Handelingsperspectieven voor
duurzaamheid Working Papers Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid In de afgelopen decennia zijn veel problemen in de fysieke leefomgeving voortvarend aangepakt, maar sinds de eeuwwisseling lijkt er sprake van stagnatie in de vitaliteit van het milieubeleid en de ontwikkeling van een samenhangend beleid voor duurzame ontwikkeling. Het WRR-project ‘Handelingsperspectieven voor duurzaamheid’ verkent waar de barrières en uitdagingen liggen om tot een effectief en gedragen beleid voor milieu en duurzame ontwikkeling te komen dat zowel de binnenlandse uitdagingen adresseert als de rol voor Nederland in de mondiale duurzaamheidsopgave.
Handelingsperspectieven voor duurzaamheid
verschillende waarden en doelen, tussen korte termijn en lange termijn en ten aanzien van afwenteling naar elders of naar andere (beleids)niveaus.
Working Papers Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Deze twee uitdagingen staan centraal in het project ‘Handelingsperspectieven voor duurzaamheid’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Dit project verkent waar de barrières en uitdagingen liggen om tot een effectief en gedragen beleid voor milieu en duurzame ontwikkeling te komen dat zowel de binnenlandse uitdagingen adresseert als de rol voor Nederland in de mondiale duurzaamheidsopgave. Medio 2015 beslist de Raad op welke wijze een vervolg zal worden gegeven aan het project.
In de afgelopen decennia zijn veel problemen in de fysieke leefomgeving voortvarend aangepakt, maar sinds de eeuwwisseling lijkt er sprake van stagnatie in de vitaliteit van het milieubeleid en de ontwikkeling van een samenhangend beleid voor duurzame ontwikkeling. Daarbij vallen twee zaken op. Ten eerste lijkt het huidige milieubeleid niet goed in staat om effectief te reageren op de complexe ecologische vraagstukken van de 21ste eeuw. Deze vraagstukken, zoals klimaatverandering, schaarste aan grondstoffen en verlies aan biodiversiteit, hangen wel samen met kansen én kwetsbaarheden voor Nederland. Er lijkt behoefte aan een beleidsperspectief dat beter toegesneden is op de complexiteit en maatschappelijke inbedding van de huidige ecologische uitdagingen. Ten tweede is er nog altijd geen sprake van een samenhangend en gedragen beleid voor duurzame ontwikkeling. Het blijkt lastig om een evenwicht te vinden tussen een al te smalle ecologische benadering en een al te brede invulling zonder echte keuzes. Een samenhangend beleid voor duurzame ontwikkeling vergt afwegingen en keuzen in het prioriteren van
In deze verkenning zijn door leden van de projectgroep en externe auteurs diverse achtergrondstudies verricht waarbij de volgende thema’s zijn geadresseerd: 1. Prestaties, draagvlak en impact van beleid 2. Politiek-bestuurlijke instituties en governance 3. Pluriforme waardenoriëntaties en discursieve context 4. De interactie tussen kennis en beleid De achtergrondstudies zijn als WRR-Working Papers gepubliceerd op www.wrr.nl. Alle studies zijn onderworpen aan reviews door staf- en raadsleden van de WRR en experts uit wetenschap en praktijk. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs.
Zonder arena geen spel. Bestuurlijke arrangementen als speelveld voor het omgaan met frameverschillen: illustraties uit het klimaatadaptatiebeleid Martijn Vink en Art Dewulf (Wageningen University) Wat is de invloed van bestuurlijke arangementen op de ‘framing’ van klimaatadaptatie? Klimaatverandering is een schoolvoorbeeld van een wicked problem, gekenmerkt door een veelheid aan actoren, maatschappelijke belangen en percepties. De auteurs beschouwen processen van perceptievorming (‘framing’) van klimaatadaptatie in vier bestuurlijke arrangementen: 1. de tweede Deltacommissie, 2. een typisch Nederlandse ‘polderaanpak’ (Droge Voeten 2050), 3. een ad hoc ‘deliberatief’ bestuurlijk arrangement in Nederland (Deltaprogramma voor het IJsselmeer), en 4. een vergelijkbaar arrangement in de Engelse context. Met een analyse van de frame-interacties in de vier concrete beleidsprocessen maken de auteurs inzichtelijk hoe bestuurlijke arrangementen in combinatie met tradities van staatsorganisatie van invloed zijn op processen van betekenisgeving in het beleidsproces en daarmee op de uitkomsten van dat beleidsproces.
Groen denken, groen doen en het ‘groene gat’. Een schets van perspectieven en- bevindingen Andries van den Broek (Sociaal en Cultureel Planbureau) Hoe hebben ‘groen denken’ en ‘groen handelen’ van burgers in Nederland zich in de loop van de tijd ontwikkeld? Deze working paper schetst ontwikkelingen in de publieke opinie ten aanzien van duurzaamheidsthema’s. In hoeverre is er probleembesef en steun voor milieumaatregelen? Hoe scoren milieuonderwerpen in ranglijsten van ‘grootste’ maatschappelijke vraagstukken? Ook wordt ingegaan op ontwikkelingen in milieuvriendelijk gedrag van Nederlanders. Tenslotte wordt ook stilgestaan bij de samenhang tussen opinie en gedrag: in hoeverre is de houding van mensen van belang voor hun milieuvriendelijk handelen? Hoe spelen maatschappelijke context en sociale praktijken een rol bij milieuvriendelijk gedrag? Wat is hiervan de betekenis voor het beleid?
Een andere kijk op politieke tegenstellingen over klimaatverandering Amanda Machin (Zeppelin Universität, Friedrichshafen) Welke discursieve benaderingen spelen een rol in het klimaatbeleid? Machin geeft een overzicht van de verschillende, soms onverenigbare perspectieven, ideeën en waarden die een rol spelen met betrekking tot klimaatverandering. Dikwijls wordt verondersteld dat dit complexe milieuvraagstuk alleen kan worden aangepakt als tegenstellingen worden overwonnen of onderdrukt. Machin pleit echter voor een radicaaldemocratische visie op klimaatverandering. Daarin gaat het niet om het wegwerken, maar juist om het blootleggen van politieke tegenstellingen. Machin pleit ervoor andere standpunten te omarmen in plaats van tegenstand te onderdrukken; controverses zijn dan juist nodig voor milieubeleidsvorming. Door tegengestelde gezichtspunten zonder meer als ‘irrationeel’ af te doen, wordt de democratische uiting van andere meningen onmogelijk gemaakt. Het is beter om na te gaan onder welke voorwaarden er ruimte is voor uiteenlopende meningen en het debat daartussen.
Wie dan leeft, wie dan zorgt? Klimaatverandering en het gebrek aan langetermijngerichtheid van politiek en bestuur Peter de Goede (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) Welke barrières zijn er om een relatief onzichtbaar en langzaam probleem als klimaatverandering effectief aan te pakken? Klimaatverandering vraagt op de korte termijn om beslissingen en interventies, die pas op de lange termijn hun vruchten zullen afwerpen. Naast beperkingen van de menselijke cognitie en sociale barrières gaat de aandacht in deze working paper vooral uit naar vormen van ‘tijdsinconsistentie’ in de wereld van politiek en bestuur. Bij strategieën die de langetermijngerichtheid kunnen versterken wordt onderscheid gemaakt tussen strategieën die de lange termijn inbedden in de (financiële) informatievoorziening (intelligence en finance) en strategieën die het langetermijnperspectief versterken door te sleutelen aan de institutionele verhoudingen tussen politiek, bestuur, ambtelijk apparaat en andere belangen en publieken (governance). Een speciale vorm van bescherming van langetermijnbelangen biedt het (grond)recht.
Verinnerlijking van milieuverantwoordelijkheid in de Nederlandse chemische industrie: over de complexiteit van meervoudige processen Frank Boons (University of Manchester) en Wouter Spekkink (Technische Universiteit Delft) In welke mate heeft het Nederlandse milieubeleid, zoals dat rond 1990 werd ingezet, geleid tot een verinnerlijking van het thema milieu in de Nederlandse chemische industrie? In welke mate heeft dit geleid tot verminderde milieubelasting, en kan deze beleidsstrategie derhalve worden gezien als een vruchtbaar handelingsperspectief in de huidige context? Drie mogelijke scenario’s van verinnerlijking komen aan bod: verdampen (thematiek is verwaterd, geen structurele effecten), vertalen (concepten uit milieubeleid zijn vertaald in een andere richting dan oorspronkelijk bedoeld), verankeren (verinnerlijking succesvol). De auteurs zien over de afgelopen twintig jaar een forse reductie in milieubelasting vanuit de chemiesector. Op basis van een media-analyse zien ze tevens een verschuiving van focus op optimalisatie naar meer aandacht voor systeeminnovaties.
Grenzen voorbij: handelingsperspectieven in het Antropoceen Hanneke Muilwijk en Albert Faber (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) Welke rol speelt de term ‘Antropoceen’ in het publieke debat over milieu en duurzaamheid? Aangekomen in de 21ste eeuw kunnen we constateren dat de invloed van de mens overal op aarde merkbaar is. Soms wordt dan ook gesuggereerd dat er feitelijk sprake is van een nieuw geologisch tijdperk: het Antropoceen. Dit is geen neutrale term: voor de een heeft het de connotatie van ‘het einde van de natuur’, voor de ander is het juist een uitdaging voor de toekomst. De auteurs ontrafelen langs vier ijkpunten de waardenoriëntaties die ten grondslag liggen aan deze verschillende visies: de visie op de scheidslijn tussen natuur en cultuur, de visie op de morele status van natuur, de visie op technologie, en de visie op de kwetsbaarheid van natuur. De auteurs nuanceren daarmee het beeld over het Antropoceen als ‘ramp’ of als ‘kans’. Ze concluderen dat er een middenweg denkbaar is, waarin de samenhang van natuur en cultuur wordt benadrukt en waarin de mens een verantwoordelijke positie inneemt over het gehele domein mens-natuur.
Ontwerpeisen voor de relatie tussen kennis en duurzaamheidsbeleid Henk van Latesteijn (Value Mediation) Wat is er in de afgelopen decennia veranderd in de relatie tussen kennis en milieu- en duurzaamheidsbeleid? Omdat milieubeleid aanvankelijk was gericht op het saneren van evidente milieuproblemen en het tegenwoordige duurzaamheidsbeleid erop is gericht een juiste balans te vinden tussen economische, sociale en milieudoelstellingen, is de complexiteit van het beleidsproces en de uitvoering toegenomen. Pogingen om met behulp van kennis inzicht te bieden in deze complexiteit blijken zelf vaak een nieuwe bron van onzekerheid en controverse. De legitimiteit van het beleid wordt door deze aanhoudende discussies ondermijnd, omdat (de onderbouwing van) het beleid blijft vasthouden aan de technische benadering van weleer. Aan de hand van een analyse van de moeizame relatie tussen kennis en beleid geeft Van Latesteijn een vijftal aspecten voor verbetering van de positie van kennis in het beleid voor milieu en duurzaamheid. Door deze aspecten te voorzien van een serie suggesties, afkomstig uit twee expertmeetings waar is gevraagd naar adviezen voor het verbeteren van de relatie tussen kennis en beleid, wordt inzicht verkregen in de ontwerpeisen voor een nieuwe relatie tussen kennis en beleid die beter past bij de kenmerken van het huidige duurzaamheidsbeleid.
Natuur en beleid betwist. Een analyse van de aard en het verloop van online discussies over implementatie van natuurbeleid in Nederland Noelle Aarts (Wageningen University/Universiteit van Amsterdam), Barbara Ruyssenaars (Wageningen University), Chantal Steuten (Wageningen University) en Ann van Herzele (Vrije Universiteit Brussel) Hoe verlopen discussies over het Nederlandse natuurbeleid? Die discussies lijken vaak te verzanden in impasses, met herhaling van eigen argumenten en nauwelijks oor voor argumenten van anderen. Voor een beter inzicht in dergelijke discussies is een studie uitgevoerd naar de aard en het verloop van online discussies naar aanleiding van de implementatie van beleid in drie gebieden: de Oostvaardersplassen, het Oostvaarderswold en de Hedwigepolder. Daarnaast zijn diepte-interviews gehouden met personen die vanuit verschillende rollen betrokken zijn (geweest) bij het Nederlandse natuurbeleid. Meningen en standpunten uit de discussies en interviews zijn geanalyseerd, inclusief de wijze waarop de betrokkenen deze legitimeren en het effect daarvan op het verdere verloop van de discussie. Om meningen en standpunten te rechtvaardigen worden in de geobserveerde online discussies tal van strategieën gebruikt met een polariserend effect. Discussies evolueren steeds naar een beperkt aantal dichotomieën gerelateerd aan de vragen ‘wat is natuur’ en ‘hoe gaan we met die natuur om’. Op basis van de resultaten van het onderzoek worden enkele gedachten ontwikkeld over het organiseren van constructieve dialogen in geval van hardnekkige conflicten.
Infrastructuren als wegbereiders van duurzaamheid Margot Weijnen (WRR, Technische Universiteit Delft), Laurens de Vries (Technische Universiteit Delft), Aad Correljé (Technische Universiteit Delft) Bieden infastructuren handelingsperspectief voor duurzaamheid? Infrastructuren conditioneren ongemerkt veel van onze dagelijkse routines. Ze zijn daarmee in hoge mate bepalend voor het gebruik van energie en water, de mobiliteit van mensen en goederen en andere sociale en economische praktijken die grote gevolgen hebben voor milieu en duurzaamheid. Vanwege hun kapitaalintensiteit en daarmee samenhangende lange levensduur worden infrastructuren vaak gezien als onderdeel van het duurzaamheidsprobleem, in die zin dat zij onduurzaamheidsbevorderende systemen en routines bestendigen. Deze bijdrage betoogt aan de hand van de casus elektriciteitsinfrastructuur dat infrastructuren ook gezien kunnen worden als (deel van de) oplossing. Infrastructuren hebben in het verleden grote duurzaamheidssprongen mogelijk gemaakt en zijn verrassend flexibel gebleken in het accommoderen van duurzaamheidsbevorderende technologieën en routines. Grote institutionele veranderingen (zoals ontvlechting van infrastructurele waardeketens, liberalisering en privatisering) hebben inmiddels de mogelijkheden beknot om infrastructuren als ‘agents of change’ te sturen. Dat laat onverlet dat er ook binnen de huidige institutionele context nog een groot potentieel is voor infrastructureel maatwerk ten dienste van duurzaamheidsdoelstellingen. Uitdagingen voor de toekomst liggen in het herdefiniëren van de publieke rol in infrastructuurontwikkeling, in het beter benutten van sectoroverstijgende synergieën tussen infrastructuren en in het verbinden van lokaal en (supra)nationaal infrastructuurbeleid en toezicht.
Ambities in het Nederlands milieubeleid: toen en nu Nico Hoogervorst en Frank Dietz (Planbureau voor de Leefomgeving) Hoe ziet de balans van een kwart eeuw milieubeleid eruit? Hoewel de direct waarneembare milieuproblemen uit het Nederlandse straatbeeld zijn verdwenen, zijn veel onzichtbare milieuproblemen nog lang niet opgelost. Het lukt al jaren niet om een groot aantal milieudoelen tijdig te halen. Sinds het begin van deze eeuw neemt bovendien het tempo van milieuverbetering af en wordt het beleid steeds minder ambitieus. Deze working paper beschrijft hoe dat proces is verlopen en betoogt dat het huidige milieubeleid, ontwikkeld vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw en daarna voortdurend gemoderniseerd, niet goed meer past bij de manier waarop wereldeconomie, netwerksamenleving en politieke besluitvorming vandaag de dag functioneren. Dat vraagt om een fundamenteel andere aanpak van het milieubeleid. Uit de gepresenteerde analyse volgen enkele ingrediënten die daarbij gebruikt kunnen worden.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Buitenhof 34, Postbus 20004, 2500 EA Den Haag Telefoon: +31 (0)70 356 46 00, e-mail:
[email protected], website: www.wrr.nl
