan voor eind 2006 opgesteld wordt). Het al dan niet respecteren van de planning blijft een goede aanwijzing tijdens de jaarlijkse toetsing om na te gaan of er serieuze kansen zijn dat de eindresultaat bereikt zal worden. Operationele organisatiedoelstelling 2.4.: voorkeur voor optie A Normaliter zijn doelstellingen over efficiëntie geen engagement van het agentschap. Toch kan het vanuit de minister opgelegd worden om te vermijden dat de grote kosten van de uitvoering van deze engagementen (2.1., 2.2. en 2.3.) de uitvoering van andere engagementen zouden kunnen dwarsbomen. (3) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het uitbreiden van het aanbod inzake thuisbejaardenzorg: Strategische organisatiedoelstelling 3: voorkeur voor optie C

152



Optie A is een beleidsdoelstelling waarop TZB gedeeltelijk greep heeft. Deze doelstelling betreft liever het betrokken beleidsdomein. Operationele organisatiedoelstelling 3.1.: optie C Het agentschap kan niet verantwoordelijk gesteld worden voor de toename van erkenningaanvragen (optie A & B): dit aantal is te wijten aan fluctuaties binnen het beleidsveld. Het enige engagement dat het agentschap kan nemen is een engagement over de erkenningprocedure zelf. Daarom dient het teruggevallen worden op een inspanningsengagement (zie handleiding 2, punt 2.4.) Operationele organisatiedoelstelling 3.2.: voorkeur voor optie A Het indienden van een klacht (optie B) of het vermelden van een administratieve fout (optie C) is afhankelijk van de adequate dossierbehandeling door het agentschap maar ook van externe factoren. Met regulerende opdrachten (bv.: toekenning van een recht) kan het geval voorkomen waarin het agentschap de legale verplichtingen voor een bepaalde dossier goed gerespecteerd heeft maar waarin omwille van een negatieve beslissing vanuit het agentschap, de klant een negatieve beoordeling geeft aan de dienstverlening. In dergelijke gevallen is het inadequaat om de kwaliteit van dienstverlening enkel te meten op basis van tevredenheidenquêtes: instrumenten zoals interne of externe audit zijn meer aan te raden. Bij andere beleidsmateries en –opdrachten, waarin een meer aanbieder-klant relaties bestaat tussen het agentschap en zijn doelgroep dan zijn tevredenheidenquêtes zeer effectieve instrumenten. (5) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het bevorderen en bewaken van de kwaliteit van de thuisbejaardenzorg: Operationele organisatiedoelstelling 5.1.: voorkeur voor optie B Dat de thuiszorgdiensten aan de opgelegde kwaliteitsnormen is niet enkel afhankelijk van de activiteiten van het agentschap (maar van de eigen wil van deze diensten): het agentschap kan dus niet voor afgerekend worden. Daarom dient het teruggevallen worden op een inspanningsengagement (zie handleiding 2, punt 2.4.) Operationele organisatiedoelstelling 5.2.: voorkeur voor optie B Zelfde redenering dan voor 5.1. Operationele organisatiedoelstelling 6.1. : voorkeur voor optie B De adviezen zijn geen homogene output: hun inhoud en omvang hangt sterk af van de betrokken beleidsmaterie: een kwantitatieve norm over het aantal te verstreken adviezen heeft dus geen nut. Minimale kwaliteitsnormen vormen een betere normering Operationele organisatiedoelstelling 6.2. : voorkeur voor optie B


153


De adviezen zijn geen homogene output en zijn afhankelijk van vraag van de regering: een kwantitatieve norm over het aantal te verstreken adviezen heeft dus geen nut. Minimale kwaliteitsnormen vormen een betere normering. Een engagement over het te respecteren termijn kan ook de normering verfijnen: aangezien het kleine aantal te leveren outputs per jaar (een 20-tal) lijkt een 100%-norm niet onrealistisch te zijn. Operationele doelstelling 6.3.: af te wegen volgens de noden. Als het vastgesteld wordt dat een onveranderde en frequente behoefte aan dezelfde gegevens is vanuit de minister en het departement dan is het aangeraden om de rapportering hieromtrent te regelen via de beheersovereenkomst (en door altijd de deur open te laten voor bijkomende informatie). Als er flexibiliteit nodig is vanuit de minister (veranderde noden per jaar) dan mag de doelstelling in de beheersovereenkomst zeer vaag geformuleerd blijven. De ondernemingsplan zal dus belast worden met het aanpassen van het agentschapbeleid aan de jaarlijkse ministeriële node inzake beleidsinformatie. (7) Het agentschap verbindt zich er toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het management van haar personeel: Operationele organisatiedoelstelling 7.1.: voorkeur voor optie B Optie A vertegenwoordigt een zware inbreuk op de beheersautonomie van de IVA’s en de EVA’s door wat men vroeger noemt personeelsformatie vast te leggen via de beheersovereenkomst. Optie B laat meer flexibiliteit toe aan het agentschap door maar één minimale voorwaarde op te leggen: de voorziene budget niet overschrijden. In dit opzicht is deze verbintenis een resultaatverbintenis. Operationele organisatiedoelstelling 7.2.: voorkeur voor optie A Optie A respecteert de bepalingen van het managementcode terwijl optie B te beperkend is door de procedure in details te beschrijven (cf. het oude personeelsstatuut). Operationele organisatiedoelstelling 7.3.: voorkeur voor optie B Optie A is te exhaustief en te star en maakt inbreuk op de beheersautonomie en de responsabilisering van het agentschap: het agentschap is zelf verantwoordelijk voor het detecteren van de noodzakelijke competenties. Algemene opmerking voor punt 7.: een beperking van de beheersautonomie van het agentschap mag niet doorgevoerd worden via bepalingen binnen de beheersovereenkomst maar wel via de wijziging en de invoering van wetgeving en reglementering (kaderdecreet, personeelsstatuut, oprichtingsdecreet, etc.)

154



II. De bepalingen inzake evaluatie, de afrekeningsbasis en de gevolgen 1ste bepaling: voorkeur voor optie B Zoals het beschreven wordt in handleiding 1 wordt de jaarlijkse toetsing van de uitvoering van de beheersovereenkomst gemaakt op basis van een overleg tussen de beide partijen. 2de bepaling: voorkeur voor optie B Optie A beperkt zich enkel op de realisatie van de engagementen terwijl optie B de STAP-mentaliteit beter respecteert door tegelijkertijd retro- en propspectief te aanalyseren: evaluatie dient niet enkel om de geleverde prestaties te evalueren maar ook om de normering te verfijnen en de uitvoering van de beheersovereenkomst terug te koppelen. 3de bepaling: voorkeur voor optie A Het bereiken van vooropgestelde resultaten vormt de quasi-totaliteit van de engagementen van het agentschap. Acties en inzetten van middelen op concrete acties zijn geen engagementen van het agentschap en vormen de interne planning ervan. 4de bepaling: voorkeur voor optie B Optie B respecteert beter de achterliggende logica van de visienota over de goede samenwerking tussen het agentschap en de Voogdij: verbeteringsperiode dient mogelijk te zijn vooraleer sancties toe te passen.


155

Handleiding Beheersovereenkomsten. Deel 2 Methoden en technieken voor contractmanagement

Recommend Documents