Governance van risico, onzekerheid en veiligheid. Gerard Bartels. Februari 2007

1

Governance van risico, onzekerheid en veiligheid

Gerard Bartels

Februari 2007

2

Inhoudsopgave 1. Inleiding......................................................................................................... 3 2. Oude risico’s: de historie van het veiligheidsbeleid van de overheid ..... 5 3. Nieuwe risico’s en uitdagingen: risico’s als verdelingsvraagstuk .......... 9 4. De basis voor governance van risico’s: Meten en wegen ...................... 14 4.1 Inleiding ................................................................................................................................. 14 4.2 Normen en risico-analyse...................................................................................................... 17 4.3 Trade-offs en verwachte waarde modellen .......................................................................... 19 4.4 Risicopercepties van leken en wetenschappers ................................................................... 25

5. Een selectie van onderzoeksvragen ........................................................ 31 5.1 Algemene vragen over omgaan met risico‟s ......................................................................... 31 5.2 Vragen over het meten van risico‟s ....................................................................................... 31 a) Risico-analyses .................................................................................................................... 31 b) Percepties van risico‟s .......................................................................................................... 32 5.3 Vragen over het wegen van risico‟s ...................................................................................... 32 a) Het hanteren van normen..................................................................................................... 32 b) Het maken van trade-offs ..................................................................................................... 33 5.4 Vragen over kennisproductie omtrent risico‟s ....................................................................... 35 5.5 Vragen over de governance van risico‟s ............................................................................... 36 Geraadpleegde literatuur ............................................................................................................. 39

3

1. INLEIDING Risico‟s zijn verbonden aan gebeurtenissen met onzekere en mogelijk meervoudige effecten. Sommige effecten zijn gunstig, andere ongunstig. We spreken van gevaar of schade als er mogelijk ongunstige effecten zullen optreden en van een kans of een „window of opportunity‟ als mogelijk gunstige effecten zullen optreden. Het hier gebruikte risicobegrip heeft betrekking op gebeurtenissen met zowel gunstige als ongunstige effecten. Het risicobegrip impliceert dus kans èn gevaar. We aanvaarden risico‟s omdat de gunstige effecten alleen te bereiken zijn door het trotseren van de kans op ongunstige effecten. We elimineren of mijden risico‟s als we die laatste kans te groot achten. We proberen risico‟s af te wentelen door ons bijvoorbeeld tegen de ongunstige effecten te verzekeren. De gedragsmatige aspecten rond risico‟s worden vanuit een actor-perspectief bezien, omdat het bij een beoordeling van de aanvaardbaarheid van een riskante activiteit gaat om een afweging tussen de voor- en nadelen van een activiteit door een individuele actor. Een actor kan een individuele persoon of een groep zijn, bijvoorbeeld een profit of non-profit organisatie, een burgercomité of een branchevereniging. Naast individueel handelingsperspectief is ook een meer complexe situatie aan de orde doordat een actor die een risico neemt, mijdt of afwentelt, dikwijls één of meer andere actoren bedoeld of onbedoeld deelgenoot maakt van de gevolgen van een riskante activiteit, de zogenoemde externe effecten van een activiteit. Binnen die interpersonele figuur vindt vaak een bestuurlijk-politieke afweging tussen belangen van twee of meer actoren plaats. Dit komt neer op een afweging tussen het individueel en collectief belang. Ook risico‟s die gemeden worden, kunnen voor andere actoren positieve of negatieve gevolgen met zich meebrengen. Dat betekent overigens niet dat een actor zich te allen tijde bewust hoeft te zijn van de gevolgen van zijn handelen, voor hemzelf of voor anderen. Besturen bestaat mede uit omgang met risico‟s. Democratisch gelegitimeerde bestuurders nemen beslissingen op basis van hun risicopercepties, maar vaak met een beroep op de risicopercepties van burgers. In bestaand beleid zijn allerlei beslissingen rond risico‟s gestold. Daarin blijkt sprake van zeer uiteenlopende risicobenaderingen: rond water aanvaarden wij meer gevaar dan rond voedsel. Een eerste kennisvraag is, hoe wij deze verschillen kunnen verklaren. Is er sprake van verschillen in de aard van de besluitvormingsprocessen, of (ook) van uiteenlopende waarden en attitudes van bestuurders? Alvorens dieper op het verschijnsel risico in te gaan, formuleren wij eerst een definitie van het begrip risico. Risico‟s worden gezien als het samengaan van kansen en gevolgen: een te simpele en daardoor onjuiste definitie van risico is kans x gevolg. Beide begrippen, kans en gevolg vergen een nadere omschrijving: hoe wordt kans gedefinieerd en hoe wordt gevolg gedefinieerd door wetenschappers, maar ook door degenen die risico‟s nemen, degenen die risico‟s mijden en degenen die risico‟s lopen en afwentelen? Risico‟s worden meestal in verband gebracht met de kans op verlies of schade. Waar risico‟s in het spel zijn, denken mensen al snel aan het vermijden van datgene wat hen schade kan berokkenen. Risicomijding is ons culturele erfdeel. Bij het bezigen van de term risico zijn wij sinds jaar en dag minder ontvankelijk voor de positieve gevolgen van een riskante activiteit. Omdat gevolgen ook positief kunnen uitvallen, is een neutrale definitie van risico‟s voor de opbouw van een kennisagenda over risico‟s waardevoller dan een beperking van het begrip risico‟s tot negatieve gevolgen die schade of verlies voor een actor of zijn omgeving met zich meebrengen. Bovendien heeft het begrip risico in het alledaagse taalgebruik ook tweeërlei toepassingen, namelijk risico‟s nemen en risico‟s mijden. Ieder gedrag, ook het nemen of het mijden van risico‟s levert nu eenmaal voor- en nadelen op: ‘Behaviour is shaped and maintained by its consequences’ zegt Skinner (1971, blz. 23). Het zinnige motief om risico‟s te nemen vormt de kans op het behalen van voordeel, waarbij de waarde van de uitkomst met gunstig effect, vermenigvuldigd met de kans daarop door een actor hoger wordt ingeschat dan de waarde van een uitkomst met ongunstig effect vermenigvuldigd met de kans daarop.

Opbouw van dit document In hoofdstuk 1 (Inleiding) wordt ingegaan op definities van risico‟s. Een definitie van een risico is belangrijk voor de vraag hoe in de besluitvorming met riskante activiteiten om te gaan. Gaat het bij risico‟s louter om de nadelige effecten, in de vorm van kans op gevaar en schade in de toekomst of moeten ook de voordelen van een riskante activiteit in de beschouwing betrokken worden?

4 In hoofdstuk 2 komt de geschiedenis van het veiligheidsbeleid van de Nederlandse overheid aan de orde. Ongeveer vanaf het moment dat de eerste tekenen van een ontluikende industriële revolutie in Nederland zichtbaar werden, tekenden zich de contouren van een veiligheidsbeleid af. Het veiligheidsbeleid van de overheid heeft een ontwikkeling doorgemaakt die paste bij de ontwikkeling van de technologie in de negentiende en een groot deel van de twintigste eeuw. Deze ontwikkeling wordt beschreven in hoofdstuk 2. Nieuwe technologieën dienden zich aan en dat had consequenties voor het veiligheidsbeleid van de overheid. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de uitdagingen die nieuwe risico‟s stellen aan het beleid van de overheid. Deze ontwikkelingen hebben er mede toe geleid dat riskante activiteiten hoe langer hoe meer aan een afweging tussen belangen worden onderworpen. In hoofdstuk 4 gaat in op het meten en wegen van risico‟s. In hoofdstuk 5 komen tenslotte de kennisvragen aan bod.

Eerdere publicaties over risico’s ‘Risico’s zien we overal. We leven immers in een risicomaatschappij. De vraag is: hoe gaan we hiermee om? Veel risico’s om ons heen gaan ongemerkt voorbij, maar soms worden we wakker geschud door calamiteiten. Eigenlijk nemen we constant risico’s, bewust en onbewust. Risico’s zijn ongelijksoortig en ongelijkwaardig. Risicopercepties en risico-attitudes van verschillende mensen lopen sterk uiteen. Voor de overheid vormen de verschillende risico’s en de benadering daarvan een probleem. Burgers stellen de overheid aansprakelijk voor hun veiligheid. Verzekeraars ontvangen steeds meer claims. Het is goed om eens een risicokaart voor Nederland te maken’. De Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad hebben in juni 2003 een ongevraagd advies aan de Regering uitgebracht, waarin zij stellen dat in het veiligheidsbeleid van de overheid ‘meer tot uitdrukking moet worden gebracht dat we leven in een risicosamenleving waarin het niet mogelijk is om risico’s tot nul te reduceren. We kunnen echter wel werken aan het continu verbeteren van de externe veiligheidssituatie tot een redelijk en verantwoord niveau. Hiertoe moeten verantwoordelijkheden en bevoegdheden veel duidelijker toegedeeld worden aan de diverse partijen die daarop invloed uitoefenen. Ook moeten partijen elkaar nadrukkelijker op reeds bestaande verantwoordelijkheden aanspreken’. Risico‟s kennen een inherente factor van onzekerheid en deze onzekerheid moet, zo wordt bepleit, met een opener vizier tegemoet getreden worden. Handelen in onzekerheid gebeurt bijkans vaker wel dan niet. Onzekerheid impliceert ook een ontvankelijke houding jegens andere dan traditionele denkbeelden over risico‟s. Met name de geluiden van early warners: de burgers, praktijkexperts en maatschappelijke organisaties wier kennis vaak als niet voldragen of volwaardig wordt gezien, moeten door wetenschappers èn door beleidsmakers serieus genomen worden. Laatstgenoemden zouden op hun beurt meer als early listeners moeten optreden. Juist de kennis die binnen de wetenschappelijke wereld geen fait accompli is, „conventional wisdom‟ of kennis die geheel ontbreekt kan een sleutel tot vroegtijdige detectie van risico‟s zijn. Voelsprieten ontwikkelen, die systeemveranderingen aan „zien‟ komen, en daar een legitimatie voor „weten‟ te vinden. Wetenschappelijke kunde zou aangewend moeten worden om dergelijke niet gestandaardiseerde kennis op haar merites te beoordelen. In de Nota Omgaan met risico‟s van het ministerie van VROM (1989) wordt gesteld dat de kans om door een calamiteit of door de blootstelling aan gevaarlijke stoffen of straling voor een inwoner van -6 Nederland niet groter mag zijn dan één op de miljoen (10 ) per jaar, dat wil zeggen een op de miljoen blootgestelde personen per jaar. Dit is het individuele of plaatsgebonden risico. Het RIVM/Milieu- en Natuurplanbureau stelt zich in het rapport Nuchter omgaan met risico‟s (2003) op het standpunt dat een standaardbenadering op grond van een risiconorm tot uitkomsten kan leiden die als onbillijk kunnen worden ervaren, dan wel vanwege een onrechtvaardige verdeling van risico‟s of de hoogte er van, dan wel vanwege de kosten die gemaakt moeten worden om de risico‟s te reduceren. Tenminste 37.000 Nederlanders lopen als gevolg van de opslag, het gebruik en transport van gevaarlijke stoffen -6 een risico dat groter is dan de norm van 10 voor het individuele risico. Het RIVM pleit in zijn rapport voor een gedifferentieerde benadering van risico‟s.

5

2. OUDE RISICO’S: DE HISTORIE VAN HET VEILIGHEIDSBELEID VAN DE OVERHEID Het vervoer van gevaarlijke stoffen In 1807 ontplofte er in het centrum van de stad Leiden een schip gevuld met 37.000 pond buskruit. De gevolgen waren catastrofaal: 151 doden en meer dan 2000 gewonden. De materiële schade was ook aanzienlijk en nog steeds zichtbaar. Honderden huizen waren niet meer voor bewoning geschikt. Als reactie op deze calamiteit werd in 1815 de Wet op het vervoer van buskruit ten uitvoer gebracht. In 1884 zag een Wet op de ontplofbare stoffen het levenslicht, vanwege de introductie van een aantal nieuwe gevaarlijke stoffen. Een aantal jaren eerder werd de Wet vergiftigde stoffen door het Parlement in 1876 aangenomen. Deze wet kwam tot stand naar aanleiding van het vervoer per schip van vaten gif vanuit Duitsland naar de haven van Rotterdam, alwaar de vaten met gif in een zeeschip zouden worden overgeladen, om ze vervolgens in zee te dumpen (Brugmans, 1961). Er zouden nog meer zendingen volgen uit Duitsland en in Rotterdam verladen worden. Uit angst dat een binnenvaartschip op de rivier een aanvaring zou krijgen en het gif in de rivier terecht zou komen, werd in 1876 de Wet op de vergiftigde stoffen in werking gesteld, als voorloper van de Wet gevaarlijke stoffen van 1963.

Veiligheid van arbeiders: de industriële revolutie en de veiligheidswetgeving Iedere nieuwe of revolutionaire technologische ontwikkeling creëert onvoorziene problemen. Een in 1886 door de toenmalige Regering ingestelde Staatscommissie (Brugmans, 1961) concludeerde dan ook in zijn verslag, ‘dat wettelijke bepalingen in het belang van veiligheid en gezondheid der arbeiders niet konden worden gemist; de ondernemers besteedden inderdaad bij de inrichting hunner bedrijven dikwijls onvoldoende aandacht daaraan’. Tijdens de industriële revolutie, die in Nederland tussen 1850 en 1870 plaatsvond, verdwenen het handwerk, de manufactuur en de huisindustrie. Er werden fabrieken opgericht, de productie werd voor het eerst op grote schaal gemechaniseerd en de arbeid werd gericht op massaproductie. De fabrieksmatige produktie bracht een arbeidsverdeling met zich mee die onbekend was in de periode van voor de industriële revolutie. Arbeiders gingen hoe langer hoe meer deeltaken verrichten (tegenwoordig zijn dat deeltijdtaken), werden in het produktieproces afhankelijk van anderen en hadden een beperkte verantwoordelijkheid en zeggenschap over de produkten die zij maakten, hun werkomstandigheden en hun veiligheid. Dit alles leidde niet tot veilige(r) werkomstandigheden in de industrie. Pas nadat een wettelijke regeling het levenslicht zag, de Veiligheidswet van 1895, werd de werknemer een zekere wettelijke bescherming geboden tegen onveilige werkomstandigheden. De Veiligheidswet van 1895 (Stbl. 137) voorzag in zeer gedetailleerde voorschriften, neergelegd in het Veiligheidsbesluit. Het is opmerkelijk, dat zich uit de Tweede Kamer slechts enkele stemmen tegen deze vorm van overheidsingrijpen verhieven. De waarschuwing, dat het niet op de weg van de overheid lag om volwassen arbeiders te bevoogden door hen te beschermen tegen eigen roekeloosheid of zorgeloosheid, vond geen weerklank meer, aldus Brugmans (1961).

De tweede industriële revolutie In het begin van de twintigste eeuw vond de tweede industriële revolutie plaats. Deze voltrok zich in de jaren tussen 1918 en 1928, en heeft zich met name gekenmerkt door de toepassing van technische en natuurwetenschappelijke vindingen in de industrie. Daardoor ontstond de mogelijkheid geheel nieuwe goederen te produceren. Een spectaculaire ontwikkeling vond in deze periode in de chemische industrie plaats, onder meer door de ontwikkeling van synthetische reukstoffen, kunstrubber, beton, kunstharsen en kunstzijde. De tweede industriële revolutie bracht ook een verandering teweeg in de opvattingen die men had over arbeidsveiligheid en gezondheidsbescherming van de werknemer. De Veiligheidswet van 1934 vormde de neerslag van deze veranderde opvattingen. De strekking van de Veiligheidswet van 1934 is ‘het voorkomen en bestrijden van de gevaren voor ongevallen, de gezondheid en hygiëne bij de arbeid’. In de Veiligheidswet van 1934 wordt ervan uitgegaan dat de werknemer moet worden beschermd, waarbij de zorg voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemer, en het voorkomen van ongevallen binnen het bedrijf de verantwoordelijkheid is van de werkgever. De Veiligheidswet rept dus nog niet over een gezamenlijke verantwoordelijkheid van werknemer en werkgever, waar de huidige Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) juist wel van uitgaat. Voorts richt de Veiligheidswet van 1934

6 zich op ‘het voorkomen, beperken en bestrijden van brand of explosie, het beperken van brand of explosiegevaar, alsmede het beperken van ongevallen bij brand of explosie‟. De ongevallen waarover in dit wetsartikel gesproken wordt, hadden meestal een geringe omvang. De kans op optreden van deze ongevallen was echter wel hoog. Toch deden zich in het begin van devorige eeuw al enkele calamiteuze ongevallen voor. Zo detoneerde in 1921 bij BASF in Oppau (Duitsland) bij het plegen van een handeling die al zo‟n 16.000 maal uitgevoerd was, een berg kunstmest van 4500 ton. De ontploffing veroorzaakte een krater van 80 meter doorsnede en 15 meter diepte. Er waren 430 doden te betreuren, waarvan er 50 in het aanpalende dorp vielen.

De veiligheid van de omgeving: de Hinderwet De geschiedenis van de Hinderwet gaat nog wat verder terug dan die van de Veiligheidswet. Al in 1810 vaardigde keizer Napoleon een decreet (Bomhof, 1975) uit, waarin onder meer werd voorgeschreven dat een vergunning nodig was voor het voeren van een bedrijf. Het Keizerlijk decreet kende een drietal categorieën van inrichtingen; bedrijven die alleen op een bepaalde afstand van de woonbebouwing mochten worden gevestigd op een door de overheid aan te wijzen plek, ten tweede inrichtingen die alleen in de buurt van woningen mochten worden opgericht als vaststond dat zij geen ernstig gevaar of hinder konden veroorzaken, en tenslotte inrichtingen, die geen hinder of gevaar konden veroorzaken in de woonomgeving en in de bebouwde kom gevestigd konden worden. Op het Keizerlijke decreet werd in 1814 een Koninklijk Besluit gebaseerd, waarmee beoogd werd activiteiten, die gevaar, schade of hinder konden opleveren voor de omgeving tegen te gaan. Voorts kon toestemming tot het oprichten van een bedrijf onder voorwaarde worden gegeven. In 1875 werd het Koninklijk Besluit omgezet in de Fabriekswet. Toen in 1896 de Veiligheidswet in werking trad, werd de Fabriekswet omgedoopt in de Hinderwet. Vanaf dat moment bestonden er dus juridische kaders voor het waarborgen van wat tegenwoordig respectievelijk de interne veiligheid en de externe veiligheid genoemd wordt. De veiligheidswetgeving van 1895 en 1934 heeft min of meer gelijke tred proberen te houden met de maatschappelijke ontwikkelingen, hetgeen uitgemond is in de Arbowet. Wezenlijk in deze wet is dat het arbeidsklimaat, de gezondheid en de veiligheid van de werknemer een gezamenlijke verantwoordelijk zijn van werkgever en werknemer. Opmerkelijk is, dat zowel het Keizerlijk decreet van 1810 als het Koninklijk Besluit van 1814 aan het verlenen van een vergunning de voorwaarde werd verbonden dat eerst bij de omwonenden geïnformeerd moest worden naar eventuele bezwaren tegen het vestigen van een fabriek of inrichting. In het Koninklijk Besluit van 1924 werd bovendien geregeld dat van eventuele bezwaren van omwonenden proces verbaal moest worden opgemaakt.

De ontwikkeling in de tweede helft van de twintigste eeuw Aan het begin van de vorige eeuw gingen industriële activiteiten gepaard met een grote kans op ongelukken, maar met relatief geringe gevolgen, uitzonderingen daar gelaten. Kenmerkend voor de grootschalige technologische ontwikkelingen die zich vanaf de jaren zestig in de vorige eeuw hebben voltrokken, zijn de kleine kansen op ongelukken, die echter wel omvangrijke gevolgen hebben. De calamiteiten in Seveso (1976), Bhopal (1984) en Tsjernobyl (1986) hebben indertijd erg tot de verbeelding gesproken en zijn in ieders geheugen gegrift. Grootschalige activiteiten worden vooral aangetroffen in de chemische en petro-chemische procesindustrie, waarbij Nederland in vergelijking met andere geïndustrialiseerde landen een zeer vooraanstaande plaats heeft kunnen innemen. 2 Nederland heeft de grootste dichtheid aan petrochemische industrie per km ter wereld. De grootschaligheid van deze industrietak heeft een keerzijde. De chemische industrie bracht een aantal risico‟s voor de omgeving met zich mee, die zich nog niet eerder op een dergelijke schaal hadden voorgedaan. Het gaat daarbij in het bijzonder om risico‟s waarbij, gekoppeld aan een kleine kans tot optreden, ongevallen kunnen optreden met zeer grote gevolgen voor de omgeving. Deze gevolgen zullen in den regel omvangrijker zijn, naarmate riskante activiteiten dichter bij bevolkingsconcentraties worden ondernomen. Tevens deed zich een groei voor in de transportstromen van gevaarlijke stoffen. Deze transportstromen voerden in een aantal gevallen door bebouwde kommen hetgeen een verhoogd risico opleverde voor de bevolking. Op 24 juni 1982 werd door de EU de Post Seveso richtlijn vastgesteld, waarin werd vastgelegd dat omwonenden geïnformeerd moesten worden over de risico‟s die zij lopen.

7

De geschiedenis herhaalt zich In 1972 kwam de Club van Rome uit met haar rapport „de Grenzen aan de Groei‟ over de uitputting van grondstoffenvoorraden. In de jaren zeventig heeft de onzekerheid omtrent de besluitvorming ten aanzien van de uitbreiding van het aantal kerncentrales geleid tot een maatschappelijke discussie over de energievoorziening. Er werd door de Regering in de zogenoemde Opzetnota een verband gelegd tussen de maatschappelijke discussie over de energievoorziening en externe veiligheid: ‘Onmiskenbaar komt de behoefte aan het voeren van een maatschappelijke discussie over bovengenoemde uitbreiding van ons nucleair potentieel voort uit een in ruime kring gegroeide ongerustheid over het functioneren van kerncentrales, en het daarmee samenhangende stralingsrisico, een en ander tegen de achtergrond van een groeiende maatschappelijke aandacht voor industriële veiligheid in meer algemene zin’. Naast de eerdergenoemde ontwikkelingen heeft een andere, zich acuut manifesterende gebeurtenis er in belangrijke mate toe bijgedragen dat de grootschalige introductie van gevaarlijke stoffen in versneld tempo onderwerp werd van politieke besluitvorming. In 1973 deed zich de eerste energiecrisis voor. De Nederlandse energievoorziening bleek kwetsbaar, omdat deze in belangrijke mate afhankelijk was van een ongestoorde aanvoer van aardolie uit het politiek instabiele Midden Oosten. In verband met de verwachte onzekerheden rond de beschikbaarheid van aardolie werd een verruiming van het aanbod van andere energiedragers dringend noodzakelijk geacht. LNG en LPG zouden een bijdrage kunnen leveren aan de diversificatie van energiedragers. Mede naar aanleiding daarvan heeft de Gasunie kort na de eerste oliecrisis plannen ontwikkeld om uit Algerije te importeren vloeibaar gemaakt aardgas op- en over te slaan op de Maasvlakte. De aanvoer van LNG en LPG ging vanwege de grootschaligheid daarvan gepaard met een aantal toen nog onbekende risico‟s. Ten behoeve van een politieke beslissing is in 1977 door de Regering om een aanvullend onderzoek gevraagd. Dit onderzoek had ondermeer betrekking op het inschatten van de risico‟s en op de keuze van een locatie voor de op- en overslag van vloeibaar aardgas, buitengaats, op de Maasvlakte of in het Eemshavengebied. Uiteindelijk werd door de Regering voor het Eemshavengebied gekozen. Door factoren van andere aard is het Eemshaven gebied nooit in gebruik genomen voor aanlanding van LNG.

Conclusie Uit dit historische overzicht kunnen we het volgende concluderen: In de eerste plaats valt er een geleidelijke overgang waar te nemen naar een gedeelde verantwoordelijk voor de veiligheid door werkgever en werknemer. Het gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen voor de veiligheid heeft gevolgen gehad voor de besluitvorming. Als verschillende actoren verantwoordelijkheid dragen, dan dienen hun belangen ook in de besluitvorming verdisconteerd te worden. Die gezamenlijke verantwoordelijk vormt onderdeel van een trend naar een grotere individualiteit, toenemende individuele verantwoordelijkheid, meer vraagsturing, marktwerking en minder overheid. De verzorgingsstaat heeft in zijn zorg van de wieg tot het graf in het recente verleden veel risicomanagement voor zijn rekening genomen. Hierin is een kentering waar te nemen. Zo hier en daar zegt de overheid dat zij de omgang met risico‟s wat meer aan de burger wil laten, bijvoorbeeld met betrekking tot wonen in regelmatig overstroomde gebieden. In de tweede plaats is de omvang van potentiële negatieve gevolgen van riskante activiteiten toegenomen. Konden de gevolgen in de eerste helft van de vorige eeuw beperkt worden tot de buurt en de stad, tegenwoordig zijn veel risico‟s grensoverschrijdend geworden. In de derde plaats is de mobiliteit van risico‟s sterk toegenomen, en niet alleen vanwege het vervoer van gevaarlijke stoffen, de vogeltrek of scheepsbewegingen. In de vierde plaats is het door de gedaantewisseling van risico‟s in de loop der tijd steeds moeilijker geworden om de ware omvang van een risico vast te stellen, ondanks de sterk verbeterde meetmethodes. In de vijfde plaats worden in ieder geval in de geïndustrialiseerde wereld mensen steeds ouder, hetgeen wel moet betekenen dat het totale gevaar waaraan zij gedurende hun leven zijn blootgesteld zijn, steeds lager is geworden.

8

Het standpunt van de Regering inzake de externe veiligheid anno 20051 In 2005 heeft het Kabinet een vernieuwd standpunt geformuleerd aangaande risico‟s in relatie tot externe veiligheid. In de Kabinetsreactie op het gezamenlijk advies „Verantwoorde risico‟s, veilige ruimte‟ van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad (juni 2003) noemt de Regering drie punten die volgens haar aan de basis liggen van de door beide adviesraden genoemde stagnatie en uitholling van het veiligheidbeleid: Onvoldoende verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. In de praktijk van het externe veiligheidsbeleid is sprake van onvoldoende eenduidige toewijzing van verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan betrokkenen. Mede door het ontbreken van deze toewijzing is er te weinig stimulans bij voor risicobronnen verantwoordelijke personen om veiligheidsrisico‟s te beheersen of te verminderen. Het bestaande instrumentarium geeft betrokkenen voorts te weinig mogelijkheden om effectief te sturen en het biedt geen of onvoldoende inzicht in de afzonderlijke facetten die aard en omvang van een risico bepalen. De raden stellen op dit punt dat er onvoldoende afstemming tussen ruimtelijke ordening en veiligheid plaatsvindt. Problematische normhantering en normstelling. Naar de mening van de raden is de normering en de wijze waarop deze in de praktijk gebruikt wordt ingewikkeld en sluit deze onvoldoende aan bij de belevingswereld van burgers en voor risicobronnen verantwoordelijke personen: er wordt geen aandacht gegeven aan de maatschappelijke betekenis van de risicoveroorzakende activiteit en de risico‟s worden niet in samenhang met andere risico‟s in het gebied bekeken. Ook is het begrip „oriëntatiewaarde‟ - een waarde waar je gemotiveerd van af mag wijken - van het groepsrisico volgens de raden moeilijk te hanteren voor bestuurders. Voor het plaatsgebonden risico ontbreekt een wettelijke regeling, zodat gemeenten daar bij planvorming formeel geen rekening hoeven te houden. Discrepantie tussen beleidsdoelen en de mogelijkheden om doelen te verwezenlijken. De raden constateren dat de ambities van het veiligheidsbeleid niet in overeenstemming zijn gebracht met de benodigde financiële middelen om die ambities waar te maken en dat de daartoe benodigde inspanning voor uitvoering, toezicht en handhaving onvoldoende geleverd is. In het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (NMP4), getiteld „een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid‟ (2001) zijn met het oog op het garanderen van de externe veiligheid twee ambities geformuleerd: Het realiseren van een minimum beschermingsniveau in de woonomgeving van mensen (uitgedrukt als een kans om op die plek het dodelijk slachtoffer te worden van een ongeval, het zogenaamde plaatsgebonden risico); Het bewuster omgaan met het accepteren van situaties waar door een ongeval veel doden en gewonden kunnen vallen en veel maatschappelijke schade kan ontstaan (uitgedrukt als kansen op verschillende ongevalscenario‟s met bijbehorende effecten voor mensen en omgeving, het groepsrisico). Het plaatsgebonden risico is als grenswaarde in het beleid verankerd. Het is een basisveiligheidsniveau. Om aan de maatschappelijk gewenste diversiteit en dynamiek te kunnen voldoen, wordt periodiek bezien of dit basisveiligheidsniveau voor alle activiteiten en situaties houdbaar is. Naast het plaatsgebonden risico blijft uiteraard het algemene uitgangspunt in het milieubeleid gelden dat risico‟s zoveel mogelijk bij de bron moeten worden gereduceerd, conform het ALARA-principe („As Low As Reasonably Achievable‟) zoals dat bij de vergunningverlening aan bedrijven wordt toegepast. Bestuurders hebben ook aangegeven onvoldoende uit de voeten te kunnen met de huidige oriëntatiewaarde voor het groepsrisico, die in de praktijk alleen wordt gehanteerd als een norm in de bestuurlijke afweging of een bepaalde activiteit of een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling al dan niet doorgang kan vinden. De Regering wil het besluitvormingsproces rond groepsrisico‟s verbeteren. Het accent ligt niet langer op het behalen van een bepaald gekwantificeerd veiligheidsniveau, maar op een expliciete en transparante bestuurlijke afweging, waarbij wordt vastgesteld of de resterende risico‟s maatschappelijk aanvaardbaar zijn of niet. 1

Gedetailleerde kennisneming hiervan vergt eerst lezing van de risicobegrippen in hoofdstuk 4, op blz. 24 en 25.

9

3. NIEUWE RISICO’S EN UITDAGINGEN: RISICO’S ALS VERDELINGSVRAAGSTUK Het feit dat mensen steeds ouder worden, of anders gezegd steeds minder risico lopen om vroegtijdig te overlijden, zegt niet alles over de toename van het aantal risico‟s waaraan de maatschappij blootstaat en evenmin iets over de aard van die risico‟s. Het laat in het midden dat de gevoeligheid voor risico‟s in de samenleving toegenomen kan zijn (zie Van Asselt, 2000). Het doet ook weinig af aan de tendens dat risico‟s zich de afgelopen decennia steeds meer ontpopt hebben als een verdelingsvraagstuk. Maatschappelijke en politieke conflicten gaan niet langer exclusief over de verdeling van schaarste en welvaart, maar ook over de verdeling van de gevolgen van risico‟s, of zoals economen het zouden benoemen, de verdeling van externe effecten van economisch handelen (zie Beck,1997). Waar vroeger de externe effecten bij de grens tegengehouden werden, zijn zij tegenwoordig grensoverschrijdend, als bijverschijnsel van globalisering. Gebeurtenissen aan de andere kant van de wereld kunnen gevolgen hebben voor de Nederlandse samenleving en haar burgers. Dit is één van de meest in het oog springende kenmerken van globalisering en het vertaalt zich conceptueel in termen van de risicosamenleving. Te denken valt aan de wereldwijde verspreiding van virussen, zoals Aids, vogelgriep en de gekke koeienziekte, de georganiseerde criminaliteit, klimaatveranderingen die met steeds grotere schommelingen in het weer gepaard gaan en op langere termijn onomkeerbare gevolgen kunnen hebben, een renteverhoging in China of een valutacrisis in Rusland die onvoorziene gevolgen kunnen hebben voor het besteedbaar inkomen van een Nederlandse werknemer. Aan het voorkomen van dergelijke risico‟s, ver weg, kunnen nationale overheden die geconfronteerd worden met de gevolgen weinig tot niets doen, behalve hun burgers te adviseren om uit voorzorg tijdig maatregelen te nemen, om landen waar deze risico‟s zich het meest prominent manifesteren te mijden en kwetsbare populaties te isoleren om confrontatie met een risico zo veel mogelijk uit de weg te gaan. Deze ontwikkelingen hebben zich niet van vandaag op gisteren voorgedaan. De ramp in Tsjernobyl is al weer twintig jaar geleden gebeurd. In de onderstaande opsomming wordt een aantal contrastrijke overgangen genoemd die zich de afgelopen decennia gemanifesteerd hebben en die tezamen inhoud kunnen geven aan het concept risicosamenleving. Het gaat om de overgang van oude risico‟s naar nieuwe risico‟s. 

Van epidemie naar pandemie;



Van dijkdoorbraken naar duindoorbraken;



Van weersverandering naar klimaatverandering;



Van dode vissen naar verdwijnende soorten;



Van dalend grondwater naar een stijgende zeespiegel;



Van chemische verontreiniging naar biologische verontreiniging;



Van stank naar fijnstof;



Van zichtbare (proces)technologie naar onzichtbare micro- en nanotechnologie



Van vandalisme naar terrorisme;



Van kruimeldiefstal naar grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit;



Van ongelukken in kolenmijnen naar ongelukken met kerncentrales;



Van auto-ongelukken naar vliegtuigcraches;



Van traditionele, relatief trage media naar snelle nieuwe media, zoals internet.

Het grensoverschrijdende karakter is in ieder geval een kenmerk van nieuwe risico‟s. De bronnen van nieuwe risico‟s kunnen minder goed gelokaliseerd worden en/of gecontroleerd worden dan de bronnen van oude risico‟s. Door het grensoverschrijdende karakter van risico‟s zijn overheden lang niet altijd bij machte om risico‟s effectief te managen. Gevolg is dat burgers bij ontstentenis van een vangnet van de overheid, veel directer te maken krijgen met deze risico‟s. Willen zij met deze risico‟s kunnen omgaan, dan wordt van hen ook „risicomanagement‟ verwacht. Dat begint al met de simpele afweging om wel of niet op vakantie te gaan naar landen waar vogelgriep geconstateerd is of de kans om met een besmet infuus in aanraking te komen in landen met een hoog percentage HIV besmettingen. Weegt de kleine kans op besmetting op tegen een aantrekkelijke prijs van een reis?

10 Meer in zijn algemeenheid is het aantal keuzemogelijkheden van burgers en consumenten enorm uitgebreid door een sterk toegenomen aanbod van producten en diensten, de komst van steeds meer aanbieders, betere marktwerking, de komst van internet, de snelheid van technologische ontwikkelingen, die nauwelijks zijn bij te benen, culminerend in de omslag van een aanbodgestuurde economie naar een vraaggestuurde economie. Meer keuzemogelijkheden gaan bijkans logaritmisch gepaard met meer risico‟s. De gevoeligheid voor risico‟s zou in de samenleving kunnen groeien met de toename van het aantal individuele beslissingen in relatie tot het aantal groeps- en collectieve beslissingen. Naarmate burgers in uiteenlopende situaties steeds meer beslissingen voor hun „rekening‟ moeten nemen, zal het afwegen van alternatieven en het nadenken over de gevolgen van een beslissing een toenemend beslag leggen op de cognitieve vermogens van mensen. Tegelijkertijd kan de neiging ontstaan om in routines en automatismen te vervallen en als het maar even mogelijk is vuistregels te gebruiken bij het nemen van beslissingen, om maar van de onzekerheid en stress, die besluiteloosheid en beslissingsconflicten met zich meebrengen, verlost te zijn (zie ook Janis & Mann, 1977, blz. 46). Onzekerheid en spanning nemen af, zodra mensen een beslissing hebben genomen (zie ook Janis & Mann, 1977, blz. 47). Snelle beslissingen lijken kordaat, stoer en rationeel, maar zouden op wat langere termijn als ze ondoordacht blijken te zijn, onomkeerbare schade kunnen opleveren. Maatschappelijk is zo‟n ontwikkeling niet van gevaar ontbloot. Ze kan leiden tot escapisme en het mijden van risico‟s bij ontstentenis van instituties die beslissingen „voorkoken‟ en „voorsorteren‟. De dwang van voortdurend moeten kiezen en de door maatschappelijke omstandigheden ingegeven dwang om steeds na te moeten denken over de gevolgen van een beslissing zijn nog onvoldoende onderkende aspecten van de „risicosamenleving‟. Globalisering en de risicosamenleving bieden uiteraard ook kansen. Ook om die reden is het zinvol om risico te definiëren als een notie waarbij zowel negatieve als positieve mogelijke effecten worden beschouwd. Steeds meer risico‟s komen op het speelveld van de burger terecht. Waar de overheid zich onthoudt van bemoeienis, kan het indekken tegen risico‟s in veel gevallen aan de markt overgelaten worden. Daarmee worden risico‟s uit de collectieve, publiekrechtelijke sfeer gehaald en in een privaatrechtelijke juridische context geplaatst. Een privaatrechtelijke context kan op zijn beurt ook weer gevolgen hebben voor de manier waarop de voor- en nadelen van riskante activiteiten door individuele actoren tegen elkaar worden afgewogen. Daarmee zijn in ieder geval twee sporen in de omgang met risico‟s te identificeren, publiekrechtelijke en privaatrechtelijke afwegingen. Een kennisvraag is het ontwerpen van een normatiek, die verduidelijkt in welke gevallen een publiekrechtelijk dan wel een privaatrechtelijk omgangspatroon met betrekking tot risico‟s de voorkeur verdient: wat voor gevolgen kan een privaatrechtelijke context hebben voor de inhoud en de vorm van beslissingen? Het onderscheid tussen het individuele en het interpersonele perspectief is essentieel, omdat beide perspectieven met twee geheel verschillende trade-offs gepaard gaan, die beide overigens prominent aanwezig zijn in de besluitvorming van politieke en bestuurlijke gremia. In het eerste geval gaat het om de utilitaire afweging tussen voor-en nadelen en in het tweede geval om de bestuurlijke afweging tussen belangen van verschillende actoren. Voor het vervaardigen van een kennisagenda en het formuleren van de juiste kennisvragen is het zinvol om het onderscheid tussen individueel en interpersoneel goed uit te werken: Individueel: de afweging door een actor tussen voor- en nadelen van een riskante activiteit, die ééndimensionaal van aard is. „Expected value‟ trade-offs staan model voor dit soort individuele afweging van een actor tussen de positieve en negatieve gevolgen van een activiteit. Risicoanalyses en kosten-baten analyses zijn meetinstrumenten om dit soort afwegingen kwantitatief te onderbouwen. Interpersoneel: een bestuurlijke afweging tussen belangen van verschillende actoren, die meerdimensionaal van aard is en een kwalitatief karakter heeft. Het gaat om een afweging tussen partijen die een risico nemen, mijden of afwentelen en partijen die door deze handelwijze een gevaar lopen. Meestal komt het er op neer dat de één overwegend van de lusten mag genieten en een ander overwegend de lasten draagt. De overheid kan bemiddelen tussen partijen, waarbij vragen omtrent billijkheid, gelijkheid en rechtvaardigheid in het geding zijn. De overheid kan ook transfers tot stand brengen waardoor compensatie optreedt. Spelmodellen bieden inzicht en uitkomst voor dit type afweging tussen de korte en lange termijn belangen van verschillende actoren. De confrontatie van een afweging tussen voor- en nadelen gemaakt door individuele actoren en een bestuurlijke afweging tussen belangen van verschillende actoren is ingewikkeld en lang niet altijd helder voor zowel insiders als outsiders.

11

Een riskanter bestaan in de risicomaatschappij? De veiligheid van burgers is op veel terreinen sterk toegenomen. Ons voedsel is heel veel veiliger dan vroeger, de schade die door consumptie van goederen ontstaat is sterk afgenomen, het aantal verkeersslachtoffers daalt van jaar tot jaar. De aard van de gevaren die ons omringen is veranderd. Resterende gevaren zijn grensoverschrijdend, slecht beheersbaar en diffuus. We spreken over risico-samenleving vanuit de notie, dat resterende risico‟s ons sterk bezighouden. Maar de oorzaak daarvan is evengoed te verklaren uit de veranderde aard van de risico‟s als uit een veranderde houding tegenover risico‟s: onze mate van acceptatie van gevaren is ongetwijfeld gedaald. Burgers leggen claims op veiligheid bij overheden, die maar al te graag nieuwe verantwoordelijkheden daarvoor aanvaarden, ongeacht de kans op effectieve interventies. Terreurbestrijding is daarvan een mooi voorbeeld. Een belangrijke kennisvraag is dan ook om de wijzigingen in risico-attitudes van structurele aard in kaart te brengen. „Zero tolerance‟ is een norm die de samenleving aan de overheid oplegt, maar waar de overheid zelden aan kan voldoen. In sommioge gevallen is het resultaat van een „zero tolerance‟ beleid in New York niet zozeer het gevolg van de inspanningen van de veelgeprezen ex burgemeester van New York, Rudi Guiliano, zijn, maar deels te verklaren zijn door de uitgestelde effecten van de abortuswetgeving in de VS, die halverwege de jaren zeventig is ingevoerd. Door abortus te legaliseren kwamen minder ouderloze en kansarme kinderen ter wereld die volgens de onderzoeker een groter risico zouden lopen om in de criminaliteit te terecht te komen. Veiligheid kan uit een onverwachte hoek komen (Levitt, 2003). Een wereld in verandering is een wereld met minder institutionele verankeringen, met weinig zekeringen en veel verzekeringen. Instituties zorgen voor borging en bestendiging van het doen en laten van burgers, die zich onder de inklappende paraplu van de overheid steeds minder geborgen voelen. Instituties reduceren onzekerheid en vormen als zodanig een buffer tegen de risico‟s die burgers in tal van sociale domeinen lopen. Het zijn cultuurdragers die mensen veiligheid, geborgenheid en zekerheid verschaffen. Instituties zorgen ook voor grenzen; welk domein is van wie, welke risico‟s mogen waar en wanneer genomen worden en binnen welke zone is dat nog acceptabel, wie is uiteindelijk verantwoordelijk, hoe is de verdeling van lusten en lasten en op wie mag uiteindelijk afgewenteld worden? Als grenzen wegvallen, dan betekent dat een belangrijk functieverlies voor instituties en minder geborgenheid en veiligheid voor burgers. Het levert aan de andere kant ook meer vrijheid voor actoren op, ontdaan van de institutionele beklemming die mogelijk een rem op de ontplooiing van activiteiten en het nemen van risico‟s is geweest (bijvoorbeeld na afloop van een oorlog, als de vrede getekend is, instituties in puin liggen en uitdagingen aan de horizon verschijnen als de opgaande zon: ‘rising opportunities’ liggen in het verschiet). Meer vrijheid betekent meer risico‟s. De risicomaatschappij is ook de maatschappij waarin de „life-cycles‟ van organisaties, producten en carrières steeds korter worden en bestaande instituties, inclusief hun grenzen en normeringen in verval raken. Uiteindelijk raken ze in onbruik, inclusief de normen en waarden die zij uitdroegen. Het roept de vraag op hoe risiconormen voor het individueel of plaatsgebonden risico en het groepsrisico in dat geweld overeind blijven en bestuurders voldoende houvast bieden om daarop hun beslissingen over de aanvaardbaarheid van een riskante activiteit te kunnen baseren. De risicomaatschappij betekent voor individuele burgers dat zij naar hun eigen perceptie meer aan zichzelf en aan hun eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid overgeleverd zijn. De kerk staat op de tocht en de staat is op de terugtocht. Het hiernamaals als verlangen en de verzorgingsstaat als vangnet bieden niet langer een houvast. Ook dat levert voor de burger een riskanter bestaan op; met een navenante stijging van liability vraagstukken en een groeiende claimcultuur, geschraagd door calculerende burgers en een verschuiving van publiekrecht naar privaatrecht. Maar een trend roept altijd een „tegentrend‟ op, bijvoorbeeld een religieuze revival die tegemoet komt aan latente behoeften aan geborgenheid en zekerheid. Onzekerheid wordt ook gevoed als risico‟s afhankelijk van de context, van belangen, de manier van meten en denkwijzen een andere invulling krijgen door verschillende actoren. Het gevolg daarvan is dat risico‟s als ongelijksoortig en onvergelijkbaar uit de bus kunnen komen. En dat wordt nog eens versterkt doordat verschillende actoren verschillende opvattingen hebben over de ernst, de omvang, de aanvaardbaarheid en de verantwoordelijkheid. Een uitdagende kennisvraag is dan ook in hoeverre ongelijksoortige en onvergelijkbare risico‟s toch op één of andere manier onder één noemer zijn te brengen, gegeven een aantal grondbeginselen van de rechtstaat die de Nederlandse overheid in haar

12 besluitvorming hanteert, zoals rechtsgelijkheid, billijkheid en eenheid van beleid. De vraag is of zo‟n eenduidige noemer is te formuleren. Bij het stellen van dit soort vragen springen direct twee zaken in het oog, namelijk meten en wegen: hoe groot is een risico en wegen de voordelen van een riskante activiteit in voldoende mate op tegen de nadelen? Meten en wegen vormen twee vlakken waarop bestuurders zich bewegen. Ook de burger doet het. Ergens in de afweging van belangen ontmoeten zij elkaar of lopen langs elkaar heen, omdat zij elkaars taal niet spreken, en al of niet bewust van verschillende premissen uitgaan. De overheid, zoals wij die kennen lijkt een institutie, die denkt in standaarden, termen van gelijkheid en eenheid van beleid, bestemd voor een samenleving die veelvormig en voortdurend aan verandering onderhevig is. In de afweging tussen individuele en collectieve belangen is het moeilijk een mal te vinden die op de samenleving als geheel past. Gegeven de veelvormigheid van de samenleving, kan de overheid in het omgaan met risico‟s op verschillende manieren ageren. De overheid kan risico‟s, mijden, afwentelen, nemen, lopen en verhandelen. Daarbij passen een aantal kwalificaties van overheidsbeleid die min of meer regelmatig gebezigd worden: ‘inertie en muddling through’, voortmodderen op de zelfde weg, zaken op zijn beloop laten, niet of te laat ingrijpen en inadequaat reageren, vormen bij elkaar genomen geen onbelangrijk deel van de beschikbare beleidsruimte van overheden. De inertie van de overheid leidt -bedoeld of onbedoeldheel vaak tot het mijden van risico‟s; ‘meer van hetzelfde’, zich uitend in hyperactiviteit en resulterend in nog meer wetgeving, hetgeen tot een verdere verdichting in de regelgeving leidt, die door rechtssubjecten als verstikkend wordt ervaren en een rem zet op de ontplooiing van burgers en bedrijven. Het belemmert het nemen van risico en lokt risicomijdend gedrag bij derden uit en nodigt uit tot het afwentelen van risico‟s op de overheid, omdat de overheid voortdurend de indruk wekt bezig te zijn met het „repareren‟ van datgene wat scheef gegroeid is; ‘de ondernemende overheid’. De overheid gaat joint ventures aan om grote infrastructuurprojecten van de grond te krijgen of neemt de rol aan van venture kapitalist, bijvoorbeeld door het verschaffen van subsidies om investeringen in de collectieve sector te bevorderen of om startende ondernemers te helpen. De overheid stelt zich op als een actor die risico‟s neemt. ‘de terugtredende overheid’. De overheid trekt haar handen af van een aantal taken die traditioneel door haar uitgevoerd werden. Verantwoordelijkheden worden overgedragen en steeds meer activiteiten en hun inherente risico‟s worden aan de markt, zelfstandige bestuursorganen, lokale overheden, het particulier initiatief en de burgers overgelaten. Soms werkt dat, soms ook niet. Het nemen van risico door de samenleving wordt door een dergelijke houding van de overheid in ieder geval gestimuleerd, althans dat is de bedoeling; ‘risicotransfer’. De overheid wil voor de negatieve gevolgen van steeds minder risico‟s alleen opdraaien. Gevolg van deze afwenteling is dat de samenleving riskanter lijkt te worden voor de individuele burger. Actoren moeten zichzelf tegen risico‟s indekken en daar op een ordentelijke manier mee om weten te gaan. Het ideaal is een calculerende burger die gegeven zijn eigen situatie en omstandigheden voor zichzelf een optimale afweging tussen kosten en baten, tussen voor- en nadelen weet te maken; ‘transactioneel’. Het uitruilen van risico‟s tussen actoren. Het bestaan van een riskant object kan verhandeld worden door een werkgelegenheidsproject voor het gebied te ontwikkelen waarin zich de gevolgen van een riskante activiteit eventueel kunnen voordoen. Voor een dergelijke uitruil kan het nuttig zijn om het groepsrisico op een of andere manier tot uitdrukking te brengen: groepsrisico als maat voor compensatie voor mensen die wèl een (onvrijwillig) risico lopen, maar weinig of geen vruchten plukken van een activiteit waardoor zij risico‟s lopen. Een belangrijke vraag is ook of er tussen het geformuleerde beleid en de uitvoering daarvan discrepanties bestaan omdat de percepties van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid verschillend van aard zijn tussen overheid en burger, al naar gelang er sprake is van het nemen, lopen, mijden of afwentelen van risico‟s. In het kader staan verschillende reactiewijzen van de overheid vermeld. Daarnaast zouden in de context van de risicosamenleving en tegen de achtergrond van een grotere individuele verantwoordelijkheid, vraagsturing, meer marktwerking en een terugtredende overheid criteria ontwikkeld kunnen worden voor een schifting tussen riskante activiteiten waarop de overheid beleid moet voeren en waar zij dat kan nalaten, bijvoorbeeld omdat de burger verantwoordelijkheid draagt voor de risico‟s die de door hem of haar vrijwillig gekozen activiteiten met zich meebrengen of omdat het verwaarloosbare risico‟s betreft. Een inventarisatie van geformuleerd beleid en uitvoering daarvan kan een concreet onderzoeksobject zijn met het oog op de toedeling van verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid.

13 Wij kunnen constateren dat er verschillen bestaan in het handelen van één en dezelfde overheid rond risico‟s op verschillende beleidsterreinen. De mate waarin het bijvoorbeeld aan de burger wordt overgelaten gevaarlijk te handelen loopt van sector tot sector sterk uiteen. De verklaring daarvoor is complex; factoren die een rol spelen zijn: 

De veronderstelde handelingscompetentie van de burger;



De mate van vrijwilligheid bij het aanvaarden van gevaar;



De effecten van het gevaarlijke handelen van een actor en voor anderen;



De morele acceptatie van het gevaar;



De „public values‟ die in het geding zijn, zoals de eis tot bescherming van de burger tegen zichzelf;



De institutionele context van het private handelen.

Er bestaat geen geordend overzicht van het relatieve belang van voornoemde factoren per beleidsdomein. Onderzoek zou dit overzicht kunnen produceren. Daarbij dient het besef levend te blijven, dat voornoemd belang in de loop van de tijd kan veranderen in intensiteit. Afbakening van het aandachtsgebied en typologie van risico’s Een afbakening van risicodomeinen lijkt nuttig, maar is niet eenvoudig, omdat risico‟s abstract zijn en ongrijpbaar lijken te zijn omdat zij zich altijd in de toekomst die wij niet kennen, manifesteren. Bovendien ontsnappen ze voortdurend aan het hier en nu, gegeven hun probabilistisch karakter. Risico‟s hebben betrekking op gunstige en ongunstige effecten, die zich met een bepaalde waarschijnlijkheid in de toekomst manifesteren. Als het zover komt, dan is het ook niet altijd even duidelijk binnen welke domeinen gevolgen zich kunnen voordoen en op welke termijn uitgestelde effecten de kop opsteken. Bijvoorbeeld de lange termijn effecten van klimaatverandering, verdroging en de opslag van radioactief afval van kerncentrales. Vlek (2002, blz. 23) probeert aan de behoefte aan afbakening tegemoet te komen door zes kernvragen op te sommen, die naar zijn oordeel de aanjager zijn voor het psychologisch onderzoek naar het omgaan met risico‟s. De eerste van deze zes vragen is in dit kader vooral relevant: ‘wat maakt een activiteit of situatie riskant of juist veilig? Vlek noemt een elftal factoren die hij heeft geïnventariseerd op basis van een grondige literatuurstudie: 

de potentiële mate van schadelijkheid en/of dodelijkheid;



de fysieke omvang (qua oppervlakte) van de schade;



de sociale schade omvang, cq. het aantal getroffen mensen;



de tijdsverdeling van de schade (acute versus uitgestelde effecten)



de kans op schade of verlies;



de beheersbaarheid van de gevolgen



de voorstelbaarheid van de gevolgen (de ervaring, vertrouwdheid met de gevolgen)



de vrijwilligheid van blootstelling (keuzevrijheid)



duidelijkheid en belang van de beoogde voordelen van een riskante activiteit;



de maatschappelijke verdeling van risico‟s en baten;



schadelijke intentionaliteit (criminaliteit, sabotage).

Het afbakenen van risico‟s kan traditioneel, conform de verkaveling van beleidsdomeinen geschieden, zoals economie, gezondheid, milieu, energie en verkeer. In zijn reactie op het advies ‘Verantwoorde risico’s, veilige ruimte’ van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad (juni 2003), noemt het Kabinet (2005) drie beleidsdomeinen waarbinnen het externe veiligheidsbeleid zich afspeelt: 

bronnen in ketens: risicobronnen in samenhang met de keten;



transport in netwerken;

14 

veiligheid op locatie: ruimtelijke ordening en rampbestrijding in relatie tot risicovolle activiteiten.

NB. De overheid gebruikt een ander risicobegrip dan in deze studie is gedefinieerd. Zij redeneert in kansen op realisatie van gevaar. Het gevaar is meestal benoemd als overlijden. Welke risico‟s komen wel of niet in aanmerking om een beleid van de overheid op te voeren? De vraag is dan hoe groot het risico moet zijn om overheidsbemoeienis te kunnen rechtvaardigen en hoe groot een risico mag zijn op grond van een bepaalde veiligheids- en risiconormen om risicoreducerende maatregelen te kunnen nemen. De overheid legt, zo blijkt uit de beleidspraktijk en de jurisprudentie uiteenlopende veiligheids- en risiconormen aan in verschillende domeinen, zonder dat die normen een scheidslijn leggen tussen activiteiten waar de overheid wel en geen beleid op ontwikkelt. De norm voor sociale veiligheid is een 0-risico (zero tolerance), evenals de norm voor voedselveiligheid. De norm voor de externe veiligheid -6 is 10 , dat wil zeggen dat de kans dat gemeten over een periode van een jaar een persoon overlijdt -6 als gevolg van de realisatie van gevaar niet groter mag zijn dan 10 terwijl de norm voor de -4 verkeersveiligheid op 10 neerkomt. De vraag is of hier sprake is van ongelijkheid. Is het legitiem om verschillende normen aan te leggen voor het risico dat individuen lopen, bijvoorbeeld omdat de ene activiteit nu eenmaal ingeburgerd is of een groter maatschappelijk nut afwerpt dan de andere of een dominante individuele behoefte bevredigt. Hangen verschillende risiconormen die de overheid aan activiteiten oplegt, impliciet of expliciet samen met het nut dat een activiteit voor een individu of voor de maatschappij oplevert? En betekent dat we toleranter zijn met betrekking tot activiteiten die een groot persoonlijk of maatschappelijk nut hebben ondanks de relatief grote risico‟s of geldt juist het omgekeerde? Volgen burgers en bestuurders de zelfde beslisregels en criteria als zij meten en wegen? Wij hebben al eerder overwogen, dat mogelijk gunstige effecten een overweging vormen bij risicoacceptatie, en dat overigens onderzoek nodig is naar de factoren, die tot ongelijkheid leiden.

4. DE BASIS VOOR GOVERNANCE VAN RISICO’S: METEN EN WEGEN 4.1 Inleiding Omgaan met risico‟s is niet een activiteit waarop alleen de overheid is aan te spreken. De overheid is lang niet altijd in staat om garanties te bieden met betrekking tot de gevolgen van riskante activiteiten. Omgaan met risico‟s is een zaak van „governance‟: een dynamisch coördinatiepatroon waarin sturingsrollen door verschillende maatschappelijke partijen, de overheid incluis, worden vervuld. Om de keuzes bij de omgang met risico‟s in beeld te brengen gaan wij hier uit van twee centrale assen: 

het meten van risico‟s; op deze as zijn de polen (kwantitatieve) risico-analyse en (kwalitatieve) risicoperceptie;



het wegen van risico‟s; op deze as zijn de polen normstelling en trade-offs (afwegingen tussen belangen).

„Meten‟ en „wegen‟ vormen twee verschillende dimensies bij de beoordeling van risico‟s. Meten heeft ten doel de omvang van een risico vast te stellen en wegen gebeurt om een beslissing te nemen of een risico wel of niet genomen kan worden, gegeven de omvang van het risico, en het nut dat een riskante activiteit oplevert cq. de waarde die aan een riskante activiteit wordt toegekend, gerelateerd aan de kans daarop. Uit de gesprekken met deskundigen uit de wetenschappelijke wereld en het beleid, bleek dat de gesprekspartners steeds accenten legden op verschillende aspecten van risico‟s. Sommige onderzoekers nemen alleen kansen in beschouwing en doen daar alleen uitspraken over, met het oogmerk om risico‟s onderling te kunnen vergelijken, onder de strikte voorwaarde dat kansen wetenschappelijk gevalideerd kunnen worden. Anderen kijken alleen naar gevaar, dat wil zeggen naar de negatieve gevolgen, op basis van de argumentatie dat alleen aantallen doden tellen. Onder bestuurders en ambtenaren treft men eveneens verschillen aan: sommigen leggen de nadruk op de positieve gevolgen van riskante activiteiten, kortom het maatschappelijk nut, waar collectief van geprofiteerd wordt, terwijl anderen vanuit hun beleidsoptiek alleen de negatieve gevolgen in de

15 beschouwing betrekken, omdat de overheid daarop aangesproken kan worden. Er zijn zowel in beleid als in de wetenschap mensen die kansen en gevolgen met elkaar in verband brengen om daarmee de maat van een risico aan te kunnen geven. Uit deze opsomming blijkt wel dat verschillende mensen vanuit verschillende perspectieven ( = percepties) verschillende waarden toekennen aan één en dezelfde riskante activiteit of aan één en dezelfde onzekere uitkomst van een beslissing. Tenslotte bestaan verschillende antwoorden op vraag of de omvang van risico‟s wetenschappelijk vastgesteld kan worden. Een aantal onderzoekers is van mening dat waar mogelijk risico‟s objectief gemeten moeten worden. Waar dat niet mogelijk is, kan men meer procesgeoriënteerd te werk te gaan. Een eenvoudig voorbeeld uit de kansrekening kan het voorgaande verhelderen. Als je een euro opgooit, dan wordt het kop of munt. Beide mogelijke effecten zijn bekend en de kansverdeling ook. Er zijn ook vormen van onzekerheid, waarbij de kansverdeling en/of de mogelijke effecten onbekend zijn. Ook daarmee hebben bestuurders te maken.

Effecten Bekend

Onbekend

Bekend Kansen Onbekend Figuur 1: kansen en effecten In feite leent alleen het Noordwestelijke kwadrant (Bekend/Bekend) zich voor normering. Maar ook in dat geval kun je er voor kiezen om besluitvormers zelf van geval tot geval een afweging te laten maken. Wij noemen dat laatste een „trade-off‟. Hoe je het ook wendt of keert, een norm blijft altijd een resultaat van besluitvorming, dat vervolgens voor een reeks van gevallen geldt. Norm en trade-off zijn dus niet voor de volle honderd percent elkaar uitsluitende categorieën, omdat de norm ooit voortkwam uit een trade-off. Het meten en wegen van risico‟s zijn twee dimensies in de besluitvorming over riskante activiteiten, die respectievelijk betrekking hebben op het vaststellen van de omvang van een risico en het toekennen van een al of niet geobjectiveerde waarde of nut aan de voor- en nadelen die aan een riskante activiteit kleven (zie figuur 2). De dimensie het „meten van een risico‟ kent twee polen. Enerzijds kan het risico van een activiteit kwantitatief vastgesteld worden in termen van kansen en gevolgen door het bewerken van een aantal parameters, die bijvoorbeeld mede ontleend kunnen zijn aan historische ongevallenreeksen. Anderzijds kan een risico vastgesteld worden door aan degenen die een risico nemen, mijden, lopen of afwentelen te vragen hoe groot of klein zij de omvang van een risico persoonlijk inschatten. In het eerste geval wordt kwantitatieve risico-analyse toegepast om kansen op en de gevolgen van een ongeval te kunnen berekenen. In het laatstgenoemde geval wordt gebruik gemaakt van risicoperceptie-onderzoek bij actoren. Beide typen onderzoek hebben geheel verschillende onderzoeksobjecten, namelijk het gedrag van objecten (hoe groot is de kans dat een chloortrein ontspoort?) en het gedrag van subjecten (hoe bang is iemand en hoe erg schat een persoon het gevaar van een kerncentrale in en welk nut verbindt hij of zij aan kernenergie?). Dat betekent dat besluitvorming over risico‟s, gebaseerd op verschillende onderzoeksmethoden en verschillende onderzoeksobjecten, tot verschillende uitkomsten kan leiden. Het neemt echter niet weg dat de polen van ieder van de twee dimensies elkaar niet volledig uitsluiten. De norm kan namelijk het resultaat zijn van een trade-off, terwijl in de risico-analyse aannames verborgen zitten die direct te maken hebben met de wijze waarop een risico-analist een risico percipieert. Figuur 2 heeft dan ook een heuristische waarde, in de betekenis van een vuistregel die een zekere versimpeling van de problematiek weergeeft. De dimensie het „wegen van een risico‟ kent ook twee polen, die elkaar uitsluitende besluitvormingsprocedures behelzen, namelijk de trade-off tussen voor- en nadelen en/of belangen enerzijds en (de toepassing van) risiconormen anderzijds. De trade-off is een proces waarin voor- en nadelen worden afgewogen in een context van onzekerheid. De norm is de uitkomst van dat proces en slaat neer in de samenleving als een gestolde trade-off die zekerheid moet bieden voor alle betrokken partijen en in gelijke situaties en op een gelijke manier wordt toegepast.

16 Zoals figuur 2 laat zien, kunnen de polen, risico-analyse, normen, trade-offs en risicoperceptie op vier manieren met elkaar gecombineerd worden: trade-offs met risico-analyse en risicoperceptie enerzijds en normen met risico-analyse en perceptie anderzijds. Trade-offs en normen sluiten elkaar in principe uit, niet alleen omdat het elkaars tegenpolen zijn, maar vooral omdat er over normen normaal gesproken niet langer gemarchandeerd wordt, nadat daarover een afweging heeft plaatsgevonden. Normen waren ooit de uitkomst van een trade-off. Risico-analyse en risicoperceptieonderzoek zijn eveneens elkaars tegenpolen. Normen star

2

1 Voorbeeld: Milieurisico‟s Overstromingsrisico

wegen

Voorbeeld: Terrorismebestrijding

RisicoAnalyse Kwantitatief

RisicoPerceptie Kwalitatief Voorbeeld: Natuurcompensatiebeleid

Voorbeeld: Sociale veiligheid Politiemonitor

3

4 Trade-offs flexibel

meten Figuur 2: Risico-analyse, normen, trade-offs en risicoperceptie als speelveld

Figuur 2 laat vier sturingskwadranten zien: Risico-analyse en normering vormen twee polen van de dimensies meten en wegen die in de besluitvorming regelmatig in combinatie met elkaar gebruikt worden. Dit is de technocratische variant. De overheid speelt in deze bestuurlijke benadering een centrale rol. Deze benadering van het risicovraagstuk keert zich echter tegen zichzelf in die gevallen waarin onbekende kansen en effecten bestaan. De confrontatie tussen normen en risicoperceptie vertaalt zich vaak in een beleid waarin risicocommunicatie centraal staat. Wat staat een bestuurder te doen, als potentieel blootgestelden ondanks door de overheid veilig geachte normen, zich onveilig (blijven) voelen? Dit is de communicatieve beleidsvariant. Ook in deze variant staat sturing door de overheid centraal. De overheid communiceert naar de bevolking, maar gaat in haar communicatiebeleid wel uit van de risicopercepties en gevoelens van onveiligheid die onder de bevolking leven. Risico-analyse en trade-offs kunnen samengaan als het risico in termen van de kans op negatieve gevolgen wordt afgewogen tegen de voordelen van een activiteit, die bij voorkeur en in zoverre mogelijk kwantitatief en in een zelfde format gepresenteerd worden om een heldere vergelijking tussen beiden mogelijk te maken. Een dergelijke afweging kan neerkomen op een afweging tussen ongelijke grootheden, maar komt in de bestuurspraktijk toch regelmatig voor. Dit is de economischprocesmatige variant. Trade-offs en risicoperceptie gaan goed samen. In het beleid waarin een bestuurlijke afweging centraal staat, kunnen bestuurders het belang en de percepties van stakeholders een plaats geven. Dit is de interactieve bestuurlijke variant. De overheid staat niet per sé centraal. In netwerken en ketens (bijvoorbeeld een veiligheidsketen) kunnen partijen al dan niet met overheidsbemoeienis tradeoffs maken die passen bij gepercipieerde risico‟s. Hoewel bepaalde combinaties elkaar logischerwijs uitsluiten, moeten er op een gegeven moment toch beslissingen genomen worden op grond van overwegingen die niet (goed) met elkaar te rijmen zijn en

17 in combinatie met elkaar eigenlijk tegen iedere logica indruisen. Toch is dat aan de orde van de dag bij bestuurlijk-politieke afwegingen. Het is „core business‟ voor politici en bestuurders. Daarom kan het aanbrengen van een onderscheid tussen utilitaire afwegingen door individuele actoren, die in nutscurves en in verwachte waarden weergegeven kunnen worden èn een bestuurlijk-politieke afweging tussen belangen, uit een oogpunt van probleemanalyse en formulering van onderzoeksvragen relevant zijn.

De bestuurlijke afweging tussen belangen Bestuurders worden geacht een weloverwogen beslissing te nemen. Gegeven het speelveld in figuur 2 is weergegeven, kunnen zij hun beslissingen vanuit verschillende invalshoeken onderbouwen: vanuit de risico-analyse, risicoperceptie, risiconormen of trade-offs, die gebaseerd zijn op waardeverwachtingsmodellen. Daar bovenop moeten bestuurders belangen tegen elkaar afwegen en dat is van een andere orde dan geaggregeerde resultaten van een risico-analyse, van een risicoperceptie onderzoek of van een waarde-verwachtingsmodel te beoordelen. Rond besluiten vinden vaak alle vier de activiteiten plaats, maar door verschillende actoren: een planbureau berekent kansen en effecten, een onderzoeksbureau meet risicopercepties, de beleidsontwikkelaar formuleert normen en het Parlement beslist op grond van trade-off. Hoe lastig de bestuurlijke afweging tussen belangen ook mag zijn, vaak vergeleken met een afweging tussen „appels en peren‟, de samenleving heeft daar geen boodschap aan en wil gewoon een beslissing die als legitiem ervaren wordt en als het even kan ook nog rechtvaardig, billijk en rechtmatig is. De kwaliteit van een beslissing is op twee dimensies te analyseren. In de eerste plaats aan de uitkomst, gegeven de beleidsdoelstellingen en de verwachtingen van relevante actoren en in de tweede plaats aan de manier waarop en de weg waarlangs een bepaalde uitkomst wordt gerealiseerd: het proces c.q. de gevolgde procedure. Uitkomst en proces vormen de twee belangrijkste criteria om de kwaliteit van een beleid of van een beslissing aan af te meten (Tyler & Smith, 1998; Tyler & Lind, 1992; Bekkers, Frissen & Ester, 1996; De Graaf & Grin, 1996). Deze veronderstelling wordt bevestigd door meta-onderzoek uitgevoerd door Tyler en Lind (1992). Zij kwamen er achter dat binnen verschillende instituties, zoals overheden, rechtspraak, gezinnen, politiek, verenigingen, management en arbeidsorganisaties niet de verwachte uitkomst, maar het proces, c.q. de procedure de doorslaggevende factor vormt voor de beoordeling van de kwaliteit van het beleid of van een beslissing. Mensen hechten meer belang aan een rechtvaardige procedure en aan „de manier waarop‟ dan aan wat een beleid uiteindelijk aan opbrengsten voor hen zal opleveren. De vraag is evenwel of dat ook geldt voor de besluitvorming rond risico‟s. Kortom, gaat het bij een oordeel over de legitimiteit van beleid veel meer om het spel, dan om de knikkers? Het blijkt dat gevolgde procedure vooral van invloed is op de houding tegenover een beleid en de geneigdheid om een beleid al of niet te steunen (zie Tyler & Lind, 1992). Wanneer doelgroepen er van overtuigd zijn dat rechtvaardige procedures zijn toegepast zal dat een bevestiging en een bestendiging vormen voor de bestaande -vertrouwens- relatie tussen de doelgroep en de beleidsinstantie, tussen een gezagsdrager en degenen waar hij zijn gezag aan ontleent. Tyler en Lind (1992) dragen ook nog een aanvullende verklaring aan. De mate waarin een burger of een doelgroep gerespecteerd en voor vol wordt aangezien door een gezagsdrager of door de overheid zal in positieve zin bijdragen aan het zelfbeeld van dat individu of die groep. Het vormt de bevestiging van het gevoel dat men deel uitmaakt van een groter sociaal geheel en „gezien‟ wordt als een volwaardig burger. Een interessante kennisvraag luidt of deze algemene inzichten ook zijn toe te passen op besluitvorming rond risico‟s.

4.2 Normen en risico-analyse Risico‟s worden door de overheid in een tweetal verschillende maten uitgedrukt, het individueel risico, ook wel plaatsgebonden risico genoemd en het groepsrisico. Onder individueel risico wordt verstaan de kans die een individu, dat zich een jaar lang op dezelfde plaats ophoudt, in die periode loopt om dodelijk getroffen te worden door een ongeval veroorzaakt door een uit de omgeving afkomstige gebeurtenis. Onder groepsrisico wordt verstaan de cumulatieve kansen per jaar dat tenminste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof betrokken is (BEVI, artikel 1, lid 1, 2004). Met andere woorden de omvang van het groepsrisico wordt bepaald door de kans gedurende de periode van een jaar op een ongeval met bijvoorbeeld een gevaarlijke stof en

18 het aantal potentiële slachtoffers dat zich in de omgeving van een riskante activiteit bevindt. Een nauwkeurige inventarisatie van de bevolking(sopbouw en -dichtheid) is hierbij even belangrijk als het bepalen van de kans op een ongeval. Het groepsrisico kan niet in contouren worden weergegeven, zoals het geval is bij het individueel of plaatsgebonden risico, omdat per locatie de bevolkingsdichtheid kan variëren, maar in de vorm van een fN-curve. Op de X-as van de fN-grafiek worden de aantallen potentiële slachtoffers weergegeven en op de Y-as de kans tot optreden van een calamiteit. De grafiek laat een aflopende fN curve zien. Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de risico‟s van bijvoorbeeld bedrijfsmatige activiteiten zullen het individueel risico en het groepsrisico als twee afzonderlijke maatstaven voor risico‟s in ogenschouw genomen worden. Waarom worden het individueel - en het groepsrisico als maatstaven voor de risico‟s gekozen? Omdat veiligheidsbeleid in eerste instantie antropocentrisch is, zijn maatstaven ontwikkeld om het risico dat mensen, individueel of groepsgewijs lopen, aan af te kunnen meten. Risicoanalytische rekenmethodieken kunnen dit soort risico‟s in getallen uitdrukken, en daardoor bespreekbaar en beoordeelbaar maken. In eerste instantie vormt het totale risico waaraan de Nederlandse bevolking blootstaat een vergelijkingsbasis voor de ontwikkeling van getalsmatige criteria. Uit de statistieken blijkt dat de -2 gemiddelde kans die de Nederlander loopt om te overlijden, 10 per jaar is. Dat betekent dat een individu per jaar een gemiddelde kans van 1 op 100 heeft om door wat voor oorzaak dan ook te -2 overlijden. De gemiddelde kans op overlijden als gevolg van ziekte is 10 per jaar. Echter niet iedere Nederlander loopt een zelfde risico om te overlijden. Ouderen hebben een grotere kans te overlijden door wat voor oorzaak dan ook, ziekte of ongevallen, dan jongeren. Het is een veilige keuze om juist die leeftijdscategorie als referentiegroep te kiezen die de kleinste kans heeft op overlijden. De in dit opzicht minst kwetsbare groep wordt gevormd door de 12-16 jarigen. Deze groep heeft een -4 -4 gemiddelde kans op overlijden door wat voor oorzaak dan ook van 10 per jaar. De kans van 10 per jaar, het basisrisico, is een referentiepunt voor het vaststellen van een ondergrens van risico‟s. Deze ondergrens geldt voor zowel individuele risico‟s als voor groepsrisico‟s.

Individueel risico Een risico van een bedrijfsmatige activiteit wordt uit een oogpunt van veiligheid van een individu als onaanvaardbaar beoordeeld, indien die activiteit aan het basisrisico (van de minst kwetsbare groep -4 -2 van 12 tot 16 jarigen) een risico toevoegt dat groter is dan 1% van dat basisrisico. 1% van 10 is 10 . -4 -2 Vermenigvuldiging van het basisrisico en het toegevoegd risico, respectievelijk 10 en 10 , levert een -6 grenswaarde op van 10 voor het individueel risico. Dit betekent dat een bedrijfsmatige activiteit uit een oogpunt van externe veiligheid onaanvaardbaar is, indien een individu buiten de inrichting een -6 grotere kans dan 10 per jaar loopt, om te overlijden tengevolge van een calamiteit in die inrichting. Met andere woorden, een bedrijfsmatige activiteit is onaanvaardbaar indien een individu per jaar een grotere kans dan 1 op 1.000.000 (1 miljoen) loopt om het dodelijk slachtoffer te worden van die activiteit, bijvoorbeeld een kans van 1 op 10.000 (tienduizend) of 1 op 100.000 (honderdduizend).

Groepsrisico Naast het individueel risico wordt ook het groepsrisico als maatstaf gebruikt voor de beoordeling van risico‟s. Naarmate de grootschaligheid en de technologische gecompliceerdheid van bedrijfsmatige activiteiten groter werden, kunnen de gevolgen van een potentieel ongeval eveneens toenemen, zonder dat het individueel risico van een omwonende noemenswaardig hoger behoeft te worden. In gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid is sprake van een hoger groepsrisico, dan in gebieden waar weinig mensen wonen. Ongevallen met een kleine kans, maar met grote gevolgen stellen bestuurders voor het probleem hoe omvangrijke gevolgen verdisconteerd zouden kunnen worden in de beoordeling van risico‟s en in de afweging die tot een uiteindelijke beslissing moet leiden. Een ongeval met grote aantallen slachtoffers spreken sterk tot de verbeelding van mensen, omdat zoiets zich plotseling aandient, en daardoor een schokeffect te weeg brengt in de getroffen gemeenschap. Ongevallen met veel slachtoffers in een beperkt territoir kunnen tot gevolg hebben dat nabestaanden ineens een groter aantal gezinsrelaties en sociale contacten kwijtraken, dan bij een reeks kleinere ongevallen, waarbij in totaal een even groot aantal niet met elkaar in relatie staande slachtoffers valt. In het laatste geval is er niet alleen een grotere spreiding in de tijd, bovendien zal de groep die blootgesteld wordt aan zo‟n risico meestal een grotere omvang hebben, waardoor de gevolgen meer gespreid worden over de bevolking. Bij een groot ongeval met omvangrijke gevolgen loopt niet alleen een individu het risico lijf en goed te verliezen, maar wordt tevens het bestaan en

19 functioneren van de groep bedreigd. Verwant aan dit argument is de overweging dat door een groot ongeval plotseling grote schade ontstaat en tevens de kans bestaat dat een relatief groot deel van de produktiemogelijkheden uitvalt. In combinatie met het plotselinge wegvallen van een betrekkelijk groot deel van de arbeidskrachten kan dit betekenen dat het meer moeite kost een dergelijke plotselinge schade te herstellen dan een schade van dezelfde omvang, die in de loop van een langere periode op verspreide plaatsen ontstaat. Bovengenoemde redenen kunnen verklaren waarom een groot ongeval met veel slachtoffers tegelijkertijd een veel groter traumatisch effect teweegbrengt dan een reeks kleinere ongevallen met minder slachtoffers per ongeval, maar cumulatief evenveel slachtoffers. Te denken valt bijvoorbeeld aan de reacties en de gevolgen die de watersnoodramp van 1953 heeft teweeggebracht (waarbij circa 2000 doden waren te betreuren) en de reacties op de gevolgen van het verkeer (jaarlijks ongeveer 1000 doden). Daaruit kan geconstateerd worden dat een ongeval met een kans van optreden van eens in de 100 jaar, waarbij 1000 doden vallen, in subjectieve zin kennelijk als ernstiger moet worden beoordeeld dan één ongeval per jaar waarbij één dode valt. Uit veiligheidsstudies is gebleken dat gemiddeld 1% van het aantal mensen dat zich buiten een inrichting, maar binnen de effectzone bevindt het dodelijk slachtoffer kan worden van een industrieel -6 ongeval. Een individueel risico van 10 per jaar zal uitgaande van 1% van de blootgestelde populatie die binnen de effectzone het slachtoffer kan worden van een calamiteit, neerkomen op een kans van -4 2 -2 2 10 . Toepassing van de formule 1% / N (10 : N )geeft aan wat de oriëntatiewaarden zijn voor de kansen op bepaalde aantallen slachtoffers. In deze formule staat N voor het aantal dodelijke -4 slachtoffers in de effectzone. Invulling van deze formule geeft een groepsrisico van 10 op 10 doden, -6 -8 van 10 op 100 doden en van 10 op 1000 doden. Effectzones kunnen van elkaar verschillen afhankelijk van de riskante activiteit waarvan sprake is. Voor een effectzone in verband met het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt 1 kilometer vanaf de route aangehouden. Voor de effectzone van een kerncentrales gelden geheel andere afstanden. De bestuurlijke normering van het individueel en groepsrisico is kennelijk in overeenstemming met de risico-averse attitude van bestuurders. Een interessante kennisvraag is of deze risico-aversie ook is terug te vinden in de risicopercepties van burgers. Zo dit niet het geval zou zijn, is er sprake van een potentieel conflict. Meer in het algemeen is de onderzoeksvraag gerechtvaardigd of in toekomstig beleid het begrip groepsrisco nog een plaats moet hebben. De toegevoegde waarde van dit begrip groepsrisico naast individueel (plaatsgebonden) risico wordt weliswaar toegejuicht door ambtenaren en politici, maar de vraag of het begrip niet fundamenteel misleidend is, verdient toch beantwoording. Dit klemt temeer omdat het gebruik van oriëntatiewaarde naast grenswaarden vooral lijkt voort te komen uit het inzicht, dat grenswaarden het belang van een mogelijk gunstige uitkomst van een risicovolle activiteit veronachtzamen.

4.3 Trade-offs en verwachte waarde modellen De toepassing van risico-analyses en de daaraan gekoppelde normering, vergt een specifieke definiëring van het begrip risico. Risico wordt meestal beschouwd als kans x gevolg en wordt geoperationaliseerd in termen van de kans op schade of negatieve gevolgen, dat wil zeggen de waarschijnlijkheid van optreden en de omvang van de -negatieve- gevolgen. Hoewel dit een vrij gangbare definitie van risico is, verdringt deze definitie de gedachte dat risico‟s bestaan en ontstaan dankzij activiteiten die ook voordeel opleveren. Of een riskante activiteit, in welke levenssfeer dan ook, ontplooid moet worden, of emplooi kan vinden, is een kwestie van afwegen van de voor- en nadelen van die activiteit, wat uiteindelijk zijn uitdrukking vindt in het nut of in de waarde die aan een activiteit of aan een uitkomst wordt toegekend. De vraag daarbij is of de baten tegen de kosten opwegen. Zoja, dan nemen we het risico op nadelen op de koop toe en als dat niet het geval is dan laten we onze keuze niet op die activiteit vallen. De activiteit heeft in dat geval geen nut, of wel een negatief nut of een negatieve waarde. Dit soort utilitaire afwegingen worden door zowel consumenten als producenten aan de lopende band gemaakt. De vraag lijkt gewettigd waarom dit dan ook niet toe te passen op de afweging van riskante activiteiten die met een zekere kans tot optreden van externe effecten gepaard gaan. Onzekere kansen tot optreden worden buiten beschouwing gelaten. Het vertrekpunt voor een afweging tussen voor- en nadelen vormt de Expected Utility Theory. Deze theorie heeft vele vaders (Neumann & Morgenstern, 1947; Savage, 1954). Uit deze theorie zijn een aantal varianten doorontwikkeld zoals het Expectancy value model (Edwards, 1952), het Subjective expected utility model (Ajzen & Fishbein, 1980; Ajzen, 1996) en de Prospect theory van Kahneman en

20 Tversky (1984). De kern van al deze modellen is dat de verwachte uitkomst R van een beslissing, een actie of een handeling een functie is van p * w. Kortweg R = p * w. In deze formule drukt p (probability) de kans uit en w de winst (of het verlies). In een loterij met en kans van 1% om een prijs ter waarde van 500 euro te winnen, is R gelijk aan 5 euro. Als het lot duurder is dan 5 euro dan is het niet rationeel om aan deze loterij mee te doen. Maar het gedrag van (economische) subjecten is lang niet altijd rationeel. Het nut of de waarde van de uitkomst van een bepaalde handeling of een beslissing is ook een kwestie van perceptie, waardoor subjectieve elementen een factor in het geheel worden. Iedere mogelijke uitkomst van een beslissing of een handeling kan voor ieder subject een andere waarde of nut hebben. Deze gedachte wordt meegenomen in verwachte waarde theorieën (EVT = Expected Value Theory). De basis van al deze theorieën is dat uit de alternatieven waartussen een afweging plaatsvindt, dat alternatief door een individu gekozen wordt dat het grootste nut in combinatie met de grootste kans tot optreden heeft. Bij een eenvoudige weddenschap met het gooien van een munt is de kans op kop of munt gelijk aan ½. Kop levert 10 euro winst op en munt 20 euro verlies. De verwachte waarde van deze weddenschap is ½ x 10 + ½ x -20 = -5. Het meedoen aan deze weddenschap is niet lucratief omdat de opbrengst negatief is, namelijk 5 euro verlies, gegeven de waarde die toegekend wordt aan verlies. Omdat mensen door de bank genomen risico-avers zijn (Kahneman & Tversky, 1984) zullen zij niet geneigd zijn om een gokje te wagen, waar de kans op winst of verlies 50% blijft en zeker niet als de omvang van het verlies ook nog eens groter is als de omvang van de winst. Uiteraard geldt deze risico-aversie niet over de hele linie. Anders zouden de casino‟s immers leeg staan. Anders dan het gedrag van mensen in casino‟s, is tot op heden weinig bekend over de risico-attitudes van burgers rond natuur en milieu. Systematisch onderzoek naar deze risico-attitudes zal belangwekkende resultaten kunnen opleveren. Als een beslissing (act, prospect of gok) een aantal verschillende uitkomsten (x i ) kan hebben, waarbij iedere uitkomst een -verwacht- nut of een -verwachte- waarde van u(xi) heeft voor een subject, waarbij dat subject gelooft dat de waarschijnlijkheid van iedere uitkomst gelijk is aan P(xi), dan is de (subjectief) verwachte waarde gelijk aan ∑ u(xi) x P(xi). In deze formule staat het symbool ∑ voor de optelling van de verschillende kansen op een verwachte waarde. Indien om wat voor reden dan ook de uitkomst van een alternatieve beslissing (act, prospect of gok) verandert in yj, dan volgt daaruit dat de verwachte waarde gelijk is aan ∑ u(yj) x P(yj) Welke beslissing (act, prospect of gok) uiteindelijk de voorkeur verdient hangt af van welke beslissing de hoogste subjectief verwachte waarde (nut) oplevert. De theorie over de subjectief verwachte waarde gaat er van uit dat verschillende personen (subjecten) verschillende beslissingen nemen, omdat zij een verschillende waarde cq. nut toekennen aan een uitkomst en verschillende opvattingen huldigen over de kans tot optreden van verschillende uitkomsten. De expected value theory (EVT) beschrijft de kans van alle N verwachte deeluitkomsten, zowel N negatieve als positieve: R = ∑i=1 pi|a x u(wi). Elke deeluitkomst i heeft een kans pi en een daaraan verbonden utiliteit u die de te realiseren voor en nadelen, cq. winst wi of verlies -wi.tot uitdrukking brengt. Een verwachte waarde w of een utiliteit kan evengoed een negatieve waarde aannemen. Een actor zal zich conform de Expected Value Theory bij het nemen van een beslissing tussen twee voornemens rationeel laten leiden door het principe dat de ene beslissing verschillende kansen pi oplevert voor verschillende aan die kansen verbonden waardes wi, en de andere beslissing kansen 1pi voor verschillende negatieve waardes van wi . De voorkeur voor een beslissing p of 1-p zal op basis N van de volgende redenering bepaald worden. De voorkeur voor p gaat boven 1-p uit, indien ∑i=1 pi|a * u(wi) > ∑ 1-pi|a * u(wi). Een eenvoudiger weergave van deze formule luidt: R = p.G + (1-p)O. Een rekenvoorbeeld kan de waarde-verwachtingstheorie met behulp van deze eenvoudige formule verhelderen. Door gunstige (G) en ongunstige (O) uitkomsten aan elkaar te relateren met behulp van de formule: R = p.G + (1-p)O zouden riskante activiteiten -vanuit het individuele perspectief van een actor- met elkaar vergeleken kunnen worden en teruggebracht kunnen worden tot een getal. De uitkomst van deze formule zou moeten aangeven dat een bepaalde handelwijze de voorkeur verdient boven een andere. Veronderstel dat O = -2G, dan is het gesaldeerde resultaat van uitkomst 1 cq. handeling 1: pG – 2G + p2G. Uitkomst 1, cq handeling 1 valt te verkiezen boven handeling 2, indien 3pG – 2G > 0,5G, dat wil zeggen 3pG > 2,5G, oftewel p > 0,833R. Mensen nemen lang niet altijd beslissingen, analoog aan de hand van de parameters van waardeverwachtingsmodellen. Verlies wordt vaak als erger gepercipieerd dan winst wordt gewaardeerd. Mensen maken dan ook vaak risico-averse keuzes (Kahneman & Tversky, 1984). De avonturier is precies de antipode: hij is risicozoekend, evenals de casinobezoekers. Niet alleen de gevolgen, maar

21 ook kansen worden vertekend in de perceptie van mensen. Zij zijn over het algemeen niet begiftigd met het vermogen om de absolute waarde van hoeveelheden op de juiste wijze waar te nemen en kansen in het juiste perspectief te zien. Kleine kansen worden in de regel overschat en grote kansen onderschat, aangezien de meeste mensen niet in staat zijn om kansen op een lineaire manier in te schatten. Om de tekortkoming van de waarde-verwachtingstheorie te verhelpen komen Kahneman en Tversky (1984, 1991) met een variant op de proppen, de Prospect theory (PT). Tversky en Kahneman drukken N de Prospekt theorie in de volgende formule uit: R = i=1∑ π(pi|a) * u(∆wi). Er zitten twee verschillen tussen de waardeverwachtingstheorie en de Prospekt theorie. Ten eerste schatten mensen kansen door hun niet-lineaire manier van denken vaak verkeerd in. Daarom veronderstellen Tversky en Kahneman een non-lineaire functie op de kans p: voor kleine kansen geldt π > p, voor grote kansen geldt π < p. Daarmee wordt een correctiefactor voor het overschatten van kleine kansen en het onderschatten van grote kansen in hun model geïntroduceerd. Ten tweede hebben mensen moeite om absolute waarde van hoeveelheden in het juiste perspectief te zien. Over het algemeen gaan mensen uit gewoonte van een referentiewaarde uit. Waardeveranderingen worden in het model uitgedrukt door middel van de term ∆wi . ∆w geeft een verandering weer, namelijk tussen w1 – w0. De term ∆wi geldt in de formule als een correctieterm voor de inschatting van de waarde. Door middel van deze term wordt het nut van een waardeverandering aangeduid. Als voorbeeld kan het terugrekenen van de euro naar de gulden gebruikt worden, wat veel mensen doen om de waarde van een goed voor zichzelf te bepalen door het uit te drukken in een guldenswaarde uit het verleden. Indien ∑ π(pi|a) * u(∆wi) > ∑ π(1-pi|a) * u(∆wi) zal de voorkeur van een besluitvormer uitgaan naar p in plaats van naar 1-p. Waarde-verwachtingsmodellen kunnen ook gezien worden als een metafoor. De vraag is of de toepassing van waarde-verwachtingsmodellen alleen dan opgaat als de voor- en nadelen uit de zelfde verzameling afkomstig zijn: de kans op winst en de kans op verlies moeten namelijk altijd op tot 1 optellen. Voor een optelling van „appels en peren‟ zou deze veronderstelling niet op hoeven te gaan, dus ook niet voor een politiek-bestuurlijke afweging tussen belangen, omdat belangen meestal uit een verzameling „appels en peren‟ bestaan. In een bestuurlijk-politieke afweging gaat het meestal om onvergelijkbare grootheden, die uit verschillende verzamelingen afkomstig zijn en dus niet optellen tot 1. In de praktijk gebeurt het regelmatig, dat één en dezelfde riskante activiteit gepaard gaat met vooren nadelen die uit verschillende verzamelingen of categorieën afkomstig zijn en die niet optellen tot 1. Te denken valt aan economische baten en gevolgen van activiteiten die schade opleveren voor het milieu. De kans op economische baten kan heel hoog zijn, maar de kans op milieuschade kan eveneens heel hoog zijn vanwege een bepaalde activiteit. De kans op economische voordelen en de kans op nadelige milieugevolgen hoeven dus niet per definitie tot 1 op te tellen.

Kosten-baten analyse en multi-criteria analyse Een van de kernprobleem in een kosten-baten analyse en multi-criteria analyse is hoe de kosten en de baten te monetariseren. Waar dat niet mogelijk is worden kosten en/of baten niet meegenomen in de kb-analyse en dus ook niet meegewogen in de besluitvorming. Of daarmee het kind met het badwater wordt weggegooid of het gouden kalf geofferd wordt, zal onduidelijk blijven. Een interessante vraag is bijvoorbeeld hoe de uitkomst van de opbrengsten matrix van een spelmodel vertaald kan worden naar een kosten-baten analyse. De consequentie daarvan is dat een keuze voor de korte termijn tot een geheel andere kosten-baten structuur kan leiden dan een keuze voor coöperatief gedrag dat op de lange termijn collectieve goederen geen geweld aan doet. Als positieve en negatieve opbrengsten op lange termijn aan een kosten–baten analyse worden onderworpen, gaat discontering een rol spelen. Paradoxaal is natuurlijk dat in beslissing heel vaak korte termijn overwegingen dominant zijn terwijl in de kosten-baten analyse ook de lange termijn verdisconteerd wordt of zouden moeten worden. De uitkomst van kosten-baten analyses wordt in overwegende mate bepaald door de gehanteerde discontovoet. Het belang daarvan neemt toe naarmate de in beschouwing genomen kosten en baten verder in de toekomst zijn gelegen. In sommige landen doet de vraag zich voor, of de gehanteerde discontovoet wellicht moet verschillen van sector tot sector: sectoren die positief scoren in termen van public values zouden mogen rekenen met een lagere discontovoet dan andere. In het Verenigd

22 Koninkrijk geldt dit voor milieu. Uiteraard wordt een dergelijke benaderingswijze complexer, indien bijvoorbeeld de baten in een moreel bevoordeelde sector liggen en de lasten in een benadeelde sector. Bij risico‟s betreft het een overeenkomstige problematiek. Een belangrijke onderzoeksvraag betreft de beoordeling van voor- en nadelen van differentiatie van discontovoeten in kosten-baten analyses met betrekking tot riskante activiteiten die van negatieve invloed kunnen zijn de kwaliteit van natuur en milieu. Gunstige effecten zijn meestal economisch van aard en mogelijk ongunstige effecten betreffen meestal het milieu en de natuur. Over de ongunstige effecten bestaat vaak substantiële onzekerheid. Overzicht 1: een vergelijking tussen MCA en KBA MCA KBA ____________________________________________________________________________________ 1. Definieer eerst het probleem en stel daarna de besluitvormingscontext vast 2. Identificeer doelen en criteria 3. Identificeer de relevante opties 4. Identificeer randvoorwaarden en uitgangspunten per optie 1. Identificeer effecten van project 2. Welke effecten zijn economisch relevant? 5. Scoor opties tegen criteria

3. Kwantificering van relevante effecten

6. Het wegen van de criteria

4. Monetariseren van relevante effecten

7. Ontwikkelen van een performance matrix

5. Disconteren van kosten en batenstromen

De afweging tussen de voor- en nadelen van alternatieven Tussen burgers onderling en tussen burger en overheid doen zich conflicten voor over de gevolgen die zij lopen door de risico‟s die anderen nemen. Een afweging die voor een individuele actor veel voordelen en maar weinig nadelen oplevert, kan tegelijkertijd voor een andere actor voornamelijk nadelen opleveren. Maar ook binnen de overheid doen zich min of meer structurele conflicten voor tussen degenen die risico‟s willen nemen en zij die risico‟s willen mijden. Naar gas boren in de Waddenzee is daar een goed voorbeeld van. De vraag die daarbij aan de orde is, wat nu precies de relevante risico‟s zijn waaraan de Waddenzee blootstaat en wat de omvang daarvan is. Bij beslissingen en zeker bij beslissingen over riskante activiteiten, of het nu gaat om het nemen, mijden, lopen of afwentelen van risico‟s, moet men kiezen tussen één of meer alternatieven. Gegeven rationeel handelende actoren gaat ieder alternatief gepaard met één of meer voordelen, hoe groot of klein die ook mogen zijn, maar ook met één of meer nadelen. Verschillende varianten zijn daarbij mogelijk: een alternatief kent één voordeel en één nadeel, waarbij de relatie tussen beide causaal of correlationeel kan zijn; een voordeel gaat altijd gepaard met het zelfde nadeel of een voordeel gaat soms gepaard met hetzelfde nadeel, dan wel met steeds een ander nadeel, ingegeven door de omstandigheden waarin een voordeel behaald kan worden. In beide laatste gevallen bestaat er steeds een kans tot optreden van een nadeel, gegeven het voordeel dat behaald kan worden. Daarnaast is het ook mogelijk dat een alternatief één voordeel kent, maar meerdere nadelen en omgekeerd kan een alternatief meerdere voordelen en maar één nadeel met zich meebrengen. Ook in deze gevallen kan de causaliteitsvraag zich voordoen. Stel dat in een afweging verschillende alternatieven aan bod moeten komen, met ieder hun eigen voor- en nadelen configuratie, hoe kan de besluitvorming daarmee omgaan? In de besluitvorming over het nemen, mijden, lopen en/of afwentelen van een risico gaat het niet alleen om de afweging tussen de voor- en nadelen binnen één alternatief, maar ook tussen alternatieven die ieder op hun beurt ook hun eigen voor- en nadelen kennen. Wanneer in de besluitvorming meerdere alternatieven tegen elkaar afgewogen worden, kan aan de voordelen van het ene alternatief meer waarde gehecht worden dan aan de voordelen van een ander alternatief en dat geldt even zo goed voor de nadelen. Er kan dus binnen één beslissing al sprake zijn van drie verschillende niveaus van afweging, waar uiteindelijk één keuze uit naar voren moet komen:

23



binnen één alternatief, door voor- en nadelen tegen elkaar af te wegen; wat weegt het zwaarst en hoe groot is de kans tot optreden van een voordeel en een nadeel? Indien de nadelen zwaarder blijken te wegen dan de voordelen, is het niet rationeel om voor dit alternatief te kiezen. Ieder alternatief wordt op zichzelf beschouwd;



tussen alternatieven door de resultaten van de afweging binnen ieder afzonderlijk alternatief onderling te vergelijken, en vast te stellen welke balans tussen de voor- en nadelen van welk specifiek alternatief het meeste rendement oplevert, gegeven de kans tot optreden van vooren nadelen. De balans van dat alternatief dat het gunstigst uitvalt wint het pleit. Dat kan betekenen dat de voorkeur naar een alternatief uitgaat dat niet het meeste voordeel oplevert, maar relatief weinig nadelen kent en daardoor een gunstiger balans kent;



tussen alternatieven door de waardering van de voordelen van alternatieven onderling te vergelijken en de waardering van de nadelen van de alternatieven onderling te vergelijken, gegeven de kans tot optreden van voor- en nadelen. Er wordt dus geen keuze gemaakt tussen alternatieven, maar tussen de voordelen van verschillende alternatieven of tussen de nadelen van verschillende alternatieven. Dat betekent dat afhankelijk van de manier waarop een afweging plaatsvindt, een alternatief met de meest gunstige voor- en nadelen balans niet per sé de uitverkoren activiteit hoeft te zijn, omdat de voordelen van dat alternatief uiteindelijk niet blijken op te wegen tegen de voordelen van een ander alternatief, dat op zichzelf beschouwd een ongunstiger balans tussen voor- en nadelen kan blijken te hebben. De zelfde redenering kan opgehangen worden over de nadelen. Het volgende voorbeeld kan dat verduidelijken. Hoewel de voordelen van kernenergie in termen van milieubaten nog zo groot kunnen zijn, en de balans naar de voordelen uitslaat, kunnen de nadelen van kernenergie desondanks dermate groot zijn in vergelijking met de nadelen van andere energiedragers, dat uiteindelijk toch voor een ander alternatief dan kernenergie gekozen wordt.

Bij de vraag hoe zwaar de voor- en nadelen van een alternatief wegen, gaat het dus niet alleen over de kansen tot optreden van voor- en nadelen, maar ook om de waardering van de voor- en nadelen. Waar kansen op basis van de kansberekening nog enigszins objectief berekend kunnen worden, is dat al veel moeilijker voor de waardering van voor- en nadelen, omdat subjectieve oordeelsvorming, waarden en percepties daarin een grote rol spelen. Een van de te onderzoeken vragen is dan ook hoe in kosten-baten afweging of multi-criteria analyses de complexiteit van afwegingen goed tot zijn recht kan komen en welke methodologische verbeteringen daarvoor nodig zijn.

De afweging tussen belangen Naast utilitaire afwegingen tussen alternatieven, gegeven hun voor- en nadelen (die in nutscurven zijn af te lezen) vindt in en bestuurlijke afweging ook een afweging tussen de belangen van verschillende actoren plaats. Er wordt daarbij een conceptueel onderscheid aangebracht tussen voor- en nadelen enerzijds en belangen anderzijds. Overheden en andere publieke organen hebben de taak om individuele tegen collectieve belangen af te wegen om tot een bestuurlijk-politieke beslissing te komen. In de afweging van belangen doen tenminste vijf actoren mee in het spel waarin risico‟s genomen, gemeden, gelopen en afgewenteld worden. Op het speelveld zijn spelers van elkaar afhankelijk. Wat de ene speler doet, kan positieve of negatieve gevolgen hebben voor één of meer van de andere vier spelers en hen in hun belangen raken: 

degenen die activiteiten initiëren om een voordeel mee te behalen en dus risico‟s nemen (actor: de Initiators van riskante activiteiten: burgers/consumenten, bedrijven en overheden)



degenen die activiteiten mijden omdat ze negatieve gevolgen opleveren (actor: Risicomijders)



degenen die al of niet onvrijwillig een risico lopen (actor: Blootgestelden aan risico‟s)



de instanties die belangen afwegen en beslissen over de aanvaardbaarheid van riskante activiteiten, bemiddelen, beschermen en op wie risico‟s afgewenteld kunnen worden (actor: Overheid in de rol van afweger van belangen, beslisser, bemiddelaar en beschermer)



de instanties op wie risico‟s worden afgewenteld (actor: de Assuradeur en de Overheid).

24 Vanuit alle actorperspectieven worden de risico‟s van een activiteit beoordeeld. Die beoordeling kan niet geïsoleerd gezien worden van de voor- en nadelen die een -riskante- activiteit met zich meebrengt voor ieder van de actoren die in het spel betrokken zijn. De ontmoeting op het speelveld van verschillende actoren (Initiators, Risicomijders, Blootgestelden, Overheden en Assuradeurs), van verschillende factoren (kansen en gevolgen, voor- en nadelen of een combinatie van voor- en nadelen), verschillende percepties en beoordelingswijzen (positivisme of constructivisme) en verschillende beslissingsstrategieën (trade offs, spelmodellen, normen) maakt het spel rond riskante activiteiten, de bestuurlijk-politieke besluitvorming ten aanzien van de belangen die in het spel zijn, de economische afweging tussen voor- en nadelen en de omgang met risico‟s tot een complex geheel. Een kennisagenda risico‟s kan invulling krijgen aan de hand van alle mogelijke combinaties van actoren, factoren, beoordelingswijzen en beslissingsstrategieën. Een van de meest intrigerende vragen is of alle actoren I, R, B, O en A in hun perceptie en beoordeling van riskante activiteiten de zelfde factoren in ogenschouw nemen en de zelfde beslissingsstrategieën hanteren of juist niet. Als verschillende actoren naar verschillende factoren kijken en ook nog eens verschillende beoordelingswijzen hanteren, is dat een eerste bron van misverstanden, die de besluitvorming over de aanvaardbaarheid en acceptatie van riskante activiteiten er niet eenvoudiger op maakt. Complexiteit kan onbedoeld of juist strategisch ingegeven een blokkade vormen voor de besluitvorming over riskante activiteiten. De verschillende invalshoeken die actoren hanteren, moeten in ieder geval in de kennisagenda tot uitdrukking komen en tot een nadere analyse leiden. Hoe uiteindelijk die verschillende invalshoeken onder een noemer gebracht kunnen worden met het oog op het garanderen van een voldoende niveau van veiligheid is een onderzoeksvraag van buitengewoon belang. Er kunnen tegen deze achtergrond zes lagen kennisvragen onderscheiden worden: 

hoe kijkt een homogene categorie actoren (I, R, B, O en A ) tegen verschillende riskante activiteiten aan? Worden binnen een homogene categorie actoren dezelfde „risicoconcepten‟ gebruikt?



zijn actoren te matchen wat betreft hun kijk op riskante activiteiten, met het oog op bilaterale consensusvorming, bijvoorbeeld in het perspectief van een spelmodel? Kunnen zij een gedeelde risicowerkelijkheid construeren, of vormen de risicotaal en de verschillende risicoconcepten die zij hanteren een beletsel om een gedeelde werkelijkheid te construeren?



hoe gaat het matchen van actoren in zijn werk als consensus tussen twee partijen niet haalbaar is en de overheid intervenieert, bemiddelt, afweegt en reguleert? Zijn juridisch bestuurlijke concepten zoals rechtmatigheid, rechtvaardigheid, billijkheid, rechtsgelijkheid en eenheid van beleid (nog) relevant en (nog langer) adequaat?



welke liability problemen doen zich voor tussen de verschillende actoren die of wel als veroorzaker of wel als blootgestelde, dan wel als overheid met de gevolgen van riskante activiteiten te maken kunnen krijgen?



hoe kunnen risico‟s die inherent zijn aan uiteenlopende activiteiten onderling vergeleken worden uit een oogpunt van enerzijds rechtvaardigheid, billijkheid, rechtmatigheid, rechtsgelijkheid, maatschappelijk nut en eenheid van beleid en anderzijds aanvaardbaarheid en mate van vrijwilligheid?



hoe zit het met de demografische en ruimtelijke spreiding van risico‟s binnen de grenzen van Nederland? Zijn risico‟s in bepaalde regio‟s gestapeld en bij specifieke groepen uit de bevolking gecumuleerd?

De wijze waarop verschillende actoren tegen een riskante activiteit aankijken en hoe zij die beoordelen, positivistisch of constructivistisch, en de factoren die zij ogenschouw nemen, vormt de eerste laag in de structuur van kennisvragen en roept de onderstaande vragen op. I & R: op welke wijze beoordeelt degene die een risico neemt of mijdt een riskante activiteit en welke factoren worden in zijn of haar beoordeling meegenomen en verdisconteerd in een trade-off? B: op welke wijze beoordeelt degene die aan een risico blootgesteld wordt een riskante activiteit en welke factoren worden in zijn of haar beoordeling meegenomen en verdisconteerd? O: op welke wijze beoordeelt degene op wie een risico afgewenteld wordt, de overheid een riskante activiteit en welke factoren worden in haar beoordeling meegenomen en verdisconteerd?

25 A: op welke wijze beoordeelt een assuradeur een riskante activiteit en welke factoren worden in zijn beoordeling verdisconteerd? Een kennisagenda risico‟s gaat over het nemen, mijden, lopen en afwentelen van risico‟s, maar niet alleen daarover, ook de manier waarop met risico‟s wordt omgegaan, bijvoorbeeld door het strikt naleven van de veiligheidsvoorschriften, het voorkomen van menselijke fouten en het traceren van hiaten in veiligheids- en rampenscenario‟s maakt daar deel van uit.

4.4 Risicopercepties van leken en wetenschappers De vraag is hoe een overzichtelijk geheel van ongelijksoortige en onvergelijkbare risico‟s te verkrijgen. Een risicokaart, als symboliek of als een waarneembaar vehikel, zou kunnen helpen om het abstracte fenomeen risico beter in beeld te brengen en het startpunt vormen voor het denken over en het omgaan met risico‟s, die vaak ongelijksoortig en daardoor ook onvergelijkbaar kunnen zijn. In risicokaarten kan een diversiteit aan riskante activiteiten met uiteenlopende risico‟s getekend en/of geclassificeerd worden. Direct doet zich dan al een dilemma voor de ontwerpers van een risicokaart voor. Welke activiteiten brengen dusdanige risico‟s met zich mee dat zij „op de kaart gezet‟ moeten worden? En hoe en door wie wordt dat bepaald? Een risicokaart kan verschillende gedaantes aannemen. Bijvoorbeeld een landkaart waarin per geografisch gebied risico‟s zijn ingetekend in het platte vlak of een tweedimensionele ruimte waarin riskante activiteiten zijn gepositioneerd. Een risicokaart in de vorm van een landkaart bestaat voor heel Nederland nog niet, wel voor bepaalde regio‟s. Een tweedimensionele ruimte waarin riskante activiteit geplot zijn wel, zij het gedateerd. Een van de manieren om riskante activiteiten in beeld te brengen, laat figuur 3 zien, waarin weergegeven wordt dat er aan de ene kant risico‟s zijn die een persoon kan waarnemen, die bekend zijn en waarvan de effecten zich hier en nu voordoen en riskante activiteiten waarvoor dat niet geldt. En aan de andere kant risico‟s die voor een persoon controleerbaar zijn, vrijwillig genomen worden en geen catastrofale gevolgen hebben, nu niet en in de toekomst niet en risico‟s waarvoor dat niet geldt, die oncontroleerbaar zijn, onvrijwillig zijn en die nu of later catastrofale gevolgen kunnen hebben. Risicokaarten zijn tot op heden alleen gemaakt als verbeeldingen van kansen op gevaarvolle effecten. De keerzijde, de gunstige uitkomst, ontbreekt daarop. De onderzoeksvraag luidt of er concepten van risicokaarten zijn te bedenken, waarop zowel de gunstige als ongunstige effecten zijn gegroepeerd.

Vertekeningen in de perceptie Talloze malen blijkt dat mensen, organisaties, experts en bestuurders zich op de aard en omvang risico‟s verkijken. Soms omdat ze te veel risico nemen en de baten overschatten en andere keren omdat ze risico‟s mijden. Soms omdat ze een gevaar in hun verbeelding verkleinen, of juist uitvergroten. En soms omdat ze zich van geen gevaar bewust zijn; zelfs de overheid wordt wel eens roekeloosheid aangewreven. Dat heeft met risicoperceptie te maken. In het denken over risico‟s doen zich structurele psychologische vertekeningen voor, biases, die tot uiting komen als mensen riskante activiteiten en risico‟s beoordelen, daarover communiceren en standpunten innemen. Ze gebruiken daarvoor heuristieken, ook wel vuistregels genoemd. Een van deze heuristieken houdt in dat mensen de neiging hebben om kleine kansen te overschatten en grote kansen te onderschatten (Tversky & Kahneman, 1981). Niet alleen leken zijn daarmee behept, maar ook bestuurders en risico-analisten. Met de laatstgenoemde term worden niet alleen diegenen bedoeld die zich bezighouden met kwantitatieve risico-analyse, maar al diegenen die zich op professionele wijze met het meten van risico‟s bezighouden, op kwantitatieve of meer kwalitatieve wijze en daarover communiceren (zie Gutteling & Wiegman, 1996). Zoals reeds opgemerkt kunnen bestuurders om uiteenlopende redenen moeite hebben met het hanteren en toepassen van risiconormen in de besluitvorming ter beantwoording van de vraag of een riskante activiteit aanvaardbaar is of niet. De (kennis)vraag is of bestuurders in dit opzicht erg afwijken van leken die met soortgelijke problemen geconfronteerd worden. Denk aan een persoon die moet verhuizen naar een gebied waarin riskante activiteiten ontplooid worden of aan iemand die zelf een riskante activiteit gaat ondernemen. Tabel 1: Beoordeling van risico‟s van dertig riskante activiteiten en technologieën

26

Kolom 1

Kolom2

Kolom 3

Kolom 4

Risico correctie factor a)

Activiteit of technologie

Waargenomen

Waargeno-

Ontvangers

Ontvangers

voordeel

men risico

van risico

van voordeel

(meetkundig gemiddelde)

(meetkundig gemiddelde)

Kolom 5

Kolom 6

Aanvaardbaar risiconiveau b) Ontvangers risico

Ontvangers voordeel

Alcohol drinken

41

161

4,7

4,2

34

38

Fietsen

82

65

1,6

1,4

41

46

Luchtvaart

130

52

1,2

1,4

43

37

Voorbehoedmiddel

113

50

2,1

1,9

24

26

Elektriciteit

274

52

1,2

0,9

43

58

Brandweer

178

92

1,2

1,0

77

92

Kleurstof voedsel

16

31

2,7

3,4

11

9

Conserveermiddel

44

36

2,6

2,8

14

13

Vliegen

53

114

2,3

1,8

50

63

Handwapens

14

220

17,1

17,5

13

13

American football

35

37

1,8

1,6

21

23

Huishoudelijke ap.

133

25

1,1

1,0

23

25

30

82

2,9

2,1

28

39

142

91

2,0

1,4

46

65

29

176

5,1

5,5

35

32

187

247

7,3

4,9

34

50

Bergbeklimmen

28

68

1,1

0,9

62

76

Kernenergie

52

250

32,2

25,9

8

10

Pesticiden

87

105

10,5

8,5

10

12

Maaimachines

30

29

1,7

1,3

17

22

Politiewerk

178

111

2,3

1,3

48

85

Antibiotica recept

209

30

1,4

1,2

21

25

Spoorwegen

185

37

1,4

1,1

26

34

Skiën

38

45

1,1

1,0

41

45

Roken

20

189

15,2

15,3

12

12

Spuitbussen

17

73

8,6

6,9

8

11

164

104

2,2

1,6

47

65

Zwemmen

68

52

1,2

0,9

43

58

Vaccinatie

194

17

1,0

0,7

17

24

Röntgenstraling

156

45

2,1

1,3

21

35

Alle antwoorden

69

69

2,7

2,2

Jagen Infrastructuren Motorfietsen Auto’s

Chirurgie ingreep

27

Concordantie coëfficiënt

0.77

0.50

0,50

0,50

BRON: FISCHHOF, SLOVIC, LICHTENSTEIN, READ & COMBS, 2000. Tabel 1 geeft een beeld van de waardes die individuen toekennen aan uiteenlopende riskante activiteiten. In kolom 1 en kolom 2 van tabel 1 wordt een onderscheid gemaakt tussen het waargenomen voordeel en het waargenomen risico. Door toepassing van een risico-correctiefactor wordt tot een aanvaardbaar risico gekomen voor degenen die een risico lopen, dat wil zeggen zowel de ontvangers van een risico als de ontvangers van het voordeel. Een waarde groter dan 1 betekent dat de betreffende activiteit veiliger zou moeten zijn (zie a). Een waarde kleiner dan 1 betekent dat de betreffende activiteit riskanter zou mogen zijn (zie a). Aanvaardbare risiconiveaus werden berekend door kolom 2 te delen door kolom 3 en door kolom 4. De uitkomst wordt vermeld in respectievelijk kolom 5 en kolom 6 (zie b). Figuur 3 geeft aan hoe riskante activiteiten in de perceptie van leken zijn geposiotioneerd. In figuur 3 zijn ruim tachtig riskante activiteiten door middel van psychometrisch onderzoek door Slovic (1987) geklassificeerd op basis van twee dimensies, onbekendheid en angstaanjagendheid. Slovic (1987) heeft met behulp van deze dimensies riskante activiteiten weten in te delen. Deze indeling is gebaseerd op onderzoek bij burgers. Een soortgelijke exercitie is gepleegd door Vlek en Stallen (1979). Zij komen tot de zelfde dimensies als Slovic (1987) en Fischoff et al (1978). Gegeven de relatieve gedateerdheid van dit onderzoek, is nog onvoldoende rekening gehouden met het onderscheid in oude en nieuwe risico‟s, zoals die zich in de huidige „risicosamenleving‟ voordoen. Een herhaling van dit type onderzoek, waarin huidige en toekomstige risico‟s meegenomen worden, lijkt geen overbodige luxe om meer inzicht te krijgen in de actuele risicopercepties van burgers en politici. De positionering van riskante activiteiten in een multi-dimensionele ruimte zoals die in figuur 3 wordt weergegeven, vormt het resultaat van een factoranalyse over 81 riskante activiteiten, variërend van alledaagse activiteiten die met een zeker risico gepaard gaan tot en met de risico‟s van grootschalige industriële activiteiten. In figuur 4 worden de dimensies die bij figuur 3 horen nader benoemd. De factoranalyse heeft twee factoren (dimensies) opgeleverd, namelijk angstaanjagende risico‟s (factor 1) en onbekende risico‟s (factor 2). In factor 1 springen aspecten als controleerbaarheid, vrijwilligheid, individueel, billijkheid, angstaanjagendheid en hun tegenpool in het oog. In factor 2 gaat het om risico‟s die waarneembaar zijn, bekend zijn, een onmiddellijk effect hebben en al langer bestaan en hun tegenpool. Nadere beschouwing van figuur 3 roept de vraag op of de besluitvorming over al deze tachtig riskante activiteiten door alle actoren die te onderscheiden zijn op dezelfde manier plaatsvindt, ongeacht het institutionele kader waarin dergelijke beslissingen genomen worden. Het kan echter ook zo zijn dat het institutionele kader (een individu, een gezin, een actiegroep, een bedrijf, een overheid, een politiek bestuur of een multilevel organisatie) er wel degelijk toe doet en de besluitvorming in gelaagde organisaties toch anders verloopt en gepaard gaat met andersoortige afwegingen dan de besluitvorming door een individu: anders gezegd, zijn actoren onderling vergelijkbaar en kan de besluitvorming van een individu gespiegeld worden aan die van een bestuurder, maken zij dezelfde soort afwegingen en geschiedt dat op basis van de zelfde besluitvormingsmechanismen? Als dat inderdaad het geval is, dan mag van beide partijen, burger en bestuurder enig inlevingsvermogen gevraagd worden in elkaars overwegingen. Onderzoek naar „spiegeleffecten‟ tussen burger en bestuurder zou meer licht op dit vraagstuk kunnen werpen. Voor riskante activiteiten in kwadrant 1 dragen individuele burgers over het algemeen verantwoordelijkheid en niet de overheid, omdat het in dit kwadrant gaat om riskante activiteiten die vrijwillig worden ondernomen, de risico‟s bekend, waarneembaar, controleerbaar zijn, eenvoudig te reduceren en de gevolgen onmiddellijk plaatsvinden. Voor riskante activiteiten die in kwadrant 3 zijn gepositioneerd zijn geldt precies het omgekeerde. Daar doet zich de verantwoordelijkheid van de overheid juist gelden. Voor kwadrant 2 en 4 geldt dat burger en overheid een gedeelde verantwoordelijkheid dragen. In figuur 4 worden de dimensies weergegeven op basis waarvan 81 riskante activiteiten zijn ingedeeld. Het gaat om de vraag of het om een bekend of onbekend risico

28 (factor 1 de verticale dimensie) gaat en in hoeverre een riskante activiteit angstaanjagend is (factor 2, de horizontale dimensie). kwadrant 2

kwadrant 3

kwadrant 1

kwadrant 4

Figuur 3: Resultaten van een factoranalyse over 81 riskante activiteiten

Voor de beantwoording van drie vragen kan figuur 3 behulpzaam zijn: 

voor welke risico‟s draagt en individuele burger verantwoordelijkheid en voor welke risico‟s de overheid en voor welke beiden?



is het legitiem om verschillende normen aan te leggen voor risico‟s waarvoor individuen aansprakelijk zijn en waarvoor de overheid aansprakelijk is?



is het legitiem om te veronderstellen dat, ongeacht het (bestuurlijk) niveau (micro-, meso- of macro/ respectievelijk individuen, gezinnen, bedrijven en openbaar bestuur) de zelfde besluitvormingsprincipes en afwegingen (trade-offs) worden gehanteerd voor de beoordeling van de riskantheid van deze activiteiten en de beslissing om deze riskante activiteiten al of niet te ontplooien?

29

factor 2 niet waarneembaar onbekend voor blootgestelden uitgestelde effecten nieuw risico onbekend risico voor wetenschap factor 1

factor 1

controleerbaar

oncontroleerbaar

niet angstaanjagend

angstaanjagend

niet wereldwijd catastrofaal

wereldwijd catastrofaal

geen fatale gevolgen

fatale gevolgen

billijk

onbillijk

individueel

catastrofaal

gering risico generaties

voor

toekomstige

groot risico voor toekomstige generaties niet eenvoudig te reduceren

eenvoudig te reduceren risico

toenemend risico

afnemend risico

onvrijwillig

vrijwillig factor 1

factor 1 waarneembaar bekend voor blootgetselden onmiddellijk effect bestaand risico risico bekend bij wetenschap

factor 2 Figuur 4: Factoren 1 en 2 uit de factoranalyse nader benoemd Omdat het Amerikaans onderzoek betreft zou het interessant zijn om dit onderzoek in Nederland te herhalen en op basis van de resultaten een scheiding in verantwoordelijkheden van burgers en overheden te treffen. Daarnaast zou het interessant zijn om voor ieder van de 80 riskante activiteiten het individueel risico aan te geven, in zoverre daarover gegevens bestaan. Daarmee kan in kaart gebracht worden in welk kwadrant het individueel risico het grootst is, in hoeverre geobjectiveerde risico‟s qua omvang overeenkomen met gepercipieerde risico‟s, hoeveel geld geïnvesteerd wordt in het reduceren van risico‟s en/of het voorkomen van ongelukken en wat grofweg de kosten en baten van die riskante activiteiten zijn. Ieder kwadrant in het onderzoek van Slovic roept de vraag op wie het risico neemt en wie verantwoordelijk is voor de eventuele gevolgen die uit een riskante activiteit kunnen voortvloeien: de burger of de overheid of wellicht beiden.

Vraagstukken rond riskante activiteiten hebben een gelaagde kennisstructuur Is iedere inbreuk op onze veiligheid gerechtvaardigd, ongeacht de bron een risico? In objectieve termen waarschijnlijk wel, maar is dat ook het geval in subjectieve termen? Bergbeklimmen is om tal van redenen een risicovolle onderneming, maar we voelen ons niet onveilig omdat we geen gevaar (willen) zien, alleen maar voordelen. Het is opwindend en voor herhaling vatbaar, omdat dit soort

30 riskant gedrag beloont. Het voorbeeld geeft aan dat risico‟s door individuen geheel verschillend ingeschat en ervaren kunnen worden dan door een overheid. Risico nemen, risico mijden en risico lopen zijn werelden op zich, die met geheel verschillende percepties, cognities, emoties, normen, waarden, attitudes en gedrag gepaard gaan. Kennis over risico‟s heeft een betwiste status en wordt gekenmerkt door pluriformiteit. Door verschillende actoren worden risico‟s op verschillende wijze gepercipieerd en beoordeeld. Alleen al binnen de wetenschappelijke wereld bestaan er uiteenlopende invalshoeken om risico‟s te analyseren. Door de vele gezichten die risico‟s kunnen aannemen en de inherente complexiteit en onzekerheid die risico‟s kenmerken, ontbreekt er binnen de wetenschap en in het beleid vaak consensus ten aanzien van de aard en de omvang van risico‟s. Ook wint de idee veld dat niet alleen objectiverende wetenschappelijke methoden geldige inzichten opleveren. De scheidslijn tussen de expert en de leek lijkt aan herziening toe; op praktijkervaring gebaseerde kennis kan mogelijk zinvolle bijdragen leveren aan besluitvormingsprocessen over riskante activiteiten. Ook deze vorm van kennis kan onder bepaalde voorwaarden als expertise bestempeld worden. De vraag rijst hoe beleid op pluriforme kennis gebaseerd kan worden, waarbij de verschillende argumenten grond onder de voeten houden en hun legitimiteit bewaren. Er is, kortom, behoefte aan een zinvolle integratie van verschillende typen kennis over riskante activiteiten waarover beslissingen genomen worden. Daarnaast is het de vraag wanneer we over risico‟s praten, ons kenobject in het heden of het verleden (ongelukken index) ligt of juist in de toekomst. Kunnen we aan de toekomst een werkelijkheidsgehalte toedichten of is het louter fantasie? En als we een waarheid in de toekomst willen projecteren doen we dat dan op basis van een theorie en/of op basis van data? In het onderstaande assenstelsel wordt één en ander verduidelijkt. De vraag van Vlek, ‘wat een activiteit of situatie riskant of juist veilig maakt’, gevoegd bij de vraag wat het werkelijkheidsgehalte van het fenomeen risico‟s is, gegeven het feit dat risico‟s zich slechts in de toekomst kunnen voordoen en geen empirische entiteit vormen, doet de vraag rijzen wat is ‘waarheid?’. Een waarheid die op feiten is gebaseerd, of op theorie of op (geen van) beide, zoals het assenstelsel laat zien. Theorie is wèl beschikbaar

Forecasting

Simulatie Scenario‟s

Er zijn data beschikbaar

Er zijn geen data beschikbaar

Extrapolatie

Gokken (via de kansberekening?)

Er is géén theorie beschikbaar Figuur 5: Vier vormen van toekomstverkennen al of niet op basis van data en theorie

31

5. EEN SELECTIE VAN RELEVANTE ONDERZOEKSVRAGEN Dit is een agenda met kennisvragen waarop antwoorden nodig zijn om te kunnen beslissen over omgaan met risico‟s. De kennisvragen richten zich niet alleen op de overheid maar ook op andere partijen die beslissingen moeten nemen, keuzes moeten maken ten aanzien van riskante activiteiten. Uit de analyse die in het voorgaande is gegeven, komen de volgende 52 kennisvragen als de belangrijkste naar voren. Validering van de kennisvragen moet plaatsvinden in gesprekken met overheden en andere actoren. Zij kunnen het best aangeven waar voor hen de urgentie ligt, voor welke onderdelen een onderzoeksprogramma nodig is, en wie dat onderzoek het best kan uitvoeren. Financiers van onderzoek zullen hun inbreng willen hebben, maar ook onderzoeksinstellingen.

5.1 Algemene vragen over omgaan met risico’s Wat maakt een activiteit of situatie riskant of juist veilig? Bij het beoordelen van een activiteit of deze riskant of veilig is, doet de vraag zich voor welke criteria door welke actoren gehanteerd worden om een activiteit als riskant te bestempelen. Gebruiken verschillende actoren, ingegeven door hun belangen en hun perceptie van een risico verschillende maatstaven? Hoe kunnen de risiconormen van de overheid tegen die achtergrond gezien worden? Wat zijn de kenmerken van „oude‟ en „nieuwe‟ risico‟s? Nieuwe risico‟s zijn vaak grensoverschrijdend en hebben vaak effecten met een grote omvang/schaal. Zijn er meer kenmerken van „nieuwe‟ risico‟s te beschrijven, en wat zijn de kenmerken van „oude‟ risico‟s?

5.2 Vragen over het meten van risico’s a) Risico-analyses Hoe kunnen in risicoanalyses de baten van riskante activiteiten beter in beeld worden gebracht? Wat is de relatie tussen riskante activiteiten, risicozonering en de intensivering van het ruimtegebruik in Nederland? Hoe lang kunnen veiligheidszones rond riskante objecten en ruimtegebruik elkaar nog verdragen. Wie of wat zal uiteindelijk de concurrentieslag rond het schaarse productiemiddel grond winnen? Veiligheid of groei? Hoe gevaarlijk is de uitspraak „risico‟s zijn de grootste ruimtegebruikers van Nederland? Kan een dergelijke uitspraak een eigen leven gaan leiden, met alle ongewenste gevolgen van dien? Risico is één van de grootste ruimtegebruikers in Nederland, omdat de samenleving grenzen wil stellen aan risico‟s, als gevolg van een toenemend aantal verkeers-, goederen- en mensenstromen. Dat heeft geleid tot een contourenbeleid, met schillen waarbinnen bepaalde activiteiten wel of niet zijn toegestaan. Anders en gedifferentieerder kijken naar risico‟s kan er toe leiden dat grenzen in de weg gaan zitten voor die groepen van burgers die een risico op de koop toe willen nemen, in concreto het risico waaraan zij blootstaan gecompenseerd (willen) krijgen. Hoe zou een (ruimtelijke) risicokaart van Nederland er uit zien, inclusief demografische aspecten? Deze vraag sluit aan bij het risicoregister, de modelrisicokaart, de provinciale risicokaarten en populatiebestanden. Hoe zou een risicokaart voor Nederland er uit zien die bekende risico‟s plot op assen m.b.t. angst en onbekendheid? (cf Amerikaans onderzoek) Hoe is een risicokaart op te stellen die ook de gunstige keerzijde in het risicobegrip heeft verdisconteerd?

32

b) Percepties van risico’s Hoe kunnen de structurele wijzigingen in risicoattitudes van burgers in kaart worden gebracht? Onze mate van acceptatie van gevaren is ongetwijfeld gedaald. Burgers leggen claims op veiligheid bij overheden, die maar al te graag nieuwe verantwoordelijkheden daarvoor aanvaarden, ongeacht de kans op effectieve interventies. Terreurbestrijding is daarvan een mooi voorbeeld. Mensen overschatten kleine kansen en onderschatten bestuurders/politici af van dit patroon, en zo ja, op welke wijze?

grote

kansen.

Wijken

Hoe kunnen risicopercepties in verschillende maatschappelijke sectoren vergelijkbaar worden gemaakt? Op welke wijze of met behulp van welke methodes kan er zinvol met het publiek over risico‟s gecommuniceerd worden? Wat is de rol van vertrouwen? Hoe kan met percepties en “ongewenste onzekerheid”(in beleid) of schijnzekerheid worden omgegaan? Hoe is constructief over risico te communiceren in een transdisciplinaire context? Er bestaat op het gebied van de externe veiligheid, voorgeschreven door de Post Seveso richtlijn een wettelijke verplichting tot risicocommunicatie. De overheid als informatiebron heeft echter niet veel vertrouwen bij de burger. Hierover is onvoldoende nagedacht. Is de afzender van de informatie wel de goede? Willen we sussen of bewustzijn creëren? Willen we een gedragsverandering zien? Wat hebben we er aan? Wat voor kennisvragen zitten hier omheen om dit anders vorm te geven? Het leven in een risicomaatschappij brengt hoe dan ook communicatievraagstukken met zich mee. Kunnen we percepties en voorkeuren zoals die in waarde-verwachtingsmodellen hun rol spelen, te managen? En willen we dat überhaupt? Er is enerzijds een soort wettelijke verplichting tot openbaarheid van informatie, maar anderzijds is er wetenschappelijk onbehagen ten aanzien van de betrouwbaarheid van deze informatie. We willen die informatie met goed fatsoen zelfs niet met een enorme disclaimer naar buiten brengen.

5.3 Vragen over het wegen van risico’s a) Het hanteren van normen Een kennisvraag betreft het ontwerpen van een normatiek, die verduidelijkt in welke gevallen een publiekrechtelijk dan wel een privaatrechtelijk omgangspatroon met betrekking tot risico‟s de voorkeur verdient. Is het legitiem om verschillende normen aan te leggen voor het risico dat individuen lopen, bijvoorbeeld omdat de ene activiteit nu eenmaal ingeburgerd is of een groter maatschappelijk nut afwerpt dan de andere of een dominante individuele behoefte bevredigt? De vraag is of hier sprake is van ongelijkheid. De risicomaatschappij is ook de maatschappij waarin de „life-cycles‟ van organisaties, producten en carrières steeds korter worden en bestaande instituties, inclusief hun grenzen en normeringen in verval raken. Uiteindelijk raken ze in onbruik, inclusief de normen en waarden die zij uitdroegen. Het roept de vraag op hoe risiconormen voor het individueel of plaatsgebonden risico en het groepsrisico in dat geweld overeind blijven en bestuurders voldoende houvast bieden om daarop hun beslissingen over de aanvaardbaarheid van een riskante activiteit te kunnen baseren. Hangen verschillende risiconormen die de overheid aan activiteiten oplegt, impliciet of expliciet samen met het nut dat een activiteit voor een individu of voor de maatschappij oplevert? En betekent dat we toleranter zijn met betrekking tot activiteiten die een groot

33 persoonlijk of maatschappelijk nut hebben ondanks de relatief grote risico‟s of geldt juist het omgekeerde? Volgen burgers en bestuurders de zelfde beslisregels en criteria als zij meten en wegen? Is het uitgaan van groepsrisico zinvol, wanneer is plaatsgebonden risico een beter uitgangspunt, en wat zijn de criteria om dat te beoordelen? Hoe kan het risicobeleid meer gebiedsgericht worden in plaats van brongericht, en wat zijn de argumenten om voor de ene of de andere benadering te kiezen? Er is vanuit verschillende hoeken geopperd om de wijze waarop met risico‟s wordt omgegaan en de perceptie van risico te vergelijken per beleidsdomein of sector van openbaar bestuur in een soort van vergelijkend raamwerk. Wat zijn de relevante dimensies om zo‟n vergelijking tussen risico‟s en riskante activiteiten in verschillende domeinen te kunnen maken? Hoe te komen tot een afgerond oordeel over ongelijksoortige risico‟s en voordelen, en accumulatie hiervan? Het is de vraag of we een goede normstelling hebben. Er is sprake van scheve (bestuurlijke) verhoudingen en onvergelijkbare maatstaven, die niet overeenstemmen met de maatschappelijke appreciatie. Meten met verschillende maten hoeft niet per definitie verkeerd te zijn, maar er moet wel meer transparantie zijn om het beoordelen van risico‟s aan de hand van uiteenlopende maatstaven kritisch te kunnen beoordelen. Op de uiteenlopende terreinen moet onderzoek gedaan worden naar de verschillende manieren waarop risico geaccepteerd en gecontroleerd wordt. Breng de veelheid aan instrumentarium, concepten, bestuurlijke bejegeningen en reguleringsgedrag in kaart. Dat is nog niet gebeurd. Het zou wel een basis kunnen bieden voor verdere discussie. Vragen die meteen opkomen zijn: welke milieuproblemen worden al dan niet beïnvloed door de dichtheid van bewoning en de RO? De urgentie van bodemsanering is niet afhankelijk van bevolkingsdichtheid, maar bijvoorbeeld lawaai of luchtkwaliteit wel. In het groepsrisico wordt wel met aantallen mensen rekening gehouden. Is het concept groepsrisico binnen alle domeinen van het risicobeleid en het milieubeleid toepasbaar? Hoe wordt daarmee in andere beleidsterreinen omgegaan? Waar kan er meer samenhang in het beleid worden bewerkstelligd? Is het juridisch- of ingenieursdenken dat beleid consistent moet zijn? Het devies was ooit “gelijke monniken, gelijke kappen”, maar de monniken zijn verschillend. Kan dat dan ook gelden voor de kappen? Hoe werkt dat op verschillende beleidsterreinen? Om een begin van een antwoord op dit type vragen te kunnen formuleren is het nodig om: - tot een horizontale vergelijking van risico‟s te komen; - historisch na te gaan hoe de normen zijn ontstaan. Hier toe is geen “diepe”analyse noodzakelijk; uit een vrij oppervlakkige analyse kunnen al schokkende dingen komen. Vergelijk voedsel, water, terreur, externe veiligheid. - er achter te komen of er sprake is van verschillende paradigma‟s? Wat betreft het verkeer is er -4 sprake van een risiconorm van 10 voor individueel risico. Wat betreft wateroverlast en het voorkomen van schade is er een streven naar absolute veiligheid. Voor voedsel geldt dat ook. Het risico van bepaalde gevaarlijke stoffen (VROM) moeten koste wat het kost risico tot 0 gereduceerd worden. b) Het maken van trade-offs Hoe kun je in het risicobeleid meer rekening houden met de waarde van de ook mogelijk gunstige uitkomst van risicovolle activiteiten? De confrontatie van een afweging tussen voor- en nadelen gemaakt door individuele actoren en een bestuurlijke afweging tussen belangen van verschillende actoren is ingewikkeld en lang niet altijd helder voor zowel insiders als outsiders. Hoe kan deze afweging transparanter worden gemaakt? Wat kan een utilitaire trade-off benadering (kosten en baten) opleveren, toegepast op riskante

34 activiteiten, volgens bijv. de formule R= p.G + (1-p)O ? Hoe kun je bij een gebiedsgerichte risicobenadering variëren rond een basisveiligheidsniveau, vergezeld van arrangementen voor compensatie om de scheve verdeling tussen baten en lasten te corrigeren, en dynamiek te kunnen accomoderen? In welke gevallen zijn kosten-baten analyses, kosteneffectiviteitanalyses en multi-criteria analyses bruikbaar voor het wegen van de gevolgen van een riskante activiteit, en wat zijn de sterke en zwakke kanten van deze methoden? In hoeverre zullen de uitkomsten van trade-offs anders zijn, als bij het meten en wegen van de gevolgen van riskante activiteiten wordt uitgegaan van een rationeel mensbeeld (de „homo economicus‟) of een niet-rationeel mensbeeld? Is het zinvol in kosten-batenanalyses de discontovoet te differentiëren op grond van uiteenlopende public values? Wat is de invloed van de baten van een riskante activiteit in perceptie en in de omgang met risico‟s? Hoe kunnen de baten van een riskante activiteit meegewogen in de besluitvorming over riskante activiteiten? Dit is met name de vraag als kosten en baten ongelijksoortig zijn, op verschillende plaatsen of momenten “neerstrijken”, of als verschillende risico‟s accumuleren. Het instrument kosten-baten analyse heeft sterke en zwakke kanten, dat heeft het verleden inmiddels uitgewezen. Grote sprongen voorwaarts op theoretisch en methodologisch gebied en op empirisch gebied zijn niet gemaakt. Daarom blijft het instrument kosten-baten analyses in het zelfde kringetje ronddraaien. In het externe veiligheidsbeleid van het ministerie van VROM wordt ook het instrument van de kosteneffectiviteit gebruikt waarmee de risico‟s en de maatschappelijke kosten van ingrepen berekend worden. De vraag is en blijft voorlopig hoe de kosten en baten “elders” en “later” verdisconteerd kunnen worden in de k-b analyse. Dat geldt ook voor duurzaamheidvraagstukken. Het is niet altijd eenduidig aan te geven bij wie de kosten en bij wie de baten vallen. Bovendien doet zich de vraag voor in hoeverre de kosten en de baten altijd vergelijkbaar zijn. Hoe kun je op het gebied van externe veiligheid de kosten per vermeden dode berekenen? Op het gebied van de externe veiligheid is het de bedoeling, dat er nooit iets misgaat. De kosten om dit te bewerkstelligen lijken naar verhouding buiten proportie hoog. Maar als een ramp zich voltrekt zijn die kosten opeens een schijntje ten opzichte van de maatschappelijke malaise. Als je kijkt naar onzekerheid zijn de bandbreedtes aan de kostenkant vele malen hoger dan aan de batenkant. Wat kunnen we leren over het verband tussen bedoelde zaken en onbedoelde neveneffecten/risico‟s? Kunnen we dergelijke koppelingen doorgronden, bijvoorbeeld tussen kennisgedreven vooruitgang en risico‟s? Wat levert empirisch onderzoek naar de verhouding tussen verschillende dimensies van risico‟s, zoals vrijwilligheid, onzekerheid, en impact op? Is er sprake van correlatie tussen deze aspecten? Is het mogelijk een link te leggen tussen de kosten die mensen willen betalen om risico‟s te reduceren in relatie tot de voordelen die het oplevert? Daar zijn ooit hypotheses over geformuleerd, die in onderzoek getoetst kunnen worden. Vrijwilligheid en aansprakelijkheid Hoe uit zich de spanning tussen individuele vrijheid en collectieve bescherming. Hoe ligt de verhouding tussen publieke en private verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid?.Welke risico‟s lenen zich voor een voucher systeem? Wat zijn de problemen en waar slaan de kosten en waar de baten neer? Vormt de onvolledigheid van informatie een probleem? Hoe zal de samenleving om moeten gaan met de verzekerbaarheid van risico‟s?

35 Waar ligt de grens tussen publieke en private verantwoordelijkheid voor het aangaan of veroorzaken van risico‟s? Wat is de rol van keuzevrijheid en vrijwilligheid hierin? Welke risico‟s lenen zich voor het instellen van compensatiemechanismen? Welke initiatieven zijn in het verleden ondernomen om eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van risico‟s te versterken en hoe succesvol zijn deze geweest? Moet de overheid anders reageren aangaande risico‟s die vrijwillig zijn aangegaan dan aangaande risico‟s die gedwongen zijn aangegaan? In een aantal gevallen wordt nu geen onderscheid gemaakt. De staatssecretaris van V&W wil dit veranderen, met als voorbeeld het wonen in de uiterwaarden. Het ministerie van V&W spreekt van een paradigmawisseling en maakt een onderscheid tussen nog vijf andere paradigmawisselingen in het nieuwe waterbeleid (zie Waterkoers 2, 2006), die elk op hun gevolgen voor het omgaan met risico‟s zouden moeten worden onderzocht. Mensen zouden meer eigen verantwoordelijkheden moeten kunnen nemen, maar dan ook zelf de consequenties dragen. Per deeldomein zijn er totaal verschillende attitudes. Als je kijkt naar voedsel; dat moet absoluut veilig zijn. Het verkeer hoeft minder veilig te zijn; het komt anders stil te staan. Dus hier zie je de verhouding p maal gunstig/ p maal ongunstig; p maal gunstig is toch doorslaggevend in de afweging. Daarnaast moet aandacht besteed worden aan het ontwikkelen van een inzicht in compensatiemechanismen en opdoemende vragen rond verantwoordelijkheid, publiek versus privaat, compensatie van risico‟s en schadevergoedingen, kortom „liability‟-vraagstukken. De vraag doet zich in algemene zin voor welk afwegingsmechanisme geschikt is om ongelijksoortige risico‟s op een zodanige wijze te waarderen en te wegen, dat vermeden kan worden dat bij iedere concrete beslissing „liability‟-vraagstukken opdoemen, die de uitvoering van een beslissing kunnen gaan belemmeren en uiteindelijk vooral verliezers oplevert. Institutionele starheid en verzanding van de besluitvorming zijn tegelijkertijd oorzaak en gevolg hiervan. Hoe uit zich de spanning tussen individuele vrijheid en collectieve bescherming. Hoe ligt de verhouding tussen publieke en private verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid?.Welke risico‟s lenen zich voor een voucher systeem? Wat zijn de problemen en waar slaan de kosten en waar de baten neer? Vormt de onvolledigheid van informatie een probleem? Hoe zal de samenleving om moeten gaan met de verzekerbaarheid van risico‟s? Een onderzoeksvraag die probeert te leren van successen en falen van pogingen om inderdaad eigen verantwoordelijkheid van mensen, bedrijven en instellingen met risico‟s te versterken. Als tegenwicht tegen het systeem van regelgeving die oplegt hoe het moet. Daarmee leunen mensen vanuit een risicomijdende houding achterover en wachten af wat te gebeuren staat. Neem bij de beantwoording van deze kennisvraag de verhouding collectief-individueel mee in de beschouwing.

5.4 Vragen over kennisproductie over risico’s Hoe kan het omgaan met kennis gebaseerd worden op pluriforme kennis (meerdere disciplines, transdisciplinaire methoden, scenariomethodieken etc.)? Kennis, innovatie en instituties Welke kennis is nodig om processen en technologieën veiliger te maken? Waar zit die kennis? Hoe moet deze kennis in innovatieprocessen worden aangewend? Wat kunnen wij leren van recente adviezen van de Vereniging van Staathuishoudkunde inzake het innovatiebeleid van overheden en het bedrijfsleven (Faber & Van Welie, 2004)? In de chemie en de procesindustrie vinden er ontwikkelingen plaats richting veiliger vormen van productie en processen? Er is veel kennis op andere gebieden aanwezig die toegepast kan worden om de procesvoering in de chemische industrie te verbeteren, waar dat nodig is. Ict ontwikkelt zich steeds verder. Hoe kan expertise uit sectoren of uit wetenschappelijke disciplines die hiermee niet direct iets te maken hebben, benut worden ten behoeve van dit soort vraagstukken? Hoe zit dat met “zelfdenkende systemen?” Hoe kunnen we op een andere manier processen inrichten opdat ze minder risico‟s genereren, maar ook de institutionele hervormingen plegen die daarbij horen? Wat voor soort kennis is nodig voor een gedegen oordeelsvorming over risico‟s? Welke

36 instituties kunnen de reflectie op de risico‟s van nieuwe technologieën stimuleren? Op welke wijze kunnen “lokale wijsheden” over risico‟s hier geïncorporeerd worden? Welke rol is hierin weggelegd voor fora voor participatieve deliberatie ? Op welke wijze hebben dergelijke fora tot nu toe gefunctioneerd? Welke instituties kunnen stimuleren dat ontwikkelaars van nieuwe activiteiten en technologieën reflecteren op de mogelijke consequenties hiervan? Brede groep betrekken, niet per se op consensus gericht, maar op het uitwisselen van visies. Wat voor fora kun je daarvoor optuigen? Wat is de effectiviteit van de fora die we hier voor hebben? Hoe verhoudt kennis die we nu ontwikkelen zich tot “lokale wijsheden” van betrokkenen die de problematiek kennen? Wat voor soort kennis hebben we nodig? Natuurwetenschappelijk, sociaalwetenschappelijk, hoe kunnen we slim met praktijkkennis omgaan? Met welke risico‟s krijgen we in de toekomst te maken? Wat kan de geschiedenis ons leren over toekomstige risico‟s? Hoe kunnen dissidente geluiden over nieuwe risico‟s georganiseerd en gefaciliteerd worden? Hoe kan het risicobeleid meer pro-actief worden? Wat voor rol kunnen bijvoorbeeld exploratieve scenario‟s spelen in het verkennen van mogelijke toekomstige risico‟s? Wat is ons antwoord op opdoemende biologische risico‟s nu we een regime voor chemische risico‟s hebben ontwikkeld? In hoeverre kunnen bepaalde typen van onzekerheid en risico onderscheiden die een rol kunnen spelen in het politieke debat dat hier over gevoerd wordt? Wat zijn de “typen”grote rampen waarmee we wellicht te maken krijgen? (denk hierbij aan biologische vervuiling). We zijn bezig met de rampen van gisteren, en niet met de rampen van de toekomst. In het milieubeleid is in het recente verleden en nu nog steeds grote belangstelling voor chemische vervuiling, terwijl de risico‟s van biologische vervuiling relatief onbekend zijn, maar wel eens veel hardnekkiger zouden kunnen zijn dan de risico‟s van chemische vervuiling. De vergelijking tussen chemische en biologische verontreiniging roept de vraag omtrent de validiteit van het gebruik van historische analogieën op. Van biologische vervuiling is in de wetenschap nog niet veel bekend dat ook in wetenschappelijke publicaties naar buiten is gebracht en die het beleid bereikt hebben. Als een wetenschapsgebied zich nog in een dergelijke fase bevindt, kunnen de opvattingen in de wetenschap behoorlijk uiteen lopen, omdat er nog weinig gevalideerde kennis is die op de instemming van het wetenschappelijk forum mag rekenen. Hoewel de vraag niet nieuw is, blijft ook in dit geval de vraag hoe dissidenten en tegendraadse geluiden onderdeel en onderwerp van systematisch onderzoek kunnen worden. Kan aan dissidente geluiden meer ruimte worden geboden? Hoe en door wie kan “dissidente wetenschap” georganiseerd en gefaciliteerd worden? Genetische modificatie is een ingewikkeld en controversieel onderwerp dat de gemoederen in de samenleving in beroering kan brengen. Het hoort thuis in het rijtje kernenergie, riskante (industriële) activiteiten, de toevoeging van fluor aan het drinkwater. GMO is een onderwerp waar mensen verschillend over denken en waar een heleboel mensen het fijne niet van afweten, hetgeen hen overigens niet belemmert om standpunten in te nemen. GMO is een typisch deskundigen onderwerp, dat bij leken heel gemakkelijk emoties kan oproepen die op hun beurt weer onbegrepen worden door de deskundigen. Mensen denken niet alleen verschillend over GMO, maar hebben ook een verschillend kennisniveau over dit onderwerp.

5.5 Vragen over de governance van risico’s In bestaand beleid zijn allerlei beslissingen rond risico‟s gestold. Daarin blijkt sprake van zeer uiteenlopende risicobenaderingen: rond water aanvaarden wij meer gevaar dan rond voedsel. Een eerste kennisvraag is, hoe wij deze verschillen kunnen verklaren. Is er sprake van verschillen in de aard van de besluitvormingsprocessen, of (ook) van uiteenlopende waarden en attitudes van bestuurders? Snelle beslissingen lijken kordaat, stoer en rationeel, maar zouden op wat langere termijn onomkeerbare schade kunnen opleveren. Maatschappelijk is zo‟n ontwikkeling niet van gevaar ontbloot. Ze kan leiden tot escapisme en het mijden van risico‟s bij ontstentenis van instituties die beslissingen „voorkoken‟ en „voorsorteren‟. De dwang van voortdurend moeten kiezen en de door maatschappelijke omstandigheden ingegeven dwang om steeds na te

37 moeten denken over de gevolgen van een beslissing zijn nog onvoldoende onderkende aspecten van de „risicosamenleving‟. Volgen burgers en bestuurders dezelfde beslisregels en criteria wanneer zij omgaan met risico‟s? Een uitdagende kennisvraag is in hoeverre ongelijksoortige en onvergelijkbare risico‟s toch op één of andere manier onder één noemer zijn te brengen, gegeven een aantal grondbeginselen van de rechtstaat die de Nederlandse overheid in haar besluitvorming hanteert, zoals rechtsgelijkheid, billijkheid en eenheid van beleid. De vraag is of zo‟n eenduidige noemer geformuleerd kan worden en of dat zinvol is voor alle actoren die zich om wat voor reden dan ook betrokken voelen bij de gevolgen, het omgaan met en/of het beslissen over risico‟s. Hoe worden risico‟s in verschillende sectoren van overheidsbeleid gemeten en gewogen? Wat zijn de sterkten en zwakten van de strategieën en wat voor veranderingen zouden zinvol kunnen zijn? Is er bij overheidsbeleid t.a.v. risico‟s een bias ten gunste van de kwaliteit van het proces en procedures t.o.v. de uitkomst? Waar ligt de grens tussen publieke en private verantwoordelijkheid voor omgaan met, of veroorzaken van risico‟s? Welke risico‟s lenen zich voor meer eigen verantwoordelijkheid van burgers, bijvoorbeeld via een voucher systeem, en hoe ligt dan de aansprakelijkheid? Hoe kan risicobeleid flexibeler en gedifferentieerder worden gemaakt? Hoe kunnen wijzigingen in risico-attitudes van structurele aard in kaart gebracht worden? Zijn verschillende exploratieve scenario‟s te maken over de impact van verschillende rolverdelingen tussen overheid, burgers, bedrijven en andere actoren? Een belangrijke vraag is waar de verantwoordelijkheid van de overheid begint en waar hij eindigt en waar die van de burger. Wie verantwoordelijk voor wat is, is echter geen tijdloos gegeven. Dat kan heel snel veranderen, onder invloed van veranderende taakopvattingen van de overheid, het verdwijnen van bestuurlijke grenzen, veranderde opvattingen over waardering en normering, externe gebeurtenissen, waardeveranderingen of een toename van onveiligheidsgevoelens in de samenleving. Welke risico‟s komen wel of niet in aanmerking om een beleid van de overheid op te voeren? De vraag is dan hoe groot het risico moet zijn om overheidsbemoeienis te kunnen rechtvaardigen en hoe groot een risico mag zijn op grond van bepaalde veiligheids- en risiconormen om risicoreducerende maatregelen te kunnen nemen. Mensen hechten meer belang aan een rechtvaardige procedure en aan „de manier waarop‟ dan aan wat een beleid uiteindelijk aan opbrengsten voor hen zal opleveren en de vraag is of dat ook geldt voor de besluitvorming rond risico‟s. Moedwilligheid Wat is de invloed van het met opzet introduceren van nieuwe risico‟s in de samenleving (bijv.

38 terrorisme) en wat zijn de maatschappelijke effecten die uitgaan van de dreiging van dat soort risico‟s? Kortom, wat is de invloed van moedwillige verstoring op de risicoagenda van de overheid, zoals externe veiligheid, vervoer van gevaarlijke stoffen, de opslag en het gebruik van gevaarlijke stoffen, overstromingsgevaar, kernenergie, risico‟s rond gezoneerde objecten? Normaal gesproken gaat het bij risico‟s om ongewenste voorvallen. Maar wat gebeurt er met de “agenda” als moedwillige verstoring een rol gaat spelen, zoals dat het geval is bij terrorisme? Hoe kunnen we chemie of transport intrinsiek veiliger maken? Hoe wordt de agenda beïnvloed door terrorisme? De omvang van terroristische dreigingen kan afgemeten worden aan het volgende bericht. In Afghanistan in het Tora Bora massief schijnen de Amerikanen in hun vergeefse jacht op Osama Bin Laden plattegronden van het Rijnmond gebied gevonden te hebben. Of het hier om een gerucht gaat of dat het op waarheid berust zou de moeite van het uitvinden waard zijn.

39

Bijlagen

Geraadpleegde literatuur Raad voor Verkeer en waterstaat en de VROM-Raad (2003). Verantwoorde risico‟s, veilige ruimte. Den Haag. Ajzen, I. (1996). The social psychology of decision making. In E. Tory Higgins en A.W. Kruglansky (Eds.), Social psychology: Handbook of basic principles. New York: The Guilford Press. Ajzen, I & M. Fishbein (1980). Understanding attitudes and predicting social behaviour. Englewood Cliffs: Prentice Hall. Asselt, M.B.A. van (2000). Perspectives on uncertainty and risk: The PRIMA approach to decision support. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Asselt, M.B.A. van & A. Petersen (2003). Niet bang voor onzekerheid. Utrecht: Lemma. Asselt, M.B.A. van (2004). Nieuwe risico‟s in ‟t vizier. M.B.A. van Asselt (Ed.). Utrecht: Lemma. Beck, U. (1997). De wereld als risicomaatschappij. Amsterdam: de Balie. Bekkers, V., P. Frissen & P. Ester (1996). Sturingsconcepten in het milieubeleid. Tilburg: Katholieke Universiteit Brabant. Bevi (2004). Besluit Extrene Veiligheid Inrichtingen. Den Haag: Ministerie van VROM. Bomhof, L. (1975). Handelingen Hinderwet, blz. 5 t/m 10. Deventer: Kluwer. Brugmans, I.J. (1961). Paardekracht en menskracht. Economische geschiedenis van Nederland. Den Haag: Mouton. Club van Rome (1972). Grenzen aan de groei. Utrecht: Aula. European Environment Agency (2001). Late lessons from early warnings: the precautionay principle 1896 – 2000. Copenhagen: EEA, Environmental issue report 22. Europese Unie (1982). De Post Seveso richtlijn. Brussel. Faber, A. & D. van Welie (2004). Onderzoek voor duurzame ontwikkeling. Utecht: Lemma. Fischhof, B, P. Slovic, S. Lichtenstein, S. Read & B. Combs (2000). How safe is safe enough? A psychometric study of attitudes towards technological risks and benefits. In P. Slovic, The perception of Risk. Londen: Earthscan Publications. Graaf, J. de & J. Grin (1996) Milieubeleid van onderaf gezien. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Gurabardi, Z. (2005). A journey into risk communication: Findings and reflections on organizations‟risk communication with stakeholders. Enschede: Universiteit van Twente. Gutteling, J.M. & O. Wiegman (1996). Exploring risk communication. Dordrecht: Kluwer Academic publishers. Janis, I.L & L. Mann (1977). Decisionmaking: A psychological analysis of conflict, choice and commitment. New York: The Free Press. Kahneman, D & A. Tversky (1984). Choices, values and frames. American Psychologist. Lambers, C. (1980). Milieurecht. Deventer: Kluwer. Levitt, S.D. (2003). Understanding why crime fell in the 1990s: Four factors that explain the decline and seven that do not. Ongepubliceerd artikel: Standford Law School. Ministerie van VROM (2004). Nuchter omgaan met risico‟s: Beslissen met gevoel voor onzekerheden. Den Haag, maart 2004. Ministerie van Verkeer & Waterstaat (2006). Waterkoers 2. Den Haag: Ministerie van V&W.

40 Neumann, J von & O. Morgenstern (1972). Theory of games and economic behaviour. Princeton: Princeton University Press. Pellikaan H. & W. Hout (1998). Inleiding. In H. Pellikaan en W. Hout (Eds.) Economische modellen en politieke besluitvorming. Bussum: Coutinho. Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad (2003). Verantwoorde risico‟s en veilige ruimte. Den Haag. RIVM/Milieu- en Natuurplanbureau (2003). Nuchter omgaan met risico‟s. Bilthoven: RIVM rapport 251701047/2003. COS (2006). Biotech op het menu: de maatschappij als spiegel voor het onderzoeksbeleid. Utrecht: Lemma Scharpf, F.W. (1997). Games real actors play: Actor-centered institutionalism in policy research. Oxford: Westview Press. Skinner, B.F. (1971). Beyond Freedom and Dignity. Harmondsworth, Middlesex: Pinguin Books Society for Risk Analysis/SRA (2005). Major risks challenging publics, scientists and governments: 14 th Europe Annual Meeting 2005. Como. Stuurgroep Maatschappelijke Discussie Energiebeleid. (1983) Het eindrapport over de brede maatschappelijke discussie over de toekomstige energievoorziening van Nederland. Leiden. Tyler, T.R. & E.A. Lind (1992). In M.P. Zanna (Ed.), A relational model of authority in groups. Advances in experimental social psychology, Vol. 25. San Diego: Academic Press. Tyler, T.R. & H.J. Smith (1998). Social justice and social movements. In D.T. Gilbert, S.T. Fiske & G. Lindzey (Eds.) The handbook of Social Psychology, Volume 2. Boston: McGraw-Hill. Tversky, A & D. Kahneman (1973). Availability: A heuristic for judging frequency and probability. Cognitive Psychology, vol. 5, blz. 207 – 232. Tversky, A & D. Kahneman (1981). The framing of decisions and psychology of choice. Science, 211. Tversky, A & D. Kahneman (1982). Judgment under uncertainty: Heuristics and biases. In D. Kahneman, P. Slovic & A. Tversky (Eds.), Judgment under uncertainty: Heuristics and biases. Cambridge: Cambridge University Press. Veld, R.J. in „t & B. Burger (2003). Naar een leniger risicobeleid: notitie voor het kabinet, vervaardigd in opdracht van het ministerie van VROM. Den Haag. Veiligheidswet van 1895. Staatsblad 137. (1896). Den Haag: Staatsuitgeverij. Viscusi, W.K. (2006). Regulations of health, safety and environmental risks. Working paper 11934. Cambridge: National Bureau of Economic Research. Vlek, C.A.J. (2002). Risicologica en risicopsychologie, allebei nodig voor begrijpen, beoordelen en beheersen van riskante situaties. Bedrijfskunde, tijdschrift voor modern management. Vollebergh, H. & J. Vromen (1997). Grondbeginselen van de keuzetheorie. In H. Pellikaan en W. Hout (Eds.) Economische modellen en politieke besluitvorming. Bussum: Coutinho. VROM-raad en de Raad voor Verkeer en Waterstaat (2003). Verantwoorde risico‟s en veilige ruimte. Den Haag. VROM (1989). Omgaan met risico‟s. Den Haag VROM (2001). Een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid: Nationaal Milieubeleidsplan 4 (NMP 4). Den Haag: Ministerie van VROM