handhaving. Globaal rapport

Rapport

Thema-audit inspectie/handhaving

Globaal rapport

Auditopdracht 1201 027 11 maart 2013

Interne Audit van de Vlaamse Administratie

Thema-audit inspectie/handhaving Globaal rapport

Auditrapport:

Thema-audit inspectie/handhaving - globaal rapport

Datum:

11 maart 2013

Manager auditor:

Jo Fransen, manager-auditor Mark Vandersmissen, manager-auditor

Auditteam:

Daniël Jeunen, senior auditor Elke Steen, auditor Patricia Van de Capelle, senior auditor

Referentie:

1201 027

Deze opdracht is uitgevoerd in overeenstemming met de Internationale Normen voor de Professionele Uitoefening van Interne Audit In overeenstemming met de internationale standaarden van het Institute of Internal Auditors (IIA) wordt het agentschap Interne Audit van de Vlaamse Administratie (IAVA) om de vijf jaar geëvalueerd door een externe instantie. Deze standaarden worden door het Auditcomité van de Vlaamse Administratie en IAVA onderschreven. Een eerste externe doorlichting werd uitgevoerd in 2005. De conclusie van de tweede externe doorlichting (dd. 9 juni 2010) herbevestigt dat de werking van IAVA in overeenstemming verloopt met de internationale standaarden voor de professionele werking van interne audit (The International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing) van het Institute of Internal Auditors (IIA).

Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

3


Verzendlijst Voorzitter van het CAG Dirk Van Melkebeke

Secretaris-generaal van het Departement Economie, Wetenschap en Innovatie

De leidend ambtenaren van de entiteiten die gevat werden door deze thema-audit Mevrouw An Vrancken Administrateur-generaal Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen De heer Bernard De Potter Administrateur-generaal van het Agentschap Ondernemen De heer Dirk Vanderpoorten Secretaris-generaal van Departement Werk & Sociale Economie De heer Hubert Bloemen Administrateur-generaal agentschap Inspectie Ruimtelijke ordening, Woonbeleid en Onroerend erfgoed Mevrouw Kristel Gevaert Administrateur-generaal Zorginspectie De heer Jean-Pierre Heirman Secretaris-generaal departement Leefmilieu, Natuur en Energie De heer Toon Denys Gedelegeerd bestuurder van de Vlaamse Landmaatschappij Mevrouw Marleen Evenepoel Administrateur-generaal bij het Agentschap voor Natuur en Bos De heer Jos Van Rillaer Administrateur-generaal van het Agentschap Kunsten en Erfgoed De bevoegde ministers van de entiteiten die gevat werden door deze thema-audit Mevrouw Joke Schauvliege Minister van de Vlaamse Regering, bevoegd voor Leefmilieu, Natuur en Cultuur De heer Pascal Smet Minister van Onderwijs, Jeugd, Gelijke Kansen en Brussel De heer Kris Peeters Minister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Economie, Buitenlands Beleid, Landbouw en Plattelandsbeleid Mevrouw Freya Van den Bossche Vlaams minister van Energie, Wonen, Steden en Sociale Economie De heer Philippe Muyters Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport De heer Geert Bourgeois Viceminister-president van de Vlaamse regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme, Vlaamse Rand en Onroerend Erfgoed De heer Jo Vandeurzen Vlaams minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin De minister bevoegd voor interne audit De heer Kris Peeters

Minister-president van de Vlaamse Regering, bevoegd voor interne audit

Leden van het Auditcomité van de Vlaamse Administratie Mevrouw Martine Verluyten Voorzitter van het Auditcomité De heer Jean-Pierre Bostoen Onafhankelijk deskundige Mevrouw Diane Breesch Onafhankelijk deskundige Mevrouw Saskia Vanuffelen Onafhankelijk deskundige De heer Luc Discry Onafhankelijk deskundige Mevrouw Ingrid Lieten Viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Innovatie, Overheidsinvesteringen, Media en Armoedebestrijding De heer Geert Bourgeois Viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand De heer Martin Ruebens Secretaris-generaal Departement DAR De heer Erik Portugaels Gedelegeerd bestuurder NV De Scheepvaart De heer Guido Collin Secretaris van het Auditcomité Rekenhof De heer Ignace Desomer

Voorzitter van de Nederlandse Kamer


4


Inhoudstafel GLOSSARIUM............................................................................................................................ 6 CONCLUSIE .............................................................................................................................. 8 AANBEVELINGEN................................................................................................................. 10 BESCHRIJVING VAN DE OPDRACHT ................................................................................. 13 1 2 3

SITUERING ....................................................................................................................................... 13 AUDITDOELSTELLINGEN EN REIKWIJDTE ....................................................................................... 13 AUDITAANPAK ................................................................................................................................. 14

VASTSTELLINGEN ................................................................................................................ 16 1

INLEIDING ....................................................................................................................................... 16

2 INSPECTIELANDSCHAP BINNEN DE VLAAMSE ADMINISTRATIE ....................................................... 16 2.1 Korte beschrijving van het inspectielandschap binnen de Vlaamse administratie............................ 16 2.2 Uitdagingen op het vlak van inspectie/handhaving ........................................................................ 18 3 EVALUATIE PER ONDERDEEL VAN HET CONTROLEPROGRAMMA ‘INSPECTIE/HANDHAVING’........ 19 3.1 Globaal overzicht van de resultaten van de evaluatie van de werking van de inspectiediensten/-cellen en processen ........................................................................................................................................... 19 3.2 Vaststellingen m.b.t. het juridisch kader ......................................................................................... 20 3.3 Vaststellingen m.b.t. het doelstellingenkader .................................................................................. 21 3.4 Vaststellingen m.b.t. het organisatorisch kader ............................................................................... 23 3.5 Vaststellingen m.b.t. de uitvoering ................................................................................................. 25 3.6 Vaststellingen m.b.t. de evaluatie ................................................................................................... 26 3.7 Conclusie....................................................................................................................................... 28 4 RESULTATEN VAN DE BEVRAGING M.B.T. EN BESCHOUWINGEN M.B.T. HET TOEZICHT OP DE AANWENDING VAN SUBSIDIES ............................................................................................................... 29 4.1 4.2 4.3 4.4

Beschrijving van het subsidielandschap .......................................................................................... 29 Resultaten bevraging subsidieverlenende instanties Vlaamse overheid............................................ 30 Vaststellingen op het terrein .......................................................................................................... 30 Conclusie....................................................................................................................................... 32

BIJLAGEN ............................................................................................................................... 33 BIJLAGE 1 – VOORBEELDEN OP HET VLAK VAN INSPECTIE/ HANDHAVING ......................................... 34 BIJLAGE 2 – DETAIL BIJ HOOFDSTUK 4 M.B.T. HET TOEZICHT OP AANWENDING VAN SUBSIDIES ......... 39


5


Glossarium A

ABB AgODi AHOVOS ANB AO ASCW

B

BHM

C

CAG

D

DAR dBZ dEWI dFB dLNE dWSE

E

Eerstelijnstoezicht Effect

EFRO ESR

G

GINA

H

Handhaving

HHAP

Agentschap voor Binnenlands Bestuur Agentschap voor Onderwijsdiensten Agentschap voor Hoger Onderwijs, Volwassenonderwijs en Studietoelagen Agentschap voor Natuur en Bos Agentschap Ondernemen Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen Belanhebbendenmanagement College van Ambtenaren-Generaal Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid Departement Bestuurszaken Departement Economie, Wetenschap en Innovatie Departement Financiën en Begroting Departement Leefmilieu, Natuur en Energie Departement Werk & Sociale Economie Toezicht dat voorafgaandelijk aan de toekenning van subsidies uitgeoefend wordt Waarneembare verandering in hetgeen met de toezichts- en handhavingsactiviteiten van de inspectie beoogd wordt als gevolg van activiteiten van die inspectie (bron: Leidraad effectmeting bij inspecties, Werkgroep Effectmeting IG-Beraad, 13 juni 2005) Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling Europees Systeem van nationale en regionale Rekeningen Geïntegreerde Inspectieapplicatie Handhaving in ruime zin wordt gedefinieerd als het geheel van activiteiten die door een toezichthouder worden uitgevoerd en waarmee naleving van bepalingen en/of voorwaarden wordt verkregen, dit naar aanleiding van overtredingen, geconstateerd tijdens bvb. een inspectie. Handhaving in enge zin wordt gedefinieerd als het opleggen en ten uitvoer leggen van sancties en maatregelen (handhaving als afdwinging). Handhaving wordt gekenmerkt door repressief karakter en onderscheidt zich in strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving. Handhaving in enge zin wordt als een verlengstuk gezien van inspectie. In deze thema-audit wordt de term “handhaving” gebruikt in de betekenis van handhaving in enge zin (repressief karakter van handhaving). Handhavingsapplicatie


6


I

Inspectie

iRWO

J

JW

K

K&E K&G

M

MHB MHD

O

OLA

P

PV

R

RIA

T

Toezicht Toezichtslast

Tweedelijnstoezicht

V

VAPH VEA VIF VIPA VLM VSAWSE VTE

Z

ZF ZI Z&G

Het geheel van acties en handelingen, uitgevoerd door een onafhankelijke entiteit, persoon of functie, die gericht zijn op het toepassen en doen respecteren van specifieke regelgeving en getroffen beslissingen. Deze inspectiedienst/-cel/-functie waakt erover dat een derde partner haar taken correct uitvoert, conform de voorwaarden waaraan een subsidie, erkenning en/of vergunning werd gekoppeld. Agentschap Inspectie Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed Agentschap Jongerenwelzijn Agentschap Kunsten en Erfgoed Agentschap Kind en Gezin Milieuhandhavingsbesluit Milieuhandhavingsdecreet Operational Level Agreement Proces-verbaal Reguleringsimpactanalyse Het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Toezichtslast kan omschreven worden als ‘feitelijke toezichtslast’ (of de kosten uitgedrukt in tijd en geld van de geïnspecteerden om te voldoen aan de informatieverplichtingen vanwege het toezicht) of als ‘ervaren toezichtslast’ (of de perceptie van het toezicht door de geïnspecteerden) Onafhankelijk toezicht/inspectie op de correcte toepassing van de voorziene regels en reglementen door de subsidieverkrijgers na het verkrijgen van de subsidies Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap Vlaams Energieagentschap Vlaams InfrastructuurFonds Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden Vlaamse Landmaatschappij Vlaams Subsidieagentschap voor Werk en Sociale Economie Voltijds Equivalent Vlaams Zorgfonds Zorginspectie Agentschap Zorg en Gezondheid


7


Conclusie Jaarlijks verstrekt de Vlaamse overheid € 18,6 miljard aan subsidies (of 69% van de Vlaamse begroting) aan allerlei begunstigden (welzijn, cultuur, …). Het is dus belangrijk dat er adequate en effectieve inspectie- en handhavingsinstrumenten bestaan om de doeltreffende aanwending hiervan op te volgen. Daarnaast bestaan er ook inspecties die, zonder dat er subsidies verstrekt worden, toezicht houden op de naleving en handhaving van wet- en regelgeving (milieu, wonen, …). In deze thema-audit werd bij negen inspectiediensten/-cellen de concrete invulling geëvalueerd van het kader dat een adequate en doeltreffende werking van het toezicht moet verzekeren. De keuze van de geëvalueerde inspectiediensten/-cellen weerspiegelt de diversiteit van het inspectielandschap binnen de Vlaamse overheid. Drie van de negen richten zich specifiek op toezicht en handhaving van wet- en regelgeving terwijl de overige zes belast zijn met het toezicht op de aanwending van subsidies. Voor twee van deze zes komt in hun opdracht ook het handhavingsaspect aan bod. Daar de inspectie- en handhavingsprocessen een min of meer gelijkaardig verloop kennen, werd eenzelfde controleprogramma gehanteerd. Daarnaast werd via een bevraging bij alle subsidieverleners van de Vlaamse overheid gepoogd een inzicht te krijgen in de mate waarin door de subsidieverlenende instanties en/of inspectiediensten/-cellen toezicht op de aanwending van subsidies werd uitgebouwd. Globaal gezien voeren de meeste inspectiediensten/-cellen hun inspectietaken op een adequate en professionele wijze uit, maar een aantal tekortkomingen komen vaak voor: - Een controlestrategie op lange termijn die het kader vormt voor de jaarlijkse inspectieprioriteiten ontbreekt. Een onderbouwing van de inspectieplanning en -prioriteiten is veelal afwezig. - Er is nood aan een gedifferentieerd sanctie- en/of vervolgingsbeleid. Immers, het ontbreken van een gepast, gedifferentieerd handhavings- en sanctie-instrumentarium maakt evenredigheid tussen inbreuk of misdrijf en sanctie onmogelijk. - De inspectiediensten/-cellen worden te weinig op een systematische en structurele wijze betrokken bij de opmaak van/aanpassingen aan relevante wet- en regelgeving, waardoor de handhaafbaarheid ervan mogelijks gehypothekeerd wordt. - Een adequate rapportering omtrent de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving ontbreekt veelal. Hierdoor blijven eventuele handhaafbaarheidsproblemen onbekend op het beleidsniveau. - De toewijzing en aanwending van de inspectiecapaciteit gebeurt vaak zonder adequate efficiëntieoverwegingen. Instrumenten om opvolging van en sturing op de efficiënte werking van de inspectiediensten/-cellen mogelijk te maken, zijn weinig of niet voorhanden. - Structurele samenwerking en informatie-uitwisseling met andere controle-instanties, handhavingsactoren en functioneel bevoegde entiteiten moet worden versterkt m.h.o.o. een optimale en efficiënte inzet van de inspectiecapaciteit. Specifiek voor wat betreft het toezicht op de aanwending van subsidies werd vastgesteld dat het accent van de toezichtsactiviteiten voornamelijk ligt op naleving van wet- en regelgeving, controle op de output en op de kwaliteit van de uitvoering. De efficiënte en integere aanwending van de ontvangen subsidies door de gesubsidieerden geniet daarentegen veel minder aandacht hoewel dit expliciete aandachtspunten in de beleidsnota Financiën en Begroting 2009-2014 zijn. Daarnaast bleek uit de bevraging dat 75% van de subsidiemassa op één of andere wijze (potentieel) het voorwerp uitmaakt van tweedelijnstoezicht. Voor 24% van de subsidiemassa is er geen tweedelijnstoezicht voorzien, voor de resterende 1% werd geen enkele vorm van toezicht (eerste- en tweedelijnstoezicht) uitgebouwd. Zowel uit de uitgevoerde auditopdrachten als uit de bevraging blijkt dat de inspectiediensten/-cellen sterk verschillen op het vlak van organisatie, bevoegdheden, opdrachten en toezichtsobjecten. Een zekere mate van diversiteit in het inspectielandschap en in de remediëring van de bovenstaande aandachtspunten is onvermijdelijk. Een te grote en niet-onderbouwde diversiteit kan echter leiden tot niet te verantwoorden verschillen inzake o.a. afdekkingsgraad, inspectie- en handhavingsaanpak, prioriteiten, inzet van de inspectiecapaciteit of gehanteerde instrumenten. Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

8


Een overkoepelend Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid, dat rekening houdt met de diversiteit, kan hieraan verhelpen. Onderwerpen die bij het uittekenen van dit beleid aan bod moeten komen, zijn: - Het differentiëren van het sanctie- en vervolgingsbeleid; - Het opstellen van een visie omtrent het toezicht op subsidies en subsidiestromen; - Het bepalen van een proactief openbaarheidsbeleid. De opvolging en bijsturing van een dergelijk beleid zal idealiter ingebed moeten worden in een coördinerende functie of instantie. Aanvullend kan deze instantie eveneens een rol vervullen op het vlak van: - Het versterken van de relatie tussen inspectie/handhaving en beleid m.h.o.o. het optimaliseren van de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving; - De adviesverlening rond stroomlijning, samenwerking, pooling en/of integratie van inspectiediensten/-cellen/-taken of clustering van specifieke competenties (waar relevant); - Het bevorderen van informatie-uitwisseling met andere controle-instanties en met de functioneel bevoegde entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitoefening van het eerstelijnstoezicht (‘single inspectie’); - Het bevorderen van een maximaal gemeenschappelijk gebruik van databanken; - Het gezamenlijk ontwikkelen van expertise en het onderling delen van kennis; - Het ontwikkelen van een dashboard dat moet toelaten op kernachtige wijze te rapporteren omtrent beleidsrelevante monitoringinformatie inzake inspectie/handhaving. De verdere operationalisering van de zesde staatshervorming met een overdracht van inspectietaken en bevoegdheden van het federale naar het gewestelijke niveau en de mogelijke aanduiding van een ministeriële bevoegdheid ‘strafrechtelijk beleid’, zijn een opportuniteit om de knelpunten inzake de effectieve en efficiënte werking van de inspectiediensten/-cellen te remediëren en kunnen dus aangegrepen worden om een overkoepelend Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid uit te tekenen.

Daniël Jeunen, Senior auditor

Elke Steen, Auditor

Patricia Van de Capelle, Senior auditor

Jo Fransen, Manager-auditor

Mark Vandersmissen, Manager-auditor

Eddy Guilliams, Administrateur-generaal


9


Aanbevelingen Op basis van de vaststellingen uit de 9 individuele auditopdrachten uitgevoerd in het kader van de themaaudit inspectie/handhaving kan worden geconcludeerd dat meer aandacht moet worden besteed aan het verhogen van de effectiviteit en het verbeteren van de efficiënte werking van de individuele inspectiediensten/-cellen. De toekomstige wijzigingen in het inspectielandschap n.a.v. o.a. de operationalisering van de zesde staatshervorming zijn een opportuniteit om de aanwezige verbetermogelijkheden te onderzoeken binnen een ruimer kader en te streven naar een effectievere, efficiëntere, meer coherente en integere handhaving op niveau van de Vlaamse administratie. Om dit te bekomen moeten verscheidene trajecten achtereenvolgend en/ of simultaan uitgevoerd worden. Vertrekpunt is het uitwerken van een Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid dat het kader moet scheppen en richting moet geven aan de concrete uitvoering ervan. Onderstaande aanbevelingen moeten dan ook beschouwd worden als een samenhangend geheel. De eerste aanbeveling is gericht op het uitwerken van een overkoepelend Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid. De andere aanbevelingen hebben tot doel dit beleid uit te voeren of te ondersteunen. Niettemin kan de realisatie van deze aanbevelingen reeds aangevat worden voordat de eerste aanbeveling gerealiseerd is. Essentieel is dat er voldoende politieke en ambtelijke gedragenheid aanwezig is voor het opzetten van een overkoepelend Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid.

Aanbeveling 1 - Werk een Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid uit:

Gezien de inspectiediensten/-cellen sterk verschillen qua organisatie, bevoegdheden, opdrachten en toezichtsobjecten, is diversiteit in het inspectielandschap onvermijdelijk. Een te grote en niet onderbouwde diversiteit kan echter leiden tot niet te verantwoorden verschillen inzake o.a. afdekkingsgraad, inspectie- en handhavingsaanpak, prioriteiten, inzet van de inspectiecapaciteit en gehanteerde instrumenten. Om dit te vermijden wordt, rekening houdend met de diversiteit, een overkoepelend Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid uitgetekend. De verdere operationalisering van de zesde staatshervorming met een overdracht van inspectietaken en bevoegdheden van het federale naar het gewestelijke niveau en de mogelijke aanduiding van een ministeriële bevoegdheid ‘strafrechtelijk beleid’, moet aangegrepen worden om een overkoepelend Vlaams beleid op het vlak van inspectie en handhaving uit te tekenen. De onderwerpen die hierbij aan bod moeten komen, zijn: - Het differentiëren van het sanctie- en vervolgingsbeleid en het bepalen van prioriteiten in het vervolgingsbeleid: Hierin wordt vastgelegd over welke handhavings- en sanctie-instrumenten de toezichthouders beschikken om de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. Aandacht wordt hierbij besteed aan voldoende differentiatie in sanctiemogelijkheden waardoor een evenredigheid tussen inbreuk of misdrijf en sanctie mogelijk is. Prioriteiten worden bepaald inzake het vervolgingsbeleid op niveau van de Vlaamse administratie. - Het opstellen van een visie omtrent het toezicht op subsidies en subsidiestromen: Een dergelijke visie kan de focus van het inspectiegebeuren bevatten (bvb. gericht op ‘overeenstemming met regelgeving’, ‘efficiënte aanwending van subsidies’, ‘integere aanwending van subsidies’, ‘controle op output’ en ‘kwaliteit van uitvoering’), alsook een standpunt omtrent de gewenste afdekkingsgraad. - Het bepalen van een proactief openbaarheidsbeleid: Dit beleid verduidelijkt de concrete toepassingsmodaliteiten van het Decreet Openbaarheid van Bestuur met het oog op een uniforme aanpak door de inspectiediensten/-cellen. Voor het uittekenen en effectueren van een Vlaams inspectie- en handhavingsbeleid is het noodzakelijk dat een coördinerende functie of instantie opgericht of aangeduid wordt. Deze coördinerende instantie kan tevens het aanspreekpunt vormen op het niveau van de Vlaamse administratie voor het federale Openbaar Ministerie en voor controle-instanties op federaal en lokaal niveau. Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

10


Aanvullend zal deze instantie eveneens een rol kunnen vervullen op het vlak van methodologische ondersteuning en instrumentontwikkeling. Aanbevelingen 2 t.e.m. 8 kunnen door deze ondersteunende instantie opgenomen worden en moeten bijdragen tot de uitvoering van de beleidslijnen die uit de eerste aanbeveling volgen.

Aanbeveling 2 - Versterk de relatie tussen inspectie/handhaving en beleid:

Met het oog op het optimaliseren van de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving en het eventueel bijsturen van beleidsmateries moet de terreinexpertise van de toezichthouders gevaloriseerd worden i.k.v. zowel de beleidsvoorbereiding als -evaluatie. De rechtstreekse betrokkenheid van de toezichthouders bij de opmaak van en aanpassingen aan de regelgeving kan verzekerd worden door het verankeren van de handhavingstoets in de reguleringsimpactanalyse (RIA). In het kader van de hervorming van de bestaande RIA voorziet de dienst Wetsmatiging reeds nieuwe richtlijnen omtrent o.a. de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving.

Aanbeveling 3 – Integreer, stroomlijn, pool en/of drijf de samenwerking van inspectiediensten/cellen/-taken door of cluster specifieke competenties (waar relevant):

Om de opportuniteiten op het vlak van efficiëntie te benutten is een verdere inventarisatie en analyse van inspectiediensten en –bevoegdheden aangewezen. Het doel moet zijn om sterk analoge inspectietaken te bundelen om schaalvoordelen te bekomen en te achterhalen waar zich specifieke of schaarse inspectiecompetenties bevinden. Het optimaliseren van de benutting van de inspectiecapaciteit kan onder diverse organisatorische vormen gebeuren (bvb. integratie, samenwerkingsakkoorden, pooling).

Aanbeveling 4 – Bevorder de informatie-uitwisseling tussen de inspectiediensten/-cellen, de functioneel bevoegde entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitoefening van het eerstelijnstoezicht en de andere controle-instanties onderling (‘single inspectie’):

Deze aanbeveling moet ertoe leiden dat het toezichtsgebeuren van de Vlaamse overheid zo coherent mogelijk ingevuld wordt en overlappingen vermeden worden. Informatie-uitwisseling tussen de inspectiediensten/-cellen met de diensten/entiteiten die bevoegd zijn voor toekenning van subsidies, erkenningen of vergunningen (‘eerstelijnstoezicht’) moet worden versterkt, alsook de informatieuitwisseling tussen de inspectiediensten/-cellen met andere controle-instanties (‘tweedelijnstoezicht’). Een doorgedreven informatie-uitwisseling over de planning en resultaten van inspecties moet de afstemming van de werkzaamheden bevorderen. Deze afstemming is ook nodig met lokale of federale toezichtsdiensten.

Aanbeveling 5 - Streef maximaal een gemeenschappelijk gebruik van databanken na:

De inspectiediensten/-cellen hebben tal van gegevens nodig voor de uitvoering van hun inspecties. Informatie-uitwisseling tussen inspectiediensten (van de verschillende bestuursniveaus) onderling en met de diensten/entiteiten die bevoegd zijn voor toekenning van subsidies, erkenningen of vergunningen zal ongetwijfeld leiden tot efficiënter en effectiever toezicht.

Aanbeveling 6 – Ontwikkel gezamenlijk expertise en deel kennis omtrent specifieke topics:

De verschillende inspectiediensten/-cellen worden geconfronteerd met een aantal analoge probleemstellingen. Om te voorkomen dat ieder voor zich telkens een eigen, gelijkaardige oplossing uitwerkt, moeten deze items op een gemeenschappelijk forum behandeld worden. Volgende topics (nietlimitatief) komen hiervoor in aanmerking: - Het opstellen van een (meerjaren)planning en risicoanalyse en het bepalen van de risico-appetijt; - Het inventariseren van fraudetechnieken/-constructies en het ontwikkelen van methodieken gericht op het detecteren ervan; - De ontwikkeling van sjablonen en ondersteunende ICT-tools; - Het opzetten van instrumenten gericht op de opvolging en sturing op het vlak van de efficiënte werking van inspectiediensten/-cellen; - Het uitwerken van instrumenten om de efficiënte aanwending van subsidies door derden te meten en op te volgen; - Het uitwerken van methodieken die toelaten om het effect van de inspectie/handhaving te meten.


11


Aanbeveling 7 - Ontwikkel een dashboard dat moet toelaten op kernachtige wijze te rapporteren omtrent beleidsrelevante informatie inzake inspectie/handhaving:

Deze aanbeveling moet leiden tot de ontwikkeling van een instrument dat -globaal op niveau van de Vlaamse administratie- inzicht geeft omtrent de efficiënte en effectieve inzet van de toezichtsinstrumenten. Deze informatie kan o.m. betrekking hebben op de belangrijkste beleidsrisico’s, de onderliggende materialiteit aan subsidies, een efficiënte inzet van de inspectiecapaciteit (bvb. d.m.v. kostendrijvers en performantie-indicatoren), een beperking van de controlelast bij de geïnspecteerde, het effect van inspecties.

Aanbeveling 8 – Besteed tijdens het toezicht aandacht aan het integriteitsaspect in de aanwending van subsidies:

Specifiek m.b.t. het toezicht op de integere aanwending van subsidies werd vastgesteld dat er weinig aandacht besteed wordt aan de detectie van dubbele subsidies, aan het toezicht op de naleving van de regelgeving m.b.t. overheidsopdrachten en er nauwelijks gerichte opsporing gebeurt van fraude. Om ook het toezicht op de integere aanwending van de middelen te focussen, kan: - Een algemene aanpak ontwikkeld worden voor de behandeling van klokkenluiders, die mogelijke misbruiken melden aan de inspectiediensten of de subsidieverlenende entiteit; - Een benadering voor het toezicht op de regelgeving m.b.t. overheidsopdrachten uitgewerkt worden; - Een subsidie-inventaris (incl. zicht op de (grootste) subsidie-ontvangers, de subsidiestromen) op niveau van de Vlaamse administratie opgebouwd worden; - De methodologie van detectie-audits geïntroduceerd worden (realisatie aanbeveling 5 nodig), waaronder bvb. detectie van dubbele subsidiëring. Hierbij is het aangewezen te bepalen wat effectief als dubbele subsidiëring aanzien wordt.


12


Beschrijving van de opdracht 1 Situering Een thema-audit licht een horizontale of transversale materie door binnen de volledige Vlaamse administratie, dit in tegenstelling tot andere soorten auditopdrachten die zich voornamelijk richten tot één bepaalde entiteit. Door IAVA werden achtereenvolgens de volgende thema-audits uitgevoerd: - Thema-audit bedrijfscontinuïteitsmanagement (2007); - Thema-audit managementondersteunende dienstverlening (2008-2009); - Thema-audit ICT-netwerken (2009-2010); - Thema-audit debiteurenbeheer (2011). Eind 2011 werd gestart met de thema-audit inspectie/handhaving. Aan de keuze van deze thema-audit liggen de volgende overwegingen ten grondslag: - Door de Vlaamse overheid wordt jaarlijks voor ongeveer 18,6 miljard euro aan subsidies verstrekt. Het is dan ook belangrijk dat er adequate en effectieve inspectie- en handhavingsinstrumenten bestaan om de doelmatige aanwending hiervan op te volgen. - Naast het toezicht op de naleving van subsidieregelgeving zijn er tal van inspectiediensten/-cellen belast met het toezicht op de naleving en handhaving van wet- en regelgeving (in de vorm van bvb. toezicht op naleving van vergunningens- of erkenningsvoorwaarden). Op 8 november 2011 keurde het Auditcomité de uitvoering van de thema-audit m.b.t. inspectie/handhaving goed. Het CAG werd ingelicht over deze thema-audit op haar vergadering van 17 november 2011. Voorafgaandelijke opmerking: In het syntheserapport worden systematisch de termen “inspectiediensten/-cellen” gebruikt. Deze termen omvatten zowel de agentschappen, afdelingen, diensten, cellen als processen waarbinnen inspectie- en handhavingstaken uitgeoefend worden. Deze termen dienen dus in ruime zin geïnterpreteerd te worden.

2 Auditdoelstellingen en reikwijdte De auditdoelstellingen van deze auditopdracht zijn gericht op: - het evalueren van de adequate en doeltreffende werking van de inspectiediensten/-cellen en – processen; - het formuleren van generieke aanbevelingen m.b.t. het verbeteren van de werking van de inspectiediensten/-cellen en -processen. Artikel 33 van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003 omvat het volgende: “De departementen, de intern verzelfstandigde agentschappen en de extern verzelfstandigde agentschappen staan in voor de interne controle van hun bedrijfsprocessen en activiteiten. De interne controle is in het bijzonder gericht op : 1. het bereiken van de opgelegde doelstellingen en het effectief en efficiënt beheer van risico’s; 2. de naleving van regelgeving en de procedures; 3. de betrouwbaarheid van de financiële en beheersrapportering; 4. de effectieve en efficiënte werking van de diensten en het efficiënt inzetten van de middelen; 5. de bescherming van haar activa en de voorkoming van fraude. “ In de ondersteuning van het management draagt deze auditopdracht, voor de vermelde reikwijdte, hoofdzakelijk bij tot het realiseren van doelstellingen 1, 2, 4 en 5 van art. 33.


13


3 Auditaanpak In een eerste fase werd de werking van 9 inspectiediensten/-cellen of -processen geëvalueerd. Deze 9 auditopdrachten waren gericht op het evalueren van de adequate en doeltreffende werking van inspectiediensten/-cellen die hetzij toezicht houden op de aanwending van subsidies hetzij gericht zijn op de handhaving van wet- en regelgeving. De tweede fase omvatte de opmaak van het globaal rapport betreffende de thema-audit inspectie/handhaving.

Eerste fase van de thema-audit inspectie/handhaving Een controleprogramma werd uitgewerkt in de periode augustus-september 2011. Dit controleprogramma, ontwikkeld om na te gaan in hoeverre de risico’s in het inspectieproces werden afgedekt, bevat verschillende dimensies. Deze dimensies werden gehanteerd als richtsnoer bij het evalueren van de werking van de inspectiediensten/-cellen en bij het beoordelen van de mate waarin adequate beheersmaatregelen de belangrijkste risico’s inherent aan het inspectieproces afdekken.

Juridisch kader

Doelstellingenkader

Organisatorisch kader

Doelstellingen en strategie

Organisatorische opbouw

Wet- en regelgeving Belanghebbendenmanagement (BHM)

Organisatiecultuur / integriteit

Uitvoering

Evaluatie

Uitvoering, procedures en instructies

Kwaliteitsborging / interne werking

Rapportering en opvolging

Beleidsgerichte rapportering & verantwoording

HRM

Betrokkenheid bij de opmaak van wet- en regelgeving

Probleem-/risicoanalyse en prioriteitstelling Methodologie/ aanpak

Financieel en logistiek beheer Ondersteuning door ICTinstrumenten

Figuur 1: Controleprogramma

Dit controleprogramma werd uitgetest tijdens de uitvoering van twee pilootauditopdrachten, m.n. bij - het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie (afdeling Milieu-inspectie); - het Agentschap Zorginspectie (ZI). De thema-audit inspectie/handhaving werd vervolgens uitgerold over 7 auditopdrachten, m.n. bij: - het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) - cel Natuurinspectie van de afdeling Natuurinspectie, Administratie en Communicatie; - het Agentschap Inspectie Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed (iRWO); - het Agentschap Kunsten en Erfgoed (K&E); - het Agentschap voor Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCW); - het Agentschap Ondernemen (AO) - Inspectie Economie; - het Departement Werk & Sociale Economie (dWSE) - afdeling Inspectie WSE; - de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) - dienst Handhaving bij de afdeling Mestbank. De inspectiediensten/-cellen van deze entiteiten (i.c. ZI, iRWO, K&E, ASCW, AO, dWSE) staan potentieel in voor de uitoefening van het (onafhankelijk) toezicht op ongeveer 30% (€ 5,5 miljard) van de subsidiemassa van de Vlaamse overheid. Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

14


Bij de keuze van deze entiteiten werd rekening gehouden met : - De potentiële afdekkingsgraad door het toezicht op onderliggende subsidiestromen, uitgedrukt in de materialiteit; - De omvang van de inspectiedienst (in VTE’s); - De spreiding over de beleidsdomeinen; - De afstemming met andere controle-actoren (bvb. Rekenhof); De initiële selectie van mogelijke auditopdrachten bevatte eveneens de evaluatie van het toezicht bij het Agentschap voor Onderwijsdiensten (AgODi) en de evaluatie van de handhaving van de energieprestatieregelgeving bij het Vlaams Energieagentschap (VEA). In het kader van de invulling van het single audit-principe werd de evaluatie van het toezicht/inspectie bij AgGODi opgenomen in de planning van het Rekenhof. De uitvoering van deze auditopdracht werd echter verschoven naar 2013, waardoor de resultaten hiervan niet konden meegenomen worden in dit overkoepelend rapport. Aangezien de handhavingsprocessen bij VEA deel uitmaakten van de scope van het systeemgericht onderzoek van het Rekenhof m.b.t. het Energiefonds, werd deze opdracht niet opgenomen in de planning van IAVA. Voor elk van deze auditopdrachten werd een synthese- en detailrapport opgesteld waarvan het ontwerp telkens werd besproken met o.a. de leidend ambtenaren op een exitmeeting. Van elk van deze entiteiten ontving IAVA een managementreactie en eerste aanzet tot actieplan voor de aanbevelingen die werden geformuleerd in de respectievelijke definitieve synthese- en detailrapporten. Deze negen auditopdrachten werden uitgevoerd in de periode oktober 2011 tot januari 2013.

Tweede fase van de thema-audit inspectie/handhaving: In de tweede fase, welke liep van oktober 2012 tot januari 2013, werd een globaal rapport opgemaakt op basis van: 1. De bevindingen uit de rapporten van de individuele auditopdrachten; 2. De resultaten van een bevraging, gericht op het verwerven van enig inzicht in enerzijds de mate waarin toezicht uitgeoefend wordt voorafgaandelijk aan de toekenning van subsidies (eerstelijns) 1 en anderzijds in de mate waarin voorzien is in onafhankelijk toezicht/inspectie op de correcte toepassing van de voorziene regels en reglementen door de subsidieverkrijgers na het verkrijgen van de subsidies (tweedelijns). Voor deze bevraging werd, op basis van de initiële begroting 2012, in kaart gebracht welke entiteiten van de Vlaamse administratie “subsidies” verstrekken. Deze algemene bevraging werd uitgestuurd tussen 19 en 22 oktober. De antwoordtermijn verliep op 9 november 2012. Aanvullend werden in het kader van de opmaak van het globaal rapport een aantal bijkomende gesprekken gevoerd. De conclusies van het ontwerprapport werden toegelicht op het overleg tussen de kern van de Vlaamse Regering en een delegatie van het auditcomité op 9 januari 2013. Het ontwerprapport werd besproken op het auditcomité van 13 februari 2013.

In brede zin werden als “subsidie” de ESR-codes 3, 43, 44, 5, 63 en 64 weerhouden. Mits verantwoording konden de bevraagde entiteiten evenwel aangeven voor welke codes toezicht/inspectie niet relevant was.

1


15


Vaststellingen 1 Inleiding Het globaal rapport van de thema-audit inspectie/handhaving omvat drie delen. In een eerste deel wordt het inspectielandschap binnen de Vlaamse administratie beschreven en wordt er aandacht besteed aan enkele belangrijke uitdagingen die Vlaanderen zich stelt en de (mogelijke) impact hiervan op de werking van inspectiediensten/-cellen en -processen binnen de Vlaamse administratie. In het tweede deel van dit syntheserapport komen de belangrijkste - en dikwijls generieke - vaststellingen aan bod die tijdens de uitvoering van de onderscheiden opdrachten aan de oppervlakte kwamen. De structuur van dit deel is analoog aan die van het controleprogramma dat volgens 5 dimensies is opgebouwd. Voor elke dimensie, met name: het juridisch, het doelstellingen- en het organisatorisch kader, de uitvoering en de evaluatie, worden telkens conclusies geformuleerd die als relevant voor het ganse inspectielandschap van de Vlaamse administratie mogen worden beschouwd. Omwille van de hoge materialiteit aan subsidies die Vlaanderen jaarlijks verleent, wordt in een derde deel meer specifiek ingegaan op de mate van toezicht uitgeoefend op de aanwending van subsidies (“afdekkingsgraad”). De resultaten van de uitgevoerde bevraging, gericht op het verwerven van enig inzicht op enerzijds de mate waarin toezicht uitgeoefend wordt voorafgaand aan de toekenning, en anderzijds op de aanwezigheid van onafhankelijk toezicht/inspectie op de aanwending van de door Vlaanderen verstrekte subsidies, vormen hiervoor de basis. Ook de bevindingen uit het terreinwerk van de individuele auditopdrachten, uitgevoerd bij inspectiediensten/-cellen bevoegd voor het toezicht op subsidies, wordt hierbij in rekening genomen.

2 Inspectielandschap binnen de Vlaamse administratie 2.1 Korte beschrijving van het inspectielandschap binnen de Vlaamse administratie Het huidige inspectielandschap binnen de Vlaamse administratie wordt enerzijds gekenmerkt door een grote diversiteit aan inspectiediensten/-cellen en -processen en door een versnippering van de inspectiecapaciteit anderzijds.

Diversiteit aan inspectiediensten/-cellen en –processen

De inspectiediensten/-cellen en -processen binnen de Vlaamse administratie verschillen sterk op het vlak van o.a.: - Organisatie: Soms zit de toezichtsactiviteit gewoon vervat in het dossierbehandelingsproces i.f.v. toekenning en aanwending van de subsidie – terwijl in andere gevallen toezicht wordt georganiseerd door een dienst binnen een afdeling, door een afdeling binnen een agentschap of departement, of door een afzonderlijk agentschap. Uiteraard is de positionering belangrijk voor de graad van onafhankelijkheid van de inspectiediensten/-cellen. -

Bevoegdheden: Toezichthouders beschikken dikwijls over toezichtsrechten (bv. recht op toegang, inzage- en onderzoeksrecht), zij het dat die niet voor alle toezichthouders hetzelfde zijn. Sommige toezichthouders beschikken bovendien over bijkomende specifieke handhavings- en sanctiebevoegdheden (bv. het uitschrijven van aanmaningen en/of processen-verbaal, het opleggen van bestuurlijke maatregelen…).


16


-

Opdrachten: Hoewel de toezichtsopdrachten in essentie steeds terug te brengen zijn tot toezicht op de naleving van afspraken, contracten, toepasselijke wet- en regelgeving, zijn de toezichtsopdrachten in de feiten erg divers. Dit kan bvb. gaan van financieel-boekhoudkundige controles over kwa-liteitscontroles tot louter conformiteitscontroles.

-

Toezichtsobjecten: De toezichtsobjecten van inspectiediensten/-cellen kunnen in grote lijnen onderverdeeld worden in drie groepen in functie van het type toezicht dat uitgeoefend wordt. Een onderscheid 2 kan gemaakt worden tussen nalevingstoezicht (toezicht op de naleving van wet- en regelgeving door burgers en bedrijven), uitvoeringstoezicht (toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties) en interbestuurlijk toezicht (toezicht op de uitvoering van taken door decentrale overheden).

-

Aansturing: Sommige toezichthouders bepalen autonoom hun prioriteiten, terwijl bij anderen de prioriteiten bepaald worden door de subsidie- of erkenningsverlenende entiteit of door wet- en regelgeving.

Versnippering van de inspectiecapaciteit

De inspectiecapaciteit is sterk versnipperd binnen de Vlaamse administratie. Een volledig overzicht van de inspectiediensten/-cellen en -processen en van hun inspectiebevoegdheden ontbreekt.

MOVI-netwerk ‘inspectiediensten’

Op het niveau van de Vlaamse administratie is er een overlegorgaan aanwezig, m.n. de MOVI-werkgroep inspectiediensten. Dit netwerk werd opgericht in 2008 als een vrijblijvend en lerend netwerk rond inspectie met als doel te komen tot een meer gestructureerde samenwerking, informatie-uitwisseling en kruisbestuiving tussen de inspectiediensten/-cellen en -processen. Een aantal uitdagingen/doelstellingen voor het netwerk werden geformuleerd 3, m.n.: - Het inventariseren van alle Vlaamse inspectiediensten en de afbakening van hun bevoegdheden; - Het bieden van een forum voor permanente informatie-uitwisseling en vraagstellingen; - Het ontplooien van een vormingsaanbod voor inspectiediensten (wisselleren met andere inspectiediensten, verhoortechnieken, omgaan met agressie, …); - Het ontwikkelen van een gedrags-/deontologische code voor inspectiediensten, aansluitend op de algemene deontologische code voor de Vlaamse ambtenaren; - Het meer gestructureerd aanpakken van fraudedossiers; - Het bekijken van het spanningsveld tussen dienstverlenende en inspectietaken binnen één entiteit; - Het behandelen van de problematiek van kennisoverdracht binnen de entiteit, wegens vaak zeer gespecialiseerde materies; - Het integreren van verschillende werkwijzen na de fusie van inspectiediensten tgv BBB (intern wisselleren); - Het bekijken van de verhouding tussen verschillende entiteiten met overlappende bevoegdheden; - Het bepalen van de relatie met de sectoren waar inspectiediensten opereren; - Het bekijken van de relatie tussen inspectie en audit; - Het bepalen van de positionering t.o.v. het beleid; - Het bepalen van de positionering t.o.v. de samenleving/media; - Het verder uitbouwen van de samenwerking tussen gewestelijke en federale overheden; - Het afstemmen van ervaringen omtrent risicoanalyse; - Het uitwisselen van ervaring rond kwantiteit vs. kwaliteit inzake de uitgevoerde controles; - Het meten van de effectiviteit van het inspectieoptreden.

Bron: ‘Minder last, meer effect – Zes principes van goed toezicht; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005)’ 3 Bron: Verslag MOVI-netwerk ‘inspectiediensten’ d.d. 4 september 2008 2


17


Het merendeel van deze doelstellingen zijn ook nu nog steeds belangrijke uitdagingen voor het netwerk. Het MOVI-netwerk ‘inspectiediensten’ is immers voornamelijk gericht op het stimuleren van kennisdeling tussen de inspectiediensten/-cellen binnen de Vlaamse overheid. 2.2 Uitdagingen op het vlak van inspectie/handhaving Binnen de context van de Vlaamse overheid worden de inspectiediensten/-cellen geconfronteerd met een aantal belangrijke uitdagingen, m.n.: - Veranderingen i.k.v. de zesde staatshervorming: Uit de inventarisatie van de impact van de zesde staatshervorming, opgemaakt begin 2012, blijkt dat er een substantiële toename zal zijn van het aantal controle- en inspectietaken. Deze toename situeert zich o.a. in de bevoegdheidspakketten die verband houden met werk, gezondheidsbeleid, mobiliteit en openbare werken. Bovendien zullen bij de bevoegdheidsoverdrachten nieuwe bevoegdheden op het vlak van het vervolgingsbeleid aan de deelstaten worden overgedragen, waardoor deze over de mogelijkheid zullen beschikken om een strafrechtelijk beleid te voeren. Deze bevoegdheidsoverdrachten zitten vervat in fiche 63bis 4 m.b.t. justitie (Vervolgingsbeleid en strafuitvoering). In deze fiche is tevens sprake van het aanstellen van één afgevaardigde Vlaamse minister die zou beschikken over een positief injunctierecht. De werkzaamheden voor de voorbereiding van een groenboek ‘implementatie zesde staatshervorming’ werden opgestart eind 2012. Dit groenboek moet de inhoudelijke beleidsvragen en de operationele beleidskeuzes voor een optimale inkanteling van de bevoegdheden voorbereiden en voorstellen formuleren voor de procesmatige en organisatorische invulling van de bevoegdheidsoverdrachten. De respectievelijke bevoegdheidsoverdrachten zijn bundeld rond een aantal clusters, waaronder de cluster ‘Justitieel beleid’. Deze cluster bevat drie thema’s, waaronder het thema ‘Vervolgingsbeleid’ (fiche 63bis). Specifieke over te dragen bevoegdheden m.b.t. handhaving en inspectie (bvb. m.b.t. sociale inspectie) zullen in de respectievelijke clusters opgenomen worden. De voorziene bevoegdheidsoverdrachten en de eventuele implementatie van een éénduidig strafrechtelijk beleid in Vlaanderen onderstrepen het belang van: - een inventarisatie van inspectiediensten/-cellen en hun bevoegdheden; - een analyse van mogelijke beleidsdomeinoverschrijdende keuzes omtrent de organisatie van inspectie/handhaving binnen de Vlaamse administratie. -

Efficiëntie Ook inspectiediensten/-cellen ontsnappen niet aan het toenemend belang dat op niveau van de Vlaamse overheid gehecht wordt aan efficiëntie. Op het vlak van inspectie/handhaving vertaalt dit zich in: - enerzijds de noodzaak aan een interne sturing en opvolging op het vlak van efficiëntie (bvb. in een efficiënte inzet van de inspectiecapaciteit); - anderzijds in de noodzaak aan een vermindering van de controlelast door inspecties bij de bedrijven en particulieren.

-

Meerjarenprogramma Slagkrachtige Overheid De doelstelling van het meerjarenprogramma Slagkrachtige Overheid is als overheid beter, klantvriendelijker en meer probleemoplossend te werken en niet in het minst, gelet op de economische en budgettaire context, om beter te doen met minder middelen. Het sleutelproject 4.3 van het meerjarenprogramma Slagkrachtige Overheid legt specifiek de nadruk op het belang van administratieve vereenvoudiging en kwaliteitsvolle regelgeving. Eén van de elementen die hierbij aan bod komen zijn de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid als kenmerken van een kwaliteitsvolle regelgeving.

Fiche 63bis maakt deel uit van de ‘Inventarisatie impact zesde staatshervorming – bijlagen’ opgesteld midden februari 2012 in opdracht van de Vlaamse Regering.

4


18


-

Interne staatshervorming: Het witboek interne staatshervorming, goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 8 april 2011, streeft naar een vereenvoudiging van het bestuurlijke landschap door een interne staatshervorming. Deze interne staatshervorming moet ervoor zorgen dat de overheid efficiënter gaat werken over de grenzen van de bestuursniveaus heen. De eventuele overheveling van taken en bevoegdheden kan dan ook een impact hebben op de globale organisatie van inspectie en handhaving.

3 Evaluatie per onderdeel van het controleprogramma ‘inspectie/handhaving’ 3.1 Globaal overzicht van de resultaten van de evaluatie van de werking van de inspectiediensten/-cellen en processen In het kader van deze thema-audit inspectie/handhaving werden 9 individuele auditopdrachten uitgevoerd met als scope het evalueren van de werking van de inspectiediensten/-cellen. In onderstaande tabel worden de resultaten van deze auditopdrachten in functie van de 5 dimensies en 15 subdimensies van het gehanteerde controleprogramma weergegeven. Bij het interpreteren van de resultaten van de auditopdrachten houdt men best rekening met o.a. volgende bedenkingen: - De diversiteit, eigen aan het globale inspectielandschap, weerspiegelt zich eveneens in de geauditeerde inspectiediensten/-cellen. - Het controleprogramma (cfr. Supra p. 15) vormde de leidraad bij het evalueren van de verschillende toezichtsfuncties en -entiteiten. Voor de verschillende (sub)dimensies werden beheersdoelstellingen vooropgesteld die voor elk van de inspectiediensten/-cellen afgetoetst werden. Hierbij werd rekening gehouden met de eigenheid van het toezichtsproces, de toezichthouder of de toezichthoudende entiteit. Dimensie

Subdimensie

Evaluatie per inspectiedienst/-cel A

B

C

D

E

F

G

H

I

Wet- en regelgeving Juridische kader

Betrokkenheid bij de opmaak van wet- en regelgeving Doelstellingen en strategie

Doelstellingenkader

Belanghebbendenmanagement (BHM) Probleem-/risicoanalyse en prioriteitstelling Methodologie/ aanpak Organisatorische opbouw Organisatiecultuur/ integriteit

Organisatorisch kader

HRM Financieel en logistiek beheer Ondersteuning door ICTinstrumenten


19


Uitvoering

Uitvoering, procedures en instructies Rapportering en opvolging

Evaluatie

Kwaliteitsborging/interne werking Beleidsgerichte rapportering & verantwoording Tabel 1: Globaal overzicht van de evaluatie van de 9 geauditeerde inspectiediensten/-cellen

3.2 Vaststellingen m.b.t. het juridisch kader 3.2.1 Omschrijving

Binnen deze dimensie werd nagegaan of: - de toezichthouders en -activiteiten hun autoriteit en opdracht vinden in wet- en regelgeving; - de toezichthouders betrokken zijn bij de beleidsvoorbereiding van de relevante wet- en regelgeving. 3.2.2 Belangrijkste vaststellingen op niveau van de inspectiediensten/-cellen

Dimensie Juridische kader

Subdimensie


B

C

D

E

F

G

H

I

Wet- en regelgeving

Betrokkenheid bij de opmaak van wet- en regelgeving Tabel 2: Overzicht van de evaluatie van de 9 geauditeerde inspectiediensten/-cellen m.b.t. de dimensie ‘juridisch kader’

Wet- en regelgeving Voor de meeste inspectiediensten/-cellen werden taken en bevoegdheden vastgelegd in wet- en regelgeving en is het duidelijk voor welke wet- en regelgeving de inspectiediensten/-cellen moeten toezien op de naleving ervan. Een grotere homogeniteit, transparantie en coherentie van de wet- en regelgeving omtrent het toezicht op derden binnen eenzelfde beleidsdomein lijkt echter aangewezen. De diversiteit aan sectorale regelgevingen leidt immers (dikwijls) tot moeilijk te verantwoorden verschillen op het vlak van: - Het handhavings- en sanctiebeleid (z.o. 3.3 Vaststellingen m.b.t. het doelstellingenkader – Methodologie/aanpak); - Samenwerking met andere handhavingsactoren op het terrein (z.o. 3.3 Vaststellingen m.b.t. het doelstellingenkader – Belanghebbendenmanagement).

Betrokkenheid bij opmaak van wet- en regelgeving Een doeltreffende wet- en regelgeving veronderstelt in de eerste plaats dat deze handhaafbaar/afdwingbaar is. Om deze handhaafbaarheid in de praktijk te bevorderen is een doelgerichte betrokkenheid van de toezichtsfunctie bij de opmaak of aanpassing van wet- en regelgeving sterk aangewezen. Deze audit toonde echter aan dat meerdere inspectiediensten/-cellen niet systematisch worden betrokken bij de opmaak en/of wijziging van regelgeving. Een goede interactie tussen het beleid en de uitvoering van het toezicht draagt nochtans bij tot een optimale toepasbaarheid van de wet- en regelgeving. De inspectiediensten/-cellen zelf zijn trouwens veelal vragende partij naar nauwere betrokkenheid bij de beleidsvoorbereiding. Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

20


3.2.3 Conclusies m.b.t. het juridisch kader

Voor de meeste inspectiediensten werden taken en bevoegdheden vastgelegd in wet- en regelgeving. Een grotere homogeniteit, transparantie en coherentie van de wet- en regelgeving omtrent het toezicht op derden, zeker binnen eenzelfde beleidsdomein, is echter wenselijk. Hoewel een goede interactie tussen beleid en toezicht de naleving en handhaafbaarheid van de wet- en regelgeving zou kunnen bevorderen, worden toezichtsdiensten nog te weinig systematisch en structureel betrokken bij de opmaak/aanpassing van wet- en regelgeving. De rechtstreekse betrokkenheid van de toezichthouders bij de opmaak van en aanpassingen aan regelgeving kan verzekerd worden door het verankeren van de handhavingstoets in de reguleringsimpactanalyse (RIA). In het kader van de hervorming van de huidige RIA voorziet de dienst Wetmatiging reeds het opnemen van nieuwe richtlijnen omtrent o.a. de handhaving van wet- en regelgeving. Het opstellen van een nieuwe handleiding met ‘Richtlijnen voor de opmaak van een RIA’ en een geactualiseerd sjabloon is momenteel lopende. 3.3 Vaststellingen m.b.t. het doelstellingenkader 3.3.1 Omschrijving

Binnen deze dimensie wordt nagegaan of: - de inspectiedienst beschikt over concrete doelstellingen die afgestemd zijn op de beleids-doelstellingen van de minister; - de nodige afstemming met andere overheidsdiensten en controle-instanties aanwezig is om een duidelijke bevoegdheids- en taakverdeling tussen inspectiediensten en de daarbijhorende informatieuitwisseling te bewerkstelligen (‘single’ inspectieprincipe); - de inspectieprioriteiten onderbouwd worden door, bij voorkeur, een risicoanalyse; - de inspectiedienst beschikt over (handhavings)instrumenten (bvb. aanmaningen, processen-verbaal) die de toezichthouders de mogelijkheid bieden om toezicht te houden en naleving te bevorderen. 3.3.2 Belangrijkste vaststellingen op niveau van de inspectiediensten/-cellen Dimensie

Doelstellingenkader

Subdimensie


B

C

D

E

F

G

H

I

Doelstellingen en strategie Belanghebbendenmanagement (BHM) Probleem-/risicoanalyse en prioriteitstelling Methodologie/ aanpak

Tabel 3: Overzicht van de evaluatie van de 9 geauditeerde inspectiediensten/-cellen m.b.t. de dimensie ‘doelstellingenkader’

Doelstellingen en strategie & probleem-/risicoanalyse en prioriteitstelling Geen van de geauditeerde inspectiediensten/-cellen tekende een langetermijnstrategie uit als kader voor de jaarlijkse inspectie-activiteiten en -prioriteiten. De twee inspectie-agentschappen beschikken evenwel over een uitgewerkte beheersovereenkomst voor de periode 2011-2015. Deze bevatten de strategische en operationele organisatiedoelstellingen van de agentschappen, maar een meerjaren-inspectiestrategie is hierin niet opgenomen.


21


De meeste inspectiediensten/-cellen hanteren wél een jaarplanning waarin de inspectieprioriteiten tot uiting komen, maar een degelijke onderbouwing van deze prioriteiten (op basis van bvb. risico- of probleemanalyses) ontbreekt regelmatig. Hierdoor bestaat een reële kans dat de beschikbare inspectiecapaciteit minder efficiënt en effectief wordt ingezet. Het bepalen van de inspectieprioriteiten wordt regelmatig bemoeilijkt: - door het ontbreken van een volledige inventarisatie van de inspectie-objecten; - doordat de inspectieplanning grotendeels/volledig wordt gestuurd door de subsidie-/erkennings/vergunningsverlenende instanties.

Belanghebbendenmanagement Informatie-uitwisseling en overleg met andere overheidsdiensten en controle-instanties is bij de meeste inspectiediensten/-cellen in min of meerdere mate aanwezig. Optimalisatie blijft evenwel nodig op het vlak van: - samenwerking met federale toezichtsinstanties; - samenwerking met andere controle-instanties op de verschillende Vlaamse bestuursniveaus; - samenwerking en afstemming met de functioneel bevoegde entiteiten; - informatie-uitwisseling met zowel de controle-instanties als met de functioneel bevoegde entiteiten. Gegevensuitwisseling en toegang tot gegevensdatabanken zijn immers van cruciaal belang in functie van de detectie van dubbele subsidiëring en fraude. Ook informatie m.b.t. subsidie-ontvangers met een fraude-historiek kan worden gedeeld als knipperlicht voor potentiële fraude. Het uitdiepen van de samenwerking en het streven naar meer informatie-uitwisseling beperkt het risico op overlapping in de toezichtstaken (‘single’ inspectie) en verhoogt zowel de effectieve als efficiënte werking van de inspectiediensten. Bij toezichtfuncties waaraan handhavingsbevoegdheid werd toegekend, speelt ook de samenwerking met de parketten. Deze samenwerking tussen de parketten en de (deel)entiteiten is zeer verschillend: sommige entiteiten ontvangen omtrent de afhandeling van de processen-verbaal (PV’s) een systematische terugkoppeling , terwijl deze bij anderen grotendeels ontbreekt.

Methodologie/aanpak De meeste toezichthouders beschikken over instrumenten die aangewend kunnen worden in geval van onregelmatigheden of non-conformiteit (“handhavingsinstrumenten”). Hierbij is er veelal aandacht voor een preventieve, een curatieve en een repressieve aanpak, en werd in bepaalde gevallen voorzien in strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving. In dit kader wordt echter regelmatig het ontbreken van een gediversifieerd sanctie- en vervolgingsbeleid als knelpunt aangehaald (incl. het ontbreken van gediversifieerde sanctie-instrumenten die kunnen toegepast worden in geval van misdrijven). Een uitgewerkt en voldoende gediversifieerd sanctiebeleid moet immers toelaten in te grijpen in functie van de ernst van het misdrijf/de inbreuk om rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en evenredigheid in de bestraffing maximaal te garanderen. 3.3.3 Conclusies m.b.t. het doelstellingenkader

Toezichtsdiensten beschikken over het algemeen over een (min of meer) concrete jaarplanning die de jaaractiviteiten en prioriteiten vastlegt. Nergens kaderen deze planningen echter in een langetermijnstrategie en ze zijn niet altijd even goed onderbouwd (door bvb. een risicoanalyse). Het niveau en de kwaliteit van de samenwerking en afstemming met andere controle-instanties en belanghebbenden varieert. Het ontbreken van een gediversifieerd sanctie- en vervolgingsbeleid hypothekeert een effectieve en efficiënte handhaving.


22


3.4 Vaststellingen m.b.t. het organisatorisch kader 3.4.1 Omschrijving

Binnen deze dimensie wordt nagegaan of: - de inspectiedienst georganiseerd is om: - de vastgelegde inspectiedoelstellingen te kunnen bereiken; - de onafhankelijke werking van de inspectiedienst te waarborgen. - de inspectiedienst een objectieve en professionele aanpak bevordert, met oog voor organisatorische kwetsbaarheden; - de inspectiedienst, voor wat betreft het personeelsbeleid: - beschikt over de nodige capaciteit in functie van het takenpakket en streeft naar een zo efficiënt mogelijke inzet van het personeel; - de ontwikkeling van de nodige kennis en vaardigheden stimuleert. - de inspectiedienst beschikt over de gepaste (financiële en logistieke) middelen voor de uitvoering van de inspectietaken en deze als een goede huisvader beheert; - de werking van de inspectiedienst wordt ondersteund door de nodige en gepaste ICT-tools. 3.4.2 Belangrijkste vaststellingen op niveau van de inspectiediensten/-cellen Dimensie

Subdimensie


B

C

D E F G H I Organisatorische opbouw Organisatiecultuur/ integriteit Organisatorisch HRM kader Financieel en logistiek beheer Ondersteuning door ICT-instrumenten Tabel 4: Overzicht van de evaluatie van de 9 geauditeerde inspectiediensten/-cellen m.b.t. de dimensie ‘organisatorisch kader’

Organisatorisch kader - Onafhankelijkheid Bij alle inspectiediensten/-cellen werden beheersmaatregelen uitgebouwd m.h.o.o. hun onafhankelijke werking. In de praktijk blijken echter een aantal onvolkomenheden voor te komen die potentieel de onafhankelijkheid van het toezicht kunnen aantasten, bvb: - Een beperkte autonomie inzake budget, beschikbare capaciteit en logistieke ondersteuning wanneer de dienst gepositioneerd is binnen een agentschap/departement of afdeling; - Een beperkte autonomie bij de keuze van de uit te voeren toezichtsactiviteiten in die gevallen waar de inspectieruimte grotendeels/volledig ingevuld wordt door de subsidie-/erkennings/vergunningsverlenende instanties. - De positionering van de toezichtsfunctie onder dezelfde (directe) leidinggevende als de vergunningsen/of erkenningsverlenende functie. Dit kan leiden tot belangenconflicten. Vooral bij de entiteiten waar de inspectieactiviteiten deel uitmaken van het globale subsidieproces bestaat het risico dat de onafhankelijkheid van de toezichthouders onvoldoende gewaarborgd wordt daar: - de toezichthouders eveneens taken uitoefenen in het kader van het subsidieverleningsproces; - de toezichthouders aangestuurd worden door een leidinggevende die tevens verantwoordelijk is voor de behandeling van de subsidiedossiers.

Organisatiecultuur/integriteit De meeste inspectiediensten/-cellen schrijven zich de facto in in het cultuur- en integriteitsbeleid van de entiteit waarin ze organisatorisch werden ondergebracht. Enkele inspectiediensten formuleren daarenboven een meer concrete invulling/aanvulling van de organisatiewaarden en -normen, vanuit het “toezichtsperspecief”. Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

23


Vooral voor het aspect “integer” uitvoeren van inspecties werden beheersmaatregelen uitgewerkt. Voorbeelden van dergelijke beheersmaatregelen zijn: - Het toepassen van het rotatieprincipe; - Het opstellen van een risicoanalyse m.b.t. kwetsbare functies en organisatorische kwetsbaarheden; - Het ontwikkelen van een deontologische code voor de inspectiedienst/-cel; - Het uitvoeren van inspecties ter plaatse door twee toezichthouders in geval van complexe dossiers; - Het maximaal vermijden dat toezichthouders inspecties uitvoeren in de regio van de eigen woonplaats; - Het doorvertalen van de waarden in de functiebeschrijvingen en planningsdocumenten van de toezichthouders. Bij sommige inspectiediensten/-cellen werden de kwetsbaarheden van de inspectiefunctie echter nog onvoldoende geanalyseerd en zijn er voor bepaalde integriteitsrisico’s nauwelijks beheersmaatregelen uitgebouwd. Bij de entiteiten waar de inspectieactiviteiten deel uitmaken van het subsidieproces kan de vervlechting van de inspectieactiviteiten met de dossierbehandeling een belangrijk risico vormen voor een integere en onafhankelijke inspectiewerking.

H RM Het merendeel van de inspectiediensten/-cellen beschikt noch over een inventaris, noch over een analyse van de voor het uitvoeren van inspecties vereiste en aanwezige kennis, competenties en expertise. Een vormingsplan, gefundeerd op de resultaten van deze analyse, ontbreekt veelal. Slechts binnen één inspectiedienst/-cel werden de beschikbare competenties en expertise geïnventariseerd en is een vormingsplan aanwezig.

Financieel en logistiek beheer De toezichthouders van de meeste inspectiediensten/-cellen beschikken over de gepaste logistieke instrumenten voor de uitoefening van de inspectieactiviteiten.

Ondersteuning door ICT-instrumenten Hoewel de verschillende inspectiediensten/-cellen beschikken over ICT-instrumenten die de werking van de inspectiedienst ondersteunen, is er slechts bij enkele inspectiediensten/-cellen een applicatie aanwezig die zowel de planning als de uitvoering en opvolging van de globale en individuele inspectieactiviteiten omvat. De ondersteunende ICT-intrumenten zijn niet zelden binnen de eigen inspectiedienst/-cel ontwikkeld, verder organisch gegroeid en uitgebreid o.b.v. de gepercipieerde behoeften en in functie van de beschikbare budgetten of prioriteiten. Hoewel de basisfunctionaliteiten in de ondersteunende programmas van de verschillende toezichtsfuncties sterk op elkaar lijken, evolueren deze onafhankelijk van elkaar. Ervaring en kennis worden nauwelijks of niet uitgewisseld.

Organisatorisch kader/HRM/Financieel en logistiek beheer - Efficiënte inzet van middelen en personeel Bij het merendeel van de inspectiediensten/-cellen is er onvoldoende sturing gericht op de efficiënte inzet van middelen en personeel. Dit blijkt uit het feit dat: - De inspectiediensten/-cellen (over het algemeen) onvoldoende rekening houden met efficiëntieoverwegingen bij de toewijzing/aanwending van de inspectiecapaciteit; - Tot op heden nog niet werd nagegaan of de bestaande - en meestal organisch gegroeide organisatiestructuur de meest effectieve en efficiënte is voor het uitoefenen van de inspectietaken; - Kostprijsberekeningen, die de sturing op het vlak van efficiëntie kunnen bevorderen, ontbreken.


24


Slechts bij een beperkt aantal inspectiediensten/-cellen zijn er specifieke beheersmaatregelen aanwezig die een efficiëntere inzet van de beschikbare inspectiecapaciteit beogen. Voorbeelden hiervan zijn: - Het regio-overschrijdend inzetten van de inspectiecapaciteit (in het geval van een decentraal georganiseerde dienst); - Het afstemmen van de organisatiestructuur op de kerntaken en op de localisatie van de potentiële inspectieobjecten en andere handhavingspartners op het terrein; - Het bevorderen van een brede inzetbaarheid van de medewerkers door het aanbieden van gerichte opleidingen. 3.4.3 Conclusies m.b.t. het organisatorisch kader

De positionering van de meeste inspectiediensten/-cellen bevordert de onafhankelijke werking van de inspectiefunctie en laat de toezichthouders toe om hun inspectietaak los van externe druk uit te voeren. Daar waar de toezichtsfunctie gepositioneerd is binnen een subsidieproces en geëvalueerd wordt door eenzelfde leidinggevende, bestaat het risico dat diens onafhankelijkheid onvoldoende gewaarborgd wordt en kan het risico op integriteitsschendingen verhogen. 3.5 Vaststellingen m.b.t. de uitvoering 3.5.1 Omschrijving

Binnen deze dimensie wordt nagegaan of: - de inspectieactiviteiten uitgevoerd worden conform het inspectieplan met aandacht voor een professionele uitvoering van het toezicht; - actuele en adequate procedures en werkinstructies aanwezig zijn die de toezichthouders helpen om hun taken op een professionele en uniforme wijze uit te voeren; - tijdige en relevante rapportering omtrent de inspectiebevindingen en opvolging van de correctieve maatregelen n.a.v. inspecties aanwezig zijn. 3.5.2 Belangrijkste vaststellingen op niveau van de inspectiediensten/-cellen Dimensie

Uitvoering

Subdimensie


B

C

D

E

F

G

H

I

Uitvoering, procedures en instructies Rapportering en opvolging

Tabel 5: Overzicht van de evaluatie van de 9 geauditeerde inspectiediensten/-cellen m.b.t. de dimensie ‘uitvoering’

Uitvoering, procedures en instructies De meeste inspectiediensten/-cellen voeren hun inspectie-activiteiten uit conform de inspectieplanning. Procedures en instructies, noodzakelijk voor een professionele en uniforme uitvoering van inspecties, zijn aanwezig. Regelmatige actualisatie van deze procedures en instructies blijft evenwel een aandachtspunt. De meeste inspectiediensten/-cellen die toezicht uitoefenen op de aanwending van subsidies, oefenen weinig controle uit op de integere en efficiënte besteding ervan. Zelden wordt gericht aandacht geschonken aan het opsporen van onregelmatigheden, zoals bvb.: - Dubbele subsidiëring; - Mogelijke fraude; - Niet-naleving van de wetgeving op overheidsopdrachten.


25


Rapportering en opvolging Bij de meeste inspectiediensten/-cellen worden de inspectiebevindingen vastgelegd hetzij in fysieke inspectieverslagen, hetzij via een module van de digitale inspectie-applicatie. In een beperkt aantal gevallen wordt enkel een verslag opgesteld indien een inbreuk werd vastgesteld. Verslagsjablonen zijn meestal aanwezig. Een aantal inspectiediensten/-cellen kunnen, in het kader van hun handhavingsbevoegdheid, processenverbaal opstellen die vervolgens aan het parket worden overgemaakt. De systematische terugkoppeling vanuit de parketten aan de inspectiediensten/-cellen omtrent het gevolg dat aan de PV’s wordt gegeven verschilt (cfr. Belanghebbendenmanagement). Een aantal inspectiediensten/-cellen volgen de correctieve maatregelen, geformuleerd n.a.v. inspecties ter plaatse op een systematische wijze op. De werkwijzen van deze opvolging variëren tussen de inspectiediensten/-cellen onderling. Volgende mogelijkheden werden vastgesteld: - De inspectiediensten/-cellen volgen de uitvoering van de opgelegde correctieve maatregelen systematisch op; - De inspectiediensten/-cellen volgen de uitvoering van de opgelegde correctieve maatregelen in een aantal gevallen op, meestal n.a.v. een nieuwe inbreuk of op vraag van het parket of andere betrokkenen; - De inspectiediensten/-cellen volgen de uitvoering van de correctieve maatregelen niet zelf op. De verdere verwerking van een dossier, na uitvoering van de inspectie, behoort dan tot de taken van de functioneel bevoegde entiteiten (bvb. subsidieverlenende entiteit). Een automatische terugkoppeling naar de inspectiedienst/-cel omtrent het gevolg dat werd gegeven aan de inspectie, ontbreekt echter meestal. 3.5.3 Conclusies m.b.t. uitvoering

De meeste inspectiediensten/-cellen voeren hun inspectieactiviteiten uit volgens de inspectieplanning en rapporteren omtrent de inspectiebevindingen in inspectieverslagen. Specifiek wat het toezicht op subsidies betreft, blijkt dat deze onvoldoende gericht is op het opsporen van onregelmatigheden en op de controle van de rechtmatige en efficiënte besteding ervan. Het uitvoeren van inspecties gericht op het opsporen van onregelmatigheden, zoals bvb. dubbele subsdiëring of fraude, wordt bovendien bemoeilijkt door: - het ontbreken van een inventaris van subsidies (incl. subsidie-ontvangers, de verschillende soorten subsidies en de subsidiestromen); - een onvoldoende zicht op het toezicht uitgeoefend door andere controle-instanties en functioneel bevoegde entiteiten. 3.6 Vaststellingen m.b.t. de evaluatie 3.6.1 Omschrijving

Binnen deze dimensie wordt nagegaan of: - er aandacht besteed wordt aan: - de kwaliteit van de uitvoering van de inspecties en aan de gelijke behandeling van de geïnspecteerden (interne kwaliteitszorg); - periodieke externe evaluatie van de inspectiedienst aanwezig is (externe kwaliteitszorg); - de opvolging van de werking van de inspectiedienst middels opvolgings- en rapporteringsinstrumenten die een inzicht bieden in de effectiviteit en efficiëntie van de inspectiedienst. - er in het kader van beleidsevaluatie gerapporteerd wordt over de resultaten van het toezicht zodanig dat vanuit de ervaringen op het terrein input gegeven wordt bij eventuele bijsturing van beleidsmateries.


26


3.6.2 Belangrijkste vaststellingen op niveau van de inspectiediensten/-cellen

Dimensie

Evaluatie

Subdimensie


B

C

D

E

F

G

H

I

Kwaliteitsborging/ interne werking

Beleidsgerichte rapportering & verantwoording Tabel 6: Overzicht van de evaluatie van de 9 geauditeerde inspectiediensten/-cellen m.b.t. de dimensie ‘evaluatie’

Kwaliteitsborging Het merendeel van de inspectiediensten/-cellen besteedt aandacht aan het bewaken van de kwaliteit van de uitvoering van de inspecties. In de praktijk blijkt dit uit: - De aanwezigheid van procedures, controlehandboeken en standaardformulieren; - Het nazicht van de inspectieverslagen, processen-verbaal of aanmaningen; - Het inschakelen van medewerkers, verantwoordelijk voor o.a. de ex-post kwaliteitsbewaking van de inspectieverslagen; - Het regelmatig overleg in het licht van de bijsturing van procedures en instructies; - De klachtenbehandeling als instrument voor kwaliteitsverbetering; - De verspreiding van goede praktijken binnen de inspectiedienst/-cel zelf. De kwaliteit van de rapportering en van de onderbouwing van de vaststellingen van de toezichthouders is belangrijk voor de transparantie van de toezichtsfunctie. De openbaarheid van bestuur is immers van toepassing op inspectieverslagen, tenzij het Decreet Openbaarheid van Bestuur hiervoor uitzonderingsgronden voorziet. De inspectiediensten/-cellen voeren momenteel echter nog te weinig een proactief openbaarheidsbeleid. Dit beleid verduidelijkt de concrete toepassingsmodaliteiten van het Decreet Openbaarheid van Bestuur met het oog op een éénvormige uitvoering door de inspectiediensten/-cellen.

Interne werking Bij de meeste inspectiediensten/-cellen zijn instrumenten aanwezig voor de opvolging en de bijsturing van de interne werking. Voorbeelden hiervan zijn: - Periodieke of continue opvolging en rapportering m.b.t. de jaarlijkse inspectieprioriteiten (o.a. stand van zaken m.b.t. de uitgevoerde inspectieactiviteiten, afdekkingsgraad); - Intern, periodiek overleg m.b.t. de opvolging van de inspectie-activiteiten en bespreking van knelpunten. Een belangrijk knelpunt is evenwel het ontbreken van instrumenten voor het opvolgen en evalueren van de efficiënte werking van de inspectiedienst. Het ontbreekt de inspectiediensten/-cellen vaak aan indicatoren die een inzicht geven in: - De mate waarin de beschikbare inspectiecapaciteit op een efficiënte wijze wordt ingezet; - De kostprijs van de inspectieactiviteiten; - De performantie van de inspectiediensten/-cellen (bvb. doorlooptijd/tijdsinvestering van de inspectieprocessen, benchmarking in geval van provinciale diensten).

Beleidsgerichte rapportering & verantwoording M.b.t. de beleidsgerichte rapportering en verantwoording stelt IAVA vast dat de meeste inspectiediensten/-cellen periodiek rapporteren, meestal aan het departement dat bevoegd is voor de beleidsrapportering, over de resultaten van de inspectieactiviteiten. De resultaten van de inspectieactiviteiten worden door de band genomen gepubliceerd in jaarverslagen.


27


De huidige rapporteringen geven meestal geen inzicht in de effecten van de inspectieactiviteiten. Het concrete aandeel van de inspectieactiviteiten in de resultaten van de beleidsuitvoering is immers zeer moeilijk meeten toewijsbaar. Daarom werd dit aspect niet meegenomen bij de inschatting van de subdimensie ‘Beleidsgerichte rapportering & verantwoording’. Een aantal inspectiediensten heeft oog voor de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving in de dagelijkse praktijk en rapporteert hierover in het kader van de beleidsevaluatie. De helft van de onderzochte inspectiediensten/-cellen evalueert de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving echter niet, waardoor ipso facto ook een rapportering over de belangrijkste knelpunten hieromtrent ontbreekt. 3.6.3 Conclusies m.b.t. de evaluatie

De meeste inspectiediensten/-cellen besteden aandacht aan het bewaken van de kwaliteit van de uitvoering van de inspecties en beschikken over instrumenten voor de opvolging en bijsturing van de interne werking. Toch bestaan er nog enkele belangrijke leemtes: - Inzicht in de efficiënte inzet van de inspectiecapaciteit ontbreekt. Generieke efficiëntie-indicatoren die benchmarking tussen de verschillende inspectiediensten/-cellen mogelijk maken en die toelaten om te sturen op de inzet van de inspectiecapaciteit in functie van de risico’s (bvb. onderliggende materialiteit aan subsidies), zijn niet voorzien. - De effecten van inspectie/handhaving worden niet opgevolgd/gemeten. - Slechts de helft van de geauditeerde inspectiediensten/-cellen rapporteert systematisch over de vaststellingen tijdens de terreincontroles en over de concrete handhaafbaarheid van wet- en regelgeving. 3.7 Conclusie Uit de onderscheiden auditopdrachten blijkt dat de meeste inspectiediensten/-cellen hun inspectietaken op een adequate en professionele wijze uitvoeren. Toch belemmeren een aantal generieke tekortkomingen de organisatorische effectiviteit en efficiëntie van de inspectiediensten/-cellen, m.n.: - De inspectiediensten/-cellen worden vaak niet op een systematische en structurele wijze betrokken bij de opmaak van of aanpassingen aan relevante wet- en regelgeving. - Een controlestrategie op lange termijn die het kader vormt voor de jaarlijkse inspectieprioriteiten ontbreekt. Onderbouwing van de inspectieplanning en -prioriteiten zijn veelal afwezig. - De inspectiediensten/-cellen, die belast zijn met het toezicht op de aanwending van subsidies focussen te weinig op een efficiënte en integere aanwending van subsidies. - Een structurele samenwerking met andere controle-instanties en handhavingsactoren om overlapping in inspectietaken en in de handhaving op terrein te vermijden werd nog onvoldoende uitgebouwd. Bovendien is er optimalisatie mogelijk omtrent de informatie-uitwisseling met andere controleinstanties en met de functioneel bevoegde entiteiten. - De toewijzing en aanwending van de inspectiecapaciteit gebeurt vaak zonder adequate efficiëntieoverwegingen. De nodige instrumenten om opvolging van en sturing op de efficiënte werking van de inspectiedienst/-cellen mogelijk te maken, ontbreken. - Een adequate rapportering omtrent de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving ontbreekt veelal.


28


4 Resultaten van de bevraging m.b.t. en beschouwingen m.b.t. het toezicht op de aanwending van subsidies IAVA organiseerde in oktober 2012 een bevraging gericht op het verwerven van meer inzicht in enerzijds de mate waarin toezicht uitgeoefend wordt voorafgaandelijk aan de toekenning van subsidies (“1ste lijn”) en anderzijds in de mate waarin voorzien is in onafhankelijk toezicht/inspectie op de correcte toepassing van de voorziene regels en reglementen door de subsidieverkrijgers na het verkrijgen van de subsidies (“2de lijn”). Voor deze bevraging werd vooraf, op basis van de initiële begroting 2012, in kaart gebracht welke entiteiten van de Vlaamse administratie “subsidies” verstrekken. Hoewel enkele inspectiediensten/-cellen die toezicht uitoefenen op de aanwending van subsidies gevat werden door de thema-audit inspectie/handhaving, lag de focus van deze thema-audit, zoals vermeld in punt 2, “auditdoelstellingen en reikwijdte”, op de evaluatie van de adequate en doeltreffende werking van de inspectiediensten/-cellen. Het evalueren van de subsidieprocessen, of het nagaan van de correctheid van de antwoorden van de betrokken entiteiten op de bevraging, maakte niet het voorwerp uit van deze audit. Kortom, de hiernavolgende resultaten en beschouwingen zijn gebaseerd op de (minimaal gecontroleerde) antwoorden op de bevraging, maar hebben zeker een indicatieve waarde. 4.1 Beschrijving van het subsidielandschap De initiële begroting 2012 bedraagt € 26,9 miljard en daarvan kan, op basis van de geselecteerde ESR-codes, € 18,6 miljard of 69% als uit te keren subsidie in brede zin worden beschouwd 5. Deze subsidies zijn zeer divers en verschillen o.a. op het vlak van grootte van het bedrag, de subsidieverkrijger, de ondersteunde doelstelling, de omschrijving in de begroting (“libellé”), de toekenningsmodaliteiten enz. Ze zijn verspreid over alle beleidsdomeinen, de meeste van hun entiteiten en fondsen. Figuur 2: Aandeel subsidies in de Vlaamse begroting

Het leeuwendeel (90%) van de subsidies situeert zich bij zes beleidsdomeinen nl. - Onderwijs en Vorming - Welzijn, Volksgezondheid en Gezin; - Bestuurszaken; - Werk en Sociale Economie; - Economie, Wetenschap en Innovatie; - Ruimtelijke Ordening, Wonen en Onroerend Erfgoed. Figuur 3: Verdeling van de subsidies over de beleidsdomeinen In brede zin werden als “subsidie” de ESR-codes 3, 43, 44, 5, 63 en 64 (omschrijving zie bijlage 2) weerhouden. Mits verantwoording konden de bevraagde entiteiten evenwel aangeven en motiveren voor welke codes toezicht/inspectie niet relevant was. EU-subsidies werden niet in deze oefening meegenomen.

5


29


4.2 Resultaten overheid

bevraging

subsidieverlenende

instanties

Vlaamse

Voor het toezicht door een 2de lijn werden volgende actoren 6 opgenomen: inspectiediensten, verificateurs, andere cellen of afdelingen van de subsidieverlenende entiteit die controles uitvoeren bij de subsidieontvangers, regeringscommissarissen, externen die in samenwerking met de subsidieverlenende entiteit de subsidieontvangers controleren (bv. visitaties). Op basis van de resultaten van de bevraging is het evenwel niet duidelijk in welke mate dit toezicht daadwerkelijk wordt uitgeoefend. De verstrekte antwoorden geven immers slechts een indicatie over welke toezichtsuitoefening potentieel mogelijk is. Over de adequaatheid van het uitgeoefend toezicht i.f.v. de gewenste en werkelijke afdekkingsgraad, de gestelde prioriteiten, de kwaliteit van het toezicht, … kan IAVA zich, louter o.b.v. de antwoorden op de bevraging, niet uitspreken. Uit de bevraging blijkt dat: - 75% van de subsidiemassa op één of andere wijze (potentieel) het voorwerp uitmaakt van 2de lijnstoezicht. Waar onafhankelijk toezicht/inspectie “in 2de lijn” werd voorzien, is ook een 1ste lijnstoezicht aanwezig. Indien ook de werkzaamheden van revisoren en externe inspectie, verificatie, accountants als 2de enkel door 1ste lijn visitatie door overheid € 4,5 miljard lijnstoezicht worden bij derde andere uitgaven subsidies 24 % € 14 miljard € 8.358.113 € 18.602.070 beschouwd, stijgt de 75% 31% 69% ratio van de 2de lijnscontrole tot 78% van de subsidiemassa. - Voor 24% van de niet afgedekt subsidiemassa er € 0,16 miljard 1% geen 2de lijnstoezicht voorzien is. Deze Figuur 4: Resultaten bevraging cijfers moeten echter gerelativeerd worden, aangezien in deze 24% de vrij te besteden middelen van de lokale overheden (m.n. gemeente- en provinciefonds, compensatie Eliaheffing) vervat zitten. Deze vrij te besteden middelen van de lokale overheden maken de helft uit van deze 24% van de subsidiemassa. - Voor de resterende 1% geen enkele vorm van toezicht werd uitgebouwd. Op basis van de bevraging is het niet duidelijk of bij deze 1% effectief toezicht vereist is. Details van de cijfergegevens zijn opgenomen in bijlage 2 van dit rapport. 4.3 Vaststellingen terrein

op

het

De inspectiediensten/-cellen die o.m. belast zijn met het toezicht op de aanwending van subsidies en die opgenomen zijn in de reikwijdte van deze thema-audit zijn: Inspectie RWO, Zorginspectie, de inspectiediensten van Agentschap Ondernemen, het Departement WSE en de entiteiten K&E 7 en ASCW 8. Deze inspectie-entiteiten staan in voor het toezicht op de toekenning en de aanwending van € 5,5 miljard aan subsidies.

2de lijnstoezicht wordt uitgeoefend € 4,8 miljard 88%

geen audit € 6,5 miljard 35 %

audit door IAVA (*) € 5,5 miljard 30% audit door Rekenhof (*) € 6,5 miljard 35%

geen of geringe toezichtsuitoefening € 0,7 miljard 12%

Figuur 5: Resultaten bevraging - afdekkingsgraad

De dossierbehandelaars die inspecties ter plaatse uitvoeren, worden niet als “tweelijns”toezicht weerhouden. K&E: Agentschap Kunsten & Erfgoed 8 ASCW: Agentschap sociaal-cultuureel werk voor Volwassenen en Jeugd 6 7


30


-

M.b.t. de afdekkingsgraad: Op basis van de vaststellingen tijdens het terreinwerk bij de hierboven vermelde inspectiediensten/cellen blijkt dat: - € 4,8 miljard voorwerp is van een gestructureerd tweedelijnstoezicht. - er geen of gering toezicht uitgeoefend wordt op ongeveer € 0,7 miljard aan subsidies.

-

M.b.t. de invalshoek van het toezicht: € 4,8 miljard aan subsidies zijn potentieel wél onderworpen aan inspectie-activiteiten. In de praktijk worden verschillende invalshoeken voor de uitoefening van het toezicht gehanteerd (afzonderlijk of gelijktijdig): - Compliance (naleving van subsidiereglementen en desgevallend erkenningsvoorwaarden); - Efficiënte aanwending van subsidies door derden (bvb. efficiënte werking van de derde, zuinige besteding van de middelen); - Integere aanwending van subsidies door derden (bvb. door gericht toezicht op fraude, dubbele subsidiëring, aanwezigheid van belangenconflicten, wetgeving overheidsopdrachten); - Controle op de output (worden de middelen aangewend i.f.v. het doel waarvoor de subsidie werd verleend?); - Kwaliteit van uitvoering (m.n. toezicht op minimumkwaliteitsnormen).

compliance

4 3

efficiënte aanwending

2 1

controle op de output

0

Op basis van de gegevens bekomen tijdens het terreinwerk ligt het accent van de toezichtsactiviteiten voornamelijk op compliance, controle op de output en op de kwaliteit van de uitvoering. De efficiënte en integere aanwending van de ontvangen subsidies door de gesubsidieerden geniet veel minder aandacht.

Nochtans zijn dit nu juist de aandachtspunten waaraan de Vlaamse Regering steeds meer belang hecht (cfr. beleidsnota 2009-2014 financiën en begroting). De beleidsnota 20090 1 : < 25% 2: > 25 en < 50% 3: > 50 en < 75% 4: > 75% 2014 financiën en begroting stelt immers: Figuur 6: Resultaten bevraging – invalshoek van het toezicht “Naast het verbeteren van de effectieve en efficiënte werking van de eigen organisatie, moeten we er ook over waken dat de middelen die de Vlaamse overheid aan gesubsidieerde instellingen, verenigingen of individuele personen verstrekt het beoogde doel niet missen. Daarom moet het van bij de begrotingsopmaak duidelijk zijn welke doelstellingen de Vlaamse overheid met welke subsidies wenst te realiseren. Iedere subsidieuitgave moet aan deze doelstelling getoetst worden. Zeker in geval van discretionaire, de zogenaamde facultatieve, subsidies moeten de doelstellingen naar de gesubsidieerden toe verder verfijnd en gespecificeerd worden. Dit geldt zowel voor werkings- als projectsubsidies. Bovendien moet het behalen van de aan de gesubsidieerden meegegeven doelstellingen ook achteraf controleerbaar zijn. Met andere woorden wordt een evaluatie van de activiteiten door de betrokkenen naderhand opgemaakt. Deze evaluatie kan dan gebruikt worden om te beslissen om latere subsidieaanvragen van de betrokkenen te beoordelen. Ten slotte moet bij belangrijke subsidietoekenningen getoetst worden of de gesubsidieerden de toepasselijke administratieve en fiscale regelgevingen volgen en er een ethiek op na houden die de doelstellingen van de subsidies geen schade kunnen toebrengen.” integere aanwending

kwaliteit van uitvoering

Specifiek m.b.t. het toezicht op de integere aanwending van subsidies kan worden opgemerkt dat: - weinig aandacht besteed wordt aan de detectie van dubbele subsidies en er nauwelijks gerichte opsporing gebeurt van fraude. Idealiter is er een “matrix” beschikbaar waarin enerzijds subsidie-ontvangers en anderzijds de verstrekte subsidies op voldoende gedetailleerde wijze aan elkaar worden gelinkt. De gegevens vervat in een dergelijke matrix kunnen eveneens bijdragen tot het opsporen van fraude. - een algemene aanpak voor de behandeling van klokkenluiders, die mogelijke misbruiken melden aan de inspectiediensten of de subsidieverlenende entiteit, niet aanwezig is. - slechts gering toezicht uitgeoefend wordt op de regelgeving m.b.t. overheidsopdrachten. Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

31


4.4 Conclusie De Vlaamse subsidies bedragen € 18,6 miljard of 69% van de begroting. Uit de bevraging blijkt dat: - 75% van de subsidiemassa op één of andere wijze (potentieel) het voorwerp uitmaakt van 2de lijnstoezicht; - Er voor 24% van de subsidiemassa geen 2de lijnstoezicht voorzien is. Deze cijfers moeten echter gerelativeerd worden, aangezien in deze 24% de vrij te besteden middelen van de lokale overheden (m.n. gemeente- en provinciefonds, compensatie Eliaheffing) vervat zitten. - voor de resterende 1% geen enkele vorm van toezicht werd uitgebouwd. Op basis van de bevraging is het niet duidelijk of bij deze 1% effectief toezicht vereist is. Het terreinwerk, uitgevoerd bij de zes inspectiediensten die toezicht houden op de aanwending van subsidies, maakte duidelijk dat het accent van de toezichtsactiviteiten voornamelijk ligt op compliance, controle op de output en op de kwaliteit van de uitvoering. De efficiënte en integere aanwending van de ontvangen subsidies door de gesubsidieerden geniet veel minder aandacht.


32


Bijlagen


33


Bijlage 1 – Voorbeelden op het vlak van inspectie/ handhaving Regelgevend kader Wet- en regelgeving Milieuhandhavingsdecreet en –bijhorend besluit Tijdens de auditwerkzaamheden kon IAVA vaststellen dat het Milieuhandhavingsdecreet 9 (MHD) en – besluit 10 (MHB) een duidelijk voorbeeld zijn van een overkoepelend regelgeving inzake handhaving. In het Milieuhandhavingsdecreet en bijhorend besluit : -

werden het toepassingsgebied, de toezichtsopdrachten en –rechten van de verschillende toezichthouders duidelijk bepaald; werd het handhavingssysteem door de invoering van het milieuhandhavingsdecreet uitgebreid van een hoofdzakelijk strafrechtelijk handhavingsmodel naar een tweeledig systeem, betaande uit bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.

Betrokkenheid bij opmaak van wet- en regelgeving Inspectietoets binnen het beleidsdomein WVG Het agentschap Zorginspectie is betrokken bij de opmaak van wet- en regelgeving. Door de beleidsraad WVG werd een inspectietoets goedgekeurd die stipuleert dat in geval van sectorale uitbreidingen of invoering van nieuwe/gewijzigde wet- en regelgeving bij Zorginspectie afgetoetst wordt wat de impact zal zijn op de inspecteerbaarheid en de werklast.

Doelstellingenkader Belanghebbendenmanagement Belanghebbendenmanagement bij de afdeling Inspectie Economie Inspectie Economie kent haar belangrijkste belanghebbenden en de wederzijdse verwachtingen zijn opgenomen in samenwerkingsovereenkomsten. Daarnaast zijn in OLA’s (Operational Level Agreement) afspraken vastgelegd onder meer over het aantal uit te voeren inspecties en de geplande doorlooptijden. Tijdens overlegmomenten, formele en informele, wordt teruggekoppeld over de inspectieactiviteiten: uitgevoerde controles, afspraken over controlehandboek, interpretaties,… Inspectie Economie werkt samen met andere controle-instanties. Inspectie Economie houdt rekening met verbetervoorstellen die zij formuleren.

Het Milieuhandhavingsdecreet van 21 december 2007, aangevuld en gewijzigd door het vervolgdecreet van 30 april 2009 en 23 december 2010 10 Het Besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2008, aangevuld en gewijzigd door de Besluiten van de Vlaamse Regering van 30 april 2009 en 19 november 2010 9


34


Probleem- en risicoanalyse Probleem- en risicoanalyse bij de afdeling Inspectie Economie Inspectie Economie beschikt over een onderbouwde risicoanalyse voor de selectie van een groot aantal van de dossiers die het inspecteert (ecologiepremie, groeipremie, EFRO (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling), Rentetoelage hinder openbare werken) (ongeveer 80% van de door Inspectie Economie gecontroleerde dossiers). Deze risicoanalyse is geïnformatiseerd (Access applicatie).

Methodologie en aanpak Handhavingsinstrumentarium i.k.v. het milieuhandhavingsdecreet en –bijhorend besluit De handhavingsinstrumenten uit het milieuhandhavingsdecreet (MHD) en bijhorend besluit werden binnen de afdeling Milieu-inspectie geconcretiseerd in het milieuhandhavingsinstrumentarium. Dit milieuhandhavingsinstrumentarium geldt als leidraad voor de toezichthouders van de afdeling Milieuinspectie bij het uitvoeren van het toezicht en bij de afhandeling van de inspectiedossiers. Het milieuhandhavingsdecreet (MHD) en bijhorend besluit bieden een duidelijk kader m.b.t. het handhavingsinstrumentarium en voorzien in: -

Een grote variëteit in aan te wenden instrumenten voor de toezichthouders in het bestuurlijke remediërende spoor (bvb. raadgevingen, aanmaningen, bestuurlijke maatregelen) om terugkeer naar de conformiteit te bewerkstelligen; Een uitbreiding van het sanctioneringsmodel: het instrument van de strafrechtelijke sanctionering (voor milieumisdrijven) wordt aangevuld met het instrument van de bestuurlijke sanctionering (voor milieu-inbreuken, en alternatief ook voor milieumisdrijven, incl. beroepsmogelijkheid bij het Milieuhandhavingscollege).

Organisatorisch kader Organisatorische opbouw Organisatorische opbouw van de dienst Handhaving binnen de afdeling Mestbank (Vlaamse Landmaatschappij – VLM) De organisatorische opzet van de dienst Handhaving bevordert zowel de autonomie en de onafhankelijkheid van de inspectiedienst en de toezichthouders als de effectiviteit en de efficiëntie van de dienst Handhaving. Volgende aspecten dragen hiertoe bij: -

-

een centrale aansturing. De hiërarchische lijnen van de dienst Handhaving zijn volledig opgebouwd vanuit het principe van een centrale aansturing om het risico op inmenging/beïnvloeding van de toezichthouders binnen de regio’s te beperken. De toezichthouders en celhoofden in de regio’s worden aangestuurd door de centrale dienst in Brussel en vallen hiërarchisch niet onder het hoofd van de regio. het lopende reorganisatietraject. Deze reorganisatie leidt tot: o een vermindering van het aantal leidinggevende functies; o een duidelijke scheiding tussen beleid – begeleiding – handhaving. de aanwezigheid van de nodige overleg- en coördinatiemechanismen. de regio-overschrijdende inzet van de inspectiecapaciteit.


35


Organisatiecultuur/integriteit Organisatiecultuur en integriteit binnen de cel Natuurinspectie De cel Natuurinspectie schrijft zich in in het algemene cultuur- en integriteitsbeleid van het ANB. Specifieke integriteitsopleidingen met dilemmatrainingen worden voorzien voor 2012. Via verschillende initiatieven, richtlijnen, codes en regelgeving die een professioneel en integer toezicht moeten bevorderen of ondersteunen, toont het ANB dat het aandacht schenkt aan het integer uitvoeren van handhaving. Voorbeelden hiervan zijn: - De functie van natuurinspecteur werd opgenomen in de lijst van kwetsbare functies welke binnen het ANB werden geïdentificeerd; momenteel loopt op centraal niveau een project(je) om specifiek de functionele kwetsbaarheden van de (natuur)inspectiefunctie te identificeren; - Consequent en correct handelen werd expliciet in de functiebeschrijvingen van de Celverantwoordelijke Natuurinspectie en de natuurinspecteurs opgenomen; - De ANB-nota “implementatie integriteitsbeleid” voorziet in de loop van 2012 integriteitsopleidingen voor o.a. de natuurinspecteurs. Integriteitsaspecten en dilemmatraining komen ook aan bod in de basisopleiding rond inspectiemethodologie en handhaving; - Natuurinspecteurs mogen niet jagen in de eigen provincie om een belangenconflict met collega-jagers te vermijden/voorkomen; - Art. 37 van het Bosdecreet stelt expliciet dat het personeelsleden van het ANB verboden is handel te drijven in hout en andere bos- en boomkwekerijproducten; - De provinciale celverantwoordelijken trekken sporadisch loglijsten van de zoekopdrachten van de natuurinspecteurs in de databank van de Dienst Inschrijvingen Voertuigen om eventueel ongeoorloofd gebruik op te sporen; - Vanuit het oogpunt van integriteit en veiligheid wordt meestal in team gewerkt; - Een deontologische code rond het gebruik van vuurwapens en het gebruik van geweld werd opgesteld; - De hoedanigheid van officier van de gerechtelijke politie op zich stelt reeds belangrijke eisen op het vlak van integriteit.

Ondersteuning door ICT-instrumenten IAVA kon vaststellen dat twee inspectiediensten, m.n. de VLM en Inspectie WSE, beschikken over een adequate ICT-tool die hen ondersteunt bij de planning, uitvoering en de opvolging van de inspectieactiviteiten. Handhavingsapplicatie (HHAP) bij de VLM De HHAP is de centrale applicatie binnen de dienst Handhaving voor de planning, uitvoering en opvolging van de inspecties, inclusief het aspect kwaliteitsbewaking. De toezichthouders werden betrokken in de ontwikkelings- en testfase om de behoeften in kaart te brengen en om de applicatie af te stemmen op het verloop van het inspectieproces. D.m.v. de HHAP wordt continue opvolging van de inspectieplanning mogelijk gemaakt. E-ondersteunend inspecteren bij Inspectie WSE Binnen Inspectie WSE wordt het “e-ondersteunend inspecteren” gekenmerkt door: - uitgeschreven processen. Beschrijvingen van het verloop van het eigenlijke inspectiewerk voor elke te controleren materie, alsook van de generieke stappen in het proces dat een inspectiedossier doorloopt (administratieve voorbereiding, vaststellen van inbreuken, kwaliteitscontrole, afhandeling) zijn aanwezig. Voor de belangrijkste te inspecteren materies zijn er aanvullende instrumenten zoals verduidelijkende nota’s en checklists. De procesbeschrijvingen worden geactualiseerd en geëvalueerd. - de applicatie GINA (Geïntegreerde Inspectieapplicatie), in gebruik sinds 2010. Bij de ontwikkeling van de applicatie konden de verschillende functies in de afdeling inbreng geven bij de analyse. De applicatie is uitgegroeid tot een toepassing die het hele inspectieproces in al zijn stappen faciliteert. De kwaliteitscontrole (inhoudelijk en vormelijk) is in de procesflow verwerkt. De raadpleging van een aantal externe authentieke bronnen is voor de inspecteurs mogelijk gemaakt, al dan niet vanuit de applicatie. Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

36


De papieren werkstroom is weggevallen. In de applicatie zijn de nodige connecties naar het documentbeheer en de te gebruiken sjablonen aanwezig. Het inspectieverslag, bijhorende en verkregen documenten en eventuele PV’s maken deel uit van een inspectiedossier. Inspecteurs, ondersteuners en staf kunnen los van de vaste werkplek inspectiedossiers behandelen of informatie raadplegen. De volledig elektronische behandeling laat daarbij toe dat de ondersteuners van de afdeling in principe met elk (provinciaal) inspectieteam kunnen meewerken, wat aanleiding geeft tot een efficiënte pooling en werkbare back-upregelingen. De controledossiers worden per stap automatisch naar de werklijsten van de betrokken medewerkers gestuurd. De nabijheid of overschrijding van deadlines per tussenstap is telkens zichtbaar voor de betrokkene en kan overkoepelend opgevolgd worden. Operationele rapportering wordt uit de applicatie getrokken en maakt de interne opvolging mogelijk per materie, team, inspecteur,… Ook de rapportering voor o.a. parlementaire vragen en het jaarverslag komt hiermee efficiënter dan vroeger tot stand. Nadat binnen de afdeling een inhoudelijke lijn bepaald is om een bepaalde materie zo eenvormig mogelijk te behandelen, kan dit met behulp van de applicatie gerealiseerd worden: verplichte velden en stappen worden ingebouwd en de structurering van de inspectieverslagen wordt gefaciliteerd (door menu’s, categorieën, sjabloonelementen). Per inspectiematerie zijn er handleidingen voor het gebruik van de applicatie. Sinds de ingebruikname van de applicatie is de historiek van de inspecties (bij elk van de controleobjecten) eenvoudig raadpleegbaar. Directe belanghebbenden (zoals beleidsuitvoerende diensten) hebben leesrechten voor de relevante inspectieverslagen. Het procesmanagement en de ondersteunende applicatie dragen voor het inspectieproces bij tot - duidelijkheid over de aanpak en meer eenvormigheid (effectiviteit/kwaliteit); - de kwaliteitsborging en interne opvolging (effectiviteit/kwaliteit), - flexibel werken en mogelijkheden om taken te poolen (efficiëntie).

Uitvoering Uitvoering, procedures en instructies Procedures en instructies bij Inspectie RWO De inspectieactiviteiten worden uitgevoerd conform de bepaalde inspectieprioriteiten. Procedures, richtlijnen, checklists, formulieren i.f.v. een kwaliteitsvolle en uniforme uitvoering en afhandeling van inspectie(dossier)s zijn aanwezig. Voor de verschillende soorten inspecties zijn draaiboeken, sjablonen, checklists, richtlijnen uitgewerkt i.f.v. kwaliteitsvol en uniform inspecteren. - Er werd een algemene handleiding rond het opstellen van het proces-verbaal ter beschikking gesteld. - Specifiek voor bouwinspectie werd een code goede praktijken uitgewerkt ten behoeve van de verschillende handhavingspartners. Ook het handhavingsplan ruimtelijke ordening bevat heel wat richtlijnen en verduidelijking omtrent het doel en het gebruik van de verschillende handhavingsinstrumenten. Over de doorlooptijd voor de behandeling van kantschriften zijn afspraken gemaakt. - Voor wooninspectie werden standaardformulieren uitgewerkt. Om de interpretatie en het gebruik van technische verslagen inzake de kwaliteitsnormen van woningen en kamers af te stemmen organiseert Wonen-Vlaanderen vorming waaraan ook de wooninspectie deelneemt. Momenteel zijn de wooninspecteurs ook gestart met de opmaak van een ‘vademecum wooninspectie’ met het oog op het verder uniformiseren van de inspecties in de verschillende buitendiensten. Doorlooptijden zijn bepaald voor de opmaak van een proces-verbaal en technisch verslag na een onderzoek ter plaatse. - Voor de uitoefening van het toezicht op particulieren beschikt de cel premies over gedetailleerde draaiboeken (o.a. renovatiepremie, sancties huurders, domiciliefraude). Thema-audit inspectie/handhaving – globaal rapport STRIKT VERTROUWELIJK

37


Rapportering en opvolging Rapportering en opvolging bij het Agentschap Kunsten en Erfgoed Sjablonen van inspectieverslagen werden opgesteld om de inspectierapportering zo uniform mogelijk te laten verlopen.. Het agentschap vraagt bewijsstukken op en voegt deze toe aan het dossier. Waar relevant worden de vervolgacties n.a.v. de inspectieresultaten opgevolgd. In het archiefbeheersplan van het agentschap staan concrete richtlijnen voor de administratieve bewaartermijn van inspectiegerelateerde documenten.

Evaluatie Kwaliteitsborging/interne werking Opbouw kwaliteitssysteem dienst Handhaving binnen de afdeling Mestbank (Vlaamse Landmaatschappij – VLM) Binnen de dienst Handhaving werd een nieuw systeem van kwaliteitsbewaking geoperationaliseerd door de aanstelling van kwaliteitsbewakers voor een aantal expertises. Deze kwaliteitsbewakers zijn bevoegd voor de opvolging van wet- en regelgeving m.b.t. specifieke materies, de praktijkgerichte instructie/handhavingsfiche, de ondersteuning van de toezichthouders, het opbouwen van expertise en het nazicht van de verslagen, na versturing ervan, in functie van de conformiteit met de procedures. De celhoofden van de regio's worden verantwoordelijk voor de opvolging van de opmerkingen van de kwaliteitsbewakers. Deze ex-post kwaliteitsbewaking is een aanvulling op de ex-ante kwaliteitsbewaking door de celhoofden. Door de hervorming van de 5 provincies naar 2 regio’s zal de beschikbare tijd voor kwaliteitsbewaking door de celhoofden immers sterk verminderen en zich voornamelijk beperken tot een nazicht van de processen-verbaal.

Beleidsgerichte rapportering en verantwoording Beleidsgerichte rapportering bij de cel Natuurinspectie van het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) In het jaarlijks handhavingsrapport rapporteert het ANB omtrent de resultaten van haar handhavingsactiviteit en maakt hierin melding van de gedecteerde knelpunten inzake handhaving van het milieubeheerrecht. Het jaarlijkse handhavingsrapport bevat bvb.: - een aantal algemene gegevens m.b.t. de werking van de cel Natuurinspectie en m.b.t. de samenwerking en het overleg met andere handhavingsactoren; - een aantal statistische gegevens inzake het aantal routinecontroles en specifieke handhavingscampagnes; - een toelichting van het strafrechtelijk en administratiefrechtelijk optreden en een inventarisatie van de belangrijkste wets-, decreets- of besluitartikels waarop in het voorbije jaar werd geverbaliseerd; - een rapportering omtrent de knelpunten inzake handhaafbaarheid: o die in de bestaande wetgeving door de handhavers bij de uitvoering van hun taak werden gedetecteerd; o uit een vorig handhavingsrapport waaraan in de loop van het voorbije jaar werd geremedieerd.


38


Bijlage 2 – Detail bij hoofdstuk 4 m.b.t. het toezicht op aanwending van subsidies Omschrijving ESR-codes ESR-code 3

43 44 5 63 64

Omschrijving ESR-code Inkomensoverdrachten aan en van andere sectoren (bvb. exploitatiesubsidies, inkomensoverdrachten –die geen exploitatiesubsidies zijn- aan bedrijven en financiële instellingen, aan privaatrechtelijke instellingen zonder winstoogmerk t.b.v. de gezinnen, aan gezinnen of aan het buitenland) Inkomensoverdrachten aan lokale overheden Inkomensoverdrachten aan het autonoom gesubsidieerd onderwijs Kapitaaloverdrachten aan en van andere sectoren (bvb. aan bedrijven en financiële instellingen, aan privaatrechtelijke instellingen zonder winstoogmerk t.b.v. de gezinnen, aan gezinnen of aan het buitenland) Kapitaaloverdrachten aan lokale overheden Kapitaaloverdrachten aan autonoom gesubsidieerd onderwijs

Detailgegevens bij “figuur 2 – Aandeel subsidies in de Vlaamse begroting” en bij “figuur 3 – Verdeling van de subsidies over de beleidsdomeinen”

De top 10 van subsidieverlenende entiteiten beheren samen ruim €15 miljard (of meer dan 80%) van alle subsidies. 7 van deze 10 entiteiten 11 behoren tot de beleidsdomeinen Onderwijs en Vorming en Werkgelegenheid, Volksgezondheid en Gezin.

11 JW: Jongerenwelzijn; ZF: Vlaams Zorgfonds; K&G: Kind en Gezin; VSAWSE: Vlaams SubsidieAgentschap WSE; Z&G: Zorg en Gezondheid; VAPH: Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap; AHOVOS: Agentschap voor Hoger Onderwijs, VolwassenenOnderwijs en Studietoelagen; ABB: Agentschap voor Binnenlands Bestuur; AgODi: Agentschap voor OnderwijsDiensten


39


AgODi

€ 3.448.150

ABB € 6.164.164

332.218 € 357.149

AHOVOS VAPH Z&G

€ 563.837

VSAWSE

€ 588.067

Wonen-Vlaanderen K&G

€ 743.655

ZF € 2.483.422

€ 750.406

JW Andere

€ 1.253.821 € 1.917.181

Detailgegevens bij “figuur 4 – Resultaten bevraging”:

andere uitgaven € 8.358.113 31%

enkel door 1ste lijn € 4,5 miljard 24 %

subsidies € 18.602.070 69%

inspectie, verificatie, visitatie door overheid bij derde € 14 miljard 75%

niet afgedekt € 0,16 miljard 1%

Uit de resultaten van de bevraging blijkt dat er geen of gering toezicht is op 1% van de subsidies. De onderstaande tabel geeft weer bij welke beleidsdomeinen en entiteiten deze subsidies zich situeren. Beleidsdomein RWO: € 90 mio

Entiteit Agentschap WonenVlaanderen: € 87 mio

-

-

Agentschap Onroerend Erfgoed: € 2,5 mio

-

Omschrijving subsidies investeringen aan overheidsbedrijven voor bouwrijp maken van gronden en de aanleg van infrastructuur voor sociale woonwijken en serviceflats; investeringen aan gemeenten voor de bouw en renovatie van huurwoningen ikv sociale woonprojecten; investeringsbijdragen aan andere lokale overheden voor de bouw en renovatie van koopwoningen van sociale woonprojecten; kapitaaloverdrachten aan overheidsbedrijven m.b.t. verwervingssubsidies ikv het sociale gronden pandenbeleid. subsidie aan nieuwe erfgoedvereniging; subsidie aan provinciaal erfgoedcentrum Ename.


40


MOW: € 55 mio

VIF: € 55 mio

CJSM: € 12,5 mio

Kunsten en Erfgoed: € 12,5 mio

FB : € 6,8 mio

Departement FB: € 6,8 mio

EWI: € 3 mio

Departement EWI: € 3 mio

BZ: Departement BZ: € 1 mio € 1 mio Totaal: € 169 mio

de subsidielijnen ivm Maritieme Dienstverlening & Kust en Wegen & Verkeer o.a. - investeringsbijdragen voor door het gewest bevolen verplaatsingen van gas- en elektriciteitsinstallaties en rioleringen; - investeringssubsidies ter ondersteuning van fiets- en doortochtenbeleid en schoolomgevingen en overdracht van wegen. o.a. - € 5 miljoen aanvullende tewerkstelling culturele sector; - € 1,7 miljoen subsidies aan kunstenaars; - € 3,7 miljoen bijdrage aan Nederlandse Taalunie; - € 0,6 miljoen werking van periodieke publicaties; - € 0,5 miljoen verbeteren arbeidsomstandigheden kunstenaars-werknemers; - € 0,5 miljoen spreiding van kunstwerken; - € 0,5 miljoen Opera voor Vlaanderen. - € 1 mio toekenning van gewestwaarborg; - € 5,3 mio responsabiliseringsbijdrage aan VZW Vlaams Pensioenfonds; - € 0,5 mio overige werkingskosten Antwerp Management School. - € 1,6 mio Vlaams Unesco Trustfonds Wetenschappen; - VZW’s voor bekendmaking van wetenschapsbeleid en wetenschappelijk onderzoek. geen informatie ontvangen n.a.v. bevraging

Detailgegevens bij “figuur 5 - Resultaten bevraging – afdekkingsgraad” 2de lijnstoezicht wordt uitgeoefend € 4,8 miljard 88%

geen audit € 6,5 miljard 35 %

audit door IAVA (*) € 5,5 miljard 30% audit door Rekenhof (*) € 6,5 miljard 35%

geen of geringe toezichtsuitoefening € 0,7 miljard 12%

Op basis van de vaststellingen tijdens het terreinwerk bij Inspectie RWO, Zorginspectie, de inspectiediensten van Agentschap Ondernemen, het Departement WSE en de entiteiten K&E12 en ASCW 13 blijkt dat er geen of gering toezicht in tweede lijn uitgeoefend wordt op ongeveer € 0,7 miljard aan subsidies (12%). Deze 12% subsidies situeren zich bij de onderstaande entiteiten. Entiteit Bedrag aan subsidies Agentschap Wonen-Vlaanderen € 225 mio Agentschap Onroerend Erfgoed € 64 mio ASCW € 200 mio VIPA € 163 mio Totaal € 0,7 miljard

12 13

K&E: Agentschap Kunsten & Erfgoed ASCW: Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Volwassenen en Jeugd


41

handhaving. Globaal rapport

Recommend Documents