Gemeentelijke reorganisaties: wat en hoe? Deel I. Literatuurstudie. Veranderingsmanagement bij lokale besturen. Rapport

Gemeentelijke reorganisaties: wat en hoe? Deel I. Literatuurstudie. Veranderingsmanagement bij lokale besturen. 

  

Rapport

Bruno Broucker Promotor: Annie Hondeghem co-promotor: Trui Steen

Inhoudstafel Lijst tabellen

iii

Lijst figuren

iv

Managementsamenvatting

5

1.

Inleiding

9

2.

Organisatieveranderingen binnen de publieke sector: een korte schets11

3.

> 2.1.

Wat is organisatieverandering?

15

> 2.2.

Welk type veranderingen zijn er?

16

> 2.3.

Op welke manier kunnen veranderingen worden doorgevoerd?

19

> 2.4. Welke factoren zijn van belang voor verandering? > 2.4.1. Context > 2.4.2. Inhoud > 2.4.3. Proces > 2.4.4. Effecten > 2.4.5. Leiderschap

23 24 25 25 27 29

> 2.5.

Organisatieverandering door samenvoeging

31

> 2.6.

Besluit

35

Veranderingsmanagement

36

> 3.1.

Wat is veranderingsmanagement?

36

> 3.2.

Welke factoren zijn van belang met betrekking tot veranderingsmanagement binnen de publieke sector?

38

> 3.3. Hoe worden veranderingen aangepakt? > 3.3.1. Drie-staps-model van Lewin > 3.3.2. Action-research > 3.3.3. Organisatie-ontwikkeling > 3.3.4. 8-stappen-proces > 3.3.5. Lessen uit eigen land

41 41 44 47 49 52

‫׀‬i‫׀‬

> 3.4. 4.

Besluit: implicaties voor gemeentelijke reorganisaties

54

Hervormingen op lokaal bestuursniveau

56

> 4.1.

56

Inleiding

> 4.2. De Vlaamse situatie > 4.2.1. Shared services > 4.2.2. Intergemeentelijke samenwerking > 4.2.3. Fusie gemeente-OCMW > 4.2.4. Fusie van gemeenten > 4.2.5. Besluit

59 59 66 73 76 80

> 4.3. > > > > > > > >

Internationale vergelijking, beschikbare draaiboeken, handleidingen en richtlijnen 81 4.3.1. Change management best practices guide 81 4.3.2. Gemeentelijke herindeling: handleiding voor uitvoering 82 4.3.3. Toolkit intermunicipal cooperation 83 4.3.4. Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid 85 4.3.5. Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten 93 4.3.6. Voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking 96 4.3.7. Dossier vrijwillige fusie-operatie gemeenten 97 4.3.8. Besluit 97

5.

Besluit

6.

Referenties

‫ ׀‬ii ‫׀‬

99 101

Lijst tabellen Tabel 1. Onderscheid tussen first, second en third order veranderingen (Kuipers et al., 2013) ............................................................ 18 Tabel 2. Overzicht benaderingen om veranderingen aan te pakken ......... 22 Tabel 3. Effecten van hervormingen ............................................... 28 Tabel 4. Dimensies van verandering (Maes, 2014) ............................... 35 Tabel 5. Voor- en nadelen Shared Services (gebaseerd op Korsten et al., 2004) ............................................................................... 61 Tabel 6. Types en kenmerken van Shared Services .............................. 65 Tabel 7. Kenmerken van intergemeentelijke samenwerking .................. 69 Tabel 8. Tabel. Scenario’s integratie gemeente-OCMW ........................ 76 Tabel 9. Redenen voor gemeentelijke fusies ..................................... 79 Tabel 10. Faal- en succesfactoren bij de oprichting van shared services ... 96

‫ ׀‬iii ‫׀‬

Lijst figuren Figuur 1. Action research (Coughlan & Coghlan, 2002) ......................... 45 Figuur 2. Managing Change – the Key Factors (Queensland Government) ... 82 Figuur 3. Schema IMC Stepladder (Council of Europe e.a., 2010) ............ 84

‫ ׀‬iv ‫׀‬

Managementsamenvatting Dit onderzoek bestudeert gemeentelijke reorganisaties en de manier waarop ze kunnen worden aangepakt. Dit project heeft als doel de ontwikkeling van draaiboeken in functie van vier verschillende scenario’s: ‘shared services’, intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden

(IGS),

integratie

van

gemeenten en OCMW’s, en de fusie van één of meerdere gemeenten. Het onderzoek is opgedeeld in twee grote onderdelen. In een eerste deel wordt de literatuurstudie weergegeven. In een tweede grote deel van het onderzoek staan de draaiboeken centraal.

Het debat van gemeentelijke reorganisaties sluit aan bij hervormingen die talrijke overheden doorvoeren: via het samenvoegen van diensten, organisaties, middelen of taken wordt er gestreefd naar schaalvergroting, samenwerking en meer efficiëntie. Om een dge. organisatieverandering voor te bereiden zijn er, op basis van literatuurstudie, een aantal elementen van belang om te vermelden, zowel op vlak van organisatieverandering als op vlak van veranderingsmanagement: (1) Idealiter wordt er, vooraleer een veranderingstraject wordt opgezet, een analyse uitgevoerd over de huidige situatie, zodat men zicht heeft op de specifieke problemen die moeten worden aangepakt. In functie van het probleem moet vervolgens een transparante keuze gemaakt worden over het type reorganisatie dat men wil doorvoeren. Afhankelijk van het type reorganisatie zullen andere elementen (cultuur, weerstand, structuur,…) meer in rekening moeten worden genomen. (2) Het proces van veranderingsmanagement zal in het ene geval zwaarder zijn dan in het andere, omdat er altijd rekening gehouden moet worden met de politieke, financiële, structurele, wettelijke

‫׀‬5‫׀‬

context. Hierbij moet de inhoud van de verandering in functie zijn van het einddoel en

moet het veranderingsplan voldoende

flexibiliteit inbouwen. (3) Het bepalen van het gewenste einddoel is niet hetzelfde als het bepalen van de gewenste effecten. Het is zinvol om in het veranderingsproces de indicatoren te bepalen en na te gaan in welke mate ze behaald werden. (4) De aanpak van gemeentelijke reorganisaties kan sterk verschillen, gaande van bottom-up naar top-down. Echter, bij elke vorm van aanpak

kan

onderhandeling

eveneens

onderdeel

zijn

van

implementatie. (5) Belangrijk is dat een verandering of hervorming een gevolg is van path dependency en het zijn de mensen en hun interacties die de toekomst van de organisatie zullen bepalen. Dat betekent dat een reorganisatie maar werkelijkheid wordt als ze daadwerkelijk op de werkvloer geïmplementeerd geraakt. Binnen de organisatie zijn er talkrijke interacties wat een invloed heeft op individuele en collectieve motivatie, gedrag en identiteit; deze komen eveneens tot uiting bij hervormingen. (6) Veranderingsmanagement moet rekening houden met de motivatie van werknemers, de cultuur van de organisatie en de relaties tussen organisatorische eenheden of werknemers. Dit benadrukt ook het procesidee van veranderingen: intenties kunnen wijzigen en engagement kan verloren geraken. In de literatuur zijn er talrijke modellen terug te vinden over hoe veranderingsprojecten kunnen worden aangepakt. Over deze modellen heen zijn er een aantal gelijkenissen te vermelden. Ten eerste zijn de modellen het erover eens dat een bepaalde mate van participatie nodig is. Ten

‫׀‬6‫׀‬

tweede wordt benadrukt dat in een veranderingsproces de aandacht gevestigd moet worden op een combinatie van objectieve feiten (wat is het probleem? Wat zeggen de gegevens?) als culturele elementen (wat leeft er binnen de organisatie? Welk waardenpatroon is aanwezig?). Ten derde moet er voldoende aandacht besteedt worden aan weerstand. Ten vierde is tijd nodig om de verandering te doen groeien, om continuïteit in het veranderingsproces te waarborgen en om de verandering op een bepaald moment te consolideren. Ten vijfde halen verschillende modellen aan dat er best via pilootprojecten of experimenten op relatief korte termijn best resultaat geboekt wordt. Ten zesde moet verandering beschouwd worden als een proces dat iteratief is.

De verschillende mogelijke gemeentelijke reorganisaties waarvan hier sprake hebben eveneens een aantal gezamenlijke kenmerken. Ten eerste wat de doelstellingen betreft. Steevast gaat het over verhoging van efficiëntie, verhoging van bestuurskracht, verhoging van specialisatie en professionalisme, reductie van kwetsbaarheid voor lokale besturen. Ten tweede wat de methode betreft: de vier reorganisatiescenario’s hebben betrekking op het creëren van schaalvoordelen, met behulp van eerder eenvoudige werkwijzen (via shared services) tot de meer vergaande gemeentelijke fusies. Ten derde de variëteit in vormen: bij elke reorganisatiescenario zijn er verschillende mogelijkheden en pistes te verkennen om te komen tot de beoogde doelstellingen. Ten vierde delen ze een aantal mogelijke uitdagingen/knelpunten, zoals het risico op een gebrek aan transparantie, een daling van de burgernabijheid,

een

verhoogde coördinatiekost, de investering in de verandering. Daarnaast zijn er belangrijke verschillen, en die situeren zich voornamelijk in de intensiteit van de reorganisatie. Er kan gesteld worden dat er min of meer sprake is van een schaal, waarbij de reorganisatie evolueert van ‫׀‬7‫׀‬

relatief beperkt naar meer fundamenteel, en dus ook betrekking zal hebben op meer fundamentele organisatorische elementen. Er is in de literatuur heel wat terug te vinden met betrekking tot veranderingsmanagement in het algemeen, maar ook met betrekking tot veranderingsmanagement op vlak van shared services, IGS, fusies van gemeenten. Twee conclusies hierbij zijn belangrijk. Ten eerste valt het op dat heel wat succes- en faalfactoren of tips die in de handleidingen worden weergegeven, om het veranderingsproces te ondersteunen, bevestiging vinden in de wetenschappelijke literatuur. Dat impliceert dat ze bruikbaar zijn. Ten tweede impliceert dit dat niet alles in het kader van dit project opnieuw moet worden uitgevonden. De draaiboeken zullen bijgevolg tot stand komen op basis van een combinatie van wetenschappelijke inzichten, de voorliggende reeds bestaande handleidingen en de resultaten van het case-onderzoek. De combinatie van deze drie bronnen moet leiden tot een intelligente en bruikbare integratie van kennis en ervaring inzake veranderingsmanagement op vlak van lokale reorganisaties. De handboeken zijn terug te vinden in Deel II van dit onderzoek.

‫׀‬8‫׀‬

1. Inleiding Dit onderzoek bestudeert gemeentelijke reorganisaties en de manier waarop ze kunnen worden aangepakt. Hierbij wordt er zowel aandacht besteed aan de projectmatige aanpak als aan de procesmatige aanpak, wat impliceert dat inhoud, voortgang, samenwerking en draagvlak belangrijke onderdelen van het onderzoek vormen. Dit project heeft als doel de ontwikkeling van draaiboeken in functie van vier verschillende scenario’s van lokale reorganisatie:

‘shared

services’,

hechtere

intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden (IGS), integratie van gemeenten en OCMW’s, en de fusie van één of meerdere gemeenten. De volgende onderzoeksvragen zijn hierbij richtinggevend: 1. Wat

leert

de

bestuurskrachtmonitor

ons

over

de

vier

reorganisatiescenario’s (IGS, integratie gemeenten-OCMW, shared services, fusie)? 2. Wat zijn best practices van de vier reorganisatiescenario’s? 3. Zijn er handleidingen en draaiboeken rond lokale reorganisatie beschikbaar en in welke mate zijn deze bruikbaar in een Vlaamse context? 4. In hoeverre kunnen we een draaiboek ontwikkelen dat enerzijds generiek is en anderzijds ook oog heeft voor de specifieke context gebonden aan de respectievelijke reorganisatietypen? De onderzoeksvragen zijn richtinggevend en willen vooral leiden naar de ontwikkeling

van

draaiboeken

veranderingsmanagement

voor

lokale

reorganisaties. Vanuit die doelstelling wordt er dus aandacht besteed aan case-onderzoek en literatuurstudie.

‫׀‬9‫׀‬

Het onderzoek is opgedeeld in twee grote onderdelen. Ten eerste wordt er, op basis van literatuurstudie, ingegaan op hervormingen binnen de publieke sector,

veranderingsmanagement

en

modellen

van

veranderingsmanagement. Dat is de kern van dit deelrapport. De inleidende theoretische inzichten

die hier worden gepresenteerd vormen een

conceptuele basis om achteraf de draaiboeken uit te werken. Ze zijn in dat opzicht richtinggevend, tonen aan wat de relevantie is van bepaalde concepten bij het opstellen van veranderingstrajecten, en vormen een basis om het onderzoek achteraf mee aan te vangen. Daarnaast wordt er ingegaan op de specificiteit van hervormingen op lokaal niveau en de vier reorganisatiescenario’s. Bedoeling hiervan is de reorganisaties te kaderen binnen een internationaal perspectief en vervolgens elk scenario theoretisch toe te lichten. Dat is belangrijk om achteraf te weten in functie van welk scenario (met welke kenmerken,

uitdagingen, enzovoort) draaiboeken

moeten worden uitgewerkt. Ook wordt er onderzocht welke handleidingen en draaiboeken beschikbaar zijn om gemeentelijke reorganisaties op te stellen. Deze vormen een inspiratiebron voor de aanpak van reorganisaties waarvan hier sprake. In een tweede grote deel staan de draaiboeken centraal, wat in een apart rapport gepubliceerd wordt. In het tweede deelrapport wordt er ingegaan op de methodologie en de dataverzameling en de resultaten hiervan worden verwerkt in draaiboeken veranderingsmanagement voor gemeentelijke reorganisatie. Eerst wordt er in een generiek deel die aspecten besproken die betrekking hebben op alle reorganisatiescenario’s. Immers, zoals ook zal blijken uit het theoretisch gedeelte, zijn er over veranderingsprojecten heen parallellen te trekken. Gemeenschappelijke aandachtspunten worden bijgevolg in het generiek deel geformuleerd. Daarnaast wordt er telkens dieper ingegaan op die elementen die specifiek van toepassing zijn voor elke van de reorganisatiescenario’s.

‫ ׀‬10 ‫׀‬

2. Organisatieveranderingen binnen de publieke sector: een korte schets Wereldwijd hebben, ongeveer sinds de jaren 1970, overheidsorganisaties hervormingen doorgevoerd om hun efficiëntie en effectiviteit te verhogen, hun performantie te verbeteren en hun dienstverlening meer te richten naar de behoeften en de wensen van de burgers. Deze algemene trend, onder de noemer van het New Public Management (NPM), heeft geleid tot de implementatie van nieuwe ideeën op vlak van management binnen de publieke sector (Pollitt, Van Thiel & Homburg, 2007). NPM gaat uit van het principe dat private managementtechnieken, business concepten, methoden en waarden, de performantie van publieke organisaties kunnen verbeteren (Hood, 1995). Het concept wordt in de literatuur beschouwd als een parapluconcept en omvat, algemeen beschouwd, de volgende kenmerken (Ferlie, Musselin & Andresani, 2008; Gruening, 2001; Osborne, 2006; Pollitt & Bouckaert, 2000): (1) vertaling van private managementtechnieken naar de publieke sector; (2) de organisatorische scheiding tussen de functies beleidsimplementatie en beleidsvoorbereiding; (3) het stimuleren van (ondernemend)

leiderschap;

(4)

het

doorvoeren

van

systematische

evaluaties, monitoring, performantiemanagement en audit; (5) focus op beheer van kosten; (6) de introductie van competitie, het gebruik van de markt en contracten voor publieke dienstverlening (kortom: tendensen van liberalisering en privatisering); (7) het beschouwen van burgers als klanten; (8) de behoefte om kleinere, efficiëntere en meer resultaatsgerichte publieke organisaties te creëren. De talrijke hervormingen die er binnen de publieke sector zijn doorgevoerd waren in overeenstemming met (sommige van) deze principes. NPM wordt beschouwd als een parapluconcept, gezien de implementatie diverse ‫ ׀‬11 ‫׀‬

vormen heeft aangenomen, met verschil in intensiteit en in verschillende periodes (Pollitt & Bouckaert, 2000). Om Pollitt, Van Thiel en Homburg (2007, p.4) te citeren over de implementatie van NPM binnen Europa: ‘[NPM is like] a chameleon, constantly changing its appearance to blend with the local context’. Echter, van in het begin heeft NPM haar voor- en tegenstanders gekend (Osborne, 2006). Hood (1991) stelt dat de voorstanders van NPM het paradigma beschouwden als een antwoord op de oude bureaucratieën en dat het dé manier was om de publieke sector te moderniseren (zie ook Pollitt & Dan, 2011). Men ging er inderdaad van uit dat de toepassing van private managementtechnieken zou uitmonden in een publieke sector die goedkoper en efficiënter is en beter tegemoet komt aan de behoeften van haar klanten (Pollitt & Dan, 2011). De tegenstanders, zo stelt Hood (1991), beargumenteren dat NPM een belediging was voor de publieke sector die gedurende jaren zorgvuldig opgebouwd was, en dat het concept enkel hol is, zonder echte inhoud. Het zou vooral een intra-bestuurlijke focus hebben (Osborne, 2006), en leiden tot effecten als fragmentatie, gebrekkige coördinatie, beperkte sociale cohesie en negatieve effecten op het personeel (Hammerschmid, Van de Walle, Oprisor & Stimac, 2013). Met betrekking tot de impact van NPM, stellen sommigen dat NPM vooral een teleurstelling was voor overheden die geconfronteerd werden met neveneffecten

van

sommige

instrumenten:

de

reductie

van

performantiemanagement-instrumenten tot ‘happy sheets’, de miskenning van

de

specificiteit

van

de

publieke

sector

voor

het

succesvol

implementeren van managementtechnieken, enzovoort (Curry, 2014). Een kant kiezen tussen de voor- en tegenstanders van NPM is moeilijk, gezien, zo blijkt, over de daadwerkelijke effecten van NPM weinig geweten is

‫ ׀‬12 ‫׀‬

(Pollitt & Dan, 2011). Inderdaad, veel is geschreven over de implementatie en toepassing van NPM-technieken, maar weinig onderzoek is gedaan naar de langdurige effecten. Gelet op het scepticisme ten opzichte van NPM werden nieuwe concepten ontwikkeld. Bvb. ‘Whole-of-government’, een concept dat de nadruk legt op integratie en coördinatie in plaats van het economische perspectief van NPM (Christensen & Laegreid, 2007). Een ander voorbeeld is het concept ‘digital-era governance’ dat de rol van ICT benadrukt en dat ingaat op de integratie

van

technologische,

organisationele,

culturele

en

sociale

aspecten binnen publieke organisaties (Dunleavy, Margetts, Bastow & Tinkler, 2005). Een actueel perspectief is dat van het New Public Governance (NPG), waarbij hervormingen minder centraal gepercipieerd worden, maar meer als het resultaat van interactiviteit, samenwerking, transparantie en vertrouwen tussen stakeholders, netwerken en organisaties (Osborne, 2006). NPG omvat een aantal principes zoals de nadruk op proces, coördinatie, co-productie, participatie (Torfing & Triantafillou, 2014). Merk op dat de post-NPM concepten in sterke mate dezelfde aspecten benadrukken: meer integratie, verbondenheid, en interorganisationale netwerken, als een reactie op het economisch uitgangspunt van NPM.

Implicaties voor het project - Het idee van intergemeentelijke samenwerking valt niet zomaar uit de lucht. Net zoals besturen geconfronteerd werden met NPM-tendensen, zo neemt de vraag naar elementen uit het NPG enkel toe. Hoewel dit onderzoek vooral een antwoord moet bieden op de vraag ‘hoe?’, schetst dit theoretisch overzicht een antwoord op de vraag ‘waarom?’. - Gelet op de kennis en ervaringen met betrekking tot NPM en de toenemende nadruk bij academici over andere belangrijke elementen in het

‫ ׀‬13 ‫׀‬

kader van hervormingen, zullen de volgende onderdelen in dit rapport en draaiboek

belangrijke

concepten

uit

de

verschillende

theoretische

paradigma’s trachten te combineren. Dat betekent dat er zowel oog zal zijn voor

implementatie

van

instrumenten

en

technieken,

als

voor

samenwerking, coördinatie en vertrouwen. - Er is veel kennis over de toepassing van NPM-technieken, maar nog niet zoveel over de effecten van NPM zelf. Dat impliceert dat dit onderzoek zal leiden tot een draaiboek dat de best mogelijke aanpak(ken) schetst, maar niet ‘de enige echte’ manier van aanpak. Dat is ook de reden waarom het draaiboek gebaseerd zal zijn op literatuur én op onderzoek. - Er wordt eerder over ‘hervorming’ dan over ‘verandering’ gesproken. Het eerste toont het intentionele karakter aan en het feit dat er vertrokken wordt vanuit een plan. Deze term is ook soberder omdat het geen betrekking heeft op radicale innovaties (Kuipers, Higss, Kickert, Tummers, Grandia & Van Der Voet, 2013). In het kader van dit onderzoek, dat vooral de nadruk legt op re-organisaties, gaat het eerder over hervormingen, dan over veranderingen, maar is het onderscheid wellicht minder van belang: in het kader van dit onderzoek zullen de termen door elkaar gehanteerd worden (ook omdat de term veranderingsmanagement gebruikt wordt), maar wordt er wel uitgegaan van georganiseerde en intentionele hervormingen.

In de volgende onderdelen wordt er aandacht besteed aan volgende vragen: wat is organisatieverandering? Welke type veranderingen zijn er? Op welke manier worden veranderingen doorgevoerd? Welke factoren zijn van belang voor verandering? De vragen worden op basis van literatuurstudie theoretisch benaderd. De theoretische inzichten die hieruit voortvloeien kunnen dan achteraf worden meegenomen naar de verdere fasen van het onderzoek. Op deze manier worden de draaiboeken theoretisch ingeleid.

‫ ׀‬14 ‫׀‬

> 2.1.

Wat is organisatieverandering?

Organisatieverandering is een complex en gepland proces waarbij, met het oog op het verbeteren van werkinhoud, -structuur en/of -relaties, gesignaleerde problemen worden aangepakt. Hierbij wordt er doorgaans gewerkt aan bepaalde fundamenten van de organisatie (Rusaw, 2007). Bij organisatieverandering wil men een proces op gang brengen dat moet uitmonden in een situatie die meer gewenst is dan de huidige situatie (Chen, Yu & Chang, 2006). Dit impliceert een aantal elementen. Ten eerste dat men goed zicht heeft op de huidige situatie en de problemen die er zijn. Ten tweede dat er een doel of een richting wordt aangewezen waarnaar men wil evolueren. Ten derde dat men de noodzakelijke voorwaarden en context

creëert

om

de

doelstellingen

van

de

veranderingen,

de

organisationele processen en de verschillende visies die er in de organisatie leven

met

elkaar

in

overeenstemming

brengt

om

één

visie

te

verwezenlijken. Dat laatste is niet onbelangrijk, omdat mensen in de organisatie

betekenis

hechten

aan

hun

werk.

Een

organisationele

verandering doorvoeren raakt hier aan omdat het ook raakt aan de bestaande, en doorgaans reeds gecoördineerde structuur van taken die er binnen de organisatie leeft. Kortom: organisatieverandering raakt niet alleen het werk binnen de organisatie, maar ook de percepties die mensen daarop hebben (Rusaw, 2007). Ten slotte pakken organisatieveranderingen bepaalde fundamenten van de organisatie aan. Doorgaans gaat het over het verbeteren van één of meerdere van de volgende domeinen: human resources, functionele processen, technologie of specifieke organisationele kenmerken. Belangrijk hierbij is dat, gezien de verbondenheid tussen deze domeinen, raken aan één van deze elementen meestal een impact heeft op de andere (Chen, Yu & Chang, 2006).

‫ ׀‬15 ‫׀‬

Implicaties voor gemeentelijke reorganisaties - Op voorhand moet een analyse uitgevoerd worden over de huidige situatie, zodat men zicht heeft op de specifieke problemen die men wil aanpakken. Gaat het bijvoorbeeld over een beheers- of beleidsprobleem? Gaat het over efficiëntie? - In functie van het probleem moet een keuze gemaakt worden (welk type samenwerking?) en daar moet men transparant in zijn. - Het type reorganisatie dat men voor ogen heeft moet helder zijn, één visie hebben en alle stakeholders in dezelfde richting laten bewegen. - Men moet rekening houden met de impact van ingrepen op andere elementen van de organisatie. Bvb. wat is de impact van de oprichting van een shared service personeelsdienst op andere organisatiedelen?

> 2.2.

Welk type veranderingen zijn er?

Algemeen

stelt

men

dat

er

twee

brede

categorieën

van

organisatieveranderingen zijn: evolutionaire veranderingen, die gradueel, eerder incrementeel worden ingevoerd (zie ook hieronder) en een afgemeten focus hebben. Daarnaast zijn er revolutionaire veranderingen, die plots, drastisch en organisatiebreed zijn (Chen, Yu & Chang, 2006). Het spreekt voor zich dat deze twee types zich op een as bevinden waartussen verschillende andere categorieën zich kunnen bevinden. Naast deze brede categorieën, is het interessant om een onderscheid te maken tussen, naar wat in de literatuur, ‘orders of change’ (Bartunek & Moch, 1987) wordt genoemd. In deze onderverdeling wordt er een onderscheid gemaakt tussen veranderingen in subsystemen (first-order), organisationele veranderingen (second-order) en sectoriële veranderingen (third-order). First-order veranderingen hebben voornamelijk betrekking op

‫ ׀‬16 ‫׀‬

de implementatie van nieuwe processen, systemen en procedures, zoals bvb. de implementatie van een nieuw financieel systeem, performantiemeetinstrumenten of egovernment-toepassingen. Typisch voor dergelijke veranderingen is dat ze de primaire organisationele processen niet aantasten, en dat ze, ondanks hun eventuele spanwijdte binnen de organisatie, al bij al weinig effect hebben op de gehele organisatie of sector. Eigenlijk zou er gesteld kunnen worden dat dit type veranderingen voornamelijk evolutionair van aard zijn: ze tasten weinig fundamenteels aan en hebben een afgemeten scope. Second-order veranderingen hebben vooral betrekking op reorganisaties en hebben bijgevolg ook een invloed op organisationele cultuur, klimaat en gedrag binnen de organisatie. Deze zijn eerder revolutionair van aard. Een typisch voorbeeld zijn de zgn. “BPR’s”. Business Proces Reengineering bestaat al sinds de jaren 1990 en heeft onder impuls van NPM steeds meer ingang gekregen binnen publieke organisaties. Het betreft namelijk het fundamenteel herdenken en hertekenen van organisatieprocessen om verbeteringen door te voeren binnen de organisatie op vlak van kost, kwaliteit, dienstverlening en efficiëntie. Het uitgangspunt bij BPR is het ontleden van de organisatie in haar processen en het herorganiseren van de organisatie om te komen tot een verbetering. Deze nieuwe procesherorganisatie leidt tot een herstructurering binnen de organisatie (McNulthy & Furlie, 2004). BPRs kunnen bijgevolg beschouwd worden als een specifieke vorm van second-order hervormingen: ze zijn organisatiebreed, hebben betrekking op de kernelementen binnen de organisatie en zijn transformationeel van aard omdat ze inderdaad een verandering van de gehele organisatie vooropstellen. Tot slot zijn er third-order veranderingen die meestal betrekking hebben op algemene hervormingen binnen de publieke sector en dienstverlening, zoals het

creëren

van

nieuwe

partnerschappen,

sector-specifiek

brede

‫ ׀‬17 ‫׀‬

hervormingen (bvb. binnen de welzijnssector) of privatiseringen (Kuipers et al, 2013). Onderstaande tabel geeft de verschillen overzichtelijk weer. Type

Focus

First-order

Kenmerken

Subsysteem

Secondorder

  

Organisatie

Third-order

 

    

Sector

Betreft voornamelijk aanpassingen Heeft betrekking op een onderdeel van de organisatie Incrementeel Is transformationeel Heeft betrekking op kernelementen binnen de organisatie Organisatiebreed Impliceert identiteitswijziging Cross-organisationeel Overschrijdt organisationele grenzen Heeft betrekking op meerdere organisaties

Tabel 1. Onderscheid tussen first, second en third order veranderingen (Kuipers et al., 2013)

Het spreekt voor zich dat dit een classificatie is waaruit ook combinaties kunnen worden gecreëerd. Zo kan een organisatie een BPR doorvoeren (second-order)

en

tegelijkertijd

performantie-meetinstrumenten

implementeren (first-order). Het is echter wel een nuttig overzicht omdat het een beeld geeft van de grootte van de hervorming die men voor ogen heeft en al een idee geeft van welke implicaties dit met zich mee kan brengen.

Een

third-order

verandering,

wil

ze

succesvol

zijn,

zal

bijvoorbeeld rekening moeten houden met cultuur en klimaat binnen een organisatie, omdat een identiteitswijziging een onderdeel is van de hervorming.

‫ ׀‬18 ‫׀‬

Implicaties voor gemeentelijke reorganisaties Afhankelijk van het type reorganisatie zullen andere elementen meer in rekening moeten worden genomen. Fusie van gemeente en OCMW of fusies tussen gemeenten zijn cross-organisationeel en impliceren dus ook een impact op de cultuur en identiteit van de reeds bestaande organisaties. Dat zal minder het geval zijn bij een vrijwillige projectgebaseerde vorm van intergemeentelijke samenwerking. Het proces van veranderingsmanagement zal in het ene geval dus zwaarder zijn dan in het andere. Dat lijkt logisch, maar kan wel een element zijn in de beslissing om voor de ene of voor de andere vorm van samenwerking te gaan. Immers, het project van veranderingsmanagement kost namelijk ook tijd en manuren en impliceert dus ook een financiële kost, die waarschijnlijk niet op heel korte termijn zal renderen.

> 2.3.

Op welke manier kunnen veranderingen worden doorgevoerd?

Rusaw (2007) bespreekt in het kader van deze vraag vier modellen die onderscheiden worden in de literatuur om veranderingen door te voeren. Het betreft hier niet het management van veranderingen, dat concreter is, maar methoden of benaderingen van algemene aanpak. Ten eerste het rationeel middelen-doel model: dit model benadrukt het opsporen van structurele problemen en het zoeken naar strategieën om die problemen zo efficiënt en zo effectief mogelijk op te lossen. Meestal wordt een mogelijke oplossing getest (naar analogie van typische pilootprojecten), geëvalueerd,

bijgestuurd

om

uiteindelijk

breed

te

worden

geïmplementeerd. Deze manier van veranderingen aanpakken is eigenlijk een eerder mechanistische benadering, die uitgaat van een omgeving die voorspelbaar is, en waarbij bewust gekozen instrumenten gebruikt worden voor het behalen van specifieke doelstellingen. Sommige auteurs (Askim,

‫ ׀‬19 ‫׀‬

Christensen, Fimreite & Laegreid, 2009) spreken in dit verband ook van een hiërarchisch systeem omdat het sterk uitgaat van een top-down benadering waarbij zeer rationeel en stapsgewijs een verandering wordt benaderd. Ten tweede incrementalisme: deze aanpak heeft betrekking op kleine aanpassingen in bestaande systemen, hebben een korte termijn focus en willen vooral tastbare resultaten opleveren. Zoals hierboven al gesteld werd, kan incrementalisme beschouwd worden als een eerder evolutionaire manier om organisaties te doen veranderen over de tijd heen. Verandering vindt dus plaats via kleine stappen, en is niet altijd gekoppeld aan grote strategische plannen of doelstellingen. Met incrementalisme ligt de nadruk op het verbeteren van taken en werkprocessen, en kan makkelijk geïnitieerd worden door individuen die expertise in een bepaald domein hebben. Incrementalisme zorgt voor flexibiliteit, moedigt bottom-up initiatieven aan en heeft eigenlijk weinig nood aan extra middelen. Incrementalisme behoort dus duidelijk tot het evolutionaire type van hervormingen of veranderingen (Chen, Yu & Chang, 2006). Ten derde het pluralistische-participatieve model: door stakeholders samen te brengen die mogelijks interesse hebben in het oplossen van een bepaalde kwestie, probleem of het realiseren van een bepaalde doelstelling wordt dialoog opgestart, en een actieplan en taakverdeling uitgewerkt. Op die manier wordt verandering geïnitieerd. Het idee van dit model is dat er rekening wordt gehouden met de diversiteit aan inzichten en percepties, om zoveel mogelijk positieve effecten op het geheel te realiseren. Dit model gaat eveneens uit van voluntarisme en toewijding. Meestal wordt pluralisme ook toegepast op problemen die geen ‘juiste’ oplossing hebben. In de literatuur wordt er hiervoor verwezen naar ‘wicked problems’, of problemen die verschillende benaderingen behoeven en waarvoor de oplossing creatief moet zijn (bvb. drugsgebruik, criminaliteit). Binnen de literatuur van veranderingsmanagement wordt

‫ ׀‬20 ‫׀‬

joined-up government

reform beschreven als strategie om om te gaan met dergelijke problemen. De doelstelling hierbij is om beleid over organisaties heen te coördineren om die problemen aan te pakken. De participatie aan de verandering in dit geval is inderdaad breed, omdat er naast publieke organisaties, ook private organisaties, burgers, vrijwilligersorganisaties deelnemen. Over wicked problems wordt dikwijls ook gesteld dat ze diep geworteld zitten in de samenleving, maar sterke weerstand vertonen tegen de benaderingen die traditionele departementen en organisaties hebben om deze aan te pakken. Tot slot gaat dit type hervormingen uit van een verlaging van de verticale specialisatie van organisaties door horizontaal beleid te organiseren en te coördineren (Askim, Christensen, Fimreite, Laegreid, 2009). Ten vierde is er het individuele model: hier gaat het over het aanleren van vaardigheden en competenties om om te gaan met jobgerelateerde problemen en uitdagingen. Dit betreft een proactieve manier om naar hervormingen te kijken en wordt vaak beschouwd als de manier om organisaties over de tijd heen te laten veranderen. Het sluit dus eveneens aan bij het evolutionaire karakter van organisatieveranderingen. Het idee hierbij is dat mensen organisaties veranderen, en door te investeren in mensen, worden hun competenties zodanig ontwikkeld dat ze in staat zijn die veranderingen het hoofd te bieden en ermee om te gaan. Dit gaat uit van ‘leren en ontwikkelen’ en behoeft bijgevolg motivatie en de competenties om problemen te identificeren en op te lossen. De tabel hieronder geeft het overzicht weer.

‫ ׀‬21 ‫׀‬

DoelMiddelen Interne systemen en processen

Focus

Incrementalisme

Pluralisme

Aanpassingen

Sociaal/ economisch

Individueel Organisationele verandering via het individu Wijzigingen in jobinhoud/ individuele groei

Reden voor verandering

Systemische fout/ Opportuniteit

Wederkerig probleem

Crisis

Leiderschap

Strategisch/ top-down

Gedecentraliseerd

Gedeeld

Zelfsturing

Coördinatie

Complex

Eenvoudig

Complex; vertrouwt op voluntarisme

Complex; gebruik van HR

Instrument

Strategische planning, BPR, TQM

Nadruk op quick wins

Gedeelde beleidsformul ering

Problemen

Toewijding op lange termijn; gebrek aan middelen

Wederkerige problemen

Dialoog en tegenstrijdige agenda’s; Opvolging

Training en ontwikkeling; career management Middelen; organisationeel engagement; transfer van kennis

Tabel 2. Overzicht benaderingen om veranderingen aan te pakken Merk op dat deze onderverdeling eigenlijk vooral nagaat wat de spanwijdte van de verandering is, de impact op cruciale organisationele factoren en hoe ze kan worden aangepakt. Een kritiek die op bovenstaande onderverdeling kan worden weergegeven is de simplificatie van de werkelijkheid. Het is duidelijk dat veranderingen binnen organisaties verschillende elementen uit verschillende categorieën kunnen omvatten. Zo zijn er in de literatuur voorbeelden te vinden van eerder radicale, geplande hervormingen (doel-middelen) die eveneens elementen van incrementele veranderingen omvatten, waarbij de afwezigheid van interventie door de hogere

beleidsniveaus

een

voorwaarde

vormden

voor

succesvolle

veranderingen. Andere onderzoeken tonen aan dat hervormingen die enkel

‫ ׀‬22 ‫׀‬

incrementeel zijn en een gebrek aan projectmanagement hebben, weinig succesvol waren (Kuipers et al., 2013). Natuurlijk, het model spreekt zich niet uit over welke manier van problemen aanpakken ‘de beste’ is. Het toont enkel aan dat als een bepaald probleem volgens een bepaalde systematiek wordt doorgevoerd, wat de eventuele risico’s kunnen zijn. In het hoofdstuk over veranderingsmanagement zal er worden aangegeven op welke manier combinaties van verschillende elementen kunnen leiden tot een zo goed mogelijk resultaat. Implicaties voor gemeentelijke reorganisaties Dit overzicht geeft vooral elementen aan die in overweging kunnen worden genomen bij de invoering van een reorganisatie. Wil men een gedeeld leiderschap, of wil men snel vooruit gaan met een oplossing die top down moeten worden doorgevoerd? Wil men, en cours de route, quick wins realiseren of wil men één rechte lijn naar het einddoel? Wordt er enkel ingezet op de organisatie, of moeten ook de individuele werknemers opgeleid worden in het kader van de hervorming met het oog op de lange termijn? Zijn er wijzigingen in jobinhoud of gaat het louter over een nieuwe structuur met dezelfde inhoud?

> 2.4.

Welke factoren zijn van belang voor verandering?

Nu er meer zicht is op de type veranderingen die er zijn en de manier waarop veranderingen kunnen worden doorgevoerd, is het nuttig na te gaan welke factoren een impact hebben op verandering. Reeds in de jaren 1990 ontwikkelde Pettigrew (1992) een model dat uitging van het idee dat er drie belangrijke factoren zijn die bestudeerd moeten worden bij veranderingen: context, inhoud en proces. Respectievelijk gaat het hier over het waarom van veranderingen, de inhoud van de verandering (wat) en de manier

‫ ׀‬23 ‫׀‬

waarop verandering plaats vindt (hoe) (Stetler, Ritchie, Rycroft-Malone, Schultz & Charns, 2007). Het model werd over de jaren heen aangepast en aangevuld met een vierde en een vijfde factor, m.n. de effecten van verandering en de rol van leiderschap bij verandering. De effecten gaan in op de resultaten van de verandering op vlak van attitudes bij werknemers, en op de gerealiseerde organisationele effecten (Armenakis & Bedeian, 1999). Naast de effecten werd leiderschap als aparte factor de laatste jaren steeds meer benadrukt als zijnde een beïnvloede factor bij succesvolle processen van verandering (Kuipers, Higss, Kickert, Tummers, Grandia & Van Der Voet, 2013). De verschillende elementen worden hieronder kort besproken.

> 2.4.1.

Context

Wat de context van veranderingen betreft, is het belangrijk aan te halen welke

kenmerken

een

beïnvloedende

impact

kunnen

hebben

op

verandering. Pollitt en Bouckaert (2004) spreken in dat verband van socioeconomische factoren, politieke factoren, besluitvorming door elites met betrekking tot de wenselijkheid en de haalbaarheid van verandering, gebeurtenissen (zoals bvb. schandalen) en specifieke kenmerken van het administratieve systeem. Pettigrew maakt een onderscheid tussen inner en outer context, maar daarin zitten dezelfde factoren vervat als die waarnaar Pollitt en Bouckaert verwijzen. Inner context heeft betrekking op de interne omgeving van de organisatie (waarnaar die specifieke kenmerken van de administratie verwijzen) en kan beschreven worden in structurele termen (zoals de beschikbaarheid van middelen) en in culturele termen (zoals de conformiteit van doelstellingen met het waardenkader van de organisatie) (Stetler, Ritchie, Rycroft-Malone, Schultz & Charns, 2007). De inner context heeft uiteraard een invloed op

‫ ׀‬24 ‫׀‬

veranderingen, omdat het deels ook bepaalt in welke mate verandering geïnstitutionaliseerd kan worden. De outer context betreft de historische, sociale

(gebeurtenissen),

economische,

culturele

en

politieke

(besluitvorming) factoren die het veranderingsproces beïnvloeden. Dat is een belangrijk uitgangspunt, en is iets dat ook Pettigrew (1987, 1992) reeds stelde: organisationele verandering is historisch, processueel én contextueel van karakter. Dat betekent dat niet alleen naar het veranderingsproject moet worden gekeken, maar dat verandering ook holistisch benaderd moet worden als iets dat geen exact begin en einde heeft. De context heeft hier een invloed op, en dat betekent dus ook dat een veranderingsproces van koers kan veranderen omwille van beïnvloedende factoren.

> 2.4.2.

Inhoud

De inhoud van verandering spreekt voor zich. Het betreft de doelstellingen die voorop worden gesteld, de strategie die wordt ontwikkeld om die doelstellingen te realiseren, het meer concrete actieplan en uiteindelijk het overzicht van instrumenten, technieken, aanpassingen,… die men wil invoeren om de verandering door te kunnen voeren. > 2.4.3.

Proces

Het proces van verandering heeft betrekking op de acties die daadwerkelijk worden ondernomen om veranderingen door te voeren. Het betreft met andere woorden de implementatie van de verandering. Een belangrijk element in het proces van verandering, waar voldoende aandacht aan besteed moet worden, is individuele en organisationele weerstand (Chen, Yu en Chang, 2006). Individuele weerstand wordt meestal veroorzaakt door één of meerdere van de volgende redenen:

‫ ׀‬25 ‫׀‬

(1) Het gevoel de eigen gewoonten of de veiligheid van de situatie kwijt te spelen; (2) Angst voor de persoonlijke economische situatie (jobzekerheid, loonzekerheid); (3) Vrees voor het onbekende; (4) Een gebrek aan informatie. Oreg (2006) benadrukt in dat verband dat weerstand uitgaat van drie componenten: een affectieve component ten opzichte van de verandering (onzekerheid, angst, woede,…); een cognitief aspect over wat men vindt van de verandering (is de verandering noodzakelijk? Zal het leiden tot verbetering?); en een gedragsaspect dat betrekking heeft op gesteld gedrag ten opzichte van de verandering (klagen; anderen overtuigen van de nutteloosheid van de verandering;…). De drie componenten zijn met elkaar verbonden en moeten dus worden meegenomen in de aanpak van de verandering: hoe men zich voelt ten opzichte van de verandering zal immers een impact hebben op het gedrag. Maar belangrijk is wel om de drie elementen te erkennen, gezien ze elk op een andere manier benaderd moet worden. Naast individuele weerstand wordt er ook gesproken over organisationele weerstand: organisaties zijn intrinsiek conservatief en vertonen actief weerstand bij veranderingen. Hiervoor zijn er algemeen 6 redenen te identificeren:

(1) Structurele inertie; (2) Een beperkte organisationele focus/visie op de rol en het belang van veranderingen voor organisaties; (3) Groepsinertie;

‫ ׀‬26 ‫׀‬

(4) Het gevoel dat de expertise van de organisatie niet erkend en dus bedreigd wordt; (5) Een bedreiging voor de eigen positie van de organisatie en de daarbij gepaarde gaande gevestigde machtsrelaties; (6) Een bedreiging voor de financiële en andere middelen. In het onderdeel veranderingsmanagement en ook in de draaiboeken zal worden aangegeven op welke manier weerstand kan worden aangepakt tijdens een veranderingsproces.

> 2.4.4.

Effecten

In een veranderingsproces gaat men uit van een gewenst effect, wat wel eens de situatie Y genoemd wordt. Daarnaast is er Y’ wat het uiteindelijk gerealiseerd effect van de verandering is. Het is logisch dat geplande veranderingen niet altijd leiden tot gewenste resultaten. De kloof tussen beiden bepaalt dan de mate van succes van de verandering (Andriessen, Pelgrims & Steen, 2003). Belangrijk is dus ook na te gaan welke criteria zullen bepalen of een verandering al dan niet succesvol is. Dit lijkt evident, maar naast het bepalen van een beoogde doelstelling is het bepalen hoe men succes zal meten eveneens belangrijk: immers, zonder monitoring is het niet altijd duidelijk wanneer een veranderingsproces teneinde is en een fase van consolidatie kan worden ingezet. In het geval van veranderingen die gepland zijn vertrekt men voor de effectbepaling, naar analogie van Pettigrew’s model, dus uit van de gepercipieerde kloof tussen de huidige situatie en de gewenste situatie. Dat betekent dat op voorhand niet alleen de doelstellingen, maar ook de resultaten bepaald moeten worden. In het geval van accidentele, dringende

‫ ׀‬27 ‫׀‬

of incrementele veranderingen is het resultaat op voorhand niet altijd bepaald; in dat geval worden de gewenste effecten meestal doorheen het proces gedefinieerd en procesmatig aangepast (Kuipers et al., 2006). Het onderscheid lijkt logisch, maar in het kader van hervormingen is dit belangrijk, omdat het impliceert dat het meten van de effecten en het succes van minder geplande hervormingen complexer zal zijn. Traditionele indicatoren van succes zijn de volgende: een verhoogde overlevingskans voor de organisatie (bijvoorbeeld in geval van externe bedreiging door financiële crisis), een verhoging van de winstmarges, een verbeterde efficiëntie en effectiviteit, meer transparantie, meer gelijkheid. Efficiëntie en effectiviteit verwijzen eerder naar kenmerken van NPM, terwijl

effecten

als

gelijkheid

eerder

verwijzen

naar

traditionele

bestuurskundige waarden. Het onderscheid is belangrijk, omdat in functie van de doelstellingen van de hervorming, moet het succes daar ook aan worden afgemeten. Onderstaande tabel geeft een onderscheid tussen NPMeffecten en meer traditionele bestuurskundige effecten van hervormingen (Kuipers et al., 2006). NPM verhoopte effecten Verhoging van… Efficiëntie Effectiviteit Klantgerichtheid Transparantie Spaarzaamheid

Traditionele bestuurskundige effecten Verbetering van… Rechtvaardigheid Legitimiteit Gelijkheid Eerlijkheid Betrouwbaarheid Veiligheid

Tabel 3. Effecten van hervormingen

‫ ׀‬28 ‫׀‬

Binnen de mogelijke effecten van hervormingen, is het echter wel zo dat het meest nagestreefde effect efficiëntie betreft. Merk op dat, zoals al eerder gesteld, het in de literatuur dikwijls ontbreekt aan wetenschappelijk onderzoek naar de daadwerkelijk behaalde efficiëntieverhoging. Met andere woorden: het formuleren van een doelstelling en een verhoopt effect is nog niet voldoende om te bepalen of het na de hervorming inderdaad efficiënter geworden is. Daarnaast zijn volgende doelstellingen ook veelvoorkomend: verhoogde

transparantie,

effectiviteit,

en

klantgerichtheid

(klanttevredenheid). Tot slot is het belangrijk om binnen het debat van hervormingen binnen de publieke sector de effecten bij verschillende actoren te onderzoeken, o.a. politici, ambtenaren, burgers en private organisaties (Kuipers et al., 2006): immers, wat beter of efficiënter is voor de ene partij is dat niet noodzakelijk voor de andere.

> 2.4.5.

Leiderschap

Zoals hierboven al gesteld, wordt leiderschap als aparte factor de laatste jaren steeds meer benadrukt als hebbende een invloed op de mate van succes van veranderingsprocessen (Kuipers et al., 2013). Er wordt gesteld dat leiderschap een sleutelfactor is in dat proces: effectief leiderschap is de sleutel tot effectieve verandering. Bepaalde auteurs stellen daarenboven dat, binnen de publieke sector, administratief leiderschap voornamelijk belangrijk is bij first-order en second-order veranderingen en dat bij thirdorder veranderingen vooral politiek leiderschap van belang is. Hier wordt er ook aan toegevoegd dat politiek leiderschap vooral belangrijk is bij de besluitvormingsfase van veranderingen, terwijl administratief leiderschap dan

weer

belangrijk

is

bij

de

implementatie.

De

relatie

tussen

administratief en politiek leiderschap is hierbij belangrijk en vertrouwen tussen beiden speelt daarbij een belangrijke rol (Kuipers et al., 2013). In

‫ ׀‬29 ‫׀‬

dat verband wordt er in de literatuur ook verwezen naar het concept leadership credibility: leiders moeten geloofd worden. Geloofwaardige leiders zijn inspirerend en kunnen anderen aanzetten tot werk. Een hoge geloofwaardigheid als leider kan de kans op succes van een hervorming doen toenemen, net zoals ze samenwerking of hogere performantie kunnen stimuleren. Bovendien kan een geloofwaardige leider ook engagement voor verandering stimuleren (Gabris, Golembiewski & Ihrke, 2001).

Implicaties voor gemeentelijke reorganisaties - Een reorganisatie, hoe klein ook, vindt niet plaats in een vacuüm. Er kan niet anders dan rekening te houden met de politieke context, met de financiële situatie, met de huidige structuren, wetgeving, enzovoort. Dat betekent ook dat de blauwdruk van de reorganisatie wellicht aangepast zal moeten worden in functie van bepaalde gebeurtenissen. - De inhoud van de verandering moet uiteraard in functie zijn van het einddoel. Belangrijk is echter dat de uiteindelijke reorganisatie op bepaalde inhoudelijke elementen kan verschillen van wat men initieel voor ogen had. Zo kan het zijn dat, tijdens de verandering, een intergemeentelijke samenwerking tussen verschillende gemeenten te maken heeft met het afhaken van een gemeente die initieel had toegezegd om mee te werken. - Het proces van veranderingen kent verschillende snelheden, uitdagingen en vormen van weerstand. In het veranderingsplan moet voldoende flexibiliteit worden ingebouwd om om te gaan met bepaalde factoren die een invloed hebben op de verandering, maar wel belangrijk zijn om de verandering te laten slagen (bvb. weerstand bij werknemers). - Het bepalen van het gewenste einddoel is niet hetzelfde als het bepalen van de gewenste effecten. De oprichting van een shared service bijvoorbeeld is eigenlijk een middel om te komen tot meer efficiëntie, schaalvoordelen, bestuurskracht. Die laatste zijn de elementen waaraan kan

‫ ׀‬30 ‫׀‬

worden afgemeten of de verandering het gewenste resultaat heeft bereikt. Het is zinvol de indicatoren te bepalen en na te gaan in welke mate ze behaald werden. - De rol van leiderschap mag niet onderschat worden. De vraag wie de reorganisatie zal trekken, is een belangrijke. Het leiderschap van het reorganisatieproces en uiteindelijk van de nieuwe structuur of organisatie zullen bijdragen tot het resultaat van de verandering. Daarnaast mag de rol van de politiek ook niet onderschat worden. Het is evident dat de rol van het College van Burgemeester en Schepenen hierin belangrijk is.

> 2.5.

Organisatieverandering door samenvoeging

De vorige onderdelen ging sterk in op veranderingen in het algemeen. In dit onderdeel wordt er specifiek aandacht besteed aan een bepaald type organisatieverandering. Dit onderzoek heeft namelijk tot doel na te gaan hoe reorganisaties op lokaal niveau kunnen leiden tot meer efficiëntie, effectiviteit en een betere dienstverlening. De type reorganisaties waarvan sprake in dit onderzoek betreffen fusies tussen gemeenten, fusies tussen gemeente en OCMW, intergemeentelijke samenwerking en ‘shared services’. Hoewel misschien verwarrend, kunnen deze vier reorganisatiescenario’s eigenlijk allen onder de bredere noemer ‘fusie’ worden geclassificeerd omdat het telkens gaat over het samenvoegen van bevoegdheden, taken, diensten of organisaties. In dit onderdeel wordt er specifiek weergegeven wat organisatieverandering door samenvoeging betekent. Deze meer specifieke theoretische inzichten kunnen dan worden meegenomen in de uitwerking van de draaiboeken. Het debat over samenvoegingen is de laatste jaren steeds prominenter geworden en past binnen de context van post-NPM ideeën: samenwerking, netwerken, interorganisationele relaties zijn enkele ideeën die uitgaan van

‫ ׀‬31 ‫׀‬

het principe dat bepaalde problemen, intern of extern, oplossingen vergen die beter gedragen kunnen worden door verschillende partijen. De trend waarbij organisaties samenwerken is enkel aan het toenemen en coöperatie en participatie zijn termen die binnen het moderne overheidsmanagement meer aanwezig zijn dan vroeger het geval was (Suárez, 2010). De vraag is natuurlijk in welke mate dit ook zo gepercipieerd wordt. Volgens andere auteurs vallen samenvoegingen van organisaties voornamelijk binnen een managementtrend die streeft naar efficiëntie en tekenend is voor een langdurige periode van veranderingen in de publieke sector. In dat laatste geval zou het dan eerder net wél binnen het NPM vallen (Fulop, Protopsaltis, King, Allen, Hutchings & Normand, 2005). Deze verschillende manier van kijken naar dergelijke veranderingen geeft deels al het delicate karakter aan. Maar belangrijker is dat ze de nadruk leggen op misschien wel de twee belangrijkste doelstellingen, m.n. coördinatie en efficiëntie. Wat coördinatie betreft, is het zo dat men doorgaans een onderscheid maakt tussen het bewerkstelligen van positieve of negatieve coördinatie: in het eerste geval zoekt men naar manieren om strategieën, beleid, acties gezamenlijk uit te werken en gezamenlijk te implementeren. In het tweede geval gaat men op zoek naar manieren om beleid, procedures en praktijken niet te laten interfereren met elkaar. Conceptueel kunnen de initiatieven die genomen worden om horizontale coördinatie te verbeteren, op een as geplaatst worden. Een fusie, in de strikte betekenis van het woord, ligt op het meeste extreme punt van de schaal gezien een fusie bepaalde organisaties doet verdwijnen om vervolgens te veranderen door nieuwe entiteiten. Fusies worden echter niet enkel doorgevoerd om problemen van coördinatie op te vangen (Talbot & Johnson, 2010). Voor een fusie van gemeenten worden volgende argumenten regelmatig gebruikt: meer efficiëntie door schaalvergroting, een reductie van administratieve kost, en

‫ ׀‬32 ‫׀‬

het afstemmen van bestuurlijke grenzen met andere (geografische, sociale,…) grenzen (Dollery & Fleming, 2006). Dat is dus de efficiëntie-kant van fusies. Belangrijk kenmerk van fusies is dat bepaalde grenzen worden verlegd door er andere te wissen (Askim et al., 2009). Fusies worden daardoor beschouwd als erg complex omwille van het grote aantal beïnvloedende factoren die daarmee gepaard gaan (HR, financiële middelen, structuur, locaties, enzovoort), en omdat ze betrekking hebben op de fundamentele elementen van de organisatie. Omwille hiervan wordt bij dit type veranderingen de nadruk gelegd op het belang van de rol van de leider en op het belang van betrokkenheid (Fulop et al., 2005). Immers, in het geval van fusies dient er veel aandacht te gaan naar culturele verschillen tussen organisaties, en daarvoor is de rol van een leider belangrijk (zie ook hierboven) (Kavanagh & Ashkanasy, 2006). Samenwerking

door

partnerschappen

(denk

aan

intergemeentelijke

samenwerking) bevindt zich in het midden van de schaal, omdat het duidelijk grenzen heeft. Dit type samenwerkingen kunnen onderling sterk van elkaar verschillen. Los van het gegeven dat ze als doel samenwerking hebben, kunnen ze verschillen op vlak van intensiteit, in functie van de taken die ze opnemen en de duur dat ze bestaan. Partnerschappen kunnen daarenboven zowel een onduidelijke formele status hebben als een officiële structuur (Askim et al., 2009). Incentives zijn niet vreemd om dergelijke samenwerking te stimuleren en laten doorgaans een brede beleidsmarge toe. Die vrijheid creëert echter soms (opnieuw) problemen op vlak van coördinatie door gebrekkige informatie-uitwisseling of een gebrek aan duidelijk vooropgestelde doelstellingen (Talbot & Johnson, 2010). Dat laatste zou in het geval van een echte fusie minder een probleem zijn.

‫ ׀‬33 ‫׀‬

Aan het laagste eind van de schaal vinden we informatie-uitwisseling en andere laagdrempelige maatregelen om coördinatieproblemen aan te pakken (Askim, Christensen, Fimreite, Laegreid, 2009). Dit betreft eerder afstemming tussen organisaties, en veranderen weinig aan de reeds bestaande organisaties of entiteiten. Doorgaans zijn ze ook relatief vrijblijvend en sterk gebaseerd op engagement en vertrouwen. Specifiek voor dergelijke hervormingen is dat de implementatie doorgaans op vier verschillende manieren kan worden benaderd (Askim et al., 2009): (1) Hiërarchisch

en

top-down,

wat

voornamelijk

een

rationeel

implementeren van een stapsgewijs proces betekent. Dit lijkt sterk op het doel-middelen model dat al eerder besproken werd; (2) Onderhandelend, waarbij verschillende stakeholders met elkaar in gesprek gaan om de fusie te onderhandelen. Hierbij wordt er onderhandeld over kernelementen van de organisatie, zoals de organisatiestructuur,

de

organisatieprocessen.

Merk

te op

verdelen dat

het

taken, hier

middelen, over

een

onderhandelingsproces gaat, wat impliceert dat er sprake is van heterogeniteit in meningen en visies, maar dat er gestreefd wordt naar consensus. (3) Gradueel, waarbij sterk rekening wordt gehouden met het mogelijks verschil in tradities en organisatiecultuur. Hierbij wordt er gradueel bekeken hoe iets nieuws kan worden geïnstalleerd met respect voor cultuur. Het verschil in cultuur wordt doorgaans bij fusies sowieso als belangrijk beschouwd, en wordt door sommige auteurs zelfs beschouwd als dé belangrijkste factor bij hervormingen door fusies (Kavanagh en Ashkanasy, 2006). Het achterliggende idee is dat publieke organisaties tradities hebben die zich manifesteren in waarden en normen, en deze hebben een impact op het

‫ ׀‬34 ‫׀‬

hervormingsproces. Hervormingen door fusies trachten veelal voorzichtig tradities te doorbreken om de doelstellingen van de hervorming te kunnen realiseren. (4) Een vierde heeft te maken met het technische en institutionele kader waarbinnen men werkt. Het eerste besteedt aandacht aan hoe bepaalde problemen kunnen worden aangepakt. Het tweede betreft de ideeën en percepties die er bestaan over hoe een publieke organisatie georganiseerd moet worden. Beiden zijn belangrijk, omdat het eerste raakt aan de concrete acties die ondernomen kunnen worden, terwijl het tweede sterk ingaat op het behoud van een bepaalde identiteit (Askim et al., 2008).

> 2.6.

Besluit

Het vorige hoofdstuk heeft enkele theoretische kapstokken behandeld met betrekking tot organisatieverandering, de types die er onderscheiden kunnen worden en de mogelijke benaderingen van veranderingen. De variatie is groot. Maes (2014) vat op een overzichtelijke manier de diversiteit samen. Dimensie Beheersing Draagwijdte Frequentie Tred Duur Tempo Doelgerichtheid Wijze waarop

Van… Spontaan Aanpassen Continu Incrementeel Lang Traag Open Participatief

…Tot Gepland Vernieuwen Discontinu Revolutionair Kort snel Strikt bepaald Directief

Tabel 4. Dimensies van verandering (Maes, 2014)

‫ ׀‬35 ‫׀‬

3. Veranderingsmanagement Daar waar het vorige hoofdstuk inging op veranderingen, wordt in dit onderdeel, op dezelfde manier, theoretische inzichten met betrekking tot veranderingsmanagement besproken. Het onderscheid met het vorige hoofdstuk is duidelijk: waar er vooral gefocust werd op het ‘wat?’, wordt er in dit hoofdstuk vooral gefocust op het ‘hoe?’ van veranderingen. Wat is veranderingsmanagement? Met welke factoren dient er te worden rekening gehouden met het veranderingsmanagement binnen de publieke sector? Hoe kunnen veranderingen worden aangepakt, en dan wordt er bedoeld, aan de hand van welk theoretisch stappenplan?

> 3.1.

Wat is veranderingsmanagement?

Veranderingsmanagement is een proces waarbij er constant vernieuwing plaatsvindt op het vlak van organisationele strategie en structuur, en waarbij men in staat is tegemoet te komen aan dikwijls veranderende behoeften van stakeholders (Moran & Brightman, 2001). Op het eerste zicht kan men stellen dat deze definitie van ‘veranderingsmanagement’ ongeveer hetzelfde inhoudt als de definitie over ‘organisatieverandering’, maar dat is het niet het geval. Ten

eerste

benadrukt

de

definitie

via

de

term

‘constant’

dat

veranderingsmanagement een vorm van paraatheid vertegenwoordigd om vernieuwingen door te voeren waar nodig. Ten tweede benadrukt veranderingsmanagement dat het over vernieuwing gaat: dat betekent eigenlijk alle mogelijke vormen van verandering die ten goede

komen

van

de

organisatie

incrementele,… veranderingen).

‫ ׀‬36 ‫׀‬

(evolutionaire,

revolutionaire,

Ten derde, gaat deze definitie gaat uit van het idee dat, gezien organisatieverandering

noodzakelijk

is

voor het

overleven van een

organisatie, het managen van die verandering een specifieke vaardigheid voor managers geworden is. Om het verschil expliciet te maken is volgend citaat verhelderend: “the primary task for management today is the leadership of organisational change” (Todnem, 2007, p.370). Sommige studies stellen dat van alle veranderingsprojecten die worden opgezet slechts 30% succesvol is (Todnem, 2007). Dat betekent dat het management van veranderingen en de manier waarop veranderingen moeten worden aangepakt van cruciaal belang zijn, en het bevestigt ook het idee dat leiderschap bij organisatieveranderingen steeds meer als belangrijk wordt beschouwd. Daarenboven onderlijnt dit gegeven het belang van dit onderzoek omdat effectief veranderingsmanagement het verschil kan betekenen tussen een geslaagd of niet geslaagd veranderingstraject. Maar dat betekent ook dat er in de literatuur geen consensus is over hoe een bepaald veranderingsproject zo goed mogelijk moet worden opgezet; immers, moest het een exacte wetenschap zijn, veranderingsprojecten zouden altijd slagen. En we weten dat dat niet het geval is.

Implicaties voor het project Veranderingsmanagement is cruciaal voor een goede verandering, maar het is geen garantie. De draaiboeken in deel 2 van dit onderzoek moeten daarom gelezen worden als een mogelijke piste of een lijst van aandachtspunten, maar niet als dé manier om een verandering op te zetten. Daarom is de combinatie van literatuuroverzicht en verder belangrijk:

de

cases

kunnen

niet

representatief

zijn,

onderzoek waardoor

‫ ׀‬37 ‫׀‬

veralgemeningen vooral in de literatuur gezocht moeten worden; en de literatuur op zich is onvoldoende om zicht te hebben op de praktijk.

> 3.2.

Welke factoren zijn van belang met betrekking tot veranderingsmanagement binnen de publieke sector?

Ondanks het feit dat er talrijke hervormingen zijn doorgevoerd, wordt het managen van die hervormingen nog steeds beschouwd als complex (Karp & Helgo: 2008). Bovendien gaat men er ook van uit dat veranderingen binnen de publieke sector, en bijgevolg dus ook het managen ervan, als complexer wordt beschouwd dan binnen de private sector. Of dat effectief het geval is, laten we in het midden, maar het is wel belangrijk even na te gaan welke specifieke kenmerken veranderingsmanagement binnen de publieke sector complex maakt (Karp & Helgo, 2008; Chen, Yu & Chang, 2006): (1) Publieke organisaties functioneren in een erg complexe omgeving met talrijke stakeholders (burgers, private organisaties, andere publieke organisaties, verschillende bestuurslagen,…); (2) Publieke

organisaties

moeten

aan

verschillende

stakeholders

verantwoording afleggen (minister, parlement, burgers, media), functioneren in een wettelijk kader en moeten rekening houden met doorgaans een complexe politieke omgeving; (3) Publieke organisaties

worden beoordeeld op basis

van hun

maatschappelijke waarde, en niet op hun economische waarde. Maatschappelijke waarde realiseren en meten is daarbij complexer dan economische waarde. Binnen dat kader zijn er doorgaans weinig (financiële) incentives om hervormingen succesvol door te voeren. Wel is het zo dat publieke organisaties steeds meer beoordeeld worden op hun efficiëntie, wat natuurlijk betekent dat zuinigheid en middelen en doel in verhouding moeten staan. Als het meten van

‫ ׀‬38 ‫׀‬

maatschappelijke waarde belangrijk is, wordt het meten of een hervorming succesvol is geweest, bijzonder complex; (4) Publieke

organisaties

zijn

gekenmerkt

door

diversiteit

aan

personeel, doelstellingen, structuren, processen en cultuur, wat ze inherent complex maakt, en wat betekent dat het managen van veranderingen eveneens complexer wordt. Zoals in het vorige hoofdstuk reeds gesteld werd: raken aan één van deze elementen heeft doorgaans een invloed op een ander. Hieruit volgt dat men er bij publieke organisaties moet van uitgaan dat onzekerheid, vaagheid en ambiguïteit intrinsieke kenmerken van de organisatie en haar omgeving zijn. Veranderingsmanagement moet leren omgaan met die onzekerheid, vaagheid en ambiguïteit. Dat lijkt logisch, maar in de realiteit heeft veranderingsmanagement de neiging de werkelijkheid te rationaliseren en de complexiteit te reduceren. Echter, verandering is doorgaans ook sterk gerelateerd aan aspecten zoals invloed, macht, controle en belangen (Karp & Helgo, 2008), waar bij het managen van veranderingen hoe dan ook rekening mee moet worden gehouden.

Implicaties voor gemeentelijke reorganisaties - Verandering of hervorming is een gevolg van path dependency en het zijn de mensen en hun interacties die de toekomst van de organisatie zullen bepalen. Dat betekent dat de oprichting van een shared service of intergemeentelijke samenwerking

of het doorvoeren van een fusie maar

werkelijkheid wordt als ze daadwerkelijk op de werkvloer geïmplementeerd geraakt. In elke publieke organisatie, en dus ook op lokaal niveau, moet men rekening houden met het gegeven dat personeel vastbenoemd kan zijn en

politieke

machtswissels

hervormingen

van

koers

kunnen

doen

veranderen.

‫ ׀‬39 ‫׀‬

Met andere woorden: wil men een geconsolideerde verandering doorvoeren, dan moet het personeel op een gegeven moment de hervorming dagdagelijks toepassen. Dit lijkt evident, maar is het niet. Veel hervormingen blijven namelijk enkel op papier bestaan. - Binnen een organisatie zien werknemers hun toekomst niet als het resultaat van één visie, strategie of waardenkader, maar eerder als een geheel aan factoren en elementen die haalbaar zijn binnen een bepaalde context. Dat betekent dat veranderingsmanagement rekening moet houden met een geheel aan factoren en dat het eenvoudig implementeren van een actieplan onvoldoende is. Een succesvolle verandering heeft doorgaans rekening gehouden met percepties die binnen de organisatie leven en de organisatiecultuur. Concreet: ook ambtenaren en andere stakeholders zullen een idee hebben over de hervorming en de koers die hierbij gevaren wordt. Hoe meer zij het gevoel hebben dat dat de juiste koers is, hoe makkelijker de implementatie zal zijn. Betrokkenheid en communicatie zijn bijgevolg belangrijke aandachtspunten. - Binnen de organisatie zijn er talkrijke interacties wat een invloed heeft op individuele en collectieve motivatie, gedrag en identiteit; deze komen eveneens tot uiting bij hervormingen. Veranderingsmanagement moet rekening houden met de motivatie van werknemers, de cultuur van de organisatie en de relaties tussen organisatorische eenheden of werknemers. Veranderingsmanagement moet dus ook rekening houden met zowel dissidente als eensgezinde meningen. - Doorgaans zijn werknemers niet de rationele wezens die leiders of managers graag zouden hebben: mensen reageren deels onvoorspelbaar, en daar moeten veranderingsmanagement rekening mee houden. Dit benadrukt ook het procesidee van veranderingen: intenties kunnen wijzigen en engagement kan verloren geraken. Daarom zal het tijdsperspectief belangrijk zijn.

‫ ׀‬40 ‫׀‬

Bovenstaande in beschouwing genomen, vallen er twee conclusies te maken. Ten eerste dat veranderingsmanagement binnen publieke organisaties per definitie

complex

is

omwille

van

een

veelheid

van

factoren.

Veranderingsmanagement moet rekening houden met die complexiteit wil ze succesvol zijn. Ten tweede dat er naast het rationele actieplan voor veranderingen, ook rekening gehouden moet worden met hetgeen zich afspeelt op de werkvloer en tussen de werknemers. Organisatiecultuur, waardenkaders, percepties van personeel kunnen een invloed hebben op de verandering.

> 3.3.

Hoe worden veranderingen aangepakt?

Er zijn in de literatuur talloze modellen te bespeuren die bespreken hoe veranderingen kunnen worden aangepakt (Chen, Yu & Chang, 2006). Hieronder bespreken we er een vijftal. Vervolgens worden de gelijkenissen en de verschillen op een rijtje gezet. Dat overzicht vormt al een eerst kapstok om achteraf draaiboeken te kunnen uitwerken.

> 3.3.1. Het

Drie-staps-model van Lewin

drie-staps-model

van

Lewin

(1951)

stelt

dat

succesvolle

organisatieveranderingen in drie verschillende stappen moeten worden ondernomen: (1) De huidige status quo ‘ontdooien’ (unfreezing). Immers, de status quo betreft eigenlijk een bepaald evenwicht van de situatie. Om groepsconformiteit en weerstand te overkomen, is ontdooiing noodzakelijk. Dat wordt bereikt door in te zetten op die organisationele krachten die gedrag vertonen die verwijderd zijn

‫ ׀‬41 ‫׀‬

van de status quo (bvb. werknemers die ontevreden zijn met de huidige situatie of processen waarvan algemeen geweten is dat ze slecht functioneren), inzetten op de krachten die weerstand vertonen (bvb. werknemers die tevreden zijn met de huidige situatie) en beide te combineren. Chen, Yu en Chang (2006) benoemen hierbij 6 strategieën die kunnen dienen om weerstand het

hoofd

te

bieden:

(1)

opleiding

en

communicatie;

(2)

participatie; (3) facilitatie en ondersteuning; (4) onderhandeling; (5) manipulatie en coöptatie; (6) druk. Het valt op dat deze strategieën zich op een schaal bevinden van eerder zachte maatregelen tot harde maatregelen. Hierbij wordt ook aangehaald dat de rol van de politiek niet mag worden onderschat: macht en machtsstrijd binnen organisaties bepalen deels de snelheid, de uitgestrektheid en de diepgang van de hervorming (Chen, Yu & Chang, 2006); (2) Een beweging doorvoeren naar een nieuwe situatie (change). Het betreft

hier

met

andere

woorden

het

doorvoeren

van

de

verandering. (3) De consolidatie van de nieuwe situatie tot een permanente situatie (refreezing). White benadrukt dat BPRs regelmatig op deze manier worden doorgevoerd binnen organisaties (White, 2000). Hierbij worden dan een (intern of extern) veranderingsteam voor aangeduid die de BPR voorbereidt en implementeert. Belangrijker zijn echter de valkuilen die hij formuleert voor een dergelijk ‘team’ (White, 2000). Ten eerste, door een bepaald team te mandateren, geeft men een expliciete opdracht. Hierdoor legt het team dikwijls de nadruk op de opdracht zoals ze geformuleerd is door de manager, en niet op de omgeving, die in het geval van publieke organisaties sterk veranderlijk is.

‫ ׀‬42 ‫׀‬

Wellicht kan deze valkuil breder worden doorgetrokken: teveel focussen op de doelstellingen en de stakeholders die ze geformuleerd hebben, kan leiden tot kokerzicht, waardoor het management van de verandering te rigide wordt. Hierdoor riskeert men uit te komen met een resultaat dat te lang op zich laat wachten en bij moment van implementatie al achterhaald is (White, 2000). Dat laatste is niet absurd: tendensen van decentralisatie binnen de publieke sector evolueren regelmatig opnieuw naar tendensen van her-centralisatie. Men kan zich de vraag stellen hoe dat komt? Bovendien bevestigt dit het gegeven dat een verandering een proces is met gewenste en ongewenste resultaten. Hoe meer variabelen in rekening worden gebracht, hoe groter de kans dat de kloof tussen Y en Y’ klein is. Ten twee, rekening houdend met de verantwoording die publieke organisaties

moeten

afleggen,

wordt

de

complexiteit

van

het

veranderingsproces enkel vergroot. Denk hierbij aan ministers die in het parlement uitleg moeten verschaffen over de stand van zaken van de verandering en waarbij politieke partijen bijsturing vragen. Ten derde, veranderingen in de publieke sector impliceren doorgaans betrokkenheid van talrijke actoren. De gelijkenissen tussen het model van Lewin en BPRs zijn op zich wel belangrijk. Eerder werd reeds aangehaald dat BPRs vooral uitgaan van een eerder top-down benadering die sterk rationeel is. Het model van Lewin is dat deels ook, omdat het toch sterk uitgaat van een verandering op basis van een strak stappenplan. Vanuit dat perspectief kan men stellen dat het model wellicht te simplistisch is. Daarentegen benadrukt het wel een aantal belangrijke factoren: er moet niet alleen rekening gehouden worden met doelstellingen en geëngageerde medewerkers, maar ook met weerstand. Daarnaast moet een manager rekening houden met de behoefte aan tijd en aandacht voor consolidatie.

‫ ׀‬43 ‫׀‬

> 3.3.2.

Action-research

Het tweede model betreft ‘action research’ (Chen, Yu & Chang, 2006). In dit model gaat het over de systematische verzameling van informatie en data, gevolgd door een gepaste actie als resultaat van die data-analyse. Het basisidee is

hier eigenlijk systematische planning: diagnose, analyse,

feedback, actie en evaluatie. Dat impliceert dat een grote hoeveelheid data (met betrekking tot systeemfouten, gegevens, cultuur,…) geanalyseerd wordt en dat er onderzocht wordt wat er moet veranderen. Dit gebeurt in overeenstemming en met inspraak van stakeholders. Na die analyse wordt er dan onderzocht wat er juist moet veranderen, op welke manier, en welke actie daarvoor dan best wordt ondernomen. Ook wordt er hier reeds bekeken hoe er met elementen als cultuur en weerstand dient te worden omgegaan. Vervolgens wordt actie geïmplementeerd, geëvalueerd en waar nodig bijgestuurd. Action research is daardoor eigenlijk een methode waarbij geëxperimenteerd wordt in functie van kennis, en vervolgens bijgestuurd waar nodig. Belangrijk met betrekking tot action research bij organisatieverandering zijn de volgende elementen (Coughlan & Coghlan, 2002): (1) Action research gaat over actie ondernemen. De bedoeling is effectief iets laten gebeuren; (2) Action research is een iteratief proces: door het ondernemen van actie, analyseert men de gevolgen ervan en stuurt men bij; (3) Het is participatief: verschillende stakeholders zijn betrokken en nemen deel aan de actie, geven input en helpen bij te sturen; (4) Er wordt rekening gehouden met de omgeving en de complexiteit van de verandering: action research is holistisch van aard; (5) Action research houdt rekening met het waardenkader van de organisatie, de cultuur en de normen. Vooraleer actie wordt ‫ ׀‬44 ‫׀‬

ondernemen zijn deze elementen onderzocht en betrokken bij de planning van de actie; (6) Er wordt rekening gehouden met een veelheid aan data, gegevens, informatie; Action research kan worden samengevat met volgende model:

Figuur 1. Action research (Coughlan & Coghlan, 2002) Action research lijkt een aantal belangrijke pluspunten te hebben als model: het is participatief, het houdt rekening met zowel objectieve feiten als met culturele gegevens en het gaat uit van een lerend proces dat kan worden bijgestuurd. Bovendien zijn er in de literatuur, en zeker binnen de private sector, voorbeelden te vinden dat action research tot positieve resultaten geleid heeft (De Loo, 2003).

‫ ׀‬45 ‫׀‬

Maar daarnaast zijn er een aantal valkuilen te vermelden (De Loo, 2003). Ten eerste is het zo dat de participatie niet over de ganse organisatie te bewerkstelligen

valt.

Action

research

betrekt

werknemers

bij

de

verandering, maar de moeilijkheid hierbij is dat meestal werknemers die hieraan willen deelnemen de verandering al gunstig gezind zijn. In het andere geval worden werknemers aangeduid, wat niet noodzakelijk tot een positieve houding ten opzichte van de hervorming leidt. Bovendien mag niet vergeten worden dat er een verschil bestaat tussen organisationele doelstellingen en individuele doelstellingen: deelname aan een dergelijke systematiek voor verandering betekent niet altijd dat men zich zal inzetten voor de organisatie. Ten tweede is action research relatief traag: iedere stap die gezet wordt, wordt op voorhand gedetailleerd bestudeerd om er vervolgens aan actie aan te koppelen. De kans is reëel dat een veranderingsproces veel te lang zal duren en bijgevolg zal doodbloeden. Ten derde is het zo dat action research vooral operationele problemen kan aanpakken. Strategische problemen, die voor een groot stuk ook voorkomen bij publieke organisaties, lenen zich minder tot deze systematiek. Ten vierde wordt action research voor een stuk voorop gesteld als één systematiek, maar wellicht kan die niet gebruikt worden in elke situatie en voor elke organisatie. Het is daarbij niet altijd duidelijk welke effecten op lange termijn gerealiseerd zullen worden. Ten slotte dient de vraag naar de verantwoordelijkheid gesteld te worden: wie is verantwoordelijk of aansprakelijk voor het uiteindelijke resultaat? Gezien het sterk participatieve karakter bestaat het risico dat er, omwille van

een

gebrek

aan

expliciete

daadkracht is om door te zetten.

‫ ׀‬46 ‫׀‬

verantwoordelijkheid,

onvoldoende

> 3.3.3.

Organisatie-ontwikkeling

In de literatuur gaat men er vanuit dat verandering zichzelf moet kunnen aanpassen en continue interactie met zich meebrengen. Met andere woorden: het veranderingsproces moet (deels) iteratief zijn, gebaseerd op proefprojecten, en mag niet statisch zijn (White, 2000). Dat is een duidelijke reactie ten opzichte van het model van Lewin. Voor publieke organisaties

is

dit

bovendien

erg

belangrijk,

gezien

de

complexe

(economisch, politiek, sociaal) omgeving waarin ze zich bevinden. Onzekerheid en onvoorspelbaarheid zijn intrinsieke kenmerken van die omgeving en kunnen dus moeilijk gepland worden. Dat werd al herhaaldelijk gesteld.

Dat

betekent

dat

verandering

onvermijdelijk

gepland

en

ongeplande resultaten met zich zal meebrengen (White, 2000). Op basis van de twee vorige modellen kan het idee van organisatieontwikkeling beschouwd worden als een compromis tussen beiden. Bij publieke organisaties zien Sminia en Van Histelrooij (2007) participatie als cruciaal. Zij stellen dat de toepassing van private veranderingsmanagementtechnieken naar de publieke sector niet letterlijk kan worden gedaan, omwille van wat hierboven al werd gesteld, nl. de specifieke situatie van publieke

organisaties.

Zij

stellen

het

principe

van

‘organisational

development’ voorop, waarbij verandering eerst top-down geïnitieerd wordt, en vervolgens via bottum-up initiatieven en verantwoordelijkheden vorm wordt gegeven. Dit is een meer complex model dat uitgaat van geplande

interventies

voor

verandering,

maar

wel

gebaseerd

op

humanistische waarden (democratie, respect voor mensen, vertrouwen en ondersteuning, participatie), met het oog op organisationele effectiviteit én welbevinden van werknemers. Hierbij zijn voor het managen van de verandering volgende principes van belang:

‫ ׀‬47 ‫׀‬

(1) De spanning tussen top-down en bottum-up doelstellingen moeten worden geëxpliciteerd; (2) De top moet de richting aanwijzen, en de werknemers moeten van onderuit geëngageerd worden; (3) Tijdens

de

verandering

moeten

beide

perspectieven

vertegenwoordigd zijn; (4) Er moet niet alleen rekening worden gehouden met de organisatie zelf, maar ook met cultuur; (5) Het veranderingsproces moet deels op voorhand gepland worden, maar moet ook ruimte laten voor experimenten en voor het oplossen van gerezen problemen. Binnen dit proces valt impliciet op dat het belangrijk is om te gaan met weerstand voor verandering (Oreg, 2006). Dit model combineert als het ware inzichten uit de twee vorige: het is geen ‘stappenmodel’, maar het ziet iteratie als een onderdeel van verandering. Daarnaast wil dit model rekening houden met objectieve gegevens, maar ook met cultuur. En ten slotte wordt er gestreefd naar een mix tussen participatie en toch directief richting aanwijzen. Op die manier kan een verandering, via het iteratieve proces, worden bijgesteld waar nodig, rekening houdend met de mening van de stakeholders, en op zo’n manier dat een deel van de verandering gepland is, maar een deel ook uitgaat van auto-regulatie (White, 2000).

‫ ׀‬48 ‫׀‬

> 3.3.4.

8-stappen-proces

Kotter (1996) definieert in zijn achtfasenmodel, gebaseerd op onderzoek bij bedrijven, acht fasen voor succesvolle veranderingen. Deze zijn : (1) Een urgentiebesef vestigen; (2) Een leidende coalitie vormen; (3) Een visie en strategie ontwikkelen; (4) De veranderingsvisie communiceren; (5) Een breed draagvlak voor actie creëren; (6) Successen op korte termijn genereren; (7) Verbeteringen consolideren en meer verandering tot stand brengen; (8) De nieuwe benaderingen in de organisatiecultuur verankeren. Fernandez en Rainey (2006) kwamen, op basis van dit model en een literatuurstudie van andere modellen, tot een ietwat aangepast 8-stappen model, maar dan toegespitst op de publieke sector. Zij stellen hierbij dat deze 8 stappen dikwijls beschouwd worden als evident in een proces van veranderingsmanagement, maar dat ze in veranderingsprocessen dikwijls genegeerd worden, of slechts partieel toegepast (Fernandez & Rainey, 2006):

(1) Behoefte-identificatie: de behoefte voor verandering moet door veranderingsmanagers

gecontroleerd

en

overtuigend

gecommuniceerd worden, en dit zowel naar externe stakeholders als naar de eigen werknemers. Het overtuigen van anderen impliceert het uittekenen van de visie die tegelijkertijd helder en makkelijk over te brengen is.

‫ ׀‬49 ‫׀‬

(2) Planning: er is behoefte om een plan te voorzien waarin de verschillende te volgen stappen worden aangegeven. De visie moet m.a.w. worden uitgetekend in actiestappen, die logisch aan elkaar hangen en die fragmentatie moeten vermijden. Specifiek voor de publieke sector is het van belang om de strategie zo helder mogelijk te hebben, zowel op vlak van doelstellingen, als op vlak van operationalisering

(een

duidelijke

relatie

tussen

geplande

initiatieven en gewenste resultaten). Die helderheid is belangrijk gelet op de talrijke stakeholders binnen publieke organisaties: onduidelijk beleid leidt tot meer interpretatie en dus tot minder coherentie. (3) Interne steun opbouwen en weerstand aanpakken, door brede participatie binnen de organisatie. Hiervoor is het belangrijk dat zoveel mogelijk stakeholders overtuigd zijn van de nood aan verandering. Binnen de literatuur worden verschillende strategieën besproken om weerstand aan te pakken (zie ook hierboven), maar de meest aanvaarde blijft participatie binnen de organisatie. Participatie

geeft

namelijk

eigenaarschap,

leidt

tot

breed

verspreide communicatie en stimuleert het verfijnen van de hervorming tijdens de implementatie. Binnen de publieke sector kan participatie echter ook nefast zijn: gelet op de benoeming van personeel (lange termijn) in tegenstelling tot de politieke mandaten op korte termijn, kunnen ambtenaren in principe hervormingen dwarsbomen tot er een nieuwe regeringsploeg is. Daarom wordt ook in

dit

model

de

combinatie

van

top-down

beleid

door

topambtenaren met bottom-up benaderingen van de werknemers op de vloer vooropgesteld. Participatie is daarenboven ook niet vrijblijvend: engagement moet ernstig worden genomen en moet goed gemanaged worden. Dit principe komt overeen met het idee

‫ ׀‬50 ‫׀‬

van organisatie-ontwikkeling: er moet een match gecreëerd worden tussen top-down en bottom-up, maar er moet ook voldoende directief worden opgetreden om resultaat te boeken. (4) Steun van top-management verzekeren: zonder de steun van het topmanagement lijken hervormingen gedoemd om te falen. In de literatuur wordt er soms gesproken over het idee van een ‘champion agent’, een topambtenaar die de verandering ‘draagt’ en hiertoe geëngageerd is. Deze persoon moet sterk gerespecteerd worden en is bereid voor de verandering veel te doen. Dit idee kan eigenlijk worden overgenomen door een stuurgroep of door een coalitie van enkelen. Binnen de publieke sector is ook hier weer het idee van continuïteit belangrijk. Merk wel op dat dit in de vorige modellen niet voorop werd gesteld. Het uitgangspunt leek altijd te zijn dat de top de verandering per definitie zou dragen. In praktijk is dat wellicht niet altijd zo. Daarom is het belangrijk een persoon met voldoende invloed als motor achter de hervorming te scharen. (5) Externe steun opbouwen bij andere politieke partijen en externe stakeholders. Dit vergt weinig extra uitleg. Hoe meer consensus er is over de verandering, hoe groter de kans op succes. Zeker als politieke coalities veranderen, kan brede steun belangrijk zijn voor de continuïteit van veranderingen. (6) De noodzakelijke middelen voorzien. Hervormingen zijn doorgaans duur en impliceren het heroriënteren van middelen naar nieuwe activiteiten in functie van de hervormingen (informatiesessies, training, investeringen,…). Een gebrek aan middelen heeft een negatieve impact op het succes van hervormingen. Dit lijkt een evidentie,

maar

in

hervormingsinvestering

tijden niet

van

altijd

besparingen

evident,

hoewel

is

een

dikwijls

noodzakelijk.

‫ ׀‬51 ‫׀‬

(7) Verandering institutionaliseren. Een hervorming moet voelbaar zijn op de dagdagelijkse vloer en zo snel als kan routine worden in het gedrag van werknemers. Het management moet ervoor zorgen dat deze nieuwe gedragingen geïnstitutionaliseerd worden zodat ze oude gedragingen zo snel als mogelijk overnemen. Dit is een complexe fase die bovendien ook voldoende monitoring vergt. Dit is de fase van re-freezing waar Lewin naar verwees. (8) Nastreven van complete verandering: verandering moet niet enkel resulteren in resultaten op één of twee subsystemen van de organisatie, maar ook in de andere subsystemen en in de relaties tussen deze subsystemen.

> 3.3.5.

Lessen uit eigen land

Aan het Instituut voor de Overheid werd 10 jaar geleden het boek gepubliceerd

“De

Copernicushervorming

in

Perspectief.

Veranderingsmanagement in de Federale Overheid” (Hondeghem & Depré, 2005). In dat boek stond de Copernicushervorming centraal. Hondeghem, Depré, Parys en Pelgrims concluderen in het 13 e hoofdstuk met een lijst van 10 aandachtspunten waarmee bij veranderingsprocessen in ons land rekening

gehouden

moeten

worden.

Deze

aandachtspunten

hebben

uiteraard betrekking op het federale beleidsniveau, maar wellicht geven ze in dit stadium van dit onderzoek al enkele ideeën mee, die, aansluitend met de meer internationale modellen hierboven, inzicht kunnen verschaffen:

(1) De kracht van visie. De auteurs benadrukken dat een globale visie op verandering belangrijk is, temeer omdat het implementeren van grote hervormingen binnen één legislatuur niet vanzelfsprekend is.

‫ ׀‬52 ‫׀‬

Een globale visie zet iets in beweging en dat kan op langere termijn ook blijven werken. (2) Een complex land. Dit behoeft weinig verdere uitleg. België is bestuurskundig een complex land. Ook als het gaat over het fusioneren van gemeenten of andere gemeentelijke reorganisaties is de

realiteit

complex.

Het

managen

van

de

verschillende

stakeholders is bijgevolg belangrijk en faciliterend leiderschap wellicht ook. (3) Politiek vs. technische rationaliteit. Overheidshervormingen zijn niet louter apolitiek en neutraal, wat impliceert dat hervormingen niet enkel technisch benaderd moeten worden, maar ook voldoende politieke resultaten moeten opleveren. (4) Management en recht. De overheid is sterk juridisch gereguleerd. Een hervorming, waar wettelijke kaders eveneens moeten worden aangepast, neemt tijd. En daar kan best rekening mee worden gehouden. (5) Het belang van participatie. Dit behoeft weinig extra uitleg, gezien dit hierboven al veelvuldig werd vermeld. De auteurs benadrukken dat verandering misschien door een elite kan worden uitgetekend, maar daarna snel een breder draagvlak moet krijgen. (6) Verandering vraagt tijd. Ook dit werd al meermaals aangehaald. Zeker

in

een

parlementaire

democratie

moeten

bepaalde

procedures gerespecteerd worden. (7) Verwaarloos de implementatiefase niet. De effectiviteit van verandering hangt af van de kwaliteit van het project, de acceptatie van de betrokkenen en de implementatie. Dat impliceert dat de manier waarop een hervorming geïmplementeerd wordt van cruciaal belang is. Hervormingen kunnen dus niet in de planningsfase blijven.

‫ ׀‬53 ‫׀‬

(8) Hou het eenvoudig. Hervormingen moeten vertrekken vanuit eenvoudige principes, die eenvoudig kunnen worden uitgelegd. Dat betekent dus ook dat de meerwaarde makkelijk te zien moet zijn. Teveel complexiteit leidt tot wantrouwen en dat is voor een hervorming nooit goed. (9) Verandering van structuur én cultuur. Ook dat werd reeds gezegd: een mentaliteit moet ook kunnen veranderen en dat neemt ook tijd. (10) You can’t manage the press. Uit de Copernicushervorming heeft men geleerd dat de media een belangrijke rol kan spelen in de politieke besluitvorming en de publieke opinie. De auteurs stellen dat eigen communicatie opzetten een alternatief kan zijn om te vermijden dat de berichtgeving tendentieus zou worden.

> 3.4.

Besluit: implicaties voor gemeentelijke reorganisaties

In de literatuur zijn er talrijke modellen terug te vinden over hoe veranderingsprojecten kunnen worden aangepakt. In dit overzicht werden er vijf gepresenteerd, wat voldoende is om gelijkenissen op te sporen en na te gaan welke elementen verder aandacht behoeven. Ten eerste zijn de modellen het erover eens dat een bepaalde mate van participatie nodig is. Dat de beleidsrichting hierbij wordt aangegeven door enkelen wordt als logisch beschouwd, maar zodra er meer richting implementatie

gedacht

wordt,

moeten

de

stakeholders

worden

aangesproken. Ten tweede wordt benadrukt dat in een veranderingsproces de aandacht gevestigd moet worden op een combinatie van objectieve feiten (wat is het probleem? Wat zeggen de gegevens?) als culturele elementen (wat leeft er binnen de organisatie? Welk waardenpatroon is aanwezig?). Dit werd in bovenstaande paragrafen ook duidelijk gemaakt: een hervorming behoeft

‫ ׀‬54 ‫׀‬

een analyse van de huidige situatie, maar mag zich hierbij niet enkel vastpinnen op objectieve data en feiten. Een hervorming heeft ook betrekking op mensen, waarden, cultuur. Ten derde moet er voldoende aandacht besteedt worden aan weerstand. Ten vierde is tijd een belangrijk gegeven: tijd is nodig om de verandering te doen groeien, om continuïteit in het veranderingsproces te waarborgen en om de verandering op een bepaald moment te consolideren. Ten vijfde halen verschillende modellen aan dat er best via pilootprojecten of experimenten op relatief korte termijn best resultaat geboekt wordt. Lessen uit de Copernicushervorming hebben ook duidelijk gemaakt dat dat voor de politieke rationaliteit ook van groot belang is. Voor gemeentelijke reorganisaties zal dit vooral belangrijk zijn in functie van de grootte van de hervorming die men wil doorvoeren. Ten zesde moet verandering beschouwd worden als een proces dat iteratief is en dat kan wijzigen met de tijd. Dat betekent dat de nodige ruimte voor flexibiliteit moet worden gecreëerd, ook om steeds in overeenstemming te zijn met de context en de specifieke omgeving van de organisatie.

Nu er een duidelijker zicht is op wat veranderingsmanagement kan inhouden, en deze aspecten een aangetoond belang hebben in de literatuur, zullen ze worden meegenomen in de verdere uitwerking van het onderzoek. Richtinggevende vragen hierbij zijn dan: hoe moet bij een gemeentelijke reorganisatie participatie gecreëerd worden? Welke tijdspanne moet worden voorzien? Hoe moet men rekening houden met culturele verschillen tussen organisaties? Deze vragen zullen verder beantwoord en geconcretiseerd worden in de draaiboeken.

‫ ׀‬55 ‫׀‬

4. Hervormingen op lokaal bestuursniveau > 4.1.

Inleiding

Na in de vorige hoofdstukken te zijn ingegaan op organisatieverandering en veranderingsmanagement, is het nuttig om dieper in te gaan op hervormingen op het lokale bestuursniveau in het algemeen en de vier reorganisatiescenario’s in het bijzonder. Deze worden, na deze inleiding, achtereenvolgens besproken. Binnen Europa hebben lokale overheden, ongeveer sinds de jaren 1980 hervormingen doorgevoerd om het hoofd te bieden aan economische druk, die o.m. het gevolg was van onvoorspelbare belastingsinkomsten en een stijgende behoefte naar gemeentelijke dienstverlening (Bovaird, Löffler & Parrado-Diez, 2002). In tussentijd hebben in vele landen lokale overheden hervormingen doorgevoerd en is die financiële druk om te hervormen verminderd, al moet er nog steeds proactief geanticipeerd worden op economische druk. Sinds het begin van de 21 e eeuw hebben lokale overheden ook te maken met nog andere vormen van externe druk (Bovaird, Löffler & Parrado-Diez, 2002), waaronder: (1) Stijgende verwachtingen van burgers die alsmaar mondiger worden; (2) Stijgende

verwachtingen

om

te

innoveren:

zo

laten

bvb.

eGovernment-toepassingen hoe langer hoe meer mogelijkheden toe, en kunnen ze van toepassing zijn op lokale overheden gezien de talrijke directe interacties tussen overheid en burgers. (3) Stijgende druk om vergrijzing aan te pakken met lokaal sociaal beleid.

‫ ׀‬56 ‫׀‬

Los van de eerder externe uitdagingen die op lokale besturen afkomen, vestigen Hartley, Butler en Benington (2002) de aandacht op een aantal specifieke paradoxen waar lokale besturen regelmatig mee geconfronteerd worden. Ten eerste worden lokale overheden dikwijls aangespoord door de centrale of een hogere overheid om te innoveren en te hervormen, maar daarbij is de marge om te falen in het hervormingsproces doorgaans bijzonder klein. Ten tweede worden lokale overheden gevraagd tegemoet te komen aan de alsmaar groeiende vraag van burgers, maar tegelijkertijd ook in lijn te zijn met beleidsrichtlijnen van de hogere bestuursniveaus. Ten derde krijgen lokale overheden regelmatig de vraag de kwaliteit van de dienstverlening

te

verbeteren,

maar

blijven

extra

middelen

vaak

achterwege. Ten vierde worden lokale overheden gevraagd en gestimuleerd innovatief te zijn, maar moeten ze ook in overeenstemming zijn met de performantieindicatoren die hen worden voorgelegd. Ten vijfde worden lokale overheden geconfronteerd met de vraag participatie in beleid te stimuleren, maar blijft de centrale overheid dikwijls de controle houden over heel wat beleidsaspecten (Hartley, Butler & Benington, 2002). Ondanks de relatief pessimistische boodschap van de auteurs met betrekking tot de hervormingscontext waarbinnen lokale overheden zich bevinden, vestigen ze de nadruk op een belangrijk element: de focus mag niet te zeer op hervorming van organisatieprocessen en dienstverlening op korte termijn zijn, maar moet vooral een antwoord bieden op fundamentele veranderingen in de samenleving. Hervormingen die daar een antwoord op bieden zijn cruciaal en kunnen het hoofd bieden aan de fundamentele uitdagingen die zich aandienen. Het project zal bij de uitwerking van de

‫ ׀‬57 ‫׀‬

draaiboeken

dus

tegelijkertijd

rekening

trachten

te

houden

met

veranderingstrajecten op de lange termijn en trajecten op de korte termijn, en zal een antwoord trachten te bieden hoe lokale overheden binnen die context van schijnbare paradoxen op een efficiënte manier kan hervormen. Doorheen deze uitdagingen is een trend binnen de OESO dat lokale overheden steeds meer gevraagd worden samen te werken, of samen problemen te coördineren, of te integreren om bepaalde problemen op te vangen. Sommige trends op dat vlak gaan verder dan intergemeentelijke samenwerking, want hebben ook betrekking op samenwerking tussen andere actoren. In dat perspectief wordt er in de literatuur wel eens verwezen naar de term local governance: “the set of formal and informal rules, structures and processes by which local stakeholders collectively solve their problems and meet social needs. This process is inclusive because each local stakeholder brings important qualities, abilities and resources. In this process, it is critical to build and maintain trust, commitment and a system of bargaining” (Bovaird et al.,

2002, p. 12).

Hoewel deze term verder gaat dan het onderwerp van dit onderzoek, wijst het wel naar een trend op vlak van hervormingen binnen lokale overheden, nl. dat samenwerking, coördinatie van gezamenlijke problemen en integratie beschouwd worden als oplossing voor het aanpakken van maatschappelijke uitdagingen op lokaal niveau. En daar is dit project niet vreemd aan.

‫ ׀‬58 ‫׀‬

> 4.2.

De Vlaamse situatie

In onderstaande paragrafen wordt er ingegaan op de Vlaamse situatie en de reorganisatiescenario’s Achtereenvolgens

die

worden

deel

uitmaken

‘shared

van

services’,

dit

onderzoek.

intergemeentelijke

samenwerking, fusie gemeente-OCMW en fusies van gemeenten besproken. In

eerste

instantie

wordt

er

telkens

kort

toegelicht

wat

elke

reorganisatiescenario op zich betekent. Dat is belangrijk om achteraf duidelijk te kunnen focussen op bepaalde elementen bij de opmaak van de draaiboeken. Dat zal ook helpen vermijden dat de draaiboeken te algemeen worden. Vervolgens zal er onderzocht worden welke lessen we uit het buitenland kunnen leren over dergelijke scenario’s. En ten slotte wordt er nagegaan welke type draaiboeken voor veranderingsmanagement voor lokale hervormingen beschikbaar zijn en eventueel bruikbaar zijn in de Vlaamse context. Dit onderdeel wordt bewust bondig gehouden, omdat het niet de bedoeling van dit onderzoek is om uitgebreid in te gaan op de types gemeentelijke reorganisaties. De focus ligt op de aanpak van die scenario’s, vandaar dat er enkel een conceptuele duiding wordt meegegeven.

> 4.2.1.

Shared services

In principe bestaan er twee vormen van shared services, m.n. shared services binnen één organisatie (zoals bvb. de financiële administratie van verschillende diensten van dezelfde organisatie in één orgaan bundelen) of tussen verschillende organisaties, zoals wanneer gemeenten beslissen een gezamenlijke inkoopdienst of personeelsdienst te organiseren. Het eerste heet ‘intra-bestuurlijk shared service’; het tweede heet ‘interbestuurlijke

‫ ׀‬59 ‫׀‬

shared service’ (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). In dit onderzoek handelt het vooral over de tweede vorm. Het organisatiedeel dat de shared services aanbiedt levert diensten op maat aan de verschillende organisaties of organisatiedelen, in overeenstemming met een contract dat is opgericht en waarin kost, kwaliteit en kwantiteit is bepaald.

Dat

impliceert

organisatieverbanden

zijn

dat die

shared opereren

services in

een

dienstverlenende opdrachtgever-

opdrachtnemer relatie (Korsten et al., 2004). De vraag is nu waar het verschil ligt met een gewone centrale (aankoop, of HR-)stafdienst? Korsten, Schaepkens en Sonnenschein sommen de verschillen op: (1) Hoewel krachten worden gebundeld, blijft het primaat van de afzonderlijke gemeentebesturen bestaan. Dat betekent dat de ambtenaren van verschillende gemeenten samenwerken, maar wel telkens voor een verschillende opdrachtgever, met een evt. verschillend beleid. Het centrum heeft een resultaatsverbintenis. (2) Er vindt een kostenverrekening plaats voor de geleverde diensten. (3) Het ‘centrum’ draagt geen beleid uit, maar verleent louter diensten in functie van het beleid. Hierbij heeft het een bepaalde autonomie om de diensten te verlenen. (4) Het opereert onder de verantwoordelijkheid van een door de gemeenten gezamenlijk opgericht bestuur. Dit is tegelijkertijd een uitdaging, omdat de vraag naar de verantwoordelijkheid duidelijk gesteld moet worden. Voor het draaiboek zijn dit belangrijke elementen. Centrale vragen in dit verband betreffen dan: hoe moet dergelijke samenwerking worden opgevat? Hoe moet de kostenverrekening georganiseerd worden? Hoe wordt de autonomie gerespecteerd?

‫ ׀‬60 ‫׀‬

Het is alvast duidelijk dat shared services georganiseerd kunnen worden in een brede range van activiteiten: HR, financiën, ICT, klantenservice, juridische advies, administratie. In onderstaande tabel worden de voor- en nadelen van shared services alvast naast elkaar gezet (Korsten et al., 2004). Voor het draaiboek zal het vooral op aankomen na te gaan hoe de nadelen maximaal gereduceerd kunnen worden (of vermeden), en de voordelen gemaximaliseerd kunnen worden.

         

Voordelen Kostenreductie Bundeling van kennis – verhoging deskundigheid Bundeling van investeringskracht Verminderde kwetsbaarheid van kleine organisaties Kwaliteitsverhoging van de processen & productiviteitsverhoging Ruimte voor specialisatie en uitdagingen Meer leren van elkaar en meer afstemming Behoud eigen beleid Grotere transparantie door contracten Creatie carrièremogelijkheden voor werknemers





 



Nadelen Proces van veranderingsmanagement kost tijd en gaat tijdelijk ten koste van eigen intern beleid Een deel van de organisatie komt meer op afstand en is dus niet meer ad hoc beschikbaar (taken zijn vastgelegd in contract) Coördinatiekost shared service Gemiddelde loonniveau in shared service ligt doorgaans hoger dan in een afzonderlijke afdeling, door opwaardering personeel Extra tijdsinvestering voor bestuurders

Tabel 5. Voor- en nadelen Shared Services (gebaseerd op Korsten et al., 2004)

‫ ׀‬61 ‫׀‬

Tot slot is het interessant te vermelden dat er, grosso modo, vijf verschillende vormen van shared services te onderscheiden vallen (Korsten et al., 2004): (1) Het netwerkconcept, waarbij de organisaties intact blijven, maar op een aantal terreinen werken ambtenaren gezamenlijk; (2) Het

centrumconcept,

waarbij

de

shared

service

wordt

ondergebracht bij één van de gemeenten of organisaties. Dit kan interessant zijn als een van de partners een erg kwalitatieve service heeft in een bepaald domein, of als de omvang van de werkzaamheden van een van de partners zodanig groot is dat het interessanter is de eigen dienst daarbij onder te brengen. Andere redenen kunnen zijn dat één van de partners de nodige middelen of technologie ter beschikking heeft, of als één van de partners het best in staat wordt geacht die functie op zich te nemen. (3) Het matrix- concept, waarbij elk van de deelnemende organisaties een bepaald beleidsterrein voor haar rekening neemt. Belangrijk hierbij is na te denken welke taken zullen worden opgenomen door elke organisatie en hoeveel beleidsvrijheid elke gemeente zal bewaren. (4) Het shared service centrum, waarbij de diensten en ambtenaren van één of meerdere taakvelden, ondergebracht worden in één gemeenschappelijke organisatie. De vraag is hoe breed het takenpakket moet zijn, welk type taken er worden ondergebracht en welke mensen in de eigen organisatie moeten worden bewaard voor behoud van kwaliteit. (5) Mengvormen van bovenstaande met lichte en zwaardere vormen van samenwerking. Er kan gedacht worden aan werkgroepen om expertise te delen, de oprichting van een gezamenlijk interne

‫ ׀‬62 ‫׀‬

arbeidsmarkt, of projectdiensten in functie van bepaalde actuele noden. Op basis van het werk van Korsten et al. (2004) wordt er in onderstaande tabel een samenvatting gegeven van de belangrijkste kenmerken, voor- en nadelen per type shared service. Nogmaals, in het kader van dit project zal het vooral belangrijk zijn hoe een bepaald type kan worden opgezet, en hoe er idealiter met de specifieke uitdagingen telkens wordt omgegaan.

‫ ׀‬63 ‫׀‬

Type NetwerkConcept

Eigenschappen - Lichte vorm - Ambtenaren blijven in eigen organisatie - Structurele samenwerking

Voordelen - Tijd om naar elkaar te groeien - Flexibel

Centrumconcept

- Pragmatisch - Vooral voor proces- of projectmatige taken

- Gebruik maken van sterkte van een organisatie (geen investering in iets nieuws) - Schaalvoordelen

Nadelen - Geen oplossing voor kleine gemeenten - Probleem van schaal wordt niet aangepakt - Beperkte kostenbesparing - Vrijblijvend - Afhankelijk van één van de partners - Bedrijfsrisico ligt bij één partner

MatrixConcept

- Elke partner neemt één taak op zich

- Gebruik maken van sterkte van elke organisatie - Schaalvoordelen

- Risico op verkokering (geen integrale aanpak meer)

‫ ׀‬64 ‫׀‬

Bestuurlijk - Weinig impact voor bestuur van de organisaties - Tijdsinvestering

Organisatorisch - Meetbare en heldere doelstellingen

Juridisch - Convenant

- Personeel van één organisatie vertrekt - Dominantie sterke partner opvangen door mandaat te geven aan de andere partners - Investeren in communicatie en info-uitwisseling - Aansturing van de matrix regelen - Omwille van vervlechting

- Organiserende organisatie moet zich aanpassen aan de noden van verschillende ‘klanten’

- Zeggenschap andere partners juridisch regelen

- Aandacht besteden aan gezamenlijke organisatiecultuu

- Complex juridische regeling

- Complexe kostenverrekeni ng Shared service centrum

Mengvormen

- Eén nieuw organisatiedeel voor alle organisaties

- Schaalgrootte - Heldere scheiding tussen bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkhed - Transparantie - Makkelijkere specialisatie - Eenduidige relatie tussen partners - Makkelijk uit te breiden indien nodig

- Teveel taakvelden zorgt voor teveel overhead en coördinatie - Moeilijk toepasbaar op politiekbestuurlijke taken. Enkel op ambtelijke taken.

- Ruimte voor maatwerk - Ruimte voor experimenten

- Geen oplossing voor kleine gemeenten - Geen schaalvoordelen

moet beleidsinhoudelij ke samenwerking breed worden gedragen - Goed bestuur is nodig

r

- Uitdagingen op vlak van HRM, kostenverrekenin g, optimale datauitwisseling, opbouwen van goede relatie, draagvlak onder het personeel, ‘corporate identity’

- Aandacht voor slagvaardige bestuursstructuur, aansprakelijkheid van deelnemende overheden, kostenverrekening op basis van afgenomen diensten en verantwoording naar de politiek.

Tabel 6. Types en kenmerken van Shared Services ‫ ׀‬65 ‫׀‬

> 4.2.2.

Intergemeentelijke samenwerking

Bovenstaande shared services zijn een vorm van intergemeentelijke samenwerking (IGS), met als bedoeling de capaciteit van de gemeenten te vergroten om de eigen individuele taken organisatorisch beter te kunnen vervullen.

Zoals

al

gesteld

blijft

in

dat

systeem

het

beleid

de

verantwoordelijkheid van de gemeente. Daarnaast kan intergemeentelijke samenwerking dienen om een beleidsmatige afstemming te verwezenlijken op vlak van thema’s die de gemeentegrenzen overschrijden. Ook kan er samenwerking ontstaan om interbestuurlijke projecten/vraagstukken aan te pakken

waarmee

gemeenten

binnen

hun

bevoegdheden

worden

geconfronteerd, of om bovenlokale beleidsthema’s aan te pakken, al dan niet in partnerschap met de provinciale of de Vlaamse overheid (KU Leuven, Hogeschool Gent, Idea Consult & Omgeving, 2012). Het verschil tussen shared services en andere vormen van samenwerking is duidelijk: in het eerste geval gaat het voornamelijk over beheersmatige samenwerking; in het tweede en derde geval gaat het ook over beleidsmatige samenwerking, waar visievorming en beleidsdoelstellingen onderdeel zijn van de samenwerking. Het Agentschap Binnenlands Bestuur formuleert het als volgt (2014): “Intergemeentelijke

samenwerking

is

de

samenwerking

op

vrijwillige basis tussen twee of meer gemeenten. Dit met het oog op het realiseren van een gemeenschappelijke doelstelling van twee of meer gemeenten” Het Decreet IGS van 6/7/2001 stelt in artikel 3: “Met

het

oog

op

de

gemeenschappelijke

behartiging

van

doelstellingen van gemeentelijk belang kunnen twee of meer ‫ ׀‬66 ‫׀‬

gemeenten, onder de voorwaarden bepaald in dit decreet, samenwerkingsverbanden

tot

stand

brengen

met

of

zonder

rechtspersoonlijkheid, met of zonder beheersoverdracht.” Het Agentschap onderscheidt de volgende vormen van IGS (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014): (1) Interlokale

vereniging:

rechtspersoonlijkheid

en

samenwerkingsvorm zonder

beheersoverdracht.

zonder Een

overeenkomst tussen de partners, die tezelfdertijd de statuten omvat, vormt de basis. De interlokale vereniging dient vooral voor de realisatie van in omvang beperkte projecten, en is bijgevolg de meest eenvoudige vorm van intergemeentelijke samenwerking (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2012). De schaalgrootte van dergelijke samenwerking is doorgaans relatief klein. Bovendien valt op dat een behoorlijk percentage van de samenwerkingsverbanden zich situeren in beleidsdomeinen waar er een expliciet beleid is van de Vlaamse overheid of de provincies om samenwerking tussen gemeenten aan te moedigen. (2) Projectvereniging: samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid met een sterk vereenvoudigde structuur. Ook hier is er geen beheersoverdracht; de statuten bepalen de werking en worden goedgekeurd door de partners. De projectvereniging is opnieuw bedoeld voor kleinschalige projecten, maar kan wel optreden als afzonderlijke rechtspersoon, met alle implicaties er aan verbonden (bvb. de mogelijkheid eigen personeel te hebben). De schaalgrootte van dit type IGS is doorgaans ook wat groter (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2012).

‫ ׀‬67 ‫׀‬

(3) Dienstverlenende

vereniging:

samenwerkingsvorm

met

rechtspersoonlijkheid, zonder beheersoverdracht en met door alle partners goedgekeurde statuten. De dienstverlenende vereniging wil voornamelijk

activiteiten

ontwikkelen

voor

de

aangesloten

gemeenten, op domeinen waarvoor deze geen overdracht van hun beheersbevoegdheid kunnen of willen toestaan. Dit type IGS heeft alvast

een

grotere

schaalgrootte

beleidsdomeinoverschrijdend.

en

werkt

doorgaans

De

klassieke

streekontwikkelingsintercommunales zijn hierin terug te vinden. Deze intercommunales hebben betrekking op een breed spectrum aan

doelstellingen,

gaande

van

ruimtelijke

ordening

over

egovernment tot duurzame ontwikkeling (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2012). (4) Opdrachthoudende

vereniging:

samenwerkingsvorm

met

rechtspersoonlijkheid en met een beheersoverdracht die statutair vastgelegd is. Daardoor doen de gemeenten afstand van het recht om zelfstandig de opdrachten uit te voeren waarvan de realisatie op grond

van

hun

eigen

beslissing

toevertrouwd

is

aan

het

samenwerkingsverband. Qua schaalgrootte zijn ze vergelijkbaar met de dienstverlenende vereniging; een groot deel heeft betrekking op nutsvoorzieningen. Merk op dat er analogieën zijn tussen het systeem van shared services en de vormen van intergemeentelijke samenwerking zoals hier weergegeven. Zo heeft de interlokale vereniging veel overeenkomst met het netwerkconcept van shared services en zijn er gelijkenissen tussen de opdrachthoudende vereniging en het shared service centrum. Voor de opmaak van de draaiboeken is dat niet onbelangrijk. Omwille hiervan volgen we het hierboven beschreven onderscheid tussen de vier verschillende types van

‫ ׀‬68 ‫׀‬

intergemeentelijke samenwerking. Belangrijk hierbij is het onderscheid op vlak van de kenmerken weergegeven in onderstaande tabel (KU Leuven et al., 2012). Zoals al gesteld classificeren we in dit onderzoek de beheersmatige samenwerking onder de vorm van shared services en de beleidsmatige onder de vorm van IGS.

Dimensie Voorwerp samenwerking

Invulling van Beleid Beheer Initiatie van Vrijwillig (zuiver of gestimuleerd) samenwerking Opgelegd Graad van formalisatie Informeel Formeel zonder organisatievorm Formeel met lokaal gekozen organisatievorm Formeel met opgelegde organisatievorm Formeel, ingebed in interbestuurlijke of PPS constructie Duurtijd Tijdelijk Permanent Tabel 7. Kenmerken van intergemeentelijke samenwerking Binnen

Vlaanderen

zijn

er

talrijke

vormen

van

intergemeentelijke

samenwerking (De Ceuninck (2009). Een rapport opgemaakt in 2012 kwam op dat moment uit op de volgende conclusies: gemiddeld zijn er per Vlaamse

gemeente

68

samenwerkingverbanden

(Agentschap

voor

Binnenlands Bestuur, 2012). De opgemaakte Vlaamse databank IGS bevat in totaal 298 samenwerkingsverbanden die volgens een van de vier vormen uit het decreet intergemeentelijke samenwerking zijn gestructureerd. De helft hiervan zijn interlokale verenigingen. Dit is de enige vorm zonder rechtspersoonlijkheid. De opdrachthoudende verenigingen nemen met een

‫ ׀‬69 ‫׀‬

aandeel van 20% een tweede plaats in. De projectverenigingen komen met 17% op drie. De dienstverlenende verenigingen maken 12% van het totaal aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden uit (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2012). Naast de decretale vormen van intergemeentelijke samenwerking, zijn er ook tal van informele vormen van samenwerking tussen gemeenten. Hierbij gaat het bijvoorbeeld over structureel overleg tussen ambtenaren van verschillende gemeenten in een bepaald vakgebied of overleg tussen burgemeesters. IGS hebben enkele voor- en nadelen/knelpunten. Het is belangrijk deze kort weer te geven, zodat bij het case-onderzoek achteraf deze elementen kunnen worden meegenomen en er inzicht kan worden verworven hoe men deze best aanpakt. De voordelen van intergemeentelijke samenwerking zijn multiple (De Ceuninck, 2009). Ten

eerste

speelt

hier

het

mogelijks

besparingseffect,

door

schaalvoordelen, samen met een verhoging van de efficiëntie en de effectiviteit. Ten tweede worden samenwerkingen soms gesubsidieerd. Ten derde is er sprake van mogelijke specialisatie en verhoging van de deskundigheid van het personeel. Ten vierde kan de continuïteit van bepaalde taken van de gemeente worden gewaarborgd, zeker als die gemeenten klein zijn. Merk op dat deze voordelen sterk gelijkend zijn met die van shared services, wat natuurlijk niet onlogisch is. Mogelijke nadelen of aandachtspunten zijn dan weer de volgende: een verlies aan democratische legitimiteit, een tekort aan expertise op vlak van interlokaal besturen, mogelijks onderlinge concurrentie, de kostprijs van het invoeren van een nieuwe structuur, onduidelijke bevoegdheidsverdeling, en transparantie (informatie-uitwisseling). Een belangrijke vraag in dat

‫ ׀‬70 ‫׀‬

verband is ook de mate van ervaring die een gemeente al met samenwerking heeft. In zijn rapport verwijst De Ceuninck naar problemen met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking, specifiek in het Meetjesland. Het spreekt voor zich dat dit misschien niet representatief is voor gans Vlaanderen, maar het geeft wel reeds aandachtspunten mee die bij de oprichting van IGS belangrijk

kunnen

zijn.

De belangrijkste

punten worden hieronder

samengevat: (1) Door de talrijke vormen van IGS raakt het overzicht verloren. Voor lokale beleidsmakers en burgers is het nochtans belangrijk duidelijk te weten met welke type organisatie men te maken heeft. (2) Er is scepticisme wat betreft de kosten-baten verhouding voor de oprichting en instandhouding van IGS. (3) De redenen om IGS op te richten zijn heel divers: gaande van intercommunales gestimuleerd door de Vlaamse Overheid, over samenwerkingsverbanden met een regionale drive tot verbanden met Europese middelen aan de basis. De vraag is dus in welke mate de lokale overheid zelf aan de basis van de oprichting zit. (4) Het decreet van 2001 kent enkele tekortkomingen: zo zijn er IGS op basis van een vzw-structuur, zijn er te weinig mogelijkheden voor PPS-constructies (wat haar eigen tekortkomingen heeft). Verhoest en De Meu (2008) wijzen in dat verband trouwens op de noodzaak van een vijfde privaatrechterlijke vorm van intergemeentelijke samenwerking waarin de deelname van private partners onbegrensd is. (5) In het Meetjesland stelde men een versnipperde benadering vast van de Vlaamse overheid. Elke minister en elk departement installeert eigen

uitvoeringsstructuren

op

regioniveau

of

stimuleert

‫ ׀‬71 ‫׀‬

samenwerking tussen gemeenten op basis van eigen richtlijnen, wat voor verdere versnippering en complexiteit zorgt. (6) Gebrek aan transparantie op vlak van de activiteiten van de intercommunales en op vlak van terugkoppeling tussen de algemene vergaderingen (of raden van bestuur) van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden naar gemeenten (en gemeenteraden) (7) Nieuwe intergemeentelijke samenwerkingsverbanden worden door vele

politici

ervaren

als

‘praatbarakken’.

Talrijke

samenwerkingsvormen worden als weinig slagkrachtig ervaren door lokale politici. (8) Een belangrijke vraag is de mate waarin lokale besturen redeneren in termen van netwerksamenleving: in gebieden waar gemeenten kreunen onder financiële druk, is er een grotere baat bij meer professionalisme en efficiëntie. Is dat bewustzijn er, zal men sneller redeneren in termen van samenwerking. Kortom: binnen Vlaanderen bestaan reeds heel wat verschillende types intergemeentelijke samenwerking, en zijn voor een stuk de mogelijke hiaten en nadelen al gekend. In dit onderzoek zal de nadruk liggen op het opsporen van goede praktijken, en na te gaan hoe deze tot stand werden gebracht. Dat impliceert dat er dus geen evaluatie plaatsvindt van het systeem van intergemeentelijke samenwerking, maar dat er wel ontleed zal worden hoe goed werkende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden gecreëerd werden, en waar toekomstige IGS al dan niet rekening mee moeten houden.

‫ ׀‬72 ‫׀‬

> 4.2.3.

Fusie gemeente-OCMW

De Vlaamse regering wil het bipolaire model van lokaal sociaal beleid verlaten door het OCMW te laten integreren in de gemeente (Homans, 2015). Het Vlaams regeerakkoord 2014-2019 stelt hierover dat ze tegen de start van de volgende lokale bestuursperiode de OCMW’s wil laten integreren en dat ze hierbij modellen zal uitwerken die de gemeenten kunnen hanteren om ze bij de integratie te helpen. De beleidsnota Binnenlands Bestuur voegt daaraan toe dat de modellen verankerd zullen worden in de organieke regelgeving. Daarvoor zal ook overleg georganiseerd worden met de Federale overheid op het gebied van de organisatie en financiering van de taken die de OCMW’s uitvoeren. Er wordt ook opgemerkt dat er geen nieuwe OCMW-raden meer verkozen en geïnstalleerd zullen worden na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018. De redenen voor de integratie worden in diezelfde nota als volgt besproken (Homans, 2015): (1) Maximaal geïntegreerd sociaal beleid: om te kunnen komen tot een volledig geïntegreerd lokaal sociaal beleid is een institutionele verkokering tussen “armoede en welzijnsbeleid” enerzijds en andere beleidsdomeinen anderzijds onwenselijk.

De Vlaamse

Regering wil met de integratie van het OCMW in de gemeente een sterker en volledig geïntegreerd sociaal beleid voor de inwoners van de gemeente realiseren. Vanuit de idee van een streven naar een geïntegreerde lokale sociale beleidsplanning, blijft deze planning geïntegreerd in de gemeentelijke meerjarenplanning volgens de principes van BBC. (2) Een sterkere gemeenteraad: er wordt gesteld dat het wenselijk is dat de rechtstreeks verkozen gemeenteraad instaat voor de belangrijke keuzes van het lokale beleid, ook het sociaal beleid. Een enkele instantie, de verkozen gemeenteraad, staat in voor de ‫ ׀‬73 ‫׀‬

keuzes in het sociaal beleid van een gemeente, in relatie tot de andere beleidsdomeinen. (3) Beheer en efficiëntie: Het samengaan van gemeente- en OCMWbestuur kan worden beschouwd als een belangrijke winst aan bestuurskracht. Ten slotte beschikt de gemeentelijke administratie sinds het gemeentedecreet van 2005 over een organiek kader dat belangrijke vrijheidsgraden toelaat

en recht

kan doen aan

“eigenheden” die gepaard gaan met de publieke dienstverlening in sectoren

met

een

grote

gevoeligheid

voor

de

persoonlijke

levenssfeer en de sociaal kwetsbaren. (4) Klantgerichtheid en drempelverlagend: De integratie van de gemeente en het OCMW zorgen voor meer duidelijkheid voor de burgers en werkt drempelverlagend. Het loket waar de sociale dienstverlening wordt geleverd staat naast de andere lokale diensten. Het verlagen van drempels zorgt

ervoor dat

de

dienstverlening van de OCMW toegankelijker wordt.

Op vlak van veranderingsmanagement toont de conceptnota alvast aan dat de integratie van OCMW en gemeente niet evident is (Homans, 2015). De noodzakelijke randvoorwaarden zijn hierbij de volgende: (1) er moet een wijziging van de federale wetgeving komen; (2) de pacificatiewet moet ongemoeid blijven; (3) de gemeente moet verzekerd zijn van de uitvoering van de federale basistaken; (4) lokale besturen moeten streven naar een scheiding tussen hun actorrol en regierol; (5) de noodzakelijke waarborgen voor het respect voor de persoonlijke levenssfeer bij de verzekering van het recht

op

maatschappelijke

dienstverlening

en

het

recht

op

maatschappelijke integratie moeten behouden blijven; (6) de neutrale dossierbehandeling moet gegarandeerd blijven; (7) de mogelijkheid tot opnemen van niet-gemeenteraadsleden en externe experts in de organen ‫ ׀‬74 ‫׀‬

die over de dossiers beslissen inzake maatschappelijke dienstverlening en integratie; (8) de vraag naar een uitdrukkelijke motivatie wanneer er bij beslissingen over individuele steundossiers wordt afgeweken van het advies van de sociale dienst. Merk op dat bovenstaande elementen het dan vooral over de inhoudelijke integratie hebben. Daarnaast zijn er uitdagingen op vlak van organisatie, structuur, beheer, personeel, enzovoort. Naast deze schets, gaat de conceptnota verder door reeds enkele scenario’s van integratie te schetsen. Onderstaande tabel vat de belangrijkste elementen samen. Het is duidelijk dat de conceptnota reeds een voorkeur van organisatiemodel heeft gemaakt. Scenario’s

Integratie in de bestaande gemeentelijke organisatie

EVA-scenario

Bijzonder comité-

Kenmerken - De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door gemeentepersoneel - de beslissingen worden genomen door de bestaande politieke organen van de gemeente - Al de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur

Voor- en nadelen - meest volledige integratie - geen apart orgaan, dus eenheid en efficiëntie - onvoldoende waarborging van specialisatie, nietpolitisering en vertrouwelijkheid - verzwaring agenda college B&S

- De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door het personeel van het extern verzelfstandigd agentschap (met rechtspersoonlijkheid) van de gemeente - de beslissingen worden genomen door het orgaan van het EVA - de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur. - De individuele aanvragen

- vervanging OCMW’s met rechtspersoonlijkheid door een EVA van de gemeente: sui generis, decretaal ingebed en opgelegd aan de gemeente. - Kans op verwatering van de eenheid omdat het OCMWEVA een aparte instelling blijft - Geen einde van het bipolair model. - geïntegreerd sociaal beleid

‫ ׀‬75 ‫׀‬

scenario

worden voorbereid en uitgevoerd door personeel van de gemeente - de beslissingen worden genomen door een nieuw orgaan onder de gemeenteraad, het bijzonder comité voor de sociale dienst. - de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur.

en éénheid van politieke aansturing door de rechtstreeks verkozen gemeenteraad. - vergroot de bestuurlijke efficiëntie en draagkracht - verhoogt transparantie. Gemeente krijgt ruime autonomie om invulling te geven aan lokaal sociaal beleid. - Het bijzonder comité, onder de gemeenteraad, beslist over de individuele dossiers en verzekert de naleving van de beoogde principes

Tabel 8. Tabel. Scenario’s integratie gemeente-OCMW

> 4.2.4.

Fusie van gemeenten

De fusie van gemeenten kent in Vlaanderen een lange voorgeschiedenis. Zo werd in 1975 het aantal gemeenten gereduceerd van 2359 tot 589. De redenen voor fusie destijds waren de volgende (De Ceuninck, 2009): (1) het leefbaar maken van de allerkleinste gemeenten (financieel, personeel), (2) het versterken van de regionale rol van middelgrote gemeenten door de omliggende kleine gemeenten aan te hechten en (3) het tot stand brengen van een geïntegreerd beleid voor de grotere steden. Bij fusies van gemeenten gaat het in feite over schaalaanpassingen. Een onderscheid dat van belang is in dit verband, is het verschil tussen ruimtelijke en bedrijfseconomische schaal. Het eerste verwijst naar de omvang van het grondgebied van de gemeente, terwijl het tweede betrekking heeft op de omvang van het bestuurlijke apparaat en de efficiëntie

waarmee

de

gemeente

producten

of

diensten aanbiedt

(Smulders, 2012). Op basis van deze twee schaaltypen kunnen twee soorten van bestuurlijke problemen onderscheiden worden. Allereerst kunnen er

‫ ׀‬76 ‫׀‬

problemen

optreden

met

betrekking

tot

de

effectiviteit

van

het

gemeentebestuur. Als de ruimtelijke schaal van een gemeente niet aansluit bij de ruimtelijke schaal van een maatschappelijk probleem, (omdat het probleem zich bijvoorbeeld uitstrekt over de gemeentegrenzen heen), is er een probleem op vlak van de effectiviteit. Daarnaast kunnen ook problemen met de efficiëntie van het gemeentebestuur opduiken, wanneer de bedrijfseconomische schaal van een gemeente niet overeenkomt met de aard en de intensiteit van maatschappelijke uitdagingen. Het bestuurlijk apparaat is dan niet in staat om de problemen op efficiënte wijze aan te pakken (Smulders, 2012). Het gevolg is dat in een situatie waarbij de schaal onvoldoende is om de uitdagingen aan te pakken, de schaal best wordt aangepast. Een schaalvergroting kan tot stand worden gebracht via IGS (zie hierboven),

waarbij

de

impact

vooral

te

zien

zal

zijn

op

de

bedrijfseconomische schaal. Gemeentelijke fusies zijn een tweede manier om te komen tot schaalvergroting. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen samenvoegingen en toevoegingen van gemeenten. In het eerste geval worden twee of meer gemeenten samengevoegd tot een nieuw grondgebied. De oorspronkelijke gemeenten worden dan opgeheven en maken plaats voor een nieuwe gemeente. Bij een toevoeging wordt een bestaande gemeente uitgebreid met (een deel van) het grondgebied van één of meerdere kleinere gemeenten. Deze laatste worden dan opgeheven en toegevoegd aan een grotere gemeente die blijft bestaan. Deze fusies betreffen voornamelijk een aanpassing van de ruimtelijke schaal. Bemerk hierbij dat IGS en fusies elkaar niet hoeven uit te sluiten. Een IGS kan bvb. een stap in de richting zijn van een toekomstige fusie. Belangrijk in dit perspectief is dat de ideale schaal eigenlijk niet bestaat. Vandaar dat er ook dikwijls verwezen wordt naar de bestuurskracht van een gemeente om na te gaan of maatschappelijke kunnen worden aangepakt.

Dit onderzoek wil

gemeenten ondersteunen die een traject van fusie willen opstarten en sluit

‫ ׀‬77 ‫׀‬

aan bij het SBOV-onderzoek met betrekking tot de bestuurskrachtmonitor voor lokale besturen. Voor een diepgaander inzicht inzake bestuurskracht wordt verwezen naar dat onderzoek. In het huidige politieke klimaat wil de Vlaamse regering gemeenten aanmoedigen om opnieuw te fusioneren (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014). Een fusie is hierbij geen doel op zich, maar een middel om te komen tot meer bestuurkrachtige lokale besturen. Dat laatste is een belangrijk element: men streeft naar gemeenten die de nodige kracht hebben om bevoegdheden uit te oefenen, een betere dienstverlening, professioneler bestuur en administratie aanbieden. In het Regeerakkoord 2014-2019 staat dat gemeenten vrijwillig kunnen fusioneren. De Vlaamse Regering voorziet hiervoor verschillende stimulansen (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014): (1) Een financiële bonus; (2) Grotere autonomie; (3) Extra bevoegdheden aan middelgrote besturen en de grootste steden. De vrijwilligheid van fusioneren is hierbij een belangrijk element, omdat het de heterogeniteit van gemeenten erkent, alsook de gemeentelijke autonomie om te beslissen of een fusie al dan niet een structurele oplossing biedt voor een gesteld probleem (Smulders, 2012). Dat heeft implicaties voor de opmaak van de draaiboeken, omdat het veranderingsmanagement zal uitgaan van de vrijwillige beslissing van gemeenten om te fusioneren. In de literatuur worden doorgaans de volgende redenen aangehaald om te fusioneren (De Ceuninck, 2009). Merk op dat in het huidige debat verschillende van die elementen geldig (kunnen) zijn.

‫ ׀‬78 ‫׀‬

Verhoging leefbaarheid en lokale autonomie Politieke motieven

Functionele motieven Administratieve motieven Financiële motieven Fusies als een doel op zich

Competitie, intergemeentelijke conflictbeheersing,…

coördinatie,

Verdeling van macht (federalisering), capaciteit lokale besturen opvoeren om een beleid te kunnen voeren, stimuleren van het politiek debat, lokale beslissingen mogelijk maken,… Schaalvoordelen, lokale responsiviteit verhogen, herverdeling, vermijden van ‘free-rider’ problemen, vermijden van intergemeentelijke ‘spillovers’,… Efficiëntere besluitvorming mogelijk maken Aangepaste belastingsbasis voor de gemeenten, financiële zekerheid, bestuurskracht garanderen, uitvoerende mogelijkheden vergroten,… Lokale autonomie mogelijk maken, kansen bieden aan lokale participatie, interbestuurlijke samenwerking bevorderen,…

Tabel 9. Redenen voor gemeentelijke fusies Hiernaast is het ook belangrijk voor- en nadelen van fusies af te wegen. Samenvoegen

van

gemeenten

leidt

niet

automatisch

tot

meer

bestuurskracht, omwille van de volgende redenen (Smulders, 2012): (1) Een fusie kan leiden tot meer economische efficiëntie, maar kan de afstand tot de burger vergroten. Een evenwicht tussen efficiëntie en burgernabijheid is belangrijk, omdat enkel bij een zo optimaal mogelijk evenwicht een bestuurkrachtige gemeente kan worden gecreëerd, die niet alleen groot genoeg is om efficiënt de nodige output te genereren, maar ook in staat is om te reageren op de noden van de burgers. (2) Bestuurskracht is plaats-, tijd- en situatiegebonden. Elke gemeente heeft specifieke kenmerken, bevindt zich in een specifieke regio en wordt op elk moment geconfronteerd met eigen specifieke problemen. Dergelijke verschillende omstandigheden vereisen dan ‫ ׀‬79 ‫׀‬

ook een verschillende aanpak. Ook in dit geval zal een fusie dus niet automatisch leiden tot een meer bestuurkrachtige gemeente. Maatwerk is hierbij dus eveneens belangrijk. Voor de ontwikkeling van de draaiboeken is dat uiteraard een aandachtspunt. (3) Bestuurskracht is ook afhankelijk van omgevingsfactoren, zoals de wetgeving, eventuele subsidies van hogere overheden, enzovoort. Fusies kunnen deze omgevingsfactoren niet wijzigen.

> 4.2.5.

Besluit

De verschillende mogelijke gemeentelijke reorganisaties hebben een aantal gezamenlijke kenmerken. Ten eerste wat de doelstellingen betreft. Steevast

gaat

het

over

verhoging

van

efficiëntie,

verhoging

van

bestuurskracht, verhoging van specialisatie en professionalisme, reductie van kwetsbaarheid voor lokale besturen. Ten tweede wat de methode betreft: de vier reorganisatiescenario’s hebben betrekking op het creëren van schaalvoordelen, met behulp van eerder eenvoudige werkwijzen (via shared services) tot de meer vergaande gemeentelijke fusies. Ten derde de variëteit in vormen: bij elke reorganisatiescenario zijn er verschillende mogelijkheden en pistes te verkennen om te komen tot de beoogde doelstellingen. Ten vierde delen ze een aantal mogelijke uitdagingen/knelpunten, zoals het risico op een gebrek transparantie, een daling van de burgernabijheid, een verhoogde coördinatiekost, de investering in de verandering, enzovoort. Daarnaast zijn er natuurlijk belangrijke verschillen, en die situeren zich voornamelijk in de intensiteit van de reorganisatie. Waar shared services zich vooral beperken tot samenwerking op het domein van beheer, handelen

‫ ׀‬80 ‫׀‬

IGS en fusie van gemeenten ook gezamenlijk in beleid. Natuurlijk verschillen IGS en fusie van gemeenten ook fundamenteel in intensiteit: bij een IGS is er nog steeds sprake van verschillende actoren die samenwerken; bij een fusie blijft er uiteindelijk maar één actor over. Er kan gesteld worden dat er min of meer sprake is van een schaal, waarbij de reorganisatie evolueert van relatief beperkt naar meer fundamenteel, en dus ook betrekking zal hebben op meer fundamentele organisatorische elementen (met o.m. cultuurverschillen tussen organisaties). Juridisch zijn er ook verschillende manieren om te komen tot een shared service of een IGS (bvb. al dan niet met rechtspersoonlijkheid), wat natuurlijk niet onbelangrijk is voor de opmaak van een dergelijke samenwerking.

> 4.3.

Internationale vergelijking, beschikbare draaiboeken, handleidingen en richtlijnen

Modellen en methoden om veranderingen aan te pakken zijn in grote getale terug te vinden in de literatuur. Daarnaast zijn er praktische handleidingen en

draaiboeken

terug

te

vinden

met

betrekking

tot

veranderingsmanagement. Hieronder geven we een selectie van handboeken en handleidingen weer die inspirerend kunnen zijn voor de opmaak van draaiboeken in functie van de vier reorganisatiescenario’s. > 4.3.1.

Change management best practices guide

Specifiek voor de publieke sector is er de “Change management best practices guide. Five key factors common to success in managing organisational change (Queensland Government), die tot doel heeft ondersteuning te bieden bij hervormingen binnen de publieke sector. Aspecten van planning, leiderschap en het informeren van de stakeholders

‫ ׀‬81 ‫׀‬

komen hierin aan bod. Onderstaand schema is een samenvatting van de kernfactoren die moeten worden meegenomen bij veranderingen.

Figuur 2. Managing Change – the Key Factors (Queensland Government) > 4.3.2.

Gemeentelijke herindeling: handleiding voor uitvoering

Een handleiding uit Nederland “Gemeentelijke herindeling. Handleiding voor uitvoering” (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2005) behandelt expliciet niet de vragen ‘welke gemeenten best in aanmerking komen voor samenvoeging’ of ‘het belang van cultuurverschillen’. De handleiding gaat uit van een situatie waarbij de beslissing tot samenvoeging genomen is en waarbij de startdatum van de nieuwe herindelingen gekend is. De

‫ ׀‬82 ‫׀‬

handleiding

is

een

checklist

van

te

verrichten

handelingen

per

gemeentelijke beleidsterrein. Aspecten die erin vervat zitten, zijn bvb. de overgangsperiode, de opmaak van een projectgroep, financiële aspecten, enzovoort. Het spreekt voor zich dat deze handleiding inspirerend is, maar uiteraard maakt de Nederlandse context de handleiding niet tot in de details bruikbaar.

> 4.3.3.

Toolkit intermunicipal cooperation

De Raad van Europa, het United Nations Development Programme (UNDP) en the Local Government Initiative (LGI) of the Open Society (Council of Europe, UNDP, LGI, 2010) hebben gezamenlijk een ‘toolkit intermunicipal cooperation (IMC)’ ontwikkeld, vanuit het idee dat intergemeentelijke samenwerking één van de oplossingen kan zijn voor de uitdagingen waarmee lokale besturen binnen Europe geconfronteerd worden. Belangrijk is dat deze toolkit niet ingaat op gemeentelijke herverdelingen, maar louter betrekking heeft op intergemeentelijke samenwerking. In deze toolkit wordt na een conceptuele verduidelijking, ingegaan op volgende aspecten: (1) Het creëren van een omgeving die IGS gunstig gezind is. Er wordt benadrukt dat alle stakeholders (personeel, burgers, private bedrijven,…)

ingelicht

moeten

worden

over

het

samenwerkingsverband. Daarnaast moet het wettelijke kader voldoende uitgebouwd worden om IGS toe te laten. Vlaanderen heeft een dergelijk kader. Verder wordt er gesteld dat er voldoende incentives moeten worden voorzien. De handleiding benadrukt hier twee elementen: financiële incentives en ondersteuning bij de oprichting.

Tot

slot

wordt

het

belang

van

leiderschap

geëxpliciteerd, met daarin 4 taken: (1) het expliciteren van de

‫ ׀‬83 ‫׀‬

voordelen van IGS; (2) het erkennen van de verschillende belangen tussen de partners; (3) het zoeken naar een win-win situatie en (4) het mobiliseren van alle stakeholders naar hetzelfde doel. (2) Het initiëren van IGS. Hiervoor voorziet de handleiding een schema waarin de verschillende stappen in de detail worden uiteengezet. Het schema wordt hieronder weergegeven.

PHASE 3 Implementing and evaluating IMC PHASE 2 Establishing IMC

PHASE 1 Initiating IMC

15 Conduct regular evaluations 14 Ensure continuous and effective communications 13 Ensure continuous monitoring and self-assessment 12 Develop co-operation mechanisms 11 Establishing management and representative structures 10 Finalise agreement / statute 9 Define the institutional arrangements 8 Determine the financial arrangements 7 Choose the legal form 6 Identify scope for IMC 5 Build awareness and support 4 Decide on entering IMC and set up negotiating platform 3 Analyse the legal and economic environment 2 Identify potential partners and possible areas of cooperation 1 Identify needs and opportunities

↑

↑

↑

Figuur 3. Schema IMC Stepladder (Council of Europe e.a., 2010) Deze toolkit biedt interessante en handige tips en aandachtspunten. Voordeel is dat dit vanuit een Europees perspectief geschreven is, wat maakt dat het algemeen genoeg is om te kunnen toepassen op een veelheid aan contexten. Tegelijkertijd kan het daardoor minder in de diepte gaan. Voor dit onderzoek is het echter wel interessant omdat het deels als algemene kapstok kan dienen om de Vlaamse situatie achteraf aan op te hangen.

‫ ׀‬84 ‫׀‬

> 4.3.4.

Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid

Het SBOV-rapport ‘Managementondersteunende

dienstverlening in de

Vlaamse overheid. Internationale Case-studie inzake shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (Luts, Op de Beeck & Verhoest, 2009) behandelt de oprichting van shared services in het Verenigd Koninkrijk en Nederland. Hierin wordt de situatie geschetst waarbinnen de shared services tot stand zijn gekomen en hoe ze opereren. Hierbij worden de elementen besproken die mee geleid hebben tot de creatie en uitbouw van de shared service. Belangrijk in dit project is dat er ook telkens aandacht is voor het veranderingsmanagement, waarbij belicht wordt hoe de overgang naar een shared service gemaakt is en welke strategieën gebruikt zijn tijdens het transitieproces. Dat impliceert dat er al lessen uit het buitenland getrokken kunnen worden op vlak van shared services. Hieronder geven we een samenvatting van de belangrijkste getrokken lessen weer, veralgemenen we ze indien mogelijk, en vertalen we ze naar de lokale context. a. Lessen inzake veranderingsmanagement i. Stel bij de opstart van een shared service, of andere vorm van samenwerking, een doelstellingenkader op met oog voor efficiëntie, kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en financiële targets. ii. Koppel

de

samenwerkingsverbanden

aan

samenwerking op andere terreinen; schep hierbij een cultuur waarin gemeenten worden aangezet ‘over de muur te kijken’. iii. Hanteer concrete besparingsdoelstellingen met het oog op triggering van samenwerkingsverbanden

‫ ׀‬85 ‫׀‬

iv. Voorzie politieke steun en ambtelijke trekkers v. Kies voor een accuraat evenwicht tussen bottom-up en top-down elementen. vi. Kies niet voor een big-bang scenario, maar pak het gefaseerd aan. vii. Maak een sterke business case op, waarin een ‘as is’-beschrijving

en

een

oplijsting

van

de

verschillende scenario’s met kosten, baten en risico’s vervat zit. Vermijd hierbij ‘grand design’denken.

Een

té

gedetailleerde

blauwdruk

zal

uiteindelijk toch bijgesteld moeten worden. viii. Maak

duidelijk

aan

sceptische

organisaties

of

medewerkers dat, in het kader van shared services, de

overplaatsing

van

ondersteunende

uitvoeringsactiviteiten perfect samengaat met een behoud van beheersautonomie en het binnen de organisatie houden van de keuze met betrekking tot dienstverleningsafname. ix. Via de bundeling van ondersteunende processen en activiteiten gegeven

kan

impliciet

worden

tot

en

expliciet

aanzet

samenwerking

op

beleidsaangelegenheden. x. Voorzie voldoende tijd om het voorbereidings- en implementatieproces

te

voltrekken.

Betrek

de

verschillende betrokken partijen bij het opstellen van de business case en het besluiten van een sscscenario. xi. Erken de weerstand bij personeel, maar ook bij de klant.

‫ ׀‬86 ‫׀‬

xii. Voorzie in de nodige openheid en duidelijkheid. Een impact-analyse voorafgaand aan de invoering kan faciliterend

werken;

hierin

kan

onder

andere

opgenomen worden wat er verandert, waarom er iets verandert en de manier waarop de overgang zal gemaakt worden. xiii. ‘Communicatie,

communicatie

en

nog

eens

communicatie’ vormt de boodschap. Enkel zo kan pro-actief

aan

verwachtings-

en

perceptiemanagement gedaan worden. xiv. Plan

een

gefaseerde

opstart

het

meer

een

samenwerkingsverband,

met

verkenningsfase,

intentieverklaring,

een

onder

van

een

verdiepingsfase, een besluitvormingsfase en een implementatiefase. xv. Communicatie,

samenwerking

en

doorzettingsvermogen zijn de kernwoorden. Ook openheid,

transparantie

en

overleg

zijn

succesfactoren. xvi. Er moet voldoende aandacht besteed worden aan de medewerkers die omwille van een vernieuwde werkgever (in het geval van shared service of fusie van

gemeente),

locatie,

dienstverleningsprocedures

collega’s

en/of

gevoelens

van

onzekerheid en angst ervaren. xvii. Het is voor een goede werking bevorderlijk om de medewerker centraal te stellen. Het is van belang hen in een positief en stimulerend verhaal te

‫ ׀‬87 ‫׀‬

betrekken waarin eigenaarschap, ondernemerschap en klantgerichtheid de hoekstenen vormen. xviii. Het is aanbevolen de vakbonden te betrekken. xix. Er dienen inspanningen geleverd te worden om de shared service of nieuwe organisatie een eigen organisatiecultuur

aan

te

meten.

Dit

kan

gestimuleerd worden door middel van formele en informele initiatieven. xx. Daar waar in een eerste fase de aandacht binnen het personeelsmanagement vooral uitgaat naar het welbevinden van de medewerker, opleiding voor de nieuwe

systemen

en

organisatiecultuur,

het

mag

informatiehuishouding

smeden

van

een

noodzaak

tot

prestatiemeting

niet

de

en

genegeerd worden. xxi. Er dient erover gewaakt te worden dat er voldoende competenties en expertise in het shared service wordt binnengebracht. deelnemende

Het

organisaties

risico

bestaat

niet

hun

dat

beste

dienstverleners aan het shared service centrum overdragen. xxii. Een

flexibel

mogelijkheid

personeelsmanagement om

de

biedt

schommelingen

in

de de

dienstverleningsaanvraag de baas te kunnen. Het beperkte personeelsstatuut in de publieke sector bezorgt shared service een competitief nadeel ten opzichte van concurrerende partijen binnen de private sector.

‫ ׀‬88 ‫׀‬

xxiii. Er kan voorzien worden in een overgangsperiode voor de dienstverlener en dienstenafnemer door een overgekomen medewerker in een eerste fase nog exclusief

in

te

zetten

voor

zijn

of

haar

oorspronkelijke organisatie. b. Lessen inzake de doelstellingen en effecten i. Bij

de

invoering

moeten

de

van

een

concrete

gepreciseerd.

samenwerkingsvorm

doelstellingen

Er

prestatiemeetsystemen,

worden

moeten

ook

monitors

en

evaluatiemechanismen ingebouwd worden ii. Er dient voorzichtig omgesprongen te worden met financiële

besparingen

die

men

de

samenwerkingsvorm toedicht, reeds in de begroting in te boeken. iii. Bij klantentevredenheidsmetingen moet rekening gehouden worden met een potentiële daling van de tevredenheid

in

de

opstartperiode

van

de

samenwerkingsvorm. iv. Voorzie voldoende indicatoren die de evaluatie in termen van input, proces, output en outcome mogelijk maken. v. Heb in de prestatiemeetsystemen oog voor de kwaliteit, de kostprijs, de doorlooptijd en de tevredenheid van de diensten. vi. Identificeer een set van Key Performance Indicators (KPI’s)

die

zich

situeren

op

gebied

van

de

efficiëntie, de klantgerichtheid, de doorlooptijden,

‫ ׀‬89 ‫׀‬

de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit van de dienstverlening. vii. Voer een transparante politiek met betrekking tot de

dienstverleningsindicatoren,

prestatiemeet-

systemen en evaluatiemechanismen. viii. Doe aan benchmarking, om lessen te trekken uit andere praktijkvoorbeelden. ix. Houd de tevredenheid van de betrokken partijen mee in het oog. x. Ook

medewerkerstevredenheidsenquêtes

leveren

relevante informatie. xi. Houd

rekening

met

het

feit

dat

tevredenheidsindicatoren beïnvloed worden door zowel objectieve als subjectieve factoren. Wat betreft die laatste is duidelijk dat angst- en onzekerheidsgevoelens bij een grote organisationele verandering, de cijfers in een eerste fase naar beneden kunnen halen. xii. Cruciaal in het opvolgen van de dienstverlening, is het instellen van een nulmeting bij aanvang. Op die manier

kunnen

de

verschillende

doelstellingen

doorheen de tijd geëvalueerd worden. xiii. Er moet in het oog gehouden worden dat het tijden energievergend invoeringsproces de aandacht voor

prestatiemeetsystemen

achtergrond doet verdwijnen.

‫ ׀‬90 ‫׀‬

niet

naar

de

c. Inzake governance i. Voorzie

een

goed

gebalanceerde

governance

structuur waarin alle betrokken partijen worden erkend. ii. Heb aandacht voor het opbouwen van vertrouwen tussen en op het geloof in samenwerking met de betrokken partijen. iii. Benoem, indien nodig, een directeur voor de shared service of andere samenwerking die ten eerste een duidelijke

visie

combineert

doorzettingsvermogen

met

en

voldoende

communicatie-

vaardigheden. Ten tweede moet deze persoon voldoende expertise bezitten. Ten derde moet hij erg klantgericht ingesteld zijn. Tot slot moet hij ook zijn medewerkers op continue basis weten te motiveren

om

tot

betere,

goedkopere

en

efficiëntere dienstverlening te komen. iv. Voer

een

opdrachtgeversberaad

in

waarin

de

opdrachtgevers van alle afnemers, samen met de eigenaar en de directeur van de shared service zetelen. Dit beraad heeft de bevoegdheid om de dienstverlening op te volgen en te evalueren en op die basis aanpassingen te suggereren. v. Het

opdrachtgeversberaad

garandeert

de

afnemende organisatie inspraak. Op deze manier wordt het producten- en dienstenaanbod deels mee samengesteld op basis van vraaggerichtheid.

‫ ׀‬91 ‫׀‬

vi. De nieuwe dienstverlening wordt gekenmerkt door: ‘Standaardisatie waar mogelijk, maatwerk waar nodig’. vii. Kom,

indien

nodig,

tot

accurate

DienstVerleningsOvereenkomsten of SLA’s, waarin duidelijke afspraken gemaakt worden tussen de afnemer

en

de

opdrachtnemer

aangaande

de

(hoeveelheid) af te nemen producten en diensten, de

kostprijs,

de

betalingswijze,

het

verzorgingsgebied, de dienstverleningsniveaus en de snelheid van uitvoering. Daarenboven dient er aandacht

uit

te

gaan

contactmomenten,

naar

afspraken

rond

escalatieprocedures

en

monitoring. viii. Initieer een klantenberaad waarin op operationeel niveau worden

klachten,

ervaringen

uitgewisseld

met

en

cijfergegevens

betrekking

tot

de

dienstverlening. ix. Bij de opstart van (of nieuwe aansluiting bij) een shared service of andere samenwerkingsverband is het raadzaam een overlegstructuur op niveau van de individuele afnemer op te zetten. Dit bevordert de samenwerking tussen opdrachtnemer en afnemer. d. Financiering bij shared services i. Een shared service dient kostendekkend te zijn, door middel van de facturatie van de integrale kostprijs van de geleverde producten en diensten.

‫ ׀‬92 ‫׀‬

De tarieven worden opgenomen in de Producten en DienstenCatalogus. ii. Het

hebben

van

een

kosten-analytische

en

bedrijfseconomische boekhouding is instrumenteel in het versleutelen van de kosten en het transparant samenstellen van de tarieven. iii. Een

facturatiestroom

moet

men

trachten

te

vermijden. Door te werken op basis van schattingen, narekeningen en vaste facturatiemomenten kunnen de

administratieve

lasten

verbonden

aan

de

betalingswijze van een shared service beperkt blijven. iv. De

shared

service

moet

een

zekere

beheersautonomie toebedeeld krijgen op het vlak van financieel management. Op die manier kan er gemakkelijker geschoven worden met budgetten over de jaren heen, alsook over diverse posten heen.

> 4.3.5.

Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten

Het rapport ‘Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten’ (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004), waarnaar in dit rapport al naar verwezen is, behandelt ook de voorwaarden voor het invoeren van shared services,

en succes-

en

faalfactoren

bij de

implementatie ervan. Dit zijn ook elementen die mee kunnen worden genomen bij de opmaak van draaiboeken. Hieronder worden ze kort weergegeven:

‫ ׀‬93 ‫׀‬

(1) De partijen hebben de gedeelde overtuiging dat de opzet van shared services op een bepaald terrein van strategisch belang is voor de afzonderlijke organisaties. Het invoeren van shared services heeft in de meeste gevallen een grote impact op de deelnemende organisaties. Voor een besluit voor invoering van shared services valt, zullen de argumenten overtuigend en breed gedragen moeten zijn. (2) Er is een breed gedragen vertrouwen tussen de partners, zowel op bestuurlijk, ambtelijk,als politiek niveau. Shared Services zijn samenwerkingsverbanden die organisaties aangaan op ambtelijk niveau, op vrijwillige basis en voor een langere termijn. Partijen kunnen wel van elkaar af, maar als er eenmaal een versmelting van organisatieonderdelen heeft plaatsgevonden is dat niet meer zo eenvoudig. Daarom is het van belang dat er een breed gedragen vertrouwen is tussen de partners op zowel bestuurlijk, politiek (gemeenteraden) en ambtelijk niveau. (3) De kwaliteit van het bestuur is hoog genoeg en men is bereid daarin te investeren. Een van de doelstellingen die organisaties beogen met het oprichten van shared services is een verbetering en professionalisering van het ambtelijk apparaat. Dit betekent echter ook dat het bestuur van de afzonderlijke deelnemers mee moet professionaliseren. Dat geldt zeker als er een groot aantal taakvelden wordt ondergebracht in één shared service organisatie en er een relatief groot ambtelijk apparaat ontstaat. Er kan dan een situatie

ontstaan

waarbij

de

politieke

besturen

niet

meer

opgewassen zijn tegen de ambtelijke top. Als het ambtelijk apparaat

professionaliseert

professionaliseren.

‫ ׀‬94 ‫׀‬

moeten

de

besturen

mee

(4) Goede voorbereiding en goede spelregels. De oprichting van shared services heeft het karakter van een organisatieverandering. De implementatie ervan vraagt dan ook om een voorbereiding waarin tenminste de volgende elementen aan bod komen: o

Een breed gedragen visie (besturen, raden, personeel) over het nut en de noodzaak van shared services;

o

Haalbaarheidsstudies waarin de voor- en nadelen van shared services in kaart worden gebracht en scenario’s worden geschetst voor verschillende modellen van samenwerking (netwerk,

centrum,

matrix,

shared

service

centrum,

andere); o

Afbakening van taken en bevoegdheden van de shared service;

o

Consequenties voor het personeel dat in de shared service werkzaam zal zijn;

o

Besturingsmodel voor de shared service;

o

Een implementatieplan.

(5) Een projectorganisatie met voldoende capaciteit en middelen en met betrokkenheid van de ambtelijke en bestuurlijke top van de organisatie. De invoering van shared services is ingrijpend. Vandaar het belang van een goede projectorganisatie die het opzetten van de shared service op zich neemt. Welke capaciteit en middelen hiervoor nodig zijn moet een implementatieplan uitwijzen. De ambtelijke top en de besturen van de samenwerkende organisaties, moeten direct en zichtbaar betrokken zijn bij het proces. De auteurs geven ook de succes- en faalfactoren weer m.b.t. de oprichting van shared services.

‫ ׀‬95 ‫׀‬

Faalfactoren (1) Gebrekkige communicatie over doel, urgentie en aanpak; (2) Te hoge verwachtingen over de voordelen op korte termijn en teveel focus op kostenreductie; (3) Gebrekkig gegroeid vertrouwen tussen partners; (4) Onderschatting van de impact op het personeel; (5) Te veel ineens willen in plaats van geleidelijke ontwikkeling; (6) Ontbreken van overeenstemming over spelregels en werkwijze; (7) De neiging van bestuurders en ambtenaren om zich niet te houden aan spelregels over samenwerking; (8) Knelpunten in de procesgang rondom opdrachten en coördinatie die niet worden opgelost en daardoor leiden tot hogere kosten; (9) Wegvallende bestuurlijke aandacht gedurende het proces; (10) Te zwakke of te krachtige leiding van de shared service; (11) Gebrekkige communicatie tijdens het implementatieproces tussen de sleutelactoren, bestuurders en ambtenaren uit de organisaties, over voortgang en evaluatie.

Succesfactoren (1) Nagenoeg gelijke grootte en probleemstelling van partners verkleint het risico op onderlinge dominantie en vergroot de kans dat de neuzen dezelfde kant op staan; (2) Brede communicatie tussen alle betrokkenen over noodzaak en aanpak van de krachtenbundeling; (3) Vertrouwen tussen partners op bestuurlijk en ambtelijk niveau; (4) Geleidelijke introductie van het shared services concept; (5) Goede voorbereiding met aandacht voor spelregels, implementatie en draagvlak; (6) Aandacht voor de vraag ‘wat opdrachten zijn voor de shared service, hoe ze formuleren, vaststellen en verrekenen; (7) Bereidheid om coördinatie en arbitragestructuur in te bouwen; (8) Regelmatige evaluatie en bevorderen van verbeteringsgedrag bij de shared service, de coördinatieorganen, de besturen en de deelnemende organisaties; (9) Regelmatige communicatie over de vorderingen en resultaten van de shared service toont.

Tabel 10. Faal- en succesfactoren bij de oprichting van shared services

> 4.3.6.

Voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking

Het ‘onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking’ gaat specifiek in op ruimtelijk beleid en mogelijkheden van IGS in dat beleid, maar neemt in haar rapport aanbevelingen op die eveneens toepasbaar zijn op andere beleidsdomein (KU Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING , 2012). Elementen die daarbij aan bod komen, hebben betrekking op het ontwikkelen van

‫ ׀‬96 ‫׀‬

beleid inzake IGS, over samenwerking, over keuzes tussen types IGS, enzovoort.

> 4.3.7.

Dossier vrijwillige fusie-operatie gemeenten

In 2011 werd het rapport “dossier vrijwillige fusieoperatie gemeenten. Rapport TO BE” door KPMG opgesteld dat een to-be blauwdrukmodel van de gefuseerde gemeenten Beveren-Kruibeke in kaart bracht. Het rapport bespreekt het fusieproces tot aan de fusiedatum, de succes- en faalfactoren met betrekking tot de fusie, een implementatieplan en het beheren van de fusie. Dit is een concreet dossier, maar het bevat nuttige informatie en inspiratie om gemeenten te ondersteunen die vrijwillig willen fuseren.

> 4.3.8.

Besluit

Er is in de literatuur heel wat terug te vinden met betrekking tot veranderingsmanagement in het algemeen, maar ook met betrekking tot veranderingsmanagement op vlak van shared sercives, IGS, fusies van gemeenten. Hierboven werden verschillende elementen al aangehaald. Twee conclusies hierbij zijn belangrijk. Ten eerste valt het op dat dat heel wat succes- en faalfactoren of tips om het veranderingsproces te ondersteunen, bevestiging vinden in de wetenschappelijke literatuur. Dat impliceert dat de hierboven besproken handleidingen niet op niets gebaseerd zijn, maar bevestiging vinden in wetenschappelijk onderzoek. En dus dat ze bruikbaar zijn. Ten tweede impliceert dit dat niet alles in het kader van dit project opnieuw moet worden uitgevonden. De draaiboeken zullen bijgevolg tot stand komen op basis van een combinatie van wetenschappelijke

inzichten,

de

voorliggende

reeds

bestaande

handleidingen en de resultaten van het case-onderzoek. De combinatie van

‫ ׀‬97 ‫׀‬

deze drie bronnen moet leiden tot een intelligente en bruikbare integratie van kennis en ervaring inzake veranderingsmanagement op vlak van lokale reorganisaties.

‫ ׀‬98 ‫׀‬

5. Besluit Dit eerste deelrapport behandelde drie grote onderdelen. In een eerste onderdeel werd er ingegaan op organisatieverandering. Vervolgens werden principes en modellen van veranderingsmanagement besproken. Tot slot werd er dieper ingegaan op de reorganisatiescenario’s en lessen die we kunnen trekken uit andere handleidingen over het oprichten van dergelijke scenario’s. Hiermee werd de theoretische basis gelegd om in het tweede deel van dit onderzoek de vertaling te maken naar de opmaak van handboeken veranderingsmanagement. Dat is echter niet alles. Dit eerste deelrapport heeft namelijk reeds een aantal belangrijke aspecten duidelijk gemaakt over gemeentelijke reorganisaties in het algemeen. Ten eerste vallen gemeentelijke reorganisaties niet over één kam te scheren, omwille van de diversiteit van regio’s en gemeenten. Het is duidelijk dat succesvol veranderingsmanagement onder andere sterk zal afhangen van de context van de gemeenten, de mate van samenwerking die er reeds bestaat, de voorgeschiedenis van de organisaties die betrokken zijn bij de hervorming en de mate waarin de organisaties een cultuur van ontwikkeling hebben. Dat impliceert dus ook dat het succes van algemene hervormingen, zoals bvb. die van fusie gemeente-OCMW, een grote variatie kunnen hebben op vlak van aanpak, proces en resultaat. Die diversiteit is bovendien inherent aan elk type reorganisatie. Ten tweede mag de impact van het type reorganisatiescenario niet onderschat

worden.

Al

hebben

de

scenario’s

deels

gelijklopende

doelstellingen, en zijn er op vlak van veranderingsmanagement parallellen te trekken, toch verschillen de scenario’s in sterke mate van elkaar: ze gaan ‫ ׀‬99 ‫׀‬

van vrijwillige reorganisatie tot eerder verplichte reorganisatie, van samenwerking tot fusie en van beheer tot beleid. Het is duidelijk dat de impact sterk zal variëren per reorganisatiescenario en dat elementen als cultuur en weerstand in het ene geval belangrijker zullen zijn dan in het andere geval. Ten derde valt op dat de handleidingen die er reeds bestaan geen totaaloplossingen

aanbieden.

Steevast

zijn

het

richtlijnen

en

aandachtspunten waar rekening mee gehouden kan worden en erg inspirerend zijn, maar nooit zijn het blauwdrukken die rechtstreeks vertaald kunnen worden naar een bepaalde context. Goed veranderingsmanagement zal er dus in bestaan handleidingen en checklists te vertalen naar de context, aan te vullen waar nodig en elementen te negeren die niet nuttig blijken te zijn. Ten vierde valt er op basis van ander onderzoek, theoretische modellen, en reeds bestaande handleidingen reeds heel wat af te leiden voor gemeentelijke reorganisaties. In die zin is deze literatuurstudie voor lokale besturen al ondersteunend en inspirerend op zich. De draaiboeken die in het tweede deel worden weergegeven zijn hierbij aanvullend en concreter.

‫ ׀‬100 ‫׀‬

6. Referenties Agentschap Binnenlands Bestuur (2014). Vrijwillige fusies van gemeenten. URL:http://binnenland.vlaanderen.be/interne-staatshervorming/vrijwilligefusies-van-gemeenten [geraadpleegd op 17/03/2015] Agentschap Binnenlands Bestuur (2014). Intergemeentelijke samenwerking. URL:http://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-ensamenwerking/intergemeentelijke

samenwerking

[geraadpleegd

op

17/03/2015]. Agentschap Binnenlandse Bestuur (2012). Regioscreening. Bestuurlijke regionale samenwerking in

Vlaanderen.

Inventarisatie

en

analyse.

Brussel: Agentschap Binnenlands Bestuur

Andriessen M., C. Pelgrims & T. Steen (2003). Aandachtspunten in het veranderingsproces.

Methodologie om de roep om verandering te

beantwoorden, Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 8(1), 21-28. Armenakis, A.A. and A.G. Bedeian. 1999. ‘Organizational Change: A Review of Theory and Research in the 1990s’, Journal of Management, 25, 3, 293– 315. Askim, J., T. Christensen, A. L. Fimreite and P. Laegreid. 2008. Implementation

of

Merger:

Lessons

from

the

Norwegian

Welfare

Bureaucracy. Working Paper 11. Bergen

‫ ׀‬101 ‫׀‬

Askim, J., T. Christensen, A. L. Fimreite and P. Laegreid. 2009. ‘How to Carry Out Joined-Up Government Reforms: Lessons from the 2001–2006 Norwegian Welfare Reform’,

International

Journal

of

Public

Administration, 32, 12, pp. 1006-1025. Bartunek, J.M. and M.K. Moch. 1987. ‘First-Order, Second-Order, and ThirdOrder Change and Organization Development Interventions: A Cognitive Approach’, Journal of Applied Behavioral Science, 23, 4, 483–500. Bovaird, T., Löffler, E. & Parrado-Diez, S. (2002). Emerging practices in network management at local

levels in Europe. In Bovaird, T., Löffler, E.

& Parrado-Diez, S. (eds.). developing local governance networks in Europe (pp. 9-24). Baden-Baden. Nomos Verlagsgesellschaft. Chen, C. K., C. H. Yu and H. C. Chang. 2006. ‘ERA Model: A CustomerOrientated Organizational change Model for the Public Service’, Total Quality Management, 17, 10, pp. 1301-1322.

Christensen, T. and P., Laegreid (2007) ‘The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform’, Public Administration Review, 67 (6), 1059-1066.

Council of Europe, the United Nations Development Programme & the Local Government Initiative (2010). Manual Intermunicipal Cooperation. Coughlan, P. & Coghlan, D. (2002),"Action research for operations management", International

Journal

Management, Vol. 22 Iss 2 pp. 220 - 240

‫ ׀‬102 ‫׀‬

of

Operations

&

Production

Curry, D. (2014) Trends for the future of public sector reform: a critical review of future-looking research in public administration (Brussels: European Commission, COCOPS).

De Ceuninck, K. (2009). Over de bestuurlijke schaal van de Vlaamse lokale overheden. In VLABEST: Memorandum 2009 – 2014 (pp. 77-128). URL. http://vlabest.be/sites/default/files/VLABEST_memorandum_deel4.pdf. [geraadpleegd op 17/03/2015]. De Loo, I. (2003) Reflectie. Organisatiegroei door action learning. Management en Organisatie, nr. 4, juli-augustus 2003. Dollery, B. & Fleming, E. (2006) A Conceptual Note on Scale Economies, Size Economies and Scope Economies in Australian Local Government, Urban Policy and Research, 24:2, 271-282, DOI: 10.1080/08111140600704111 Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S. and Tinkler, J. (2005) ‘New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance’, Journal of Public Administration, Research and Theory, 16, 467–494. Ferlie, E., Musselin, C. and G., Andresani (2008) ‘The Steering of Higher Education Systems – A Public Management Perspective’, Higher Education, 56 (3), 325-348. Fernandez, S. and H. G. Rainey. 2006. ‚Managing Successful Organizational Change in the Public

Sector’, Public Administration Review, 66, 2, pp.

168-176.

‫ ׀‬103 ‫׀‬

Fulop, N., Protopsaltis, G., King, A. Allen, P., Hutchings, A. & Normand, C. (2005). Changing organisations: a study of the context and processes of mergers of health care providers in England. Social Science & Medicine 60 (2005) 119–130 Gabris, G. T., R. T. Golembiewski and D. M. Ihrke. 2001. ‘Leadership Credibility, Board Relations, and Administrative Innovation at the Local Government Level’, Journal of Public Administration Research and Theory, 11, 1, pp. 89-108. Gruening, G. (2001) ‘Origin and

theoretical basis

of New

Public

Management’, International Public Management Journal, 4, 1–25. Hammerschmid, G., Van de Walle, S., Oprisor, A. and V., Stimac (2013) Trends and Impact of Public administration Reforms in Europe: views and experiences from senior public sector executives. European policy brief (Brussels: European Commission, COCOPS). Hartley, J., Butler, M. & Benington, J. (2002). ‘Local Government Modernization: UK and Comparative

Analysis

from

an

Organizational

Perspective’, Public Management Review, 4, 3, pp. 387-404. Homans, L. (2015). Conceptnota aan de Vlaamse regering. Betreft: integratie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn in de gemeentebesturen: inhoudelijke en procesgerelateerde krijtlijnen. Hondeghem, A. en Depré, R. (eds.).

De Copernicushervorming

in

perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid. Brugge: Vanden Broele.

‫ ׀‬104 ‫׀‬

Hondeghem,

A.,

Depré,

R.,

Parys,

Copernicushervorming, een geslaagd A.

en

Depré,

R.

(eds.).

De

M.

and

Pelgrims,

C.

(2005).

veranderingsproces? In Hondeghem,

Copernicushervorming

in

perspectief.

Veranderingsmanagement in de federale overheid. Brugge: Vanden Broele. Hood,

C.

(1991)

‘A

Public

Management

for

all

seasons?’,

Public

Administration, 69, 3-19. Hood, C. (1995) ‘The “New Public Management” in the 1980s: variations on a theme’, Acounting and Organisations and Society, 20 (2/3), 93-109. Karp, T. and T.I.T. Helgo. 2008. ’From change management to change leadership: Embracing chaotic change in public service organizations’, Journal of Change Management, 8, 1, pp. 85-96. Kavanagh, M. H. and N. M. Ashkanasy. 2006. ’The Impact of Leadership and Change Management

Strategy on Organizational Culture and Individual

Acceptance of Change during a Merger’, British Journal of Management, 17, S1, pp. 81-103.

KU Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING (2012). Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking. Eindrapport Korsten, A., Schaepkens, L. en Sonnenschein, L. (2004). Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten. Den Haag: InAxis. Kotter, P. (1996). Leading Change. Boston: Harvard Business School.

‫ ׀‬105 ‫׀‬

KPMG – Eubelius (2011). Dossier vrijwillige fusieoperatie gemeenten. Rapport TO BE. Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Kuipers, B. , Higss, M., Kickert, W., Tummers, L., Grandia, J. and Van Der Voet, J., (2013). The

management of change in public organisations: a

literature review. Public Administration 2013 Lewin, K. (1951) Theory in Social Science (New York: Harper & Row). Luts,

M.,

Op

de

Beeck,

Managementondersteunende

L.

&

Verhoest,

K.

(2009).

dienstverlening in de Vlaamse overheid.

Internationale Case-studie inzake shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Maes, G. (2014). Verborgen krachten in de organisatie. Leuven: acco McNulty, T. and E. Ferlie. 2004. ‘Process Transformation: Limitations to Radical Organizational Change

within

Public

Service

Organizations’,

Organization Studies, 25, 8, pp. 1389-1412. Moran, J. W. and Brightman, B. K. (2001) ‘Leading organizational change’, Career Development International, 6(2), pp. 111–118. Oreg, S. 2006. ‘Personality, Context, and Resistance to Organizational Change’, European Journal of Work and Organizational Psychology, 15, 1, pp. 73-101 Osborne, S. (2006) ‘The New Public Governance?’, Public Management Review, 8 (3), 377-387.

‫ ׀‬106 ‫׀‬

Pettigrew, A.M. (1987). Context and action in the transformation of the firm. Journal of Management

Studies. Volume 24, Issue 6, pages 649–670

Pettigrew, A.M., Ferlie, E. & Mc-Kee, L. (1992). Shaping Strategic Change, Making Change in Large Organizations. The case of the National Health Service. London: Sage Pollitt, C. and G., Bouckaert (2000) Public Management Reform: A Comparative Analysis (Oxford: Oxford University Press). Pollitt, C. and G. Bouckaert. 2004. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press. Pollitt, C., Van Thiel, S. and V., Homburg (2007) ‘New Public Management in Europe’,

Management

Online

Review,

http://www.morexpertise.com/view.php?id=78, date accessed 27 January 2015.

Pollitt, C. and S., Dan (2011) The impact of the new public management in Europe: A meta-analysis (Brussels: European Commission, COCOPS). Queensland Government. Change management best practices guide. Five (5) key factors common to success in managing organisational change. Rusaw, A. C. 2007. ‘Changing Public Organizations: Four Approaches’, International Journal of Public Administration, 30, 3, pp. 347-361

‫ ׀‬107 ‫׀‬

Sminia, H. and A. Van Nistelrooij. 2006. ‘Strategic Management and Organization Development:

Planned

Change

in

Organization’, Journal of Change Management, 6, 1, pp.

a

Public

Sector

99-113

Smulders, J. (2012). De vrijwillige fusie van gemeenten. Een vergelijkende studie tussen Vlaanderen en Nederland. Masterproef. KU Leuven. Suárez, D. (2010). Collaboration and Professionalization: The Contours of Public Sector Funding for Nonprofit Organizations, JPART 21:307–326 Stetler, C., Ritchie, J., Malone, J., Schultz, A. and Charns, M. (2007). Improving quality of care through routine, successful implementation of evidence-based practice at the bedside: an organizational case study protocol using the Pettigrew and Whipp model of strategic change. Implementation Science 2007, 2:3 Talbot, C. & Johnson, C. (2007) Seasonal Cycles in Public Management: Disaggregation and Reaggregation, Public Money & Management, 27:1, 53-60 Todnem, R. (2007) Organisational change management: A critical review, Journal

of

Change

Management,

5:4,

369-380,

DOI:

10.1080/14697010500359250 Torfing, J. and P., Triantafillou (2014) ‘What's in a name? Grasping New Public Governance as a political-administrative system’, International Review of Public Administration, 18 (2), 9-25. Vereniging der Nederlandse Gemeenten (2005). Gemeentelijke herindeling. Handleiding voor uitvoering. Den Haag: VNG Uitgeverij.

‫ ׀‬108 ‫׀‬

Verhoest, K. & De Meu, R. (2008). Intergemeentelijke samenwerking: evaluatie en vooruitblik. Beheerswijzen van lokale openbare diensten getoetst aan de beginselen van gelijkheid en

mededinging en de regels

inzake staatssteun: bestuurskundig luik & juridisch luik. SBOV. White, L. 2000. ‘Changing the "Whole System" in the Public Sector’, Journal of Organizational Change Management, 13, 2, pp. 162-177

‫ ׀‬109 ‫׀‬