Handen en voeten voor transparantie vanuit theorie en praktijk

Handen en voeten voor vanuit theorie en praktijk Transparantietafel

transparantie

Projectcode:

V308

Documentsoort:

Rapportage

Titel :

Handen en voeten voor transparantie vanuit theorie en praktijk

Documentnummer :

PP002\XXXXXX2004\YYY

Opdrachtgever:

PSIB Programmabureau Contactpersoon: A.N. Nienhuis Büchnerweg 1 Postbus 420 2800 AK Gouda tel: 0182 – 54 0670 fax: 0182 – 54 0621

Auteurs

Prof. Dr. Johan Graafland (Universiteit van Tilburg) Dr. Ir. Andre Nijhof (Universiteit Twente) Prof. Ir. Henk van Tongeren (P3bi) Mw. Vera Besseling CPC (CiΣTerra) Drs. Rene Didde (freelance journalist) Ir. Oskar de Kuijer (KDO Advies)

Contactpersoon: Oskar de Kuijer (KDO Advies) Postbus 261 2300 AG Leiden tel: 071 – 513 52 87 fax: 071 – 512 46 71 e-mail: [email protected]

2

Voorwoord Voor u ligt de rapportage ‘Handen en voeten voor transparantie vanuit theorie en praktijk’ door de Transparantietafel uitgebracht in het kader van het programma Proces en Systeeminnovatie in de Bouw. Transparantie is naar de mening van de Regieraad Bouw en het rijk een van de leidende thema’s voor de gewenste proces en systeeminnovatie van de bouwsector. Om te komen tot vernieuwing en om bij te dragen aan het onderlinge vertrouwen tussen partijen in de sector moeten betrokken organisaties in de bouwsector (klant/gebruiker- opdrachtgever, opdrachtnemer, toeleverancier, toezichthouder) aan de gang om praktisch inhoud te geven aan dit thema. Om handen en voeten te geven aan een dialoog over en implementatie van Transparantie in de bouwsector hebben op uitnodiging van PSIBouw personen vanuit verschillende geledingen uit de bouwsector het initiatief genomen tot een Transparatietafel. Bijlage 1 Deelnemers en bijlage 2 Missie en visie transparantietafel gaan hierop nader in. Een van de speerpunten van de Regieraad Bouw is de samenwerking tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers vanuit de invalshoeken transparantie en integriteit. De Regieraad heeft de Transparantietafel gevraagd een advies voor te bereiden over: - Wat kan de Regieraad verstaan onder het thema transparantie? - Hoe verhoudt transparantie zich tot het thema integriteit? - Hoe kunnen partijen in de bouwsector transparantie oppakken? Om tot het advies te komen heeft de Transparantietafel: - Definitiestudie laten verrichten door de Universiteit van Tilburg, Technische Universiteit Twente en Deloitte. - Interviews met 20 sleutelpersonen uit de verschillende geledingen van de bouwsector laten houden door Rene Didde i.s.m. Oskar de Kuijer (zie Deel III en de diverse boxen in de delen I en II). - Uitwisseling van de visie en ervaringen aan de tafel en de gedachtevorming naar aanleiding van de resultaten van I en II. Het voorliggende rapport bestaat uit 3 delen. - Deel I behandelt het advies van de Transparantietafel aan de Regieraad Bouw. - Deel II geeft een onderbouwing van het advies - Deel III doet verslag van de interviews Oskar de Kuijer Voorzitter transparantietafel

3

DEEL I Advies

4

Advies Dit advies van de transparantietafel bestaat uit een visie op de inhoud en rol van transparantie voor de gewenste proces- en systeeminnovatie van de bouwsector. De Transparantietafel adviseert de Regieraad Bouw het volgende statement: Statement 1: De Regieraad verstaat onder transparantie het verstrekken van inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn en vindt dat transparantie door zowel opdrachtgevers, opdrachtnemers en andere betrokkenen moet worden opgepakt als voorwaarde om aan de beoogde proces- en systeeminnovatie van de sector invulling te kunnen geven.

5

1

Wat is transparantie? Volgens de regieraad is transparantie één van de drie pijlers van het transitieproces in de bouw. Voor velen blijft het begrip echter vaak onduidelijk, omdat het zoveel dwarsverbanden kent met andere zaken die van belang zijn voor het transitieproces van de bouw, zoals integriteit, innovatieve contractvormen, marktwerking, vertrouwen en kwaliteit/prijs sturing. Dit advies verheldert deze relaties. De transparantietafel hanteert de volgende definitie voor transparantie: Een transparante organisatie verstrekt inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn. Dit inzicht is noodzakelijk voor de betrokkenen om goede afgewogen beslissingen te nemen en verantwoording af te kunnen leggen. Betrokkenen betreffen degenen wiens belangen beïnvloed worden door de transacties, zoals leveranciers, werknemers, klanten, concurrenten, de overheid en het publiek in brede zin. Transparantie is een onderdeel van openheid (zie kader). Openheid is breder omdat het niet alleen een informatiestroom van de organisatie naar de betrokkenen vereist (transparantie), maar ook een omgekeerde beweging waarbij de organisatie open staat voor de informatie en relevante aangelegenheden van de betrokkenen (ontvankelijkheid). Openheid

Transparantie

Ontvankelijkheid

Handelingskant

Informatie bieden aan anderen

Houdingskant

Integer zijn

Opnemen van informatie anderen Begrip tonen en open staan

van

Transparantie heeft verder twee kanten: handelen en houding. De handelingskant betreft het bieden van informatie over allerlei aspecten van de transacties die de organisatie aangaat. De juiste informatie maakt het handelen van de onderneming controleerbaar en toetsbaar. Transparantie is echter ook een kwestie van houding. Men moet ook de innerlijke motivatie en neiging hebben om open te willen zijn. Als deze ontbreekt, blijft transparantie halverwege steken, omdat niet alle vormen van transparantie afgedwongen kunnen worden. Transparantie als houding is een vorm van integriteit.

1.1

Transparantie, marktwerking en innovatie Uit de interviews blijkt dat managers uit de verschillende geledingen van de bouw groot belang hechten aan meer transparantie als één van de pijlers van het transitieproces in de bouw (Zie bijlage 2 en box 1 in bijlage 1). Waarom is transparantie zo belangrijk? Statement 2: Transparantie is een noodzakelijke voorwaarde voor goede marktwerking en innovatie De belangrijkste reden is volgens de transparantietafel dat transparantie een noodzakelijke voorwaarde is voor efficiënte marktwerking en innovatie. Eén van de condities voor efficiënte marktwerking is dat de marktpartijen een goed inzicht hebben en bieden in zowel de prijs, kwaliteit en kwantiteit van de goederen of diensten die zij verhandelen. Met behulp van deze informatie kunnen de marktpartijen verschillende producten goed met elkaar vergelijken en het economisch meest voordelige alternatief bepalen. Indien dit inzicht ontbreekt, kunnen goede en slechte aanbiedingen niet goed vergeleken worden en zullen vragende partijen te vaak niet de beste producten selecteren dan wel onnodig hoge prijzen betalen voor hun producten, hetgeen ten koste gaat van de welvaart. Gebrek aan transparantie is met name schadelijk wanneer sprake is van asymmetrische informatie. Dit treedt op wanneer de ene marktpartij meer informatie tot zijn beschikking heeft dan de andere marktpartij. Dit stelt de beter geïnformeerde marktpartij in staat om de onwetendheid van de andere partij te exploiteren door manipulatie van de prijs, kwaliteit of kwantiteit op een manier die voor de minder goed geïnformeerde marktpartij moeilijk waarneembaar is. 6

Dit gebrek aan efficiënte marktwerking leidt vervolgens ook tot een vermindering van de noodzaak om te innoveren. Doordat goed presterende ondernemingen zich niet kunnen onderscheiden, kunnen slecht presterende ondernemingen zich in de markt handhaven. Hierdoor neemt de prikkel en noodzaak tot proces- en productinnovatie af. Bij transparante marktverhoudingen kunnen bedrijven die investeren in proces- en productinnovatie om de kwaliteit-prijs verhouding te verbeteren rekenen op meer marktaandeel, terwijl bedrijven die niet innoveren op termijn van de markt worden gedrukt. De dynamiek die hierdoor op gang komt, leidt ertoe dat de markt zichzelf saneert. Transparantie is dus een belangrijke voorwaarde wil de tucht van de markt werken en er een prikkel zijn voor bouwondernemingen en de sector om zichzelf anders te organiseren. Transparantie kan ook marktwerking bevorderen door het vertrouwen tussen marktpartijen te versterken en een soepele, flexibele samenwerking tussen contractpartners mogelijk te maken. Indien transparantie ontbreekt zal een transactie alleen tot stand komen als er additionele voorzieningen worden getroffen die het gebrek aan vertrouwen compenseren. Dit gaat echter vrijwel altijd gepaard met een stijging van de transactiekosten voor beide partners en dus tot hogere prijzen. Dit kan er zelfs toe leiden dat transacties in het geheel niet tot stand komen. Indien informatie onvolledig is en er onvoldoende vertrouwen is tussen marktpartijen, zullen zij het risico niet durven nemen om een transactie af te sluiten. Als gevolg hiervan kunnen de voordelen die de transactie aan beide partijen biedt niet worden gerealiseerd. Overigens is transparantie maar één van de voorwaarden van goede marktwerking. Sterker nog, indien andere voorwaarden voor goede marktwerking ontbreken, kan meer transparantie de marktwerking zelfs verslechteren. Waar machtige partijen binnen een sector andere partijen min of meer dwingen tot meer informatie zonder zelf opening van zaken te geven, kan transparantie tot een verdere verstoring van de marktverhoudingen leiden en de macht van de sterke marktpartij verder doen toenemen. Ook het proces van herstel van vertrouwen zal dan niet plaatsvinden. Transparantie vereist dus ook wederkerigheid. Grenzen aan transparantie Alhoewel transparantie een belangrijke conditie is voor efficiënte marktwerking, dient transparantie ook gelimiteerd te worden. Statement 3: Er zijn grenzen aan transparantie. Het is een middel dat gericht moet worden ingezet.

Allereerst is het communiceren van informatie kostbaar. In een dynamische en complexe omgeving is het tijdrovend en vaak zelfs onmogelijk om alle informatie die mogelijk relevant is voor de transactie te verzamelen en op schrift te stellen of anderszins te communiceren. Een overvloed aan gegevens zorgt ook voor information overload die het bevattingsvermogen van de gebruikers ervan te boven gaat en de kwaliteit van beslissingen juist vermindert. Het doel van transparantie is niet zoveel mogelijk informatie te bieden, maar alleen die informatie die relevant is en het inzicht van de gebruikers van de informatie ten goede komt. Ook is de onderneming niet gehouden om vertrouwelijke informatie te verstrekken die haar eigen belangen onevenredig in gevaar brengen. Hierbij is de houding van de ontvanger van de informatie van invloed van belang. Klanten die bijvoorbeeld vertrouwelijke informatie in offertes over innovatieve technieken gebruiken om daarmee andere mogelijke opdrachtgevers te informeren en daarmee de concurrenten bevoordelen, verdienen minder transparantie dan klanten die op een zorgvuldige manier met de geboden informatie omgaan.

7

8

Twee modellen

Statement 4: Welke vorm van transparantie gewenst is hangt af van het type project.

Bij standaardprojecten waarbij risico’s gering zijn en informatie over de transactie redelijk makkelijk te verkrijgen is, kan gekozen worden om alle afspraken over uitvoering en aansprakelijkheden op voorhand vast te leggen in een expliciet contract. Daarbij past een formele invulling van transparantie waarbij wet en regelgeving strikte eisen stellen aan de informatie die over en weer moet worden overlegd. Het beleid dient er zich op te richten de transparantie van de informatie voorafgaand aan de sluiting van contracten en tijdens de uitvoering ervan te optimaliseren. Men vertrouwt dan op de formele aspecten van het contract en maakt zich onafhankelijk van het al of niet aanwezig zijn van integriteit bij de contractpartner. 80 % van de markt werkt feitelijk al met dit type model. De tafel pleit ervoor dit model verder te verbeteren, onder andere door de mogelijkheden voor functioneel (in plaats van technisch) specificeren verder te ontwikkelen alsook te bevorderen dat in de prijsbeoordeling bijvoorbeeld de kostenbesparingen in het totaal worden beoordeeld. Waar informatie over alle elementen van het contract niet geboden kan worden en het afdichten van de onzekerheden via aanvullende aansprakelijkheidsclausules te kostbaar is (omdat alle eventualiteiten niet overzien kunnen worden dan wel de mogelijkheden voor innovatie van de kant van aannemers hierdoor teveel belemmerd worden) kan men kiezen voor een impliciet contract, waarbij men volgens ‘samen uit, samen thuis’ werkt. Men accepteert de onzekerheid en vertrouwt erop dat iedere partij een goede prestatie zal willen leveren en zich constructief opstelt indien zich mee- of tegenvallers voordoen. Dit vertrouwen in het omgaan met de gelaten ruimte is overigens geenszins een blind vertrouwen. Ook bij een impliciet contract dienen contractpartners transparant te zijn over zaken zoals het verantwoorden van alle uitgaven en het vooraf in kaart brengen van risico’s. De tafel verwacht dat dit tweede type model in de toekomst belangrijker wordt.

9

2

Impliciete contracten en vertrouwen Statement 5: Bij impliciete contracten dient vertrouwen te worden versterkt door in te zetten op: 1 slimme contractvormen waarin belangen congruent worden gemodelleerd; 2 versterking van het reputatiemechanisme door meer transparantie in prestaties uit het verleden; 3 het bevorderen van transparantie als houding. Hoewel impliciete contracten bij complexe producten efficiënter zijn dan expliciete contracten, is de transparantie hier noodzakelijkerwijs minder groot. Het is duidelijk dat op dit punt – waar het bieden van informatie zijn grens nadert - vertrouwen van cruciaal belang is. De tafel onderscheidt drie wijzen waarop dit vertrouwen kan worden versterkt. Vertrouwen in een handelspartner kan worden gestimuleerd door gebruik van geëigende contractvormen. PPS-contracten waarbij niet voorziene mee- of tegenvallers worden gedeeld tussen de contractpartners creëren een congruentie van belangen. Men weet van elkaar dat beide partijen er belang bij hebben om de kosten van het project zo laag mogelijk te houden. Ook DBFM contractvormen bevorderen het vertrouwen. Het is het voor de opdrachtnemer bij een DBFM contract immers van belang om een hoge kwaliteit te leveren, omdat hij immers zelf verantwoordelijk is voor het langdurig onderhoud. In de tweede plaats kan het vertrouwen gebaseerd zijn op het reputatiemechanisme. Informatie over prestaties van de onderneming in het verleden biedt inzicht in de te verwachten prestaties van de onderneming in de toekomst. Waar zekerheden niet vooraf gegeven kunnen worden, is het zo toch mogelijk om de onzekerheid bij andere partijen te verminderen en het vertrouwen te genereren dat nodig is om tot een transactie over te gaan. Kortom, bij transparantie gaat het niet alleen om het contract, maar ook om transparantie in het proces voor en na het contract. Indien het reputatiemechanisme goed werkt zal een marktpartij geen volledige garanties behoeven om toch met de beoogde partner in zee te gaan. Prudente ondernemers zullen namelijk afzien van opportunisme als er een sterk reputatiemechanisme werkzaam is. Bij handelsrelaties waarbij de kans op zich herhalende bilaterale contacten groot is, zullen de transactiepartners zich namelijk realiseren dat een tegenvallende prestatie de kans op opdrachten in de toekomst zal verminderen. De andere marktpartij zal hierop anticiperen en derhalve, ondanks onvolledige informatie over de af te sluiten transactie, het toch aandurven om met de onderneming in zee te gaan. Het reputatiemechanisme werkt nog sterker als reputaties breder in de markt bekend worden. Ook andere partijen zullen dan namelijk afzien van transacties met een onderneming, indien deze door wanprestaties een slechte reputatie in de markt heeft neergezet. De nadelen van het leveren van een wanprestatie worden hierdoor verveelvoudigd. Vertrouwen kan tot slot worden versterkt door te werken aan integriteit en transparantie als houding. Van een integere partner mag verwacht worden dat nieuwe informatie open wordt besproken zodra deze beschikbaar komt. Ook hier laat men flexibiliteit toe bij het zoeken van oplossingen in plaats van rigide bestekken te hanteren, maar vertrouwt men niet alleen op de contractvorm in combinatie met een goede werking van het reputatiemechanisme, maar ook op de integriteit van de contractpartner. Hier ligt de link met het werk van de integriteittafel. Het stimuleren van transparantie is dus afhankelijk van de context. Indien partijen kiezen voor expliciete contracten hoort daar een meer formele invulling van transparantie bij. Indien partijen kiezen voor een ‘samen uit, samen thuis’ relatie, dient men in te zetten op slimme contractvormen, versterking van het reputatiemechanisme en het bevorderen van transparantie als houding. Zeker de laatste stap is niet ingebakken in de cultuur van de bedrijfstak.

10

Wat moet transparanter? In de interviews is gepeild welke behoeften er leven op het gebied van transparantie. Enkele belangrijke elementen zijn samengevat in het volgende overzicht.

Statement 6: Er is meer transparantie gewenst in: 1 verdeling van risico’s ten aanzien van te leveren prestatie en te maken kosten 2 selectie- en gunningcriteria van de opdrachtgever 3 bescherming van innovatieve ideeën 4 prestatie-indicatoren voor het meten van kwaliteit 5 indicatoren voor het meten van prestaties in het verleden (reputaties) 6 samenwerking: verhelderen van rollen en taken Gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen hebben verschillende belangen en uiteenlopende risicoprofielen. Door vroegtijdige uitwisseling van risico-profielen kunnen risicovolle interacties tussen vraagspecificatie, mogelijke technische oplossingrichtingen en omgevingsfactoren in een veel eerder stadium in beeld gebracht worden. In de tweede plaats dient de transparantie in de selectieprocedure te worden verhoogd. De opdrachtgever dient transparant te zijn in de redenen van gunning en afwijzing. Inschrijvers worden zo in staat gesteld de leereffecten in een volgende aanbesteding in te brengen. In de derde plaats dient de informatie die bouwondernemingen bieden op een verantwoorde en redelijke wijze door de gebruikers te worden gehanteerd. In de vierde plaats is het van belang dat pogingen worden ondernomen om kwaliteit beter te kunnen beoordelen. Het streven om in het aanbestedingsproces de kwaliteit-prijsverhouding als selectiecriterium te hanteren in plaats van de laagste prijs, brengt het risico met zich mee van minder transparantie. Kwaliteit is moeilijker te meten en daarom transparant te maken. In de vijfde plaats moet de bouw inzetten op het versterken van het reputatie-mechanisme door grotere transparantie over de prestaties uit het verleden. Daarbij dient wel te worden aangetekend dat het meten van prestaties (evenals kwaliteit) complex is. Reputatie-indices bieden veelal alleen algemene informatie. De indices zijn daarom te grof om voor specifieke projecten van doorslaggevende betekenis te zijn. Wel zijn zij bruikbaar als toetredingsdrempel of preselectie mechanisme om de rotte appels te weren. Op deze wijze dragen zij bij aan een beter imago van de bouw. De Transparantietafel is tot slot van mening dat een open cultuur een noodzakelijke voorwaarde is om tot de beoogde transparantie te komen. Voor een deel kan dit worden gestimuleerd door in opleidingen meer aandacht te geven aan sociale en communicatieve vaardigheden, zodat een nieuwe categorie van breed georiënteerde managers wordt opgeleid die in staat is om in samenwerkingsverbanden, in open overleg en vertrouwen met anderen samen te werken.

11

3

Maatvoering en dilemma’s Op grond van het voorgaande is duidelijk dat bij de maatvoering van transparantie verschillende dilemma’s spelen. De tafel denkt hierbij aan de volgende voorbeelden. Het bieden van meer informatie kan ten koste gaan van de betrouwbaarheid, meetbaarheid, controleerbaarheid of begrijpelijkheid van de informatie alsook van de bereidheid van belanghebbenden om de informatie te gebruiken. Het ontwikkelen van instrumenten om de transparantie te vergroten, zoals een transparantiescan, kan leiden tot een dynamiek waarbij het instrument steeds verder uitgebreid wordt om lacunes te ondervangen. Dit brengt het gevaar van hoge kosten mee. Bij elke vergroting van transparantie dienen kosten en baten derhalve goed te worden afgewogen. Verhoging van transparantie kan een prikkel tot meer innovatie genereren, maar kan deze prikkel ook wegnemen indien de toename van transparantie de bescherming van intellectueel eigendom vermindert. Meer transparantie kan het onderling vertrouwen tussen marktpartijen versterken in een wederkerige relatie en een sfeer van initieel vertrouwen. Indien meer transparantie echter gemotiveerd is uit wantrouwen en plaatsvindt in een context van juridisering van samenwerkingsvormen, kan deze tot een uitholling van integriteit leiden en per saldo tot een vermindering van vertrouwen. Meer transparantie kan ertoe leiden dat het vertrouwen van de contractpartner toeneemt, maar bergt eveneens de mogelijkheid van minder rendement in zich als contractpartners de geboden transparantie misbruiken en geen wederkerigheid betrachten. Een versterking van het reputatiemechanisme kan enerzijds marktwerking bevorderen maar anderzijds ook extra toetredingsdrempels creëren voor nieuwkomers. Bouwondernemingen moeten er enerzijds van uit kunnen gaan dat het inbrengen van innovatieve ideeën in de ontwerpfase gehonoreerd wordt. Anderzijds mag dit niet tot volledige uitsluiting van concurrentie leiden. Voor complexe producten is het beter dat het selectieproces meer geënt wordt op een goede kwaliteit-prijs verhouding dan op basis van laagste prijs. Omdat de kwaliteit van een bouwplan echter moeilijk te beoordelen is, brengt dit wel het risico mee van minder transparantie in het gunningsproces.

1

2

3

4

5

6 7

8

3.1..1.1

Vervolgstappen

De beschreven dilemma’s laten zien dat transparantie noodzakelijk, maar ook complex is. In dit advies heeft de transparantietafel daarom vooral beoogd een visie op de inhoud en rol van transparantie voor de gewenste proces- en systeeminnovatie van de bouwsector neer te leggen. De tafel beseft dat zij er daarmee nog niet is en doet daarom de volgende aanbeveling:

1 2

Statement 7: De Regieraad dient de volgende vervolgstappen te faciliteren: Het meenemen van transparantie als thema in pilots die momenteel binnen de bouwsector lopen. Leden van de tafel nemen hiertoe ook zelf initiatieven. Het verrichten van een vervolgstudie waarin transparantie nader wordt geoperationaliseerd voor de verschillende fasen in het bouwproces, gespecificeerd naar de verschillende relaties en contracten tussen betrokken partijen binnen de bouwketen.

12

Visie op transparantie in de bouw

Prof. Dr. Johan Graafland Universiteit van Tilburg Dr. Ir. Andre Nijhof Universiteit Twente Prof. Ir. Henk van Tongeren P3bi Mw. Vera Besseling CPC CiΣTerra

13

Inhoud 1 Inleiding

Deel I 2 3 4 5 6 7

Conceptualisering van transparantie Wat is transparantie? Waarom is transparantie gewenst? Grenzen aan transparantie: vertrouwen en integriteit Een integrerend raamwerk Keuze tussen twee modellen Welke onderwerpen behoeven transparantie: een checklist

Deel II 8 9 10 11 12 13 14

11

14 19 23 29 31 34

Toepassing op de bouw

Achtergronden Betrokken partijen en hun belangen Transparantie bij transacties Transparantie en het reputatiemechanisme Wettelijke vereisten bij overheidsopdrachten Best practices Conclusies, dilemma’s en aanbevelingen

Referenties

37 41 44 52 55 60 65 72

Bijlage 1 Transparantie in de wetenschap (fase 2)

74

Bijlage 2 Relevante wet- en regelgeving voor Europees aanbesteden

76

14

Tabellen Tabel Tabel Tabel Tabel

1 2 3 4

Openheid, transparantie, toetsbaar handelen en houding Checklist bij selectie van onderwerpen Belangen, kwetsbaarheden en thema’s voor transparantie. Behoeften aan informatie bij opdrachtgever en bouwonderneming

Tabel 5

Vormen van informatie die van invloed zijn op reputatie

Tabel A1

Toepassing van checklist bij CPB-publicatie van effecten verkiezingsprogramma’s

Boxen met reacties van 20 sleutelpersonen uit de bouwsector Box Box Box Box Box Box Box Box

1 2 3 4 5 6 7 8

Interviews: Interviews: Interviews: Interviews: Interviews: Interviews: Interviews: Interviews:

Is transparantie de kern van de vernieuwing van de bouw? Wat is transparantie? Wat is de winst van meer transparantie in de bouw? Grenzen aan transparantie Wat moet transparanter? Belemmeringen voor meer transparantie De rol van het reputatiemechanisme Transparantie bevorderen in de praktijk

Figuren

Figuur 1

Meer transparantie: twee manieren

Figuur 2

Transparantie, integriteit en vertrouwen

15

1

Inleiding Openheid is een thema dat dagelijks de kranten haalt. Dit betreft niet alleen de publieke sector denk bijvoorbeeld aan openheid in openbaar bestuur, de kwaliteit van scholen, of topbeloningen in de (semi-) publieke sfeer. Ook het bedrijfsleven ontkomt niet aan de roep om meer openheid. Tal van belangengroepen zoals vakbonden, consumentenorganisaties, de vereniging van beleggers en milieuorganisaties eisen informatie over bijvoorbeeld de salarissen van bestuurders en directeuren, de technische specificaties van producten en de milieueffecten van de bedrijfsvoering. Ook in de bouw wordt de noodzaak tot meer transparantie gevoeld (zie Box 1). De bouw moet uit de schaduw, zo is de teneur van het rapport van de Parlementaire Enquête Commissie. Transparantie kan een belangrijke rol spelen in het transitieproces van de Nederlandse bouwsector. Door betere informatievoorziening zal de marktwerking verbeteren. Ook kan transparantie de innovatie ten goede komen, omdat uitwisseling van informatie leerprocessen versnellen. De processen in de bouw zijn vaak verre van transparant volgens de Regieraad (2005, 23). Voorbeelden zijn de totstandkoming van grondprijzen, hoe prijzen opgebouwd zijn1, welke gunningcriteria gehanteerd worden en hoe prestaties gemeten worden. Het is daarom niet verwonderlijk dat de Regieraad transparantie tot één van de drie pijlers van het transitieproces in de bouw heeft benoemd (naast innovatie en een goede kwaliteit-prijsverhouding). Dit vergroot de controleerbaarheid en draagt bij aan het creëren van vertrouwen tussen de verschillende partners in een bouwtraject door het handelen toetsbaar te maken. Dit is ook van belang voor de opdrachtgevers, omdat zij hun besluiten vaak weer moeten verantwoorden naar derden. Daarbij gaat het enerzijds om de institutionele kaders waarbinnen de verschillende partijen in de bouw met elkaar samenwerken, zoals de bepalingen over informatieoverdracht die in het aanbestedingsbeleid en verschillende contractvormen zijn vastgelegd. Transparantie gaat echter verder dan de formele kaders. Het gaat tevens om een houding, om de bereidheid om je open en transparant op te stellen. Daarmee raakt transparantie aan integriteit en aan de kernwaarden van partijen die samen het bouwproces vormgeven. Over de wijze waarop transparantie en integriteit met elkaar samenhangen bestaat echter nog veel onduidelijkheid. Bovendien zijn de eisen die ten aanzien van transparantie gelden sterk gebonden aan de context, zoals de aard van het productieproces, de structuur van de keten en de cultuur die daar heerst, alsmede de maatschappelijke issues die spelen en de behoeften aan informatie die andere belanghebbenden daaraan ontlenen. Het doel van deze studie is een visiedocument te ontwikkelen waarin het begrip transparantie verduidelijkt wordt en in de context

1

Hiervoor is een nieuwe wet in de maak (Grondexploitatiewet) waarmee het kabinet wil dat bij de ontwikkeling van bouwlocaties vooraf duidelijkheid bestaat welke kosten gemeenten in rekening kunnen brengen en sneller duidelijk wordt hoe hoog deze kosten zijn.

16

Box 1 Interviews: Is transparantie de kern van de vernieuwing van de bouw? Ingrid Koenen (Cobouw): Ik denk dat de efficiëntieslag belangrijker is. Wouter Remmelts (BAM Civiel): Het is een wezenlijk onderdeel van het transitieproces, maar er zijn ook andere wezenlijke zaken. Rudolf Mulder (DHV): In de serie veranderingsprocessen in de bouw is transparantie absoluut een belangrijk onderdeel Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Transparantie is geen doel, maar een hulpmiddel om vertrouwen in de bouw te genereren. Efficiëntie, marktwerking, kwaliteit en procesverbeteringen zijn de doelen. Het gedoe rond transparantie is een vreselijk opgetuigde kerstboom, waar alle instituties als PSIBouw, Regieraad, TNO, SBR hun graantje meepikken. Monika Chao (Instituut voor Bouwrecht): Transparantie is een middel om de praktijken van de bouwfraude niet te doen herleven. Ook innovatie is cruciaal. Het is niet een kwestie van het een of ander. Jan Fokkema (Neprom): Transparantie is een essentiële reactie op de bouwfraude-affaire. Het is een instrument om het publiek te overtuigen met argumenten. Wim Bakens (CIB): Transparantie is cruciaal, maar niet het enige. Het is wel de onderliggende voorwaarde voor een hele serie veranderingen. Jan de Koning (BOB): Transparantie is cruciaal, maar slechts een onderdeel van een algehele cultuurverandering naar een open en respectvolle manier van omgaan Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Transparantie is één van de gewenste stappen. Ik ben hoopvol dat transparantie over een paar jaar de normaalste zaak van de wereld is. Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Transparantie is een te vaag begrip. Klantgerichtheid, integriteit, imago, innovatie, prijskwaliteit zijn de echte issues. Wij moeten onze leden ook niet overvragen. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): transparantie is belangrijk, maar minstens zo belangrijk is de controle op de bouwplaats Peter de Weijs (ProRail): Cultuur en vertrouwen is nummer 1 in de transitie. Transparantie volgt daar automatisch uit. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): Transparantie is essentieel. Misschien is transparantie en het helder communiceren toch wel meer cruciaal dan andere contractvormen en innovatie. Ger Maas (BAM): Transparantie is niet het meest centrale thema….het meer werken op prestaties in plaats van op prijs is een diepere economische trend. Leendert Bouter (RWS): Transparantie is belangrijk, maar de kern is een verandering in processen en systemen in de bouw. Freek Meijer en Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): Transparantie is belangrijk en je moet het toepassen waar het kan. Maar tegelijkertijd is er sprake van een terugtredende overheid. RWS moet wel de kennis in huis houden om offertes van projecten te beoordelen. Niet bepaald transparant. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Transparantie hoort bij kinderen en is onmogelijk bij volwassenen. Belangrijker is het daarom dat bouwers hun gevoel van trots terugkrijgen. Aantrekkelijk worden voor jonge ingenieurs die rekening met natuur en

omgeving en prachtige producten bouwen. Dat is het allerbelangrijkste. 17

wordt geplaatst van de bouwnijverheid. Deze voorstudie zal een voorbereiding zijn op een verdere operationalisering van toetsbaar handelen in de bouw. De inhoud van rapport is als volgt. In deel I wordt het begrip transparantie geconceptualiseerd in relatie tot aanverwante begrippen zoals integriteit, vertrouwen en marktwerking. Het gaat hierbij vooral om een algemene verduidelijking van de kernbegrippen en onderlinge relaties Met het oog hierop geven wij in paragraaf 2 een definitie van het begrip transparantie. Paragraaf 3 geeft diverse redenen waarom transparantie wenselijk is. Paragraaf 4 belicht de grenzen van transparantie en de noodzaak van andere waarden voor goede marktwerking in de bouw. Paragraaf 5 brengt de verschillende concepten – transparantie, vertrouwen, integriteit en marktwerking – vervolgens onder in een raamwerk. In aansluiting daarop onderscheidt paragraaf 6 twee kernmodellen die richting gevend zijn voor de wijze waarop transparantie geoperationaliseerd moet worden. Paragraaf 7 sluit deel II af met een checklist voor de selectie van onderwerpen die transparantie behoeven. Deel II gaat in op de context van de bouw. Na een korte schets van ontwikkelingen in de bouw, geven wij een overzicht van de belangrijkste partijen die betrokken zijn in de verschillende fasen van het bouwproces en identificeren wij de belangrijkste belangen die verschillende partijen hebben bij de diverse transacties in deze fasen. Vervolgens behandelen wij bij welke onderwerpen transparantie gewenst is. Daarna gaan wij na welke wettelijke vereisten er bij het Europese aanbesteden van overheidsopdrachten hieromtrent gelden. Deel II wordt afgesloten met enkele voorbeelden van best practices. De laatste paragraaf vat de belangrijkste bevindingen van de studie samen.

18

Deel I 2

Conceptualisering van transparantie

Wat is transparantie? Transparantie komt van het Latijns transparere dat de betekenis doorschijnen heeft. Dit stemt overeen met de omschrijving die Van Dalen geeft van transparantie: ‘waardoorheen de onderlaag zichtbaar wordt’. Een transparante organisatie verstrekt inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn. Dit inzicht is noodzakelijk om goede afgewogen beslissingen te nemen en verantwoording af te kunnen leggen.

19

Box 2

Interviews: Wat is transparantie? Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Consumenten inzicht geven in gegevens die ertoe doen, zodat ze goede beslissingen kunnen nemen. Jan Fokkema (Neprom): Het inzichtelijk maken van afwegingen en handelingen zodat in de samenwerking met overheden alle betrokken partijen verantwoording kunnen afleggen Wim Bakens (CIB): betrokkenen in het bouwproces toegang geven tot relevante gegevens Jan de Koning (BOB): maximaal communiceren en maximaal informeren, ook over wat slecht gaat Martin Kraamwinkel (grondbedrijf gemeente Barendrecht): helder maken wie op welk moment verantwoordelijk is, waar de opdrachten vandaan komen en hoe deze tot stand komen. Freek Oranje (sloopbedrijf): laten zien wat je doet in de prijsopbouw Rudolf Mulder (Ingenieursbureau DHV): het opstellen en naleven van heldere afspraken, zodat er niets voor niemand wordt achtergehouden. Daar vloeit toetsbaar handelen uit voort. Peter Bor (Ingenieursbureau Amsterdam): informatie verstrekken als dit ook inzicht geeft. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): in de aanbestedingsfase een helder beeld schetsen van de kosten Ruud van Doorn (Ingenieursbureau gemeente Amsterdam): helder inzicht geven in hoe je iets in de markt zet, selecteer en inzendingen beoordeelt. Dat moet altijd toetsbaar zijn, want wij werken met publieke gelden. Ger Maas (BAM): hoe je je ten opzichte van elkaar verhoudt en wat je van elkaar kunt verwachten…transparantie heeft te maken met openheid, maar niet met absolute openbaarheid. Leendert Bouter (RWS): voorspelbaar zijn Jos Heemelaar (Fluor): De procedure waarop partijen worden geselecteerd, moet helder zijn…Alles moet zo verifieerbaar en zo toetsbaar mogelijk zijn. Freek Meijer (Gemeentewerken Rotterdam): betrokkenen een helder beeld leveren van prijs en kwaliteit…inzicht wie bij wie hoort. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Ik versta er maar onder dat je geen kaarten in je mouw moet stoppen en open en eerlijk moet zijn… Toetsbaar handelen? Wat een verschrikkelijk begrip! Het is de aanzet tot bureaucratie.

Betrokkenen betreffen allerlei groepen belanghebbenden, die beïnvloed worden door het handelen van de organisatie, zoals leveranciers, werknemers, klanten, concurrenten, de overheid en het publiek in brede zin. Per type betrokkenen verschilt de mate van transparantie. Zo is de geboden transparantie naar concurrenten toe minder vergaand en van andere aard dan naar klanten toe. Transparantie is een onderdeel van openheid. Openheid is breder omdat het niet alleen een informatiestroom van de organisatie naar de belanghebbenden (stakeholders) vereist, maar ook een omgekeerde beweging waarbij de onderneming open staat voor de informatie van anderen en ontvankelijk is voor relevante aangelegenheden van de betrokkenen (Kaptein, 2003).

20

Transparantie: toetsbaar handelen en houding Transparantie heeft twee kanten. Transparantie betreft in de eerste plaats informatie over allerlei aspecten van de transacties die de onderneming aangaat, zoals de kwaliteit van de producten die het verhandelt, de garantievoorwaarden e.d.. De informatie maakt het handelen van de onderneming controleerbaar en toetsbaar. Transparantie is niet hetzelfde als toetsbaar handelen, maar een noodzakelijke voorwaarde daartoe. Door goede informatie vooraf en tijdens de uitvoering van de transactie te bieden over het te leveren product kan de opdrachtgever zicht houden of de gewekte verwachtingen daadwerkelijk worden gerealiseerd alvorens tot betaling (van de laatste termijn) over te gaan. De onderneming kan de onzekerheid bij de betrokkenen nog verder verminderen door ook inzicht te geven in de intentie waarmee de onderneming een transactie of contract aangaat. Transparantie heeft dan betrekking op de doelen die de onderneming beoogt. Transparantie gaat echter verder dan de formele kaders. Het is ook een kwestie van houding. Men moet ook de innerlijke motivatie en neiging hebben om open te willen zijn. Als deze ontbreekt, blijft transparantie halverwege steken, omdat niet alle vormen van transparantie afgedwongen kunnen worden. Transparantie kan dan worden verstaan als een vorm van integriteit. Het is een deugd, dat wil zeggen een duurzame morele houding. Een persoon die de deugd van openheid heeft, is voortdurend geneigd om open te zijn, het is onderdeel van zijn karakter. Dit geldt ook voor organisaties of de bedrijfstak als geheel. Een integer bedrijf zal transparant zijn, het heeft voor haar zakenpartners niets te verbergen. En een integere bedrijfstak heeft een open cultuur, waarbij men het vanzelfsprekend vindt om elkaar (intern) of anderen (extern) te informeren over zaken die anderen aangaan. De bouw is van oudsher een technisch aangedreven organisatie en trekt daarom een type mensen aan dat gewend is om dingen zelf te regelen. Het afleggen van verantwoording en met elkaar communiceren is niet ingebakken in de culturele component van de bedrijfstak. Uit die cultuur komt ook het voor-vooroverleg voort. Het gaat om gewoonten die gedurende decennia ingesleten zijn. Om een open cultuur te bereiken, dient de bestaande cultuur in de bouw ingrijpend te veranderen. Zo zou er in opleidingen meer aandacht voor sociale en communicatieve vaardigheden kunnen zijn, zodat een nieuwe categorie van breed georiënteerde managers wordt opgeleid die in staat is om in samenwerkingsverbanden, in open overleg en vertrouwen met anderen samen te werken. Tabel 1 vat het bovengenoemde samen. Openheid bevat zowel transparantie als ontvankelijkheid. In beide gevallen gaat het er niet alleen om dat bouwondernemingen bepaalde handelingen verrichten – bieden van informatie aan belanghebbenden respectievelijk het opnemen en verwerken van informatie van anderen – maar ook dat zij een duurzame houding ontwikkelen waarin zij innerlijk gemotiveerd zijn om deze handelingen te verrichten. Zoals in paragraaf 4 e.v. zal worden uiteengezet gaat het daarbij om deugden zoals integriteit, empathie en rechtvaardigheid.

21

Tabel 1

Openheid, transparantie, toetsbaar handelen en houding

Openheid

Transparantie

Ontvankelijkheid

Handelingskant

Informatie bieden aan

Opnemen en verwerken

anderen

van informatie van anderen

Houdingskant

Integer zijn

Begrip tonen en open staan

Tabel 1 geeft ook uitdrukking aan de verschillende opvattingen die er bestaan van transparantie. Indien transparantie wordt ingevuld met een verplichting via wet- en regelgeving om informatie uit te wisselen kan gesproken worden over ‘formele transparantie’. Het gaat dan om een invulling waarbij uitsluitend de handelingskant wordt benadrukt. ‘Transparantie als houding’ gaat verder. Ook daar wordt informatie aangeboden aan anderen, maar deze handelingskant is niet gebaseerd op wet- en regelgeving, maar op een wil om transparant te zijn (houding).

Informatie vooraf of achteraf: de werking van het reputatiemechanisme Omdat het bieden van volledige informatie over de te leveren prestatie voorafgaand of tijdens de realisering van de transactie vrijwel nooit mogelijk en wenselijk is, zijn veel contracten incompleet in die zin dat niet alle voorwaarden van het contract of informatie die van belang is voorhanden is. Er blijven dus gaten over. Toch behoeft dit niet tot inefficiënte marktwerking te leiden. Prudente ondernemers zullen namelijk afzien van opportunisme als er een sterk reputatiemechanisme werkzaam is. Bij handelsrelaties waarbij de kans op zich herhalende bilaterale contacten groot is, zullen de transactiepartners zich realiseren dat een unfaire behandeling van de contractpartij de kans op succesvolle samenwerking in de toekomst sterk zal verminderen. De andere marktpartij zal hierop anticiperen en derhalve, ondanks een gebrek aan informatie over de af te sluiten transactie, het toch aandurven om met de onderneming in zee te gaan. Echter, ook indien transacties met bepaalde partijen eenmalig zijn, kan het reputatiemechanisme ervoor zorgen dat het gebrek aan transparantie bij de sluiting van het contract toch niet tot misbruik van de handelspartner leidt. Ook andere partijen zullen namelijk afzien van transacties met een onderneming indien een slechte reputatie in de markt breder bekend wordt. Zolang de andere marktpartij er vanuit kan gaan dat het reputatiemechanisme voldoende werkzaam is, zal hij eveneens geen volledige garantie van een faire samenwerking behoeven om toch met de beoogde partner in zee te gaan. Immers, de beoogde partner zal afzien van opportunistisch gedrag omwille van zijn reputatie. Het reputatiemechanisme is echter alleen effectief indien aan drie voorwaarden is voldaan (Bovenberg, 2000; 2002). Allereerst dienen potentiële handelspartners over informatie te beschikken over het gedrag en de geleverde prestaties van een onderneming in het verleden. Alhoewel volledige transparantie voorafgaande aan de sluiting van contracten en tijdens de uitvoering ervan niet nodig is, is dus wel transparantie vereist ten aanzien van de afhandeling van contracten door de onderneming in het verleden teneinde een betrouwbare voorspelling te kunnen doen over de verwachte prestaties van de onderneming in de toekomst. De mate van transparantie ten aanzien van het verleden wordt zowel beïnvloed door externe als door interne factoren. Een belangrijke externe factor is de rol van de media, NGOs en ICT. Door ICT is informatie veel sneller en makkelijker te verspreiden. Dit versterkt de mogelijkheid van stakeholders om misstanden aan de kaak te stellen in de media. De markt wordt daardoor minder anoniem. Naast externe factoren is van groot belang hoeveel informatie de onderneming zelf biedt over haar prestaties in het verleden. Graafland en Eijffinger (2004) laten zien dat het voor externe stakeholders vaak uiterst moeilijk is om een goed beeld te krijgen van een onderneming als de onderneming zich gesloten opstelt. Een onderneming die geen opening van zaken geeft, roept overigens wel wantrouwen op 22

en dit op zich kan de reputatie van een onderneming al beschadigen. Immers, ondernemingen die goed presteren hebben weinig reden om zich gesloten op te stellen en zullen juist zo open mogelijk willen werken om te laten zien hoe goed zij zijn. Transparantie ten aanzien van de prestaties van de onderneming in het verleden is daarom niet alleen een voorwaarde voor het goede functioneren van het reputatiemechanisme en daarmee voor marktwerking, maar is ook één van de constituerende elementen geworden van een goede reputatie. Overigens schuilt hier wel een adder onder het gras. Immers, het kan ook een prikkel zijn voor ondernemingen om selectief te zijn in hun transparantie, in die zin dat zij wel informatie bieden over zaken die goed lopen (om daarmee het predikaat ‘transparant’ te verkrijgen) maar veel minder informatie te bieden over zaken die niet goed lopen. Enron en Ahold lieten zich bijvoorbeeld voorstaan op hun maatschappelijk verantwoord ondernemen en publiceerden mooie gedragscodes en maatschappelijke verslagen, maar hielden intussen zorgvuldig de kwalijke zaken onder de pet. Een tweede conditie voor de werking van het reputatiemechanisme is dat ondernemingen een voldoende lange tijdshorizon hebben. De vestiging van een goede reputatie of verandering daarin gaat meestal niet van de ene dag op de andere dag. Een bedrijf zal daarom alleen investeren in een goede reputatie als het niet alleen een hoge winst op korte termijn nastreeft, maar ook op de lange termijn goed wil presteren. Want dan pas betaalt een goede reputatie zich terug in de reacties van klanten, werknemers, leveranciers en andere partijen. Een derde vereiste is dat ondernemingen zelf de mening zijn toegedaan dat een goede reputatie werkelijk in hun eigen belang is. Dat wil zeggen, dat zij geloven dat een goede reputatie inderdaad een positieve reactie uitlokt bij diverse stakeholders, zoals afnemers, leveranciers, werknemers en aandeelhouders. Bijvoorbeeld, indien klanten niet bereid zijn om extra te betalen voor een hoge kwaliteit, loont het voor de onderneming niet de moeite om daarin te investeren.

Figuur 1

Meer transparantie: twee manieren Informat ie over t e lev eren prestat ie dat on derwerp is v an de tran sact ie

Informat ie o ver p restat ies in v erleden

Co ntro leerbaar en to et sbaar m ak en van h andelen

Vo o rsp elbaar m ak en v an h andelen

vertro uwen Met het oog op de versterking van de transparantie in de bouw kan men dus op twee verschillende aandachtsgebieden focussen: men kan de transparantie van prestaties die onderwerp zijn van de transactie voorafgaand aan de contractsluiting daarover en tijdens de uitvoering van het project verbeteren. Maar als dat niet mogelijk of te kostbaar is, kan men ook de transparantie van soortgelijke prestaties van de onderneming in het verleden versterken en vertrouwen op het reputatiemechanisme. Transparantie heeft daarom ook betrekking op informatie over de prestaties van de onderneming in het verleden, bijvoorbeeld via jaarverslaggeving of certificering. Dit vergroot de voorspelbaarheid van de prestaties van de onderneming en biedt de betrokkenen inzicht in de capaciteiten van de onderneming en wat zij van de onderneming in de toekomst kunnen verwachten. Waar zekerheden niet vooraf gegeven kunnen worden, is het zo toch mogelijk om de onzekerheid bij andere partijen te verminderen en het vertrouwen te genereren dat nodig is om tot een transactie over te gaan. In een markt zonder aanbestedingen kan het reputatiemechanisme ook goed werken voor nieuwe bedrijven die nog geen kans hebben gehad om een reputatie op te bouwen. Immers, bij deze bedrijven is de behoefte om een goede indruk achter te laten extra hoog, omdat de eerste opdrachten van grote invloed kunnen zijn op de te vormen reputatie. Echter in het huidige systeem 23

van aanbesteden vallen nieuwkomers op een markt grotendeels buiten de boot, daar zij niet aan alle voorwaarden kunnen voldoen in zowel praktische (organisatorisch) als in functionele (bestekseisen) zin.

Wederkerigheid in transparantie van alle partijen Transparantie kan alleen leiden tot een herstel van vertrouwen als er een zekere gelijkheid is in de mate waarin verschillende marktpartijen open naar elkaar zijn. Waar machtige partijen binnen een sector andere partijen min of meer dwingen tot meer informatie zonder zelf opening van zaken te geven, kan transparantie tot een verdere verstoring van de marktverhoudingen leiden en de macht van de sterke marktpartij verder doen toenemen. Het proces van herstel van vertrouwen kan dan niet plaatsvinden. Bijvoorbeeld, als een klant in zee wil gaan met een bepaalde opdrachtnemer en de informatie van andere opdrachtnemers heimelijk gebruikt om gunstiger voorwaarden af te dwingen bij de beoogde opdrachtnemer, zal dit de andere opdrachtnemers ontmoedigen in het ontwikkelen van een open en transparante houding naar dergelijke klanten. Ook kan het niet zo zijn dat klanten in hun opdrachten informatie achterhouden, die voor de opdrachtnemer van groot belang is bij het accepteren van de opdracht. Bijvoorbeeld als het gaat om het toekennen van aansprakelijkheid of onderhoudsplichten, terwijl de klant zelf op de hoogte is van omstandigheden (vervuiling o.i.d.) die de opdrachtnemer voor additionele en voor hem onverwachte kosten zal leiden. Zoals ook in paragraaf vier besproken wordt, vereist transparantie daarom een zekere wederkerigheid.

3.

Waarom is transparantie gewenst?

Transparantie is om verschillende redenen wenselijk. In deze paragraaf behandelen wij eerst de positieve gevolgen die transparantie heeft op marktwerking. Vervolgens gaan wij in op de relatie tussen transparantie en het tonen van respect.

Transparantie, marktwerking en innovatie De gevolgenethiek wijst erop dat transparantie gewenst is vanwege de positieve gevolgen daarvan voor het totale nut in de samenleving. Transparantie draagt namelijk bij aan goede en efficiënte marktwerking en daarmee aan de welvaart van de marktpartijen. Eén van de condities voor efficiënte marktwerking is dat de marktpartijen volledige informatie hebben over de prijs, kwaliteit en kwantiteit van de goederen of diensten die zij verhandelen. Met behulp van deze informatie kunnen de marktpartijen een optimale afweging maken ten aanzien van de vraag hoe zij hun schaarse middelen aan moeten wenden teneinde een zo maximaal nut te bereiken. Gebrek aan transparantie is met name schadelijk wanneer sprake is van asymmetrische informatie. Dit treedt op wanneer de ene marktpartij meer informatie tot zijn beschikking heeft dan de andere marktpartij. Dit stelt de beter geïnformeerde marktpartij in staat om de onwetendheid van de andere partij te exploiteren door manipulatie van de prijs, kwaliteit of kwantiteit op een manier die voor de minder goed geïnformeerde marktpartij moeilijk waarneembaar is. Dit leidt tot een minder efficiënte marktwerking, omdat de keuzes van de minder goed geïnformeerde partij niet tot een optimale bevrediging van diens behoeften leiden. Transparantie leidt ook om andere redenen tot een versterking van marktwerking. Allereerst komt het ten goede aan eerlijke concurrentieverhoudingen. Dit vormt feitelijk de belangrijkste reden waarom de roep om transparantie ook in de bouwsector klinkt. Door het informele vooroverleg en de geheime prijsafspraken, opereerden de bouwbedrijven niet meer als onafhankelijke aanbieders en waren zij in staat een hogere prijs te maken dan de marktconforme prijs ten nadele van de klanten (Graafland, 2004). In de tweede plaats kan transparantie de vergelijkbaarheid tussen producten vergroten. Eén van de manieren om concurrentie te verminderen is door klanten de suggestie te geven dat het product afwijkt van producten van 24

concurrenten. Voor zover heterogeniteit in producten gebaseerd is op werkelijke verschillen in productkenmerken, kan dit ten goede komen aan de welvaart omdat de keuzevrijheid van de klant toeneemt. Echter, waar feitelijke verschillen afwezig zijn en door manipulatie van informatie enkel bestaan in de perceptie van klanten, is sprake van een ongewenste marktimperfectie. Transparantie kan ook het vertrouwen tussen marktpartijen versterken en een soepele, flexibele samenwerking tussen contract partners mogelijk maken. Indien transparantie ontbreekt zal een transactie alleen tot stand komen als er additionele voorzieningen worden getroffen die het gebrek aan vertrouwen compenseren. Dit gaat echter vrijwel altijd gepaard met een stijging van de transactiekosten voor beide partners. Dit kan er zelfs toe leiden dat transacties in het geheel niet tot stand komen. Indien informatie onvolledig is en er onvoldoende vertrouwen is tussen marktpartijen, zullen zij het risico niet durven nemen om een transactie af te sluiten. Als gevolg hiervan kunnen de voordelen die de transactie aan beide partijen biedt niet worden gerealiseerd, hetgeen eveneens leidt tot welvaartsverlies. Transparantie is ook van groot belang voor innovatie. Indien transparantie ontbreekt, kunnen goed presterende ondernemingen zich niet kunnen onderscheiden en kunnen slecht presterende ondernemingen zich in de markt handhaven. Hierdoor neemt de prikkel en noodzaak tot proces- en productinnovatie af. Bij transparante marktverhoudingen kunnen bedrijven die investeren in proces- en productinnovatie om de kwaliteit-prijs verhouding te verbeteren rekenen op meer marktaandeel, terwijl bedrijven die niet innoveren op termijn van de markt worden gedrukt. Omdat een transparante onderneming zijn concurrentiekracht niet ontleent aan oneigenlijke concurrentiepraktijken zoals hierboven beschreven, kan zij alleen een goede marktpositie veroveren en handhaven als zij de klanten aan zich weet te binden door goede kwaliteit te bieden tegen een gunstige prijs. De dynamiek die hierdoor op gang komt, leidt ertoe dat de markt zichzelf saneert. Transparantie is dus een belangrijke voorwaarde wil de tucht van de markt werken en er een prikkel zijn voor bouwondernemingen en de sector om zichzelf anders te organiseren.

25

Box 3 bouw?

Interviews: Wat is de winst van meer transparantie in de

Wouter Remmelts (BAM Civiel): Op korte termijn is de winst vooral een besparing van tijd en geld. Op de langere termijn innovatiekracht. Rudolf Mulder (ingenieursbureau DHV): Een efficiënter bouwproces met minder procedures en een hogere kwaliteit Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): op korte termijn levert transparantie vooral een bijdrage aan klanttevredenheid, op lange termijn meer efficiëntie en concurrentie en meer vertrouwen in de bouw Monica Chao (Instituut voor Bouwrecht): herstel van vertrouwen..laten zien dat de fraaie beloften na de bouwfraude ook werkelijk worden nageleefd Jan de Koning (BOB): Transparantere organisaties halen hogere rendementen. Nog belangrijker is dat het bouwbedrijfsleven een beter imago krijgt…dat mensen verdorie trots zijn op iets moois dat er is gemaakt Martin Kraamwinkel (Grondbedrijf Barendrecht): het herstel van vertrouwen in burgers in het ambtenarenapparaat Freek Oranje (Sloopbedrijf): geldelijke winst, meer gezonde continuïteit van de bouwondernemingen, meer innovatie, uiteindelijk herstel van vertrouwen in de bouwsector Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): Transparantie kan onderscheidend gaan werken. Een meer transparante aannemer maakt zich aantrekkelijk voor de klant. Bedrijven die alleen een totaalbedrag in de offerte afleveren leggen het af tegen hen die bij wijze van spreken het aantal kopspijkers specificeren. Peter de Weijs (Prorail): Met transparantie krijg je de economisch beste aanbieding uit de markt…De winst is herstel van vertrouwen. Daardoor ontstaat een betere marktwerking en kunnen we beter verantwoording afleggen naar de politiek. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): op de lange termijn zal transparantie bijdragen om het vertrouwen tussen de overheid en de sector terug te winnen. Jos Hemelaar (Fluor): door bekendmaking van de scores op de verschillende onderdelen van de selectie kan je leren wat de opdrachtgever beweegt en bij een volgende aanbieding hierop inspelen. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Ik slaap altijd heerlijk. Ook bij klanten werkt het. Door openheid klapt het doosje van de kennis open, en gaan we samen plannen maken.

26

Ook zal een transparante onderneming intern dan wel extern informatie verschaffen over zaken die fout zijn gegaan en daardoor meer mogelijkheden bieden voor bijsturen, leren en verbeteren. Waar zaken in de doofpot worden gestopt, is er ook geen mogelijkheid voor anderen om suggesties ter verbetering te doen en is tevens de prikkel om door innovatie problemen in de toekomst te voorkomen minder groot.

Transparantie en respect

1 2 3

De morele noodzaak van transparantie wordt niet enkel verdedigd door de gevolgenethiek, maar eveneens door de zogenaamde beginselethiek, ongeacht de positieve gevolgen van transparantie voor de welvaart. De beginselethiek voert terug op Kant die stelde dat men andere mensen nooit uitsluitend als middel mag beschouwen, maar tevens als doel in zichzelf. Men heeft daarom een morele plicht om respect te tonen voor de ander. Voor Kant impliceert dit dat men de vrijheid van anderen moet respecteren. Vrijheid is alleen mogelijk als men kennis heeft van alles wat van invloed is op de eigen keuzes. Hoe meer men weet over verschillende producten die beschikbaar zijn op de markt, des te meer men in vrijheid tot een keuze komt. In de contracttheorie van de morele plichten van de onderneming drukt dit zich uit in drie morele eisen (Velasquez, 1998): beide partijen in het contract moeten volledige kennis hebben van de aard van de overeenkomst die zij afsluiten geen van de partijen mag bewust de feiten van de situatie die van belang is voor het contract verkeerd of onvolledig weergeven geen van de partijen mag gedwongen worden tot het sluiten van het contract. De eerste conditie vereist dat men de plicht heeft om de andere partij te informeren over alle feiten die van invloed zijn op de beslissing van de ander om tot het sluiten van het contract over te gaan. De eerste conditie impliceert daarbij eveneens dat de beide partijen de garanties die zij afgeven bij het sluiten van het contract ook nakomen. De tweede conditie en derde conditie hangen met elkaar samen in die zin dat geïntendeerde misleiding door misrepresentatie van informatie een vorm van dwang is. Een marktpartij misleidt de andere partij wanneer hij informatie zodanig presenteert dat hij daarmee bewust een beeld vormt bij de andere partij waarvan hij zelf weet dat het niet klopt. Transparantie kan worden bevorderd door bedrijfssystemen en procedures die tot doel hebben om systematisch informatie te verzamelen en te verspreiden. Afhankelijk van het object en de doelgroep waar de informatie op betrekking heeft kunnen daartoe verschillende middelen worden gebruikt.

Transparantie en maatschappelijk verantwoord ondernemen

1 2

Transparantie is tevens een belangrijk aspect van een ander thema dat de laatste jaren veel maatschappelijke belangstelling geniet, namelijk Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. In het bekende rapport ‘De winst van waarden’ stelt de Sociaal Economische Raad (2000) dat twee elementen bepalen of van maatschappelijk verantwoord ondernemen kan worden gesproken: een voldoende gerichtheid van de onderneming op de bijdrage aan de maatschappelijke welvaart op langere termijn de relatie met de stakeholders (belanghebbenden) respectievelijk de maatschappelijke omgeving Het is duidelijk dat bij beide elementen transparantie een belangrijke rol speelt. Zoals in het voorgaande is uiteengezet draagt transparantie bij aan een goede marktwerking en daarmee aan de maatschappelijke welvaart op langere termijn. Ook bevordert transparantie een goede stakeholderdialoog en daarmee de relatie met de stakeholders en de maatschappelijke omgeving. De SER benadrukt daarom in haar advies dat het van belang is dat ondernemingen duidelijkheid verschaffen over de eigen doelstellingen en waarden en over de realisatie ervan. Van ondernemingen wordt heldere en relevante informatie verwacht die uitgebreider is naar mate de desbetreffende onderneming een grotere maatschappelijke verantwoordelijkheid draagt. Transparantie is daarmee niet alleen een voorwaarde om maatschappelijk verantwoord ondernemen te bevorderen, maar vormt ook zelf een onderdeel van maatschappelijk verantwoord 27

ondernemen: hoe transparanter een onderneming opereert, des te hoger de MVO kwaliteit (Graafland en Smid, 2004).

4

Grenzen aan transparantie: vertrouwen en integriteit In het voorafgaande hebben wij betoogd dat transparantie een belangrijke bijdrage levert aan het goed functioneren van markten. Ook in de beginselethiek staat transparantie hoog in het vaandel. Toch zijn er ook grenzen aan het bieden van transparantie.

Grenzen aan het bieden van informatie Allereerst kan men wijzen op de kosten van het communiceren van informatie. In een dynamische en complexe omgeving is het tijdrovend om alle informatie die mogelijk relevant is voor de transactie te verzamelen en op schrift te stellen of anderszins te communiceren. Vanuit de gevolgenethiek is het daarom van belang om die hoeveelheid informatie te geven waarvan de opbrengsten in termen van welvaartswinst voor de contractpartners nog opwegen tegen de kosten van het verzamelen en het communiceren van de informatie. Teveel informatie kan ook ineffectief zijn omdat de informatie dan het bevattingsvermogen van de gebruikers ervan te boven gaat. Het doel van transparantie is niet zoveel mogelijk informatie te bieden, maar die informatie die relevant is en het inzicht van de gebruikers van de informatie ten goede komt.2 Vanwege de begrensde cognitieve vermogens en beperkte tijd om informatie op te nemen, kan teveel informatie ertoe leiden dat de gebruiker de belangrijkste informatie over het hoofd ziet of zelfs afziet van het opnemen van de informatie. Een voorbeeld hiervan is de financiële bijsluiter voor bankproducten die de Autoriteit Financiële Markten verplichtte bij de verstrekking van complexe financiële producten als hypotheken, koopsompolissen en beleggingsfondsen. De bijsluiter beoogde het inzicht in en de vergelijkbaarheid van deze producten te verbeteren om de financiële consument te beschermen. Uit een evaluatie bleek echter dat de bijsluiter onduidelijk en te complex is en nauwelijks wordt gelezen. Slechts 7% van de consumenten van een complex financieel product heeft meerdere bijsluiters met elkaar vergeleken en heeft enigszins baat daarvan gehad (NRC, 2-7-2004). Transparantie kan tegen deze achtergrond juist kwalijke gevolgen hebben, namelijk als bedrijven het verstrekken van informatie aangrijpen om hun verantwoordelijkheden te ontlopen. Met het argument ‘wij hadden het u toch verteld’ kan een onderneming proberen alle verantwoordelijkheid af te schuiven naar de gebruikers van informatie. Dit is zowel vanuit de gevolgenethiek als beginselethiek verwerpelijk. De verantwoordelijkheid van de onderneming stopt niet na het verstrekken van informatie. De onderneming heeft ook de verantwoordelijkheid om na te gaan of de contractpartner de informatie begrijpt. Indien de informatie te ingewikkeld is, strekt de verantwoordelijkheid van de onderneming ook verder en dient zij er zorg voor te dragen dat de belangen van de contractpartners niet geschaad worden door de transactie. Dit is het principe van ‘redelijke zorg’ (due care), oftewel productaansprakelijkheid. Zo wordt van de onderneming verwacht dat zij in de ontwerpfase van het product het productontwerp zorgvuldig test, bijvoorbeeld op veiligheid, en dat zij in de productiefase deugdelijke controles uitvoert op de kwaliteit van de geproduceerde artikelen (Jeurissen, 2000). Het is duidelijk dat er aan deze zorgverantwoordelijkheid ook grenzen zijn. Producenten zijn bijvoorbeeld niet moreel verantwoordelijk voor schade die op het moment van de productie niet te voorzien was. Een tweede grens is gelegen in de verantwoordelijkheid van de contractpartner zelf. Voor zover deze redelijkerwijs in staat is om de informatie die bij de transactie geleverd wordt te begrijpen en goed toe te passen, ligt de verantwoordelijkheid daarvoor niet bij de onderneming die het product levert. Een andere grens voor het verstrekken van informatie betreft privacy, bijvoorbeeld van medewerkers of andere partijen. Zowel het recht op informatie als het recht op privacy zijn beginselen die geëerbiedigd moeten worden. Er is geen algemene regel te geven aan welk recht

2 Overigens mag dit voor een onderneming geen aanleiding zijn om te snel af te zien van het bieden van informatie onder het mom dat de klant de informatie toch niet begrijpt. De onderneming heeft ook de verantwoordelijkheid om de informatie zo begrijpelijk mogelijk te maken.

28

voorrang moet worden gegeven. Dit is afhankelijk van de context en van de belangen die in het geding zijn.

29

4

Box 4 Interviews: Grenzen aan transparantie Ingrid Koenen (Cobouw): Volstrekte helderheid is een 100% eerlijkheid die uiteindelijk je winstmarges onder druk zet Wouter Remmelts (BAM Civiel): Audits maken een bedrijf transparanter, maar het vergt ook veel papierwinkel. Rudolf Mulder (DHV): De risicoverdeling tussen privaat en publiek is lastig transparant te maken. Monica Chao (Instituut voor Bouwrecht): Claims voor meerwerk zijn moeilijk te beoordelen. Er bestaan nauwelijks protocollen over en als ze er al zijn is het de vraag of ze worden gevolgd. En je kunt niet alles controleren. Jan Fokkema (Neprom): De winstgevendheid van ontwikkelaars zijn bescheiden en geven geen aanleiding tot meer openbaarheid. Openbaarheid per project leidt ertoe dat mensen bij grote winsten roepen ‘Dat is makkelijk verdiend’, maar ze beseffen niet dat er tegenvallers bij andere ontwikkelingen tegenover staan. Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Moeilijk transparant te krijgen is de procedure als de bouw eenmaal loopt, met name het meerwerk. De omvang van het meerwerk is niet altijd te traceren. Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Het wringt om zowel transparantie alsook inventiviteit en creativiteit te moeten tonen. Nog afgezien van de bureaucratie, bestendigen voorgeschreven regels de status quo, en niet innovaties. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): niet alles moet openbaar. Verplichtingen werken verstikkend en het vooraf openbaar maken van winstmarges zegt niet zoveel. Ger van der Wal (Prorail): De nieuwe manier van werken, waarbij ProRail de markt vraagt het probleem op te lossen, prikkelt de creativiteit, maar leidt ook tot een lage mate van transparantie….Als wij met een aannemer spreken over een creatieve oplossing, dan worden we wel geacht deze geheim te houden voor de concurrent. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): volledige openbaarheid geeft anderen gelegenheid om je aan de paal te nagelen. Je beoordelingslijsten openbaar maken kan ertoe leiden dat je een procedure aan je broek krijgt. Freek Meijer en Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): transparantie zou wel eens verlies kunnen betekenen… door ingewikkelde kwaliteitsdiscussies.. ook de inzet van auditgroepen of kwaliteitsteams zal geld en tijd en arbeid kosten.

30

Ook is de onderneming niet gehouden om vertrouwelijke informatie te verstrekken die haar eigen belangen onevenredig in gevaar brengen (Raad voor de Jaarverslaggeving, 2003). Transparantie hoeft niet noodzakelijk tot een verbetering van de concurrentiepositie te leiden. Het is mede afhankelijk van de omgeving van de onderneming hoe de geboden transparantie uitwerkt. In een sector waar veel bedrijven gevoelige en voor hen schadelijke informatie achter houden, kan het bieden van opening van zaken door een bedrijf onevenredig veel schade opleveren. Ook is de houding van klanten bepalend hoe ver men kan gaan met transparantie. Klanten die vertrouwelijke informatie in offertes over bijvoorbeeld innovatieve technieken gebruiken om daarmee andere mogelijke opdrachtgevers te informeren en daarmee de concurrenten bevoordelen, verdienen minder transparantie dan klanten die op een faire manier met de geboden informatie omgaan. Impliciet contract, vertrouwen en integriteit Omdat perfecte informatie voorafgaand of tijdens de realisering van een transactie vrijwel nooit mogelijk en/of wenselijk is, zijn veel contracten incompleet in die zin dat niet alle voorwaarden van het contract of informatie die van belang is voorhanden is. Om toch tot een transactie over te kunnen gaan, veronderstellen beide partijen vaak impliciet dat eventuele onvoorziene zaken in goede samenwerking worden opgelost. Kay (1993) noemt dit een relationeel of impliciet contract. Een voorbeeld is het contract tussen onderneming en werknemer. Alhoewel veel aspecten zoals loon, schaal, gewerkte uren, pensioen- en andere sociale voorzieningen expliciet in het contract kunnen worden vastgelegd, is het vaak niet mogelijk om de exacte inhoud van de baan en de productie die de onderneming van de werknemer mag verwachten volledig te omschrijven. Beide partijen dienen elkaar te vertrouwen dat dit soort lacunes in goede samenwerking en in wederzijds belang worden opgelost naarmate de toekomst zich voltrekt. Het is duidelijk dat op dit punt – waar het bieden van informatie zijn grens nadert vertrouwen van cruciaal belang is. Vertrouwen in een handelspartner kan enerzijds gebaseerd zijn op het welbegrepen eigen belang. Hiervan is bijvoorbeeld sprake bij contractvormen waarbij niet voorziene mee- of tegenvallers worden gedeeld. Het vertrouwen is dan gebaseerd op de congruentie van belangen. Men weet van elkaar dat beide partijen er belang bij hebben om de kosten van het project zo laag mogelijk te houden. Dit sluit aan bij een van de middelen voor het aangaan van samenwerkingsverbanden die Klein Woolthuis (1999) onderscheidt, namelijk het handhaven of ontwikkelen van een wederzijdse afhankelijkheid tussen partners. Door wederzijdse afhankelijkheid zullen alle partijen gemotiveerd zijn zich in te zetten voor een goed relatieverloop, omdat de schade indien de relatie stuk zou lopen voor beide partijen even groot is. Klein Woolthuis suggereert ook dat indien er sprake is van een onevenredige afhankelijkheid, de kans op een moeilijk verlopende relatie groter is. De sterkere partner heeft de mogelijkheid om zich opportunistisch te gedragen, hetgeen tot frustraties en defensief gedrag leidt. Het resultaat is dat de kans op conflicten groot is en vertrouwen vernietigd wordt of niet opgebouwd kan worden. Verder kan, zoals hierboven besproken, het vertrouwen ook gebaseerd zijn op het reputatiemechanisme. Indien het reputatiemechanisme goed werkt zal een marktpartij geen volledige garantie van een faire samenwerking behoeven om toch met de beoogde partner in zee te gaan. Het aangaan van het samenwerkingsverband is dan gebaseerd op cognitief vertrouwen (Klein Woolthuis, 1999). Cognitief vertrouwen bestaat uit de kennis die partijen hebben opgebouwd over elkaars bekwaamheden, bijvoorbeeld op basis van positieve ervaringen uit het verleden.3 Graafland en Smid (2004) laten echter zien dat het reputatiemechanisme niet altijd zijn werk kan doen. De belangrijkste reden is dat de transparantie die ondernemingen bieden ten aanzien van de prestaties van de onderneming in het verleden in veel gevallen te beperkt is. Indien de voorwaarden voor een goede werking van het reputatiemechanisme niet aanwezig zijn, zijn

3 Daarnaast onderscheidt Klein Woolthuis nog drie andere verschillende vormen van vertrouwen: initieel vertrouwen, affectief vertrouwen en gewenningsvertrouwen. Initieel vertrouwen is ingebed in het karakter van een persoon of de cultuur van een organisatie. Het bepaalt of personen en bedrijven liever samenwerken dan alles alleen doen, of andersom. Affectief vertrouwen heeft betrekking op de gevoelens die mens voor elkaar koesteren. In spreektaal gaat het om het ‘klikken’; partijen kunnen het goed met elkaar vinden en willen daardoor graag in de toekomst met elkaar verder. Gewenningsvertrouwen ontstaat doordat partners zo gewend zijn aan elkaars manier van werken of zich zo goed hebben aangepast aan elkaar, zodat de samenwerking bijna vanzelfsprekend wordt. Men is zich dan niet meer bewust van het vertrouwen in elkaar, maar rekent er gewoon op dat alles als vanouds verloopt. Affectief vertrouwen kan worden gestimuleerd door acties zoals het organiseren van informele bijeenkomsten. Dit staat echter op gespannen voet met de huidige situatie in de bouwsector waarbij alle contact tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers voor contractvorming tot een minimum beperkt wordt.

31

naast prudentie (anticipatie op mogelijke reputatie-effecten) ook aanvullende deugden van groot belang voor het tot stand komen van impliciet contracten, die niet op calculerend gedrag zijn gebaseerd (Bovenberg, 2003). De belangrijkste daarvan is integriteit (Kaptein en Wempe, 2002). Integriteit komt van het Latijnse woord integritas (NCW, 2002). Dit woord heeft verschillende betekenissen, zoals niet corrupt, onaangetast, onkreukbaar en onbedorven zijn. Deze betekenissen geven aan wat een integere onderneming of manager niet doet. Maar integritas heeft ook de meer positieve betekenis van heelheid, harmonie en transparantie. Het duidt dan op eerlijkheid en betrouwbaarheid. Betrouwbaarheid wil zeggen dat de onderneming zich verantwoordelijk voelt haar contracten na te leven. De motivatie komt van binnen uit. Betrouwbare bedrijven zien ervan af om hun contractpartners te bedriegen, zelfs als dat naar verwachting financieel voordelig is. Zij achten het een vorm van zelfrespect om expliciete en impliciete beloften aan de stakeholders na te komen. Transparanie krijgt dan vooral invulling vanuit ‘transparantie als houding’ waarbij partijen elkaar tijdig inlichten over risico’s, onvoorziene ontwikkelingen e.d.. Voor het uitwisselen van gegevens op basis van gedetailleerde regelgeving geldt juist dat hoe sterker de morele commitment om impliciete contracten na te komen, hoe minder noodzakelijk het is om op detailniveau inzicht te geven en de daarvoor vereiste kosten te maken. Tot slot duidt integriteit op authenticiteit. Dit betekent dat de contractpartijen een eigen identiteit hebben waardoor zij zich consistent gedragen en voorspelbaar zijn. Een authentieke onderneming is zich bewust van haar eigen idealen en normen, die sturend zijn voor haar handelen. Zij maakt duidelijk waarvoor zij staat. Dit vermindert opportunistisch gedrag en maakt de onderneming geschikt als betrouwbare partner.

Aanvullende deugden Naast integriteit noemen Kaptein en Wempe (2002) een aantal aanvullende deugden die transacties op basis van impliciete contracten bevorderen zoals empathie, ontvankelijkheid, rechtvaardigheid en solidariteit. Empathie is het vermogen om zich in de toestand van de andere handelspartner te verplaatsen. Dit stelt de ondernemer in staat om de terechte gevoelens van verontwaardiging bij de tegenpartij onder ogen te zien indien hij zich niet aan het contract houdt. De deugd van ontvankelijkheid houdt in dat de onderneming zich open stelt voor klachten of suggesties van de contractpartner, de bereidheid heeft om te luisteren en de problemen te onderkennen waarmee de contractpartner geconfronteerd wordt. Omdat de klachten van de tegenpartij (lang) niet altijd terecht zijn, is de aanvullende deugd van rechtvaardigheid vereist. Rechtvaardigheid is een complex begrip en kent veel kanten. In de omgang met belanghebbenden zijn zowel distributieve rechtvaardigheid als vereffende rechtvaardigheid van belang. Bij distributieve rechtvaardigheid gaat het om een faire verdeling van baten of lasten. Dit houdt bijvoorbeeld in dat de eventuele baten of kosten die zich naderhand openbaren bij de uitvoering van een transactie eerlijk verdeeld worden over de transactiepartners. In geval er twee partners bij de transactie betrokken zijn, kan men bijvoorbeeld denken aan een gelijke verdeling van de extra onvoorziene baten of kosten over beide partners. Vereffende rechtvaardigheid houdt in dat de prijs van het goed in goede verhouding staat tot de prestatie die geleverd wordt. Indien tijdens of na de uitvoering van de transactie blijkt dat de door de onderneming geleverde prestatie minder goed is dan beide transactiepartners verwachtten bij de afsluiting van de transactie, vereist rechtvaardigheid compensatie van de kant van de partij die de prestatie levert. Dit is terug te voeren op het basisprincipe van rechtvaardigheid dat al te vinden is bij Aristoteles, namelijk dat gelijke zaken gelijk behandeld worden en ongelijke zaken ongelijk. Vereffende rechtvaardigheid impliceert ook een vorm van wederkerigheid. Waar de contractpartner een uitzonderlijk goede prestatie levert, is het rechtvaardig om deze (eventueel in de toekomst) te belonen. Ook betekent wederkerigheid dat men niet eenzijdig aan de andere contractpartner hoge eisen kan stellen, zonder die eisen ook aan zichzelf te stellen. Solidariteit is nauw verbonden met rechtvaardigheid maar gaat ook verder dan dat. Verstraeten (1995) plaatst het begrip solidariteit op een continuüm tussen gemeenschap en rechtvaardigheid. Bij solidariteit als gemeenschap gaat het om saamhorigheid, het gevoel er samen voor te staan. Wat uit solidariteit spreekt, is dus een intentie die voorkomt uit een beleving van gemeenschap. In de ethiek drukt zich dat bijvoorbeeld uit in de zorgethiek: je draagt zorg voor degenen met wie je een duurzame relatie hebt, met name voor hen die van je afhankelijk zijn. Dit 32

geldt ook voor de relaties die de onderneming houdt met diverse stakeholders, zoals werknemers, klanten e.d. Solidariteit veronderstelt ook dat bij onvoorziene tegenslagen de contractpartijen niet te snel proberen onder het contract uit te komen en de relatie te verbreken, maar loyaal zijn aan de contractpartner.

5

Een integrerend raamwerk Hoe ziet het verband tussen transparantie, integriteit, vertrouwen en goede marktwerking er nu uit? Dit kan worden geïllustreerd met behulp van Figuur 2.

Figuur 2

Transparantie, integriteit en vertrouwen

Bestaande vertrouwensbasis

Meer transparantie Meer informatie over te leveren prestaties

Meer informatie over prestaties uit verleden

Integriteit en andere deugden

Contract met gemeenschappelijk belang

Vertrouwen obv toetsbaar handelen

Vertrouwen obv belang goede reputatie

Vertrouwen obv integriteit

Vertrouwen obv wederzijds financieel belang

Betere marktwerking

33

De roep om transparantie klinkt vaak pas wanneer het vertrouwen in een onderneming of sector geschonden is. Het bieden van informatie vooraf en/of achteraf kan dan helpen om de vertrouwensbasis te versterken en goede marktwerking te bevorderen door het handelen van de onderneming toetsbaar of voorspelbaar te maken (pijl (1) en pijl (2) in Figuur 2, zie ook Figuur 1). Als marktpartijen elkaar goed informeren over de transactie en de verwachtingen die zij van elkaar hebben, zullen beide het vertrouwen hebben dat de transactie optimaal voor hen is in vergelijking met andere alternatieven die de markt biedt. Indien volledige informatie voorafgaand of tijdens de transactie niet mogelijk is, bijvoorbeeld vanwege onzekerheden ten aanzien van de uitvoering van het project, of te kostbaar is, zullen partijen niettemin toch met elkaar in zee durven gaan als beide het vertrouwen hebben dat het reputatiemechanisme de andere contractpartner zal doen afzien van opportunistisch gedrag. Het reputatiemechanisme werkt in sommige markten ook voor nieuwkomers. Alhoewel andere partijen nog geen beeld hebben van de prestaties van nieuwkomers uit het verleden waarop zij hun verwachting voor toekomstige prestaties kunnen baseren, weten zij wel dat de nieuwkomer een groot belang heeft om een goede indruk te maken teneinde een goede reputatie op te bouwen. De eerste indrukken zijn immers van grote invloed op de reputatie. Als het reputatiemechanisme goed werkt, zal men dus ook met nieuwkomers in zee durven gaan. Dat dit bij aanbestedingsregimes voor nieuwkomers vaak anders uitpakt wordt in paragraaf 12 verder toegelicht. Soms is transparantie echter niet mogelijk of te kostbaar en werkt het reputatiemechanisme onvoldoende. Efficiënte transacties zijn dan alleen mogelijk als je elkaar echt kan vertrouwen. Voor deze vorm van vertrouwen is integriteit van groot belang evenals aanvullende deugden zoals rechtvaardigheid en empathie (pijl 3). Een vierde manier om het vertrouwen tussen partijen te versterken is het contract zo vorm te geven, dat er congruentie ontstaat tussen de financiële belangen van beide partijen (pijl 4). Een voorbeeld hiervan zijn allianties waarbij onverwachte mee- of tegenvallers bij de uitvoering van het project samen worden gedeeld. Het vertrouwen in de partner is dan gebaseerd op het financiële belang dat deze heeft bij een zo goed mogelijke uitvoering van het project. Deze verschillende manieren om vertrouwen te creëren en om daarmee een goede marktwerking te stimuleren staan niet los van elkaar. In de praktijk is het dan ook van belang om een goede balans na te streven tussen de verschillende oplossingswijzen. Het bieden van transparantie in een omgeving waarin wantrouwen heerst kan namelijk leiden tot een inefficiënte overmaat van informatie. Transparantie wordt pas werkelijk vruchtbaar als deze gepaard gaat met een veranderende houding of cultuur, waardoor ondernemingen uit zichzelf de neiging hebben open te zijn. Integriteit als deugd kan hier positief aan meewerken. Overigens is niet ondenkbaar dat deze intrinsieke houding van openheid zich vanzelf ontwikkelt na een initiële fase waarin eisen van transparantie extern worden opgelegd. Als men gedurende lange tijd bepaalde standaarden van transparantie hanteert, zal men op den duur daar gewend aan raken en, mits de standaarden redelijk zijn in het licht van het doel dat zij beogen, ook een eigen motivatie ontwikkelen, zelfs als externe pressie zou verdwijnen. Hierin schuilt een mogelijk leerproces van partijen. Aan de andere kant kan te sterk leunen op formele transparantie ook tot uitholling van integriteit leiden. Immers, als transparantie ingegeven wordt door wantrouwen en de behoefte om alle aspecten van een contract dicht te timmeren om, waar onverwachte tegenvallers zich voordoen, de contractpartner daarvoor aansprakelijk te kunnen stellen, veronderstelt het een gebrek aan integriteit. Het gevaar is dan dat dit vervolgens ook gedrag uitlokt waarbij integriteit geen rol meer speelt. Een toename aan formele transparantie kan aldus per saldo zelfs gepaard gaan met een vermindering van vertrouwen. In de volgende paragraaf wordt verder ingegaan op de keuzemogelijkheden om in de bouwsector een goede balans te vinden tussen transparantie, het creëren van vertrouwen en een goede marktwerking.

34

6

Keuze tussen twee modellen

Per marktsegment en context staat men voor een keuze hoe het vertrouwen hersteld en marktwerking bevorderd dient te worden. Hierbij dienen zich twee modellen aan die vooral verschillen in de mate waarin de samenwerking gedurende het bouwproces bij het aangaan van de transactie al op detailniveau is vastgelegd. Model 1: Expliciet contract In sommige markten waar informatie over de transactie relatief makkelijk te verkrijgen is, het project betrekkelijk standaard is en de risico’s gering zijn, kan men kiezen voor een model waarbij transparantie vooraf en tijdens de transactie maximaal is en eventuele overblijvende onvoorziene aspecten van de transactie via toekennen van aansprakelijkheid vooraf worden afgedicht. Een strak bestek is in een aantal gevallen beter dan alliantievorming waarbij risico en opbrengsten gedeeld worden. Het beleid dient er zich op te richten de transparantie van de informatie voorafgaand aan de sluiting van contracten en tijdens de uitvoering ervan te optimaliseren. Men vertrouwt dan op de formele aspecten van het contract en maakt zich onafhankelijk van het al of niet aanwezig zijn van integriteit bij de contractpartner. Marktwerking wordt dan bevorderd via relatie (1) uit Figuur 2. Indien men model 1 wil toepassen op producten die met grote onzekerheid en risico’s omgeven zijn, moet de opdrachtgever wel bereid zijn een hogere winstmarge van de kant van de aannemer te accepteren. Zekerheid heeft een prijs: hoe hoger het risico, hoe hoger de winst die je wilt. Model 2: Impliciet of relationeel contract (samen uit, samen thuis) Waar informatie over alle elementen van het contract niet geboden kan worden en het afdichten van de onzekerheden vooraf via aanvullende aansprakelijkheidsclausules te kostbaar is omdat alle eventualiteiten niet overzien kunnen worden, kan men kiezen voor een impliciet contract. Men kan dan ruimte laten in het contract, waarbij men erop vertrouwt dat iedere partij een goede prestatie zal willen leveren en zich constructief opstelt indien zich mee- of tegenvallers voordoen. Wij noemen dit een impliciet contract, waarbij men volgens ‘samen uit, samen thuis’ werkt. Binnen deze variant kan het vertrouwen echter op verschillende wijzen worden vormgegeven. In de eerste variant baseert het vertrouwen zich op een goede werking van het reputatiemechanisme. In Figuur 2 wordt deze benadering weergegeven door pijl 2. Als de bouwsector wil inzetten op deze lijn, dan betekent dat dat men er niet uitsluitend naar streeft om de transparantie van de transacties zelf te verbeteren, maar dat men samen de beschikbaarheid van informatie over de prestaties van een onderneming uit het verleden probeert te verbeteren. Men kan dan ruimte laten in het contract op grond van de veronderstelling dat iedere partij een goede prestatie zal willen leveren omwille van zijn reputatie. Men vertrouwt derhalve op de prudentie van de contractpartner. Bij een tweede variant van het impliciet of relationeel contract (samen uit, samen thuis), wordt het vertrouwen bevorderd door te werken aan integriteit en andere deugden. In figuur 2 is dit weergegeven met pijl 3. Ook hier laat men ruimte in het contract en derhalve flexibiliteit bij het zoeken van oplossingen in plaats van rigide bestekken te hanteren, maar vertrouwt men niet zozeer op prudentie van de contractpartner (in combinatie met een goede werking van het reputatiemechanisme) maar op de integriteit van de contractpartner, waardoor eventuele mee- of tegenvallers in redelijkheid en in samenwerking worden opgelost. Voor een dergelijke samenwerking moeten partijen van beide kanten wel deskundig en aan elkaar gewaagd zijn en voortdurend met elkaar communiceren. Als men weet waar men over praat, kunnen de partijen goede afspraken maken die claimgedrag en daaruit voortvloeiende budgetoverschrijdingen voorkomen. Een kritiek op deze tweede variant van het ‘samen uit, samen thuis’ model kan zijn dat dit teveel veronderstelt dat men maar blind moet vertrouwen op de contractpartner. Deze kritiek is echter niet terecht. Allereerst dienen ook nu beide contractpartners zo transparant mogelijk te zijn bijvoorbeeld door alle uitgaven te verantwoorden (inclusief alternatieven en motivatie voor gemaakte keuzes) en de risico’s vooraf zo goed mogelijk samen in kaart te brengen - , maar in tegenstelling tot de andere varianten beperkt men zich tot die informatie die zonder al te veel kosten en met vrij grote zekerheid gegeven kan worden en weigert men het vertrouwen te winnen door het bieden van schijnzekerheden. Men aanvaardt bewust dat er onzekerheden blijven bestaan 35

die niet vooraf kunnen worden afgedekt. Voorts geldt ook voor deze tweede variant dat het vertrouwen uiteindelijk wel waargemaakt moet worden. Men kan de tweede variant van het ‘samen uit, samen thuis’ model daarom niet los zien van de eerste variant op basis van een goede werking van het reputatiemechanisme. Bij bovengenoemde modellen en varianten gaat het derhalve eerder om aanvullende accenten dan om elkaar uitsluitende modellen. Een derde variant van het impliciete contract is een contractvorm waarbij de opdrachtgever en bouwonderneming samen een alliantie vormen en waarbij onverwachte opbrengsten en tegenvallers worden gedeeld (pijl 4). Met het gezamenlijk financiële doel is er een gemeenschappelijk belang om zo’n goed mogelijke prestatie neer te zetten. Dit kan de vorm krijgen van partner contracten zoals die ook in het Verenigd Koninkrijk worden gehanteerd. In traditioneel aanbestede projecten gegund tegen de laagste prijs hebben de opdrachtgever en opdrachtnemer een tegengesteld belang. De aannemer heeft tegen een hele lage prijs het werk aangenomen en moet zijn winst halen uit het genereren van wijzigingen. Bij PPS projecten (vormgegeven middels DBFM contracten) heeft de aannemer het project gewonnen op basis van de beste kwaliteit/prijs verhouding en daarin zit al een redelijke winstmarge verwerkt. Wijzigingen leiden tot verstoringen en creëren het risico dat de opleverdatum niet gehaald wordt, waardoor boetes en het oplopen van de rente van de projectfinanciering het gevolg zijn. Dit risico weegt niet op tegen de eventuele winst die te behalen is op de wijziging. Daardoor hebben opdrachtgever en opdrachtnemer bij een DBFM project hetzelfde belang: zo min mogelijk wijzigingen. Ook is het voor de opdrachtnemer bij een DBFM contract van belang om zo hoog mogelijke kwaliteit te leveren, omdat hij immers zelf verantwoordelijk is voor het langdurig onderhoud. Bij een traditioneel project zonder onderhoud wil de aannemer zo snel mogelijk klaar zijn tegen de laagste kosten.4 Indien binnen de bouw de processen zo kunnen worden georganiseerd, is het denkbaar dat de behoefte aan relatief dure vormen van transparantie beperkt blijft.

Modelkeuze Parallel aan het onderscheid tussen model 1 en 2 wordt vaak onderscheid gemaakt tussen het klassieke en het innovatieve aanbestedingsproces. Het klassieke proces is genormeerd o.b.v. technische specificaties, terwijl het innovatieve proces gericht is op het gewenste effect in termen van functionele specificaties. Bij het klassieke aanbestedingsproces worden veel meer detailafspraken vastgelegd in een expliciet contract zodat hier vooral model 1 van toepassing is. Bij een innovatief aanbestedingsproces wordt meer nadruk gelegd op het impliciete contract door risico’s te delen, wederzijdse afhankelijkheden te creëren en in overleg oplossingen te vinden voor onvoorziene ontwikkelingen, zodat vooral sprake is van model 2. De Publiek Private Samenwerkingen (PPS) behoren tot de innovatieve processen. Hierbij wordt afgestapt van de laagste prijs als belemmerende factor voor de kwaliteit en het innovatieve vermogen van de aannemer. Hierbinnen kunnen tussenvormen worden onderscheiden als Design en Build en andere vormen waarbij publieke opdrachtgevers in een steeds verder gaande mate de regie van niet alleen het ontwerp- en bouwproces maar ook de financiering, het onderhoud en de exploitatie aan de markt overlaten. De meest innovatieve vorm is Design, Build, Finance, Maintenance en Operate (DBFMO). Bij dit type processen geven opdrachtgevers de voorwaarden aan waaraan de opdracht moet voldoen en voeren marktpartijen de opdracht uit onder volledige eigen verantwoordelijkheid en risico’s. In deze innovatie contractvormen kan de aannemer door uitwisseling van kennis veel meer als een inspiratiebron dienen. Een partnership dient dan ook in een zo vroeg mogelijk stadium te starten.

4 Gebaseerd op een interview met dhr. J. Heemelaar van Fluor. Ook Meijer en Slangen van Gemeentewerken Rotterdam stellen: ‘Ook door een deel van de risico´s onder te brengen in gezamenlijke risicopotten kan er meer openheid en vertrouwen ontstaan.’ Zij voegen er echter wel aan toe: ‘Maar dat is vooral nog theorie. Het moet in de praktijk nog maar worden bewezen.’

36

7

Welke onderwerpen behoeven transparantie: een checklist

In het kader van de ontwikkeling van toetsingskaders voor maatschappelijke verslagen zijn vanuit de bedrijfsethiek verschillende criteria ontwikkeld voor de verstrekking van informatie (Zadek Prudan and Evans, 1997; Kaptein, 1998; Hummels en Karsing, 2000). Deze criteria zijn ook bruikbaar voor andere vormen van informatieverstrekking dan via maatschappelijke verslagen. Bekende voorbeelden zijn volledigheid of uitgebreidheid (alle voor de stakeholders relevante informatie over het doen en laten van de organisatie is beschikbaar), duidelijke presentatie, vergelijkbaarheid (de gegevens zijn vergelijkbaar met andere gegevensbases), relevantie, toegankelijkheid, betrouwbaarheid en kwaliteit van de informatie, consistentie, controleerbaarheid (via externe verificatie), organisatorisch inbedding (de informatie is geïntegreerd in de systemen en structuren van de organisatie), regelmatigheid en inclusiviteit (mogelijkheid voor dialoog voor stakeholders). De bovengenoemde criteria kunnen overigens wel met elkaar in strijd zijn. Zo kan het bieden van teveel informatie ten koste gaan van de kwaliteit of betrouwbaarheid van de informatie, de consistentie en de toegankelijkheid ervan. Hoe meer informatie, hoe groter ook de inspanning die vereist is om deze te controleren of controleerbaar te maken. Mede vanwege de in paragraaf 4 genoemde grenzen aan transparantie zal dus een zorgvuldige afweging moeten worden gemaakt ten aanzien van de onderwerpen en de wijze waarop informatie wordt geboden. Met het oog hierop ontwikkelt Kaptein (2003) een checklist met zeven stappen die bijdragen aan een verantwoorde selectie van parameters bij de verstrekking van informatie. Hiertoe combineert hij enkele van de bovengenoemde criteria en geeft een volgorde aan hoe deze toegepast kunnen worden in de selectie van onderwerpen en indicatoren. Per stap vindt een schifting plaats totdat uiteindelijk de issues die zich lenen voor informatieverstrekking overblijven. De informatie dient allereerst relevant te zijn voor de desbetreffende stakeholder voor wie de informatie bedoeld is. Dit hangt af van de belangen en behoeften van de betrokkenen. Daarom is van belang dat de onderneming achterhaalt aan welke soort informatie de gebruikers behoefte hebben. Naarmate de belangen zwaarwegender en het aantal betrokkenen groter, is meer transparantie gewenst. Ook wordt de behoefte aan informatie vaak beïnvloed door actuele incidenten.

37

5

Tabel 2

Checklist bij selectie van onderwerpen Stap 1

Relevantie

2 3

Verantwoordelijkheid Nadruk op ontwikkelingen

4

Effectiviteit

5 6

Verantwoordbaarheid Redelijkheid

7

Oorbaarheid

onverwachte

Een tweede selectiecriterium is de mate waarin de onderneming verantwoordelijkheid draagt voor de zaak waar informatie over wordt verstrekt. Dit hangt af van de mate van betrokkenheid van de onderneming. Voor een product dat een onderneming zelf levert is de verantwoordelijkheid vanzelfsprekend veel groter dan voor een handeling die slechts indirect van invloed is op de belangen van stakeholders, zoals het zaken doen in een land waar de mensenrechten geschonden worden (zonder dat de onderneming zelf actief mensenrechten schendt). De nieuwswaarde van informatie die conform de verwachtingen is van de stakeholders is minder groot dan van informatie die juist afwijkt van de verwachtingen en tot een bijstelling van het beeld leiden. Stakeholders mogen ervan uitgaan dat geen bericht goed bericht is. De onderneming zal dus vooral informatie moeten bieden aangaande zaken waarvan de stakeholders zich niet bewust zijn of afwijken van wat zij verwachten aan inzet en prestaties van de onderneming, overeenkomstig het principe ‘Comply or complain’. Hoe groter de kans, de mate en de ernst van de afwijking van de verwachte bijdrage, des te groter de gewenste transparantie. De gebruikers moeten niet alleen behoefte hebben aan de geleverde informatie (stap 1), maar de gepresenteerde informatie moet ook voor hen van waarde zijn. Stakeholders moeten de bereidheid hebben om de informatie te gebruiken. De informatie moet daarom helder gepresenteerd worden en toegankelijk zijn door gebruik van geëigende media. De vijfde stap die Kaptein voorstelt is de verantwoordbaarheid van de informatie. Deze stap beoogt de betrouwbaarheid van de informatie te versterken. Verantwoordbaarheid betekent dat de prestaties die door de onderneming worden vermeld goed meetbaar, controleerbaar en begrijpbaar moeten zijn. Verantwoordbaarheid wordt vergroot door een goede inbedding in de organisatie. Voor informatie gericht aan externe stakeholders is externe verificatie een goed middel om de verantwoordbaarheid van de informatie te vergroten. Redelijkheid betekent dat het type informatie dat men van de onderneming vraagt redelijk is en in verhouding staat tot bijvoorbeeld wat vergelijkbare ondernemingen doen en de inspanning die stakeholders zich getroosten om de informatie te gebruiken. Redelijkheid ook in die zin dat de onderneming mag verwachten dat de informatie die zij biedt op een verantwoorde wijze door de gebruikers wordt gehanteerd en niet door stakeholders uit verband getrokken wordt en aangewend om de onderneming onevenredige schade toe te brengen. De laatste schifting die ondernemingen kunnen aanbrengen bij de selectie van informatie sluit aan bij het morele bezwaar dat transparantie in sommige gevallen op gespannen voet kan staan met het recht op privacy. Ook hier gaat het om een afweging van de zwaarte van de belangen van de betrokken partijen.

38

39

Deel II

Toepassing op de bouw

In deel I is een conceptuele verkenning weergegeven naar de samenhang tussen transparantie, vertrouwen en marktwerking. In dit deel wordt deze verkenning specifiek ingevuld voor de bouwsector. Daarbij schetsen wij eerst enkele relevante kenmerken van de bouwsector om de betekenis van transparantie te plaatsen in het bredere transitieproces van de sector. Vervolgens worden thema’s voor transparantie benoemd aan de hand van de belangen van de verschillende betrokken partijen en de relevante wettelijke vereisten die specifiek gelden voor de relatie tussen opdrachtgevers en bouwondernemingen bij overheidsopdrachten.

8

Achtergronden

De bevindingen van de Parlementaire Enquête Commissie bouw vonden plaats nadat jaren daarvoor een koers was ingeleid van “minder overheid, meer markt”. Een daadwerkelijke omslag naar meer marktwerking wordt op dit moment verder aangemoedigd. Dat vraagt een diepgaande transitie voor de sector bouw, los van de bevindingen van de Enquête Commissie. Bij de roep om transparantie in de bouw is het dan ook goed de procesontwikkeling te betrekken. Te onderscheiden zijn: 1. transparantie bij een procesgang volgens een (inmiddels emotioneel belast) traditioneel systeem volgens model 1 (traditioneel bestek) 2. transparantie bij een procesgang volgens meer innovatieve systemen welke bedoeld zijn om marktwerking te bevorderen volgens de verschillende varianten van het impliciete contract (samen uit, samen thuis). In de praktijk is op dit moment sprake van een mix. Partijen moeten gelijktijdig een weg vinden voor transparantie bij het traditionele systeem als ook bij meer innovatieve systemen. Dit stelt echter sterk uiteenlopende eisen aan de structuur en cultuur van de betrokken partijen, zodat het ontwikkelen van een toekomstgerichte houding daarmee zeer wordt bemoeilijkt. Men zal des te meer geneigd zijn te vertrouwen op de formele aspecten van het contract om zich daarmee min of meer onafhankelijk te maken van het al of niet aanwezig zijn van integriteit bij de contractpartner. Dat is jammer, want juist de productie volgens het bouwproces kan vaak beter worden gefaciliteerd met een “samen uit, samen thuis” contract dan een expliciet dichtgetimmerd contract.

Onderscheid naar deelsectoren Om een schets te geven van de ontwikkelingen in de bouwsector mag de segmentering van de bedrijfstak niet ontbreken. Er zijn markante verschillen tussen de woning- en utiliteitsbouw (B&Usector) en de grond-, weg- en waterbouw (GWW-sector). De GWW-sector kent voor het overgrote deel publieke opdrachtgevers op nationaal en locaal niveau. Daarbij laten niet-professionele opdrachtgevers zich vaak assisteren door ingenieursbureaus. De B&U-sector kent daarentegen een meerderheid aan private opdrachtgevers, al geldt voor de woningbouw dat de overheidsinvloeden nog altijd groot zijn. Zowel professionele als niet-professionele opdrachtgevers in de B&U-sector zullen bijna zonder uitzondering een architect inhuren. Ook bij de opdrachtnemers zijn opvallende verschillen te constateren. Van het totaal aantal aannemingsbedrijven behoort verreweg het merendeel tot degenen die werkzaam zijn in de B&Usector. Op operationeel niveau is daar vaak een onderscheid naar hoofdaannemer, die als contractant optreedt, en onderaannemers die specifieke activiteiten uitvoeren. Samen met installatiebedrijven en ontwerpende partijen zoals de architect en technische adviseurs vormen zij de projectcoalitie. Naast de verschillen tussen de sectoren zijn er ook veel overeenkomsten. Zo is de ontwikkeling bij publieke opdrachtgevers naar meer marktwerking zowel gaande in de GWW-sector als in de B&Usector. Ook het streven naar innovatieve contractvormen en ketenintegratie is bij beide sectoren in 40

opkomst. Daarom wordt bij het vervolg van deze paragraaf geen onderscheid gemaakt naar de deelsectoren, tenzij er opvallende verschillen zijn.

Meer markt, minder overheid De uitvoerende overheidsorganisatie als opdrachtgever articuleerde tot voor kort niet alleen de marktvraag maar integreerde in wezen ook het aanbod. Ook verkeerde deze organisaties in de positie om onderhouds- en beheerervaring te integreren in het ontwerpen voor nieuwbouw. Eigenlijk vervulde de professionele opdrachtgever een rol als “systeem integrator”. Die rol moet nu professioneel worden opgepakt door de markt. Dat vraagt betrokkenheid bij de hele levenscyclus van objecten en systemen met hun specifieke functies. Voor de fase van conceptontwikkeling zal de systeem integrator moeten communiceren met de diverse actoren in de politiek-bestuurlijke besluitvorming op vaak meerdere niveaus. Gelijkertijd mag worden verwacht dat de systeem integrator in het kader van de concrete productie wegen ontwikkelt naar meer industrialisatie. De vraag welke partij in beginsel het best in staat is om zich voor een bepaalde “business” tot systeem integrator te ontwikkelen wordt in eerste instantie te sterk beleefd als een machtsvraag. Omdat een professionele rolinvulling absoluut noodzakelijk zal zijn is veeleer sprake van een competentievraag. De ambities om de rol van systeem integrator voor specifieke domeinen aan zich te willen trekken moeten op beleidsniveau helder worden gecommuniceerd. Zoniet, dan zal op operationeel niveau transparant handelen worden bemoeilijkt terwijl juist daar de basis moet worden gelegd voor vertrouwen in samenwerking. Immers de ervaringen opgedaan in projectcoalities zullen de basis moeten leveren voor samenwerking in meer strategische allianties. Omdat publieke opdrachtgevers interne expertise afbouwen, hebben zij als opdrachtgever meer behoefte aan een ‘samen uit, samen thuis’ relatie, waarin zij makkelijker kunnen profiteren van de kennis en innovativiteit van aannemers. Tegelijkertijd dreigt deze beweging gepaard te gaan met een toenemende claimcultuur, indien deze relatie net zo wordt vormgegeven als de wijze waarop het in het Verenigd Koninkrijk wordt gehanteerd. De uitdaging voor de Nederlandse bouwsector is te zoeken naar een eigen invulling van het ‘samen uit, samen thuis’ model die aansluit bij het Rijnlandse model in plaats van het Angelsaksische model en de daaruit voortvloeiende juridisering van handelsrelaties.

Ketenintegratie Een betere marktwerking vraagt om een effectieve en efficiënte integratie van meerdere processen in het totale productiesysteem. In de industrie geeft dit aanleiding tot vele vormen van ketenintegratie. Dit vraagt onder meer integratie van diverse processen in de ontwerpfase van producten. De producent vervult daarbij de functie van “systeem integrator”. De professionele invulling van deze rol ontbreekt in de bouwsector. Gelet op de gesegmenteerdheid van de sector naar deelsectoren, de gefragmenteerdheid van bedrijven naar bouwfasen en de heterogeniteit van publieke en private opdrachtgevers zal de professionele invulling van de rol als systeem integrator niet eenvoudig zijn. Meerdere partijen zullen in beginsel willen opteren voor het oppakken van die rol. Diezelfde partijen werken intussen samen in diverse projecten. Voor nieuwe rollen in het proces zullen partijen nieuwe competenties ontwikkelen. Gelijktijdig wordt men aangesproken op meer transparantie. Geen eenvoudige condities derhalve voor het effectief dichttimmeren van contracten noch voor het welslagen van impliciete “samen uit, samen thuis”-contracten. Projecten anno 2005 worden veelal gekenmerkt door de afhankelijkheid van een multiactor omgeving. Terwijl sprake is van “minder overheid, meer markt” moeten desalniettemin vele stappen in de publieke bestuurlijke besluitvorming worden doorlopen. Niet alleen de publiek-private communicatie is daarbij van groot belang maar ook de publiek-publieke communicatie speelt vaak een rol. De publieke besluitvorming is bovendien direct gelieerd aan politieke besluitvorming op rijks-, regionaal en lokaal niveau met alle onzekerheden van dien. Zowel publieke als private opdrachtgevers moeten inspelen op deze dynamische omgeving. Bij de invoering van meer marktwerking krijgt de opdrachtnemende coalitie te doen met deze 41

dynamische omgevingsfactoren. De daarvoor gewenste competentieontwikkeling zal naijlen op deze marktontwikkeling maar is een noodzaak voor verdere professionalisering van partijen. Zo is op dit moment de inkoopfunctie bij zowel publieke opdrachtgevers, als bij opdrachtnemende partijen nauwelijks professioneel ontwikkelt. En bij niet professionele private opdrachtgevers is hier al helemaal geen sprake van. Terwijl in het transitieproces van de bouwsector de opdrachtgever zo’n belangrijke rol moet spelen, moet dus wel worden beseft dat ook deze partij zeer heterogeen is samengesteld. De grote partijen van opdrachtnemerszijde zijn eveneens heterogeen samengesteld. Men is als organisatie veelal intern gesegmenteerd naar de diverse deelsectoren van de bouw. Dat maakt het niet eenvoudig om één lijn te trekken voor zowel de structuur van de processen alsook voor de cultuur binnen de projecten en bedrijven.

Geïntegreerd ontwerpen Effectieve en efficiënte ketenintegratie van de productie vraagt om een geïntegreerd ontwerpproces. Tot op heden is de ontwerpfunctie sterk gesegmenteerd. Dat schept een probleem aan de voorkant van de keten voor de conceptualisering van een product als ook voor de efficiënte productie verder in de keten. Maar nog daaraan voorafgaand schept het ook een probleem voor de prijsvorming. Immers in de maakmarkt van de bouw moet al reeds een prijs worden bepaald wanneer het product nog moet worden geproduceerd of meestal zelfs nog moet worden ontworpen. De aanbesteding als marktvorm is dan ook danig in beweging maar daarbij moet vooral de aansluiting niet worden gemist op de noodzakelijke ontwikkeling van het primaire proces. De basis zal moeten worden gevonden in een integrale product- en procesontwikkeling. Op dat terrein valt veel te leren van de industrie zolang men maar oog blijft houden voor de afwijkende, specifieke kenmerken van de diverse processen in de bouw. De bouw met een in hoofdzaak locatiegebonden productie kent nog nauwelijks industrialisatie. De onzekere fysieke en niet-fysieke omstandigheden scheppen specifieke condities vooral ook ten aanzien van risico’s. Daarbij komt nog eens de gevoeligheid voor conjuncturele schommelingen. Combinatievorming is vaak het antwoord op deze risico’s maar nog niet zozeer ketenvorming. Voor het moment komt daar nog eens bij dat de mededingingsautoriteit criteria stelt bij diverse vormen van combinatievorming, voorzover combinatievorming niet wordt afgedekt door de Europese aanbestedingsregels. Het geheel aan omstandigheden schept een weerbarstige omgeving voor de invoering van ketenintegratie. Dit vormt een belangrijk obstakel voor het effectief bereiken van marktwerking met daartoe professioneel toegeruste partijen. Het contractmodel “samen uit, samen thuis” zal in deze onmisbaar blijken. Dat legt veel gewicht bij het daadwerkelijk ontwikkelen van transparantie als voorwaarde voor een brede toepassing van dit contractmodel. De aangewezen weg lijkt te zijn gelegen in het gelijktijdig ontwikkelen van een stapsgewijze aanpak van transitie en transparantie op operationeel niveau.

Spanning met Europees aanbestedingbeleid

De ontwikkelingen naar meer marktwerking en ketenintegratie op basis van innovatieve aanbestedingsprocessen lijken moeizaam in overeenstemming te brengen met het huidige Europese aanbestedingsbeleid. De kern hiervan bestaat eruit bouwondernemingen éénmaal de kans te geven om het beste voorstel tegen de beste prijs uit te brengen. In de huidige aanbestedingswerkwijze wordt in de meeste gevallen het gunningcriterium van de laagste prijs gehanteerd. De kwalitatieve inbreng speelt hierbij geen rol. Indien een inschrijver alternatieve cq. innovatieve ideeën wil inbrengen, moet dit afzonderlijk en in een (bij keuze) tweede separate aanbieding worden ingebracht. De inschrijver kiest dan al snel voor inschrijving op de eisen vanuit het bestek waardoor hij met één aanbieding kan volstaan. Eventuele toegevoegde kwaliteit moet in een apart bestek worden beschreven. De inschrijver heeft echter geen idee wat met zijn innovatieve ideeën gebeurt en is daarom in de meeste gevallen niet van zins zijn ideeën prijs te geven. Innovatie blijft zo achterwege. 42

Het Europese aanbestedingsbeleid leidt ertoe dat op het moment van de transactie de communicatie en informatie tot een minimum beperkt blijft. Bij de klassieke contractvormen (expliciete contracten) vinden nauwelijks of geen onderhandelingen plaats. Hooguit om de laatste open einden in te vullen waarbij de feitelijke uitgangspunten ongewijzigd blijven. De transparantie van de informatie speelt in deze vorm een belangrijke rol. Alleen bij de innovatieve contractvormen vinden onderhandelingen plaats over de eindvoorwaarden in het contract. Het vertrouwen op het reputatiemechanisme speelt in deze vorm een belangrijke rol. Het aanbesteden in de huidige vorm kan derhalve worden gezien als een informatieproces waarbij de transparantie aan grenzen wordt gebonden. Deze grenzen worden zowel getrokken door de opdrachtgevers (hoe de opdrachtsvraag te verwoorden en welke informatie te vermelden in het bestek) en de inschrijvers (welke aanvullende informatie op te vragen en hoe de vraagstelling te beantwoorden).

9

Betrokken partijen en hun belangen

Het bouwproces en de betrokkenen partijen

Bouwprocessen vinden plaats in een multi-actor omgeving die bovendien sterk evolueert. Al deze partijen gaan transacties met elkaar aan waarbij een product of dienst wordt geleverd tegen geldelijke of andere vormen van betaling. Onder ideale omstandigheden worden de verschillende partijen daarbij optimaal geïnformeerd zodat zij keuzes kunnen maken die voor hen zelf en dus ook geaggregeerd het meeste welvaart opleveren. Idealiter zou het bestek dus zodanig doorzichtig moeten zijn dat inschrijvers hun beste bieding kunnen uitbrengen die op hun beurt weer zo doorzichtig is dat de opdrachtgever deze bieding conform zijn vraagstelling kan vergelijken met andere biedingen, teneinde de beste bieding te kunnen selecteren. Het bouwproces kan op vele manieren worden gefaseerd. Bij een gedetailleerde beschrijving kunnen fasen worden onderscheiden zoals de initiatieffase, de onderzoeksfase, de definitiefase, programma van eisen, voorlopig ontwerp, definitief ontwerp, uitvoeringsontwerp, werkvoorbereiding, uitvoering en onderhoud. Later in deze rapportage beperken wij deze gedetailleerde beschrijving tot een driedeling, respectievelijk de initiatieffase, ontwerpfase en uitvoeringsfase. In deze fasen acteren verschillende partijen met verschillende belangen. Ook hier kunnen indelingen worden gemaakt op verschillende niveaus van detail. Afhankelijk van het type bouwcontract hebben verschillende partijen een verschillende rol binnen één of meerdere fasen van het bouwproces. Te onderscheiden zijn onder meer opdrachtgevers, externe partijen (omwonenden, journalisten, pressiegroepen e.d.), eindgebruikers, projectontwikkelaars, hoofdaannemers (eventueel in de vorm van een consortium), architecten e/o adviserend ingenieursbureaus, banken en verzekeringsmaatschappijen, concurrenten, overheden als wetgevend of vergunningverlenend organen, constructeurs, aandeelhouders en Raad van Commissarissen van de bouwonderneming en accountants. Voor een analyse van de belangen van de verschillende betrokken partijen beperken wij ons tot drie hoofdgroepen, namelijk gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen. Daarbij dient opgemerkt te worden dat bij een analyse op algemeen niveau de belangen van bijvoorbeeld projectontwikkelaars, constructeurs, adviserende ingenieursbureaus en aandeelhouders redelijk op één lijn liggen en daarom allemaal gevat kunnen worden in de hoofdcategorie “uitvoerende partijen”.

43

Belangen en kwetsbaarheden van betrokken partijen Gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen vervullen allen een belangrijke rol bij bouwprojecten. Bovendien hebben deze partijen uiteenlopende belangen waardoor verschillende kwetsbaarheden ontstaan gedurende de uitvoering van het bouwproject. Deze kwetsbaarheden geven een eerste indicatie van de thema’s waarover transparantie wenselijk is. Bijvoorbeeld geldt dat gebruikers belang hebben bij een plezierig, ongestoord gebruik van het product. Dit belang kan verstoord worden indien bepaalde gebreken van het product ontstaan die pas gedurende het gebruik merkbaar worden. Dit maakt gebruikers kwetsbaar, waarbij transparantie over mogelijke of gebleken gebreken een belangrijk middel is om met deze kwetsbaarheid om te gaan. In tabel 3 is voor de drie hoofdgroepen van betrokken partijen, namelijk gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen, aangegeven wat hun voornaamste belangen zijn, welke kwetsbaarheden hiermee samenhangen en welke thema’s voor transparantie daaruit voortvloeien. Daarbij streven wij bewust geen volledigheid na. De tabel is uitsluitend bedoeld als een eerste indicatie van de thema’s waarover transparantie gewenst is. Tabel 3

Belangen, kwetsbaarheden en thema’s voor transparantie Belang

Kwetsbaarheid

Thema voor transparantie

Gebruikers

Product-gerelateerd

Plezierig, ongestoord gebruik van het product

Gebreken van het product die pas gedurende het gebruik merkbaar worden

Transparantie over mogelijke of gebleken gebreken bij gebruik van het product

Proces-gerelateerd

Inspraak bij keuzes

Voor voldongen feiten worden geplaatst die niet voldoen aan eigen verwachtingen

Transparantie over keuzemomenten gedurende het project

Financieel

Reële totale kosten die via belasting, premies e.d. worden betaald

Onnodig hoge systeemkosten die leiden tot hoge belasting, premies e.d.

Transparantie over totale kosten van een sector

Kwaliteit van het product in termen van functionele eisen (waarde)

Opgeleverde product voldoet niet beoogde functionaliteiten

Transparantie over zaken die de functionaliteit van het product kunnen beperken

Procesgerelateerd

Geen onvoorziene hobbels gedurende de uitvoering van het project

Onvoorziene omstandigheden die leiden tot vertragingen of budgetoverschrijdingen

Transparantie over verstoringen tijdens uitvoering van het project

Financieel

Alle kosten kunnen verantwoorden

Betalingen die in geen verhouding staan tot

Transparantie over opbouw van kosten

Opdrachtgevers

Product-gerelateerd

44

de gemaakte kosten

(kwaliteit – prijs verhouding)

Uitvoerende partijen

Product-gerelateerd

Trots op het product en bijdrage aan goede reputatie

Onterechte beschadiging van de reputatie

Transparantie over bereikte resultaten en wie daaraan heeft bijgedragen

Proces-gerelateerd

Ongestoord, professioneel werken

Regels of toezicht die ertoe leiden dat uitvoerende partij niet het optimale resultaat kan leveren

Transparantie over bescherming van ideeën en mogelijke risico’s

Financieel

Maximale marge en continuïteit bedrijfsvoering

Kosten waar geen vergoeding tegenover staat

Transparantie over verdeling van risico’s, gunningscriteria en kosten waar geen vergoeding tegenover staat.

45

10

Transparantie bij transacties In deze paragraaf passen wij de checklist uit paragraaf 7 toe op de transacties tussen de opdrachtgevers en de verschillende partijen in de bouw. In onze analyse besteden wij vooral aandacht aan de eerste stap van de checklist: welke onderwerpen zijn het meest relevant in het licht van de belangen van de betrokken partijen. Waar relevant maken wij ook enkele opmerkingen over de implicaties van de andere stappen uit de checklist. Een tweede inperking van onze analyse is dat wij vooral focussen op de relatie tussen opdrachtgever en bouwonderneming bij overheidsopdrachten. Uit gesprekken met diverse personen uit de bouw bestaat de indruk dat de grootste behoefte aan meer transparantie bestaat bij de transacties tussen bouwondernemingen en publieke opdrachtgevers. In de navolgende paragrafen concentreren wij ons derhalve vooral op deze relatie. De transacties met overige spelers komen slechts incidenteel ter sprake.

De eerste stap van de checklist vereist een inventarisatie van de behoeften aan informatie onder de betrokken partijen. Op grond van de belangen van de opdrachtgever en uitvoerende partijen, zoals beschreven in paragraaf 9, zijn de volgende behoeften geselecteerd die specifiek van toepassing zijn op de relatie tussen opdrachtgevers en bouwondernemingen bij overheidsopdrachten:

Tabel 4

Behoeften aan informatie bij opdrachtgever en bouwonderneming

Bouwonderneming

Opdrachtgever

1 inzicht in risico’s ten aanzien van te leveren prestatie en te maken kosten

2 inzicht in selectie- en gunningcriteria van de opdrachtgever

4 inzicht in kwaliteit-prijs verhouding met het oog op verantwoording

3 inzicht in bescherming van innovatieve ideeën

1 Verdeling van risico’s Bouwondernemingen verkopen hun klanten geen kant-en-klare producten, maar veeleer percepties van het eindproduct, waarvan de realisering aan veel onzekerheden onderhevig is. Voor het functioneren van de traditionele aanbesteding bij een standaard project is het van groot belang dat het bestek en de tekeningen van goede kwaliteit zijn. Is dat het geval, dan kan de bouwonderneming daar zijn prijs goed op baseren. Aanbesteden op prijs is in principe helder, want degene met de laagste prijs krijgt het werk. Dit vereist dat de opdrachtgever (of de architect dan wel adviesbureau) voldoende kundig is. De aanbesteding werkt minder efficiënt als het bestek inconsistenties of lacunes kent. Hierdoor kunnen tijdens het bouwproces verschillen van mening ontstaan met eventuele juridische consequenties. De transparantie van het bestek is dus van groot belang voor het functioneren van de aanbesteding. Dit geldt nog sterker indien veel partijen betrokken zijn bij het bouwproces en de afstemmingsproblematiek groter is.5 In geval van complexe projecten kan het tot in detail uitwerken alvorens de opdracht te verlenen of te accepteren niet alleen soms kostbaar zijn, maar ook initiatieven voor innovatie op voorhand verstikken. Ook kunnen de kosten erg hoog worden als er meteen claims worden neergelegd als er iets misgaat. De opdrachtgever is nooit volledig. In een open relatie is dat geen probleem, maar bij een relatie waarin de opdrachtgever vooraf het contract zoveel mogelijk heeft 5

Dit impliceert ook een goede interne communicatie tussen collega’s van het eigen bedrijf of andere bedrijven die meewerken in het consortium om grip te houden op de diverse processen. Goede afstemming van de diverse processen voorkomt veel fouten. Dit kan worden bevorderd door afspraken schriftelijk vast te leggen.

46

dichtgetimmerd, kan dit erg kostbaar voor hem zijn. Als een tegenvaller veroorzaakt wordt door gebrekkige uitvoering door de bouwer, dient deze daar de kosten voor te dragen, maar als andere oorzaken (zoals het uitblijven van een vergunning) tot extra kosten leiden, hoort dat risico door anderen te worden gedragen. De aannemer moet dan aantonen dat de oorzaak van een tegenvaller bij de opdrachtgever ligt en niet bij hem. Dat brengt veel juridisch getouwtrek, vertragingen en tegenvallende inkomsten met zich mee. Iedereen zet zijn hakken in het zand met als gevolg wantrouwen en gebrekkige samenwerking. Met name in de GWW sector worden bouwprojecten vaak gekenmerkt door een hoge mate van uniciteit en door grote investeringen met een lange technische en economische levensduur. Dit leidt tot aanzienlijke kosten voor het maken van offertes en de behoefte aan een rekenvergoeding. Bovendien kan bij het begroten gemakkelijk iets over het hoofd worden gezien. Daar komt bij dat de eisen van de klant (in bestek en tekeningen) niet voldoende gespecificeerd (kunnen) zijn en vaak tijdens de bouw nader ingevuld of aangepast moeten worden. Het onvoorziene karakter van het bouwproces wordt nog verder versterkt door onzekere factoren zoals het weer, de bodemgesteldheid van de locatie waar de bouw plaatsvindt en vooral ook de mogelijke interactie met onvoorspelbare politieke processen.6 Als gevolg hiervan kunnen de uiteindelijke kosten soms aanzienlijk afwijken van de afgesproken prijs. Het is derhalve van groot belang voor een bouwonderneming om de risico’s zo veel mogelijk te beperken. Deze situatie leidt ertoe dat bij beide partijen een grote behoefte bestaat aan informatie die de risico’s verminderen. Transparantie betekent in deze context het geven van inzicht in verantwoordelijkheden. Dit sluit aan bij de elementen die ook door de Regieraad worden genoemd, die spreekt over transparantie in rollen, verantwoordelijkheden en risicotoedeling van alle betrokken partijen in het bouwproces. Transparantie in verdeling van risico’s vereist allereerst een identificatie van risico’s in de vorm van risicoprofielen. In de tweede plaats een professionele uitwisseling en verdeling van de risico’s. De tweede stap uit de checklist van Kaptein vereist daarbij dat de bouwonderneming verantwoordelijk zijn de opdrachtgever te informeren over de risico’s in bouwtechnische zin, terwijl de opdrachtgever de verantwoordelijkheid heeft de politieke risico’s te expliciteren. In de derde plaats dient er ook een reële prijs te worden betaald voor het dragen van de risico’s. Door vroegtijdige uitwisseling van risico-profielen kunnen risicovolle interacties tussen vraagspecificatie, mogelijke technische oplossingrichtingen en omgevingsfactoren in een veel eerder stadium in beeld gebracht worden. Door risicoprofielen met elkaar te delen, kunnen partners handreikingen doen die het risico van de andere partner verminderen. Eventuele budgetoverschrijdingen kunnen in een veel eerder stadium aan het licht komen, zodat de opdrachtgever tijdig de juiste beslissingen kan nemen. Hierdoor neemt het onderling vertrouwen toe. Risicoprofielen moeten ook bijgesteld kunnen worden als het product vordert. Als de opdrachtgever zeer hoge eisen stelt om zijn eigen risico te verminderen, maar het blijkt dat de hoge eisen niet realiseerbaar zijn, dient de opdrachtgever flexibel te zijn en te voorkomen dat de aannemer onnodig hoge kosten moet maken. 2 Selectiecriteria van opdrachtgever Een onderwerp waarin te weinig transparantie bestaat is de selectieprocedure. Publieke opdrachtgevers dienen bij hun keuze vaak een veelheid aan belangen tegen elkaar af te wegen. Het blijft dan vaak onduidelijk op welke gronden aannemers worden geselecteerd voor participatie in de ontwerpfase dan wel voor selectie van gunning voor de uitvoeringsfase. De opdrachtgever dient deze keuze te motiveren (zie ook Regieraad, 2005, 18). Daardoor krijgt de aannemer die buiten spel wordt gezet meer inzicht op welke punten hij moet verbeteren om wel in aanmerking te komen voor dit soort projecten. Dit stemt overeen met het redelijkheidscriterium (stap 6 uit de checklist van Kaptein). Als bouwondernemingen grote inspanningen hebben verricht om mee te dingen in een aanbesteding, is het redelijk dat de opdrachtgever zich tot het uiterste inspant om de bouwonderneming te informeren over de redenen voor afwijzing van de offerte. Om de transparantie in de beoordeling van inschrijvingen te bevorderen is het denkbaar dat bij grote projecten hiervoor een aparte beoordelingsorganisatie wordt opgericht met deskundigen die bij de uitwerking van het bestek zijn betrokken, eventueel gebruikers en één of meer onafhankelijke experts. Een beoordelingsdocument met objectieve criteria en scoretoekenning

6

Dat de overheid een onvoorspelbare actor is, betekent overigens nog niet dat zij ook onbetrouwbaar is.

47

(vermeld in het bestek), moet de voedingsbron vormen voor de beoordeling waaraan de inschrijvingen worden onderworpen. Een objectieve vergelijking kan alleen plaatsvinden indien de inschrijvers zich houden aan de voorwaarden zoals in het bestek omschreven. Doen zij dit niet, dan moet de aanbestedende dienst zelf aannames doen die in het nadeel van de inschrijver kunnen uitvallen. Een alternatief voor de aanbestedende dienst is de inschrijver verzoeken zijn bieding alsnog conform het bestek te doen. Overigens geldt transparantie in selectiecriteria ook voor de bouwonderneming in zijn rol als opdrachtgever. Onderaannemers willen eveneens meer inzicht hebben op welke gronden zij een opdracht niet verwerven. Soms selecteert een hoofdaannemer een onderaannemer waarvan hij geen opgave heeft gevraagd bij het opstellen van zijn offerte en passeert hij de onderaannemers die hij wel in deze fase om een offerte had gevraagd. De reden kan gelegen zijn in het feit dat onderaannemers die aanvankelijk een prijsopgave hadden afgegeven aan een concurrent, zich richten tot de hoofdaannemer die uiteindelijk bij de aanbesteding de opdracht binnen haalt. Indien deze onderaannemer goedkoper blijkt dan de onderaannemers die de hoofdaannemer zelf had benaderd, kan de laatste switchen. De communicatie hierover naar de onderaannemers is vaak echter onduidelijk. 3 Bescherming van innovatieve ideeën Een ander veelvoorkomend probleem is het zogenaamde ‘leurgedrag’ van opdrachtgevers, waarbij zij offertes van bouwondernemingen vragen en deze informatie (en de daarin verwerkte expertise) gebruiken om naar concurrenten te stappen voor een lagere prijs. De transparantie van de bouwonderneming wordt dan uitgespeeld tegen de transparantie van andere bouwondernemingen. Het gevaar bestaat dat bouwbedrijven elkaar kapot concurreren. De bouwfraude zou daarom juist door het beleid van de opdrachtgevers worden uitgelokt (Priemus, 2002). De gebrekkige bescherming van innovatieve ideeën wordt mede veroorzaakt door richtlijnen vanuit de Europese regelgeving (zie ook hieronder). De opdrachtgevers zijn namelijk verplicht om iedere inschrijver op dezelfde wijze en op hetzelfde tijdstip te informeren door toezending van dezelfde informatie en in enkele gevallen door aanvullende informatiebijeenkomsten te organiseren vanwege de zeer strikte toepassing van de gelijkheids- en objectiviteitbeginselen. Dit leidt echter tot een tegengestelde beweging voor wat betreft de transparantie in de aanbestedingsprocedure. Hoewel de transparantie wordt bevorderd door de uitwisseling van informatie naar alle partijen, belemmert deze uitwisseling dus tegelijkertijd een vruchtbare uitwisseling van informatie in de voorfasen. Omdat de vragen die inschrijvers naar aanleiding van het bestek hebben gesteld met het bijbehorende antwoord naar alle aanvragers van het bestek worden toegezonden, zullen inschrijvers strategische vragen of innovatieve ideeën achterwege laten daar alle inschrijvers hiervan kennis kunnen nemen. Dit leidt ertoe dat inschrijvers niet de informatie zullen opvragen die zij nodig hebben om hun “best offer” uit te brengen.7 Immers, bouwondernemingen die in deze fase innovatieve suggesties aanreiken, lopen de kans bij de aanbesteding de eigen suggesties tegen een zo laag mogelijke prijs te moeten realiseren in concurrentie met anderen. Dit stemt niet overeen met het redelijkheidscriterium van stap 6 uit de checklist. Dit criterium vereist dat de onderneming mag verwachten dat de informatie die zij biedt op een verantwoorde wijze door de gebruikers wordt gehanteerd en niet door de gebruiker wordt aangewend om de onderneming onevenredige schade toe te brengen. Aan de andere kant kan het niet zo zijn dat het inbrengen van innovatieve ideeën tot uitsluiting van de concurrentie leidt. Er zal altijd een spanning blijven bestaan tussen het bevorderen van concurrentie en het bevorderen van transparantie. Een kant en klare oplossing is er niet. 4 Inzicht in kwaliteit-prijsverhouding De publieke opdrachtgevers hebben een primair belang dat zij kosten voor projecten kunnen verantwoorden in het politieke proces. Zij wil daarom graag inzicht hebben in de kwaliteitprijsverhouding van de projecten. Bouwondernemingen kunnen hier bijdragen aan transparantie

7

De Nederlandse Vereniging voor Aanbestedingswet (NVvA) heeft met het oog hierop ervoor gepleit om in de nieuwe Nederlandse aanbestedingswet tussentijds overleg mogelijk te maken tussen de aanbestedende dienst en een inschrijver teneinde wederzijdse informatie uit te wisselen. De aanbestedingsrichtlijn biedt binnen enkele voorwaarden deze mogelijkheden, doch deze worden onvoldoende benut.

48

door eerlijk te communiceren dat zij een aanvaardbare winst beogen. Verder moeten offertes goed onderbouwd zijn, zeker bij bestekken van professionele klanten. Het streven om in het aanbestedingsproces meer de kwaliteit-prijsverhouding als selectiecriterium te hanteren in plaats van de laagste prijs, brengt overigens wel het risico met zich mee van minder transparantie. Het aanbesteden op laagste prijs is in principe helder, want degene met de laagste prijs krijgt het werk. Kwaliteit is echter veel moeilijker te meten en daarom transparant te maken. Hoe telt het oordeel van bijvoorbeeld schoonheidscommissies mee die het architectonisch uiterlijk van een bouwwerk moeten beoordelen? Subjectieve elementen in de beoordeling zijn bij een dergelijk proces vrijwel niet uit te sluiten. Om het financiële risico bij niet gegunde opdrachten toch beheersbaar te maken ligt het bij aanbestedingsprocessen op basis van kwaliteit-prijsverhouding dan ook voor de hand om de kosten voor inschrijving te beperken, deels te vergoeden of het aantal inschrijvers beperkt te houden. Toetsbaar handelen moet bovendien ook wel gelimiteerd zijn. Verificatie is noodzakelijk, maar de opdrachtgever kan niet van een bouwonderneming eisen dat hij eindeloos alle details vastlegt en communiceert. Bovendien liggen heel veel elementen van transacties al vast door kwaliteitssystemen en de controle daarop door interne audits. Wel dienen de cruciale beslissingen goed onderbouwd te kunnen worden, zodat op hoofdlijnen aantoonbaar is dat de onderneming een goede kwaliteit-prijsverhouding levert.

49

Box 5 Interviews: Wat moet transparanter? Ingrid Koenen (Cobouw): er moet een toetsingssystematiek komen om de kwaliteit-prijs criteria helder in beeld te brengen Wouter Remmelts (BAM Civiel): Dat is nogal projectafhankelijk. Rudolf Mulder (DHV): Makkelijk transparant te krijgen is dat publieke opdrachtgevers hun opbouw van plafondbedragen verhelderen, zodat het voor aannemers duidelijk is waar ze verbeteringen kunnen plegen. Rudolf Mulder (DHV): De beprijzing moet duidelijker. Maar het winstpercentage hoeft niet perse openbaar. Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Meer keuzevrijheid voor consument, meer inzicht in de kostenafwegingen. Heldere concepten, die al in de makelaardij moeten beginnen. Een winstmarge bekend maken zegt niets. Monica Chao (Instituut voor Bouwrecht): In een alliantie en mogelijk bij PPS is het voor de handliggend dat winstpercentages openbaar zijn. Bij openbare aanbesteding is het niet nodig, omdat de marktwerking ervoor zorgt dat de winstmarge daalt. Jan Fokkema (Neprom): Openbaarheid van de grondexploitatie is goed voor helder inzicht van het openbaar bestuur. Hoewel enige terughoudendheid vanuit overheidszijde begrijpelijk is in verband met het verzwakken van de eigen onderhandelingspositie. Jan de Koning (BOB): Aan de voorkant gaat het transparanter maken van processen sneller dan aan de achterkant. Ook de schotten binnen de bouwbedrijven moeten weg. Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Ik geef mijn wegingsfactoren natuurlijk niet prijs, net zo goed als een aannemer zijn winstmarge op een project niet blootgeeft. Het is een kat- en muisspel dat bij de markt hoort. Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Het moment van aanbesteden behoeft als meest complexe deel van het bouwproces dringend transparantie, vooral in de voorfase bij het ontstaan van nieuwe samenwerkingsverbanden Freek Oranje (sloopbedrijf): Bij elk onderdeel van het bouwproces, of het nu slopen is of bouwen, civiel, publiek of privaat, kan de calculatie van wat alles kost helderder worden gemaakt Oskar de Kuyer (KDO advies): kernzaken voor de klant wel toetsbaar, kostprijs niet (interne bedrijfsprocessen) Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): Het is vooral van belang een koppeling te maken tussen enerzijds de investeringskosten en anderzijds de kosten van exploitatie en beheer Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): het aanbestedingsproces moet helder zijn…de winstmarges interesseren mij niet bijzonder. Bij een openbare besteding doet de markt zijn werk. Ger Maas (BAM): De belangrijkste belemmering is dat de bouw nog niet gewend is om naast de prijs ook de kwaliteit in ogenschouw te nemen….daar moeten met prestatieindicatoren goede afspraken over komen. Leendert Bouter (RWS): Wat een project moet kosten, moet niet van tevoren op straat liggen. De aannemer mag dan zijn winstmarges voor zich houden. We moeten open gesprekken voeren over prijs kwaliteit. Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): Het meeste wantrouwen bestaat in de aanbestedingsfase en in het meerwerkproces

50

Box 6 Interviews: Belemmeringen voor meer transparantie Ingrid Koenen (Cobouw): Nieuwe contractvormen als Design and Construct worden vaak juridisch dichtgetimmerd. Problemen moeten ook met normaal overleg op te lossen zijn. Verder vormt de oude ingesleten cultuur van ouwejongens-krentenbrood een blokkade, vooral voor kleinere aannemers. Wouter Remmelts (BAM Civiel): Veel kleine mkb-bedrijven zeggen: transparantie? Over mijn lijk. Dat is ook wel te begrijpen, want zij leven van hun slimmigheden en waken ervoor die niet openbaar te maken. Rudolf Mulder (DHV): De grootste belemmering is de cultuur van ‘ons kent ons’. Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): De huidige organisatie van de bouwkolom van projectontwikkelaar, hoofdaannemer, onderaannemer, subonderaannemer is de grootste blokkade. Van bovenaf aan worden de mensen naar onderen uitgeknepen. Monika Chao (Instituut voor Bouwrecht): Behalve gebrek aan protocollen om meerwerkclaims te beoordelen, is vooral het gebrek aan kennis rondom transparant gedrag in de bouw de belangrijkste bottleneck. Wim Bakens (CIB): De meerderheid in de bouw is niet gewend zich zo kwetsbaar op te stellen. Jan de Koning (BOB): De strategie van de bedrijfsvoering is de belangrijkste rem. Als bouwondernemingen alleen aan korter termijn winst denken, schiet het niet op. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): De cultuur om alles maar bij het oude te houden is een rem op verhoogde transparantie. In de oude bouwcultuur is er altijd haast en de druk om te beginnen. Daardoor grijpen mensen vaak naar de meest voor de hand liggende oplossingen. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): Vanuit de politiek merk ik dat de motieven soms minder transparant zijn, al wordt met de mond transparantie beleden. Ger Maas (BAM): Transparantie over de prijsvorming is het lastigst. De bovenliggende partij heeft van nature de neiging om kaarten achter de hand te houden…dat verander je niet zo 1-2-3 Leendert Bouter (RWS): De oude gedragscultuur, ook binnen RWS….veel aannemers hebben de neiging om toch hun zaakjes af te schermen onder het motto van commerciële belangen. Jos Heemelaar (Fluor): De traditionele cultuur is een belangrijke belemmering voor vernieuwingen. Opdrachtgevers hebben moeite om de controle over het project los te laten. Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): Een samen-uit, samen-thuisgevoel ontstaat het moeilijkste in de 1-op-1-relatie bij de grote en complexe Europees aanbestede projecten. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): De grootste rem is dat de publieke opdrachtgever nog moet leren doelen te stellen en vervolgens te sturen en te toetsen op het functioneren.

51

Het bieden van inzicht in de kwaliteit-prijsverhouding vereist ook van de opdrachtgever verschillende kwaliteiten. In de eerste plaats dient de opdrachtgever deskundig te zijn en te weten welke maat van informatie nodig is om het benodigde inzicht te krijgen. In de tweede plaats dient de opdrachtgever de bouwonderneming een redelijke marge te gunnen. Waar opdrachtgevers niet aan deze eisen voldoen, is het ook voor de bouwonderneming moeilijker om transparant te zijn. De ervaring leert bijvoorbeeld dat klanten die de onderneming geen marge gunnen een kostenvermindering in een lagere prijs vertaald willen zien, terwijl men bij tegenvallers niet bereid is een hogere prijs te betalen. Ook probeert men winstopslagen bij de inkoop van materiaal te reduceren. Dit leidt bij de bouwonderneming tot schroom om alles op voorhand bloot te geven en soms tot het manipuleren van informatie (door bij de leverancier een bon te vragen waarbij de prijs hoger is dan de aannemer feitelijk betaalt). In sommige gevallen wordt deze manipulatie zelfs op verzoek van opdrachtgevers gedaan. Dit komt vooral voor indien een opdrachtgever er belang bij heeft om voor het eind van een jaar alle kosten te kunnen boeken, terwijl een deel van deze kosten pas in het volgende jaar worden gemaakt. Een ander voorbeeld is dat opdrachtgevers offertes van concurrenten gebruiken om de prijs van relatief dure onderdelen uit de offerte te drukken, ook al is het totale concept van de geselecteerde bouwonderneming het beste. Ook dit leidt tot een oneigenlijke verlaging van de winstmarge van de onderneming. Transparantie in de kwaliteit-prijsverhouding vereist ook dat de bouwonderneming doet wat zij zegt. De marktvorm van de aanbesteding bevordert dat de concurrentie zich concentreert op het zetten van een scherpe prijs (Van Waarden, 2003). Aannemers gaan daarbij soms tot het uiterste om de opdracht binnen te halen, maar proberen dat zodra het werk verworven is te compenseren. Bijvoorbeeld door naderhand het bestek ‘uit te kleden’ door de duurdere door goedkopere onderdelen te vervangen of een hoge winstmarge te hanteren bij het meerwerk. Tijdens het bouwproces zijn namelijk vaak aanvullende afspraken met de klant nodig en de onderhandelingspositie van de aannemer is dan veel sterker, omdat hij in een één-op-één relatie met de opdrachtgever staat en de opdrachtgever geen andere bouwonderneming kan inschakelen (of slechts tegen hoge kosten). Bovendien kan de aannemer profiteren van zijn kennisvoorsprong. De aannemer kent de bouwmogelijkheden en de bouwomstandigheden vaak beter dan de klant. Vandaar dat de eindkosten van een project vaak veel hoger zijn dan de aanbestedingsprijs. Dit leidt ertoe dat de verhoudingen op het project snel onaangenaam worden en bevordert een slecht imago van de bouw. Er is een brede aversie gegroeid tegen het doorberekenen van meerkosten die tijdens de uitvoering worden gemaakt.8 Formele transparantie, bijvoorbeeld door het invoeren van protocollen voor meerwerk, kunnen deze aversie nooit geheel wegnemen. Daarvoor is ook de houdingskant nodig. Alleen indien betrokken partijen op basis van “transparantie als houding” omgaan met meerwerk, waarbij oprecht wordt gestreefd naar een realistische declaratie van meerwerk inclusief een redelijke marge, kan deze aversie worden weggenomen.

11

Transparantie en het reputatiemechanisme De behoefte aan transparantie komt deels voort uit het beschadigde imago van de bouwsector. Sommige bouwbedrijven vinden dit negatieve imago onterecht. In hun ogen gaat het slechts om een paar rotte appels en is het niet eerlijk om deze als toonbeeld van de sector aan te wijzen. Een dergelijke verdediging is echter geen probaat middel om het wantrouwen te doorbreken. Veel effectiever is het om maatregelen te treffen, die ertoe leiden dat de rotte appels verwijderd worden. Een versterking van het reputatiemechanisme kan hier een belangrijke bijdrage aan leveren. Een krachtig werkend reputatiemechanisme zou zelfs een belangrijke besparing kunnen opleveren indien het de vereiste transparantie bij transacties zou kunnen verminderen. Bedrijven zouden dan aanzienlijk minder kosten kwijt zijn aan de voorbereiding en uitwerking van offertes bij de aanbesteding. Met het oog op het reputatiemechanisme kunnen diverse instrumenten worden ingezet. Tabel 5 geeft een overzicht van verschillende vormen van informatie die van invloed kunnen zijn op de 8

Ook de standaardisatie van contractvormen en de ontwikkeling van een gezamenlijk vakjargon, waarbij kernbegrippen een eenduidige betekenis hebben, kunnen bijdragen aan transparantie.

52

reputatie van een onderneming, onderscheiden naar de actor die verantwoordelijk is voor desbetreffende vorm.

Tabel 5 Vormen van informatie die van invloed zijn op reputatie Sectorniveau Individuele Opdrachtgevers bouwonderneming Toezicht op gedragscode Snelle externe communicatie Track records (SBIB) bij incidenten Reputatie-index Tevredenheidonderzoek Publicaties over Best Practices / Prijzen Zwarte lijst

Jaarverslag

Klokkenluiderregeling

Certificeringen (VCA, ISO9001, FCS, KOMO-SKH, etc.), Arbo beleidsplan

Gedragscode

Sectorniveau Op sectorniveau bestaan inmiddels diverse structuren die het reputatiemechanisme versterken. Een voorbeeld hiervan is de Stichting Beoordeling Integriteit Bouwnijverheid (zie www.sbib.nl). De SBIB ondersteunt het integriteitbeleid van ondernemingen in de bouw, maakt dit zichtbaar voor derden en houdt toezicht op de naleving van de integriteit. Haar activiteiten concentreren zich op het invoeren en de naleving van bedrijfscodes. Bouwend Nederland adviseert bouwbedrijven namelijk een gedragscode op te stellen, in te voeren en na te leven. Het SBIB registreert de ondernemingen die een bedrijfscode hebben in een openbaar register en geeft voorlichting over de criteria die gesteld worden aan vermelding in dit register. Voorts houdt de SBIB toezicht op de naleving van de bepalingen in de bedrijfscode en past sancties toe bij gebreken. Met het oog hierop heeft SBIB een Commissie van Toezicht ingesteld, bestaande uit onafhankelijke externe deskundigen op de gebieden van bedrijfsethiek en mededinging. Deze commissie behandelt klachten over schendingen van de bedrijfscodes van ondernemingen die bij de SBIB geregistreerd zijn en geeft bindende adviezen aan het bestuur van de SBIB over op te leggen sancties. Andere instrumenten die op sectorniveau mogelijk zijn of reeds in ontwikkeling zijn betreft het samenstellen van een reputatie-index, publicaties over best practices en het toekennen van prijzen9, een zwarte lijst van bedrijven die in het verleden zeer slechte prestaties hebben geleverd en een klokkenluiderregeling die het voor individuele medewerkers makkelijker maakt om misstanden openbaar te maken. Een algemeen probleem bij deze instrumenten is dat zij in maar beperkte mate bruikbaar zijn bij de selectie van ondernemingen. Zwarte lijsten zijn bijvoorbeeld veel te grof om de beste onderneming te selecteren, terwijl bijvoorbeeld het meten van de reputatie middels een reputatieindex veelal te complex is en te algemene informatie biedt om voor specifieke projecten van doorslaggevende betekenis te zijn. Hetzelfde geldt voor best practices en misstanden die via klokkenluiders naar buiten komen. De diverse vormen van informatie dienen derhalve vooral om de ondernemingen met het slechtste profiel uit de selectie te weren. Zij werken derhalve eerder als toegangsdrempels dan als selectiemechanisme.

Individuele bouwonderneming Ook op het niveau van de individuele onderneming zijn er diverse instrumenten die het reputatiemechanisme kunnen bevorderen. Van belang is daarvoor dat de onderneming inzicht biedt in prestaties in het verleden. Bijvoorbeeld, door open en snel te communiceren over incidenten die 9 Prijsvragen worden o.a. toegepast bij ontwerpen. Een prijsvraag voor ontwerpen betreft veelal een procedure die door de aanbestedende dienst wordt gebruikt met het oog op het verkrijgen van een plan of ontwerp dat op basis van mededinging door een jury wordt geselecteerd. De belangrijkste gebieden waarop prijsvragen voor ontwerpen worden gebruikt zijn ruimtelijke ordening, stadsplanning, architectuur, weg- en waterbouw en automatische gegevensverwerking.

53

zich voordoen in overeenstemming met de tweede stap van Kaptein’s checklist dat opdrachtgever en bouwonderneming de verantwoordelijkheid hebben elkaar tijdig en goed te informeren wanneer het bouwproces afwijkt van de verwachtingen. Ook kunnen bedrijven systematisch tevredenheidonderzoek doen onder klanten, medewerkers en leveranciers om de noodzakelijke feedback op hun prestaties te krijgen. Evenals bij de diverse instrumenten op sectorniveau bestaat er twijfel of de andere genoemde instrumenten – jaarverslag, gedragscode, certificeringen, e.d. - werkelijk van invloed zijn op de selectie van de onderneming. De informatie die jaarverslagen bieden (bijvoorbeeld over ongevallen) is veelal te algemeen om voorspellende waarde te hebben voor te verwachte prestaties van specifieke onderdelen van een bedrijf binnen een bepaald project.10 Ook diverse instrumenten, zoals certificeringen e.d., hebben niet veel invloed op de reputatie. Voor kleine ondernemingen geldt dat indien de concurrentiedruk groot is en de markt slap is, de prijs toch vaak doorslaggevend is.11 Ook voor grote ondernemingen hebben deze instrumenten weinig invloed op het marktproces. Alle grote ondernemingen voldoen aan dergelijke criteria. Daardoor bieden zij geen onderscheidend vermogen meer. Certificaten formuleren veelal minimumcriteria die nog veel verschillen tussen bedrijven toelaten. Box 7 Interviews: De rol van het reputatiemechanisme Wouter Remmelts (BAM Civiel): zaken als past-performance kunnen ook nieuwe spelers ten onrechte weren Wim Bakens (CIB): Transparantie door lijstjes aan te leggen van aannemers en adviseurs over geleverde prestaties in projecten in het verleden, bijvoorbeeld hun mate van budgetoverschrijding, hun veiligheidssysteem, omgang met onderaannemers, opleverkwaliteit enz. In Hong Kong bestaat een systeem voor benchmarking tussen aannemers. Zowel aannemers als overheid zien de voordelen van een transparant prestatie-indicatie systeem Jan Fokkema (Neprom): Het is helemaal niet verkeerd om met een shortlist te werken en aan de hand van track-records van betrouwbare relaties complexe projecten te starten. Dat is met een set criteria heus inzichtelijk en transparant te maken. Wim Bakens (CIB): RWS wil een preselectie op geregistreerde prestaties in eerder projecten. Vereniging Eigen Huis werkt vanuit de registratie van bouwfouten aan een label voor bouwbedrijven die beter scoren (zie ook Box 8) Ger Maas (BAM): We kunnen leren van de Denen. Zij doen aan partnerselectie met databestanden over geleverde prestaties.

10 Voor richtlijnen voor transparantie in jaarverslagen, zie FD, 2002; Raad voor de Jaarverslaggeving, 200310; Ministerie van Economische Zaken, 2004 11 Wel vergroot certificering voor de kleinere bouwondernemingen de toegang tot opdrachten van overheidsinstellingen.

54

Opdrachtgevers Tot slot is er een belangrijke rol weggelegd voor opdrachtgevers bij het vorm geven van het reputatiemechanisme. Zo is Pro-rail actief bezig om informatiesystemen te ontwikkelen waarbij de prestaties van aannemers worden vastgelegd met het oog op de selectie van aannemers in toekomstige projecten (zie de best practices in paragraaf 13). Ook de desbetreffende aannemers krijgen inzicht in deze informatie. Van groot belang is daarbij natuurlijk dat de parameters waarop de reputatie wordt gebaseerd goed en objectief zijn. Subjectieve elementen van reputatiebeoordeling kunnen enorme gevolgen hebben voor bedrijven. Het reputatiemechanisme werkt in de bouw overigens vooral in herhalende bilaterale relaties met klanten (zie ook Regieraad, 2005, 22). De verspreiding van de reputatie naar andere potentiële klanten gebeurt maar mondjesmaat en dan voornamelijk via mond-op-mond reclame. Overigens is dit in de GWW sector niet zo’n groot probleem, omdat er sprake is van een beperkt aantal grote opdrachtgevers. Het reputatiemechanisme werkt daardoor toch voldoende krachtig om ondernemingen te prikkelen constructief te werk te gaan bij de uitvoering van projecten en het oplossen van onvoorziene problemen. Concluderend kunnen wij stellen dat er diverse kansen zijn om het reputatiemechanisme te verbeteren. Het reputatiemechanisme zal echter nooit een volledige vervanging van transparantie bij transacties kunnen geven. Reputaties zijn te grof om als dominant selectiecriterium te worden gehanteerd. 12

Wettelijke vereisten

In het streven naar meer transparantie is het van groot belang om de wettelijke voorschriften te verdisconteren. Het institutioneel kader voor de bouwnijverheid wordt gevormd door vele (inter)nationale wet- en regelgeving die in min of meerdere mate van invloed zijn op het aanbestedingsproces.12 Deze wet- en regelgeving is voortdurend aan verandering onderhevig, onder meer als gevolg van jurisprudentie. Hierbij geldt dat in de uitvoering van het aanbestedingsproces de opdrachtgever de leidende en de opdrachtnemer de volgend partij is. De positie van de inschrijvers is in dit opzicht dan ook relatief makkelijk. Zij hebben zich aangeleerd vooral te letten of de opdrachtgever aan alle verplichtingen voldoet. Dit heeft reeds tot vele arbitrage- en gerechtelijke uitspraken geleid. Echter ook zijn vele bezwaren niet ontvankelijk verklaard. Dit claimgedrag heeft geleid tot het huidige hoge gehalte van de juridisering van de aanbestedingsregels. Opdrachtgevers zijn logischerwijs dan ook vooral geneigd om de veiligheid op te zoeken binnen de kaders van de regels. In deze paragraaf wordt dit uitgewerkt voor de relatie tussen bouwonderneming en de overheid als opdrachtgever. In het navolgende bespreken wij daarom de ontwikkelingen in het wettelijke kader bij het Europees aanbesteden van overheidsopdrachten binnen de context van de bouwnijverheid. Algemene beginselen van het aanbestedingsrecht

•

• • •

12

De belangrijkste regels van het EG-verdrag in het kader van aanbestedingen betreffen het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging, alsmede de volgende algemene beginselen: transparantie: heldere beschrijvingen (wat en hoe te bereiken) en een openbare bekendmaking van de opdrachten in de gehele Europese Gemeenschap, zodat ondernemingen in alle lidstaten in de gelegenheid zijn hierop in te schrijven; gelijkheid: een verbod van technische specificaties die discriminerend zijn ten aanzien van zowel binnenlandse als buitenlandse inschrijvers; objectiviteit: het hanteren van toetsbare en objectieve criteria voor het selecteren van aanbieders; proportionaliteit: De toegepaste criteria dienen in verhouding te staan met de aard en de omvang van de opdracht. Deze beginselen vormen de uitgangspunten gedurende het gehele aanbestedingsproces en hebben betrekking op het gewenste, zo niet vereiste, gedrag van de opdrachtgever. Zij worden zo gedwongen bij de eerste benadering van de markt aan te geven wat zij belangrijk vinden, op welke condities (selectie en gunningseisen) zij zaken willen doen en hoe zij de aanbesteding willen

Voor een overzicht, zie bijlage 2.

55

inrichten (aanbestedingsprocedure). Van de aangekondigde uitgangspunten mag niet meer worden afgeweken, tenzij dit openbaar wordt gepubliceerd en alle partijen weer gelijk zijn geïnformeerd. Het transparantiebeginsel zelf wordt noch in het EG-verdrag noch in de Algemene richtlijn expliciet beschreven. Wel is in jurisprudentie een nadere uitleg aan dit beginsel gegeven. Inzake de openbare aankondiging heeft het Europese Hof van Justitie in eerste instantie aangegeven dat het beginsel van non-discriminatie niet eng mag worden uitgelegd en onder meer tot transparantie verplicht13. In een tweede uitspraak heeft het Hof aangegeven dat verplichting tot transparantie inhoudt dat aan elke potentiële inschrijver een passende mate van openbaarheid dient te worden gegarandeerd14 waaraan de rechter geen nadere invulling heeft gegeven. Onderscheid dient te worden gemaakt in opdrachten voor diensten die onder het volledige regime vallen (1A)15 waarop de gehele richtlijn van toepassing is en diensten die onder het restrictieve regime vallen (1B) 16 waarop de openbare bekendmaking volgens de Algemene richtlijn niet van toepassing is. Het lijkt dat de Commissie het transparantiebeginsel wil oprekken. De Europese Commissie heeft besloten om Ierland voor het Europese Hof van Justitie te dagen vanwege de gunning van een contract voor 1B diensten (restrictieve regime) met een waarde van ca. € 40 miljoen zonder (internationale) mededinging. De Commissie heeft hierbij aangegeven dat een contract met een dergelijke waarde de belangstelling van een aantal dienstverleners buiten Ierland had kunnen wekken en daarom een louter nationale bekendmaking onvoldoende is17. Hiernaast heeft de Commissie een aantal inbreukprocedures aanhangig gemaakt tegen lidstaten wegens schending van de transparantieplicht. Voor Nederland betreft dit bijvoorbeeld de zaken Assen (levering onder de drempelwaarde) en Hoogezand-Sappemeer (werken onder de drempelwaarde). Hiermee is volstrekt onhelder geworden op welke wijze een (semi-)overheid aan haar transparantieverplichting moet voldoen. Ook het zeer recentelijk gepubliceerde Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao)18 geeft aan het transparantiebeginsel geen nadere uitwerking. Gewacht wordt op een uitspraak van het Europese Hof inzake de Ierland-casus. Het transparantiebeginsel betreft slechts één onderwerp waarbij de juridisering de overhand heeft gekregen en het aanbestedingsproces extra complex maakt. Elke gerechtelijke uitspraak kan van invloed zijn op een toekomstig aanbestedingsproces en op de regelgeving. Hierbij kan de stelling worden ingenomen dat de juridische invloed leidt tot meer transparantie in toepassing van de regels en tegelijkertijd de vrije ruimte in de aanbestedingsrichtlijn uitholt. Deze ontwikkeling bemoeilijkt de gewenste gedragsverandering bij opdrachtgevers en opdrachtnemers. Publicatie- en gunningcriteria In het wettelijk kader zijn de onderstaande elementen van bijzonder belang. Allereerst dient transparantie te worden gewaarborgd door publicatie van de opdracht in het Publicatieblad van de Europese Unie, de Staatscourant (Werken) en afhankelijk van de omvang van het bedrag in dagbladen of gespecialiseerde kranten, door publicatie op de eigen website, ed.. De precieze vereiste vorm van transparantie hangt af van de omvang van de opdracht en de mate waarin de belangstelling van alleen regionale, of nationale, of ook Europese inschrijvers gewenst zijn cq. volgens de aanbestedingsregels noodzakelijk is. 19 De Europese Algemene aanbestedingsrichtlijn schrijft voor dat de verschillende vormen van aankondiging van de opdracht de nodige informatie dienen te bevatten aan de hand waarvan potentiële inschrijvers kunnen beslissen wel/niet deel te nemen aan de procedure. Dit geldt met name voor de selectie- en gunningcriteria daar deze de randvoorwaarden vormen voor de uiteindelijke gunning. De informatie moet naast de toegepaste procedure tevens omvatten een heldere omschrijving van het object van de opdracht en de aard van de prestaties die van de inschrijver worden verwacht. Transparantie binnen een aanbestedingstraject vraagt derhalve om heldere selectie- en (sub)gunningcriteria. 13

Arrest van 18 november 1999, Unitron Scandinavia, zaak C-275/98. Arrest van 7 december 2000, Telaustria, zaak C-324/98. Drempelwaarde Werken: € 6.242.000, Diensten en Leveringen € 162.000 (rijksoverheid) en € 249.000 (overige aanbestedende diensten) excl. BTW 16 Drempelwaarde 1B (beperkte regime) € 249.000 excl. BTW 17 Persmededeling van de Europese Commissie IP/03/1037 van 17 juli 2003. 18 Besluit Bao d.d. 31 mei 2005 19 Bepaalde overheden geven bij het aanbesteden de voorkeur aan een publicatie van een aankondiging in het Publicatieblad van de Europese Unie, omdat dergelijke publicaties voor de lidstaten kosteloos zijn en het naleven van het transparantiebeginsel daarmee gewaarborgd is. 14 15

56

• •

•

• •

In de Europese Algemene aanbestedingsrichtlijn zijn verder criteria opgenomen voor het selecteren van bedrijven en het gunnen van de opdrachten. De volgende criteria worden genoemd: Uitsluitingscriteria op basis waarvan een dienstverlener kan worden uitgesloten voor verdere deelname aan de procedure Selectiecriteria op basis waarvan onder meer de financiële en economische draagkracht kan worden aangetoond, de technische bekwaamheid kan worden vastgesteld, zoals vakkundigheid, ervaring en betrouwbaarheid, etc.; Gunningcriteria op basis waarvan de prijs en kwaliteit van de aanbieding kan worden beoordeeld. Ten aanzien van de selectiecriteria worden door middel van referenties zowel de reputatie als het gedrag van ondernemingen in het verleden getoetst. Bedrijven met een gevestigde reputatie zullen vooral het vertrouwen van de markt willen behouden en uitbouwen. Het eigen belang speelt hierin een niet onbelangrijke rol. Voor nieuwkomers heeft het reputatiemechanisme een ander effect, daar zij niet kunnen bogen op een bestaande reputatie en het vertrouwen van opdrachtgevers nog moeten winnen. Deze ondernemers vallen in het huidige systeem van aanbesteden grotendeels buiten de boot, daar zij niet aan alle voorwaarden kunnen voldoen in zowel praktische (organisatorisch) als in functionele (bestekseisen) zin. Een transparante organisatie vraagt en verstrekt dan ook informatie in alle zaken die voor de betreffende opdracht relevant en noodzakelijk is om afgewogen beslissingen te nemen. Op grond van jurisprudentie dienen de selectie- en gunningcriteria (inclusief de subgunningcriteria) èn de mate waarin zij meewegen in de beoordeling vóóraf in de aankondiging of het bestek te worden aangegeven. Als gevolg van jurisprudentie geldt als algemene regel dat het achteraf wijzigen of aanvullen van zowel selectie- als de (sub)gunningcriteria niet is toegestaan, tenzij een wijziging openbaar wordt bekendgemaakt. De regels zijn op dit punt volstrekt helder en moet een juiste waarborging bieden voor voldoende transparantie en leiden tot een goede marktwerking. Ook staan deze regels het vernieuwingproces in de bouw niet in de weg. Het gaat hier om de toepassing van de gehanteerde gunningcriteria èn de wijze van beoordeling die tot vernieuwing moeten leiden. De gunningcriteria vormen een aanvulling op de selectiecriteria en leiden tot de uiteindelijke keuze van de leverancier met de beste aanbieding. Opdrachtgevers kunnen kiezen uit de volgende twee criteria: laagste prijs of; economisch voordeligste aanbieding (kwaliteit en prijs). Selectie en gunning vinden vooral plaats op basis van op papier gewekte verwachtingen. Het doel van de opdracht blijft vaak onderbelicht, terwijl dit juist moet leiden tot een dieper inzicht en hiermee meer transparantie voor beiden partijen over het te bereiken resultaat. Opdrachtgevers worden zo gedwongen vooraf over het doel van de opdracht na te denken en inschrijvers tot het goed mogelijk beantwoorden van het nagestreefde doel van de opdrachtgever. Bij de keuze voor de toepassing van het gunningcriterium van de economisch voordeligste aanbieding kunnen verschillende aspecten een rol spelen al naar gelang de aard van de opdracht (kwaliteit, techniek, esthetische en functionele kenmerken, garantie, datum van oplevering, de prijs, etc). De afgegeven prijs zal in dit geval overeen moeten komen met de opgegeven kwaliteit. De opdrachtgever moet vervolgens beoordelen wat de geboden kwaliteit hem waard is overeenkomstig de aangegeven doelstelling. Hier speelt in grote mate het evenredigheidsbeginsel een rol: de juiste prijs tegen de juiste kwaliteit. Met het bieden van transparantie in de gunningcriteria, inclusief de sub-gunningcriteria, geeft de opdrachtgever het belang aan die hij stelt aan de opdracht. De zwaarte van de per criterium meegegeven wegingsfactor geeft hierin een rangorde aan. Voor de inschrijvers is het belangrijk om te weten op welke gronden en met welke wegingsfactoren hun inschrijving wordt beoordeeld. Bij hun bieding kunnen zij zo beter de accenten leggen en/of de diepgang bepalen. Teneinde transparantheid te brengen in de reden van gunning en afwijzing is de aanbestedende dienst verplicht om direct na de keuze en gelijktijdig met de gunningsbrief (onder opschortende voorwaarde van een vastgesteld termijn) aan iedere afgewezen inschrijver een afwijzingsbrief te sturen waarin opgenomen een motivering voor de reden van afwijzing, de kenmerkende en relatieve voordelen van de uitgekozen offerte en de naam van de begunstigde partij. In de praktijk laat dit veel te wensen over. Een verzoek voor een evaluatiegesprek wordt in de meeste gevallen toegestaan. Dit is alleen zinvol indien de aanbestedende dienst ook daadwerkelijk openheid van zaken wil geven. 57

Transparantie in aanneming van werk

Sinds 1 september 2003 is in artikel 7:754 van het Burgerlijk Wetboek voor de overeenkomst van de aanneming van kracht. Dit artikel houdt in dat bij het aangaan van de overeenkomst de aannemer verplicht is om de opdrachtgever te waarschuwen voor onjuistheden in het bestek, in berekeningen, tekeningen, ed. Dit alleen voor zover de aannemer deze onjuistheden “kende of redelijkerwijs behoorde te kennen”. Dit geldt ook voor lacunes of onvolledige informatie van de zijde van de opdrachtgever of bij gebleken ongeschiktheid van gronden waarop de opdracht moet worden uitgevoerd. De huidige wet regelt dat meerwerk als gevolg van gebreken in de informatie van de opdrachtgever in principe dient te worden vergoed, tenzij er sprake is van schending van de informatieplicht door de aannemer. De aannemer heeft alleen dan recht op vergoeding van meerwerk, wanneer hij de opdrachtgever tijdig heeft gewezen op de noodzaak van wijzigingen in het ontwerp of bouwplan en de daaruit resulterende prijsverhogingen. De wet dwingt aannemers hierdoor zijn prijsopgaaf op realistische calculaties te baseren en maximale greep te houden op het bouwproces om tegenvallers te voorkomen. Ook prikkelt het bedrijven om extra werkzaamheden snel op hun kosten te bezien en toestemming te krijgen voor de uitvoering daarvan middels een aanvullende opdracht. Hier is al snel sprake van tegengestelde belangen en zullen partijen vooral naar elkaar wijzen onder het motto “het had voorzien kunnen zijn”. De financiële consequenties kunnen echter groot zijn. Een aanvullend belang is dat substantiële wijzigingen tijdig in de contractvoorwaarden kunnen worden verwerkt. Naar aanleiding van de invoering van dit artikel en bestaande jurisprudentie op dit gebied is discussie ontstaan over de reikwijdte van de informatieplicht voor aanneming van werk. Aandacht wordt gevraagd voor de eventuele consequenties bij het niet voldoen aan de informatieplicht. Dit wordt niet in de Wet geregeld en leidt daarom tot onduidelijkheden en juridische procedures. Het ligt voor de hand om in de nieuwe Aanbestedingswet deze onduidelijkheden weg te nemen.

Hoewel wettelijk niet verplicht, zou men verder vanuit integriteitsoverwegingen wensen dat opdrachtnemers ook een attentieplicht hebben om publieke opdrachtgevers te waarschuwen ingeval een opdracht boven het bedrag van een Europese aanbestedingsdrempel dreigt uit te komen. In een optimale situatie zal vanuit een zorgvuldig opgebouwde relatie een opdrachtnemer zijn opdrachtgever voor risico’s willen behoeden. Het risico van overschrijding van drempelbedragen komt regelmatig voor in de gevallen dat een aannemer in een vroeg stadium een (deel)opdracht krijgt die bij de start onder de drempelwaarde ligt. Vanuit strategisch overwegingen zal de aannemer niets zeggen als hij in een vroeg stadium al ziet dat de opdracht zich zal uitbreiden om het gehele werk te kunnen voltooien waardoor de drempelwaarde wordt overschreden. Hiermee schaadt de aannemer het vertrouwen dat een (onervaren) opdrachtgever in hem stelt. Hoewel dit een complexe materie betreft, geldt in het algemeen hetzelfde ingeval van een consortium waarbij de gemeente aanbestedingsplichtig blijft voor de als publieke aan te merken onderdelen van een ontwikkelingsproject. Ook hier heeft de opdrachtnemer de morele plicht een publieke opdrachtgever op deze verplichting te attenderen.

58

13

Best practices In deze paragraaf worden in het kort enkele best practices geschetst op het gebied van transparantie. Allereerst geven wij drie voorbeelden die transparantie in verschillende fasen van het bouwproces verbeteren, respectievelijk de initiatieffase, ontwerpfase en uitvoeringsfase. Vervolgens beschrijven wij een best practice op het gebied van het reputatiemechanisme en het werken met allianties.

Initiatieffase Structuurvisie op Zuiderzeelijn Met het oog op de Zuiderzeelijn wordt op advies van de Commissie Duivesteijn een structuurvisie ontwikkeld op het integrale functioneren van deze lijn. Hiertoe is een vergaande samenwerking opgezet tussen regionale overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties, inwoners en zelfs kritische hoogleraren. Diverse private partijen worden gevraagd optimalisatievoorstellen in te dienen met betrekking tot innovaties die kosten kunnen besparen, zoals nieuwe technieken en andere vervoersconcepten (QS, 2005).

Ontwerpfase RAMS analyse De relatie tussen overheid en de beheerder van het spoor wordt steeds professioneler. Tijdens de ontwerpfase wordt vaker gebruik gemaakt van de zogenaamde RAMS (Reliability, Availability, Maintainability en Safety) analyse. Deze maakt knelpunten expliciet die in de exploitatiefase aan het licht kunnen komen en stelt in staat om daar het juiste onderhoudsconcept tegenover te zetten waarmee geïnventariseerde risico’s beheerst kunnen worden. Eerst wordt bepaald aan welke eisen het systeem moet voldoen. Vervolgens wordt bepaald wanneer het systeem faalt en hoe vaak deze situatie optreedt tijdens de exploitatie en tegen welke kosten. Het is een beproefd middel uit onder meer de procesindustrie. Het maakt aantoonbaar of een bepaald systeem of installatie aan de gestelde eisen voldoet en welk onderhoud daarvoor nodig is (QS, 2005). Waardeanalysemethode NEN-EN-12973 Bouwopdrachten worden steeds vaker in de markt gezet als D&C (Design & Construct) contracten. Naast de uitvoering wordt ook het ontwerp onderdeel van de concurrentie. Dit bevordert gunning op basis van een goede kwaliteit-prijsverhouding in plaats van op laagste prijs. Hiertoe dient wel de kwaliteit te worden gemeten. De Stichting Bouwresearch heeft daartoe in haar SBR-rapport 140 de waardeanalysemethode NEN-EN-12973 uitgewerkt. Hierbij wordt de waarde bepaald door punten voor de waardering van de functionaliteit van de aanbieding te delen door de prijs van die aanbieding. Een probleem is overigens wel dat de beoordeling van kwaliteit deels een subjectief gebeuren is, omdat de beoordeling van het ontwerp en smaak nauwelijks te objectiveren valt. Een goed gebruik van de methode kan worden bevorderd door bij de aanbesteding met een tweeenveloppen systeem te werken. De ene envelop bevat de beschrijving van de aanbieding die gebruikt wordt om het aantal kwaliteitspunten te bepalen. In de andere envelop de prijs. Door de beoordeling van de kwaliteit te maken zonder de bijbehorende prijs te weten, wordt voorkomen dat naar een resultaat wordt toegewerkt en de kwaliteit voluit blijft meewegen in de uiteindelijke keuze gebaseerd op zo gunstig mogelijke kwaliteit/prijs verhouding (QS, 2005).

59

Uitvoerings- en onderhoudsfase Commissioning and validation Holland Inrailconsult implementeert het zogenaamde C&V (Commissioning & Validation), dat gemeengoed is in de procesindustrie. Dit is een verzamelnaam voor alle activiteiten die nodig zijn om een systeem na installatie gebruiksklaar te maken, te valideren en na inbedrijfstelling te aanvaarden. Het gestructureerd opstellen van inbedrijfstellings- en testproceduren en het uitvoeren van verificaties en testen leidt tot een vroege signalering van potentiële problemen. Het inbedrijfstellen en testen wordt door C&V inzichtelijker voor alle bij het proces betrokken partijen. C&V maakt aantoonbaar dat alles getest is. Bovendien weet de toekomstige beheerder van de infrastructuur door het C&V dossier beter wat hij krijgt. Het gestructureerd vastleggen van informatie kost in het begin weliswaar extra moeite en tijd, maar door de betere voorbereiding wordt dat in een latere fase dubbel en dwars terugverdiend (QS, 2005). Box 8 Interviews: Transparantie bevorderen in de praktijk 5.1..1.1 Ingrid Koenen (Cobouw): Een onafhankelijke organisatie moet een instrument ontwikkelen waarmee prijs-kwaliteit kan worden beoordeeld. Verder proefprojecten uitvoeren om nieuwe transparante omgangs- en aanbestedingsvormen in de praktijk te testen. Ze moeten ermee aan de slag Wouter Remmelts (BAM Civiel): Stel je kwetsbaar op en stap op een klant af, ook als er problemen zijn. Discussieer met eigen medewerkers over integriteit en transparantie aan de hand van stellingen. Ook nieuwe contractvormen kunnen helpen transparantie te bevorderen Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Bouwend Nederland en VEH werken samen in de Stichting Klantgericht Bouwen, waarin de prestatie van bouwers wordt gemeten en de goede worden beloond met een keurmerk. Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Onze procedure is helder. Wij hebben vier wijzen van aanbesteding, die samenhangen met een bepaalde waarde en dus omvang en complexiteit van de opdracht Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Labels als Bouwgarant, waarbij bouwbedrijven kunnen aansluiten, waarborgen de woonconsument heldere offertes en een garantie na de oplevering. Een transparantiemeter o.i.d. hoeft voor ons niet. Wouter Remmelts (BAM Civiel): Opdrachtgevers moeten kennis in huis houden en hun specialisten goed betalen. Want transparantie vergt een professioneel opdrachtgeverschap. Alsjeblieft niet nog meer kennisinstituten of consultants. Politiek commitment en pilotprojecten met vroege selectie en nieuwe contractvormen hebben wij nodig. Al doende leren.

60

Box 8 Interviews: Transparantie bevorderen in de praktijk (vervolg) Rudolf Mulder (DHV): Er is geen behoefte aan een typische tool om transparantie te bevorderen. Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Wij werken aan een benchmark Opleveringskwaliteit Nieuwbouw (BON). Bedrijven moeten hun eigen prestaties kunnen vergelijken met anderen. Monika Chao (Instituut voor Bouwrecht): PSIBouw en de Regieraad zouden cursussen moeten voorschrijven om alle partijen te dwingen transparanter te worden. Ook een transparantiescan zou een bruikbaar hulpmiddel kunnen zijn, in eerste instantie vooral als een intern instrument. Jan Fokkema (Neprom): Alsjeblief geen transparantiescan o.i.d. Het leidt alleen maar tot meer bureaucratie. Het gaat veel meer om mensen aanspreken. Jan de Koning (BOB): Een transparantiescan zou een waardevol instrument zijn. Meten is weten Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Een transparantietoets lijkt mij een leuk hulpmiddel. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): ik huiver voor uniforme regels. Het is maakwerk..Een eventuele transparantiescan zou een handig hulpmiddel zijn om van tijd tot tijd te controleren of je zelf transparant bent. Ger Maas (BAM): PSIBouw werkt op het vlak van de prestatieindicatoren aan bewustwording in de bedrijfstak…het preciezer meetbaar maken van de indicatoren vooraf, in het contract, en gaandeweg het bouwproces vervolgens ijkpunten inbouwen. Leendert Bouter (RWS): Hulpmiddelen als een transparantiescan zullen nuttig zijn, maar pas op voor bureaucratie….wij hebben behoeften aan successtories van de nieuwe manier van werken, waarvan we iedereen de voordelen kunnen zien. Jos Heemelaar (Fluor): Voor de discussie is wellicht een transparantiemeter wel aardig. Het maakt het meer concreet. Als je kan aantonen dat er verandering gaande is, levert dat vertrouwen op, zowel intern als extern. Freek Meijer en Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): GWR beschikt over een kwaliteitssysteem waarmee een gestructureerd beeld ontstaat voor de scope van projecten die vooraf in elk projectplan wordt vastgelegd. “Opdrachtgever en opdrachtnemer weten dan vanaf de allereerste fase waar ze het over hebben”, aldus Meijer. Vervolgens gaan de Rotterdammers stap voor stap in de richting van “heldere uitvoeringscontracten”, waarbij het ingenieursbureau een faciliterende rol speelt, namelijk het vertalen van de wensen en eisen van opdrachtgevers in ontwerpen en bestekken Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Leidinggevenden moeten open zijn en het goede voorbeeld geven. Kwetsbaar opstellen. Kaarten uit de mouw halen. Dan volgen allereerst de eigen personeelsleden, en later 61

Reputatiemechanisme

Erkenningsysteem van Pro Rail Pro Rail hanteert voor een aantal branches (ingenieursbureaus, kabelaannemers en boorbedrijven, spooraannemers, onderhoudsaannemers en werkplekbeveiligingsbedrijven) een erkenningsysteem. Via dit systeem verkrijgt een bedrijf een kwalificatie. Daarmee kan het deelnemen aan elke aanbesteding waarop de erkenning van toepassing is. Met het oog op deze regeling heeft Pro Rail een erkenningcommissie en een Tenderboard geïnstalleerd. De erkenningcommissie hanteert een vragenlijst en beoordeelt aan de hand daarvan in combinatie met bijgevoegde referenties aanvragen voor erkenning. Zij adviseert de Tenderboard die besluit tot al of niet honorering van de erkenning. De belangrijkste criteria voor erkenning zijn financiële en economische draagkracht, maatschappelijke geschiktheid en technische en organisatorisch bekwaamheid. Bij de gunning zijn van belang ervaring, inschrijfperformance (scherpe prijskwaliteitverhouding) en past performance (waaronder op tijd en binnen de begroting opleveren). Verder gelden een aantal uitsluitingscriteria die o.a. betrekking hebben op de verwachte continuïteit van de onderneming. De lijst van erkende bedrijven is publiekelijk beschikbaar via de website van Pro Rail. De erkenning is normaliter geldig voor drie jaren. Tussentijds kan de Tenderboard besluiten tot schorsing, waarvan zij het desbetreffende bedrijf gemotiveerd en schriftelijk bericht geeft. Opmerkelijk is verder dat ProRail in de aanbesteding niet alleen de selectiecriteria voor de gunning openbaar maakt, maar ook de wegingsfactoren. ProRail werkt verder met ISO45503, een kwaliteitstoets voor de aanbestedingsprocedure. Certificerende instellingen voeren audits uit. De effectiviteit van de gevolgde werkwijze van ProRail blijkt onder andere uit het feit dat zij nauwelijks arbitrages hebben. De tenderboards dragen er zorg voor dat de wijze van aanbesteding steeds soepeler verloopt. De procedures dwingen iedereen tot een nieuwe manier van werken en zorgen ervoor dat de oude cultuur binnen de perken blijft.

Werken met allianties De Waardse alliantie Opdrachtgever en aannemerscombinatie HBSC (Heijmans, Boskalis, Strukton en CFE) vormden een alliantie bij de Betuweroute 1 en 2. Deze vorm van publiek-private samenwerking wordt de Waardse alliantie genoemd. De alliantie is een vennootschap onder firma en verantwoordelijk voor het ontwerp, het omgevingsmanagement en voeren van de directie op de bouw. De partijen financieren gezamenlijk de budgetten voor ontwerp, toezicht en risico’s. De tegenvallers en meevallers worden gedeeld. Hierdoor ontstaat een gedeeld belang, waarbij zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer de prikkel heeft om een zo goed mogelijke kwaliteitsprijsverhouding te realiseren. Vanwege dit gemeenschappelijke doel is de bereidheid om elkaar te helpen groot. In geval er zich problemen voordoen, wordt constructief naar oplossingen gezocht. Dit versterkt het vertrouwen en de onderlinge communicatie en leidt bovendien tot kostenbesparing. Meerwerk dat de waarde van het investeringsgoed vergroot, wordt nu niet enkel beoordeeld als een overschrijding van het budget. De ervaringen met de alliantie zijn positief. De voortgang van het project is niet belemmerd door onenigheden. Rigide bestekken waren niet nodig, zodat de opties tot besparingen tot het laatste moment werden opgehouden. Betuwelijn 1 en 2 kende beduidend minder kostenoverschrijdingen. Omdat er minder spanningen zijn tussen de partijen, gaan mensen met meer plezier naar hun werk (Bouwers, oktober 2003).

62

Het OCAP project Het OCAP (Organische CO2 voor Assimilatie van Planten) project is een samenwerking tussen Volker Wessels Stevin en Hoekloos waarbij de vraag naar CO2 in de tuinbouw in Zuid Holland gekoppeld werd aan de CO2 die vrijkomt bij de productie van waterstof in de PER+ raffinaderij van Shell in Pernis. De partijen nemen ieder voor 50% deel in het project. De overheid droeg bij door middel van investeringssubsidies en een snelle afwikkeling van (vergunningen)procedures. Ongetwijfeld had de grote inzet van de overheid te maken met het belang dat men toekende aan de aanzienlijke milieuwinst en de impuls die het project geeft aan de concurrentiekracht van de glastuinbouw. Het OCAP-project heeft laten zien dat in de samenwerking tussen publieke en private partijen een enorme realisatiekracht kan ontstaan. Belangrijk daarbij is dat iedere partij daarbij respect heeft voor elkaars rol en elkaar vertrouwt.

14

Conclusies, dilemma’s en aanbevelingen Op basis van deze notitie kunnen verschillende conclusies worden getrokken. Kernpunt is in elk geval dat transparantie nooit als doel op zich moet worden nagestreefd. Het is een belangrijk middel dat kan bijdragen aan een betere marktwerking, innovatiekracht en samenwerkingsrelaties op basis van vertrouwen. Om deze bijdrage te bereiken is het van belang dat transparantie op een weloverwogen wijze wordt gestimuleerd. Bij het stimuleren van transparantie dient een balans te worden nagestreefd tussen transparantie voorafgaand en tijdens de transactie, transparantie achteraf (het reputatiemechanisme), een integere houding en wederzijdse afhankelijkheden. Hoe deze balans uitpakt hangt af van het gemak waarmee de relevante informatie kan worden gekregen, de mate waarin partijen elkaar vertrouwen en de mate waarin op voorhand alle details van het bouwproces bekend zijn. Deze punten komen samen in het type contract dat wordt gehanteerd. Bij een expliciet contract wordt de samenwerking zoveel mogelijk dichtgetimmerd door afspraken op detailniveau vast te leggen. Bij deze contracten dient transparantie de invulling te krijgen van “formele transparantie” waarbij weten regelgeving een gedetailleerde informatie-uitwisseling afdwingt zodat contractpartijen kunnen controleren of de andere partij haar afspraken nakomt. Bij impliciete contracten (samen uit, samen thuis) wordt juist ruimte gelaten om in onderling overleg keuzes te maken die in het belang zijn van alle betrokkenen. Dit vereist een geheel andere invulling van transparantie. Het gaat dan om “transparantie als houding”, waarbij partijen de wil hebben om informatie tijdig met elkaar te delen. Ook bij deze vorm van transparantie moeten contractpartners kunnen controleren of de andere partij zich aan haar afspraken houdt. Echter doordat nog veel afspraken gedurende het bouwproces worden gemaakt is het tevens van belang om doelstellingen, risicoprofielen, afwegingen bij keuzes en dergelijke open met elkaar te bespreken. Dit vormt de basis voor een gezamenlijk leerproces dat bij deze complexe samenwerkingsvormen onontbeerlijk is om de benodigde competenties te ontwikkelen. Het verschil in type contract heeft ook consequenties voor de thema’s waarover transparantie gewenst is en de instrumenten die daarbij worden ingezet. Bij expliciete contracten is vooral transparantie gewenst over thema’s zoals de gunningprocedure, beoordelingstabellen, prijsopbouw en claims voor meerwerk. De instrumenten die dit stimuleren zijn doorgaans verankerd in gedetailleerde wet- en regelgeving om daarmee objectiviteit, gelijkheid en betrouwbaarheid na te streven voor alle betrokken partijen. Bij impliciete contracten richt transparantie zich bovenal op thema’s zoals de doelstellingen en verantwoordelijkheden van betrokken partijen, te verwachten risico’s, kwaliteit-prijs verhouding en bescherming van innovatieve ideeën. Instrumenten die hierbij horen zijn primair verankerd in projectoverleg, audits en de samenwerkingscultuur op projectniveau. Voor beide typen contracten geldt dat algemene transparantiescans, zoals keurmerken, certificaten en tracksystemen, het reputatiemechanisme versterken en daarmee bijdragen aan een goede samenwerking. Hierin wordt echter al via diverse initiatieven voorzien.

63

Bovendien is de impact beperkt omdat transparantie primair afgestemd dient te zijn op de eisen die de operationale uitvoering van projecten met zich meebrengen. Hierna volgen meer gedetailleerde conclusies en aanbevelingen.

Samenvattende conclusies Uit dit rapport en de interviews die met verschillende personen uit de diverse organisaties uit de bouwsector gehouden zijn, kunnen de volgende conclusies worden afgeleid: 1. Transparantie betekent het verstrekken van inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn. Transparantie is een onderdeel van openheid. Transparantie is niet hetzelfde als toetsbaar handelen, maar een noodzakelijke voorwaarde daartoe. 2. Transparantie gaat verder dan het verrichten van een aantal handelingen volgens bepaalde formele kaders. Het is ook een kwestie van houding. Men moet ook de innerlijke motivatie en neiging hebben om open te willen zijn. Als deze ontbreekt, blijft transparantie halverwege steken, omdat niet alle vormen van transparantie afgedwongen kunnen worden. Transparantie vormt als zodanig een onderdeel van een algehele noodzakelijke verandering in de houding of cultuur in de bouw naar een open en respectvolle manier van omgaan. 3. Transparantie is één van de noodzakelijke voorwaarden voor betere marktwerking in de bouwsector. Het is niet de enige of belangrijkste voorwaarde. Belangrijker nog zijn meer ruimte voor innovatie en daarmee een hogere efficiëntie van bouwprocessen, klantgerichtheid en verbetering van kwaliteit-prijs verhouding, en een verbetering van integriteit en imago. 4. Transparantie kan enerzijds worden bevorderd door meer inzicht in de te verwachten prestatie die onderwerp is van de transactie tussen verschillende partijen en anderzijds door meer inzicht te bieden in geleverde prestaties in het verleden (versterking van het reputatie-mechanisme). 5. Optimale transparantie vereist wederkerigheid in de relatie tussen de betrokken partijen. Eenzijdige transparantie leidt tot verstoring van marktverhoudingen. 6. Transparantie is wenselijk vanwege de positieve gevolgen die het heeft: het stelt belanghebbenden in staat betere beslissingen te nemen die hun welvaart verhogen, verbetert de efficiëntie in bouwprocessen en de concurrentieverhoudingen, vergroot het vertrouwen en vermindert transactiekosten (a.g.v. juridische procedures), en het bevordert innovatie 7. Transparantie is niet alleen van instrumentele waarde voor de bovengenoemde positieve gevolgen, maar ook een doel op zichzelf omdat het bieden van inzicht getuigt van respect voor de betrokkenen. Transparantie is een onderdeel van maatschappelijk ondernemen. 8. Transparantie is begrensd, omdat het kostbaar is, aan moet sluiten bij het (begrensde) begripsvermogen van de ontvanger van de informatie, bescherming van het recht op privacy en van vitale belangen van de informatie-verstrekkende partij zelf. Partijen hebben ook de verantwoordelijkheid om na te gaan en te bevorderen dat de ontvangende partner de informatie begrijpt. 9. Contractvormen die een congruentie in de belangen van de transactiepartners bevorderen en integriteit van de contractpartners vormen additionele elementen om het noodzakelijke vertrouwen te creëren dat vereist is voor het aangaan van een transactie, indien transparantie in de vorm van inzicht in te verwachten prestaties en vroegere geleverde prestaties begrensd is. 10. Producten die relatief eenvoudig en in hoge mate standaardiseerbaar zijn kunnen het beste via expliciete contracten worden verhandeld. Complexe producten met een hoge mate van risico kunnen het beste middels impliciete contracten worden verhandeld, waarbij het vertrouwen gebaseerd is op (een mix van) reputatiemechanisme, congruentie in belangen en integriteit van de contractpartners. 11. Het Europese aanbestedingsbeleid leidt ertoe dat op het moment van de transactie de communicatie en informatie tot een minimum beperkt blijft. 12. Gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen hebben verschillende belangen en uiteenlopende risicoprofielen. Door vroegtijdige uitwisseling van risico-profielen kunnen risicovolle interacties tussen vraagspecificatie, mogelijke technische oplossingrichtingen en omgevingsfactoren in een veel eerder stadium in beeld gebracht worden. 64

13.

14. 15.

16. 17. 18.

19.

De transparantie in de selectieprocedure dient te worden verhoogd. De opdrachtgever dient transparant te zijn in de redenen van gunning en afwijzing. Inschrijvers worden zo in staat gesteld de leereffecten in een volgende aanbesteding in te brengen en zichzelf te perfectioneren. De informatie die bouwondernemingen bieden dienen op een verantwoorde en redelijke wijze door de gebruikers te worden gehanteerd. Bouwondernemingen kunnen bijdragen aan transparantie door eerlijk te communiceren dat zij een aanvaardbare winst beogen. De cruciale beslissingen dienen goed onderbouwd te kunnen worden, zodat op hoofdlijnen aantoonbaar is dat de onderneming een goede kwaliteitprijsverhouding levert. De vereiste transparantie ten aanzien van de hoogte van de winst is afhankelijk van de context. Optimale transparantie vereist professionaliteit van opdrachtgevers. De belangrijkste belemmering voor meer transparantie in de bouw is de gesloten cultuur en gebrek aan wederkerigheid van de kant van opdrachtgevers. De bouw kent diverse instrumenten die de werking van het reputatie-mechanisme bevorderen. De meeste instrumenten zijn echter grof om de beste onderneming te selecteren en enkel bruikbaar als toetredingsdrempel of preselectie mechanisme. Het meten van de reputatie is complex en reputatie-indices bieden te algemene informatie om voor specifieke projecten van doorslaggevende betekenis te zijn. Het reputatiemechanisme zal dus geen volledige vervanging van transparantie in te verwachten prestaties kunnen geven. Er zijn diverse best-practices die aantonen dat meer transparantie mogelijk is en al via de introductie van verschillende systemen gerealiseerd worden.

Dilemma’s Op grond van onze analyse is tevens duidelijk dat er bij de maatvoering van transparantie diverse dilemma’s spelen. Onderstaand geven wij enkele voorbeelden hiervan. 1 Op zichzelf is het beter dat het selectieproces meer geënt wordt op een goede kwaliteit-prijs verhouding dan op basis van laagste prijs. Omdat de kwaliteit van een bouwplan echter moeilijk te beoordelen is, brengt dit wel het risico mee van minder transparantie over het gunningsproces. Voor zover de beoordeling niet objectiveerbaar is te maken dienen risico’s voor niet gegunde opdrachten beperkt te worden door het beperken van inschrijvingskosten, het vergoeden hiervan of het beperken van het aantal inschrijvers. 2 Het ontwikkelen van instrumenten om de transparantie te vergroten, zoals een transparantiescan, kan leiden tot een dynamiek waarbij het instrument steeds verder uitgebreid wordt om lacunes te ondervangen. Dit bergt het gevaar van hoge kosten mee. Bij elke vergroting van transparantie dienen kosten en baten derhalve goed te worden afgewogen. 3 Verhoging van transparantie kan een prikkel tot meer innovatie genereren, maar kan ook deze prikkel wegnemen indien de toename van transparantie de bescherming van intellectueel eigendom vermindert. 4 Meer transparantie kan het onderling vertrouwen tussen marktpartijen versterken in een wederkerige relatie en een sfeer van initieel vertrouwen. Indien meer transparantie gemotiveerd is uit wantrouwen en in een context van juridificering van samenwerkingsvormen, kan deze tot een uitholling van integriteit en andere deugden leiden en per saldo tot een vermindering van vertrouwen. 5 Meer transparantie kan ertoe leiden dat het vertrouwen van de contractpartner toeneemt, maar bergt eveneens de mogelijkheid van minder rendement in zich als contractpartners de geboden transparantie misbruiken en geen wederkerigheid betrachten. 6 Een versterking van het reputatiemechanisme kan enerzijds marktwerking bevorderen maar anderzijds ook extra toetredingsdrempels creëren voor nieuwkomers. 7 Bouwondernemingen moeten ervan uit kunnen gaan dat het inbrengen van innovatieve ideeën in de ontwerpfase gehonoreerd wordt. Anderzijds mag dit niet tot volledige uitsluiting van concurrentie leiden. 8 Het bieden van meer informatie kan ten koste gaan van de betrouwbaarheid, meetbaarheid, controleerbaarheid of begrijpelijkheid van de informatie alsook van de bereidheid van belanghebbenden om de informatie te gebruiken. 65

Aanvullende aanbevelingen Bovenstaande samenvattende conclusies zijn deels te lezen als aanbevelingen. In onderstaande sommen wij nog aantal andere specifiek aanbevelingen die in meer of mindere mate verband houden met het onderwerp transparantie. 1 Partijen zullen op een open wijze naar elkaar moeten kijken. Het “wij” en “zij”-gevoel moet worden omgevormd tot een “ons” gevoel. Juiste, volledige en tijdige communicatie en informatie dienen voorop te staan om het beoogde doel te kunnen bereiken. Iedere partij is in beginsel geneigd alleen naar de eigen organisatie te kijken, waarbij omgevingsfactoren als het maatschappelijk belang niet als vanzelfsprekend worden meegenomen. Door ook de omgevingsfactoren in het gehele proces te betrekken, geeft dit een verhoogd inzicht voor de inschrijvers waarmee zij bij hun bieding rekening kunnen houden. 2 De huidige veelal toegepaste methode van het gunningcriterium van de laagste prijs dient alleen te worden voorbehouden voor min of meer standaardwerken. Hiertoe kunnen worden verstaan projecten waarvoor geen complexe contractvorm nodig is. De toe te passen aanbestedingsprocedure maakt hiervan onderdeel uit. Gebruik maken van standaardcontracten zullen de kosten van expliciete contracten verder omlaag kunnen brengen. Door de juiste (hoeveelheid) informatie te vragen èn aan te leveren kan de efficiëntie in het aanbestedingsproces worden vergroot. Opdrachtgevers zouden dan ook per project een toets moeten uitvoeren om te kijken welk gunningcriterium het meest geschikt is. 3 Bij de hantering van de laagste prijs verdient het, conform in 2004 aangepaste UAR 2001 voor gemeenten en het ARW 2004 voor de bouwdepartementen, aanbeveling om ook de enveloppen van de overige inschrijvers te openen. Door daadwerkelijk gebruik te maken van deze mogelijkheid en een globale toetsing op de inschrijving uit te voeren, kan worden gecontroleerd of de inschrijver een serieuze en hiermee een rechtmatige poging heeft gedaan mee te dingen naar de opdracht. Bij geconstateerd laakbaar gedrag kan de aanbestedende dienst besluiten deze inschrijver op objectief gemotiveerde gronden voor een bepaalde periode uit te sluiten van mededinging van nieuwe opdrachten. Een dergelijke sanctie moet laakbaar gedrag voorkomen. 4 Het idee van de Nederlandse Vereniging van Bouwkostendeskundigen (NVBK) dat de opdrachtgever hoeveelhedenstaat voegt bij het bestek draagt bij aan de transparantie van de inschrijving. Alle inschrijvers baseren hun prijsberekening bij dit systeem op dezelfde informatie. Voordeel van dit systeem voor de opdrachtgever is inzichtelijke en goed onderlinge vergelijkbare begrotingen en de kans op meerwerk vermindert. Voordeel voor de inschrijvers is dat niet meer individueel de rekenexercitie van de hoeveelheden behoeft te worden uitgevoerd. De te maken kosten voor de hoeveelhedenstaat komen voor rekening van de opdrachtgevers. Daar de rekenkosten door de inschrijvers afnemen, kan dit worden doorvertaald in een lagere prijs. Inschrijvers hebben een informatieplicht ingeval fouten zij in het bestek constateren. Het gelijkheidsbeginsel vraagt dat een aangemelde fout in het bestek aan alle inschrijvers bekend wordt gemaakt. 5 De nieuwe aanbestedingswet dient in brede kring draagvlak te krijgen. Hierdoor kan op termijn het aantal geschillen tussen opdrachtnemers en opdrachtgevers verminderen. Instrument hiervoor is het gunningscriterium van de meest voordelige aanbieding in plaats van de laagste prijs. De nieuwe wetgeving kan hierin ondersteunend werken door gebruik te maken van de mogelijkheden die de aanbestedingsrichtlijn biedt. De wetgever moet deze mogelijkheden dan wel benutten. 6 Voor de zeer complexe opdrachten dienen de mogelijkheden van de concurrentiegerichte dialoog te worden benut. Voor grote complexe werken kan de opdrachtgever in deze procedure marktpartijen over mogelijkheden en onmogelijkheden consulteren. Door deze interactie kunnen alternatieven worden bekeken en de eisen en randvoorwaarden transparanter worden geformuleerd. 66

7

Voor alle opdrachten die liggen tussen de standaard en de zeer complexe opdrachten, verdient het aanbeveling het gunningcriterium van de meest voordelige aanbieding te kiezen. Voorwaarde is wel dat in de prijsbeoordeling de kostenbesparingen in het totaal worden beoordeeld. Een dergelijke constructie zal in het bestek moeten worden aangegeven. Dit vraagt om meer deskundigheid van de opdrachtgever om de beoordeling goed te kunnen uitvoeren.

67

Referenties Aristoteles, Ethica Nicomachea, Historische Uitgeverij, Groningen Bouwers, 2003, diverse uitgaven Bovenberg, A.L., 2000, On the cutting edge between policy and academia: challenges for public economists, De Economist, Vol. 148, pp. 295-329 Bovenberg, A.L., 2002, Norms, values and technological change, De Economist, 150, pp. 521-553 Bovenberg, A.L., 2003, Unity produces diversity: The economics of Europe’s social capital, in: W. Arts, L. Halman and J. Hagenaars, The cultural diversity of European unity, Brill, Leiden Don, F.H.J., 2001, Forecasting in macroeconomics: A practitioners view, De Economist, 2, pp. 155-75 Graafland, Johan J, Ruud A. De Mooy, Andre G.H. Nibbelink and Ate Nieuwenhuis, 2001, MIMICing Tax Policies and The Labour Market, North Holland, Contributions to Economic Analysis, Amsterdam Graafland, Johan J., 2003, Balancing information and uncertainty, in: J.J. Graafland and A.P. Ros (ed.), Economic assessment of election programmes: Does it make sense?, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, pp. 61-80 Graafland, J.J., 2004, Collusion, reputation damage and interest in code of conduct: The case of a Dutch construction company, Business Ethics: A European Review, 13, p. 127-42 Graafland, J.J. en H. Smid, 2004, ‘Reputation, Corporate Social Responsibility and Market Regulation’, Tijdschrift voor Economie en Management, XLIX, p. 271-308 Graafland, J.J. en S. Eijffinger, 2004, ‘Corporate social responsibility of Dutch companies: Benchmarking, transparency and robustness’, De Economist, 152, p. 1-24 Hummels, H. and E. Karssing, 2000, Ethiek organiseren, in: R. Jeurissen (ed.), Bedrijfsethiek een goede zaak, Van Gorcum, Assen, pp. 196-224 Jeurissen, R.J.M. (ed.), 2000, Bedrijfsethiek: een goed zaak, Assen, Van Gorcum Kant, I., Fundering voor de metafysica van de zeden, Boom, Amsterdam Kaptein, M., 1998, Ethics Management: Auditing and developing the ethics content of organisations, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht Kaptein, M. en J. Wempe, 2002, The balanced company: A corporate integrity approach, Oxford University Press, Oxford Kaptein, M., 2003, De open onderneming: een bedrijfsethisch vraagstuk, in: M. Kaptein en J. Wempe, De Open Onderneming, ERIM, Erasmus Universiteit Rotterdam Kay, J., 1993, Foundations of corporate success, Oxford University Press Klein Woolthuis, R.J.A., 1999, Sleeping with the enemy : trust, dependence and contracts in interorganisational relationships, Universiteit Twente Raad voor de Jaarverslaggeving, 2003, Annual Report Guideline 400, Kluwer, Deventer Ministerie van Economische Zaken, 2004, Transparantiebenchmark 2004, Den Haag NCW, 2002, De integere manager, Den Haag QS (Quintessens van Holland Railconsult), 2005, jaargang 15, nr. 3 Regieraad, 2005, Het jaar van de fundamenten Sociaal Economische Raad, 2002, De winst van waarden, Den Haag Velasques, M.G., 1998, Business ethics. Concepts and cases, Fourth edition, Prentice Hall Verstraeten, J. (2005), ‘Solidariteit in de Katholieke traditie’, in: Eelke de Jong en Martin Buijsen, Solidariteit onder druk? Over de grens tussen individuele en collectieve verantwoordelijkheid, Valkhof Pers, blz. 26-53 Zadek, S., P. Prudan and R. Evans, 1997, Building Corporate Accountability, Eartscan Publications, London

68

Bijlage 1

Transparantie in de wetenschap: toepassing van de checklist

In deze appendix illustreren wij de toepassing van de checklist van Kaptein aan de hand van de wetenschap. Volgens Graafland (2003) is transparantie (naast andere normen zoals onafhankelijkheid en consistentie) één van de belangrijkste normen voor wetenschapsbeoefening. Willen onderzoeksresultaten door de wetenschappelijke gemeenschap worden geaccepteerd, dan dienen andere wetenschappers in staat te zijn om de resultaten te reproduceren. Bij theoretische analyses is dat makkelijker dan bij empirische analyses, omdat in het laatste geval ook de data waarop de onderzoekers hun onderzoek baseren bekend dienen te zijn alsook de wijze waarop deze verkregen zijn. In toegepaste wetenschap is de eis van volledige transparantie daarom vaak niet haalbaar. Een voorbeeld is de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s door het Centraal Planbureau. Het Centraal Planbureau (CPB) maakt hierbij gebruik van diverse grote macro-economische modellen. Met het oog op de verantwoordbaarheid (stap 5 van de checklist) publiceert het CPB beschrijvingen van deze modellen alsook de details van de verkiezingsprogramma’s die zij doorrekent. Toch blijft de precieze vertaling van de beleidsvoorstellen in input voor de verschillende modellen en de veronderstellingen die daarbij gemaakt worden een black box voor de politieke partijen en het publiek. De analyse is te complex en te tijdrovend om het proces van doorrekening en de veelheid van aannames die daarbij gemaakt worden te beschrijven en te communiceren naar de politieke partijen en het publiek.

69

Tabel A1 Toepassing van checklist bij CPB-publicatie van effecten verkiezingsprogramma’s stap

toepassing

1

relevantie

2

verantwoordelijkheid

3

4

Nadruk onverwachte ontwikkelingen effectiviteit

Politieke partijen hebben behoefte aan uitkomsten CPB doet verantwoording middels een rapport dat uitkomsten beschrijft In tussentijdse besprekingen ligt het CPB de resultaten toe en doet suggesties indien deze afwijken van verwachtingen Politieke partijen kunnen informatie gebruiken om programma aan te passen; de eindresultaten kunnen zij gebruiken in verkiezingsdebatten

5

verantwoordbaarheid

6

redelijkheid

7

Oorbaarheid

op

Het CPB gebruikt gepubliceerde economische modellen Het CPB publiceert geen onzekerheidsanalyse omdat dit tot misverstanden zou kunnen leiden Het CPB houdt bij tussentijdse besprekingen verwachte effecten van voorstellen van andere partijen vertrouwelijk

Blijkbaar hebben politieke partijen geen behoefte aan deze informatie (stap 1 van de checklist). Zij vertrouwen erop dat het CPB integer is en dat het de analyse onafhankelijk en zo consistent mogelijk uitvoert. Onafhankelijkheid betekent dat CPB-economen zich enkel laten leiden door een zoektocht naar de waarheid omtrent de economische effecten van verkiezingsprogramma’s en niet door eigen politieke overtuigingen of andere belangen. Consistentie betekent dat bij de analyse voor de verschillende partijen van identieke veronderstellingen wordt uitgegaan, zodat de uitkomsten vergelijkbaar zijn. Omdat politieke partijen erop vertrouwen dat het CPB onafhankelijk en consistent te werk gaat, ligt de behoefte aan transparantie vooral bij de uitkomsten van de analyse. Als deze binnen de grenzen vallen van wat economisch verantwoorde politiek mag heten, kunnen zij immers het electoraat overtuigen van de economische haalbaarheid of wenselijkheid van de voorstellen (zie stap 1 en 4: relevantie en effectiviteit). Voorafgaand aan de publicatie van het CPB rapport is er voor de politieke partijen een mogelijkheid om tussentijds kennis te nemen van de economische effecten die het CPB verwacht op grond van een eerste ronde van berekeningen. De politieke partijen zijn daarbij natuurlijk vooral geïnteresseerd in resultaten die niet in overeenstemming zijn met wat zij aanvankelijk verwachtten van hun voorstellen (zie stap 3: nadruk op onverwachte ontwikkelingen). Naast een verklaring van de kant van het CPB stellen zij het ook op prijs als het CPB suggesties doet om tegenvallende resultaten te verbeteren, zodat zij de details van de voorstellen nog kunnen wijzigen alvorens deze in de openbaarheid komen (stap 4 van de checklist: effectiviteit). Bij deze tussentijdse besprekingen geeft het CPB overigens geen inzage in de effecten die zij verwacht voor andere partijen. Deze gegevens blijven vertrouwelijk tot de publicatie van het eindrapport van het CPB over de effecten van de verkiezingsprogramma’s van alle politieke partijen die daarom verzocht hebben (zie stap 7: oorbaarheid). Opvallend is tot slot dat het CPB zijn analyses niet vergezelt van gevoeligheidsanalyses, zoals bijvoorbeeld verricht door Graafland e.a. (2001). Afgezien van het feit dat de tijd waarin de doorrekening moet plaatsvinden weinig ruimte biedt voor uitvoerige gevoeligheidsanalyses, betoogt het CPB dat dergelijke informatie te ingewikkeld is voor de klanten. Zo stelt directeur Don (2001): .....For the client, the different types of forecast error are hard to distinguish. ..I am afraid that the clients are bound to misinterpret the reported error margins. Vanwege deze complexiteit acht het CPB het wellicht mogelijk dat haar klanten op een verkeerde wijze met deze onzekerheid omgaan 70

en ziet zij op grond van het argument van redelijkheid (stap 6) daarom mogelijk ook af van publicatie daarvan.

71

Bijlage 2

Relevante wet- en regelgeving voor Europees aanbesteden

De relevante internationale en nationale wet- en regelgeving die voor overheidsopdrachten op het terrein van inkopen en aanbesteden van toepassing is, is als volgt opgebouwd: 1 •

Internationale wet- en regelgeving Het internationale verdrag Agreement on Government Procurement20 (GPA) komt voort uit de World Trade Organisation (WTO) en heeft betrekking op overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten voor landen die aangesloten zijn bij het GPA, waar onder Nederland.

2 •

Europese wet- en regelgeving Het gemeenschapsrecht21 (het EG-verdrag en Richtlijnen alsmede niet bindende handelingen van instellingen) van de Raad van de Europese Gemeenschappen inhoudende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en voor de uitvoering van werken.

3 •

Europese Algemene Aanbestedingsrichtlijn en Aanbestedingsrichtlijn Nutssectoren De (geïntegreerde) Europese Algemene Aanbestedingsrichtlijn22 voor het uitvoeren van aanbestedingen van Leveringen, Diensten en Werken door overheden. De Europese Aanbestedingsrichtlijn Nutssectoren23 geldt specifiek voor overheidsopdrachten van bedrijven op het gebied van Watervoorziening, Energievoorziening, Openbaar vervoer en Telecommunicatie.

•

4 •

•

•

•

•

20 21 22 23 24 25 26 27

29 30 31 32

Nederlandse wet- en regelgeving Met het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao)24 en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass)25 worden de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen in de Nederlandse wet per 1 december 2005 van kracht. De Raamwet EEG-voorschriften26 aanbestedingen verplichten door middel van een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) de Nederlandse overheden om de Europese Aanbestedingsrichtlijnen toe te passen. Het Aanbestedingsreglement Werken 200527 (ARW 2005) wordt per 1 december 2005 van kracht. Hiermee vervalt het ARW 2004 en het UAR-EG 1991. Ook zijn er beleidsregels28 vastgesteld waarin de rijksoverheid zichzelf heeft verplicht deze reglementen toe te passen. Deze beleidsregels zijn niet verplicht van toepassing voor lokale en regionale overheden. De Wet BIBOB29 (Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur) biedt de mogelijkheid aan aanbestedende diensten om bij het Bureau BIBOB in concrete aanbestedingen advies te vragen over de aanwezigheid van feiten en omstandigheden die binnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen aanleiding kunnen zijn partijen uit te sluiten. De Wet BIBOB is aangevuld met de Beleidsregels30 die de rijksoverheid verplichten bedrijven bij aanbestedingen te toetsen op integriteit. De verplichting geldt vooralsnog alleen voor aanbestedende diensten van de rijksoverheid voor zover het opdrachten in de sectoren bouw, ICT en milieu31 betreft. (WOB) regelt de openbaarmaking van De Wet Openbaarheid Overheidsinformatie32 overheidsinformatie. In aanvulling op de Europese Aanbestedingsrichtlijnen die zelf een regeling over openbaarmaking van stukken bevatten, is op basis van jurisprudentie in de WOB een nuancering Besluit 94/800/EG d.d. 22 december 1994 EG-verdrag richtlijn nr. 89/665/EEG d.d. 21-12-1889, Pb EG L 395 Algemene richtlijn 2004/18/EG d.d. 30 april 2004 Europese aanbestedingsrichtlijn Nutssectoren 2004/17/EG d.d. 30 april 2004 Besluit Bao d.d. 31 mei 2005 Besluit Bass d.d. 31 mei 2005 Raamwet EEG d.d. 31 maart 1993, Staatsblad 212, 2003. Besluit ARW 2005 d.d. (nog niet bekend) 28 Beleidsregels aanbesteding van werken, Staatscourant 113, 2001. Wet Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur, Staatsblad 347, 2002. Beleidsregels integriteit en uitsluiting bij aanbestedingen in BIBOB-sectoren d.d 13 februari 2004, Staatscourant 40, 2004. Besluit uitvoering van de Wet Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur, Staatsblad 180, 2003. Wet Openbaarheid Bestuur d.d. 31 december 1991, Staatsblad 1991, 703

72

aangebracht dat bij een afgebroken aanbestedingsprocedure een informatieverzoek kan worden getoetst aan de WOB. De Wet uitvoering Verdrag van Aarhus33 van 30 september 2004 heeft eveneens enkele wijzigingen inde WOB met zich meegebracht. Deze wet regelt de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden; • •

•

•

(Nieuw) Burgelijk Wetboek waarin het contractrecht is geregeld. Europees aanbesteden valt hiermee onder het privaatrecht. Gemeentewet34 betreffende specifieke regelingen voor gemeenten (o.a. Gemeentelijke verordeningen). De Wet dualisering gemeentebestuur35 is een aanvulling op de Gemeentewet en verplicht gemeenten o.a. tot een aanbestedingsbeleid. Provinciewet36 betreffende specifieke regelingen voor provincies (o.a. Wet Gemeenschappelijke Regelingen). De Wet dualisering provinciebestuur37 is een aanvulling op de Provinciewet en verplicht provincies o.a. tot een aanbestedingsbeleid. Waterschapswet 38 betreffende specifieke regelingen voor waterschappen. Deze betreffen vooral de taken die aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor de waterkering en/of de waterhuishouding. Aan waterschappen kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen. Juridische omgeving bij het aanbesteden van werken De wet- en regelgeving inzake het aanbestedingsbeleid van overheidsopdrachten voor werken (utiliteitsbouw dan wel werken behorende tot de GWW-sector) omvat twee verschillende uitgangspunten. Er bestaat een onderscheid in regelgeving in de drempelwaarden die gelden voor de rijksoverheid en voor provincies, gemeenten, waterschappen en andere aanbestedingsplichtige instellingen. Het tweede onderscheid wordt gevormd door de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de nationale regelgeving. De Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen en de daarop gebaseerde AMvB, het Besluit overheidsaanbestedingen (Bao), verplichten de rijksoverheid en de overige overheden om bij een aanbesteding van een opdracht die valt binnen de werkingssfeer van de Europese Algemene aanbestedingsrichtlijn, de in deze richtlijn opgenomen voorschriften toe te passen. Het aanbestedingsbesluit is vastgesteld op basis van de Raamwet EEG-voorschriften en vormen in belangrijke mate een één-op één omzetting van de Europese aanbestedingsrichtlijn. Voor de modellen voor de aankondiging en drempelbedragen wordt daarentegen gebruikt gemaakt van verwijzingsimplementatie, daar deze regelmatig worden aangepast. Hiermee wijkt de wetgever af van het in Nederland gangbare (en veel bekritiseerde vanwege de ontoegankelijkheid) systeem van verwijzingsimplementatie. De nieuwe Nederlandse aanbestedingswet moet de hiervoor genoemde regelgeving vervangen en volledige transparantie bieden. Het aanbestedingsreglement ARW 200539 dat evenals de Bao per 1 december 2005 in werking zal treden, biedt meer inzicht voor de opdrachten die tot de definitie van Werken behoren. Het ARW is een praktische uitwerking van de Algemene aanbestedingsrichtlijn op het gebied van werken. De voorloper (het ARW 2004) is alleen van toepassing op de bouwdepartementen40 verklaard. Op advies van de NVG mogen gemeenten deze regeling vrijwillig toepassen. Nog niet bekend is of de VNG het ARW 2005 van toepassing wil verklaren voor haar leden. De Algemene aanbestedingsrichtlijn en de Nederlandse aanbestedingsregelgeving normeren het gedrag van publieke opdrachtgevers bij de uitgifte van opdrachten van onder meer het uitvoeren van Werken. Alle aanbestedingsprocessen hebben als uitgangspositie het wettelijk kader zoals hiervoor aangegeven. Hoewel dit kader op zich voldoende helder is, laat de toepassing in de praktijk te wensen over. Ook wordt de geboden ruimte onvoldoende benut. De overheid heeft nu de gelegenheid om in de omzetting van de Algemene Aanbestedingsrichtlijnen in een Nederlandse

33 34 35 36 37 38 39 40

Wet uitvoering Verdrag van Aarhus d.d. 30 september 2004 Gemeentewet d.d. 12 maart 1992 en de aanpassingswet Wet dualisering Gemeentebestuur d.d. 12 maart 2003 Provinciewet d.d. 14 februari 1992 Wet dualisering provinciebestuur d.d. 12 maart 2003 Waterschapswet d.d. 6 juni 1991 Besluit ARW 2005 d.d. (nog niet bekend) De ministeries van VROM, VenW, Defensie en LNV

73

aanbestedingswet deze open ruimten te benutten, zodanig dat binnen de grenzen van de wettelijke mogelijkheden voor de bouwsector een bredere toepassing mogelijk zal zijn.

74

Deel III Interviews sectorbreed transparantie Rene Didde/ Oskar de Kuijer

Inhoud deel III - Algemene impressie sectorbrede interviews transparantie - Vragenlijst en lijst respondenten - Verslagen interviews

75

Algemene impressie interviews invulling transparantie Transparantie geldt als een van de pijlers van het veranderingsproces in de bouw. Samen met bijvoorbeeld integriteit is het een begrip dat sinds de bouwfraude-affaire veelvuldig wordt gebezigd. In een platform als PSIBouw is transparantie het afgelopen jaar een onderwerp geweest waarover de avantgarde van de bouwbedrijven en adviesbureaus discussieerde. Ze vinden dat transparantie zowel door opdrachtnemers als opdrachtgevers moet worden opgepakt om proces- en systeeminnovatie in de bouw te bewerkstelligen. Grote adviesbureaus als DHV en bouwbedrijven als BAM laten hun personeelsleden zelfs oefenen met praktijkcasussen waarin dillemma´s rond transparantie worden nagespeeld. Transparantie wordt zelfs gezien als een noodzakelijke voorwaarde om tot een goede marktwerking te komen in de bouw, zo bleek recent uit een advies van PSIBouw aan de Regieraad Bouw. Aandacht voor transparantie heeft echter ook een persoonlijke, psychologische dimensie. “Ik ben transparant als de mensen die ik tegenkom mij voorspelbaar vinden - in de goede zin des woords”, zegt bijvoorbeeld Leendert Bouter, zojuist afgezwaaide HID van de Bouwdienst bij Rijkswaterstaat, een van de belangrijkste opdrachtgevers in de bouw. “Dat wil zeggen dat ik me goed gedraag en gemaakte afspraken nakom. Dat handelen moet ook toetsbaar zijn, dus anderen moeten het kunnen checken. Als het spel van bijvoorbeeld de aanbesteding is begonnen moeten de spelregels niet worden veranderd. Fair play is het belangrijkste.” “Transparantie”, meent ook Jan de Koning, directeur van het opleidingsinstituut BOB, “kan er toe bijdragen om de in zichzelf gekeerde bedrijfstak waarin machoverhalen hoogtij vierden, om te vormen tot een professionele bedrijfstak waarin serieus geleerd wordt van missers.” Vooral wat De Koning noemt “de zwijgcultuur” kan worden doorbroken door meer transparantie en openheid in de bedrijfscultuur te weven. “Als iemand nu verkeerd gestapelde stenen van een steiger stoot, wat tot levensgevaarlijke situaties kan leiden, is er een cultuur van ‘niks zeggen, snel doorlopen’.” Dat moet volgens De Koning veranderen in een situatie waarin de betreffende medewerker zijn fout meldt, zonder angst voor represailles. “Dat cruciale veranderingsproces is gelukkig gaande. Ik zie het aan de jongelui die wij hier opleiden en die het toekomstig management gaan vormen in de bouw. Die zijn veel opener en willen zaken bespreekbaar maken.” Toch zal het nog een hele toer worden om de hele bouwkolom transparanter te laten werken. Vooral bij de kleinere bouwbedrijven zal de ouwejongens-krentenbrood-mentaliteit niet 12-3 zijn verdwenen. De oude, jarenlange ingesleten cultuur van ons kent is niet gemakkelijk af te schudden. “Veel kleine mkb-bedrijven zeggen sowieso ‘transparantie? Over mijn lijk!’", constateert Wouter Remmelts, directeur van BAM Civiel. "Dat is ook wel te begrijpen, want zij leven van hun slimmigheden en waken ervoor die niet openbaar te maken.” Dat neemt niet weg dat de grote partijen graag een begin willen maken met een meer heldere omgangsvormen in de bouw. Selectie niet langer op prijs, maar op een prijskwaliteitverhouding is daarbij een uitgangspunt. Maar hoe. Door lijstjes aan te leggen van aannemers en adviseurs over geleverde prestaties in projecten in het verleden, bijvoorbeeld hun mate van budgetoverschrijding, hun veiligheidssysteem, omgang met onderaannemers, opleverkwaliteit, zegt de een. Elkaar niet tot de laatste cent in de voorfase uitknijpen, vergroot de kans op vertrouwen, zegt een ander. Dat kan voor de opdrachtnemer tot grotere winst en meer meerwerk leiden en bij de opdrachtgever tot grotere tevredenheid. Als opdrachtnemers kunnen laten zien `deze kwaliteit krijg je voor deze prijs, dan is er voor iedereen meer winst. Toch zijn juist de claims voor meerwerk voor velen een als lastig transparant te maken onderwerp. De jurist Monika Chao van IBR: “Meerwerk zijn opdrachten die eigenlijk geen opdracht waren. Het is complex om te beoordelen. Erg transparant is dat niet, want er bestaan nauwelijks protocollen over en als ze er al zijn, is het de vraag of ze worden gevolgd. En je kunt niet alles controleren. Was u erbij om te controleren toen daar de voorgeschreven 10 heipalen van een lengte van 20 meter de grond in gingen?” Niettemin kunnen nieuwe contractvormen een belangrijk hulpmiddel vormen om de transparantie in een vroegtijdig stadium in het bouwproces te verankeren. Vooral de publiekprivate samenwerkingsverbanden, zoals in de PPS-constructies bieden bij uitstek de mogelijkheid om van meet af aan wederzijds vertrouwen tussen opdrachtgevers (publieke partijen) en opdrachtnemers uit de bouw (private partijen) te verankeren. "Dergelijke contracten tussen private en publieke partijen vergen vanzelfsprekend een meer open boekhouding en afspraken over 76

risicodekking. Ook het DBFM-contract (design-build-finance-management) biedt mogelijkheden voor meer transparantie, zegt bijvoorbeeld Rudolf Mulder, directeur van ingenieursbureau DHV. Winstmarges zijn dan vooraf bekend en geaccepteerd. Het komt er op neer dat de huidige manier van bestek-maken wordt verlaten en eerst meer te spreken in termen van kwaliteit, veiligheid en duurzaamheid, in plaats van voor te schrijven om zoveel kuub zand te scheppen. In nieuwe contractvormen is de prijs en prestatie meer in balans. Een opdrachtnemer zal niet alleen bouwen maar ook steeds meer gedurende tientallen jaren de exploitatie voor zijn rekening nemen. Daar moeten met prestatie-indicatoren goede afspraken over komen. DHV-directeur Mulder signaleert in de nieuwe contracten wel een mogelijke barrière, namelijk een verband met bestuurlijke politieke zaken. “Het is evident dat er meer innovatiekracht moet worden benut, want dat kan leiden tot betere en goedkopere producten. Maar als je dat nastreeft, kan je in de knoop komen met planprocedures die het publieke proces waarborgen, zoals MER- en tracébesluit. Vervlechting van het aanbestedingsproces en het publieke proces is nodig, maar moeilijk. Dat blijkt wel uit zaken als de Betuwelijn en de HSL. De HSL is mede zo duur geworden door de tunnel van 1 miljard gulden onder het groene hart. Ook het feit dat er in de Betuwetunnel een tunnel onder een camping wordt doorgelegd, bevindt zich voor mij op een hellend vlak.” Over de openbaarheid van de winstmarges zijn de meeste mensen terughoudend. BAM Civiel is een uitzondering. Directeur Wouter Remmelts: “Overigens mag iedereen van mij de winstmarges best weten, als dat dan ook maar wordt geaccepteerd en niet als een soort diefstal van gemeenschapsgeld wordt gezien, waarvoor de aannemer in de pers aan de hoogste boom wordt geknoopt.” Bij een opdrachtgever als IBA in Amsterdam is openbaring van de winstmarges vooraf worst. Ruud van Doorn van het Ingenieursbureau Amsterdam (IBA) hierover: “De winstmarges interesseren mij niet bijzonder. Bij een openbare aanbesteding doet de markt zijn werk. Ik weet dat 6-7 procent winst normaal. Als het 16% is, vind ik dat best. Als de kwaliteit maar goed is en het allemaal objectief is te beoordelen.” Transparantie is cruciaal, naast integriteit en technische innovatie. Het is niet de keuze voor het een of het ander, maar voor het een en ander tegelijk is wel de kortst mogelijke samenvatting van de meerderheid. Van Doorn van IBA zegt: “Helder communiceren is toch wel het meest cruciaal. Zowel in de bouwput als op het werk naar collega´s en de politiek als op voorlichtingsavonden voor bewoners. Eerlijke discussie, heldere uitleg. Niet een flauw persbericht van een communicatiebureau, maar door ingewijden zelf. Ingenieurs zouden daartoe beter moeten leren communiceren. Het zou hen in de opleiding en in nascholingscursussen moeten worden geleerd.” Vast staat dat de tijd van louter praten over nut en noodzaak van meer transparantie in het bouwproces wel zo'n beetje voorbij is. Aan de slag, luidt het devies. “Politiek commitment hebben we nodig”, zegt Wouter Remmelts van BAM Civiel. “Tien pilotprojecten met vroege selectie en nieuwe contractvormen. Een herenaccoord afsluiten waarin geregeld is dat niemand tussentijds naar de arbitragecommissie loopt. Gewoon eens goed oefenen. Maar het duurt lang voordat de mouwen daadwerkelijk worden opgestroopt. De Regieraad heeft geen enkele macht. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat moet die projecten snel aanwijzen. Heldere criteria opstellen, aan de slag, evalueren, al doende leren.” Dan kan de bouwwereld, eerst met de grote bedrijven, en dan later met de kleinere bouwbedrijven, toegroeien naar een fase waarin een redelijke winst wordt bewerkstelligd en vooral ook het vertrouwen in de sector kan worden teruggewonnen. En er is nog meer te winnen, menen velen. Jan de Koning van trainingsbureau BOB zegt het zo: “Dat er weer meer enthousiasme ontstaat. Dat mensen verdorie trots zijn op iets moois dat er is gemaakt, dat ze hebben meegewerkt aan zo ’n HSL of Betuwelijn. De jongere mensen in onze cursussen stralen zo’n trots gelukkig al meer uit. Het is jammer dat door het politieke gekrakeel HSL en Betuwelijn in zo’n slecht daglicht zijn komen te staan. Dat verdient de bouw niet gelet op de hoogstandjes van techniek in beide projecten.”

77

Lijst met vragen 1. Wie bent u, welke positie in de bouwketen neemt u in en welke verantwoordelijkheden bekleedt u? 2. Wat verstaat u onder transparantie? Wat is de relatie met ´toetsbaar handelen´. 3. Wat doet u zelf aan transparantie, of gaat u doen, en zo ja, hoe, welke maatregelen? 4. Welke delen van het bouwproces kunnen naar uw mening zeker transparanter worden, welke zijn complexer. Kan daar samenwerking en vertrouwen ontstaan vanuit houding 'samen uit, samen thuis'). Hoe denkt u dat andere schakels in de bouw met transparantie bezig zijn? 5. Welke belemmeringen ziet u voor meer transparantie in de bouw? 6. Hoe werken de schakels om u heen aan transparantie? 7. Wat kunt u zelf doen en wat heeft u van anderen, en van wie dan, nodig om meer transparantie te bewerkstelligen? Is naar uw oordeel bijvoorbeeld een transparantiemeter een welkom instrument? 8. Wat levert transparantie u op korte termijn en langere termijn op? 9. Wat moet wel toetsbaar zijn en wat niet? Winstmarges bijvoorbeeld? 10. Is transparantie de kern van de vernieuwing, of zijn er andere cruciale transformatiestappen nodig? Zal het leiden tot herstel van vertrouwen? De respondenten 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Wouter Remmelts (directievoozitter BAM Civiel) Wim Bakens (Secretaris generaal Council for Research and Innovations in Building Constructions) Bernadine Bos (MVO Nederland) Ingrid Koenen (parlementair journalist Cobouw) Jan de Koning (directeur Belangenbehartiging Opleidingen Bouwnijverheid (BOB)) Jan Fokkema (directeur Neprom) Monika Chao (directeur Instituut voor Bouwrecht) Frank van Loon (directeur ledenbelang Vereniging Eigen Huis) Rudolf Mulder (directeur Infradevelopment en management DHV) Martin Kraamwinkel (hoofd grondbedrijf gemeente Barendrecht) Freek Oranje (directeur sloopbedrijf Oranje) Karin van Willigen (hoofd afdeling bouweconomie Bouwend Nederland) Anke van Hal (vml. hoofdredacteur Puur Bouwen, consultant) Ruud van Doorn (manager adviesgroep ingenieursbureau gemeente Amsterdam) Ger Maas (stafdirecteur strategie BAM en hoogleraar construction, management and engineering) Jelke Jan de With (directeur Boskalis) Leendert Bouter (Hoofdingenieur directeur Bouwdienst RWS) Jos Hemelaar (verantwoordelijk omzet infrastructuur Europa Fluor) Freek Meijer (projectleider Gemeentewerken Rotterdam) Peter de Weijs (directeur Prorail) en Ger van de Wal (Prorail)

78

TRANSPARANTRIE WOUTER REMMELTS 1. wie Wouter Remmelts is directievoorzitter van BAM Civiel, een van de werkmaatschappijen van de BAM Groep. Remmelts bedrijf bouwt bruggen en tunnels en andere civiele beton- en industriewerken, heeft een omzet van 420 miljoen euro per jaar en er werken 1100 mensen. De BAM groep zet 7 tot 8 miljard euro per jaar om. 2. definitie “Transparantie is een modekreet geworden”, begint Remmelts. “Het voelt kennelijk goed om na de bouwfraudeaffaire met elkaar lekker te papagaaien over meer transparantie.” Zeker moet er meer transparantie en openbaarheid komen, na de jaren dat opdrachtgevers en opdrachtnemers willens en wetens informatie voor elkaar achterhielden. “Overigens was dit vaak een onderdeel van het normale commerciële spel en niet altijd negatief. Toch denk ik dat het anders moet en op een zodanige manier dat samenwerking en creativiteit worden beloond”, zegt Remmelts. “Het probleem zit voor een deel in de regelgeving. Want als ik van tevoren bedenk dat een brug met drie peilers in plaats van twee goedkoper is en kwalitatief beter, dan loopt de concurrentie er mee heen.” Met toetsbaar handelen moeten worden uitgekeken niet een hele bureaucratische papierwinkel op te tuigen, aldus Remmelts. “Want dat is de dood in de pot voor de creativiteit. Het selectieproces voor opdrachten moet in grote lijnen volgens vooraf bepaalde criteria verlopen.” De hele bouw moet gezamenlijk aan de kar trekken. “Het is net als een pak melk. Het kost 1,50 euro, ik kan op de kwaliteit vertrouwen en hoef de prijsopbouw niet te weten.” 3. zelf Remmelts tracht transparantie en het veranderingsproces in de bouw waar mogelijk op de agenda te zetten. “Dat doen we aan de hand van concrete projecten en problemen. Ik zeg tegen mijn mensen ‘stel je kwetsbaar op en stap op een klant af, ook als er problemen zijn. In onze cultuur is men dat niet gewend. Ook overheden overigens niet. Er heerst nog vaak een ongezond wantrouwen. Bij vlagen lukt het dit te doorbreken.” Ook in werkoverleg met BAM-medewerkers worden 10 tot 20 voorbeelden over integriteit en transparantie aan de hand van stellingen bediscussieerd. “Dat gebeurt zowel met mensen op kantoor als in de uitvoering. Ook de gedragscode, die we overigens al voor de bouwfraude hadden, wordt regelmatig aan de hand van concrete voorbeelden doorlopen. We proberen binnen onze eigen club een nieuw normen- en waardenpatroon te ontwikkelen.” Remmelts denkt dat nieuwe contractvormen, die bijvoorbeeld ook het onderhoud van een weg voor 10 of 15 jaar kunnen helpen transparantie te bevorderen. “Al heb ik het al meegemaakt dat allerlei bestekgegevens over dit onderhoud die nu bij de overheid bekend zijn, niet ter beschikking worden gesteld omdat ze bang zijn dat er fouten in zitten en een particuliere aannemer die er mee aan de slag gaat ten slotte naar de rechter stapt.” 4. wat wel wat niet en 5 belemmeringen “Het aanbesteden op grond van functionele eisen waarbij degenen met de beste prijskwaliteitsverhouding de opdracht krijgt, is lastig. Daar manifesteert het gebrek aan transparantie zich nogal eens. Bijvoorbeeld de criteria die tellen bij de beoordeling van een brug, zijn niet altijd helder”, aldus Remmelts. “Hoe telt een schoonheidscommissie het architectonisch uiterlijk van een brug, wat is mooi? En als wij in de onderhoudsplannen voor 10 jaar kiezen voor 5 centimeter asfalt in plaats van 2 cm, is dat misschien duurder, maar op termijn goedkoper. Opdrachtgevers zouden afwijzingen veel meer moeten motiveren, zodat er wat van te leren is.” Dat zijn in de ogen van Remmelts cruciale en lastige zaken, waarbij bovendien het gevaar voor bureaucratie op de loer ligt. Audits maken een bedrijf transparanter, maar het vergt ook veel papierwinkel. Zaken als past performance (waarbij de prestaties uit het verleden meetellen) kunnen ook nieuwe spelers ten onrechte weren. Toch gelooft Remmelts dat nieuwe samenwerkingsverbanden met overheden kunnen ontstaan. “Het samen-uit samenthuis gevoel bestaat als in Engeland, waar ervaring is met early contractor involvement (eci).” 5 belemmeringen zie 4. 79

6. schakels Andere ondernemingen van het kaliber BAM werken op soortgelijke wijze aan transparantie, constateert Remmelts. “Er zijn allerlei gremia waar we elkaar ontmoeten en praten over bijvoorbeeld nieuwe contractvormen. Kleinere bedrijven zie je daar overigens niet. Want design and construct is voor hen te duur. Veel kleine mkb-bedrijven zeggen sowieso ‘transparantie? Over mijn lijk!’ Dat is ook wel te begrijpen, want zij leven van hun slimmigheden en waken ervoor die niet openbaar te maken. Dat is soms een technische vaardigheid, maar soms ook om korting bij leveranciers. Hier ligt concurrentiekracht besloten in andere zaken en ook daar moet je rekening mee houden.” Opdrachtgevers en overheden zijn in de ogen van Remmelts de stap naar grotere transparantie aan het maken. “Zij zijn logger en werken meer dan wij met een top-down structuur, waardoor zo´n omslag veel tijd en inspanning vergt. RWS is bezig met een transformatieproces waarbij beheer en onderhoud wordt aanbesteed aan marktpartijen volgens het principe ‘de markt, tenzij’. Ze moeten er wel voor waken niet de gehele bouwdienst en ontwerpbureau af te stoten. Ze moeten kennis in huis houden, en hun specialisten goed betalen om opdrachtnemers goed te kunnen beoordelen. Want de nieuwe mentaliteit in de bouw vergt ook een professioneel opdrachtgeverschap.” 7. hulp nodig Alsjeblief niet nog meer kennisinstituten of consultants die zich met transparantie in de bouw gaan bezighouden, zegt Remmelts. “Politiek commitment hebben we nodig. Tien pilotprojecten met vroege selectie en nieuwe contractvormen. Een herenaccoord afsluiten dat niemand naar de arbitragecommissie loopt. Gewoon eens goed oefenen. Maar het duurt lang voordat de mouwen daadwerkelijk worden opgestroopt. De Regieraad heeft geen enkele macht. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat moet die projecten snel aanwijzen. Heldere criteria opstellen, aan de slag, evalueren, al doende leren.” 8. winst Op korte termijn is de winst van transparantie vooral een besparing van tijd en geld. Op de langere termijn innovatiekracht. “We kunnen met elkaar betere oplossingen verzinnen. Daarbij kan onze winst omhoog en bespaart ook de overheid aan maatschappelijke kosten. Het tweede winstpunt op de langere termijn is het inperken van risico’s door ze niet langer bij elkaar over de muur te gooien maar ze uiteindelijk vanuit een gezamenlijke pot te financieren.” 9. alles openbaar Dat is nogal projectafhankelijk, antwoordt Remmelts. “Worden wij voor regiewerk ingehuurd, dan kan ik je zo vertellen wat de marges zijn. Algemene kosten vormen 6-7 procent van de kosten, onze winst is 3 tot 4 procent. Dat mag elke klant weten. Anders ligt dat bij lumpsumwerk. Als ik een rotonde bouw voor 100 duizend euro, dan krijgt de klant die rotonde. Kost het mij door tegenvallers 120 duizend euro, hoor jij mij niet. Aan de andere kant, als de klant tevreden is met wat hij voor het geld krijgt, dan mag mijn winstmarge best 20 procent zijn. Overigens mag hij dat van mij best weten, als dat dan ook maar wordt geaccepteerd en niet als een soort diefstal van gemeenschapsgeld wordt gezien, waarvoor de aannemer in de pers aan de hoogste boom wordt geknoopt!” 10. cruciaal Transparantie is een wezenlijk onderdeel van het transitieproces in de bouw, meent Remmelts. Maar er zijn ook andere wezenlijke zaken. “Procestechnologie kan de logistiek en de techniek verbeteren en de adhoc-werkwijze verminderen. Creativiteit belonen in plaats van straffen vind ik eveneens een wezenlijk punt om innovatie en kostenbesparing te bevorderen. En de overheid moet bouwzaken niet onderbrengen bij drie ministeries (V&W, VROM en EZ). Dat is niet bevorderlijk voor de veranderingen in de bouw. Waarom niet een staatssecretaris voor Bouwzaken in het leven roepen? Kijk, de bouw vertegenwoordigt wel 8-9 procent van het bruto nationaal product. Zo’n staatssecretaris kan met politiek commitment gedurende 4 of 8 jaar de vernieuwing in de bouw aan de hand van concrete projecten bevorderen.” 80

TRANSPARANTIE WIM BAKENS 1. wie Wim Bakens is geen direct onderdeel van de bouwketen, maar als secretaris-generaal van het CIB (voluit: International Council for Research and Innovation in Building and Construction) is deze in Nederland gevestigde onderneming met leden over de gehele wereld betrokken bij onderzoek naar tal van bouwissues. “Van een benchmarkingsysteem voor aannemers in Hong Kong tot een nieuw warmtewiel in Zweden”, zegt Bakens. De nadruk ligt op ontwerptechnische, organisatorische en bouwtechnische aspecten, die vooral in commissies worden bediscussieerd. “Daarnaast participeren ongeveer 5000 deskundigen van universiteiten, onderzoeksinstellingen, bouwbedrijven en overheden. De ene keer leidt het tot een nieuwe normstelling, de andere keer tot een diepteanalyse van een branche in een land.” 2. transparantie Letterlijk betekent het openheid, zegt Bakens. “Ik versta eronder om betrokkenen in de het bouwproces toegang te geven tot relevante gegevens, zoals de kostenposten in calculaties in de aanbestedingsfase. Ook moeten er gegevens beschikbaar zijn over alternatieven.” Het draait allemaal om vertrouwen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, aldus Bakens. “Als je elkaar niet tot de laatste cent in de voorfase uitknijpt, dan is de kans op vertrouwen groter. Mijn overtuiging is dat dit voor de opdrachtnemer tot grotere winst en meer meerwerk leidt en bij de opdrachtgever tot grotere tevredenheid. Als opdrachtnemers kunnen laten zien `deze kwaliteit krijg je voor deze prijs, dan is er voor iedereen meer winst.” Dat geldt zowel in de particuliere bouw (iemand laat zijn huis (ver)bouwen) als in grote civiele projecten. Bakens: “Bij de aanbesteding van de beroemde brug tussen Denemarken en Zweden wees een Nederlandse aannemer op een alternatieve technologie waarin de constructie simpeler en goedkoper kon. Zij hebben de opdracht gekregen.” 3. zelf Bakens probeert in zijn parttime consultancy-praktijk maximale helderheid te verschaffen. “Duidelijkheid over onze tarieven en urenregistratie als we op uurbasis werken, en duidelijkheid over de te leveren prestatie als we op lumpsumbasis werken.” Het selecteren op de alleen maar laagste prijs door de overheid is een groot probleem, aldus Bakens. Het zou veel meer op prijskwaliteit moeten. Hoe? Door lijstjes aan te leggen van aannemers en adviseurs over geleverde prestaties in projecten in het verleden, bijvoorbeeld hun mate van budgetoverschrijding, hun veiligheidssysteem, omgang met onderaannemers, opleverkwaliteit enz. In Hong Kong bestaat een systeem voor benchmarking tussen aannemers, dat overigens werd ingevoerd naar aanleiding van een corruptieschandaal dat 20 jaar geleden tot de instorting van een flatgebouw leidde. Zowel aannemers als overheid zien nu de voordelen van een transparant prestatie-indicatie systeem. Ze hebben inmiddels een gigantische database met allerhande gegevens. Daar kunnen wij in Nederland van leren.” 4. wat wel wat niet Waar meer transparantie kan worden bereikt, moet je het niet nalaten, zegt Bakens. “Dat geldt voor de aanbesteding, maar ook voor de leverancier van bakstenen en de architect.” 5. belemmeringen Bakens vreest dat hij een minderheidsstandpunt inneemt. “Nog niet veel partijen zijn zich bewust van de kansen. De meerderheid in de bouw is niet gewend zich zo kwetsbaar op te stellen, of ze zijn huiverig dat ze toch door een partij worden belazerd.” 6. schakels Er is van alles in gang gezet, constateert Bakens. “RWS wil een preselectie op geregistreerde prestaties in eerdere projecten, en dat moet transparant want anders wil de politiek er niet aan. Vereniging Eigen Huis werkt vanuit de registratie van bouwfouten aan een label voor bouwbedrijven die beter scoren. PSIBouw heeft wereldwijd benchmarkingsystemen in de bouw laten onderzoeken. Het gaat er denk ik om een lijn in de systematiek aan te brengen. In de bouw in Nederland moeten we tot één gezamenlijke benadering komen. 81

Dan begrijpt het publiek het ook maken we zowel de kosten als de kwaliteit op een toegankelijke wijze meetbaar.” 7. hulp zie 6: veel van de beoogde transparantie kan worden bewerkstelligd door de eigen houding. “Door een robuuste systematiek te ontwikkelen, kunnen alle sectoren profijt ervan hebben.” 8. winst Op korte termijn zal het vertrouwen worden vergroot door beter samenwerking tussen klant en leverancier en tussen hoofdaannemer en onderaannemer, gelooft Bakens. “De kwaliteit van het bouwproces zal verbeteren. En dat verdient zich terug. Op de langere termijn kan het vertrouwen tussen het publiek en de sector daardoor herstellen.” 9. alles openbaar Zoveel mogelijk moet openbaar, is het credo van Wim Bakens. “De aanbesteding op alleen maar de laagste prijs heeft er onder meer toe geleid dat bij sommige projecten iedereen in de aanbestedingsfase met 0% winst genoegen neemt, om dan vervolgens via het meerwerk toch enige winst te pakken. Dat is niet goed. Meerwerk zou juist positief meten worden beschouwd, namelijk als extra kwaliteit in een latere fase.” 10. cruciaal Transparantie is cruciaal, maar niet de enige transitiestap die de bouw moet maken, aldus Bakens. “In een omslag van de bedrijfscultuur en verbeteringen van de opleidingen zijn eveneens belangrijke veranderingspunten te scoren. Transparantie is denk ik wel de onderliggende voorwaarde voor een hele serie veranderingen. Opdrachtgevers, zowel particuliere als publieke, moeten het meer gaan eisen, maar zij moeten tegelijk bereid zijn niet langer op alleen maar de laagste prijs te selecteren.”

82

TRANSPARANTIE BERNEDINE BOS, MVO NEDERLAND 1. Wie? “MVO staat voor maatschappelijk verantwoord ondernemen”, aldus Bos. “Daaronder verstaan wij het in contact staan (in dialoog zijn) met de maatschappij om je heen. MVO gaat over wat jij als bedrijf kunt bijdragen aan de oplossing van bepaalde maatschappelijke vraagstukken, maar ook dat je openstaat voor vragen die de maatschappij heeft over jou.” Je moet als bedrijf kortom adequaat kunnen reageren op de informatiebehoefte vanuit de maatschappij. “Ik ben projectmanager en wij bekleden geen enkele positie in de bouwketen. Wel gaan we waarschijnlijk een onderzoek doen naar het bereiken van meer collectieve verantwoordelijkheid in de bouwsector.” 2. Definitie “Ik vind transparantie een lastig begrip. Het heeft een negatieve klank en het is volgens mij afkomstig van maatschappelijke organisaties die de geslotenheid van een bedrijf niet weten te doorbreken. Bij bouwbedrijven zal het begrip transparantie niet veel enthousiasme ontmoeten, vrees ik. Maatschappelijk verantwoord ondernemen is een veel beter geschikt begrip, want dat behandelt zowel verantwoordelijkheid als integriteit. En het herstel van de integriteit in de zin van fatsoenlijk ondernemerschap is volgens mij de opgave waar de bouw voor staat.” 3. Praktijk Zelf hebben wij als MVO Nederland nooit klachten gehad over een vermeend gebrek aan transparantie of integriteit. Ik kan me voorstellen dat de bouwsector werkt aan richtlijnen, normen en gedragscodes om de integriteit te bevorderen. 4. Wat wel wat niet Ik denk dat elke schakel in de bouw meer maatschappelijk verantwoord kan werken. Het begint ermee dat elk bedrijf of instelling formuleert waar het voor staat, en dit in richtlijnen concretiseert. Maar dan ben je er nog niet. Het vergt educatie om het bij elke medewerker, van hoog tot laag, tussen de oren te krijgen. 5. rem zie 4 6. Schakels Ik denk dat nog niet veel bedrijven en instellingen in de bouwwereld hiermee bezig zijn. In het algemeen vindt de bouwwereld zelf ook dat ze een gesloten en conservatieve sector is, maar ze staan open voor veranderingen. 7 hulp en 8 winst Daar heb ik geen mening over, zie vraag 10 9. Alles openbaar Nee, niet alles hoeft openbaar, en zeker niet in een (duurzaamheids of milieu) jaarverslag. Als er maar voldoende adequate informatie beschikbaar is om de vragen voldoende te beantwoorden, bijvoorbeeld van opdrachtnemers naar opdrachtgevers. 10. Is transparantie cruciaal Nee, absoluut niet. Transparantie is niet werkbaar, niet motiverend en negatief. De bouw staat veel meer voor een integriteitsslag. Er moet beter worden gecommuniceerd, dilemma´s geformuleerd en als gezegd moet hierover bij elke werknemer een nieuw normen- en waardenpatroon bijvoorbeeld in de gedragscode worden opgenomen.”

83

INGRID KOENEN, COBOUW 1. wie Ingrid Koenen is parlementair journalist bij Cobouw, het door SDU uitgegeven vakblad voor de bouw dat vijf keer per week verschijnt. Ze volgt voor die krant het reilen en zeilen in het bouwproces al geruime tijd, al ver vóór de parlementaire enquêtecommissie. Dankzij Koenens speurwerk kwam bijvoorbeeld de brief van Ruud Lubbers aan Jacques Delors in het nieuws. “Daarin gaf Lubbers al in 1992 aan dat er prijsafspraken en vooroverleg in de bouw plaatsvonden. Treffend vind ik dat hij toen ook al aangaf dat als Brussel deze praktijk zou verbieden de aannemers met dergelijke handelingen ondergronds zouden gaan. En zo is het ook gegaan”, zegt Koenen. Ook de overheid was dus al geruime tijd op de hoogte. “Verdeling van de markt werd gewoon gedoogd.” Sinds de parlementaire enquêtecommissie ziet Koenen op veel plaatsen de wil aanwezig een streep onder dit verleden te zetten. En dit leidt direct tot besparingen, aldus Koenen. “Op de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat staat tot 2010 liefst 1,4 miljard euro meevallers uit aanbesteed werk genoteerd.” 2.definitie Transparantie is een lastig begrip, vindt Koenen. “Het heeft met verantwoord ondernemerschap te maken, helderheid en doorzichtigheid in besluitvormingsprocessen. Maar het is niet alleen een wat vaag begrip, het is ook in de praktijk lastig. Aanbestedingsprocessen zijn best helder, want er staat een advertentie in onze krant waarop iedereen kan inschrijven. Maar de invloed van voorgesprekken, of overleg blijft toch onduidelijk. Wanneer is iets een voorgesprek, dan wel gewoon een technisch gesprek met een vraag over een toelichting.” 3.praktijk Niettemin is in de praktijk onmiskenbaar de wil aanwezig om schoon schip te maken. “Vooral de grote jongens in de bouw willen hun vingers er niet meer aan branden. Medewerkers van Heijmans worden op staande voet ontslagen als zij te dicht op de concurrentie zitten met overleg, of opdrachtgevers onjuist benaderen.” De hele bouw heeft een gedragscode en ook het rijk komt weldra met zo´n code waaraan iedereen zich heeft te houden. “Een goede zaak, al vind ik het een beetje laat.” Hier loopt Koenen tegen de lastige definitie van het begrip op. “Want ik besef dat deze gedragscodes toch meer over integriteit gaan. Iedere medewerker, in dienst van opdrachtgever en opdrachtgever, moet kunnen verantwoorden dat hij of zij zich aan de wet houdt. Niet-integer gedrag betekent automatisch niet-transparant gedrag.” 4. wat wel, wat niet transparant Cruciaal is het aanbestedingsproces. Op zichzelf is het beter om meer op een prijskwaliteit te selecteren dan louter op prijs, maar dit brengt wel een risico op minder transparantie met zich mee. “Aanbesteden op prijs is in principe helder, want degene met de laagste prijs krijgt het werk. Prijs-kwaliteit is lastiger te meten. Ik ben benieuwd hoe opdrachtgevers dat gaan doen, bijvoorbeeld de vijf banken die nu een half jaar gaan tekenen en rekenen aan de Zuid-as-dok in Amsterdam. Hoe die werkstukken op een transparante manier beoordeeld gaan worden, lijkt me de bottleneck. Net zoals Bouwend Nederland een tabel heeft ontwikkeld hoe de risico´s tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers kunnen worden verdeeld, lijkt het me dat er een toetsingssystematiek moet komen die de prijs-kwaliteitscriteria helder in kaart brengt. Kijk, de Erasmusbrug is door architectonische franjes 54 miljoen gulden duurder uitgevallen. Dit geld heeft zich vermoedelijk al wel terugbetaald in verbeterd imago en prestige voor Rotterdam. Maar er valt over te twisten.” 5. belemmeringen Hoewel het herstel van vertrouwen in de bouwwereld in gang is gezet (“bij V&W en RWS durven ze tegenwoordig weer de telefoon op te nemen als een aannemer belt”), en nieuwe, heldere, zakelijke omgangsvormen een absolute must zijn om de bouwopgave in Nederland te volbrengen, ziet Koenen wel een paar voetangels en klemmen. “Nieuwe contractvormen als Design and Construct worden vaak juridisch dichtgetimmerd, waarbij onmiddellijk een leger juristen paraat staat om aan de bel te trekken. Terwijl je in een bouwproces natuurlijk altijd problemen tegenkomt die ook met normaal overleg tussen opdrachtgever en opdrachtnemer op te lossen zijn.” 84

Op een meer abstract niveau ziet Ingrid Koenen de oude ingesleten cultuur en gewoontes als een blokkade. “Die ouwejongens-krentenbrood-mentaliteit is niet 1-2-3 verdwenen. Vooral kleinere aannemers die van een of twee opdrachtgevers afhankelijk zijn, is die oude cultuur van ons-kentons heel belangrijk en niet makkelijk af te schudden.” 6. schakels Vooral de branche-organisatie Bouwend Nederland werkt het hardst aan vernieuwing van het bouwproces, waaronder transparantie, constateert Koenen. “Het is ze menens en ze verkondigen geen praatjes voor de vaak. Wel hebben ze er nog een hele klus aan om ieder lid mee te krijgen. Andere deelbranches zoals die van de installateurs of de utiliteitsbouw timmeren minder aan de weg. Dat komt ongetwijfeld doordat ze geen claims aan hun broek hebben gekregen en in het algemeen ook niet overtuigd zijn van wat ze al die jaren fout hebben gedaan. Ook de wereld van corporaties behoort m.i. niet tot de voorhoede in transparant handelen. Het begrip “huisaannemer” bijvoorbeeld is daar nog altijd actueel.” 7. hulp Zie ook vraag 4. Een helder middel waarmee prijs-kwaliteit kan worden beoordeeld, behoort volgens Koenen tot de belangrijkste hulpmiddelen om meer transparantie in de bouw te krijgen. “Een onafhankelijke organisatie, bijvoorbeeld PSIBouw, samen met onderzoeksinstellingen als TNO en CROW een dergelijk instrument moeten ontwikkelen. Het moet wel worden gevoed vanuit de praktijk.” Verder zou eindelijk wel eens een keer een begin kunnen worden gemaakt met proefprojecten om nieuwe transparante omgangs- en aanbestedingsvormen in de praktijk te testen. “Er wordt wel over gepraat, maar het moet toch eens zichtbaar worden. Ik zie te weinig gebeuren, er is te weinig actie. Ze moeten doorpakken. Dat mag de Regieraad zich aantrekken. Je kunt niet drie jaar alleen maar roepen dat er meer innovatie moet komen en dat 20 procent kostenreductie mogelijk is door efficiencyverbetering. Ze moeten er meer mee aan de slag.” 8. winst Een lastige vraag, vindt Koenen. Op de lange termijn zou de bouwwereld van elkaar kunnen leren, maar een innovatie of een slimmigheidje van een aannemer zal hij niet snel prijs willen geven. Zijn vondst om goedkope tunnelbakken uit Zwitserland te halen of niet twee maar een tunnelbuis te boren, hoeft vooraf openbaar te worden” Zie ook 9. 9. alles toetsbaar en transparant? “Echte winst van transparantie is misschien wel verlies”, zegt Koenen filosofisch. “Want volstrekte helderheid is een 100% eerlijkheid die uiteindelijk je winstmarges onder druk zet. Alles vooraf transparant zaken, zal dus niet werken. Het is ook lastig uitvoerbaar. Je kunt niet elke spijker opvoeren, elke offerte meenemen of elke ingehuurde Pool noteren. En niet alles hoeft ook van tevoren openbaar. Achteraf kan bijvoorbeeld in de jaarcijfers van ondernemingen getoetst worden of alles eerlijk is verlopen.” 10. is transparantie de kern? “Ik denk dat de efficiencyslag belangrijker is. Het is concreter. Als je daardoor 20 procent kostenreductie kan bereiken, dan moet dit geldelijk gewin toch een motor zijn voor veranderingen, zowel bij opdrachtgevers als opdrachtnemers. Daar komt wel transparantie bij kijken. Het is niet alleen goedkoper maar ook helderder om de beveiliging van spoorwegovergangen niet voor elke overgang, maar per cluster van twintig aan te besteden. Ook van PPS-constructies, zoals momenteel bij RWS onderwerp van discussie zijn verwacht ik zowel meer efficiency als transparantie. PPS is eigenlijk in wezen het summum van “samen uit, samen thuis” en onderling vertrouwen.”

85

TRANSPARANTIE JAN DE KONING 1.wie Jan de Koning is directeur van BOB, afkorting van `belangenbehartiging opleidingen bouwnijverheid´, een in Waddinxveen gevestigd instituut dat opleidingen, trainingen en adviezen verzorgt voor het hoger- en middenkader in de bouw. “Het gaat om cursussen van managementontwikkeling tot calculatie in de werkvoorbereiding, onder meer ten behoeve van woningcorporaties en bouwbedrijven, maar ook voor taxateurs”, zegt De Koning, die 40 medewerkers in vaste dienst aanstuurt en de kennis van 450 trainers en docenten op freelance basis benut. Een toenemend aantal trainingen geeft BOB op het gebied van communicatieve en commerciële vaardigheden. “Dat heeft het meest met transparantie te maken”. 2. definitie Transparantie is maximaal communiceren en maximaal informeren, zegt De Koning bondig. “En dan niet alleen over wat goed gaat, maar ook over wat slecht verloopt.” De BOB-directeur vindt transparantie een werkbaar begrip. “Het kan ertoe bijdragen de in zichzelf gekeerde bedrijfstak waarin machoverhalen hoogtij vierden om te vormen tot een professionele bedrijfstak waarin serieus geleerd wordt van missers.” Vooral wat De Koning noemt “de zwijgcultuur” kan worden doorbroken door meer transparantie en openheid in de bedrijfscultuur te weven. “Als iemand nu verkeerd gestapelde stenen van een steiger stoot, wat tot levensgevaarlijke situaties kan leiden, is er een cultuur van ‘niks zeggen, snel doorlopen’. Dat moet veranderen in een situatie waarin de betreffende medewerker zijn fout meldt, zonder angst voor represailles. Dat cruciale veranderingsproces is gelukkig gaande. Ik zie het aan de jongelui die wij hier opleiden en die het toekomstig management gaan vormen in de bouw. Die zijn veel opener en willen zaken bespreekbaar maken. Daar geniet ik van.” 3. zelf BOB dacht vorig jaar een graantje mee te pikken in de lawine van activiteiten in de bouwwereld op gebied van integriteit en transparantie. De Koning liet een fraaie folder drukken voor een serie praktijkbijeenkomsten. “Er werd bitter weinig gereageerd”, zegt De Koning. “Ik heb dat laten onderzoeken. Het bleek dat veel mensen wel wilden, maar schroomden toestemming aan hun baas te vragen. Ze meenden dat hun baas zou denken dat ze niet integer waren en daarom behoefte hadden aan bijscholing.” 4. wat wel wat niet Aan de ‘voorkant’ gaat het transparanter maken van processen in de bouw sneller dan aan de ‘achterkant’, zo is de overtuiging van De Koning. “Er is ook bij opdrachtgevers, architecten en adviseurs veel gaande op gebied van transparantie. In de uitvoering, op de steiger, zal het echter een tijd duren voordat de nieuwe cultuur is doorgedrongen. Overigens moeten ook de schotten tussen ‘buiten’en ‘binnen’ weg bij de bouwbedrijven zelf. Werkuitvoering en werkvoorbereiding geven elkaar nog altijd veel te makkelijk de schuld van fouten.” Het is niet makkelijk, hoor, waarschuwt De Koning. “In 1998 werd al geconstateerd dat het afgelopen moest zijn met louter werken voor de laagste prijs. Ook toen hoorde je al dat ‘prijs/kwaliteit’ de toekomst zou zijn”, herinnert De Koning zich. Maar ik ben er van overtuigd dat het uiteindelijk zal lukken om een “samen uit, samen thuis” mentaliteit tussen opdrachtgever en opdrachtnemer te bewerkstelligen in de bouw. Als je in een vroege fase met elkaar om de tafel zit, kan er iets moois ontstaan. Als er respect is voor elkaars positie, dan vallen de trukendozen weg.” 5. belemmeringen De strategie van de bedrijfsvoering is de belangrijkste rem op de veranderingen. “Als het concern alleen aan korte termijnwinst denkt, dan schiet het niet op. De nieuwe contractvormen, die ook bijvoorbeeld het beheer van een weg meenemen, zijn al een goed voorbeeld van impliciet lange termijn denken. Ook de structuur van het bedrijf is evident. Platte structuren werken transparanter dan hiërarchische, is mijn overtuiging. Ten slotte moet het management meer aandacht besteden aan de factor arbeid. De bouw kan nog meer doen aan het verbeteren van het human resource management.” 86

6. schakels “Ik heb geen zicht op de gehele bouwketen. Ik heb de indruk dat grote bouwconcerns harder werken aan transparantie dan kleinere bedrijven. Dat is logisch. Ze hebben meer geld en meer menskracht. Je zag ook bij milieumaatregelen of de invoering van kwaliteitscertificaten dat grote concerns voorop liepen. De kleintjes volgen later wel.” 7. hulpmiddel Een ‘transparantiescan’ zou een waardevol instrument kunnen zijn, meent De Koning, die heilig gelooft in het credo ‘meten is weten’. “Er bestaat al een gemeentelijke audit voor integriteit (een onderwerp dat dicht tegen transparantie aan zit). Die zou kunnen worden omgebouwd tot een transparantiescan. Eerst de huidige situatie meten door overal in de organisatie mensen de scan te laten invullen. En dan deze nulmeting ieder jaar herhalen om de vorderingen te meten. Bouwend Nederland zou (i.s.m ons) het voortouw moeten nemen om zo’n scan te ontwikkelen.” 8. winst “Ik wil niet gelijk over geld beginnen, maar de geldelijke winst, zowel de private als de publieke winst is natuurlijk duidelijk. Transparante organisaties halen hogere rendementen. Maar misschien nog wel belangrijker is dat het bouwbedrijfsleven door transparantie en professionalisering een beter imago krijgt. Bij het publiek en bij opdrachtgevers maar ook bij werknemers. Dat er weer meer enthousiasme ontstaat. Dat mensen verdorie trots zijn op iets moois dat er is gemaakt, dat ze hebben meegewerkt aan zo ’n HSL of Betuwelijn. De jongere mensen in onze cursussen stralen zo’n trots gelukkig al meer uit. Het is jammer dat door het politieke gekrakeel HSL en Betuwelijn in zo’n slecht daglicht zijn komen te staan. Dat verdient de bouw niet gelet op de hoogstandjes van techniek in beide projecten.” 9. alles openbaar Zonder meer alles moet openbaar, zegt De Koning stellig. “Ook de winstmarges, waarom niet? We moeten werken met open begrotingen. Als daaruit blijkt dat het rendement op een project 2 procent is, dan moet het bij wijze van spreken zo zijn dat de opdrachtgever tegen de aannemer zegt ‘joh, je bent gek dat je zo weinig verdient. We moeten er samen aan werken dat die marge wat omhoog kan.” 10. cruciaal “Transparantie is cruciaal, maar slechts een onderdeel van een algehele cultuurverandering die een meer open, en respectvolle manier van omgaan met elkaar moet bewerkstellingen.”

87

TRANSPARANTIE JAN FOKKEMA 1. wie Jan Fokkema is directeur van de Neprom, de belangenorganisatie van projectontwikkelaars. De projectontwikkelaars zijn particuliere opdrachtgevers in de bouw, “voor eigen rekening en risico”, aldus Fokkema. Neprom tracht de samenwerking met overheden te bevorderen en de ontwikkelaars tot meer professionalisering te bewegen. “Dat is essentieel. Want projectontwikkeling is namelijk allang niet meer even een projectje op een stukje grond realiseren”, zegt Fokkema. “Het zijn langlopende en complexe projecten, waarin verregaande vervlechting met de overheid plaatsvindt, en allerlei publieke componenten aanwezig zijn. Variërend van infrastructuur of andere civiele werken tot een watergebied als de Blauwe Stad.” 2. definitie Transparantie is het inzichtelijk maken van afwegingen en handelingen. Zodat in de samenwerking met overheden alle betrokken partijen publieke verantwoording kunnen afleggen, aldus Fokkema. “Dat laatste is heel belangrijk. Want projectontwikkeling is geen koekjesfabriek. Die kan met een goede accountant een heel eind komen. Bouwprojecten grijpen in in de omgeving, staan voor jaren, soms tot in de eeuwigheid. Projectontwikkelaars moeten dus steeds meer in staat zijn het publiek te overtuigen van hun projecten.” 3. zelf Leden van Neprom hebben een gedragscode ondertekend. Fokkema: “Daarin staat niet beschreven dat ze geen cadeaus boven de 50 euro mogen weggeven, maar wel dat ze erover moeten nadenken, zelf een beleid moeten formuleren, regels moeten opfrissen en stapjes verder moeten zetten. Maar daarin staat ook dat ze bij nieuwe ontwikkelingen altijd de kwaliteit van de openbare ruimte moeten betrekken en moeten overleggen met publieke vertegenwoordigers. Dus geen hit and run! Via ons magazine PRO zoeken we bewust discussie met de leden op en schuwen we zelfkritiek niet. Speciaal laten we zien hoe we samenwerken met overheden. Overheden worden namelijk steeds meer ondernemer. We treden daarmee naar buiten. In de masterclass `samenwerking gebiedsontwikkeling´ werken we samen met gedeputeerden.” 4. wat wel wat niet “In een bouwteam waarin we 1-op-1 met bouwers zitten, kunnen we met open boeken werken en zijn alle winst- en risicoposten volledig duidelijk. Samen uit, samen thuis en opperste transparantie” noemt Fokkema dat. Voor overheden is dat in openbare aanbestedingen complexer en dus lastiger transparant te maken. Bij vaste aannemers via onderhandse aanbestedingen is het voor ons makkelijker, aldus Fokkema. “Innovatieve vormen van aanbesteden kunnen zeker een steentje bijdragen aan meer transparantie, maar ik verwacht er geen wonderen van.” 5. belemmeringen “In de projectontwikkeling zijn van oudsher persoonlijke relaties belangrijk”, begint Fokkema. “Je wilt uiteraard beslist niet terechtkomen in de sfeer van ouwejongenskrentenbrood en ons-kent-ons. Het is echter praktisch onmogelijk om langjarige, complexe gebiedsontwikkelingen vooraf op prijs en kwaliteit te beoordelen. Je kunt slechts afspraken maken over hoe je het met mee- en tegenvallers en marktontwikkelingen samen zult omgaan. En dus is wederzijds vertrouwen een essentieel onderdeel in de samenwerking. Het is dus helemaal niet verkeerd om met een shortlist te werken en aan de hand van trackrecords van betrouwbare relaties complexe projecten te starten. Dat is met een set criteria heus inzichtelijk en transparant te maken. Wethouders durven er echter lang niet altijd aan en opereren vaak te veilig door te zeggen `laten we maar een competitie doen´. Daarmee dekken ze zich ook in tegen de raad. Dat maakt het echter nodeloos ingewikkeld zonder dat het tot meer kwaliteit leidt.” 6. schakels Fokkema heeft de indruk dat adviesbureaus wat meer aan de weg timmeren met transparantie. “Maar ik heb te weinig kennis voor een gefundeerd oordeel.” 7. hulp 88

“Alsjeblieft geen transparantiescan of zulk soort hulpmiddelen, zeg!”, reageert Fokkema. “Het is een ontzettend geforceerd gedoe en leidt alleen maar tot meer bureaucratie. Ontwikkelaars schakelen de hele wereld al in. Het is veel meer zaak dat we verantwoordelijkheid durven te nemen, mensen aanspreken, verantwoording afleggen. Ook richting publiek. Ik verwacht dat we, samen met de overheid, steeds meer op de zeepkist zullen gaan staan om in de wijken standpunten te verhelderen en debat aan te gaan, bijvoorbeeld over een voorgenomen herstructurering in een bestaande probleemwijk. Dat zullen onze leden meer moeten leren, en wel door gewoon door de boer op te gaan.” 8. winst Projectontwikkelaars laten een spoor van werken achter zich, en worden dus afgerekend door de markt en het publiek, aldus Fokkema. “Een aannemer kan altijd zeggen `ja, het is niet mooi of het is fout, maar zo stond het nu eenmaal in het bestek.´” Voor ontwikkelaars geldt dat niet. Fokkema denkt dat de korte termijn winst voor projectontwikkelaars is dat ze een goede PR kunnen opbouwen en op de lange termijn bouwen ze aan een puik track-record. “Goede ontwikkelaars mogen namelijk terugkomen in een gemeente.” 9. alles openbaar? “Ik ken leden die zeggen `als je wilt, mag je alles zien´”, zegt Jan Fokkema. Ook bij grote gebiedsontwikkelingsprojecten is openbaarheid van de grondexploitatie goed voor een helder inzicht van het openbaar bestuur. Hoewel enige terughoudendheid vanuit overheidszijde begrijpelijk is in verband met het verzwakken van de eigen onderhandelingspositie. “Winst en risico´s van de opstallen zijn meestal niet openbaar, maar er bestaan natuurlijk vuistregels waarmee dit eenvoudig is door te rekenen. Winstmarges hoeven van mij niet noodzakelijkerwijs openbaar. Globale cijfers over omzet en rendementen van beursgenoteerde ontwikkelaars zijn uiteraard openbaar. Die geven meestal geen aanleiding tot meer openbaarheid want de winsten zijn tamelijk bescheiden. Openbaarheid per project kan ook vragen oproepen. Bij grote winsten zullen mensen roepen ´dat is makkelijk verdiend´, maar ze beseffen vaak niet dat er ook sprake was van grote risico´s. En tegenover verdiensten in het ene project, staan tegenvallers bij een andere ontwikkeling.” 10. cruciaal Transparantie is een essentiële reactie op de bouwfraude-affaire, aldus Fokkema. “Zowel voor publieke opdrachtgevers als voor private opdrachtgevers is het een instrument om het publiek te overtuigen met argumenten. Want het zijn grote projecten, waar vaak ook publieke gelden in omgaan. Een ander cruciaal element ligt in het verlengde hiervan, namelijk het innovatief opdrachtgeverschap. Daarbij spelen zaken als beoordeling op prijs-kwaliteit (al blijft prijs cruciaal, en op een gegeven moment moet je ophouden met praten en stenen gaan stapelen), maar ook het in fasen aanbesteden. Want als je gedurende 15 jaar een gebied moet ontwikkelen dan kun je als projectontwikkelaar in het begin van de rit niet alles overzien en een enkel aannemersconsortium de prijs van het hele project laten noemen.”

89

TRANSPARANTIE MONIKA CHAO 1. wie Monika Chao is directeur van het Instituut voor Bouwrecht (IBR) in Den Haag, en tevens hoogleraar Bouwrecht aan de TU Delft. Het IBR is niet rechtstreeks een schakel in de bouwketen. In opdracht van onder andere brancheorganisaties en overheden verricht het instituut wel wetenschappelijk onderzoek naar juridische issues in de bouw. Ook verzorgt het instituut postacademisch onderwijs voor juristen en ingenieurs en geeft het een tijdschrift uit. 2. definitie “Transparantie betekent letterlijk doorzichtigheid”, zegt Chao, “en dat houdt dus in dat alles wat je doet achteraf op feitelijkheden is te controleren. Heel veel zaken, bijvoorbeeld tijdens een aanbestedingsprocedure, worden al nauwkeurig omschreven en op schrift gesteld. Dat is dus toetsbaar achteraf. Daaruit valt op te maken of een aanbesteder zich aan de normen heeft gehouden, en moet een aanbesteder kunnen laten zien waarom hij van de uitgezette lijn is afgeweken. Ik heb het idee dat transparantie een serieus onderwerp is sinds de bouwfraude en meer behelst dan een hype. Ook elders in Europa zie je aandacht voor het onderwerp.” 3. eigen praktijk Chao zwaait de scepter op een wetenschappelijk instituut. “Wij zijn onafhankelijk, ook al voeren we ook onderzoek uit voor opdrachtnemers of de overheid. Mijn criterium is altijd dat de resultaten openbaar mogen worden gemaakt. Om die reden heb ik wel eens opdrachten geweigerd. Ook voor branche-organisaties verrichten wij onderzoek, maar we schrijven eerlijk op wat we tegenkomen en dat hoeft niet altijd voor iedereen welgevallig zijn. Door te werken met een evenwichtig samengestelde begeleidingscommissie (opdrachtgevers, opdrachtnemers, wetenschappers) voor elk opdracht scheppen wij naar mijn mening voldoende transparantie voor alle belanghebbenden.” 4. wat wel wat niet Het aanbestedingsrecht is open en goed beschreven, vindt Chao. “Als opdrachtgevers en opdrachtnemers in de bouw die regels volgen, dan kan er eigenlijk weinig mis gaan. Puntsgewijs zijn de handelingen beschreven.” Moeilijker ligt dat bij claims voor meerwerk. “Het zijn opdrachten die eigenlijk geen opdracht waren. Het is complex om te beoordelen. Erg transparant is dat niet, want er bestaan nauwelijks protocollen over en als ze er al zijn, is het de vraag of ze worden gevolgd. En je kunt niet alles controleren. Was u erbij om te controleren toen daar de voorgeschreven 10 heipalen van een lengte van 20 meter de grond in gingen?” 5.belemmeringen Behalve het gebrek aan protocollen om meerwerkclaims te beoordelen, ziet Chao vooral het gebrek aan kennis rond transparant gedrag in de bouw als belangrijkste bottleneck. “PSIBouw en de Regieraad zouden duizenden cursussen moeten voorschrijven, om zo alle partijen te dwingen transparanter te worden. In Engeland zie je die sense of urgency meer aanwezig. De bouwfraudeenquête heeft pijnlijk aangetoond dat mensen zijn verlokt tot verkeerde handelingen. We moeten nu meer werken om dergelijk misstappen te voorkomen en ze laten te handelen volgens de normen en waarden van de integriteitscode. We moeten de moed hebben om mensen op verkeerd handelen ook werkelijk aan te spreken, zonder direct met sancties te dreigen. Net als je iemand in de tram moet aanspreken als hij zit te roken.” 6. schakels Op het bouwbedrijfsleven heeft Monika Chao te weinig zicht om een gefundeerde mening te hebben. Ze vindt dat de overheid daarentegen soms teveel doorschiet. “Niet lang geleden was er een bespreking over een nieuwe wet met aannemers, een brancheorganisatie, ambtenaren binnen een bepaald juridisch verenigingsverband. De bijeenkomst vond plaats op een ministerie. Ronduit shockerend vond ik dat een ambtenaar het ongepast vond dat andere ambtenaren aan deze hadden deelgenomen en bovendien het ministerie als vergaderplaats functioneerde. Ik vind het bedreigend dat uit angst om niet transparant te zijn het recht op vereniging en vergadering wordt ondermijnd.” 90

7. hulp Cursussen, rollenspellen, case-studies, het zijn volgens Chao allemaal bruikbare hulpmiddelen om de aandacht voor transparantie en integriteit te bevorderen. “Laat mensen maar oefenen. Ook een transparantiescan zou een bruikbaar hulpmiddel kunnen zijn, in eerste instantie vooral als een intern hulpmiddel.” 8. winst Op korte termijn ziet Chao herstel van vertrouwen tussen opdrachtnemers en de overheid als belangrijk winstpunt van transparantie. “Verder weg denk ik dat het herstel van wat ik noem `hygiënisch handelen´ het doel is. Dat wil zeggen zonder in een politiestaat te vervallen leven volgens de wet. Wij zijn dat voor een belangrijk deel kwijtgeraakt in Nederland. Ook in de richting van burgers is het goed om te laten zien dat de fraaie beloften na de bouwfraude ook werkelijk worden nageleefd.” 9. alles openbaar De mate van openbaarheid hangt af van de afgesloten overeenkomst en de manier waarop de samenwerking tussen de partijen daarin is bezegeld, aldus Chao. “In een alliantie en mogelijk ook bij een PPS-constructie lijkt het voor de hand te liggen dat bijvoorbeeld de winstmarges openbaar is. Als je echter door een openbare aanbesteding concurrentie nastreeft, dan lijkt me het niet logisch. Door de marktwerking is het de bedoeling dat de winstmarge van de opdrachtnemer daalt, dus is het niet nodig om die marge te openbaren.” 10. cruciaal “De bouwfraude is heel erg geweest, en dat deze praktijken tot het verleden behoren is bittere noodzaak”, zegt Chao. “Transparantie is een middel om die tijden niet te doen herleven. Bouwbedrijfsleven en overheid zijn m.i. behoorlijk bezig. Het komt er op neer te gaan handelen naar de regels. Ook innovatie in de bouw is cruciaal. Ik vind het niet een kwestie van het een of het ander. Het moet tegelijk en in een voortdurende ontwikkeling.”

91

TRANSPARANTIE FRANK VAN LOON 1. wie Frank van Loon is directeur collectief ledenbelang van Vereniging Eigen Huis (VEH) in Amersfoort, die opkomt voor de belangen van de eigen woningbezitters. De organisatie is onder meer bekend van de zogeheten gebrekenlijstjes. Na oplevering door de aannemer blijkt bij rondgang van de kersverse koper met een bouwkundige van VEH dat gemiddeld meer dan 20 gebreken zijn te noteren. Van Loon: “Die gebrekenlijstjes zijn intussen geheel geautomatiseerd, zodat we de gebreken kunnen uitsplitsen naar regio, naar aannemer, naar project. We zouden een prijs kunnen uitreiken voor de slechtste bouwondernemer. Maar dat doen we niet. We kiezen voor een prudente aanpak, waar de koper het meest mee opschiet.” VEH ontplooit meer initiatieven om de kwaliteit van de bouw te verbeteren. Van Loon: “Wij geven actieve steun aan het GIW (Garantie Instituut Woningbouw), waarvan inmiddels 80 % van de kopers gebruik van maken. Dat regelt onder meer goede standaardovereenkomsten, en biedt garantie in geval van een faillissement van een aannemer.” 2. definitie Transparantie is consumenten inzicht geven in gegevens die ertoe doen, zodat ze goede beslissingen kunnen nemen, aldus Van Loon. “Transparantie moet de gelijkwaardigheid van de koper ten opzichte van de bouwer bevorderen. Huizen worden vaak verkocht met heel algemene en globale informatie. VEH streeft naar specifieke informatie over kwaliteitsnormen en prestatie in de afwerking. Labels voor keukens, deuren, installaties in plaats van de luxe gedrukte brochures met ronkende marketingstaal en mooie mevrouwen.” 3. praktijk De gebrekenlijst van VEH telde in 2000 gemiddeld 28 gebreken per woning, in 2004 nog 21. “Elke koepel riep vijf jaar geleden ‘we gaan er wat aan doen’ en vervolgens trokken ze het hele smoezenboek open. NVOB ging in 2002 echter met ons samenwerken aan verbetering”, zegt Van Loon. Dat leidde tot een opmerkelijk samenwerkingsverband tussen Bouwend Nederland (waarin NVOB intussen is opgegaan) en VEH. Van Loon: “De samenwerking is geconcretiseerd in Stichting Klantgericht Bouwen, waarin de prestatie van bouwers wordt gemeten en de goede worden beloond. Als een gebrek binnen 5 dagen is verholpen, verdienen ze punten. Het kan uiteindelijk tot een keurmerk leiden, wat nu al is uitgereikt aan 55 van 135 bouwers. Het is constructief en helder voor zowel koper als bouwer.” Van Loon rekent deze activiteit onder transparantie. “We gaan de lijstjes nu regionaal uitsplitsen, en bv. Vinex-locaties bekijken en op die manier bouwers prikkelen hun prestaties te verbeteren.” 4. wat wel wat niet Het transparant maken van informatie lijkt een gemakkelijke verbeterslag. “Maar je moet het wel serieus aanpakken”, zegt Van Loon. “Het hele gedoe rond het meerwerk – wat een melkkoetje is in de bouw – houdt bijvoorbeeld de keuze in tussen slechts 2 of 3 standaardkeukens. Een consument die een huis van 3 ton koopt, mag toch zeker zelf wel bepalen welke keuken hij wil? In de bouw moeten we toe naar nieuwe heldere concepten, die al in de makelaardij moeten beginnen. Niet een deskundige die de macht pakt over de consument, maar individueel werk leveren. Meer keuzevrijheid, meer inzicht in de kostenafwegingen.” Van Loon hoort bouwers die “absoluut kansen zien in het transparanter maken van de oplevering. “Er zitten vooraan in het bouwproces echter van die citroenpersers die niet akkoord zijn, want de eerste persing geeft het meeste sap. Gelukkig geloven steeds meer bedrijven in kwaliteit en werken mee aan het keurmerk.” 5. belemmeringen De huidige organisatie van de bouwkolom van projectontwikkelaar, hoofdaannemers, onderaannemers, subonderaannemers ziet Van Loon als het grootste obstakel in het veranderingsproces. “De bouwkolom werkt als een citruspers, van bovenaf aan wordt met het maken van algemene afspraken de mensen naar onderen uitgeknepen. Uiteindelijk nekt dat de kwaliteit. En erger nog is dat helemaal niemand zich verantwoordelijk voelt voor het totale product. Uit onderzoek onder bouwvakkers blijkt dat ze heus wel zien wat er allemaal mis gaat, maar 92

iedereen houdt zijn mond. Want `zwijgen is goud´ is het credo op de bouwplaats. ´Er komt nog wel een stucadoor´ zeggen ze dan. Het gevoel van trots is vaak ver te zoeken. Goede uitvoerders kunnen helpen dit fnuikende proces te keren.” 6. de anderen VEH werkt op basis van de database met bouwgebreken aan een benchmark opleveringskwaliteit nieuwbouw (BON). Van loon : “Dat doen we samen met PSIBouw en de Regieraad. Bedrijven moeten hun eigen prestaties uiteindelijk kunnen vergelijken met anderen.Hierbij krijgt men een afrekennorm waarbij de rekening kan worden gepresenteerd aan de veroorzaker. Dat is transparantie en het biedt een stok om de hond te slaan. Het is een instrument voor ontwikkelaars en aannemers waarmee zij snel een beter resultaat kunnen afdwingen of zicht krijgen op fouten in hun eigen organisatie. Als BON klaar is, biedt het de branche nog meer kansen om zich te verbeteren.” 7. hulp Hulp is hard nodig, zegt Van Loon. “We hebben de steun van het bouwbedrijfsleven nodig om BON te ontwikkelen. Ook voor verzekeraars kan het interessant zijn. We hebben positieve reacties ontvangen van Bouwend Nederland en GIW.” 8. winst Op korte termijn levert transparantie vooral een bijdrage aan klanttevredenheid, op de langere termijn meer efficiëntie en concurrentie en meer vertrouwen in de bouw 9. alles openbaar Er moet meer informatie openbaar worden, maar een winstmarge bekend maken zegt Van Loon niets. “Het probleem is dat de markt, zeker in de nieuwbouw, niet goed functioneert. Daardoor is er geen echte concurrentie en blijft de efficiëntie uit. Een winstcijfer zegt in die context niets. De verstoorde marktwerking komt vooral door het restrictieve grondbeleid van de overheid en de grootgrondbezitters die projectontwikkelaars geworden zijn.” 10. cruciaal Een moeilijke vraag, vindt Van Loon. “Transparantie is geen doel maar een hulpmiddel om vertrouwen in de bouw te generen. Efficiëntie, marktwerking, kwaliteit en procesverbeteringen zijn de doelen. Het moet me van het hart dat het gedoe rond transparantie een vreselijk opgetuigde kerstboom is waar alle instituties als PSIBouw, Regieraad, TNO, SBR hun graantje meepikken. Ik vind het moeilijk in te schatten of de Regieraad bedrijven voldoende triggert om het bouwproces te verbeteren.”

93

TRANSPARANTIE RUDOLF MULDER 1. wie Rudolf Mulder is bij ingenieursbureau DHV in Amersfoort directeur van infradevelopment & management. Ongeveer 50 mensen werken op Mulders onderdeel op basis van projectcontracten aan het managen van projecten, van de projectdefinitie tot en met de gunning en beheersing van contracten. “Daarbij zijn we ook in staat het bestuurlijk overleg te leiden”, zegt Mulder. Een groot project van Mulder is momenteel de Tweede Coentunnel bij Amsterdam. “Daar werken we met 20 man, waaronder juristen, om het contract op de markt te brengen. Naast juridische aspecten horen daarbij ook het funbctioneel specificeren, de financiële paragrafen en de beheercomponenten.” 2. definitie Transparantie betekent voor Mulder het opstellen en naleven van heldere afspraken, zodat er niets voor niemand wordt achtergehouden. “Daar vloeit een toetsbaar handelen uit voort”, zegt Mulder. “Als duidelijk is wie waar mee bezig is, kan worden getoetst of dat ook werkelijk zo is.” Hij voegt er onmiddellijk aan toe dat volledige transparantie nooit mogelijk is. “Dat komt door de prijsvorming. Contracten tussen bijvoorbeeld aannemers en onderaannemers zijn nooit helemaal openbaar te krijgen. Het zou een heel krampachtig streven naar totale transparantie betekenen. Misschien dat het wel mogelijk is om plafondbedragen openlijk op tafel te krijgen. Nieuwe typen contracten tussen private en publieke partijen vergen vanzelfsprekend een meer open boekhouding en afspraken over risicodekking. Ook het DBFM-contract (design-build-finance-management) biedt mogelijkheden voor meer transparantie.” 3. praktijk “Bij de Coentunnel doen we alles samen met RWS. Dat is een heel open samenwerkingsproces. Onze kostprijs bijvoorbeeld is bekend bij hen. Ook voor opdrachtnemers verderop in het proces proberen we het aanbestedingsproces goed te formuleren zodat de eisen voor elke kandidaat helder zijn en de randvoorwaarden voor fairplay zijn vervuld. Dat is overigens niet makkelijk.” DHV heeft zelf een integriteitsbeleid dat voorschrijft hoe in binnen- en buitenland integer moet worden gehandeld. “Daar hebben we een commissie voor en aan de hand van cases wordt daar regelmatig over gesproken”, zegt Mulder. “Kernpunt van het transparantieverhaal is een verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer te bewerkstelligen zodat er vertrouwen ontstaat. Het voortdurend zaken bespreekbaar maken, vermindert de kans op belangenconflicten. Je moet ook punten inbouwen waarop gecheckt kan worden.” 4.wat wel wat niet “Het is een probleem van de hele sector dat de marktinitiatieven steeds vroeger in het bouwproces plaatsvinden. Het is evident dat er meer innovatiekracht moet worden benut, want dat kan leiden tot betere en goedkopere producten. Maar als je dat nastreeft, kan je in de knoop komen met planprocedures die het publieke proces waarborgen, zoals MER- en tracébesluit. Vervlechting van het aanbestedingsproces en het publieke proces is nodig, maar moeilijk.” Ook de risicoverdeling tussen privaat en publiek noemt Mulder een lastig transparant te maken onderdeel van het bouwproces. “Kijk naar de Noord-Zuidlijn in Amsterdam, en de kwestie van de onverzekerbare verzakkingen die moeten worden geregeld tussen de gemeente en de bouwcombinaties.” Makkelijker transparant te krijgen noemt Mulder dat publieke opdrachtgevers hun opbouw van plafondbedragen verhelderen zodat het voor aannemers duidelijk is waar ze verbeteringen en innovaties kunnen plegen. “Dat vermindert ook de kans op het optreden van meerwerk en kan meer in het algemeen de nagestreefde prijs-kwaliteitverhouding dichterbij brengen.” 5. belemmeringen “De grootste belemmering is de cultuur van ‘ons-kent-ons’ tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers. Verder is het al genoemde in de pas lopen van aanbestedingsprocedure en publiekrechtelijke procedures een rem op meer transparantie.” 6. schakels 94

Op directieniveau is vrijwel iedereen doordrongen van het nut en noodzaak van meer transparantie, vindt Mulder. “Iets anders is de praktijk van projecten, zeker als commerciële belangen een rol gaan spelen. Het is aan opdrachtgevers en opdrachtnemers om hun mensen daarop aan te spreken. Wij proberen dat bij DHV te doen.” Ook RWS is bezig met een omvangrijke herstructurering van bouwdienst en ontwerpbureaus. Dat vindt Mulder een goed voorbeeld van een belangrijke schakel in de bouw die serieus werkt aan de cultuuromslag. Mulder. “En ik denk dat zakenpartners en concurrenten van DHV in grote lijnen dezelfde visie aan de dag zullen leggen.” 7. hulp Er is geen behoefte aan een typische tool om transparantie te bevorderen. “Er is al heel veel in werking gesteld”, zegt Mulder. “Ook de Tweede Kamer kijkt gelukkig veel meer dan vroeger naar nut en noodzaak van projecten, en dat houdt de bouwwereld alert.” De veranderingen verlopen langzaam maar er is zeker vooruitgang, zo is de overtuiging van de DHV-directeur. “Er zijn veel interessante proefprojecten bedacht, en sommige zijn gaande (A59) of zelfs afgerond zoals Sijtwende in Den Haag. Die moeten we goed evalueren.” 8. winst Op de lange termijn ontstaat mede door transparantie een efficiënter bouwproces met minder procedures en een hogere kwaliteit. Mulder: “Openheid leidt tot meer innovatie en een hogere beloning.” Op de kortere termijn verwacht Mulder veel van de DBFM-contracten. “Aannemers moeten aantoonbaar aan meer eisen voldoen, en de boeken op tafel leggen. Dat vergt van alle partijen vertrouwen en transparantie.” 9. alles openbaar? De beprijzing moet duidelijker, dat staat vast, aldus Mulder. “Maar het winstpercentage hoeft niet per se openbaar. Wel vind ik dat een bedrijf met een heel innovatief idee meer winst mag maken.” 10. cruciaal In de serie veranderingsprocessen in de bouw is transparantie absoluut een belangrijk onderdeel. Mulder. “Cultuurverandering is dat ook evenals de al eerder genoemde randvoorwaarde met de bestuurlijke-publieke context is eveneens cruciaal. Dat blijkt wel uit zaken als de Betuwelijn en de HSL. De HSL is mede zo duur geworden door de tunnel van 1 miljard gulden onder het groene hart. Ook het feit dat er in de Betuwetunnel een tunnel onder een camping wordt doorgelegd, bevindt zich voor mij op een hellend vlak.”

95

TRANSPARANTIE MARTIN KRAAMWINKEL 1. wie Martin Kraamwinkel is hoofd van het grondbedrijf van de gemeente Barendrecht. Het grondbedrijf heeft veel grond in bezit gehad in de Zuid-Hollandse groeigemeente, omdat er van 1996 tot 2015 een slordige 9000 woningen werden en worden gebouwd, meest in uitleggebieden. Het grondbedrijf van Barendrecht is derhalve een niet onbelangrijke opdrachtgever richting projectontwikkelaars en aannemers, waarbij de dienst dikwijls ook voor de directievoering tekent. Kraamwinkel geeft leiding aan 22 mensen. 2. definitie “Onder transparantie versta ik dat het helder is wie op welk moment verantwoordelijk is, en dat het duidelijk is waar de opdrachten vandaan komen en hoe deze tot stand komen”, zegt Kraamwinkel. “Ik wil te allen tijden achterkamertjespolitiek voorkomen. Dat doe ik door van elk project van meet af aan een dossier aan te leggen. Waarbij ook alle beslissingen traceerbaar zijn, en de personen die van gemeentewege zijn betrokken op hun handelingen te toetsen zijn. Alle grote beslissingen moeten op grond van onze mandaatregeling door het college van B&W worden afgetikt, zodat we ook naar de gemeenteraad verantwoording kunnen afleggen. Alles is bij ons terug te vinden in rapportages zodat achteraf eventuele missers zijn te reconstrueren.” 3.praktijk Kraamwinkel organiseert regelmatig interne gesprekken, “om te voorkomen dat er zaken onduidelijk zijn of in het schemergebied terechtkomen. Twee tot drie keer jaar zetten we hier de klokken gelijk. Hoewel er een notitie over integer handelen is, is het voor de medewerkers prettig nog even de gang van zaken voor het voetlicht te halen. Speciaal in het najaar komen we bij elkaar om de gang van zaken rondom kerstpakketten of andere presentjes door te spreken. Wat mag je aannemen, waar en hoe je het moet melden.” Soms zijn bij de gesprekken ook aannemers aanwezig. Kraamwinkel: “Ook zonder dat er sprake is van een actuele opdracht wil ik weten hoe zij tegen zaken aankijken. Dat kan het accorderen van meerwerk zijn, of een aanbestedingsvorm. Je zit bij het grondbedrijf nu eenmaal in een gevoelige positie. Daarom neem ik ook 1x per jaar ons ´handboek soldaat´, waaronder de integriteitlijst, door met mijn mensen.” 4. wat wel wat niet Makkelijk transparant te maken is het aanbestedingsproces, aldus Kraamwinkel. “Onze procedure is helder. We hebben vier wijzen van aanbesteding, die elk samenhangen met een bepaalde waarde en dus omvang en complexiteit van de opdracht. Een eenvoudig (bijvoorbeeld een spoedklus als het herstel van een gat in een wegdek) besteden we niet openbaar, maar enkelvoudig onderhands aan. De reconstructie van een weg of het bouwrijp maken van een terrein besteden we meervoudig onderhands aan. Openbaar aanbesteden doen we bijvoorbeeld een plan voor enkele honderden woningen. Een complex plan dat een grens overschrijdt, wordt Europees aanbesteed. Waar die grenzen precies liggen, zeg ik niet.” Bij de openbare aanbesteding worden de inzenders beoordeeld op een aantal randvoorwaarden. “Enkele daarvan zijn: prijs, kwaliteit, planning, ervaring. Afhankelijk van de klus, wegen we bepaalde zaken. Vaak telt de prijs zwaarder, maar hebben we haast, dan weegt een ijzersterke planning fors mee. Degene die de meeste punten scoort, verwerft de opdracht. Wij denken dat we het op deze manier goed geregeld hebben. En ook hier geldt: alles is in dossiers vastgelegd. Een eventuele afwijking in de selectie van aannemers wordt ook goed gedocumenteerd, zodat later traceerbaar is, wie daar precies om heeft gevraagd.” 5. belemmering Moeilijker transparant te krijgen en een rem op de transparantie is volgens Kraamwinkel de procedure als de bouw eenmaal loopt. Met name het meerwerk. “Blijkt dat we in een school vergeten de kapstokhaakjes in het bestek te zetten, dan is dat meerwerk inderdaad voor ons. Je kan het controleren door simpelweg de haakjes achteraf te tellen. Maar moeilijker ligt dat voor bijvoorbeeld grondverzet. Het is niet altijd te traceren of die kubieke meters die worden opgevoerd ook daadwerkelijk zijn gemaakt. Ik spreek altijd de aannemer erop aan als ik twijfel over de omvang van dit soort meerwerk. Dat is niet altijd meteen dreigend met sancties, maar gewoon van 96

`joh, klopt dat wel, die extra kuubs. Soms komt daar na enig praten een lagere hoeveelheid uit. Dat heb ik de gemeente dan mooi bespaard.” 6. de andere schakels Kraamwinkel denkt dat de publieke opdrachtgevers zich nog steeds iets drukker maken over transparantie dan bijvoorbeeld de aannemerij. “Al zijn er na de bouwfraude overal gedragscodes ingesteld, de aannemerij is er voor haar gevoel klaar mee en wil het hoofdstuk sluiten. Wij moeten er echter veel aandacht aan blijven besteden, omdat we met publiek geld werken. We blijven het dan ook op de agenda zetten. De gemeentelijke dienst openbare werken bijvoorbeeld zit bij ons op de gang, dus daar spreek je bij de koffieautomaat over problemen met een aannemer.” 7. hulp Een kleine gemeente als Barendrecht heeft baat bij centraal opgestelde regels en hulpmiddelen, meent Kraamwinkel. “Een transparantietoets lijkt mij een leuk hulpmiddel. Het effect is misschien wel dat het tijd en papier en capaciteit kost. Maar je moet niet nalaten een goede balans te vinden en alleen nuttige regels toe te passen. Overigens kunnen wij zelf naar de politiek ook transparanter zijn. Een aardig voorbeeld is dat wij een nieuwe kolkenzuiger nodig hebben en daarvoor in het voorjaar bij twee partijen offertes vroegen. Prompt kregen we bij de beslissing van B&W als commentaar dat men dat in het kader van de concurrentie dat toch wat te weinig partijen vonden. Maar er zijn slechts twee partijen in de buurt van Nederland die kolkenzuigers fabriceren. Dat hadden we veel duidelijker moeten opschrijven.” 8. winst “Op de korte termijn is de winst om de eigen medewerkers goed in het gareel krijgen, dus de verdere ontwikkeling van een transparante afdelingsstructuur”, zegt Kraamwinkel. Op de langere termijn zal dit leiden tot meer vertrouwen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. “En niet te vergeten”, zegt Kraamwinkel, “het herstel van vertrouwen van burgers in het ambtenarenapparaat. Ook dat is een actueel onderwerp, zeker omdat tijdens de bouwfraudeenquète is gebleken dat sommige ambtenaren er andere normen op na hielden.” Of transparantie ook geldelijke winst oplevert, kan Kraamwinkel lastig inschatten. “De dossiervorming en verslaglegging kosten in het begin natuurlijk veel tijd. Op termijn zal dat makkelijker worden en wellicht ook tot besparingen elders leiden.” 9. alles openbaar? Nee, niet alles hoeft openbaar, aldus Kraamwinkel. “Ik geef mijn wegingsfactoren natuurlijk niet prijs, net zo goed als een aannemer zijn winstmarge op een project niet blootgeeft. Het is een katen muisspel dat bij de markt hoort. Of een aannemer in het algemeen goed rendeert, omzet en winsten, kun je eenvoudig vinden in jaarverslagen.” 10. cruciaal Transparantie is een van de gewenste stappen die de bouw moet maken, vindt Kraamwinkel. Ook vernieuwende technieken zijn bijvoorbeeld in zijn ogen broodnodig. “Het praten over transparantie is wel een beetje een hype geworden. Ik ben echter hoopvol dat transparantie over een paar jaar de normaalste zaak van de wereld is, net als in de jaren tachtig iedereen het had over ISOcertificering, en nu vrijwel elke aannemer ISO gecertificeerd is.”

97

TRANSPARANTIE FREEK ORANJE 1. wie Freek Oranje is directeur van het sloopbedrijf Oranje in Spijkenisse. Het bedrijf waar 30 mensen sloopt gebouwen, woningen en installatie, vooral in opdracht van (semi)-overheidsinstellingen zoals corporaties, gemeenten, rijkswaterstaat en rijksgebouwendienst. “Tegenwoordig zeggen we demontagebedrijf tegen sloopbedrijf”, lacht Oranje, die het bedrijf overnam van zijn vader. 2. definitie Transparantie is laten zien wat je doet in de prijsopbouw, aldus Oranje. “Slopers doen heel veel van hetzelfde soort werk. Toch maken we de ene keer verlies en dan moeten we dus een andere keer meer winst maken, om per saldo aan het eind van het jaar wat over te houden. Die onduidelijkheid in de prijsopbouw komt doordat opdrachtgevers toch graag onze mede-Europeanen uit Polen kiezen. Ze zijn welkom hoor, maar ze werken ver onder de prijzen. Opdrachtgevers hebben dus vaak een beetje boter op hun hoofd.” 3. zelf Oranje zegt altijd met open begrotingen te werken. “Ik heb niets te verbergen, opdrachtgevers mogen alles weten, tot het laatste dubbeltje kan ik alles verantwoorden. Zeker als ik door onderhands aanbesteden 1 op 1 werk heb je een vertrouwensrelatie met je opdrachtgevers. Ik zie dit als een bedrijfsfilosofie die ik ook op mijn medewerkers overbreng door het op het werk met ze over te praten.” 4. wat wel wat niet In de ogen van Oranje kan alles in het bouwproces meer transparant worden gemaakt. “Elk onderdeel van het bouwproces, of het nu slopen is of bouwen, civiel, publiek of privaat, de calculatie van wat alles kost kan helderder worden gemaakt.” 5. belemmeringen De oude cultuur die in de bouw heerst werkt als een rem op veranderingen, aldus Oranje. “Ik zie aan de jongere generatie die langzaam maar zeker oprukt in de bouw dat ze van nature veel opener handelen. Ze zeggen bijvoorbeeld, geef me nu een bepaald percentage winst. Iedere opdrachtgever vindt trouwens een winst van tien procent best redelijk, maar als het puntje bij het paaltje komt hebben ze het er niet voor over. Het opdrachtgeverschap kan dus ook een stuk professioneler.” 6.anderen Zoals bij elk veranderingsproces, zijn er eerst altijd pioniers die de weg bereiden, zegt Oranje. “Als de tijd rijp is en de markt vraagt erom, dan volgt de rest. PPS constructies bijvoorbeeld zie je steeds vaker in de werken voor woningcorporaties. En dan kan je tot detail met een open begroting werken.” 7. hulp Oranje vindt het een idee om met een soort spoorboekje te werken waarin tot in detail de prijsopbouw van de calculatie is weergegeven. “Uiteraard is dat voor elk deel van de bouwbranche weer wat anders, maar per branche-organisatie zou zo´n boekje met normstellingen wel kunnen worden opgesteld. Om een voorbeeld te geven: ik ben 1 euro per uur per vrachtwagen kwijt aan een eurovignet. Ik heb er niets aan, de opdrachtgever al helemaal niet, maar ik moet het wel betalen. Als dat in zo´n spoorboekje staat, dan komt die kennis direct bij de opdrachtgever terecht in de calculatiefase. Dan snappen ze het beter.” 8. winst Van korte termijn naar lange termijn, somt Oranje op: “geldelijke winst, meer gezonde continuïteit van de bouwondernemingen, meer innovatie, uiteindelijk herstel van vertrouwen in de bouwsector.” 9. alles openbaar 98

Ja, alles moet en kan openbaar, zegt Oranje. “Waarom niet? De oude cultuur zegt ´ho´, want men is bang voor misbruik. Maar als er redelijke winstmarges worden gegarandeerd voor en door iedereen, dan hoeft niemand meer iets te vrezen.” 10. cruciaal “Je moet goed werk leveren, een product van een goede kwaliteit”, zegt Oranje. “Dat is het meest cruciale in alle werkzaamheden. Dat een bouwer gemiddeld 23 gebreken scoort bij oplevering, vind ik onbestaanbaar. Doe dan eens wat aan je product, man, denk ik dan. Een goede kwaliteit komt niet zonder transparantie tot stand.”

99

TRANSPARANTIE KARIN VAN WILLIGEN 1. wie Karin van Willigen is hoofd van de afdeling bouweconomie van Bouwend Nederland, de begin 2005 uit een fusie ontstane branche-organisatie voor bouw- en infrabedrijven. Van Willigen’s afdeling buigt zich het hoofd over tal van onderwerpen die met de beoogde cultuurveranderingen in de bouw te maken hebben, zoals nieuwe vormen van aanbesteding, klantgericht handelen, innovatie. “Daar denken we over na, we overleggen en lobbyen in Den Haag en we luisteren en overleggen met onze leden, vrijwel een gehele dwarsdoorsnede van het bouwbedrijfsleven.” 2. definitie “Duidelijkheid, herkenbaarheid, toetsbaarheid. Zowel in de aanbesteding, omdat opdrachtgevers en opdrachtnemers dan heel dicht bij elkaar zitten en cruciale keuzes kunnen maken. Maar ook in de uitvoering van de bouw.” 3. zelf Onze mensen draaien mee in tal van tafels van PSIBouw, maar we proberen ook via de Regieraad bij het Ministerie van Economische Zaken de totstandkoming van de nieuwe aanbestedingswet te beïnvloeden. Ook volgen wij nauwlettend de ontwikkelingen van nieuwe contractvormen als PPS waar Rijkswaterstaat heel serieus mee bezig is.” Maar ook vindt Van Willigen het als belangenbehartiger uiteraard belangrijk om bij de leden te rade te gaan. “Transparantie heeft daar geen topprioriteit”, constateert ze. “Integriteit, gedragscode, innovatie, prijskwaliteit, dat zijn de echte issues. Transparantie roept een beetje glazige blikken op. Het is niet zo herkenbaar, en ik vind dat we onze leden in deze tijden van grote veranderingen ook niet moeten overvragen.” 4.wat wel wat niet Het moment van aanbesteden noemt Van Willigen als meest complex deel van het bouwproces dat dringend transparanter moet. “Vooral in de voorfase, bij het ontstaan van nieuwe samenwerkingsverbanden”, aldus Van Willigen. “Op dit moment wordt gewerkt aan de nieuwe aanbestedingswet en de ARW 2005. Hierin zien we wel dat er op bepaalde terreinen weinig geregeld is. Dit kan in de toekomst leiden tot onduidelijkheid, en als regels niet helder zijn, krijg je er ook onmiddellijk discussie over.” Makkelijker transparant te maken zijn de verhoudingen met de particuliere sector. “Labels als Bouwgarant, waarbij bouwbedrijven kunnen aansluiten, waarborgen de woonconsument heldere offertes en een garantie na de oplevering. Ook het Klantgericht bouwen, dat we samen met Vereniging Eigen Huis ontwikkelen, is een goed voorbeeld van een onderdeel van het bouwproces dat transparanter wordt. Het zal bouwbedrijven prikkelen om aan te tonen woningen met minder gebreken dan het gemiddelde op te leveren. Van goed sluitende deuren tot betere communicatie tijdens het bouwproces.” 5. belemmeringen Er wringt wat tussen de zucht om in een transparantieproces alles te regelen en tegelijkertijd gedurende het bouwproces inventiviteit en creativiteit te tonen. Voorgeschreven regels bestendigen de status quo, en niet innovaties. Nog afgezien van de bureaucratie die al die transparantie met zich mee kan brengen. In die zin kan transparantie een belemmering vormen. Dat is overigens niet specifiek voor de bouw. Ook in andere sectoren zie je een dergelijke worsteling. Afspraken op hoofdlijnen, zelfregulering en convenanten kunnen misschien soelaas bieden.” 6. schakels Er worden hier bij ons, met alle vertegenwoordigers van alle sectoren zelden wilde discussies op de gang gevoerd over transparantie. Eerder is men bezig met zaken als integriteit en klantgerichtheid. En ook het meten van prestaties in de bouw spreekt meer aan dan transparantie.” 7. hulp Van Willigen denkt dan ook niet dat hulpmiddelen of begeleiding nodig zijn voor bevordering van de transparantie. “Er zijn intussen genoeg meetlatjes ontwikkeld door allerhande adviesbureaus. Een 100

transparantiemeter of iets dergelijks hoeft voor ons niet. De integriteitstoets en innovatiescan volstaan. Ook het klantgericht bouwen met VEH is een fantastisch deelterrein. We moeten op prestaties meten en niet aleen op middelen. Anders worden hulpmiddelen een lege huls, een stempeltje wat ons product niet verbetert.” 8. winst. “Ik denk dat het meer helderheid, minder verwarring en gedoe kan opleveren. Dat we weten waar we aan toe zijn, en de klant ook. Maar het is niet de hoofdschotel. We zijn al hard bezig met een keur aan verbeteringen. We zeggen al jaren dat meer ICT op de bouwplaats de faalkosten kan terugdringen, wat de winstmarges kan verhogen. Overigens is ICT een prachtig middel om meer transparantie te verkrijgen.” 9. alles openbaar? “Nee, waarom zouden we?” 10. cruciaal Transparantie is een te vaag begrip”, vindt Van Willigen. “De discussie over definitie- en termen zou snel kunnen worden beslecht.Transparantie is, net als kwaliteitssystemen, een middel, geen doel. Inhoudelijker voor ons is allereerst klantgerichtheid (kwaliteit leveren tegen een goede prijs). Verder moeten we hard doorwerken aan het verbeteren van onze integriteitsimago. Dus transparantie komt op zijn best op plaats 3.

101

TRANSPARANTIE ANKE VAN HAL 1 wie Anke van Hal is de voormalig hoofdredacteur van het vakblad Puur Bouwen, voorheen Duurzaam Bouwen en hoofdredacteur van consumententijdschrift Puur Wonen. Daarnaast heeft Van Hal een eigen adviesbureau waarmee ze onder meer bouwpartijen adviseert op het gebied van gezond en milieubewust bouwen en wonen. Ze is als onderzoeker verbonden aan de faculteit Bouwkunde aan TU Delft. Ze adviseert daar om in het onderwijs meer aandacht te besteden aan duurzaamheid. Van Hal verzorgde talloze publicaties en boeken, die zich richten op de bouwsector en soms ook op de consument. “Ik ben een bruggenbouwer tussen de bouw en de woonconsument.” 2. definitie Transparantie is in de aanbestedings- en bestekfase een helder beeld schetsen van de kosten, zegt Van Hal. “Daarbij is het vooral van belang een koppeling te maken tussen enerzijds de investeringskosten en anderzijds de kosten van exploitatie en beheer. Daardoor worden namelijk eventuele extra kosten in de investering op de lange termijn duidelijk. Niet zelden zijn dan de beheerskosten lager. Het is een goede zaak dat vandaag de dag de potjes voor investering en beheer meer op voorhand worden samengevoegd en ook nieuwe contractvormen als “bouwen én onderhouden” hier op inspelen.” Een dergelijke helderheid in de opbouw van de kosten maakt volgens Anke van Hal de weg vrij voor een bewuste keuze voor energie- en milieumaatregelen. “Je kunt niet zo maar meer zeggen `duurzaam is te duur.´” 3. zelf De filosofie van “hogere kosten in de investering maar lagere kosten uitgesmeerd over lange termijn” verspreidt Anke van Hal met veel overtuiging, in rap tempo en zo helder mogelijk aan iedereen die het maar horen wil. “Meerkosten voor het milieu in de investering pakken op de lange termijn meestal lager uit.” 4. wat wel wat niet “Dat duurzaam niet langer duur is, valt bij de innovatoren van vrijwel alle partijen in goede aarde. Logisch”, aldus Van Hal, “want wie kwaliteit wil bieden heeft geen weerstand tegen transparant gemaakte kosten. Vooral bij opdrachtgevers als gemeenten, corporaties, projectontwikkelaars en ontwikkelaars van utiliteitsgebouwen is enthousiasme te vinden. Ook vooruitstrevende architecten zoeken steeds vaker naar slimme, goedkope oplossingen die er toch goed uitzien en geven hun klanten openheid van zaken.” Meer weerstand ontmoet Van Hal bij de aannemerij. “Zoeken naar meer milieuvriendelijke varianten en het uitvoeren ervan kost in eerste instantie meer moeite en tijd. Er bestaat een hele grijze massa van bouwers die het liever bij het oude, vertrouwde houden. Ik denk dat transparantie onderscheidend kan gaan werken. Een meer transparante aannemer, ontwikkelaar of architect maakt zich aantrekkelijker voor de klant.” 5. belemmeringen De cultuur om alles maar bij het oude te houden is onmiskenbaar een rem op een verhoogde transparantie, aldus Van Hal. Een van die elementen in de oude bouwcultuur is dat er altijd haast is en de druk om te beginnen. “Daardoor grijpen mensen vaak naar de meest voor de hand liggende oplossingen. Maar als je ziet dat een messcherpe planning in 90 procent van de gevallen in het honderd loopt, dan is het eigenlijk doodzonde dat niet meer tijd in de uitzoekfase is gestopt. Dan was men op een verwarmings- of ventilatiesysteem gestuit dat stukken energievriendelijker is, of op materiaal dat onderhoudsarmer is. Allemaal is dat op de wat langere termijn tijd- en kostenbesparend.” 6. de anderen Van Hal is er van overtuigd dat in dit post-bouwfraudetijdperk de goede bedrijven komen bovendrijven doordat ze zich onder meer onderscheiden op transparantie. “Vooral bij architecten en projectontwikkelaars zie ik dat gebeuren. Ze experimenteren met prefabbouw en plegen andere innovatieve technieken die het milieu en hun geld sparen. Ik kan daarover oordelen omdat ik in 102

deze categorieën er ook velen zie die slecht werk afleveren.” Over gemeenten meet Van Hal zich geen oordeel aan. “Ik kom alleen met de `goede´ in aanraking en kan dus slecht vergelijken.” 7. hulp Van Hal is geen voorstander van centraal opgestelde pakketten van regels en verordeningen. “Mijn ervaring met de nationale pakketten duurzaam bouwen is dat verplichte regels weerstand op roepen. Laat het maar facultatief, nogmaals, dan komen de goede bedrijven bovendrijven. Zo´n toolkit die BAM heeft opgesteld is helder. Het toont de kosten in verhouding tot de kwaliteit en levert een oordeel over de impact voor het milieu. Prima, als anderen er ook mee aan de slag gaan, maar laat het vrij, zodat het onderscheidend vermogen blijft werken. Bedrijven die alleen een totaalbedrag in de offerte afleveren leggen het af tegen hen die bij wijze van spreken het aantal kopspijkers specificeren.” 8. winst “De korte termijn winst is meer kwaliteit en meer milieu-aandacht voor dezelfde prijs”, aldus Van Hal. “Op de langere termijn gelden echt significant lagere kosten doordat de prijs van de exploitatiefase wordt meegenomen. Ook een betere PR van het vertellen van de goede boodschap zal vertrouwen wekken. Woonconsumenten weten vaak niet beter omdat ze maar een of twee keer in hun leven een huis kopen of grondig verbouwen. De mondigheid om te vragen naar specificaties over bijvoorbeeld meerkosten zal daarom ongetwijfeld eveneens bijdragen aan een verandering in de bouw.” 9. alles openbaar Nee, niet alles moet openbaar, vindt Anke van Hal. “Verplichtingen werken verstikkend en het vooraf openbaar maken van winstmarges zegt niet zoveel. Belangrijker is dat het kostenplaatje klopt en dat het consumenten duidelijk is dat het kost wat het kost en dat ze voor een nette prijs iets moois krijgen.” 10 cruciaal Transparantie is belangrijk, maar minstens zo belangrijk is de controle op de bouwplaats, zegt Van Hal. “Op papier is alles namelijk nog wel transparant te krijgen, maar er is een schokkend tekort aan deskundigheid in het veld. Wat dat betreft kunnen we een voorbeeld nemen aan Energystar in de VS. Dat is een label dat wordt uitgereikt voor werkelijk uitgevoerde energiebesparingsmaatregelen. Ook worden bouwfouten hersteld. Het is in de VS een dermate succes dat zelfs de verzekering daardoor omlaag gaat. Dat zouden we hier ook moeten doen. Bijvoorbeeld door EPA-adviseurs (Energiepresatieadvies) ook werkelijk te laten controleren. Tot nog toe zie je dat mensen uit de bouw naar zo´n EPA cursus worden gestuurd, niet worden getoetst op de opgedane kennis en toch een brevet krijgen uitgereikt. Dat kan natuurlijk niet.”.

103

TRANSPARANTIE RUUD VAN DOORN 1. wie Civiel ingenieur Ruud van Doorn is manager van de adviesgroep van het ingenieursbureau van de gemeente Amsterdam (IBA). Het IBA begeleidt contracten, bestekken en aanbestedingsprocedures, niet alleen bij bijvoorbeeld bodemsanering of de bouw van een openbaar vervoerstracé, maar ook bij diensten als de exploitatie van een fietsenstalling. Het werk geschiedt veelal in opdracht van gemeentelijke stadsdelen en de centrale stad, en soms net even buiten de stadsgrens. De positie van gemeentelijke ingenieursbureaus wordt wat argwanend vanuit de markt bekeken. Zij zouden concurrentievoordeel genieten ten opzichte van de private sector. Van Doorn is het daarmee oneens. “Er is geen gedwongen winkelnering, we worden niet gesubsidieerd, moeten onze eigen broek ophouden en onze winst afdragen aan de gemeente. Er is wel committment om ons van werk te voorzien. Wij zijn mede door de bouwfraude drie jaar geleden niet geprivatiseerd. De politiek vond dat er een bureau moet zijn met kennis van zaken over Amsterdam waarop altijd kan worden teruggevallen.” 2. definitie Transparantie is helder inzicht geven in hoe je iets in de markt zet, hoe je vervolgens selecteert, en hoe je ten slotte de inzendingen beoordeelt, somt Van Doorn op. “Dat moet altijd toetsbaar zijn, want wij werken met publieke gelden en moeten daar dus - ook via de politiek – verantwoording over kunnen afleggen.” 3. zelf IBA werkt volgens de aanbestedingsregels. Van Doorn: “De selectie is vrij eenvoudig. Een inzender is geschikt op grond van selectiecriteria, of hij is dat niet. Failliete organisaties of zij met een crimineel verleden worden uitgesloten.” Bedrijven die deelnemen aan een aanbesteding binnen Amsterdam worden hierop gescreened. De beoordeling van de offerte is het meest complex. “Onze beoordelingsprotocollen, die van werk tot werk kunnen verschillen, zijn transparant. Er zijn ranglijsten om prijs, planning en kwaliteit te beoordelen.” In geval van haast weegt een strakke planning zwaarder. “Wij maken dat altijd van te voren bekend, zodat een adviesbureau of aannemer weet waar ze aan toe zijn.” Van Doorn en zijn mensen hebben na de bouwfraude training gehad over welke morele kanten er aan een beoordeling zitten. Hiervoor is de methodiek van het zogeheten “zevenstappenplan” aangereikt.” 4. wat wel wat niet Het aanbestedingsproces moet helder zijn. En dat is het ook als de spelregels goed worden nageleefd. “Ieder onderdeel van het bouwproces is transparant te maken.” 5. belemmeringen Zelf hanteert Van Doorn op zijn afdeling de strategie van `wees open, dan loop je geen risico om van achterkamertjesgedrag te worden beticht. “Maar niet iedereen denkt er zo over. Vooral vanuit de politiek merk ik dat de motieven soms minder transparant zijn, al wordt met de mond transparantie beleden.” 6. de anderen Ruud van Doorn ziet om zich heen evenwel veel bewustzijn over transparantie omdat velen miljoenen euro aan gemeenschapsgeld in het geding zijn. “Wij proberen de verantwoording daarover beter te doen dan strikt genomen van ons wordt gevraagd”, zegt Van Doorn. En de aannemerij? “Dat waren natuurlijk boeven. Dat is ook wel gebleken uit de bouwaffaire. Het heeft ongetwijfeld een flinke schok bewerkstelligd, maar ik sta te ver van hen af om te beoordelen of ze ook volledig correct volkomen inzicht geven in hun handelen op de markt.” 7. hulp Hoewel de beoordelingsprotocollen in het algemeen niet veel van elkaar verschillen, huivert Van Doorn voor uniforme regels. “Het is maatwerk. Wij gaan binnenkort de exploitatie van een fietsenstalling aanbesteden en daarbij schrijven ook bedrijfjes van het niveau van een sociale 104

werkplaats in. Daar ga je anders mee om dan met betonboeren die met zijn veertigen staan te trappelen om een werk uit te voeren. De criteria zijn gelijk maar je brengt het bij een sociale werkplaats toch anders dan bij een private aannemer waar gelijk een bataljon juristen klaarstaat om het contract uit te pluizen. Een eventuele transparantiescan zou een handig hulpmiddel zijn om van tijd tot tijd te controleren of je zelf transparant bent, reële eisen stelt en niet teveel vraagt.” 8. winst Op de lange termijn zal transparantie ongetwijfeld bijdragen om het vertrouwen tussen de overheid en de sector terug te winnen, aldus Van Doorn. “Op de korte termijn kan het wel eens nadelig uitpakken”, peinst hij. “Volledige openbaarheid geeft gelegenheid om je aan de paal te nagelen. Je beoordelingslijsten openbaar maken kan ertoe leiden dat je een procedure aan je broek krijgt.” Toch kan transparantie ook op korte termijn tot winst leiden, denkt Van Doorn. “Bij de schoonmaak van de gifbelt Volgermeer hebben we niet voor de goedkoopste ingenieursdienst gekozen, maar voor de beste kwaliteit. Dat lijkt dus duurder. De laagste inschrijver bij ons kreeg elders een andere sanering, en zorgde daar al voor aanzienlijke budgetoverschrijding. Goedkoop duurkoop dus. 9. alles openbaar Van Doorn communiceert zijn beoordelingscriteria zonder terughoudendheid vooraf naar potentiële kandidaten. Dan zou hij ook terugverlangen dat zij bijvoorbeeld winstmarges vooraf openbaar maken. Niet dus. “De winstmarges interesseren mij niet bijzonder. Bij een openbare aanbesteding doet de markt zijn werk. Ik weet dat 6-7 procent winst normaal. Als het 16% is, vind ik dat best. Als de kwaliteit maar goed is en het allemaal objectief is te beoordelen.” 10 cruciaal Transparantie is essentieel, vindt Van Doorn. “Andere contractvormen zoals DBFM zijn ook belangrijk, net als innovatie, al vind ik die onderwerpen ook erg in de mode. En meerwerk indammen door innovatieve contractvormen is ook nooit weg. Misschien is transparantie, en het helder communiceren toch wel het meest cruciaal. Zowel in de bouwput als op het werk naar collega´s en de politiek als op voorlichtingsavonden voor bewoners. Eerlijke discussie, heldere uitleg. Niet een flauw persbericht van een communicatiebureau, maar door ingewijden zelf. Ingenieurs zouden daartoe beter moeten leren communiceren. Het zou hen in de opleiding en in nascholingscursussen moeten worden geleerd.”

105

TRANSPARANTIE GER MAAS 1. wie Ger Maas is stafdirecteur strategie bij BAM en tevens hoogleraar construction management and engineering. Hij was eerst fulltime-hoogleraar en is later in deeltijd bij BAM gaan werken. “Transparantie is een belangrijk begrip, zij het wat wollig”, zegt Maas, “en het moet me van het hart dat ik wat wrevelig word als ik nu al voor de zoveelste keer wordt benaderd door PSIBouw om mijn ideeën over dit onderwerp te geven. Het is een beetje een borreltafelonderwerp geworden.” 2. definitie Transparantie is dus belangrijk maar vooral een relatief begrip, betoogt Maas. “Ik versta eronder dat duidelijk is hoe je je ten opzichte van elkaar verhoudt, en wat je van elkaar kunt verwachten. Daarbij – en dat is heel belangrijk – hoeft niet alles te worden gezegd of alles gevraagd. Het hangt af van de setting. Het is gebaseerd op wederzijds gedrag.Transparantie heeft dus te maken met openheid, een open houding, maar niet met absolute openbaarheid. Openheid werkt van binnen naar buiten (uiten over zorg, twijfel, vraag, kwestie). Openbaarheid werkt van buiten naar binnen: een externe moet alles kunnen weten, vragen, zoeken.” “Het heeft geen enkele zin als hoofdaannemer en onderaannemer transparant tegen elkaar zitten te wezen over hun prijzen als de hoofdaannemer niet ook zijn hele totaalbudget bekend maakt aan de onderaannemers.” (RD dit is ook al een antwoord op vraag 9) 3. zelf Ger Maas zit niet rechtstreeks in het bouwproces, wel is hij bij BAM uiteraard onderdeel van het bedrijfsproces. “En daar staat transparantie op de agenda. BAM formuleert ten behoeve van onze eigen mensen regelmatig casussen met dilemma´s. Dan wordt bediscussieerd of je linksom of rechtsom gaat, en waarom. Soms vragen we de mensen een standpunt in te nemen dat indruist tegen wat ze in de werkelijkheid zouden doen. Het zijn intensieve leerzame discussies, die we in alle lagen van ons bedrijf voeren. Het thema leeft. Zelfs een afdeling die van tevoren zegt nooit met dilemma´s te maken hebben, zit binnen 5 minuten na de start van zo´n casus tegen het plafond te discussiëren.” 4. wat wel wat niet transparant Transparantie over de prijsvorming is het lastigst, zegt Maas. “De bovenliggende partij heeft van nature de neiging om kaarten achter de hand te houden. Een hoofdaannemer zal eerst zijn onderaannemers uitvragen, een opdrachtgever wil altijd eerst alles van de opdrachtnemers weten. Dat heeft met de onderlinge verhoudingen te maken, en die verander je niet zo 1-2-3.” 5. belemmeringen De belangrijkste belemmering is dat de bouw nog niet gewend is om naast de prijs ook de kwaliteit in ogenschouw te nemen. Maas: “In nieuwe contractvormen is de prijs en prestatie meer in balans. Een opdrachtnemer zal niet alleen bouwen maar ook steeds meer gedurende tientallen jaren de exploitatie voor zijn rekening nemen. Daar moeten met prestatie-indicatoren goede afspraken over komen.” Dat gaat allemaal wel lukken, maar het is nu wennen om met dergelijke nieuwigheden te leren omgaan, aldus Maas. “Er zijn in de normen en voorschriften al comfortindicatoren zoals lichtinval, zuurstof/ventilatie, geur enz, maar de bouw is nog niet gewend om daarop overeenkomsten af te sluiten. Het zal ertoe leiden dat veel meer wordt geselecteerd op partijen die met dergelijke indicatoren uit de voeten kunnen. Dat zal de nieuwe manier van aanbesteden worden. Uit de prestatie volgt de prijs.” 6. andere schakels Grote en gespecialiseerde bouwbedrijven die veel bouwen en installeren voor de grote industrie, zoals de voedingsindustrie, olie en chemie zijn het meest dicht bij bovenbeschreven werkwijze van `het nieuwe bouwproces´, aldus Maas. “Ze voeren de bouwwerkzaamheden uit, terwijl de fabriek doordraait. De kwaliteit van deze prestatie is veel belangrijker dan de prijs.” Vanwege de waarborg voor de continuïteit van hun eigen productieproces hebben de opdrachtgevers namelijk veel meer 106

de neiging om deze prestatie te honoreren. “Ze gunnen de bouwers gewoon een goede boterham, omdat ze zelf kunnen doorproduceren tijdens het bouwproces.” Enkele grote overheidsopdrachtgevers, zoals Rijkswaterstaat, de Rijksgebouwendienst hebben zich al meer uit het precieze bestekwerk teruggetrokken, en redeneren en werken vaker met Design & Construct en prestatiecontracten. Prima, aldus Maas. “Gemeentewerken Rotterdam handelt tegenovergesteld, en wil via het eigen ontwerpbureau en ingenieursbureau de zaak in eigen hand houden. Ik wens ze veel succes, maar het is een doodlopende weg.” 7. hulp Maas ziet allerlei positieve bewegingen. “PSIBouw werkt op het vlak van de contract- en prestatieindicatoren aan bewustwording in de bedrijfstak, de Regieraad doet hetzelfde in de politiek. Wetenschappelijke instellingen en universiteiten werken aan validering van de indicatoren en heldere meetmethoden.” Het preciezer meetbaar maken van de indicatoren, vooraf, in het contract, en gaandeweg het bouwproces vervolgens ijkpunten inbouwen. Daar gaat het om. Dat staat nog in de kinderschoenen, en dat moeten we dus nog verder ontwikkelen. We kunnen daarbij leren van de Denen (partnerselectie met databestanden over geleverde prestaties), Australië, Canada en VS.” 8. winst Er zal evengoed nog wel een paar jaar overheen gaan voor de nieuwe manier van werken op kwaliteit gemeengoed is, aldus Maas. “De grootste winst zal zijn dat het werken op geleverde kwaliteit voor alle partijen een betere balans tussen investeringen en exploitatie mogelijk maakt. De levenscyclus van het gehele gebouw komt in zicht. De beter geïsoleerd pand vergt meer investeringen maar die verdienen zich terug door lagere gasrekeningen.” 9. alles openbaar Zonder voor suikeroom te spelen, moeten opdrachtgevers bouwpartijen hun winst gunnen, zegt Maas. “Dan gaat hij voor je werken. Anders loopt hij de kantjes eraf.” (zie ook vraag 2) 10. cruciaal Transparantie is niet het meest centrale thema in de vernieuwing van het bouwproces, meent Maas. “Het begrip is gewoon komen overwaaien uit de Verenigde Staten, waar het voor het eerst opdook na de Enron-affaire”. De hele bouwfraude is niet de driver voor de veranderingen in het bouwproces, is de overtuiging van Maas. “Het meer werken op prestaties in plaats van op prijs is een diepere economische trend die al vijftien jaar gaande is. De bouwfraudeaffaire was niets meer of minder dan een clash, een aardbeving om de spanning tussen de oude en nieuwe manier van werken die in de gehele economie gaande is, eruit te laten lopen.”

107

TRANSPARANTIE LEENDERT BOUTER (RWS) 1. wie Leendert Bouter is een van de 16 HID´s bij RWS. Tien HID´s horen bij een regio, zes kennen een specialisme. Bouter is van de laatste categorie. Sinds 2004 is hij HID van de Bouwdienst, die kunstwerken bouwt en onderhoudt als bruggen, sluizen, stuwen, gemalen en stormvloedkeringen. Daarvoor was hij HID-projectdirecteur van Betuweroute en HSL. Eerder was hij HID van Limburg. Sinds 35 jaar werkt hij bij RWS, voorheen ook voor de dienst Zuid-Holland. Bouters´ dienst staat voor ingrijpende veranderingen. Gestaag kalft het werknemersbestand van 1450 fte (w.v. 950 eigen mensen) in 2003 naar 850 fte in 2007 (met 750 eigen mensen) “Wij zijn en blijven een belangrijke opdrachtgever, met tussen de 300 en 500 miljoen euro per jaar te vergeven aan opdrachten. We zijn echter bezig met een omslag die meer marktgericht is”, legt Bouter uit. Minder zelf uitvoeren, maar meer de voorstellen en prestaties van de markt beoordelen, is het parool. “We moeten meer bewust zijn wat we vragen en beoordelen wat de aannemers inbrengen. Ook onze rol als toezichthouder bij de uitvoering van werken verandert. Niet meer elke dag op de bouwplaats op de vingers van de aannemer kijken, maar zijn werkproces doorgronden. Met steekproeven toetsen we het product op kwaliteit.” 2. definitie “Ik ben transparant als de mensen die ik tegenkom mij voorspelbaar vinden - in de goede zin des woords”, aldus Bouter, “dat wil zeggen dat ik me goed gedraag en bijvoorbeeld gemaakte afspraken nakom. Dat handelen moet ook toetsbaar zijn vind ik, dat wil zeggen, die anderen moeten kunnen checken. Als het spel van bijvoorbeeld de aanbesteding is begonnen moeten de spelregels niet worden veranderd. Ten opzichte van de marktpartijen moet duidelijk zijn wat je vraagt en waarop je inzendingen beoordeelt. Er komt slechts één winnaar uit de bus, maar zo gaat dat. Fair play is het belangrijkste.” 3. zelf Bouter bevordert borgingsmomenten bij zijn eigen RWS-mensen zodat (aanbestedings) procedures goed verlopen. “Dat gebeurt onder meer door toetsen van auditors, waaronder ook externen”, zegt Bouter. Naar buiten stelt de HID van de Bouwdienst zich uitnodigend op. “Spreek ons aan, zeg ons wat we niet goed doen. Dan kunnen we erover praten.” Dat is de laatste jaren overigens wel veranderd, aldus Bouters. “Vroeger spraken aannemers en RWS-mensen elkaar meer aan op de bouwplaats, maar sinds de bouwfraude ontstond er een sfeer van dat het eng was om met elkaar te communiceren. Nu proberen we toch met contractpartners die met verschillende belangen aan weerszijde van het contract staan, scherp te blijven. Het wordt nu makkelijker, mede door de instroom van jonge mensen die goed en eerlijk willen werken. Dat helpt enorm. Er wordt minder frequent zoals vroeger met elkaar gegeten, maar ontmoetingen op recepties en congressen volstaan om tegen elkaar te zeggen wat je dwarszit. Ook ontmoeten we elkaar in de wereld van PSI Bouw en de regieraad Bouw. Het draait er om dat je met elkaar kunt communiceren als professionals met verschillende rollen in het bouwproces, met oog en gevoel voor verschillen in belangen van partijen.” 4. wat wel wat niet Selectiecriteria en spelregels van de aanbesteding zijn het belangrijkste om transparant te houden. “Het moeilijke voor ons is momenteel dat wij als Bouwdienst maakactiviteiten afstoten en de kwaliteit van een ontwerp en de kwaliteit gedurende de bouwtijd in gestandaardiseerde werkprocessen per maand of per kwartaal in de peiling moeten houden. We moeten voorkomen dat er een slechte brug wordt gebouwd. In zo´n mooi design and construct-contract moet de ontwerper/aannemer dus accepteren dat wij de vinger opsteken. Daarbij valt men wel eens terug in oud gedrag. We moeten van discussies over meerwerk omschakelen naar aanmerkingen.” 5. belemmeringen De oude gedragscultuur, ook binnen RWS, noemt Bouter als belangrijkste belemmering voor meer transparantie in de bouw. “Het is waarschijnlijk terug te voeren op 200 jaar cultuur tussen RWS en opdrachtnemers. Toch moet een van de twee de eerste stappen zetten, vooral wij als opdrachtgever. Wij gaan dus van RAW-bestekken meer naar algemene criteria in termen van 108

kwaliteit, veiligheid en duurzaamheid, in plaats van voor te schrijven om zoveel kuub zand scheppen. Dat was ook een dom systeem”, zegt Bouter. “Het veroorzaakt geen intelligent en innovatief aannemerschap, en wij als opdrachtgever deden ook vaak hetzelfde kunstje, evenmin bijster slim.” 6. andere schakels Niet de hele markt opereert nog volgens de nieuwe patronen, constateert Bouter. “Veel aannemers hebben de neiging om toch hun zaakjes af te schermen onder het motto van commerciële belangen. De een is de ander niet. We hebben nu 3 ecoducten (traverses voor wild over een stuk infrastructuur) op de nieuwe manier aanbesteed. Twee keer ging het goed, een keer niet door slechte communicatie, die uiteindelijk terug te voeren was op onenigheid over meerwerk. We hebben nog geen sleutel gevonden om de barrières te slechten.” Het is dus voor iedereen wennen. “We hebben ook een aanbesteding op de nieuwe manier gedaan voor het onderhoud van een verzameling kunstwerken bij de A2 bij St.Joost, en slechts één partij meldde zich met een offerte die zesmaal zo hoog was als wij in gedachten hadden. Curieus. Wij wilden erover praten met de boeken open, maar dat wilde hij niet. Het ging over de risico´s die hij zou lopen.” 7. hulp Hulpmiddelen als bijvoorbeeld een transparantiescan zullen ongetwijfeld nuttig zijn, maar ook Bouter wijst op het gevaar voor bureaucratie. “Er bestaat de vrees voor het ontstaan van een aanbestedingsautoriteit, met een gevoel van `we hebben al te maken met de NMa. Zoiets schiet in het verkeerde keelsgat. Misschien is het handiger om in een visitatiecommissie een onafhankelijke dwarskijker te laten meelopen.” Gaandeweg het proces van aanbesteding, contract en uitvoering kan de zaak daar hen helder worden gehouden, oppert Bouter. “Die commissie bestaat uit drie mensen, één namens/van de opdrachtgever, de ander van de opdrachtnemer, en een derde onafhankelijke die niets met het contract van doen heeft. Zij kunnen de transparantie beoordelen en de partijen een spiegel voorhouden.” 8. winst Op de korte termijn voorziet Bouter nog “veel duw- en trekwerk”. “We hebben daarom behoefte aan successtories van de nieuwe manier van werken, waaraan we iedereen de voordelen kunnen laten zien. Successen zijn er wel, maar worden helaas nog niet zo gemakkelijk geobjectiveerd naar voren gebracht.” Op de lange termijn denkt Bouter dat de nieuwe transparante manier van werken leidt tot “een comfortabel gevoel, wederzijds veiligheid, blijvende vernieuwing.” 9. alles openbaar? Jawel, maar er zijn grenzen, zegt Leendert Bouter. “Wat een project moet kosten, moet niet van tevoren op straat liggen. Dat houd ik voor me. De aannemer mag dan zijn winstmarges eveneens voor zichzelf houden. Winstpercentages openbaar maken is sowieso niet zaligmakend, want een aannemer die slim handelt met zand kan daardoor een fikse verborgen winstmarge hebben. We moeten wel open gesprekken voeren over prijs kwaliteit.” 10. cruciaal Transparantie is belangrijk, maar de kern is een verandering in processen en systemen in de bouw, betoogt Bouter. “RWS zal verder gaan in het afstoten van uitvoerende activiteiten (ontwerpen, bouwen, onderhouden) en meer conditionerende rol gaan spelen. Dat is helder voor de marktpartijen. Bij ons vergt het in deze fase een omschakeling van competenties en vaardigheden.”

109

TRANSPARANTIE JOS HEEMELAAR (FLUOR) 1. wie Engineeringscontractor Fluor is een wereldwijd opererend bureau in het ontwerp, de bouw en oplevering van olie, gas en chemie installaties. Daarnaast is Fluor nog actief in de Mijnindustrie, Government Services (USA), Infrastructuur, Elektriciteitsopwekking, Life sciences en Manufacturing. Wereldwijd werken er 32.000 mensen bij Fluor in 25 landen op 6 continenten. In de infrastructuur voert Fluor vooral het projectmanagement uit. In Nederland werken 800 mensen, waarvan 70 in grote infrastructurele projecten. Jos Heemelaar is voor Europa verantwoordelijk voor de acquisitie van nieuwe infrastructuurprojecten. “Eerst bekijk ik bij de grote PPS-contracten of andere innovatieve contractvormen of het wat voor ons is. Leidt het tot een positief besluit, dan begeleid ik de tender”, aldus Heemelaar. Recente voorbeelden zijn de HSLbovenbouw en het DBFM-contract voor de A59. Heemelaar: “Daar zijn we gedurende 18 jaar verantwoordelijk voor de exploitatie van de weg.” 2. definitie Transparantie beziet Heemelaar louter in het perspectief van de grote Europese aanbestedingen. “De procedure waarop partijen worden geselecteerd, moet helder zijn, net als de criteria waarop de weging plaatsvindt voor de selectie en de gunning. Alles moet zo verifieerbaar en zo toetsbaar mogelijk zijn. De gunning moet zo objectief mogelijk verlopen.” Probleem is volgens Heemelaar dat dit gunnen op de laagste prijs het meest verifieerbaar is, maar de klant niet altijd de beste oplossing oplevert. “Vooral bij de grotere projecten is “economisch meest voordelige aanbieding” een beter criterium. Dat moet je echter wel definiëren en objectief maken. Bij aanbiedingen op kwaliteit worden bijvoorbeeld ook punten toegekend hoe met het milieu wordt omgegaan. Ook dat is al een stuk lastiger. Europese aanbestedingen zijn nog een beetje vallen en opstaan, maar het gaat naar mijn mening wel beter. De rechter zal er steeds minder aan te pas hoeven komen.” 3. zelf Heemelaar volgt bij Fluor een vaste procedure. “Wanneer ik in een Europees project wat zie, dan maak ik een zogeheten bid-no bid-document voor onze topmensen. Daarin geef ik aan wat de waarde is, welke selectiecriteria er gelden, wetgeving, wie concurrenten zijn, wat de risico´s zijn, wat moeilijke issues zijn en de mogelijke winstgevendheid.” Daar komt nog bij dat bij Fluor iedereen een zogeheten ethical conduct moet tekenen. “Daar hoort bij dat onethisch gedrag bij vertrouwenspersonen moet worden gemeld. Onze CEO hecht zeer daarna.” Ten opzichte van opdrachtgevers tracht Jos Heemelaar vragen te allen tijde zo compleet mogelijk te beantwoorden. “Maar ik wijs ze op onduidelijkheden of tegenstrijdigheden in hun geschriften. Want ook opdrachtgevers als RWS of de provincie maken een leercurve door, bijvoorbeeld met de PPS bij de N31 of de A59.” 4. wat wel wat niet Moeilijk transparant te maken vindt Heemelaar het beslissingsproces van opdrachtgevers als RWS en Prorail. “Welke contractvorm ze nu wensen is vaak niet helder. Hun voorkeur blijft lang in het ongewis”, vindt Heemelaar. “Ik heb bijvoorbeeld de indruk dat ze eigenlijk helemaal niet zo gecharmeerd zijn van finance-constructies in DBFM-contracten.” Makkelijker transparant te maken zijn de selectiecriteria en waarderingstabellen voor iedere openbare aanbesteding. “In Antwerpen bij werkzaamheden rond een tunnel werd deze zaken allemaal snel openbaar, inclusief de scores van alle gegadigden. In Spanje is het zelfs wettelijk geregeld dat bij het openen van de biedingen, de gegadigden kort de biedingen van de concurrent mogen inzien. Dit om het proces verifieerbaar te maken. Voor ons is het bekendmaken van de scores op de verschillende onderdelen van de selectie of kwalificatie prettig. Ook al krijgen we de opdracht niet, je kunt ervan leren wat de opdrachtgever beweegt en bij een volgende aanbieding hierop inspelen.”

110

5.belemmeringen Zoals velen noemt ook Jos Heemelaar de traditionele cultuur in de bouwsector een belangrijke belemmering voor vernieuwingen. “Op het spoor zijn in Nederland slechts 4 tot 5 spelers op de markt. Die hebben een speciale certificering. Men is gewend met hen zaken te doen. Innovatieve oplossingen, zowel in de uitvoering als in de contracten vraagt andere vaardigheden, en daar heeft de oude garde bij bijvoorbeeld RWS het moeilijk mee. Er komen nu gelukkig veel meer jongere mensen met een bredere scholing naar voren. Men is bang om de controle over het project los te laten.” 6. andere schakels De grotere bedrijven zijn verder dan de kleinere, zegt Heemelaar. “BAM, Heijmans, Volker Wessels kunnen zich niet nog meer schandalen permitteren. Ze moeten zaken blijven doen. De eisen zullen strenger worden. Kijk, hier Cobouw: `Heijmans eist voortaan een gedragscode van de onderaannemers.´ Maar de bouwbedrijven moeten het ook als een kans zien. Door te investeren in opleidingen gericht op de nieuwe contractvormen en een grotere verantwoording voor de projecten kan men zich gaan onderscheiden (buiten alleen op prijs). Hierdoor kan men Europees ook steeds een grotere rol gaan spelen. Het barst al van de scholingsprogrammá voor jong talent, ik zie het ook doorklinken in het postacademisch onderwijs dat ik geef. De bouwsector moet zich niet een beetje aanpassen, er moeten echte veranderingen worden doorgevoerd. Niet meer op de prijs alleen werken, maar op prijskwaliteit. Dat stimuleert innovatie en garandeert beter marges. De groten lopen daarin denk ik ook voorop doordat zij scherper zijn door de toenemende concurrentie met Franse en Duitse bedrijven. De kleinere zullen wel volgen.” 7. hulp “Voor de discussie is wellicht een transparantiemeter wel aardig”, zegt Heemelaar, “het maakt het binnen een bedrijf of proces allemaal minder vaag en meer concreet. Als je kan aantonen dat er verandering gaande is, levert dat vertrouwen op, zowel intern als extern.” 8. winst De winst van transparantie is lastig aan te geven, zegt Heemelaar. “Op de korte termijn zou meer ervaring met innovatieve aanbestedingsvormen en PPS op de langere termijn meer potentiële opdrachten kunnen binnenbrengen.” Voor de overheid zou ook winst te behalen zijn door te kijken naar de totale kosten van het project: initiële aanneemsom, contractgroei door wijzigingen en de onderhoudskosten van het project over zeg 15 jaar”, zegt Heemelaar. “Je zult zien dat bij traditionele projecten (gegund op laagste prijs), de contractgroei zeer hoog is (soms tot meer dan 50%). Dit in tegenstelling tot PPS projecten (A59 minder dan 4%). Dit komt doordat bij traditioneel aanbestede projecten de overheid en de aannemer een tegengesteld belang hebben. De aannemer heeft tegen een hele lage prijs het werk aangenomen en moet zijn winst halen uit het genereren van wijzigingen. Bij PPS projecten (DBFM) heeft de aannemer het project gewonnen op prijs/kwaliteit verhouding en daarin zit een redelijke (4%) winstmarge al verwerkt. Wijzigingen leiden tot verstoringen en creëren het risico dat de opleverdatum niet gehaald wordt waardoor boetes en ook het zelf moeten betalen van de rente van de projectfinanciering (kan oplopen tot enkele miljoenen per maand) het gevolg zijn. Dit risico weegt niet op tegen het klein beetje extra winst dat men kan maken op een wijziging. Daardoor hebben opdrachtgever en opdrachtnemer bij een DBFM project hetzelfde belang: zo min mogelijk wijzigingen. Ook is het belang van de opdrachtnemer bij een DBFM project om zo hoog mogelijke kwaliteit te leveren. Immers hij is zelf verantwoordelijk voor langdurig onderhoud. Bij een traditioneel project zonder onderhoud wil de aannemer zo snel mogelijk klaar zijn tegen de laagste kosten.”

111

9. alles openbaar Nee, zegt Heemelaar beslist, niet alles hoeft openbaar. “De bouw is niet anders dan de elektronicabranche. De consument rekent de Sonys, Philipsen en Siemensen af op de kwaliteit van hun producten. Voor massaconsumptie-artikelen, zoals mobiele telefoons is de marges heel klein, en moet het volume het doen. Op zeer specialistisch producten, zoals een operatietafel of MRI-scan kunnen de marges veel hoger zijn. Maar daar gaat ook veel meer research aan vooraf. Investeringen in mensen en producten worden zo terugverdiend.” Wel moet volgens Heemelaar te allen tijde de belastingbetaler ervan worden verzekerd dat hij de gewenste kwaliteit voor de beste prijs krijgt. Dat betekent dat de concurrentie en creativiteit hun werk moeten doen. Bij de Tweede Maasvlakte zijn de selectiecriteria zo streng dat slechts vier partijen in staat zijn om zoveel zand te scheppen. Dan is er dus minder concurrentie.”

10. cruciaal Het belangrijkste is volgens Heemelaar dat de beste oplossingen voor een zo goed mogelijke prijs worden geboden. “Concurreren op creatieve oplossingen is het beste voor de BV Nederland. De overheid kan hieraan meewerken door steeds vaker innovatief aan te besteden: gunning op prijs/kwaliteit verhouding. Daardoor wordt het investeren in mensen en systemen beloond en krijgt men op de langere duur goedkopere totaaloplossingen.”

112

TRANSPARANTIE PETER DE WEIJS EN GER VAN DER WAL PRORAIL 1. wie Peter de Weijs is directeur infraprojecten bij ProRail, de organisatie die sinds de ontvlechting van de Nederlandse Spoorwegen in 1995 verantwoordelijk is voor spoorinfrastructuur in Nederland. De Weijs´afdeling voert op projectmatige basis werkzaamheden uit om de functionaliteit van het spoor te verbeteren. “Het betreft onderhoud, maar ook nieuwbouw, en het varieert van de ondertunneling van een kleine spoorwegovergang tot en met de aanleg van de Hanzelijn”, zegt De Weijs. Jaarlijks worden 1000 tot 1200 projecten uitgevoerd, waarvan er minimaal 800 worden aanbesteed. Er gaat jaarlijks 1 miljard euro om op de Weijs´ afdeling. Daar zwaait Ger van der Wal de scepter over de afdeling aanbestedingszaken. “Wij zijn een publieke opdrachtgever. Wij voeren de projecten niet zelf uit maar besteden ze uit. Wij werken in het geval van werkzaamheden op of rond het spoor met louter erkende bedrijven globaal zijn dat 10 ingenieursbureaus, 20 spooraannemers en spoorinstallateurs, 15 bedrijven die kabels leggen en 3 onderhoudsaannemers (een vierde is in aantocht)”, somt Van der Wal op. Daarnaast komen bij werken van ProRail frequent tientallen (onder-)aannemers uit de GWW-sector te werken die algemene werkzaamheden uitvoeren zoals het graven van tunnels en het bouwen van andere kunstwerken. 2. definitie “Transparant handelen vloeit voort uit een goede marktwerking”, zegt Peter de Weijs, met transparantie krijg je de economische beste aanbieding uit de markt. Het staat of valt met heldere selectie- en gunningscriteria in de aanbesteding.” De nieuwe manier van werken, waarbij ProRail niet een kant- en klaar bestek in de markt zet, maar de markt vraagt het probleem op te lossen, prikkelt de creativiteit en dus de innovatiekracht, maar leidt ook tot een lage mate van transparantie in een specifiek geval’, zegt Ger van der Wal. “Als wij met een aannemer spreken over zo´n creatieve oplossing, dan worden we wel geacht deze geheim te houden voor de concurrent. Wij kunnen niet met de oplossing van de één naar de ander stappen.” 3. zelf Om dit proces helder te houden, heeft ProRail hele systemen gebouwd. Zo werkt ProRail met Tenderboards waar aanbestedingen besproken worden en met – openbare – criteria voor aanbesteding en weging. Daarnaast zijn er interne procedures volgens de tenderboards die precies de handelwijze voor een aanbesteding voorschrijven en hoe de ProRail-projectmanagers het dienen aan te pakken. Daarnaast werkt ProRail met de ISO 45503, een kwaliteitstoets voor de aanbestedingsprocedure. “Wij zijn de enige in Nederland die dat hebben”, zeggen De Weijs en Van der Wal trots. Minimaal “70-80 % van onze aanbestedingen doorlopen dit. Certificerende instellingen voeren audits uit. Er komt wel een schoonheidsfoutje aan het licht – dan bevat het archief bijvoorbeeld alleen maar een kopie van een lijst - maar het mag geen naam hebben.” Opmerkelijk is dat niet alleen de selectiecriteria met boekjes en brochures en internet, maar ook de wegingsfactoren voor de gunning openbaar worden gemaakt voor de aannemers.De Weijs: “We wegen op ervaring, omzetperformance (kleine opdrachten liever naar kleine aannemers), inschrijfperformance (scherpe prijskwaliteitverhouding) en past performance (waaronder op tijd en binnen de begroting opleveren). Elke aannemer weet zijn rapportcijfer, en kan daar met ons over praten. We hebben ook klachtensystemen waar externen ons op kunnen aanspreken.” 4. makkelijk-moeilijk De Weijs noemt de verhouding tussen hoofdaannemer en onderaannemer niet zelden “mistig”. “De aannemer huurt zelf deze onderaannemers is, wij hebben daar weinig invloed op. De voortgaande professionalisering in de aannemerij zal met zich mee brengen dat een aannemer niet langer een “Jack around the corner” meebrengt voor het plakken van tegeltjes in de tunnel, maar een degelijke tegelzetter. Voor ons is dit een moeilijk punt, want wij zitten op dat punt niet aan het roer. De aannemerij zal daarin zelf actie moeten ondernemen en transparantie tonen.” Makkelijker zijn daarom de aanbestedingsprocedures, zie punt 3. De Weijs en Van der Wal: “Kennelijk doen we het goed, want hebben nauwelijks arbitrages.”

113

5. belemmeringen Van der Wal: “De bouwsector is van oudsher ambachtelijk en moet verder innoveren om in de moderne wereld mee te draaien. Te lang ging het louter om bezetting en benutting van de capaciteit. De tent draaiende houden ging ten koste van de inventiviteit. Daar kwam dus ook dat vooroverleg uit de bouwfraude vandaan. We hebben niet behoefte aan aannemers die slimme contracten sluiten met betonboeren over een lagere prijs, nee, we willen slimmere constructies die minder beton vergen.” 6. andere schakels De Weijs: “RWS doet het ongeveer hetzelfde als wij. We voeren met hen ook veel overleg. Hoewel eigenlijk anderen dat moeten zeggen, denk ik dat wij een koploper zijn.” Van der Wal: “Want de RD, Gemeentewerken Amsterdam en Rotterdam kijken naar ons, Havenbedrijf Rotterdam, Provincie Zuid-Holland, Waterleiding bedrijven, waterschappen. Ze zijn allen zeer geïnteresseerd hoe wij bezig zijn met onze manier van tenderboards en aanbestedingsprocedure. We werken er aan om dit als een Tendernet via de website van EZ openbaar te maken zodat alle geïnteresseerde opdrachtgevers er gebruik van kunnen maken.” 7. hulp ProRail acht het eigen gecertificeerde aanbestedingssysteem voldoende. “De tenderboards dragen er zorg voor dat de wijze van aanbesteden steeds soepeler verloopt en dat de oude cultuur, die ook bij ProRail nog niet geheel is verdwenen, binnen de perken blijft. De procedures dwingen iedereen tot de nieuwe manier van werken: selectie van aannemers, wegingscriteria enz.” 8. winst. De Weijs: “De winst is herstel van vertrouwen. Daardoor ontstaat een verbeterde marktwerking en kunnen we beter verantwoording afleggen naar de politiek. Want wij zetten natuurlijk belastinggeld weg om het spoor beter beschikbaar te laten zijn. Met succes-stories over nieuwe vormen van aanbesteden moeten wij de sceptici in de branche over de streep zien te trekken. 9. openbaar Problemen in plaats van kant-en-klare bestekken in de markt zetten, leidt ertoe dat er meer allianties ontstaan tussen opdrachtgevers als ProRail en aannemers en adviseurs. “Daarin worden creatieve, innovatieve en geldbesparende maatregelen beloond. Als het goed is leidt dat tot wederzijds winst”, aldus ProRail. Een successtory is een stuk Betuweroute tussen Sliedrecht en Gorinchem, De Waartse Alliantie. Van der Wal: “Door creativiteit en gezamenlijk beheer van de risicopotten (waardoor de aannemer minder meerwerk claimde) bespaarden we zestig miljoen gulden, die we netjes hebben verdeeld. Het werk was begroot op 490 miljoen, dus we betaalden 460 miljoen gulden. 10. transparantie Cultuur en vertrouwen is nummer 1 in de transitie, aldus ProRail. “Transparantie volgt daar automatisch uit. Samen problemen aanpakken, oplossingen verzinnen op basis van gelijkwaardigheid”, zegt De Weijs. Hoewel ProRail belang hecht aan deze zaken, wordt Van der Wal “stapelgek” van alle gepraat over transparantie. “Ik besteed er 1500 uur per jaar, het is een manjaar. En het zou makkelijk met nog meer mensen kunnen”. De Weijs, die overigens hierna weer een interview heeft over transparantie: “Ja, daarin hebben we al gesneden. We moeten van woorden aan de vele overlegtafels naar daden in de praktijk. Daarom gaan we meer pilotprojecten aanwijzen waarin we bijvoorbeeld met allianties gaan werken.”

114

Deelnemerslijst transparantietafel Ad van 't Zelfde BAM Multiconsult Annoesjka Nienhuis TNO Ingenieursbureau Gemeentewerken Cees Buijs R'dam Martin Kroezen Heijmans Niels van Amstel Bouwend Nederland Oskar de Kuijer KDO Advies Peter Bor Ingeniersbureau Gemeentewerken A'dam Peter Kole RWS, Markt en Inkoop Rob van der Meer UNETO-VNI Bond van fabrikanten van Ton Pielkenrood betonproducten Willem Verbaan Boer & Croon Wim Leendertse RWS, Markt en Inkoop Gerrit Jan v.d. Pol Regieraad Bouw Andre Nijhof Universiteit Twente Henk van Tongeren Universiteit Twente

Bijlage 1

115

Bijlage 2

Transparantietafel: Visie, ambities, activiteiten Achtergrond

•

•

•

De bouwsector staat voor een aantal ingrijpende vernieuwingen. Dat geldt niet in de laatste plaats voor hoe de markt in het verleden functioneerde. Zowel bij de opdrachtgevers als bij de toeleverende keten is een verdere professionaliseringsstap nodig. De vraagzijde zal zich verder moeten professionaliseren ten aanzien van de vraag, zodat marktwerking optimaal wordt benut en de markt ruimte krijgt voor het creëren van waarde. De aanbodzijde zal zich verder moeten professionaliseren in de richting van klantoriëntatie onder andere door het opheffen van de fragmentatie in de keten (ketenintegratie en clustervorming). Daarbij zal de eindgebruiker een veel nadrukkelijkere rol moeten krijgen. Het moet leiden tot verlenging en integratie van de bouwketen. De beoogde systeemveranderingen in de bouwsector en de toenemende complexiteit vraagt om innovaties, bijvoorbeeld in het procesmanagement. Opdrachtgevers hebben zich in het verleden sterk geconcentreerd op prijs, en niet op prijs/kwaliteit en totale kosten tijdens de levensduur. Bovendien denken veel opdrachtgevers nog in technische specificaties, in plaats van functionele specificaties die de waarde van het te realiseren object voor de eindgebruiker beschrijven. Ook de verantwoording naar de burger zeker in geval van overheidsopdrachten schiet vaak tekort. Hierdoor is er weinig ruimte voor innovatieve benaderingen vanuit de toeleverende keten en ontstaat mogelijk onbegrip bij de burger. Door meer transparant te zijn over de te realiseren waarde en het betrekken van de eindgebruikers biedt de opdrachtgever meer kansen voor innovaties. Aannemers en toeleveranciers staan voor de omslag waarbij de keten zelf verantwoordelijkheid neemt voor de waarde van het te leveren product. Door meer toetsbaar op te treden in het bouwproces, richting opdrachtgever, handhaver en maatschappij, creëert de sector meer mogelijkheden voor innovaties in de keten. Bijvoorbeeld door het naar achteren schuiven van het Klant-Order-Ontkoppel-Punt (KOOP). Eindegrbuikers al dan niet georganiseerd. Eindgebruikers zijn waardebepalend. Soms zijn ze bij publieke werken als belastingbetaler tegelijkertijd ook de investeerders, vertegenwoordigd door de opdrachtgevers.

Toetsbaar handelen en transparantie

• • •

•

•

Om deze vernieuwingen mede mogelijk te maken zijn toetsbaar handelen en transparantie van groot belang. Er is daarbij een onderscheid aan te brengen in: proces-transparantie (ofwel toetsbaar handelen), business-transparantie (ofwel openheid over bedrijfsinterne gegevens) en product-transparantie (ofwel openheid over kenmerken en oorsprong van het geleverde). Transparantie zal in eerste instantie ingevuld worden als toetsbaar handelen. Uiteindelijk is transparantie meer dan toetsbaar handelen. Toetsbaarheid van handelen, procestransparantie, is op een aantal manieren van groot belang voor vernieuwingen in de bouw: Wanneer partijen hun activiteiten toetsbaar (verifieerbaar) maken naar (potentiële) samenwerkingspartners in een bouwketen vergroot dit de mogelijkheden voor verdergaande ketenintegratie. Op deze manier groeit ook het vertrouwen en zijn partijen beter in staat innovaties in praktijk te brengen en om te gaan met onverwachte complicaties. Wanneer partijen in een bouwketen hun activiteiten ook toetsbaar maken voor externe partijen ontstaat ruimte voor compliance management. Bijvoorbeeld doordat een overheid niet meer op detailniveau hoeft te handhaven maar de keten zelf verantwoordelijk neemt voor het voldoen aan de gestelde eisen. 116

Als opdrachtgever heeft de overheid een dubbelrol; vertegenwoordiger van de eindgebruiker en vertegenwoordiger van de investeerders (belastingbetaler). De overheid moet zich er van bewust worden dat ze een belangrijke maatschappelijkrol heeft en dat deze bewustwording noodzakelijk is voordat toetsbaar handelen mogelijk is. Toetsbaar handelen voor de opdrachtgever betekent ook achteraf laten zien op basis waarvan een aanbesteding is gedaan en of en waarom eventueel van de gunnigscriteria is afgeweken. Voor de spelers in de keten moet duidelijk zijn waarom bepaalde keuzes worden gemaakt. Dit vraagt meer van opdrachtgevers en opdrachtnemers maar is nodig om tot een goede verstandhouding te bereiken met opdrachtnemers en eindgebruikers. Toetsbaar handelen is in deze visie essentieel voor het kweken van vertrouwen tussen partijen en voor het verbeteren van het zelfbeeld van de bouwsector, wat ruimte geeft voor innovaties. Meer procestransparantie is daarmee een voorwaarde om te komen tot duurzame uitbesteedrelaties. Toetsbaar handelen van ketenspelers vormt een belangrijk aangrijpingspunt voor verandering van (duurzaam)gedrag in de gehele leveringsketen. Het is dan ook beter mogelijk om bij bouwprojecten te kijken naar life-cycle-kosten van een object en niet alleen naar stichtingskosten, waardoor maatregelen die waarde toevoegen beter zichtbaar worden. Volledige business-transparantie in de commerciële omgeving is vaak niet noodzakelijk en met het oog op de gewenste competitie ook niet gewenst. Product-transparantie speelt minder in de bouw, maar is zeer belangrijk in bijvoorbeeld de voedingssector. Het verder vormgeven van toetsbaar handelen kan het beste vorm krijgen door ze te baseren op en te voeden met ideeën uit de praktijk. Vragers en aanbieders hebben de praktijkervaring waarmee ze kaf van koren kunnen scheiden. PSIBouw en Regieraad Bouw hechten dan ook veel waarde aan ideeën en issues die vanuit de praktijk worden aangedragen. Daarom steunen zij een aantal ‘tafels’ waaronder de transparantietafel. Tafels vormen een platform rond een specifiek marktsegment of thema waarin partijen uit de praktijk, los van de context van alledag, ervaringen en ideeën kunnen uitwisselen en kunnen werken aan nieuwe concepten. PSIBouw en Regieraad Bouw zijn ook zeer geïnteresseerd in de mening van de tafel over de invulling van de benodigde veranderingen in de bouwsector en toetsen ook graag de eigen ideeën bij de tafels.

Visie Toetsbaar handelen is een belangrijke voorwaarden om tot de beoogde proces en systeeminnovatie van de bouw te komen. Zowel aan de kant van de opdrachtgever als aan de kant van de opdrachtnemer. Toetsbaar handelen in een keten leidt tot meer weerbaarheid tegen onverwachte complicaties (iets dat in een steeds complexer wordende bouwomgeving zeker gewenst is) en biedt nieuwe aanknopingspunten voor effectievere en efficiëntere handhaving. Daarnaast biedt toetsbaar handelen ruimte aan innovaties op het gebied van bijvoorbeeld life-cycle-management. Toetsbaar handelen is een kwestie van willen: integer en open willen zijn, samen goede projecten realiseren, elkaar als partijen onderling het licht in de ogen gunnen. Er zijn dus nogal wat aspecten aan dit concept die enerzijds verdieping behoeven, anderzijds concrete uitwerking in de praktijk. De tafel wil daar graag een rol in spelen.

Ambitie De tafel over toetsbaar handelen en transparantie wil innovatieve partijen in specifieke bouwketens een platform verschaffen waarbinnen zij nieuwe concepten en inzichten kunnen ontwikkelen over de rol van toetsbaar handelen bij keteninnovaties. De tafel wil daarbij de slag maken van theorie naar praktijk en andersom, en daarmee ook de ogen en oren zijn van PSIBouw en de Regieraad. De tafel wil bijdragen aan het gezamenlijk scheppen van een klimaat waarin de bouw kan, weet, mag, wil en durft te veranderen. De tafel wil als vliegwiel fungeren voor ontwikkelingen in de eigen praktijk en organisatie, maar ook daarbuiten. Ze wil zich zodanig positioneren dat de top (Minister, CEO, Regieraad) de mening van de tafel wil kennen.

117

Strategie De tafel wil haar ambitie verwezenlijken door een dialoog in de sector te stimuleren om zo tot een gezamenlijk beeld van transparantie (i.c. toetsbaar handelen) te komen en wil daarin ook zelf het goede voorbeeld geven door: A. Het voeren van een dialoog om zo: 1. Te komen tot een breed gedragen beeld of definitie van toetsbaar handelen. 2. Inzicht te vergroten door onderlinge uitwisseling en verrijking van ervaringen en door (gezamenlijk) oppakken van projecten. Onderwerpen van gesprek kunnen zijn: concepten voor het maximaliseren van de voordelen en minimaliseren van nadelen en risico’s bij toetsbaar handelen, wat willen we t.b.v. bedrijfvoering wel en niet toetsbaar hebben, verankering van toetsbaarheid in procedures en werkprocessen, verinnerlijking van toetsbaarheid in een bedrijfscultuur, etc.. 3. Het formuleren van vragen ten behoeve van eventueel benodigd actieonderzoek en (intellectuele) begeleiding van dat onderzoek. Verderop in deze notitie gaan we nader in op diverse opties voor ondersteunend onderzoek vanuit PSI Bouw. 4. Het verder uitbouwen van de tafel tot een netwerk en samenwerking met andere tafels (zoals de Integriteittafel). Uitbreiding van de tafel met enkele toeleveranciers. B. Zelf actief aan de slag te gaan met taken en rollen die eigen organisatie op dit gebied vervuld of in de toekomst kan gaan vervullen. C. Zelf projecten op te zetten en mede uit te voeren. De deelnemers van de tafel hechten grote waarde aan de uitwisseling en verrijking van ervaringen en reflectie daarop (bijvoorbeeld om eigen acties te starten), waarbij het uitvoeren van actieonderzoek ondersteunend kan zijn. Het bespreekbaar maken van dilemma’s aan de hand van cases uit de eigen praktijk lijken belangrijke aangrijpingspunten voor een dialoog. De dialoog, daaruit voortkomende acties en beïnvloeding van de omgeving moet uiteindelijk ook leiden tot een aantrekkelijker imago van de bouw.

Leden

-

De integriteittafel wil een platform zijn voor de gehele breedte van de bouwsector. De leden van de integriteittafel komen daarom uit alle schakels in de bouwketen, bijvoorbeeld: publieke en private opdrachtgevers bouwondernemingen installatiebedrijven ingenieurs, architecten en adviesbureaus onderaannemers en toeleveranciers kennisinstellingen Aan tafel hebben de deelnemers de mogelijkheid om in een veilige omgeving, los van de gangbare taak en rolverdeling tussen partijen, na te denken over nieuwe benaderingen en processen waarin toetsbaarheid toegevoegde waarde levert.

Activiteiten Operationalisering van concepten rond toetsbaar handelen Vooral transparantie is een concept dat in verschillende contexten op velerlei manieren wordt gebruikt. Daardoor kan het zijn kracht verliezen. Ook de drie onderdelen proces-transparantie, business-transparantie en product-transparantie zijn nog voor verschillende uitleg vatbaar. De tafel wil deze concepten verder uitwerken en verkennen op welke manier ze bijdragen tot innovaties door transparantie in eerste instantie als toetsbaar handelen op te vatten. Hoe ver ga je bijvoorbeeld in toetsbaarheid? Hoe geef je dat vorm? Hoe richt je compliance management in? Op welke manier draagt toetsbaarheid bij aan de beoogde fundamentele vernieuwingen? Bevorderen van de introductie van toetsbaar handelen in opdrachten en samenwerkingsverbanden De meerwaarde van toetsbaar handelen is alleen kenbaar door het in de praktijk toe te passen en te leren van ervaringen. Partijen doen inspiratie op tijdens de tafelbijeenkomsten en koppelen ervaringen in de eigen praktijk terug. Advisering aan de Regieraad Bouw 118

De Regieraad Bouw heeft transparantie benoemd als één van de drie belangrijkste pijlers voor verandering in de bouw, naast prijs/kwaliteit en innovatie. De Transparantietafel wil graag een bijdrage leveren aan de versterking van deze pijler, door gevraagd en ongevraagd advies aan de Regieraad over dit onderwerp. Ze wil dit in overleg met de raad verder vormgeven.

Ogen en oren van PSI Bouw Ook voor PSIBouw is transparantie en toetsbaarheid een concept dat regelmatig terugkomt in studies en andere activiteiten. Daarom wil de tafel op dit onderwerp fungeren als de ogen en oren van PSIB: indien opportuun adviseert ze PSI Bouw over relevante onderzoekslijnen op dit terrein en fungeert als klankbord voor practisch lopend onderzoek. Die relatie werkt tweeledig: de tafel voedt het onderzoek met ervaringen en feed-back vanuit de praktijk, en via de tafel worden resultaten sneller verspreid binnen de sector.

• • • • • • •

Voorbeelden van mogelijk relevant onderzoek van PSIBouw dat enigszins raakt aan de onderwerpen van de tafel toetsbaar handelen zijn (zie bijlage voor beschrijving): 016 Ruïneuze concurrentie in de bouw (varianten, gevolgen en mechanismen) 019 Gebruikersparticipatie bij waardebepaling en -evaluatie; benchmarking en communicatie. O201 Living Building Atlas (conceptuele beschrijving bouwproces) O203 Professioneel opdrachtgeverschap en vakmanschap 024b Bouwen op vertrouwen V312 Efficiënte realisatie: Partnering, allianties en arbitrage I401 Onderzoeksprogramma PIPS (Performance Information Procurement System) Project Transparantie Leden van de transparantietafel zullen een project starten om tot een breed gedragen beeld over transparantie te komen. Het doel van dit project is het operationaliseren van toetsbaar handelen en aangeven wat de meerwaarde hiervan is op de korte en de lange termijn. Onder andere wordt hiervoor gedaan: • Een netwerkanalyse t.b.v best practices en bereidheid deelname dialoog en projecten • Selectie pilotprojecten bij organisaties en samenwerkingverbanden (best practices)

Relatie met andere tafels De integriteittafel is één van de tafels van PSIB, die georganiseerd zijn rond een schakel in de bouwketen (Constructable, Consultable, MKB-tafel) of rond een specifiek thema (transparantietafel, HRM-tafel, integriteittafel, de Nieuwbouw)). Daar waar de tafels gedeelde onderwerpen en vragen hebben organiseren ze ook gemeenschappelijke activiteiten.

119