Handhaving van de Leerplichtwet. Tij d voor een nieuwe koers?2

HANDHAVING VAN DE LEERPLICHTWET. TIJD VOOR EEN NIEUWE KOERS

Ilona Bierkens1

Handhaving van de Leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?2 1. Inleiding De Leerplichtwet(hierna: Lpw)en de handhaving daarvan hebben nog altijd de bijzondere aandacht van de overheid. Wie herinnert zich de zeilende broers, het zeilmeisje Laura en de documentaire Rauw niet?3 In deze opvallende zaken stond het verplichte schoolbezoek van deze jongeren centraal en traden gemeenten op tegen (mogelijk) schoolverzuim dan wel schooluitval. Regeringsstukken bevestigen 'de aanval tegen schooluitval'.4 Schoolverzuim moet voorkomen worden,aldus de overheid,en schoolbezoek gestimuleerd. Om dit doel kracht bij te zetten, is hiervoor op rijksniveau jaarlijks € iio miljoen in de vorm van subsidies beschikbaar gesteld voor gemeenten en scholen.5 De nadruk wordt gelegd op samenwerking in een regio tussen betrokkenen als gemeenten, werkgevers, hulpverleners en justitie. De rijksoverheid heeft daarnaast met gemeenten en scholen afspraken gemaakt om het voortijdig schoolverlaten tegen te gaan. Dit past bij de aard van de Lpw,die na de leerplichtige periode, ook een kwalificatieplicht kent.6 Afgelopen zomer had luxeverzuim de bijzondere belangstelling van verschillende scholen en gemeenten en werd er extra op aangestuurd om verzuim rondom de zomervakantie te ontmoedigen. Ook in het vakantieseizoen mogen er geen uitzonderingen op het schoolbezoek worden gemaakt. Wanneer het schoolbezoek een dergelijk gewicht wordt toegekend, dan is het van belang dat tegen niet-naleving passend wordt opgetreden. Zonder een adequate handhaving kan niet effectief opgetreden worden tegen schoolverzuim. Op de wenselijkheid van het verplichte schoolbezoek wordt niet verder ingegaan. Getoetst wordt of de ter beschikking staande handhavingsinstrumentenbijdragen aan het bewerkstellingen van schoolbezoek. Op basis van de Lpw zijn er verschillende handhavingsinstrumenten ingericht, vari~ erend van toezicht tot daadwerkelijk ingrijpen in de vorm van strafrechtelijke of bestuursrechtelijke sancties. Het is echter de vraag of deze huidige handhavingsinstrumenten ook daadwerkelijk doeltreffend zijn. Denk hierbij aan het strafrechtelijk traject dat in de meeste gevallen leidt tot OVAR,vrijspraak en slechts in enkele gevallen tot een boete (waarbij de hoogte van de boete soms zo laag is dat het de retors ~ MAART 2015

R4 21

HANDHAVING VAN DE LEERPLICHTWET. TIJD VOOR EEN NIEUWE KOERS?

vraag is of er van een boete te spreken is). Daarnaast wordt het bestuursrechtelijk traject zelden toegepast. In andere gevallen, waarbij vaak meer speelt dan slechts de Lpw,worden de handhavingsinstrumenten van de Lpw aan de kant gezet in het belang van het kind en worden kinderbeschermingsmaatregelen ingezet. Gelet hierop heb ik me de vraag gesteld of 'de huidige handhavingsinstrumenten van de Lpw bijdragen aan het doel daarvan'. Om tot een beantwoording van deze vraag te komen, is naast een literatuur- en jurisprudentieonderzoek ook empirisch onderzoek verricht door middel van interviews van leerplichtambtenaren, het OM,de rechtbank en schoolbesturen in de regio Breda. Daarnaast zijn huisbezoeken in dezelfde regio bijgewoond. Hoewel de bevindingen uit dit empirisch onderzoek niet direct van toepassing zijn op de rest van Nederland, geven zij wel ervaringen van betrokkenen weer met de diverse handhavingsinstrumenten en als zodanig een inkijk in de praktische kant van handhaving. Alvorens in te gaan op de uitkomsten van dit onderzoek,zullen hierna kort de handhavingsmogelijkheden van de Lpw besproken worden. Vervolgens zal worden ingegaan op de bevindingen voortvloeiend uit het empirisch deel,en zullen suggesties gedaan worden voor (alternatieve) handhaving van de Lpw in de vorm van een beleid op hoofdlijnen. Tot slot, zal ingegaan worden op de centrale vraag.

2. Huidig systeem Handhaving kenmerkt zich door twee kernelementen, te weten toezicht en sanctionering. Op basis van de Lpw wordt toezicht uitgeoefend door scholen en de leerplichtambtenaar, de laatste als vertegenwoordiger van het college van burgemeester en wethouders(B&W)van de gemeente in wiens gebied zij werkzaam is. Sanctionering in verband met de leerplicht is in drie categorieën te verdelen: strafrechtelijke sancties, bestuursrechtelijke herstelsancties en kinderbeschermingsmaatregelen. Op deze laatste categorie zal in dit artikel niet verder worden ingegaan, nu dit artikel zich beperkt tot de (publiekrechtelijke) handhaving gebaseerd op de Lpw.~ 2.1. Toezicht De school en de leerplichtambtenaar zijn complementair in het toezicht op de naleving van de Lpw. Het schoolbestuur heeft de plicht om bij verzuim van zestien uur in vier weken -waarbij vier weken niet gerelateerd is aan een maand -hiervan melding te doen bij de leerplichtambtenaar, art. Zs lid i Lpw. Het eerder melden van verzuim heeft echter de voorkeur.

irá 22

~

retor

T .0 MAART 2015


Het college van B&W,vertegenwoordigd door de door hem aangewezen leerplichtambtenaren,is belast met het toezicht op de leerplicht, art. i6 lid s Lpw. De leerplichtambtenaren handelen volgens instructie van het college van B&W. Verschillen in beleid tussen gemeenten zijn dus mogelijk, afhankelijk van de politieke kleur van de gemeente. Zo is uit gesprekken met leerplichtambtenaren in Breda gebleken dat zij inderdaad verschillen in werkwijze bemerken tussen gemeenten.$ De gemeente is echter niet geheel vrij in het door haar te voeren beleid nu zij tevens gebonden is aan hogere regelgeving. Op grond van art. 22 Lpw houdt het gemeentebestuur toezicht op de vervulling van de inschrijvingsverplichting c.q. de aanwezigheid van vrijstellingsgronden ex. art. 5~5a Lpw. Daarnaast houden de leerplichtambtenaren toezicht op relatief verzuim, waaronder begrepen wordt het missen van lestijd of praktijktijd terwijl een jongere wel is ingeschreven op een school. Relatief verzuim wordt nader gecategoriseerd in luxeverzuim en signaalverzuim. Luxeverzuim is verzuim dat het gevolg is van vakanties buiten de reguliere vakanties. Signaalverzuim heeft geen betrekking op vakanties, maar ziet veelal op spijbelen. In het kader van relatief verzuim proberen leerplichtambtenaren ouders en jongeren tot schoolbezoek te bewegen en pakken zij door in het geval van stelselmatig of langdurig verzuim, al dan niet met het in gang zetten van het strafrechtelijk dan wel bestuursrechtelijk trajecf.9 Indien ouders en/of de jongere niet voldoen aan de verplichtingen voortvloeiend uit art. Z lid s Lpw zal de leerplichtambtenaar een gesprek voeren met de ouders en de jongere. Dit is de voorfase van eventuele sanctionering. Gedurende het gesprek worden ouders en de jongere gewezen op het belang van schoolonderwijs en worden voorstellen gedaan om de inschrijving op een school dan wel het schoolbezoek te realiseren. In het geval er sprake is van een hulpbehoefte van de jongere zal de leerplichtambtenaar de jongere begeleiden naar de juiste zorg. Wanneer het schoolverzuim voortduurt en scholen en leerplichtambtenaren binnen hun toezichthoudende taken geen gelegenheid meer zien om een jongere tot schoolbezoek te bewegen,zal de leerplichtambtenaar moeten beslissen over de al niet te nemen sancties. In dit kader wordt in de literatuur wel geconstateerd dat een leerplichtambtenaar een dubbelrol vervult: aan de ene kant heeft hij een maatschappelijke zorgtaak en probeert hij jongeren tot schoolbezoek te stimuleren, terwijl hij aan de andere kant optreedt als handhaver. Wat de eerste taak betreft, adviseert de leerplichtambtenaar en begeleidt hij leerlingen en ouders naar naleving van de Lpw, terwijl hij voor het overige zal moeten optreden tegen overtredingen van de Lpw. Uit interviews met leerplichtambtenaren is echter gebleken dat zij deze samenval van taken helemaal niet ervaren als een dubbelrol. De taken vloeien natuurlijk in retor i m MAaxx zoi5

~1 23 ~1


elkaar over en staan dus niet tegenover elkaar. Hierdoor ervaren leerplichtambtenaren geen moeilijkheden in de vervulling van deze twee taken. 2.2 Sanctionering STRAFRECHTELIJKE SANCTIES

Wanneer blijkt dat(eerdere) gesprekken met ouders en/of de jongeren geen effect hebben gehad,zendt de leerplichtambtenaar in het kader van de strafrechtelijke procedure een proces-verbaal van zijn bevindingen naar de Officier van Justitie (hierna: OvJ). In dat geval kan de OvJ de ouders vervolgen wegens een schending van art. 2 lid z Lpw. Let wel, de OvJ beoordeelt eigenstandig de opportuniteit van strafvervolging en kan dus niet gehouden worden aan het vervolgen van een ouder of jongere. Indien de OvJ overgaat tot vervolging, dan kunnen ouders bij een veroordeling worden gestraft met hechtenis of een geldboete, art. i6 Lpw.Aan leerlingen vanaf twaalf jaar kan een werkstraf of een geldboete worden opgelegd. Daarnaast kan een verzoek gedaan worden tot het aanbieden van (jeugd)zorg aan de jongere naast de strafoplegging. Dit wordt meestal vormgegeven door begeleiding van Bureau Jeugdzorg (hierna: BJZ). BESTUURSRECIiTELIjKE HERSTELSANCTIES

Naast de strafrechtelijke sancties heeft het college van B&W de bevoegdheid om in het kader van niet-naleving van de Lpw bestuurlijke herstelsancties op te leggen, art. iólid z Lpw jo art. i25 Gemeentewet jo titel 5.3 Awb. De bevoegdheid van het college tot het opleggen van de last onder bestuursdwang is uitdrukkelijk bevestigd in een vonnis van de rechtbank Amsterdam van 3 januari Z000.lo De last onder bestuursdwang is een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen,indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, art S:Zi Awb. Het gaat dus om door eventueel feitelijk handelen van het bestuursorgaan herstellen van de situatie. De last kan worden opgelegd aan een ieder die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen.il Dit is dus niet beperkt tot de overtreder.12 De kosten van bestuursdwang kunnen slechts op de overtreder verhaald worden. Deze bevoegdheid wordt uitgeoefend door B&W.De nadruk ligt echter bij de last onder bestuursdwang sterk op de situatie en de mogelijkheid van B&W om zelf de benodigde maatregelen te treffen.

2!} ~

retor

I l0 MAART 2015


Uit het stelsel van de Awb volgt dat B&W in plaats van een last onder bestuursdwang ook een last onder dwangsom kunnen opleggen, art. 5:32 Awb. Deze bevoegdheid geldt zowel voor absoluut verzuim als voor relatief verzuim. De last onder dwangsom is een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, art. 5:3id Awb. Dit houdt in dat bij een overtreding de overtreder een dwangsom verbeurt. Het verbeuren van de dwangsom kan per overtreding, per tijdseenheid of ineens geschieden. Na verbeuren van de dwangsom kan het bestuursorgaan een invorderingsbeschikking nemen. Anders dan bij de last onder bestuursdwang moet de last onder dwangsom worden opgelegd aan de overtreder zelf. De vraag die rijst is welke herstelsanctie de voorkeur heeft, de last onder bestuursdwang of de last onder dwangsom. Bij leerplichtzaken sluit het karakter van de last onder dwangsom beter aan bij de aard van de overtredingen dan de last onder bestuursdwang. De last onder bestuursdwang houdt in dat- na het verstrijken van de begunstigingstermijn - de gemeente ervoor zorgt dat de jongere feitelijk op school komt. Met toepassing van de last onder bestuursdwang kunnen jongeren bereikt worden die ongeoorloofd thuis zitten. Het opleggen van een last onder bestuursdwang is echter een tijdrovende en praktisch omslachtige oplossing en het ontbeert ook preventieve werking. De overtreding heeft al plaatsgevonden en als reactie daarop gaat de gemeente over tot het feitelijk handelen. Het gebruik van de last onder bestuursdwang stuit in het geval van absoluut verzuim op meer principiele bezwaren, namelijk dat B&W dan zouden overgaan tot inschrijving van een kind en hiermee invulling geven aan het ouderlijk keuzerecht.~3 De last onder dwangsom daarentegen kan wel preventief worden opgelegd - al dan niet als reactie op eerdere overtredingen - en sluit op deze manier beter aan bij de Lpw. Doordat ouders of jongeren geconfronteerd worden met een last voor een toekomstige overtreding,is dit een directe prikkel orn een overtreding na te laten. Niet alleen kunnen dan overtredingen voorkomen worden,er wordt tevens adequaat gereageerd op overtredingen omdat de last slechts effect krijgt wanneer de overtreding plaatsvindt. Verder wordt de dwangsom van rechtswege verbeurd en vereist dit geen nadere direct feitelijke acties van het gemeentebestuur. Het gemeentebestuur dient slechts na verbeuren over te gaan tot het nemen van een invorderingsbeschikking. Dit is anders dan het overgaan tot het direct feitelijk handelen (een kind naar school brengen), hetgeen bij effectuering van de last onder bestuursdwang zou gebeuren. Gelet op de grotere geschiktheid van de last onder dwangsom ten opzichte van de last onder bestuursdwang wordt hier in het vervolg slechts gerept over de last onder dwangsom. ntor s

!{ MAART 2015

+" 25 ~"


Aan wie kan de last onder dwangsom eventueel worden opgelegd, met andere woorden,is als overtreder aan te merken? De overtreder is in geval van het opleggen van bestuursrechtelijke herstelsancties de ouder dan wel de jongere zelf wanneer de jongere zelf aan de verplichtingen van art. 2 Lpw moet voldoen. Voor de jongere is dit vanaf twaalf jaar in geval van relatief verzuim. Aan de overtreder zal een begunstigingstermijn moeten worden gegund waarbinnen de overtreder de overtreding 'kosteloos', dus zonder last kan herstellen. Dit is slechts anders in geval van spoedeisende situaties en wanneer de last geheel preventief wordt opgelegd. Daarnaast moet de termijn redelijk zijn voor het herstel van een specifieke situatie. Nu het bestuurlijke herstelsancties betreffen en geen bestraffende bestuurlijke sancties is het mogelijk om zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk op te treden tegen een overtreding van de Lpw.~4 STRAFRECHTELIJKE SANCTIES OF DE LAST ONDER DSVANGSOM?

Er is een aantal voordelen te noemen van het gebruik van de last onder dwangsom ten opzichte van strafrechtelijk sancties.ls Zo is de last onder dwangsom meer in overeenstemming met het doel van de Lpw, namelijk jongeren op school te krijgen.i6 De last onder dwangsom is een herstelsanctie en niet bestraffend van aard,zoals de strafrechtelijke sancties. Nu het doel van de Lpw herstel van een situatie impliceert, sluit dit goed aan bij de last onder dwangsom. In het geval van absoluut verzuim is de last onder dwangsom effectiever, omdat het in de regel duurverzuim betreft.i~ Anders dan bij een strafrechtelijke aanpak blijft de dwangsom oplopen zolang de overtreding voortduurt(verbeuren per tijdseenheid). Nu de last onder dwangsom niet eerder vervalt dan wanneer aan de last is voldaan, vormt dit een sterke stimulans voor ouders of de kwalificatieplichtige jongere om zich in te schrijven op een school. Hiermee is tevens de situatie hersteld. Dit is anders bij de boete, die een bedrag ineens betreft dat niet later —bij voortduren van de overtreding —kan worden verhoogd. Wanneer de overtreding toch wordt voortgezet, dan zal opnieuw het traject van art. Zz Lpw moeten worden ingezet. In dat opzicht is de strafrechtelijke route dus minder effectief. Het strafrechtelijk traject is daarnaast minder efficiënt, nu hier meer tijd mee gemoeid gaat dan met het opleggen van een last onder dwangsom.i8 Voordat een boete kan worden opgelegd,zal eerst een heel traject moeten worden doorlopen, waarbij zowel de officier van justitie als de strafrechter een rol speelt. Er zullen soms meerdere overtredingen zijn die apart vervolgd moeten worden. Een last onder dwangsom kan meteen na constatering van het verzuim door B&W worden opge.-~ 26

:.~

retor

1 1~ MAART 2015


legd. Bij deze herstelsanctie blijft het geschil dus tussen de B&W en de ouders,terwijlbij het strafrechtelijke traject het OM en de strafrechter erbij betrokken worden.~9 Ondanks deze ogenschijnlijke voordelen van het gebruik van de last onder dwangsom wordt in de praktijk vrijwel nooit gekozen voor bestuursrechtelijke afdoening.2O

3. Handhavingspraktijk regio Breda Met het in kaart brengen van het theoretisch kader is de volgende stap geweest een beeld te vormen van de handhavingspraktijk. Daarvoor is allereerst gezocht naar bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingszaken. Door middel van een kwantitatief onderzoek is duidelijk geworden welke wijze van handhaving is ingezet. Dit heeft geleid tot het volgende jurisprudentieoverzicht, verricht over de periode zooó tot en met maart Zoi4. In deze periode zijn 83 handhavingszaken met betrekking tot de Lpw gepubliceerd op www.rechtspraak.nl en www.legalintellingence.com.21 In het overzicht van gebruikte handhavingsinstrumenten is geen onderscheid gemaakt tussen de vrijstellingsgronden van art. 5/5a en si Lpw. Het dictum 'beroep ongegrond'is slechts gebezigd bij vrijstellingsverzoeken op basis van art. ss Lpw. Uit tabel s blijkt dat er slechts strafrechtelijke sancties zijn opgelegd en dat geen enkele keer een bestuursrechtelijke sancties zijn opgelegd. Tabel i Opgelegde sancties aoo6-maart aoz4 Maatregelen

Aantal

Beroep ongegrond (alleen bij art. ii Lpw)z2

ig

Boete

33

Vrijspraak

io

Ontslag van alle rechtsvervolging(OVAR)

6

Werkstraf

~

Hechtenis

i

Geen straf

~

Naast dit jurisprudentieonderzoek zijn er diverse gesprekken in de regio Breda gevoerd, namelijk met leerplichtambtenaren,schooldirecteuren in het primair en het voortgezet onderwijs en rechters, en zijn er rechtszaken en huisbezoeken bijgeretors

c MAART 2015

~ 27 ~


woond van leerplichtambtenaren in de regio Breda, hetgeen de standpunten van de ouders en leerlingen inzichtelijk heeft gemaakt. De regio Breda is niet atypisch, als gevolg waarvan bevindingen uit deze regio als aanknopingspunten voor een vergelijking met andere regio's gebruikt kunnen worden.23 Uit deze gesprekken met de betrokkenen blijkt dat de nadruk zou moeten liggen op het voortraject(de fase voorafgaand aan sanctionering), waardoor overtredingen en daarmee sanctionering kan worden voorkomen. Hierbij zijn het vroegtijdig signalerenvan verzuim en een goede registratie van belang. De jaarverslagen van de gemeenten Den Haag en Utrecht bevestigen de nadruk op het tijdig signaleren en het voorkomen van verzuim. Dat de nadruk veelal ligt op het voortijdig signaleren blijkt eens temeer wanneer duidelijk wordt onder welke(privé)omstandigheden verzuim veelal voorkomt. Uit de gesprekken en de bijgewoonde rechtszaken blijkt dat het in het gros van de gevallen jongeren betreft die het of thuis moeilijk hebben of zelf te kampen hebben met problemen. De problemen zijn zeer divers, van scheidende ouders tot een verkeerde keuze voor een mbo-opleiding (bij kwalificatieplichtigen), maar zij kunnen ook zien op psychische of financiële problemen. Nu in deze gevallen handhaving alleen de kern van het probleem niet zal raken,is het van belang om daar waar nodig, tevens passende zorg te bieden aan jongeren. Hierdoor worden jongeren gekend in hun problematiek en tevens gestimuleerd om naar school te gaan. Van belang is in dit kader wel dat afspraken worden nagekomen. Afspraken omvatten in ieder geval het schoolbezoek van de jongere. Wanneer deze en andere afspraken niet worden nagekomen, dan zal moeten worden doorgepakt richting andere vormen van sanctionering. Het bieden van zorg en begeleiding wordt niet verzorgd door leerplichtambtenaren of de school zelf, die weliswaar een bemiddelende rol vervullen, maar door BJZ of andere hulpverlenende instanties passende bij de aard van de problemen. Afhankelijk van de aard en de redenen van het verzuim wordt eventueel sanctionerend opgetreden. In dit kader kunnen bestuursrechtelijke sancties een bijdrage leveren, vooral in het geval het verzuim langdurig van aard is en wanneer de reden niet gelegen is in zorgbehoeften. In gevallen van absoluut verzuim en luxeverzuim past de last onder dwangsom,aldus de betrokkenen, omdat de redenen voor dit verzuim daarbij effectiever kunnen worden aangepakt dan met strafrechtelijke sanctionering.~4 De preventieve werking van de last onder dwangsom past bij het streven om luxeverzuim in zijn geheel te voorkomen. Wanneer een leerling immers weg is gebleven, dan heeft daarmee de overtreding plaatsgehad en dit kan niet meer hersteld worden. Voorkomen dat een overtreding plaatsheeft, heeft de voorkeur. Bij mai 20 ~l

11ÍOY 1

1 MAART 2015


luxeverzuim, dat in de regel duurverzuim is, biedt de last onder dwang som de mogelijkheid om de last te koppelen aan de duur van het verzuim, waardoor de hoogte van de last oploopt. Dit heeft als voornaamste voordeel ten opzich te van strafrechtelijke sanctionering dat er een directe relatie bestaat tussen de ernst van de overtreding en de hoogte van de last, met als gevolg een meer afschrikwekk end financieel scenario. Anders is,zo stellen betrokkenen, handhaving bij relatief verzuim, waar in veel gevallen de hulpbehoefte centraal staat. Een last onder dwangsom sluit niet goed aan bij de aard en de reden van verzuim,nu dit een extra financiële last is voor de vaak al noodlijdende gezinnen. Vanwege de redenen van verzuim schatt en betrokkenen in dat de last niet preventief(ten aanzien van nieuwe overtredinge n) of afschrikwekkend zal werken,omdat het verzuim niet plaatsvindt vanuit financieel gewin,zoals veelal bij luxeverzuim,of idealistische overwegingen,zoals bij absoluut verzuim. De reden voor verzuim is dat jongeren veelal in de knoop zitten, met zichzelf dan wel met de situatie waarin zij zich bevinden. Het strafrechtelij k traject past in deze situaties beter, nu dit traject voldoende ruimte biedt voor hulp en begeleiding door diverse zorginstanties waaronder BJZ. Dit is slechts anders in de gevallen waaruit blijkt dat de jongeren inderdaad slechts 'geen zin' hebben of het 'stoer' vinden om te spijbelen. In die gevallen, waarbij er geen hulpbehoefte is maar wel relatief verzuim, dan kan een last onder dwangsom soelaas bieden, aldus betrokkenen.

4.Voorstel beleid op hoofdlijnen Uit het vorenstaande blijkt dat betrokkenen allen van mening zijn dat de nadruk zou moeten liggen op preventie. Daar waar handhavend optreden voork omen kan worden, heeft dit sterk de voorkeur. Wel is gebleken dat de handhavingsi nstrumenten zelf voldoende mogelijkheden bevatten om maatwerk te bieden in die gevallen dat er opgetreden moet worden. Opvallend is dat uit de gesprekken, jurisprudentie en literatuur bleek dat het bestuursrechtelijk traject het minst wordt toegep ast, terwijl dit traject -waarbij gekozen zou worden voor de last onder dwang som - in sommige situaties beter aansluit bij de ambitie om preventief op te treden . Deze preventieve herstelsanctie fungeert dan als laatste middel om schoolverzui m te voorkomen dan wel vroegtijdig te stoppen. Gelet hierop wordt een alternatief gebruik van de al bestaande handha vingsinstrumentenvoorgesteld,in de vorm van een beleid op hoofdlijnen. Dit voorge stelde beleid is niet meer dan een suggestie om op een andere wijze gebruik te maken van de reeds bestaande handhavingsinstrumenten. Deze suggestie is tot stand gekomen retors

A MAART 2015

~ 29


op basis van de diverse interviews,een nader gesprek met een handhavingsexpert van de gemeente Tilburg en bestaand beleid van de deelgemeente Amsterdam Nieuw-West. Dit heeft tot het navolgende voorstel geleid, dat een samengesteld palet biedt van de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten met het oog op een adequate handhaving van de Lpw. Let wel, dit voorstel zal nader bestudeerd en aangepast moeten worden door betrokkenen. 4.1. Beleid TOEZICHT

Alvorens te beslissen om het traject van strafrechtelijke sanctionering dan wel het opleggen van een last onder dwangsom~5 of van een combinatie van beide26 te bewandelen,ligt de nadruk op toezicht en daarmee op het voorkomen van schoolverzuim. Deze toezichtstaak ligt primair bij de scholen,2~ nu zij degene zijn die signalen van verzuim als eerste opmerken. Wanneer zij verzuim bemerken is het aan de scholen om hierop actie te ondernemen. Deze acties kunnen variëren van het op de hoogte brengen van ouders tot het opleggen van disciplinaire maatregelen en het melden van schoolverzuim bij de leerplichtambtenaar wanneer het verzuim aanhoudt. Het is na melding bij de leerplichtambtenaar door het schoolbestuur de taak van de leerplichtambtenaar om te achterhalen wat de redenen voor het verzuim zijn en de leerling c.q. de ouders van het belang van schoolbezoek te overtuigen. Hierbij is het voorts van belang dat het de leerplichtambtenaar is die zal achterhalen of er sprake is van een hulpbehoefte en hier indien nodig naar handelt(wanneer dit niet reeds uit de overgelegde gegevens van de school blijkt). In het geval het optreden van de leerplichtambtenaar geen soelaas biedt, zal overgegaan worden op sanctionering waarbij in beginsel de last onder dwangsom wordt toegepast en in beginsel in tweede instantie het strafrechtelijk traject. LAST ONDER DWANGSOM

Bij het opstellen van de hoogte van de dwangsom moet rekening worden gehouden met de eisen van proportionaliteit van art. 5:32b lid 3 Awb.2$ De cijfers zijn gebaseerd op bestaand beleid van de deelgemeente Amsterdam Nieuw-West en op de evaluatie door de handhavingsexpert van de gemeente Tilburg.

30 ~

fliOY 1 Sd MAAAT 2015

HANDHAVING VAN DE LEERPLICHTWET. TIJD VOOR EEN NIEUWE KOERST

Tabel a Last onder dwangsom bij absoluut verzuim Absoluut verzuim Overtreding

Jongere staat niet ingeschreven op een school

Overtreder

De ouders, dan wel de jongere zelf indien hij kwalificatieplichtig is.

Doel van de last onder Het beëindigen van de overtreding; inschrijving van de jongere op een dwangsom school. Hoogte van de last onder dwangsom

€ ioo per dag dat een jongere niet staat ingeschreven op een school, met een maximum van € Z000.

Begunstigingstermijn

Indien er een school beschikbaar is; 3 dagen. Wanneer er nog naar een school gezocht moet worden; io dagen.

Karakter

De last onder dwangsom kan opnieuw opgelegd worden wanneer het maximumbedrag is verbeurd en de overtreding voortduurt. In deze gevallen wordt het te verbeuren bedrag van de nieuwe last onder dwangsom verdubbeld.

Combinatie met strafrecht

Ja, afhankelijk van de omstandigheden.

Absoluut verzuim vereist een snelle aanpak vanwege de aard van de overtreding, als gevolg waarvan het kind geen (school)onderwijs geniet. Toepassing van de last onder dwangsom heeft de voorkeur boven strafrechtelijke handhaving,nu de last onder dwangsom niet alleen een financiële prikkel is, maar ook snel kan worden opgelegd, namelijk zonder rechterlijke tussenkomst. De overtreder heeft een begunstigingstermijn waarbinnen het verbeuren van de last voorkomen kan worden.

De

begunstigingstermijn is drie dagen, tenzij er nog geen zicht is op een potentiële school. In het laatste geval is de termijn tien dagen. De hoogte van de dwangsom — met de mogelijkheid van verdubbeling in geval van herhaling na het verbeuren van het maximumbedrag —vormt een sterke prikkel om een kind in te schrijven. Niet alleen kan het bedrag hoger worden,ouders hebben zelf invloed op de hoogte van het bedrag. Afhankelijk van de periode dat de overtreding voortduurt,loopt de dwangsom op of wordt er niets verbeurd.29 De last onder dwangsom zal in beginsel alleen worden opgelegd. Slechts in uitzonderlijke gevallen —waar duidelijk is dat ouders zullen weigeren om medewerking verlenen —zal gelijktijdig het strafrechtelijk traject moeten worden ingeslagen.3°

t1I~0Y I ~' MAART 2015

~ 3I

te


Tabel 3 Last onder dwangsom bij luxeverzuim Luxeverzuim Overtreding

Jongeren na afwijzing verlofverzoek meenemen op extra verlof.

Overtreder

Ouders,dan wel kwalificatieplichtige jongeren

Doel van de last onder

Voorkomen van een overtreding; voorkomen dat jongere zonder toe-

dwangsom

stemming extra verlof neemt.

Hoogte van de last onder

€Zoo per dag verzuim, met een maximum van € 3.000.

dwangsom Begunstigingstermijn

De dwangsom ziet op toekomstig verzuim, ex art 5:~ Awb. Een begunstigingstermijn hoeft niet gegeven te worden. De last is preventief.

Karakter

De last onder dwangsom is preventief en ziet op het nalaten van een overtreding.

Combinatie met strafrecht Ja,in geval van daadwerkelijke overtreding.

Luxeverzuim vergt een actieve, oplettende houding van scholen. Een preventieve aanpak is essentieel, zeker nu luxeverzuim niet meer te herstellen is wanneer het kind al verzuimd heeft. Scholen hebben het best zicht op signalen van mogelijk verzuim en zij zullen dus oplettend moeten zijn. Zodra het vermoeden van de overtreding aanwezig is, zullen zij hiervan een melding moeten maken aan de leerplichtambtenaar. Er is sprake van een redelijk vermoeden als ouders te kennen hebben gegeven eerder weg te willen, maar het verzoek niet gehonoreerd is, of wanneer ouders ieder jaar proberen vrij te vragen voor een periode en ze ook dit jaar te kennen hebben gegeven eerder of later weg te willen. B&W kunnen dan overgaan tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom,art 5:~ Awb. De dwangsom ziet op een toekomstige overtreding met als doel het voorkomen van deze overtreding.3i De dwangsom moet hoog genoeg zijn om eventueel voordeel dat behaald kan worden met het eerder vertrekken of later terugkomen van een vakantie illusoir te maken.3z De hoogte is daarom gesteld op €Zoo per dag dat er verzuimd wordt. Het maximum te verbeuren bedrag ligt hoog, namelijk op € 3.000. Deze hoge last moet als prikkel gelden voor ouders om niet eerder of later op vakantie te gaan. Met zulke bedragen op het spel zullen maar enkelen hierdoor niet afgeschrikt worden.33 Slechts indien preventie niet meer bewerkstelligd kan worden vanwege het feit dat de overtreding al begaan is, zal het strafrechtelijk traject ingezet worden. Het strafrechtfungeert op deze wijze als tweede spoor wanneer van preventie geen sprake meer kan zijn.

_: 32 ~

retor

1 .MAART 2015


Tabe14 Last onder dwangsom bij signaalverzuim Signaalverzuim Overtreding

i6 uur of meer verzuim in 4 weken.

Overtreder

Ouders en jongeren zelf vanaf s2 jaar

Doel van de last

Het voorkomen van een toekomstige overtreding.

onder dwangsom Hoogte last onder dwangsom

€io,- per uur verzuim, met een maximum van €i6o,-

Karakter

De last onder dwangsom wordt preventief opgelegd met het doel toekomstig verzuim te voorkomen.

Combinatie met strafrecht

Ja, de last onder dwangsom zal pas opgelegd kunnen worden in geval van ongeoorloofd verzuim (meer dan i6 uur in 4 weken). Wanneer het verzuim de 32 uur overstijgt, dan zal strafrechtelijk opgetreden worden.

Vooral bij signaalverzuim is het voortraject van groot belang. Hoe eerder verzuim opgemerkt wordt op scholen, des te eerder is te achterhalen waarom er sprake is van verzuim en wat er voor nodig is om een kind weer op school te krijgen. In sommige gevallen kan er sprake zijn vangeen zin', terwijl in andere gevallen juist hulp geboden is. Het is van belang om onderscheid te maken tussen deze twee typen gevallen.34 Wanneer gesprekken op school en met leerplichtambtenaren geen resultaat boeken, blijkt dat er geen hulpbehoefte is en het verzuim oploopt tot zestien uur in vier weken,dan zal een last onder dwangsom worden opgelegd door B&W. De last is preventief en heeft slechts betrekking op een toekomstige overtreding. Hierdoor kunnen jongeren en/of ouders zich bewust worden van het belang van schoolbezoek. De last onder dwangsom past bij signaalverzuim wanneer ouders weigeren hun kind naar school te sturen of wanneer kinderen echt alleen 'geen zin' hebben. Het betreft dan voornamelijk duurovertredingen. Deze lenen zich naar hun aard voor bestuursrechtelijke sanctionering, nu de last onder dwangsom per tijdseenheid kan worden opgelegd.3s De hoogte van de last onder dwangsom is lager dan bij absoluut verzuim en luxeverzuim. Dit heeft niet alleen te maken met de overtreder, die in veel gevallen de jongere zelf zal zijn, maar ook met de ernst van de overtreding. Absoluut verzuim is ernstiger dan enkele uren spijbelen, hoe onwenselijk beide vormen van verzuim ook zijn. Daarnaast, nu vooral jongeren bereikt zullen moeten worden met deze sancties, moet de hoogte van de dwangsom aansluiten bij het eventuele inkomen van een jongere. In het geval de last onder dwangsom geen effect sorteert,zal overgegaan

iLÍOY I !' MAART 2015 n^ 33 ~


moeten worden tot strafrechtelijke handhaving. Ook wanneer het verzuim 32 uur in 4 weken overschrijdt, zal het strafrechtelijk traject worden ingeschakeld.36 In andere gevallen waarbij de hulpbehoefte centraal staat, past de last onder dwangsom minder nu dit een extra belasting kan zijn op een gezin dat al in moeilijkheden verkeerd wanneer de dwangsom verbeurd wordt en ouders hiervoor moeten opdraaien. In gevallen waarbij hulp geboden is, zal de leerplichtambtenaar een hulpverleningstraject inschakelen.37 In deze gevallen zal(wanneer de overtreding voortduurt) gekozen worden voor strafrechtelijke handhaving. Op deze wijze wordt de jongere zelf bereikt, omdat in het strafrechtelijk traject niet alleen werkstraffen opgelegd kunnen worden, maar hier ook voorwaarden aan kunnen worden verbonden,zoals begeleiding door Bureau Jeugdzorg. Op die manier wordt ook voorzien in de hulpbehoefte.38 STRAFRECHTELIJKE SANCTIES39

Strafrechtelijke sancties dienen in de meeste gevallen als stok achter de deur. Bij absoluut verzuim en luxeverzuim kan het strafrecht soelaas bieden wanneer de last onder dwangsom geen effect sorteert. In het geval van absoluut verzuim bijvoorbeeld kan de herstelsanctie geen effect hebben, terwijl het strafrechtelijk traject wel voldoende afschrikwekkend kan werken. Een combinatie van herstelsancties en punitieve sancties zal slechts in uitzonderlijke situaties toegepast worden. Het strafrecht komt voornamelijk een prominente rol toe in het geval van signaalverzuim. Zoals vermeld biedt de last onder dwangsom onvoldoende aansluiting bij de aard van signaalverzuim om adequaat op te treden. Uit de verschillende gesprekken is sterk naar voren gekomen dat een dergelijke sanctie slechts een extra last met zich meebrengt voor de veelal hulpbehoevende gezinnen. Het strafrecht met de mogelijkheid tot het opleggen van taak- en werkstraffen biedt voldoende mogelijkheden. Door deze sancties wordt de jongere zelf bereikt en gestimuleerd om naar school te gaan. Anders dan bij de last onder dwangsom, waar ouders veelal tot betaling van de verbeurde last op draaien, kan het strafrechtelijk traject de jongere wel stimuleren om naar school te gaan. Van belang is hierbij het bieden van hulp en ondersteuning daar waar dit nodig is. Dit is, zoals eerder aangegeven, van groot belang in geval van signaalverzuim. De last onder dwangsom speelt dan slechts een rol wanneer ouders niet bereidwillig zijn of jongere geen hulpbehoefte hebben. Het strafrechtelijk traject vormt dus het sluitstuk van de handhaving en wordt slechts beperkt toegepast. Dit beleid legt dus de nadruk op toezicht en preventie van overtreding inplaats van op bestraffing van reeds begane overtredingen.

y- 34 ~`

11Í0Y 1 a MAART 2015


5. Conclusie Onderwijs,in de vorm van een verplicht schoolbezoek, en het daarmee behalen van een startkwalificatie heeft de bijzondere aandacht van de overheid. Inherent hieraan is dat verzuim, absoluut dan wel relatief verzuim, voorkomen moet worden en waar nodig bestraft. Als rode draad door de gesprekken gevoerd met de betrokkenen liep het belang van maatwerk en preventie. Het doel is niet zozeer het bestraffen van een leerling, maar bovenal ervoor zorgdragen dat de leerling (weer) onderwijs gaat volgen. Uit de literatuur en uit jurisprudentie bleken de diverse mogelijkheden zoals de betrokkenen die hebben om de schoolgang van leerlingen te bemoeidingen en schoolverzuim te voorkomen dan wel hiertegen op te treden. Het doel van het onderzoek is geweest, terugkomend op de in de inleiding opgeworpen vraag, of'de huidige handhavingsmethoden van de Lpw bijdragen aan het doel daarvan'. Aan het eind van mijn onderzoek heb ik heb het volgende moeten concluderen. Het zijn namelijk, naar mijn mening, niet zozeer de handhavingsmethoden zelf die niet optimaal bijdragen aan het schoolbezoek van een kind, maar het is het gebruik hiervan die verbeterd kan worden. Gelet op de voorzet die ik heb willen geven, met als voornaamste doel het in gang zetten van een discussie over dit onderwerp,zou ik graag een prominentere plaats willen toebedelen aan de last onder dwangsom dan deze nu in de praktijk heeft. Noten z Dit stuk is een bewerking van mijn Masterscriptie 'Handhaving van de Leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Tilburg University zoi4. Ilona Bierkens is juridisch medewerker van de praktijkgroep Onderwijsrecht bij Boels Zanders Advocaten met vestigingen in Eindhoven, Roermond, Venlo en Maastricht. Zij bedankt prof. mr. P.J.J. Zoontjens graag voor zijn waardevolle suggesties en feedback. http://vorige.nrc.nl/artic1e2537858•ece; http://vorige.nrc.nl/artic1e256596o.ece; http://www. bolsom/nl/p/zeilmeisje-laura-dekker-mijn-verhaal/iooioo4oiog68o43/; http://www.hartvannederland.nl/nederland/utrecht/Zoiz/zeilbroers-onder-toezicht-gesteld/; http://www.nu.nl/ binnenland/29g9442~zeilbroers-toezicht-gesteld.html; http://nos.nl/artikel/5i~o6~-zeilbroersniet-meer-onder-toezicht.html; http://www.proud2bme.nl/TV_uitzendingen/Documentaire:_ Rauwer; http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/ detail/3365z2o/Zoii/zz/z8/Jeugdzorg-jongen-die-rauw-eet-moet-met-spoed-uit-huis.dhtml; http://www.nrc.nl/nieuws/Zoiz/si/i9/zs-jarige-jongen-die-alleen-rauwe-groenten-eet-isondergedoken/; Hof Amsterdam ii juni Zoi3, ECLI:NL:GHAMS:Zoi3:CA2759; Rb. Haarlem 23 augustus zoiz, ECLI:NL:RBHAA:Zoi2:BX852q; Rb. Middelburg 2~ juli Zoio, ECLI:NL:RBMID:zoso:BN248i 4 www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanval-op-schooluitval. 5 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanval-op-schooluitval/aanpak-voortijdig-schoolverlaten 6 Dit houdt in dat leerlingen tussen i6 en i8 jaar onderwijs moeten volgen totdat zij een startkwalificatie hebben. Onder een startkwalificatie wordt begrepen havo, vwo, mboz of hoger. Vanaf s8

ntor z

~ MAART 2015

~ 35

HANDHAVING VAN DE LEERPLICHTWET. TIJD VOOR EEN NIEUWE KOERST

jaar geldt voor jongeren zonder startkwalificatie dat zij begeleid worden door RMC-coárdinatoren met als doel het behalen van een dergelijke startkwalificatie. ~ Voor meer informatie betreffende de kinderbeschermingsmaatregelen in relatie tot de leerplicht zie: P.J.J. Zoontjens,'Leerplicht en de handhaving daarvan',in F.C.M.A. Michiels e.a.'Handhaving: Bestuurlijke handhaving in Nederland' Deventer: Kluwer zoi3. 8 Zo betekent een tweede gesprek tussen ouders/leerling en de leerplichtambtenaar in Rotterdam dat er altijd een proces-verbaal wordt opgemaakt, terwijl in de regio Breda een tweede gesprek verschillende resultaten kan hebben. g Vanaf twaalf jaar, dan wel wanneer de jongere nog kwalificatieplichtig is, nodigt de leerplichtambtenaar de jongeren zelf uit voor een gesprek om hem tot schoolbezoek te bewegen, art. zz lid 3 Lpw. zo J. Sperling,'Bestuursrechtelijk of strafrechtelijke handhaving van de Leerplichtwet?', NTOR juli Zoo6, p. 5~-64. President Rb. Amsterdam 3 januari Zoon, nr. AWB 99~I25o~ BESLU,JB Z000, 34• ii 'in zijn macht hebben'is geen voorwaarde voor oplegging van een last onder bestuursdwang. z2 Jurgens ZooS~ p• T38-139• i3 Ilona Bierkens,'Handhaving van de leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University Zoiq.. z4 Zie onder andere: P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens & F.C.M.A. Michiels,'Bestuursdwang en dwangsom'Deventer: Kluwer Zoiz. z5 Zie ook J. Sperling,'Bestuursrechtelijk of strafrechtelijke handhaving van de Leerplichtwet?', NTOR juli Zoo6, p. 5~-64. s6 J. Sperling;Bestuursrechtelijk of strahechtelijke handhaving van de Leerplichtwet?', NTOR juli Zoo6, p. 57-64. i~ J. Sperling,'Bestuursrechtelijk of strafrechtelijke handhaving van de Leerplichtwet?', NTOR juli Zoo6, p. 57-64. z8 J. Sperling,'Bestuursrechtelijk of strafrechtelijke handhaving van de Leerplichtwet?', NTOR juli zooó, p. 57-64. s9 Ilona Bierkens,`Handhaving van de leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University zoi4. Zo J. Sperling,'Bestuursrechtelijk of strafrechtelijke handhaving van de Leerplichtwet?', NTOR juli Zoo6, p. 5~-6q; Ilona Bierkees,'Handhaving van de leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University zoi4, hfst. 5. Zs Het relatief geringe aantal zaken dat in acht jaar gepubliceerd is, sluit aan bij het beeld dat gegeven is door de leerplichtambtenaren en de rechter die te kennen geven dat veel zaken de rechtbank niet bereiken. Veel zaken worden in het voortraject behandeld en afgesloten. Daarnaast worden veel uitspraken mondeling gedaan en worden deze niet allemaal op schrift gesteld. Verder worden ook lang niet alle schriftelijke uitspraken online beschikbaar gesteld. 22 'Beroep ongegrond'is strikt genomen geen maatregel, maar een toepassing. i3 Uit gegevens van het Centraal Bureau voor Statistiek blijkt dat de regio Breda een divers gebied is met grote verschillen tussen stad en platteland. Met z~8.iq.o inwoners op s januari Zoi3 behoort Breda tot een van de tien grootste steden van Nederland. Van dit totaal is ~8,i% autochtoon en Zi,2% allochtoon, hetgeen heel dicht bij het landelijk gemiddelde komt van respectievelijk ~8,g% en Zi,i%. De bevolkingsdichtheid is lager dan het landelijk gemiddelde vanwege de vele dorpen in de regio Breda. i4 Alle betrokkenen zagen mogelijkheden bij het gebruik van de last onder dwangsom bij absoluut verzuim en luxeverzuim. Afhankelijk van hun begrip van de effecten van de oplegging van een last onder dwangsom waren ze hier in meer of mindere mate enthousiast over.

3V

■

retor

1 i MAART 2015


z5 Zoals reeds vermeld bij paragraaf i bestaat er een voorkeur voor het gebruik van de last onder dwangsom. Hier zal slechts gesproken worde de last onder dwangsom en niet over de last onder bestuursdwang. 26 Nu het een bestuurlijke herstelsanctie betreft, die niet punitief van aard is, zijn combinaties met strafrechtelijke — punitieve —sancties mogelijk. 2~ In het geval van absoluut verzuim ligt de primaire toezichtstaak niet bij de school, maar bij het gemeentebestuur. 28 Op basis van dit artikel moet de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. z9 Ilona Bierkens,'Handhaving van de leerplichtvet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University Zoi4, hfst. 6.i. 3o Idem. 3i Idem. 3i Anders dan de gemeente Amsterdam meen ik dat in geval van ongeoorloofd extra verlof de dwangsom per dag zou moeten worden verbeurd. Op deze wijze wordt gedifferentieerd tussen de duur en de ernst van de overtreding. De deelgemeente Amsterdam Nieuw-West hanteert als beleid dat wanneer een jongere eerder vertrekt of later terugkeert van vakantie er eenmalig een bedrag van € i000 wordt verbeurd. Ingeval de overtreding langer dan tien schooldagen duurt, zal er per dag een bedrag van € ioo verbeurd worden met een maximum van € io.000. Hier is geen onderscheid gemaakt in de duur van het verzuim. Dit is slechts anders wanneer het verzuim de limiet van tien dagen overschrijdt. 33 Ilona Bierkens,'Handhaving van de leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University Zoiq., hfst. 6.2. 34 Anders dan in de deelgemeente Amsterdam Nieuw-West wordt geen onderscheid gemaakt tussen relatief verzuim in de vorm van signaalverzuim (als gevolg van spijbelen/te laat komen)en relatief verzuim wegens een onterechte ziekmelding. In beide gevallen is er immers sprake van spijbelgedrag, al dan niet met een onterechte ziekmelding; Ilona Bierkens,'Handhaving van de leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University Zoi4, hfst. 6.i. 35 Ilona Bierkees,'Handhaving van de leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University Zoiq, hfst. 6.i. 36 Idem. 3~ Uit de verschillende gesprekken blijkt dat juist de nadruk bij signaalverzuim ligt op het hulpverleningstraject. 38 Ilona Bierkees,'Handhaving van de leerplichtwet. Tijd voor een nieuwe koers?', Masterscriptie Tilburg University zoi4, hfst. 6.i. 39 Idem.

8i0Y 1 7 MAART 2015 3~

Handhaving van de Leerplichtwet. Tij d voor een nieuwe koers?2

Recommend Documents