(Leeftijdsbewust) Personeelsbeleid en Pensioenen in Lokale Besturen Een kwantitatieve bevraging bij OCMW- en gemeentesecretarissen
>
Rapport
>
Platteau Eva & Hondeghem Annie D/2009/10106/008
׀i׀
Inhoudstafel (Leeftijdsbewust) Personeelsbeleid en Pensioenen in Lokale Besturen. Een kwantitatieve bevraging bij OCMW- en gemeentesecretarissen. 9 1.
2.
3.
׀ii ׀
Inleiding
13
> 1.1.
Situering van het onderzoek
13
> 1.2.
Onderzoeksopzet
14
> 1.3. Onderzoeksvragen > 1.3.1. Onderzoekvragen over het personeelsbeleid > 1.3.2. Onderzoeksvragen over de pensioenproblematiek
15 15 16
> 1.4.
16
Inhoud van het rapport
Methodologie
17
> 2.1. De survey 'Management en Innovatie in Lokale Besturen’ > 2.1.1. De OCMW- en gemeentesecretaris als doelgroep > 2.1.2. De vragenlijst ‘personeel en pensioenen’ > 2.1.3. Veldwerk en respons > 2.1.4. Reden voor non-respons
17 18 19 19 22
> 2.2. Secundaire bronnen > 2.2.1. Achtergrondvariabelen van de gemeente > 2.2.2. Kenmerken van het personeelsbestand
22 22 23
> 2.3.
23
Evaluatie van de gerealiseerde steekproef
Vergrijzing van het OCMW- en gemeentepersoneel
27
> 3.1.
27
Personeelsaantallen
> 3.2. Vergrijzing van het lokale overheidspersoneel > 3.2.1. Relatieve veroudering > 3.2.2. Gemiddelde leeftijd > 3.2.3. Aandeel oudere medewerkers
29 29 30 31
> 3.3.
Man-vrouw verhouding
32
> 3.4.
Vergrijzing en statuut
34
> 3.5.
Uitdagingen voor het personeelsbeleid
36
> 3.6.
Uitdagingen voor de pensioenen
38
4.
Personeelsbeleid
41
> 4.1.
Type van personeelsbeleid
41
> 4.2.
Mate van ‘modern personeelsbeleid’
46
> 4.3.
Eigen evaluatie van personeelsbeleid
48
> 4.4. Aanwezige capaciteit voor personeelsbeleid > 4.4.1. Aantal voltijds equivalenten betrokken bij personeelsbeleid en –beheer > 4.4.2. Rol van de secretaris
50 51
> 4.5.
Personeelsgerelateerde problemen
52
> 4.6.
De crisis: opportuniteit of valkuil?
57
> 4.7. Leeftijdsbewust personeelsbeleid > 4.7.1. Eerst weten, dan actie ondernemen > 4.7.2. Langer blijven werken? > 4.7.3. Vorming, training en opleiding > 4.7.4. Competentiemanagement > 4.7.5. Loopbaanbeleid en mobiliteit > 4.7.6. Combinatie werk – privé > 4.8. 5.
Conclusie: relatie tussen HRM en leeftijdsbewust personeelsbeleid
50
59 63 64 66 67 71 74 76
Pensioenproblematiek
77
> 5.1.
Het pensioenstelsel van de lokale besturen: de ‘pools’
77
> 5.2.
Motivaties van niet bij RSZPPO aangesloten besturen
79
> 5.3. De betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen 82 > 5.3.1. Sense of urgency 82 > 5.3.2. Verhouding statutair-contractueel 84 > 5.3.3. Verplichte aansluiting bij het gemeenschappelijk stelsel 87 > 5.3.4. Aard en berekeningswijze van het ambtenarenpensioen 88 > 5.3.5. Verhogen van de feitelijke pensioenleeftijd 94 > 5.4.
Wie moet de stijgende pensioenkosten betalen?
> 5.5. Tweede pensioenpijler voor contractanten > 5.5.1. Houding van de secretaris > 5.5.2. Stand van zaken
99 101 101 103 ׀iii ׀
> 5.5.3. Invloed van het sectoraal akkoord
6.
׀iv ׀
108
> 5.6.
Genomen initiatieven
109
> 5.7.
Naar een uniforme rechtspositie?
111
Besluit
112
Lijst tabellen Tabel 1. Chronologisch overzicht van de veldwerkactiviteiten ............... 21 Tabel 2. Verdeling van gemeenten en OCMW’s volgens personeelsaantallen ..................................................................................... 28 Tabel 3. Type van personeelsbeleid: antwoordverdelingen in % en gemiddelde score per item.................................................... 43 Tabel 4. Gemiddeld score op de componenten personeelsbeheer, personeelsbeleid en HRM per type bestuur................................. 45 Tabel 5. Gemiddeld score op de componenten personeelsbeheer, personeelsbeleid en HRM volgens grootte van bestuur ................... 45 Tabel 6. Aantal besturen per type van personeelsbeleid (absolute en relatieve frequentie)........................................................... 46 Tabel 7. Gemiddelde punten op 10 voor ‘modern personeelsbeleid’ van respectievelijk eigen bestuur, gemeenten in het algemeen en OCMW’s in het algemeen................................................................. 48 Tabel 8. Taakinvulling van de secretaris uitgedrukt in percentage van de tijd die besteed wordt aan de taak ............................................... 51 Tabel 9. Personeelsgerelateerde problemen, gerangschikt van grootste probleem naar kleinste probleem (antwoordverdeling in %) ............ 54 Tabel 10. Aspecten van een leeftijdsbewust personeelsbeleid (antwoordverdeling in %) ...................................................... 62 Tabel 11. Aantal Vlaamse gemeentebesturen en OCMW’s per pool.......... 79 Tabel 12. In welke mate wordt uw bestuur geconfronteerd met de stijgende pensioenlast? .................................................................... 80 Tabel 13. Aanleggen van een reserve ............................................. 80 Tabel 14. Evolutie van de gemiddelde pensioenleeftijd in Vlaamse gemeenten en OCMW’s (2004-2007) ......................................... 96 Tabel 15. Procentuele verdeling van redenen van pensionering OCMW's en gemeenten Vlaams gewest voor de periode 2002-2005................... 96 Tabel 16. De houding van de secretaris ten aanzien van aspecten van het ambtenarenstatuut en mogelijke oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen (antwoordverdeling in % en gemiddelde score voor 13 stellingen) ...................................................... 98 Tabel 17. Wie moet de last dragen van de stijgende pensioenkosten? ..... 100 Tabel 18. Houding van de secretarissen ten aanzien van aspecten van het aanvullend pensioen voor contractanten (antwoordenverdeling in % en gemiddelde score) ............................................................. 101 Tabel 19. “In mijn bestuur is het aanbieden van een aanvullend pensioen voor contractanten financieel onhaalbaar” ............................... 102 Tabel 20. “ “Het aanvullend pensioen zou de pensioenkloof volledig moeten dichten” ......................................................................... 102
׀v׀
Tabel 21. Het wel of niet (willen) aanbieden van een aanvullend pensioen voor contractanten ............................................................ 103 Tabel 22. Reeds genomen initiatieven naar aanleiding van de pensioenproblematiek ........................................................ 110
׀vi ׀
Lijst figuren Figuur 1. Verloop van de responsgraad voor gemeenten en OCMW’s ........ 21 Figuur 2. Procentueel aandeel van OCMW- en gemeentebesturen in de gerealiseerde steekproeven ten opzichte van de populatie volgens provincie ......................................................................... 25 Figuur 3. Procentueel aandeel van OCMW- en gemeentebesturen in de gerealiseerde steekproeven ten opzichte van de populatie volgens inwonersaantal .................................................................. 25 Figuur 4. Procentueel aandeel van OCMW- en gemeentebesturen in de gerealiseerde steekproeven ten opzichte van de populatie volgens sociaaleconomische groep..................................................... 26 Figuur 5. Aantal gemeenten en OCMW’s volgens personeelsaantallen ...... 29 Figuur 6. Relatieve aandeel van leeftijdscategorieën van het OCMW- en gemeentepersoneel in vergelijking met de totale werkende bevolking in het Vlaams gewest.............................................................. 30 Figuur 7. Tewerkstelling in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s per leeftijdscategorie............................................................... 31 Figuur 8. Aandeel in % van de leeftijdscategorieën jonger dan 36 jaar, ouder dan 50 jaar en ouder dan 55 jaar in totale personeelsbestand per provincie ......................................................................... 32 Figuur 9. Procentuele verdeling van het OCMW- en gemeentepersoneel volgens geslacht ................................................................ 32 Figuur 10. Tewerkstelling in gemeenten volgens leeftijd en geslacht....... 33 Figuur 11. Tewerkstelling in OCMW’s volgens leeftijd en geslacht .......... 33 Figuur 12. Verhouding van statutaire, contractuele en gesubsidieerde contractuele tewerkstelling in de OCMW’s en gemeenten............... 34 Figuur 13. Tewerkstelling in de gemeenten volgens statuut en leeftijd .... 35 Figuur 14. Tewerkstelling in de OCMW’s volgens statuut en leeftijd ........ 35 Figuur 15a. Gemiddelde score op de somschaal ‘modern personeelsbeleid’ per type bestuur en aantal personeelsleden ............................... 47 Figuur 15b. Percentage besturen met personeelsbeheer, personeelsbeleid en HRM volgens grootte van bestuur (personeelsaantallen) ................. 48 Figuur 16. Percentage van gemeenten en OCMW’s die competentiemanagement toepassen volgens grootte van het bestuur (in personeelsaantallen) ........................................................... 70 Figuur 17. Percentage van lokale besturen die ‘actief’ of ‘heel actief’ zijn op het vlak van competentiemanagement volgens grootte van het bestuur (in personeelsaantallen) ............................................. 70 Figuur 18. Houding ten opzichte van de stelling dat het principe het ambtenarenpensioen als een uitgesteld loon behouden moet blijven (3=
׀vii ׀
noch eens / noch oneens, 4 = eens, 5 = helemaal eens) volgens de leeftijd van de secretaris (met trendlijn) .................................. 92 Figuur 19. Houding ten opzichte van de stelling dat het ambtenarenpensioen verlaagd moet worden (1= helemaal oneens, 2 = oneens, 3 = noch eens / noch oneens) volgens de leeftijd van de secretaris (met trendlijn) . 92 Figuur 20. De relatie tussen het inschatten van de financiële (on)haalbaarheid door de secretaris en de bereidheid van het bestuur voor het aanvullend pensioen voor contracten ........................... 105 Figuur 21. Aantal besturen die al of niet een tweede pijlerpensioen voor contractanten willen aanbieden volgens provincie ...................... 106 Figuur 22. Aantal besturen die al of niet een tweede pijlerpensioen voor contractanten willen aanbieden volgens schaal van het bestuur (aantal personeelsleden)............................................................... 107
׀viii ׀
Managementsamenvatting (Leeftijdsbewust) Personeelsbeleid en Pensioenen in Lokale Besturen. Een kwantitatieve bevraging bij OCMW- en gemeentesecretarissen.
Voorliggend rapport kadert in het onderzoeksproject ‘Vergrijzing van het overheidspersoneel: een macro-, meso- en microperspectief’. In de eerste fase van het onderzoek werd er een demografische analyse gemaakt van het personeelsbestand van de lokale besturen. Hieruit bleek dat de lokale besturen, net zoals andere sectoren, te maken hebben met een ouder wordend personeelsbestand. Bovendien worden de lokale besturen geconfronteerd met een specifiek pensioenvraagstuk, zijnde enerzijds de financiële druk op de ketel van het lokale ambtenarenpensioen en anderzijds de roep naar een tweede pijlerpensioen voor contractanten. Dit rapport is de neerslag van de tweede fase van het onderzoek. In deze fase werd de focus verlegd van het macro- naar het mesoniveau. Concreet wil dit zeggen dat de individuele besturen in beeld komen. De centrale onderzoeksvraag was in welke mate de vergrijzing van het personeel gepercipieerd wordt als een probleem en hoe de lokale besturen nu reeds inspelen op deze problematiek. In het licht van de algemene vergrijzingproblematiek, is het immers geen overbodige luxe om een personeelsbeleid te ontwikkelen dat mensen motiveert en hen helpt om langer actief en inzetbaar te blijven. De onderzoeksvragen waren dan ook in welke mate de lokale besturen een modern personeelsbeleid voeren en in welke mate ze reeds werk maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Daarnaast hebben we ook gepeild naar wat er leeft met betrekking tot de pensioenen.
׀9׀
Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden, werd een kwantitatieve bevraging bij de secretarissen van alle Vlaamse gemeenten en OCMW’s opgezet. De bevraging maakte deel uit van de overkoepelde survey ‘Management en Innovatie in Lokale Besturen’. In totaal hebben 352 van de 616 secretarissen de vragenlijst ingevuld en teruggestuurd. Hetgeen een responsgraad van 57 % én een representatief staal van gemeenten en OCMW’s opleverde. Hieronder sommen we de belangrijkste resultaten van het onderzoek op. 1. Hoe kan het personeelsbeleid van de lokale besturen getypeerd worden? Op basis van de perceptie van de secretaris over het personeelsbeleid van zijn of haar bestuur, concluderen we dat het personeelsbeleid in de meerderheid van de lokale besturen verder gaat dan een louter administratieve en juridische afhandeling van dossiers. Met andere woorden: het personeelsbeleid is in deze lokale besturen een volwaardig beleidsterrein dat zich kenmerkt door de inzet van verschillende personeelsinstrumenten. In ongeveer een kwart van de besturen staat men zelfs nog een stapje verder en zou er al sprake zijn van ‘human resources management’. Daarnaast hebben we vastgesteld dat er nog steeds een grote groep is, namelijk een derde van de besturen, waar het personeelsbeleid, ondanks de krachtlijnen Kelchtermans, nog steeds stiefmoederlijk wordt behandeld. Dit geldt voornamelijk voor de kleine tot zeer kleine besturen. Gemiddeld genomen staan de OCMW’s ook verder dan de gemeenten wat betreft het voeren van een modern personeelsbeleid. 2. Met welke personeelsgerelateerde problemen worden de lokale besturen geconfronteerd? In welke mate wordt de veroudering van het personeel als een probleem ervaren? De top drie van personeelsgerelateerde problemen zijn volgens de secretarissen: het kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven, het vinden van goed en gekwalificeerd personeel en het correct verlonen van ervaren personeel. Het verouderen van het personeelsbestand komt op de vierde plaats. 32 % van de secretarissen ervaart dit als een ‘groot probleem’, 21 % vindt dit echter ‘geen probleem’. Er is geen verband tussen de objectieve mate van vergrijzing in het bestuur (gemiddelde leeftijd en aandeel 50plussers) en de mate waarin de secretaris het verouderen van het personeel als een probleem ervaart. Dit is eigenlijk niet zo verwonderlijk, want het
׀10 ׀
feit dat er veel oudere medewerkers zijn, is op zich niet problematisch. Veel hangt af van hoe gemotiveerd en inzetbaar de ervaren medewerkers zijn. De organisatie kan hier in belangrijke mate toe bijdragen, bijvoorbeeld door het voeren van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. 3. In welke mate voeren de lokale besturen een leeftijdsbewust personeelsbeleid? Op basis van de survey stellen we vast dat slechts een minderheid van de besturen werk maakt van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Het systematisch analyseren van personeelsgegevens per leeftijdscategorie, het bevorderen van horizontale mobiliteit en individuele loopbaanplanning zijn enkele ‘leeftijdsbewuste’ maatregelen die in minder dan één op vijf van de besturen op aandacht kunnen rekenen. Langer aan het werk blijven is in de meeste besturen zelfs geen issue. Een positieve vaststelling is wel dat 36 % van de besturen actief is op het vlak van competentiemanagement, hetgeen een belangrijke hefboom kan zijn voor het uitbouwen van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. 4. Hoe wordt de pensioenproblematiek in de lokale besturen gepercipieerd? Met betrekking tot de problematiek van de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen, stellen we vast dat de dringendheid ervan nog niet sterk is doorgedrongen bij de lokale besturen. Zo waren er nog maar weinig besturen bezig met het aanleggen van een reserve om de toekomstige pensioenlast te kunnen betalen. Een andere conclusie is dat de secretarissen in grote mate de verantwoordelijkheid voor het betalen van de stijgende pensioenlast bij de hogere overheden leggen. Slechts 30 % van de secretarissen vindt dat de lokale besturen in de eerste plaats de stijgende pensioenkosten moeten betalen. Nog eensgezinder is men over het feit dat de individuele ambtenaar hier zeker niet voor mag opdraaien.
׀11 ׀
5. Hoe staat de secretaris ten opzichte van mogelijke oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen? Maatregelen die een verlaging van de pensioenuitkering impliceren, worden over het algemeen zeer negatief onthaald. Het ambtenarenpensioen als een uitgesteld loon, blijkt nog steeds een belangrijk onderdeel te zijn van het ‘psychologisch contract’ van de secretarissen. Over het ombuigen van de trend van dalende statutaire tewerkstelling, zijn de mening verdeeld. Over het algemeen staan gemeentesecretarissen hier positiever tegenover ten opzichte van hun collega’s uit de OCMW’s. 6. Hoe staat men ten opzichte van een aanvullend pensioen voor contractanten? Contractuele tewerkstelling is al lang geen uitzondering meer in de gemeenten en OCMW’s. Een aanvullende pensioenregeling voor contractanten die de kloof tussen het ambtenarenpensioen en het werknemerspensioen volledig of gedeeltelijk dicht, wordt de laatste tijd meer en meer op de agenda geplaatst. De meerderheid van de secretarissen (74 %) is het alvast eens met de stelling dat het onderscheid in pensioenregeling tussen statutaire en langdurig contractuele personeelsleden onrechtvaardig is. Slechts een zeer kleine minderheid van besturen had op het moment van de bevraging reeds een aanvullende pensioenregeling. 13 % maakte er wel al werk van en in ongeveer de helft van de besturen was hier interesse voor, maar wachtte men nog op een veralgemeend initiatief. 37 % van de secretarissen gaf aan dat zijn of haar bestuur geen aanvullend pensioen wenste aan te bieden. De interesse in een tweede pijlerpensioen is iets groter in de grote besturen in vergelijking met de kleinere besturen en er zijn ook provinciale verschillen: in de provincies Antwerpen en Limburg is er een groter draagvlak voor een aanvullend pensioen in vergelijking met de andere provincies.
׀12 ׀
1. Inleiding > 1.1.
Situering van het onderzoek
De lokale besturen vergrijzen. Zo luidde de titel van het eerste rapport van het onderzoeksproject ‘vergrijzing van het overheidspersoneel: een macro-, meso-, en microperspectief’ van de tweede editie van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (2007-2011). Het onderzoek heeft zich dus toegespitst op het lokale bestuursniveau. Deze keuze was in de eerste plaats gemotiveerd door het feit dat de lokale besturen een belangrijke overheidswerkgever zijn. Maar liefst 40 % van het overheidspersoneel in België is werkzaam bij een lokaal bestuur (Delbeke, Luts, Hondeghem & Bouckaert, 2009). In absolute cijfers uitgedrukt zijn er in België meer dan 340.000 mensen werkzaam bij een lokaal bestuur (RSZPPO, 2008). In de tweede plaats beantwoordt het onderzoek aan een specifieke informatiebehoefte omtrent de gevolgen van de vergrijzing (van het personeel) voor de lokale besturen. Het eerste rapport bevatte de bevindingen van het onderzoek op het macroniveau. In deze fase werd eerst de samenstelling van het personeelsbestand van de lokale besturen in België van naderbij bekeken. Uit de demografische analyse bleek onder meer dat de lokale besturen de laatste jaren een snelle veroudering van het personeelsbestand hebben gekend (Vanmullem & Hondeghem, 2008). Vervolgens werd er een exploratieve analyse gemaakt van de lokale pensioenproblematiek. De lokale pensioenproblematiek dekt in feite twee afzonderlijke debatten. In de eerste plaats is er het probleem van de betaalbaarheid van de ambtenarenpensioenen. Simulaties van de EXSYSPENstudie1 (2007) tonen immers aan dat bij ongewijzigd beleid de inkomsten van het pensioenstelsel ontoereikend worden voor de stijgende pensioenlast.
1 1
Exsyspenstudie verwijst naar het Expertsysteem Pensioenen, uitgevoerd door de Bijzondere Commissie van de Lokale Besturen (2007)
׀13 ׀
Op de tweede plaats wordt de ongelijkheid op het vlak van het pensioen tussen de vastbenoemde en contractuele medewerkers meer en meer aan de kaak gesteld, gegeven dat de contractuele tewerkstelling al lang geen uitzondering meer is in de lokale besturen en zelfs de regel begint te worden (zie ook Janvier & Peeters, 2006). Ten slotte bevatte het rapport een analyse van de verschillende standpunten in het pensioendebat. Dit gebeurde aan de hand van interviews met enkele betrokken actoren (VVSG, RSZPPO, vakbonden). Ook werd de situatie in de stad Turnhout en de Provincie Antwerpen als case bestudeerd (Vanmullem & Hondeghem, 2008). Het voorliggende rapport bevat de resultaten van de tweede fase van het onderzoek. In deze fase bouwden we voort op de bevindingen van de analyse op het macroniveau, maar werd de focus verlegd naar het mesoniveau. Concreet wil dit zeggen dat de individuele besturen in beeld komen. De vraag is in welke mate de algemene trends die werden vastgesteld in de macroanalyse, zoals de veroudering van het personeelsbestand en de pensioenproblematiek, door de lokale besturen gepercipieerd worden als een probleem en hoe ze reeds inspelen op deze problematiek. > 1.2.
Onderzoeksopzet
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, werden er data verzameld op het niveau van het individuele lokale bestuur door middel van een survey. Omwille van de praktische uitvoerbaarheid van het onderzoek, werd de onderzoekspopulatie afgebakend tot de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. De provincies, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, OCMW verenigingen en politiezones werden dus buiten beschouwing gelaten. Op basis van de verzamelde survey data was het enerzijds mogelijk om een globaal beeld te geven van wat er leeft in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s met betrekking tot de thematiek. Anderzijds liet het ons toe om de grote diversiteit tussen lokale besturen in kaart te brengen en te belichten.
׀14 ׀
> 1.3.
Onderzoeksvragen
De algemene onderzoeksvraag luidde: ‘In welke mate worden de veroudering van het personeelsbestand en de lokale pensioenproblematiek als een probleem ervaren door de lokale besturen en hoe spelen ze hierop in?’. De algemene onderzoeksvraag omvatte in feite twee hoofdthema’s: enerzijds het personeelsmanagement in het algemeen en anderzijds de lokale pensioenproblematiek in het bijzonder. Hieronder worden de onderzoeksvragen opgesomd. > 1.3.1.
Onderzoekvragen over het personeelsbeleid
1. Hoe kan het personeelsmanagement van de lokale besturen getypeerd worden? Beperkt het personeelsmanagement zich tot een louter administratieve en juridische benadering? Of gaat het verder dan louter personeelbeheer? In welke mate is er sprake van een strategisch en geïntegreerd HR-beleid? 2. Met welke personeelsgerelateerde problemen worden de lokale geconfronteerd? In hoeverre ervaren ze de veroudering van het personeelsbestand als een probleem? Wat vindt men de grootste uitdaging op het vlak van personeelsaangelegenheden? 3. In welke mate speelt het personeelsbeleid van de lokale besturen in op de veroudering van het personeel? In welke mate voeren de lokale besturen een ouderenbeleid? Met ouderenbeleid bedoelen we maatregelen die gericht zijn op de categorie van oudere medewerkers met het oog op hun blijvende inzetbaarheid (Leisink, Thijssen & Walter, 2004). 4. In welke mate voeren de lokale besturen een leeftijdsbewust personeelsbeleid? Een leeftijdsbewust personeelsbeleid gaat verder dan ouderenbeleid omdat het gericht is op alle leeftijdscategorieën. De bedoeling is om de bestaande personeelsinstrumenten zodanig in te zetten dat gedurende alle leeftijdsfasen van de werknemer optimaal gebruik kan worden gemaakt van zijn of haar mogelijkheden (Vanmullen & Hondeghem, 2005, p. 9).
׀15 ׀
> 1.3.2.
Onderzoeksvragen over de pensioenproblematiek
5. Hoe wordt de pensioenproblematiek in de lokale besturen gepercipieerd? Hoe staat men ten opzichte van het ambtenarenpensioen als een uitgesteld loon? Wie moet volgens de lokale besturen de stijgende uitgaven voor het ambtenarenpensioen betalen? 6. Hoe staat men in de lokale besturen ten opzichte van mogelijke oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen? Voor welke oplossingen bestaat er een draagvlak? 7. Hoe staat men in de lokale besturen ten opzichte van het onderscheid tussen contractuele en statutaire personeelsleden wat betreft het pensioen? Is er een draagvlak voor het uitbouwen van een tweede pensioenpijler voor de contractanten die de pensioenkloof deels of volledig dicht? Hoeveel besturen hebben reeds werk gemaakt van het uitbouwen van een aanvullend pensioen? 8. Welke concrete acties hebben de lokale besturen ondernomen in het licht van de huidige pensioenproblematiek? Welke informatiebehoeften zijn er? > 1.4.
Inhoud van het rapport
Dit rapport is als volgt opgebouwd. Na deze inleiding, waarin we het onderzoeksopzet en de onderzoeksvragen hebben toegelicht, bespreken we in het volgende hoofdstuk de gehanteerde methodologie. Daarna gaan we in het derde hoofdstuk dieper in op de vergrijzing van het OCMW- en gemeentepersoneel. Vervolgens komen de onderzoeksresultaten aan bod. In het vierde hoofdstuk bespreken we de onderzoeksresultaten met betrekking tot het personeelsbeleid en het vijfde hoofdstuk is gewijd aan het pensioenthema. Ten slotte zetten we, ter besluit, de belangrijkste bevindingen nog eens op een rijtje.
׀16 ׀
2. Methodologie Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, hebben we gekozen voor een grootschalig kwantitatieve bevraging bij alle Vlaamse gemeenten en OCMW’s. De populatie bestond dus uit 616 besturen: 308 gemeenten en 308 OCMW’s. De survey kreeg de naam ‘personeel en pensioenen’ en maakte deel uit van de projectoverschrijdende survey ‘Management en Innovatie in Lokale Besturen’. In dit deel gaan we dieper in op de methodologische aspecten van het onderzoek. We bespreken achtereenvolgens de doelgroep, de opmaak van de vragenlijst, het veldwerk en de opgeleverde respons van de survey 'Management en Innovatie in Lokale Besturen’. Vervolgens lichten we de secundaire databronnen toe die we geraadpleegd hebben om de survey data aan te vullen met relevante achtergrondvariabelen op het niveau van het bestuur. Ten slotte bespreken we de representativiteit van de gerealiseerde steekproef. > 2.1.
De survey 'Management en Innovatie in Lokale Besturen’
In het najaar van 2008 Besturen’ gelanceerd. onderzoeksprojecten Vlaanderen. Hieronder met tussen haakjes de medewerker. • • •
werd de survey ‘Management en Innovatie in Lokale Deze survey was een samenwerking tussen drie van het Steunpunt bestuurlijke organisatie volgt een opsomming van de onderzoeksprojecten vermelding van de coördinator en wetenschappelijk
Vergrijzing van het overheidspersoneel: een macro-, meso- en microperspectief (prof. dr. Annie Hondeghem & Eva Platteau) Effectiviteit van financiële innovaties in Vlaamse gemeenten en OCMW’s (prof. dr. Geert Bouckaert & Katrien Weets) Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de publieke sector: kwaliteit en innovatie in de Vlaamse lokale besturen (prof. dr. Geert Bouckaert & Steven Van Roosbroek)
De survey bestond uit een algemeen deel en drie, aan de respectievelijke onderzoeksprojecten gekoppelde, thematische bundels met de volgende
׀17 ׀
titels: ‘personeel en ‘kwaliteitsmanagement’. > 2.1.1.
pensioenen’,
‘strategie
en
planning’
en
De OCMW- en gemeentesecretaris als doelgroep
De samenwerking tussen de drie onderzoeksprojecten was gebaseerd op het feit dat ze dezelfde doelgroep voor ogen hadden, namelijk de secretarissen van alle Vlaamse gemeenten en OCMW’s. De keuze om de secretaris te bevragen, was gemotiveerd door het feit dat de secretaris als hoofd van de administratie verantwoordelijk is voor de algemene leiding van de diensten. Specifiek voor het project ‘vergrijzing van het overheidspersoneel’ is het relevant dat de secretaris als hoofd van het personeel bevoegd is voor het dagelijkse personeelsbeheer. Bovendien vervult de secretaris een belangrijke rol in de beleidscyclus. Zo is hij of zij onder meer bevoegd voor het opstellen van het voorontwerp van het organogram, de personeelsformatie en de rechtspositieregeling van het personeel2 (Schram, 2006; Heleyn & De Rynck, 2006). In dat opzicht was de secretaris de voor de handliggende persoon om te bevragen over het personeelsbeleid van zijn of haar bestuur. Voor het slagen van het onderzoek was de medewerking van de secretarissen cruciaal. Omdat het een drukbezette en veelbevraagde doelgroep is, was dit niet evident. Het was dan ook zaak om zoveel mogelijk promotie te maken voor het onderzoek. Hiervoor hebben we samengewerkt met de respectievelijke beroepsfederaties, zijnde de Vlaamse Federatie voor Gemeentesecretarissen (VFG) en de Vereniging van Vlaamse OCMW Secretarissen (VVOS).
2
Zie art. 86 en 87 van het OCMW-decreet en art. 86 en 87 van het gemeentedecreet.
׀18 ׀
> 2.1.2.
De vragenlijst ‘personeel en pensioenen’
Grosso mode bestond de vragenlijst ‘personeel en pensioenen’ uit twee delen. In het eerste deel stonden vragen over het gevoerde personeelsbeleid en de personeelsgerelateerde problemen waarmee het bestuur geconfronteerd wordt. Het tweede deel bevatte vragen over de pensioenproblematiek van de lokale besturen. Naast vragen die peilden naar objectieve kenmerken van het bestuur, zoals bijvoorbeeld de stand van zaken op het vlak van leeftijdsbewust personeelsbeleid, bevatte de vragenlijst ook een aantal vragen die peilden naar de mening van de secretaris. Het was een bewust keuze om de vragenlijst zo kort mogelijk te houden: met een al te lange vragenlijst liepen we immers het risico dat secretarissen zouden afhaken. Voor het optimaliseren van de vragenlijst hebben we tien test interviews gedaan (bij vijf OCMW- en vijf gemeentesecretarissen). Voor deze test interviews hebben we een beroep gedaan op de secretarissen die in de raad van bestuur zitten van VVOS en VFG. De test interviews vonden plaats in juni en juli. De bedoeling van de test interview was om onder andere na te gaan of alle vragen begrijpelijk waren, of ze beantwoordden aan de realiteit en of er nog bepaalde thema’s waren die we over het hoofd hadden gezien. Op basis van de opmerkingen en feedback van de secretarissen, werd de vragenlijst stelselmatig aangepast. > 2.1.3.
Veldwerk en respons
De vragenlijsten werden eind september via de post verstuurd naar de secretarissen. De enveloppe bevatte naast de vragenlijsten, een introductiebrief, een inleiding met instructies en uitleg over het onderzoeksopzet en een gefrankeerde enveloppe. We hebben bewust gekozen voor een papier en pen enquête. We vonden dit, gegeven de inhoud en omvang van de vragenlijst, de meest geschikte methode om kwaliteitsvolle data te verzamelen. De secretarissen konden op deze manier de vier aparte bundels op verschillende tijdstippen gemakkelijk invullen. Het streefdoel was om een zo hoog mogelijke respons te bekomen. De bedoeling was immers om een representatief beeld te geven van wat er leeft in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Om dit te bereiken hebben we een veldwerkstrategie ontwikkeld die er in de eerste plaats op gericht was
׀19 ׀
om de secretarissen via verschillende kanalen op te hoogte te brengen van het onderzoek. Zo werd de survey aangekondigd in het septembernummer van het tijdschrift ‘OCMW-Visies’ en in de oktobereditie van het informatieblad ‘BinnenBand’ van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Daarnaast kwam het onderzoek aan bod in de nieuwsbrieven van VFG en VVOS, het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en het Instituut voor de Overheid. Het onderzoek werd ook mondeling gepresenteerd op de jaarlijkse congressen van VVOS en VFG in september. Ten slotte werd er een herinneringsemail verstuurd via VVOS en VFG. Tegen de eerste vooropgestelde datum van 20 oktober bedroeg de respons 22,2 %. In tweede instantie was het dus nodig om een opvolgingsstrategie te ontwikkelen om deze responsgraad te verhogen. Daartoe werd er een herinneringsemail gestuurd naar de secretarissen, via VFG en VVOS waarin stond dat de termijn werd uitgesteld tot 14 november. Deze email had echter slechts een geringe verhoging van de respons tot gevolg. De volgende stap in de opvolgingsstrategie was om alle secretarissen telefonisch op te bellen om alsnog hun deelname te bekomen. Uit de belactie bleek dat de meeste secretarissen wel bereid waren om de survey in te vullen, maar dat ze er geen tijd voor hadden gehad, de survey uit het oog waren verloren of helemaal niet op de hoogte waren van het onderzoek. Wanneer dat nodig was, werd er een nieuwe bundel vragenlijsten opgestuurd. Na deze belactie klom de respons tot ongeveer 40 %. Het streefdoel was echter om minstens boven 50 % uit te komen. Daarom stuurden we naar alle secretarissen, die nog niet uitdrukkelijk geweigerd hadden aan de telefoon, een herinneringsemail met een elektronische versie van de vragenlijst in bijlage. Ten slotte werd er na de kerstvakantie een tweede en laatste belactie ondernomen. Tezelfdertijd hebben we de provinciale voorzitters van VFG en VVOS gevraagd om hun collega’s aan te sporen om deel te nemen aan het onderzoek. Begin februari werd het veldwerk definitief afgesloten. Uiteindelijk bedroeg de totale respons 57 %. Van de 616 besturen, hebben er 352 een ingevulde vragenlijst opgestuurd. In tabel 1 staat een chronologisch overzicht van alle veldwerkactiviteiten. Figuur 1 geeft het verloop weer van de responsgraad.
׀20 ׀
Tabel 1. Chronologisch overzicht van de veldwerkactiviteiten Datum
Activiteit
20/09/2008
Presentatie van onderzoek op congres van VVOS te Antwerpen
26/09/2008 15/10/2008 29/10/2008 Van 17/11 tot 20/12/2008 17/12/2008
Presentatie van onderzoek op congres van VFG te Bilzen Eerste herinneringsemail via VFG en VVOS Tweede herinneringsemail via VFG en VVOS Eerste belactie Derde herinneringsemail met elektronische versie van de vragenlijst in bijlage
Van 5/01 tot 29/01/2009
Tweede belactie en mobilisatie van secretarissen via provinciale voorzitters van VFG en VVOS
Figuur 1. Verloop van de responsgraad voor gemeenten en OCMW’s 70 60
58 56
respons %
50 40
42
gem eente
36
ocm w
33
30 27 20
22 18
10 20 okt
14 nov
11 dec
10 feb
tijdstip
׀21 ׀
> 2.1.4.
Reden voor non-respons
Uit de telefonische opvolging konden we enkele conclusies trekken over de redenen waarom de secretaris niet deelnam aan de bevraging. In de eerste plaats werd tijdsgebrek als reden vermeld. Sommige secretarissen vertelden zelfs dat ze onder een enorme tijdsdruk staan om hun werk gedaan te krijgen. Daarnaast was een tweede belangrijke reden dat ze overstelpt worden met enquêtes. Sommige secretarissen zijn als het ware ‘survey moe’. Vooral het feit dat dezelfde dingen telkens opnieuw worden bevraagd, maar door verschillende instanties, en dat er geen feedback is over de resultaten, is nefast voor de motivatie om te blijven deelnemen aan enquêtes. > 2.2.
Secundaire bronnen
Er bestaat niet zoiets als dé Vlaamse gemeente of OCMW. Bij het bespreken van de survey data is het daarom aangewezen om rekening te houden met de grote variatie tussen de besturen. Naast het ‘type’ van bestuur (gemeentebestuur of OCMW), is de grootte of schaal van het bestuur een zeer belangrijke paramater. Op basis van secundaire databronnen hebben we de survey data aangevuld met enerzijds variabelen over de gemeente waarin het bestuur gelegen is, en anderzijds kenmerken van het personeelsbestand. > 2.2.1.
Achtergrondvariabelen van de gemeente
We gebruikten drie achtergrondvariabelen om de besturen te groeperen: de provincie waartoe het bestuur behoort, het inwonersaantal van de gemeente (FOD Economie, 2009) en het sociaaleconomische profiel van de gemeente. Voor het sociaaleconomisch profiel gebruikten we de typologie van Dexia die een onderscheid maakt tussen zes groepen van gemeenten (die verder worden ingedeeld in zestien clusters). De zes groepen zijn: woongemeenten (n=83), landelijke gemeenten of verstedelijkte plattelandsgemeenten (n=97), gemeenten met een concentratie van economische activiteit (n=40), semistedelijke gemeenten of agglomeratiegemeenten (n=42), centrumgemeenten (n=38) en toeristische gemeenten (n=8) (Dessoy, 2007).
׀22 ׀
> 2.2.2.
Kenmerken van het personeelsbestand
In het licht van de onderzoeksvragen was het interessant om ook enkele kenmerken van het personeelsbestand in rekening te nemen bij de analyse. Op basis van data3 van de Rijksdienst voor sociale zekerheid van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten (RSZPPO) kennen we voor elk bestuur het aantal personeelsleden, de gemiddelde leeftijd van het personeel en de mate van relatieve vergrijzing van het personeel, het pensioenstelsel waarbij het bestuur is aangesloten, de samenstelling van het personeel volgens geslacht en de verhouding tussen statutaire en contractuele personeelsleden. > 2.3.
Evaluatie van de gerealiseerde steekproef
In totaal hebben we gegevens verzameld bij 352 besturen wat een totale responsgraad opleverde van 57%. Men kan zich echter de vraag stellen of deze ‘gerealiseerde steekproef’ representatief is voor de populatie van Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Om hierover een uitspraak te kunnen doen, zijn we nagegaan of er een evenredige vertegenwoordiging is volgens type bestuur, provincie, inwonersaantal en sociaaleconomisch profiel. Om dit te doen, hebben we telkens de hypothese die stelt dat er geen significante4 verschillen zijn tussen de gerealiseerde steekproef en de populatie voor een bepaald kenmerk, statistisch getest door middel van Chi kwadraat (χ²) test. Hieronder worden de resultaten van deze significantie testen besproken. 1) Hoewel de OCMW’s een iets hogere responsgraad (58%) hebben in vergelijking met de gemeentebesturen (56%), is dit verschil niet significant. 2) Elke provincie is evenredig vertegenwoordigd in de gerealiseerde steekproef. Figuur 2 toont het procentuele aandeel van de besturen per provincie in de gehele populatie en in de gerealiseerde steekproeven. Het beeld uit de figuur wordt bevestigd door de statistische testen: geen enkele provincie is over- of ondervertegenwoordigd en dit geldt zowel voor de gemeenten als voor de OCMW’s.
3 4
Deze cijfers van de RSZPPO waren geldig voor het 2e kwartaal van 2007. In dit rapport wordt voor alle significantie testen een alpha-niveau van 0,05 gehanteerd.
׀23 ׀
3) Evenveel kleine als grote besturen hebben meegedaan aan de survey. In figuur 3 staan de verdelingen volgens inwonersaantal. Ook hier is er zowel voor de gemeenten als voor de OCMW’s geen significante vertekening in de gerealiseerde steekproef. 4) Ook wat het sociaaleconomisch profiel van de gemeenten betreft, is de gerealiseerde steekproef een goede afspiegeling van de populatie. Figuur 4 toont de verdeling in de populatie ten opzichte van de verdeling in de gerealiseerde steekproef voor respectievelijk de woongemeenten (groep 1), landelijke gemeenten of verstedelijkte plattelandsgemeenten (groep 2), gemeenten met een concentratie van economische activiteit (groep 3), semistedelijke gemeenten of agglomeratiegemeenten (groep 4), centrumgemeenten (groep 5) en toeristische gemeenten (groep 6) (Dessoy, 2007). We kunnen dus besluiten dat de gerealiseerde steekproef (n = 352) een goede afspiegeling is van de totale populatie van Vlaamse gemeenten en OCMW’s (n=616). Ten slotte verdient ook de groep van de centrumsteden een aparte vermelding. De 13 Vlaamse centrumsteden zijn Antwerpen, Gent, Leuven, Brugge, Oostende, Kortrijk, Roeselare, Aalst, Sint-Niklaas, Mechelen, Turnhout, Hasselt en Genk. Op één bestuur na, hebben alle OCMW’s en stadsbesturen van deze centrumsteden de bevraging ingevuld.
׀24 ׀
Figuur 2. Procentueel aandeel van OCMW- en gemeentebesturen in de gerealiseerde steekproeven ten opzichte van de populatie volgens provincie 30
aandeel in %
25
23
24
23
21 21 22
20
21 21 20
21 20
22 populatie
14 1314
15
steekproef OCMW's steekproef gemeenten
10 5 0 Antwerpen
Limburg
OostVlaanderen
VlaamsBrabant
WestVlaanderen
provincie
Figuur 3. Procentueel aandeel van OCMW- en gemeentebesturen in de gerealiseerde steekproeven ten opzichte van de populatie volgens inwonersaantal 35
aandeel in %
30
29
3129 27 2323
25 20
17
15 16
15
14
populatie
1617 14
1515
steekproef OCMW's steekproef gemeenten
10 5 0 <10000
1000115000
1500120000
2000130000
> 30000
inwonersaantal
׀25 ׀
Figuur 4. Procentueel aandeel van OCMW- en gemeentebesturen in de gerealiseerde steekproeven ten opzichte van de populatie volgens sociaaleconomische groep 40 35 aandeel in %
30 25
31 27
34 28
25 25 populatie
20
steekproef OCMW's 13 13
15
15
15 14 14
12 13
14
steekproef gemeenten
10 5
3 2 2
0 groep 1
groep 2
groep 3
groep 4
sociaaleconomische groep
׀26 ׀
groep 5
groep 6
3. Vergrijzing van het OCMW- en gemeentepersoneel In dit hoofdstuk willen we dieper ingaan op de vergrijzing van het OCMW en gemeentepersoneel. In de macro-analyse werd er reeds een demografische analyse gemaakt van het lokale overheidspersoneel in België (Vanmullen & Hondeghem, 2008). In dit rapport bestuderen we de samenstelling van het personeel van de gemeenten en OCMW’s meer in de diepte en houden we ook rekening met de onderlinge verschillen tussen de besturen op het vlak van personeelsaantallen, (relatieve) veroudering van het personeelsbestand, de verhouding tussen statutaire en contractuele personeelsleden en de manvrouw verhouding. Bij het bespreken van deze kengetallen van het personeelsbestand, zullen we ook telkens een leeftijdsbewuste bril opzetten. > 3.1.
Personeelsaantallen
Als we kijken naar de personeelsaantallen, valt het op dat er een enorme diversiteit is tussen de lokale besturen: van 1 personeelslid in de gemeente Herstappe5 tot meer dan 8000 personeelsleden in het OCMW van Antwerpen. Deze variatie in schaal maakt eigenlijk dat sommige besturen meer van elkaar verschillen dan dat ze op elkaar lijken. In tabel 2 staat een overzicht van het aantal besturen volgens de grootte van het personeelsbestand en figuur 5 geeft een visuele weergave van deze verdeling van de gemeenten en OCMW’s op basis van de omvang van het personeelsbestand. De mediaan is 108 personeelsleden6. Dat wil zeggen dat ongeveer de helft van de besturen minder en de andere helft meer dan 108 medewerkers in dienst heeft. Ongeveer 21 % van de besturen zijn kleine besturen met minder dan 50 personeelsleden. Een kwart van de besturen heeft tussen 50 en 100 mensen in dienst en 29 % van de besturen heeft tussen 100 en 200 personeelsleden. De meerderheid van de besturen (75 %)
5
6
Herstappe is met minder dan 100 inwoners de kleinste gemeente van Vlaanderen. Het OCMW van Herstappe heeft geen eigen personeelsleden. De mediaan werd berekend op basis van cijfers van de RSZPPO met de personeelsaantallen per bestuur voor het 2e kwartaal van 2007.
׀27 ׀
stelt dus minder dan 200 personeelsleden te werk. Een vijfde van de besturen heeft een personeelsbestand van tussen 200 en 500 personeelsleden. Ten slotte zijn er in Vlaanderen nog 30 grote besturen met meer dan 500 personeelsleden. De meerderheid van deze groep (27 besturen) heeft een personeelsbestand van tussen 500 en 2000 mensen. De overige drie besturen vormen met meer 5000 personeelsleden een ware uitzondering in vergelijking met het gros van de besturen: dit zijn de stad en het OCMW van Antwerpen en de stad Gent. Alles samen werkten er in Vlaanderen in het midden van 2007 ongeveer 124.753 mensen voor een gemeentebestuur of OCMW7. Het betreft dus een enorm grote groep van mensen. Ter vergelijking: het Vlaamse gewest telde in 2007 gemiddeld 2.664.283 werkenden (Steunpunt WSE, 2008). Tabel 2. Verdeling van gemeenten en OCMW’s volgens personeelsaantallen Aantal personeelsleden
7
Aantal besturen
Percentage
minder dan 50
129
20,9
tussen 50 en 100
151
24,5
tussen 100 en 200
180
29,2
tussen 200 en 500
126
20,5
meer dan 500
30
4,9
Totaal
616
100 %
Dit cijfer is gebaseerd op het databestand van de RSZPPO (2008) met gegevens voor het 2e kwartaal van 2007.
׀28 ׀
Figuur 5. Aantal gemeenten en OCMW’s volgens personeelsaantallen
30
129
126
151 180
minder dan 50 tussen 200 en 500
> 3.2.
tussen 50 en 100 meer dan 500
tussen 100 en 200
Vergrijzing van het lokale overheidspersoneel > 3.2.1.
Relatieve veroudering
De veroudering van de (beroeps-)bevolking is een onvermijdelijke demografische evolutie die ook zichtbaar is in de leeftijdssamenstelling van het lokale overheidspersoneel. Om echter een uitspraak te kunnen doen over de mate van de vergrijzing, is het nuttig om de leeftijdsverdeling van het OCMWen gemeentepersoneel te vergelijken met de leeftijdssamenstelling van de werkende bevolking in het Vlaamse gewest8. Op basis van de visuele weergave in figuur 6 zien we dat de gemeenten en OCMW’s over het algemeen een ouder personeelsbestand hebben in vergelijking met de totale werkende bevolking in het Vlaamse gewest. Dit komt enerzijds door een oververtegenwoordiging van de leeftijdscategorieën tussen 40 en 60 jaar en anderzijds door een ondervertegenwoordiging van de jongere leeftijdsgroepen.
8
De cijfers zijn gebaseerd op de jaargemiddelden van 2007 van het steunpunt Werk en Sociale Economie (WSE) en zijn dus niet 100 % vergelijkbaar met de situatie in de lokale besturen in 2008. Ze worden hier dus louter indicatief gebruikt.
׀29 ׀
Figuur 6. Relatieve aandeel van leeftijdscategorieën van het OCMW- en gemeentepersoneel in vergelijking met de totale werkende bevolking in het Vlaams gewest 20 18 16
percentage
14 12 10 8 6 4 2
Vlaams gewest
OCMW's
ts 61 _6 5
ts 56 _6 0
ts 51 _5 5
ts 46 _5 0
ts 41 _4 5
ts 36 _4 0
ts 31 _3 5
ts 26 _3 0
ts 18 _2 5
m
in 18
0
gemeenten
Bron: Steunpunt WSE (2008) & RSZPPO (2008) + eigen bewerking > 3.2.2.
Gemiddelde leeftijd
De gemiddelde leeftijd van het OCMW- en gemeentepersoneel schommelt tussen 35 en 55 jaar met een gemiddelde van 42,5 jaar. Ongeveer 9 % van de besturen heeft een relatief jong personeelsbestand met een gemiddelde leeftijd tussen 35 en 40 jaar. Voor de overgrote meerderheid (82 %) ligt de gemiddelde leeftijd van het personeel tussen 40 en 45 jaar. Van de overige 9 % kunnen we zeggen dat ze een relatief ‘oud’ personeelsbestand hebben, met een gemiddelde leeftijd tussen 45 en 52 jaar. De gemeentebesturen hebben over het algemeen een nog iets ouder personeelsbestand (gemiddeld 43 jaar) in vergelijking met de OCMW’s (gemiddeld 42 jaar). Figuur 7 toont het aantal personeelsleden per leeftijdscategorie voor de OCMW’s en gemeenten. Er is een piek rond de leeftijdscategorie van 46-50 jaar.
׀30 ׀
Figuur 7. Tewerkstelling in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s per leeftijdscategorie
aantal personeelsleden
16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 min18
ts18_25
ts26_30
ts31_35
ts36_40
ts41_45
ts46_50
ts51_55
ts56_60
ts61_65 ouder65
leeftijdscategorie OCMW's
GEMEENTEN
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking > 3.2.3.
Aandeel oudere medewerkers
Dat de gemeentebesturen over het algemeen een iets ouder personeelsbestand hebben, blijkt ook als we kijken naar het aandeel van oudere werknemers. In de gemeenten is ruim één op vier (26 %) van de personeelsleden ouder dan 50 jaar, terwijl dit in de OCMW’s ‘slechts’ één op vijf is (21%). Als we kijken naar het aandeel van 55-plussers, stellen we vast dat ongeveer 11,6 % van het gemeentepersoneel ouder is dan 55 jaar. Bij de OCMW’s is dit 7,5 %. Er zijn ook provinciale verschillen. De sterkste veroudering doet zich voor in de provincies Antwerpen, Vlaams-Brabant en Limburg. In Oost-Vlaanderen en West-Vlaanderen heeft men gemiddeld genomen een iets jonger personeelsbestand. In figuur 8 zien we dat in Oost-Vlaanderen en WestVlaanderen het aandeel van medewerkers die jonger zijn dan 36 jaar groter is dan het aandeel van 50-plussers. In de drie andere provincies is dit (net) andersom.
׀31 ׀
Figuur 8. Aandeel in % van de leeftijdscategorieën jonger dan 36 jaar, ouder dan 50 jaar en ouder dan 55 jaar in totale personeelsbestand per provincie 30% 25% 20% jonger dan 36 15%
ouder dan 50 ouder dan 55
10% 5% 0% Antwerpen
Limburg
OostVlaanderen
VlaamsBrabant
WestVlaanderen
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking > 3.3.
Man-vrouw verhouding
In de gemeentebesturen zijn er ongeveer evenveel mannen als vrouwen werkzaam: 49 % mannen en 51 % vrouwen. In de OCMW’s zien we een totaal ander beeld. Daar is de man-vrouw verhouding erg scheef: maar liefst 84 % van het OCMW personeel zijn vrouwen. Figuur 9. Procentuele verdeling van het OCMW- en gemeentepersoneel volgens geslacht 100% 90% 80% 70% 60%
vrouwen
50%
mannen
40% 30% 20% 10% 0% OCMW's
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking
׀32 ׀
Gemeenten
De figuren 10 en 11 geven de leeftijdsverdeling per geslacht voor respectievelijk de gemeentebesturen en OCMW’s. Uit figuur 10 blijkt dat de vergrijzing zich iets sterker voordoet bij de mannen in vergelijking met de vrouwen, hoewel er ook bij de vrouwen een piek is in de leeftijdscategorie van 46 tot 50 jaar. Dit beeld is waarschijnlijk ook het gevolg van de vervrouwelijking van de sector. Het is wel opvallend dat na de leeftijd van 50 jaar het aantal vrouwen steil naar beneden gaat. Een gelijkaardig beeld zien bij de OCMW’s: veel vrouwen tussen de leeftijd van 40 en 50 jaar en een drastische afname van het aantal vrouwen na de leeftijd van 50 jaar. Figuur 10. Tewerkstelling in gemeenten volgens leeftijd en geslacht 8000 7000 6000 5000 mannen
4000
vrouwen
3000 2000 1000
m in 18
ts 18 _2 5 ts 26 _3 0 ts 31 _3 5 ts 36 _4 0 ts 41 _4 5 ts 46 _5 0 ts 51 _5 5 ts 56 _6 0 ts 61 _6 5 ou de r_ 65
0
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking Figuur 11. Tewerkstelling in OCMW’s volgens leeftijd en geslacht 9000 8000 7000 6000 5000
mannen
4000
vrouwen
3000 2000 1000
5
5
r_ 6
_6
de ou
ts 61
_6
0
5 _5
ts 56
_5
_4
0 ts 51
ts 46
_4
5
0 ts 41
ts 36
ts 31
_3
5
0
5
_3 ts 26
_2
ts 18
m
in
18
0
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking ׀33 ׀
> 3.4.
Vergrijzing en statuut
Als we naar de samenstelling van het personeel volgens statuut kijken, zien we ook hier verschillen tussen de OCMW’s en gemeenten (zie figuur 12). In de gemeenten is gemiddeld 41 % van het personeel vastbenoemd, tegenover 34 % in de OCMW’s. Gemeentebesturen maken over het algemeen wel meer gebruik van gesubsidieerde contractuele tewerkstelling in vergelijking met de OCMW’s (27 % ten opzichte van 17 %). We merken op dat er ook een grote variatie is binnen de besturen. Zo zijn er aan de ene kant van het spectrum besturen die minder dan 10 % vastbenoemd personeel hebben (7 %) tot aan de andere kant van het spectrum besturen waarbij meer dan de helft van het personeel statutair is ( 8 %). De algemene regel is dat hoe groter het bestuur is (uitgedrukt in aantal personeelsleden) hoe groter het aandeel van vastbenoemden. Figuur 12. Verhouding van statutaire, contractuele en gesubsidieerde contractuele tewerkstelling in de OCMW’s en gemeenten 100% 90% 80% 70% 60%
gesco
50%
contractueel
40%
statutair
30% 20% 10% 0% OCMW's
Gemeenten
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking
׀34 ׀
Ten slotte bekijken we de leeftijdssamenstelling van het personeel per statuut. De figuren 13 en 14 tonen dat de vergrijzing zich vooral laat voelen in de groep van vastbenoemde personeelsleden. Figuur 13. Tewerkstelling in de gemeenten volgens statuut en leeftijd 8000 7000 6000 5000
vast
4000
contract
3000
gesco
2000 1000
m
in 18 ts 18 _2 5 ts 26 _3 0 ts 31 _3 5 ts 36 _4 0 ts 41 _4 5 ts 46 _5 0 ts 51 _5 5 ts 56 _6 0 ts 61 _6 5 ou de r6 5
0
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking
Figuur 14. Tewerkstelling in de OCMW’s volgens statuut en leeftijd 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
vast contract
er 65
_6 5
ou d
_6 0
ts 61
_5 5
ts 56
_5 0
ts 51
_4 5
ts 46
_4 0
ts 41
_3 5
ts 36
_3 0
ts 31
_2 5
ts 26
ts 18
m
in
18
gesco
Bron: RSZPPO (2008) + eigen bewerking
׀35 ׀
> 3.5.
Uitdagingen voor het personeelsbeleid
De vaststelling dat lokale overheden veel oudere personeelsleden tewerkstellen, is op zich niet problematisch, maar het betekent wel dat het personeelsbeleid van de lokale besturen voor een aantal belangrijke uitdagingen staat. In de eerste plaats zullen ze geconfronteerd worden met een massale uistroom als gevolg van pensionering. Uitgaande van een gemiddelde pensioenleeftijd van 60 jaar, zullen de lokale besturen binnen dit en vijf jaar gemiddeld ongeveer één tiende van hun personeel zien uitstromen als gevolg van pensionering. Voor sommige besturen zal dit aandeel uiteraard nog groter zijn. Het is zaak om hier als organisatie op te anticiperen. Enerzijds door ervoor te zorgen dat de kennis en ervaring van deze mensen niet zomaar verloren gaat door een aangepast uitstroombeleid te voeren. Anderzijds zal men ook tijdig voor de nodige vervanging moeten zorgen, onder andere door het aanwerven van nieuwe medewerkers. Het spreekt voor zich dat het systematisch in kaart brengen van wie wanneer op pensioen zal gaan, een eerste stap is die men zal moeten nemen. Hiermee willen we uiteraard niet pleiten voor het systematisch vervangen van de oudere werkkrachten door jongere medewerkers. Integendeel, deze ‘verversingsstrategie’ waarbij ouderen gestimuleerd worden om vroegtijdig op pensioen te gaan, is niet meer houdbaar (Leisink & Thijssen, 2006 & Leisink, Thijssen & Walter, 2004). De reden hiervoor is bekend: als we de sociale zekerheid betaalbaar willen houden in een vergrijzende samenleving, zullen we met z’n allen langer moeten werken. Daarom heeft Vlaanderen zich geëngageerd om de werkzaamheidgraad van 55-plussers te verhogen tot 50%. In 2007 bedroeg deze werkzaamheidgraad gemiddeld 37,4 % (Steunpunt WSE, 2008). Er is dus nog werk aan de winkel. Uit de demografische analyse van het personeelsbestand bleek dat er in de lokale besturen een heel grote groep van medewerkers is, die tussen 46 en 50 jaar oud zijn. In principe hebben zij - uitgaande van de wettelijke pensioenleeftijd van 65 jaar – nog minstens 15 actieve werkjaren voor de boeg. Vanuit organisatiestandpunt is het belangrijk om aandacht te hebben voor de motivatie en inzetbaarheid van deze groep. Dit kan door een aangepast personeelsbeleid te voeren dat inspeelt op de specifieke behoeften van oudere medewerkers.
׀36 ׀
Daarnaast mag men echter ook de andere leeftijdsgroepen niet uit het oog verliezen. Mensen langer aan het werk houden, impliceert dat mensen ook nog in de tweede loopbaanhelft productief moeten zijn. Dit vergt een andere visie op de loopbaan. Organisaties kunnen hierop inspelen door het voeren van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Hiermee bedoelen we “een personeelsbeleid dat erop gericht is de personeelsinstrumenten zodanig in te zetten, dat gedurende de leeftijdsfasen van de werknemer optimaal gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden van de werknemer” (College voor arbeidszaken in Vanmullem & Hondeghem, 2006). De Sociaal Economische Raad van Vlaanderen (SERV) heeft zich o.a. in het Vlaams Actieplan voor de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren van 2000 geëngageerd om het leeftijdsbewust personeelsbeleid te promoten (SERV, 2000). Ook in het Sociaal-Economisch Rapport Vlaanderen van 2008 haalt de SERV leeftijdsbewust personeelsbeleid aan als een hefboom op ondernemingsniveau voor het verhogen van de werkzaamheid en inzetbaarheid, het faciliteren van de combinatie arbeid en gezin en het verhogen van de ‘werkbaarheid’ van het werk (SERV, 2008). De onderzoeksvraag was dan ook om na te gaan in welke mate de lokale besturen reeds werk maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid.
׀37 ׀
> 3.6.
Uitdagingen voor de pensioenen
De vergrijzing heeft niet alleen gevolgen voor het personeels- en organisatiebeleid van de lokale besturen, maar het stelt ook het bestaande pensioenstelsel voor problemen. De administrateur-generaal van de RSZPPO waarschuwt al sinds enkele jaren voor “de stille neergang van het pensioenstelsel van de lokale openbare sector in België” (Gysen, 2006). Door het feit dat het stelsel gebaseerd is op repartitie, worden de pensioenen betaald door inkomsten in de vorm van een bijdragepercentage op de loonmassa van de vastbenoemde ambtenaren. Door de vergrijzing van het personeel, zullen de pensioenen de komende jaren sterk toenemen. Als gevolg van de stijgende levensverwachting, zal men gemiddeld ook langer genieten van het pensioen. Dit heeft uiteraard stijgende uitgaven tot gevolg (Gysen, 2006; Exsyspen, 2007). Tegelijkertijd krimpt de financieringsbasis van het stelsel als gevolg van een dubbele beweging. Enerzijds zijn het vooral de statutaire personeelsleden die de pensioengerechtigde leeftijd naderen. Anderzijds is het aandeel van statutaire tewerkstelling tijdens de laatste decennia gedaald ten opzichte van contractuele tewerkstelling. Met andere woorden: als deze trend van dalende statutaire tewerkstelling zich verder zet, zullen de vastbenoemde ambtenaren die op pensioen gaan, slechts gedeeltelijk vervangen worden door statutaire ambtenaren. Dit heeft uiteraard tot gevolg dat de loonmassa, op basis waarvan de pensioenbijdragen worden geheven, zal krimpen (hetgeen bij ongewijzigd beleid een onvermijdelijke stijging van de pensioenbijdragen tot gevolg zal hebben) (Gysen, 2006, p. 627 & Gysen & Janvier, 2007, p. 44). Naast de stijgende levensverwachting, de sterke vergrijzing van het vastbenoemde personeel en de gewijzigde verhouding statutairencontractanten, zijn er nog een aantal andere evoluties geweest die negatieve gevolgen hadden voor de financiële leefbaarheid van het stelsel (de privatisering van ziekenhuizen, de politiehervorming, …). Het is niet de bedoeling om in deze bijdrage hier dieper op in te gaan. Voor een meer gedetailleerde en technische analyse van de pensioenproblematiek verwijzen we graag naar de tekst van Jan Gysen en Ria Janvier: “(On)betaalbaarheid van de ambtenarenpensioenen” (2007) en de studie die gemaakt werd door de Bijzondere Commissie voor de Pensioenen van de
׀38 ׀
Lokale Besturen (Exsyspen, 2007) waarin de toekomstscenario’s in verband met de pensioenbijdrage en mogelijke oplossingen worden besproken. De pensioenproblematiek van de lokale besturen behelst naast de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen, nog een tweede thematiek: namelijk het aanvullend pensioen voor contractanten. Het wettelijk pensioen dat contractanten krijgen, ligt een stuk lager dan het pensioenbedrag waar hun vastbenoemde collega’s recht op hebben. Er zijn immers grote verschillen (in de berekeningswijze) tussen het private en publieke pensioen. Door het gegeven dat 1) de groep contractanten aanzienlijk is en 2) een groot deel daarvan ook langdurig tewerkgesteld zijn bij het lokaal bestuur, doet deze discriminatie op het vlak van het pensioen vragen rijzen omtrent de billijkheid ervan. Hoewel de invoering van een tweede pensioenpijler voor het contractuele overheidspersoneel reeds meermaals in de federale regeerakkoorden werd opgenomen, is er nog steeds geen algemene regeling getroffen. Voor de lokale besturen is er wel al een doorbraak gekomen met het sectoraal akkoord van 2008 – 2013. Daarin staat immers dat men ernaar streeft om tegen januari 2010 een aanvullende pensioenregeling te hebben voor alle contractanten van de lokale besturen. Men is in het sectoraal akkoord overeen gekomen dat dit aanvullend pensioen gebaseerd moet zijn op een werkgeversbijdrage van ten minste 2 % en dat ieder lokaal bestuur zelf kiest in hoeverre de aanvullende pensioenregeling dit minimum overstijgt (Sectoraal akkoord voor lokale besturen, 2008). Uiteraard geldt de hierboven geschetste pensioenproblematiek voor alle lokale besturen in België. In het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen spitste het onderzoek zich echter toe op het Vlaamse niveau, en meerbepaald op de OCMW’s en gemeenten. De onderzoeksvragen die we in deze bijdrage zullen beantwoorden zijn onder meer: Hoe staan de secretarissen ten aanzien van oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen? Is er een draagvlak voor het tweede pijlerpensioen voor contractanten? Welke concrete acties hebben de lokale besturen ondernomen in het licht van de huidige pensioenproblematiek?
׀39 ׀
Dat er in de Vlaamse lokale besturen meer en meer aandacht komt voor de pensioenproblematiek, werd in maart 2009 nog bewezen op de studiedag die georganiseerd werd door de VVSG naar aanleiding van deze problematiek. Men begint stilaan te beseffen dat het vijf voor twaalf is. De toekomst zal echter nog moeten uitwijzen of de lokale besturen erin zullen slagen om op het federale niveau (die bij nader orde nog steeds bevoegd is voor de pensioenen!) deze specifiek lokale problematiek op de agenda te krijgen.
׀40 ׀
4. Personeelsbeleid > 4.1.
Type van personeelsbeleid
In de eerste plaats wilden we door middel van de survey een zicht krijgen op het type van personeelsbeleid dat gevoerd wordt in de lokale besturen. Voor de operationalisering van het type van personeelsbeleid, hebben we ons gebaseerd op het meetinstrument van Steen (2000) uit een survey bij de gemeentesecretarissen in het kader van een studie naar de implementatie van de krachtlijnen Kelchtermans. Aan de hand van acht items werd gemeten in hoeverre het beleid ten aanzien van het personeel gepercipieerd werd als eerder gericht op personeelsbeheer dan wel eerder gericht op personeelsbeleid of ‘Human Resources Management’. De respondent (i.c. de secretaris) werd gevraagd om op een 5-puntenschaal9 aan te geven in welke mate hij of zij het daar mee eens of oneens was (Steen, 2000, pp. 214-215). De eerste drie items of uitspraken, benadrukken de personeelsadministratieve invulling. Ze beschrijven de situatie waarin de activiteiten in de organisatie ten aanzien van het personeel in feite beperkt blijven tot personeelsbeheer. In de overheid was het personeelsbeleid lange tijd op deze leest geschoeid. De volgende twee items vertolken de visie dat er sprake is van een echt personeelsbeleid. Hiermee bedoelen we dat er naast personeelsadministratie ook aandacht wordt besteed aan het ontwikkelen en inzetten van personeelsinstrumenten op verschillende terreinen van het personeelsbeleid. Enkele voorbeelden van personeelsinstrumenten zijn onthaal van nieuwe medewerkers, technieken voor werving en selectie, vorming en evaluaties (Hondeghem, 2000, p. 4). De resterende drie items beschrijven ten slotte de Human Resources Management (HRM) invulling van personeelsbeleid. Kenmerkend voor HRM is de visie dat de mens een strategische factor vormt voor de organisatie. De mens wordt beschouwd als het belangrijkste kapitaal dat optimaal moet
9
1 = helemaal oneens, 2 = eerder eens, 3 = noch eens, noch oneens, 4 = eerder eens, 5 = helemaal eens
׀41 ׀
worden ingezet om een maximaal rendement te bekomen (Hondeghem, 2000, p. 5). Voor dit onderzoek hebben we dit meetinstrument, op enkele kleine aanpassingen na10, integraal overgenomen. In tabel 3 staan de items opgelijst met de verdeling van de antwoorden en de gemiddelde score voor elk item. Als we naar de gemiddelde scores per item kijken, kunnen we besluiten dat over het algemeen de stellingen positief onthaald werden door de secretarissen. Slechts twee stellingen kregen gemiddeld een score die lager is dan 3, zijnde de stelling dat het personeelsbeleid ondergeschikt is aan andere beleidsterreinen en de stelling dat het personeelsbeleid zich beperkt tot personeels- en loonadministratie. De meerderheid van de secretarissen was het dan ook oneens met deze stellingen (resp. 53,5 % en 52,9%). In dezelfde lijn gaat de vaststelling dat de meerderheid van de secretarissen (72,3 %) het eens tot helemaal eens is met de uitspraak dat het personeelsbeleid even belangrijk is als andere functies in de organisatie. Van alle stellingen, heeft deze stelling het grootste percentage ‘helemaal eens’ antwoorden. Nochtans is er ook een minderheid (10%) van de secretarissen die het hier niet mee eens zijn. De stelling dat het personeelsbeleid zich kenmerkt door het feit dat de diensthoofden zelf een grote verantwoordelijkheid dragen voor de inzet, het ontwikkelen en managen van hun medewerkers, wordt door de meerderheid van de secretarissen onderschreven (62,1 %). Ook dat het personeelsbeleid getypeerd kan worden door de inzet van personeelsinstrumenten op verschillende terreinen van het personeelsbeleid, is iets wat meer dan de helft van secretarissen (56,1 %) van toepassing vindt voor hun organisatie.
10
Van het item ‘Mijn personeelsbeleid is geïntegreerd in het strategisch beleid van de organisatie: het politieke bestuur toont een grote interesse en betrokkenheid bij het personeelsbeleid’ werd alleen het eerste deel behouden. Uit de testinterviews bleek immers dat dit item in feite twee afzonderlijke aspecten bevat en dat een eenduidig antwoord bijgevolg niet mogelijk was.
׀42 ׀
Tabel 3. Type van personeelsbeleid: antwoordverdelingen in % en gemiddelde score per item helemaal eerder noch eens, oneens oneens noch oneens Het personeelsbeleid in mijn bestuur …
Eerder eens
helemaal eens
gemiddelde score
1. Personeelsadministratie beperkt zich tot personeels- en loonadministratie (of het doorgeven van personeelsgegevens aan een sociaal secretariaat) en het opvolgen van de sociale wetgeving 20,0 % 32,9 % 12,6 % 28,3 % 6,3 % 2,7 wordt vooral administratief en juridisch benaderd 8,3 % 30,1 % 22,1 %
36,4 %
3,2 %
3,0
is ondergeschikt aan andere beleidsterreinen 14,0 % 39,5 % 26,1 %
17,8 %
2,6 %
2,6
2. personeelsbeleid kenmerkt zich door de inzet van personeelsinstrumenten op verschillende terreinen van het personeelsbeleid, vb. het gebruik van technieken voor werving en selectie, vorming,… 3,5 % 16,5 % 24,0 % 48,6 % 7,5 % 3,4 is even belangrijk als andere functies in de organisatie 1,4 % 8,7 % 17,6 % 51,3 %
21,0 %
3,8
3. HRM kenmerkt zich door een doordachte samenhang van de verschillende personeelsinstrumenten (selectie, beoordeling, opleiding en beloning) 5,2 % 22,9 % 30,4 % 35,2 % 6,3 % 3,1 kenmerkt zich door het feit dat de diensthoofden zelf een grote verantwoordelijkheid dragen voor de inzet, het ontwikkelen (vorming) en managen van hun medewerkers 2,3 % 15,2 % 20,4 % 48,4 % 13,7 % 3,6 is geïntegreerd in het strategisch beleid van de organisatie 4,6 % 21,0 % 27,9 % 35,3 %
11,2 %
3,3
׀43 ׀
Op het eerste zicht kunnen we op basis van deze cijfers concluderen dat het personeelsbeleid voor de meerderheid van de bestuderen verder gaat dan louter personeelsbeheer. Nochtans is er ook een minderheid van besturen waarin het personeelsbeleid nog steeds stiefmoederlijk behandeld wordt. Zo gaf 34,6 % van de secretarissen aan dat het personeelsbeleid van zijn of haar bestuur beperkt blijft tot de personeels- en loonadministratie. Op basis van deze 8 items hebben we eerst drie somschalen11 aangemaakt die de mate van de componenten personeelsbeheer, personeelsbeleid en HRM weergeven op een schaal van 1 tot 5. Uit de scores op deze somschalen blijkt dat over het algemeen genomen het personeelsbeleid van de gemeenten en OCMW’s verder gaat dan louter personeelsbeheer (laagste score van 2,7). De personeelbeleid component scoort daarbij nog iets hoger dan de HRM component (3,6 tegenover 3,3). In tabel 4 worden de scores op deze somschalen apart weergeven voor de OCMW’s en gemeenten. Uit de statistische analyses blijkt dat OCMW’s significant lager scoren op de personeelsbeheer component en hoger op de HRM component in vergelijking met de gemeentebesturen. Tabel 5 bevat vervolgens de scores op de somschalen volgens de grootte van het bestuur. De mediaan van 108 personeelsleden werd als criterium genomen om de besturen in te delen in twee groepen van gelijke omvang: “kleine besturen” zijn de besturen met minder dan 108 personeelsleden en “grote besturen” zijn de besturen met meer dan 108 personeelsleden. Uit de resultaten van de groepsvergelijking bleek dat klein en grote besturen significant van elkaar verschillen voor de drie componenten. Kleine besturen scoren hoger op de component personeelsbeheer en lager op de componenten personeelsbeleid en HRM in vergelijking met grote besturen.
11
Voor het aanmaken van de somschalen werden de ontbrekende waarden eerst verwijderd vooraleer de scores werden opgeteld. De scores werden dan respectievelijk gedeeld door 3, 2 en 3 zodat een score van 1 tot 5 bekomen werd. De uiteindelijke analyse werd uitgevoerd op 329 observaties.
׀44 ׀
Tabel 4. Gemiddeld score op de componenten personeelsbeleid en HRM per type bestuur
personeelsbeheer,
Gemiddelde score gemeente 2,88
Gemiddelde score OCMW 2,55
3,58
3,63
3,21
3,44
Personeelsbeheer*** Personeelsbeleid HRM***
Tabel 5. Gemiddeld score op de componenten personeelsbeleid en HRM volgens grootte van bestuur
personeelsbeheer,
Gemiddelde score “Kleine besturen” 2,91
Gemiddelde score “Grote besturen” 2,54
3,37
3,82
3,13
3,48
Personeelsbeheer*** Personeelsbeleid*** HRM***
׀45 ׀
> 4.2.
Mate van ‘modern personeelsbeleid’
Op basis van de 8 items hebben we ook een algemene somschaal12 aangemaakt die deze drie componenten omvat. Deze schaal geeft weer hoe ‘modern’ het personeelsbeleid is: hoe hoger de score, hoe meer HRM in het personeelsbeleid en hoe lager de score, hoe meer het personeelsbeleid zich beperkt tot louter personeelsbeheer. Deze somschaal laat ons toe om een ruwe indeling te maken in de besturen zodat we een indicatie hebben van het voorkomen van de verschillende benaderingen van het personeelsbeleid. Een score lager dan 24 (gemiddeld score 3 of minder voor elk item) komt dan overeen met een louter administratieve invulling, een score tussen 24 en 32 gaat al in de richting van personeelsbeleid en een score van meer dan 32 wijst op de aanwezigheid van HRM. Op basis van deze indeling kunnen we besluiten dat 40,7 % van de besturen een personeelsbeleid hadden dat verder gaat dan personeelsbeheer, maar nog niet ontwikkeld genoeg was om van een modern personeelsbeleid te spreken. In een kwart van de besturen paste men wel HRM toe. Wat wel opvalt, is dat er nog altijd een groot aantal besturen waren (34 %) die eerder een administratieve invulling geven aan hun personeelsbeleid (zie tabel 6). Tabel 6. Aantal besturen per type van personeelsbeleid (absolute en relatieve frequentie) aantal besturen
%
Personeelsbeheer (score < = 24)
112
34,0
Personeelsbeleid (score <32)
134
40,7
HRM (score >=32)
83
25,2
totaal
329
100
12
De antwoordscores op de eerste drie items (personeelsbeheer) werden gespiegeld zodat de scores allemaal dezelfde richting hadden. De Cronbach’s alpha van de schaal bedraagt 0,87 wat wijst op een hoge mate van interne consistentie. De schaal werd alleen aangemaakt als er geen enkele ontbrekende waarde was op de 8 items. De schaal kon voor 329 van de 352 observaties worden aangemaakt. De somschaal heeft een minimumwaarde van 9 en een maximumwaarde van 40. De gemiddelde waarde is 27,1 met een standaardafwijking van 6,2.
׀46 ׀
Als we kijken naar het type van bestuur, stellen we vast dat OCMW’s gemiddeld significant hogere scoorden op deze schaal voor modern personeelsbeleid in vergelijking met de gemeenten13. Er is ook een verband met de grootte van het bestuur: hoe meer personeelsleden, hoe groter de kans dat er een ‘modern’ personeelsbeleid wordt gevoerd. Figuur 15a toont de relatie tussen resp. de grootte en het type van het bestuur en de mate van modern personeelsbeleid. Figuur 15b toont vervolgens de relatieve frequentie van de drie types van personeelsbeleid volgens de grootte van het bestuur. Figuur 15a. Gemiddelde score op de somschaal ‘modern personeelsbeleid’ per type bestuur en aantal personeelsleden 32 30 28 OCMW
26
Gemeente
24 22 20 meer dan 500
13
tussen 200 en 500
tussen 100 en 200
tussen 50 en 100
minder dan 50
Voor deze analyse werd een Kruskal-Wallis test uitgevoerd in SAS.
׀47 ׀
Figuur 15b. Percentage besturen met personeelsbeheer, personeelsbeleid en HRM volgens grootte van bestuur (personeelsaantallen) 100% 90%
16,1
15,9 31,0
80%
45,8
70% 60%
28,8
44,6
36,4 HRM
50%
42,0
personeelsbeleid
45,8
40%
personeesbeheer
33,3
30% 20%
39,3
47,7 27,0
25,4
20,8
tussen 100 en 200
tussen 200 en 500
meer dan 500
10% 0% minder dan 50
> 4.3.
tussen 50 en 100
Eigen evaluatie van personeelsbeleid
De survey peilde ook meer direct naar de mening van de secretaris over het eigen personeelsbeleid. De secretarissen konden hun eigen bestuur een punt van 0 tot 10 geven voor ‘modern personeelsbeleid’. Vervolgens werd hen gevraagd om hetzelfde te doen voor respectievelijk de Vlaamse gemeenten en OCMW’s in het algemeen. Tabel 7 bevat de gemiddelde scores op deze variabelen. Tabel 7. Gemiddelde punten op 10 voor ‘modern personeelsbeleid’ van respectievelijk eigen bestuur, gemeenten in het algemeen en OCMW’s in het algemeen
gemeentesecretarissen OCMW-secretarissen
׀48 ׀
eigen bestuur 6,17
gemeenten algemeen 6,03
OCMW's algemeen 5,94
6,54
5,80
6,39
Gemiddeld geeft men de hoogste score aan zichzelf en dit zowel voor het eigen bestuur in vergelijking met de andere besturen als voor de eigen groep (gemeente versus OCMW). Bij de gemeentesecretarissen gaf ‘slechts’ 28 % het eigen bestuur een lagere score voor modern personeelsbeleid dan de score voor de gemeenten in het algemeen. Van de OCMW-secretarissen vond daarentegen 45 % dat het eigen personeelsbeleid minder goed was in vergelijking met de andere OCMW’s. Het verschil in de gemiddelde scores was bij de OCMW-secretarissen dan ook minder groot (6,54 versus 6,39). Voorts gaf amper 4 % van de OCMW-secretarissen de OCMW’s lagere punten dan de gemeentebesturen voor modern personeelsbeleid. Bij de gemeentesecretarissen was dit 15 %. Met andere woorden: 85 % van de gemeentesecretarissen vond dat het personeelsbeleid van de gemeenten beter scoort op modern personeelsbeleid in vergelijking met de OCMW’s in het algemeen. Uiteraard moeten we bij de interpretatie van dergelijke zelfevaluaties rekening houden met de mogelijkheid van sociale wenselijkheid. Dit zou verklaren waarom men minder geneigd was om zichzelf slechtere punten te geven in vergelijking met ‘de anderen’. Naast modern personeelsbeleid, hebben we de respondenten ook gevraagd om punten te geven voor ‘efficiëntie’ en ‘kwaliteit van de dienstverlening’. Gemiddeld genomen kreeg personeelsbeleid (6,3) slechtere punten dan efficiëntie (6,7) en kwaliteit van de dienstverlening (7,4). Volgens de secretarissen was er dus zeker nog ruimte voor verbetering op het vlak van het personeelsbeleid.
׀49 ׀
> 4.4.
Aanwezige capaciteit voor personeelsbeleid
Hierboven kwam reeds het verband tussen het aantal personeelsleden en de mate van modern personeelsbeleid in de lokale besturen aan bod. In dit stuk gaan we dieper in op enkele andere indicatoren van ‘capaciteit voor personeelsbeleid’: enerzijds het aantal voltijds equivalenten (VTE) die betrokken zijn bij het ontwikkelen van het personeelsbeleid en anderzijds de rol die de secretaris hierin speelt, namelijk door de tijd die hij of zij besteedt aan personeelsbeleid en het belang dat de secretaris hecht aan kennis van personeelsmanagement. > 4.4.1.
Aantal voltijds equivalenten betrokken bij personeelsbeleid en –beheer
We vroegen aan de secretaris hoeveel VTE (zichzelf niet meegerekend) betrokken zijn bij het ontwikkelen van het personeelsbeleid en –beheer. Het resultaat geeft een grote variatie in de antwoorden: 40 % van de besturen heeft of stel hiervoor 1 VTE of minder dan 1 VTE ter beschikking. Daartegenover staat een kleine groep van besturen (5%) die hiervoor meer dan 10 VTE rapporteert. Zoals te verwachten valt, is er een positieve correlatie tussen het aantal VTE dat betrokken is bij het ontwikkelen van het personeelsbeleid en – beheer en de mate van modern personeelsbeleid. En ook hier speelt uiteraard de omvang van het personeelsbestand een rol: hoe meer personeelsleden in een bestuur, hoe meet VTE betrokken zijn bij het ontwikkelen van het personeelsbeleid en –beheer.
׀50 ׀
> 4.4.2.
Rol van de secretaris
Daarnaast hebben we de secretarissen gevraagd hoeveel van hun tijd, uitgedrukt in een percentage, ze spenderen aan het ontwikkelen en uitvoeren van het personeelsbeleid en –beheer. De resultaten tonen ook hier dat er grote verschillen zijn tussen de secretarissen: de gerapporteerde percentages varieerden van 2% tot 70% (zie tabel 8). Tabel 8. Taakinvulling van de secretaris uitgedrukt in percentage van de tijd die besteed wordt aan de taak14 gerapporteerd minimum
gerapporteerd maximum
gemiddelde
standaard afwijking
personeelsbeleid en – beheer financiële beleid en beheer
2% 0%
70 % 60 %
25,4 %
12,1
kwaliteitsmanagement
0%
60 %
15,5 % 14,6 %
8,9 8,5
andere taken
0%
100 %
45,2 %
19,2
Hoewel men misschien zou kunnen verwachten dat deze taakinvulling van de secretaris verschilt naargelang de grootte van het bestuur (aantal inwoners en omvang van het personeelsbestand), zijn er hier toch geen significante verschillen waar te nemen. Wel is het zo dat de besturen van secretarissen die relatief meer tijd besteden aan het personeelsbeleid en – beheer, een significant hogere score hadden op de schaal voor modern personeelsbeleid. Als we alleen kijken naar de centrumbesturen, zien we dat daar het verband tussen de mate van modern personeelsbeleid en de tijd die de secretaris besteedt aan personeelsbeleid nog steeds positief is, maar niet meer significant. Dit kan verklaard worden doordat secretarissen in grote besturen doorgaans een beroep kunnen doen op een personeelsdienst waardoor ze meer kunnen delegeren. De algemene vaststelling blijft wel dat er een positief verband is tussen de mate van HRM in de organisatie en de tijd de secretaris besteedt aan personeelszaken. We kunnen hieruit de voorzichtige conclusie trekken dat
14
De som van de vier percentages moest 100 zijn.
׀51 ׀
de secretaris een belangrijke rol speelt bij het implementeren van HRM in de organisatie. In dezelfde lijn gaat de bevinding dat hoe groter de secretaris het belang inschatte van kennis van personeelsmanagement voor de uitoefening van zijn functie, hoe meer er sprake was van HRM in het personeelsbeleid. Over het algemeen vonden secretarissen deze kennis belangrijk (54 %) tot zeer belangrijk (40 %) voor het uitoefenen van hun functie. > 4.5.
Personeelsgerelateerde problemen
Een belangrijke onderzoeksvraag was met welke uitdagingen op het vlak van personeelsaangelegenheden de lokale besturen geconfronteerd werden. Om hier een beeld van te krijgen, lieten we de secretarissen een lijst van 19 potentiële problemen beoordelen. Ze konden telkens zeggen of dit in hun bestuur geen probleem, een klein probleem of een groot probleem was. Gemiddeld duidden de secretarissen 12 van de 19 items als minstens een ‘klein probleem’ en 4 als een ‘groot probleem’. Tabel 9 geeft de resultaten weer. De items zijn gerangschikt op ‘grootste probleem’ en vervolgens op ‘geen probleem’ zodat we een rangorde van problemen kunnen maken. De top drie van de grootste problemen waren het kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven, het vinden van goed en gekwalificeerd personeel en het correct verlonen van ervaren medewerkers. Het verouderen van het personeelsbestand kwam op de vierde plaats: 31 % van de secretarissen stipte dit aan al een ‘groot probleem’ en 47 % als een ‘klein probleem’. Er was dus ook een groep van secretarissen (21 %) die het verouderen van het personeelsbestand niet als een probleem beschouwde. Er was geen significant verband tussen de objectieve mate van vergrijzing in het bestuur (gemiddelde leeftijd en aandeel 50-plussers) en de mate waarin de secretaris het verouderen van het personeel als een probleem ervoer. Dit is eigenlijk niet zo verwonderlijk, want het feit dat er veel oudere medewerkers zijn, is op zich niet problematisch. Veel hangt af van hoe gemotiveerd en inzetbaar de ervaren medewerkers zijn. Zoals we zullen zien in het deel over leeftijdsbewust personeelsbeleid, kan de werkgever hier in belangrijke mate toe bijdragen.
׀52 ׀
Als we de gemeenten en OCMW’s met elkaar vergelijken, zien we dat over het algemeen de gemeentesecretarissen meer problemen rapporteerden in vergelijking met hun collega’s van het OCMW. Vooral het vinden van goed en gekwalificeerd personeel, het aantrekken van ervaren medewerkers, het flexibel kunnen inzetten van medewerkers, trainen en opleiden van personeel zodat ze breed inzetbaar zijn, het delen van kennis tussen medewerkers en pestgedrag op de werkvloer werden significant meer als problematisch ervaren door de gemeentesecretarissen. Enkel ziekteverzuim was een groter probleem in de OCMW’s. Zou dit verschil tussen gemeenten en OCMW’s te maken kunnen hebben met het feit dat men in de OCMW’s verder staat op het vlak van een modern personeelsbeleid? De data lijken dit te bevestigen. Als we controleren voor het type van bestuur, vinden we een negatieve correlatie tussen het aantal gerapporteerde problemen en de mate van modern personeelsbeleid15. We stellen dus vast dat men in besturen die een modern personeelsbeleid voerden, significant minder personeelsgerelateerde problemen signaleerden. De conclusie luidt dus: personeelsbeleid doet ertoe!
15
Hiervoor werd er een regressieanalyse uitgevoerd met het aantal gerapporteerde problemen als afhankelijke variabele en het type van bestuur (gecodeerd als een dummy variabele) en de somschaal die de mate van modern personeelsbeleid weergeeft als onafhankelijke variabelen.
׀53 ׀
Tabel 9. Personeelsgerelateerde problemen, gerangschikt van grootste probleem naar kleinste probleem (antwoordverdeling in %)
1
kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven
2
vinden van goed en gekwalificeerd personeel
3 4
geen klein probleem probleem 4,0 39,3
groot probleem 56,7
9,9
41,5
48,6
correct verlonen van ervaren personeel
12,8
41,5
45,7
verouderen van het personeelsbestand
21,1
46,9
32,0
5
aantrekken van ervaren medewerkers (30-50)
25,4
44,0
30,6
6
aanwerven van gemotiveerde nieuwe medewerkers
22,8
47,3
29,9
7
gemotiveerd houden van medewerkers
17,4
53,1
29,4
8
21,1
52,0
26,9
31,7
48,6
19,7
10
flexibel kunnen inzetten van medewerkers trainen en opleiden van personeel zodat ze breed inzetbaar zijn aantrekken van oudere medewerkers (+50)
42,2
41,6
16,2
11
Ziekteverzuim
26,6
59,1
14,3
12
delen van kennis tussen medewerkers
41,6
45,3
13,2
13
weggaan van ervaren medewerkers
51,7
36,4
11,9
14
aantrekken van jonge mensen (-30)
54,3
35,4
10,3
15
verloop van personeel
57,4
37,2
5,4
16
samenwerking tussen generaties
60,8
34,7
4,6
17
behouden van oudere medewerkers
69,6
27,6
2,8
18
omgaan met diversiteit op de werkvloer
62,1
35,3
2,6
19
pestgedrag op de werkvloer
66,9
30,9
2,3
9
In de vragenlijst was er ook ruimte voorzien voor secretarissen die hun antwoord op de hierboven besproken vraag wensten te verduidelijken. Sommige secretarissen (uit grote besturen) gebruikten deze mogelijkheid om te zeggen dat de mate waarin deze personeelsgerelateerde problemen zich voordoen, verschillen per departement of dienst. Tevens werd er vaak vermeld dat het vinden van goed en gekwalificeerd personeel zich vooral voordoet (bij een krappe arbeidsmarkt) voor bepaalde knelpuntberoepen. Vooral verpleegkundigen werden hier meermaals aangehaald. Daarnaast rapporteerden sommige secretarissen dat het moeilijk is om hooggekwalificeerde en gespecialiseerde functies (op A niveau) aan te trekken. Als reden werd onder andere verwezen naar de slechte concurrentiepositie van de openbare besturen in vergelijking met de
׀54 ׀
privésector. Vooral het lage aanvangssalaris werd gezien als een knelpunt om mensen aan te trekken. Secretarissen uit faciliteitengemeenten rapporteerden dat het vinden van tweetalig personeel niet evident is. Eén secretaris verduidelijkte het probleem van retentie van personeel: ‘ze komen onervaren binnen en eens ze opgeleid zijn, zijn ze weg (naar de privé)’. Een andere secretaris merkte hier wel op dat retentie geen probleem is als de organisatiecultuur en taakinhoud ‘goed zitten’. Een paar secretarissen vonden het weggaan van ervaren personeelsleden als gevolg van pensionnering als een vermeldenswaardig probleem waar hun bestuur mee te maken had. Het correct verlonen van ervaren personeel is een probleem in die zin dat de plaatselijke rechtspositieregeling slechts een beperkt aantal anciënniteitjaren uit de vorige tewerkstelling laat meetellen. De nieuwe rechtspositieregeling biedt hier wel meer mogelijkheden toe, maar de kostprijs kan een hinderpaal vormen. Daarnaast werd hier ook verwezen naar de functionele loopbaan. Eén secretaris vraagt zich af hoe je mensen die aan hun plafond van geldelijke anciënniteit zitten, en die vaak veertigers zijn, gemotiveerd kan houden om nog 20 jaar aan hetzelfde salaris te blijven presteren. Ook rigiditeit van het personeelsbeleid werd verschillende keren gerapporteerd als een pijnpunt. Hierbij werd er zowel verwezen naar de rigiditeit van het statuut (dat geen rekening houdt met de evoluties op de arbeidsmarkt en de vaste benoeming die ‘onaantastbaar’ is waardoor men personeelsleden ‘die er de kantjes van aflopen’ niet kan sanctioneren), als de rigiditeit die het gevolg is van een doorgedreven specialisatie waardoor inspringen voor collega’s niet meer tot de mogelijkheden behoort. Een aantal secretarissen klaagden ook de vele verlofsystemen aan die volgens hen het functioneren van de organisatie bemoeilijken. Enerzijds omdat het moeilijk is om tijdelijke vervangers te zoeken voor bepaalde functies en anderzijds omdat er ‘teveel systemen zijn waarin men betaald wordt om niet te werken’. Het opnemen van ziektedagen vlak voor de pensionering werd hier een enkele keer als voorbeeld aangehaald. Secretarissen uit kleine besturen rapporteerden dat zij een aantal specifieke beperkingen hebben in vergelijking met grotere besturen: weinig
׀55 ׀
tot geen doorgroeimogelijkheid, weinig functies op A-niveau, geen personeelsdienst en voornamelijk ‘éénmansdiensten’. Vooral dat laatste kan een pijnpunt zijn naar werkbelasting en capaciteit toe. Hoewel de kleine tot zeer kleine besturen enkele specifieke pijnpunten hebben, worden er toch enkele positieve punten verbonden aan de kleinschaligheid van het bestuur. Eén secretaris uit een zeer klein bestuur (minder dan 30 personeelsleden) omschreef de mogelijkheid om als een team te werken zelfs als ‘zeer motiverend’. Dit werd ook bevestigd door de antwoorden op de gesloten vraag: het gemotiveerd houden van medewerkers werd significant minder als een probleem beschouwd in de besturen met minder dan 50 personeelsleden ten opzichte van de andere besturen. Blijkbaar gaat kleinschaligheid in de gemeenten en OCMW’s dus vaak gepaard met een organisatiecultuur die motiverend werkt. Daarnaast bleek dat het kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven in deze kleinste besturen, tegen de verwachtingen in, niet vaker als een ‘groot probleem’ werd ervaren dan in de besturen met meer dan 500 personeelsleden. Zoals we gezien hebben, was het kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven het grootste probleem voor alle besturen. Voor de besturen tussen 50 en 200 personeelsleden was dit echter gemiddeld vaker een (groot) probleem in vergelijking met de andere besturen. Eén secretaris uit een bestuur van minder dan 50 personeelsleden, gaf als verklaring dat men in zijn bestuur weliswaar geen loopbaanperspectieven kan aanbieden, maar dat de mensen dat weten als ze binnenkomen. Op die manier ontstaan er ook geen valse verwachtingen en vormt het ook geen probleem voor de organisatie. Ten slotte werd er ook een aantal keren verwezen naar de politieke inmenging in het personeelsbeleid (‘een voortdurend gevecht om de objectiviteit en neutraliteit te behouden’) en naar de negatieve houding van de politiek ten aanzien van een modern personeelsbeleid (‘niet geïnteresseerd in HRM’).
׀56 ׀
> 4.6.
De crisis: opportuniteit of valkuil?
Gezien de omvang en draagwijdte van de huidige financiële en economische crisis, is het op zijn plaats om een kanttekening te plaatsten bij de onderzoeksresultaten en meerbepaald bij de vaststelling dat ‘het vinden van goed en gekwalificeerd personeel’ in de top drie stond van de personeelsgerelateerde problemen. De data werden immers verzameld voor de crisis was losgebarsten. In het jaarverslag van 2008 stelde de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid nog dat de werkloosheid aanzienlijk was teruggelopen en dat veel ondernemingen steeds grotere moeilijkheden ondervonden om geschoold personeel aan te trekken. In die zin tonen de resultaten van de survey aan dat ook de lokale besturen hiermee geconfronteerd werden. Sinds het begin van 2009 is de conjunctuur echter volledig omgeslagen. Bedrijven schrappen banen en de werkloosheid stijgt. Het vinden van goed en gekwalificeerd personeel is in dat opzicht wellicht niet meer het grootste probleem voor de lokale besturen. Traditioneel kiezen mensen in tijden van crisis immers vaker voor een tewerkstelling bij de overheid omdat ze dat (nog steeds) associëren met werkzekerheid. In die zin is de crisis voor sommige besturen misschien wel een opportuniteit om talent aan te trekken. De vergrijzing van het lokale overheidspersoneel is echter een structureel probleem. Op langere termijn blijft het dus belangrijk dat lokale overheden ernaar streven om een aantrekkelijke werkgever te zijn en te blijven. Bijvoorbeeld door een antwoord te formuleren op de gerapporteerde uitdagingen zoals het kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven en het correct verlonen van ervaren personeel. Bovendien mag de crisis niet worden aangewend om massaal oudere personeelsleden vroegtijdig te laten uitstromen. Integendeel, de Hoge Raad voor Werkgelegenheid waarschuwde er recent voor dat de crisis niet mag aangegrepen worden om de regels van het generatiepact te versoepelen (De Standaard, 31.03.2009). Overgaan tot systemen van vroegtijdig pensionering voor 50-plussers is dus geen optie. Gezien het grote aandeel van 50-plussers in de lokale besturen en het feit dat ‘de veroudering van het personeel’ door maar liefst een derde van de respondenten als een ‘groot probleem’ werd beschouwd, blijft het dus relevant dat de lokale besturen aandacht hebben voor de blijvende
׀57 ׀
inzetbaarheid van deze groep. Om de sociale zekerheid betaalbaar te houden, zal de beroepsactieve bevolking hoe dan ook langer moeten werken. Het is dus hoog tijd dat men werk maakt van een leeftijdsbewust personeelsbeleid, crisis of geen crisis. In het volgende punt gaan we na in welke mate de lokale besturen nu reeds werk maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid.
׀58 ׀
> 4.7.
Leeftijdsbewust personeelsbeleid
Met leeftijdsbewust personeelsbeleid bedoelen we een personeelsbeleid dat erop gericht is om medewerkers zo lang mogelijk vitaal, gemotiveerd en inzetbaar te houden (Thunnissen, 2005, p. 592). Op korte termijn denken we aan maatregelen die zich richten op de oudere medewerkers om vroegtijdige uitstroom te voorkomen. Dergelijke curatieve maatregelen volstaan echter niet. Een volwaardig leeftijdsbewust personeelsbeleid richt zich immers niet alleen op het einde van de loopbaan, maar richt zich op alle leeftijdscategorieën. De bedoeling is dat er een lange termijn visie op de loopbaan wordt ontwikkeld zodat de mogelijkheidsvoorwaarden gecreëerd worden om tot aan de pensioenleeftijd actief en gemotiveerd te blijven. Leeftijdsbewust personeelsbeleid is in die zin een proactief beleid. Leeftijdsbewust personeelsbeleid impliceert niet dat er nieuwe personeelsinstrumenten worden ingezet, maar wel dat de bestaande personeelsinstrumenten leeftijdsbewust worden ingezet en geïntegreerd zijn in de visie en strategie van de organisatie (Vanmullem & Hondeghem, 2005, pp. 9-10). Voor de operationalisering van leeftijdsbewust personeelsbeleid hebben we ons gebaseerd op het model van Vanmullem & Hondeghem (2005) waarin concrete acties worden gespecificeerd volgens instroom, doorstroom en uitstroom. Daarnaast worden er in het model een aantal kritische succesfactoren voor het slagen van een leeftijdsbewust personeelsbeleid geïdentificeerd. De kritische succesfactoren zijn informatie en communicatie, competentiemanagement, organisatiecultuur, degelijke arbeidskenmerken en stimulerende leidinggevenden. In de survey werden een 20 tal aspecten van leeftijdsbewust personeelsbeleid bevraagd. De secretaris kon daarbij telkens aanduiden of het personeelsbeleid op dat vlak ‘helemaal niet actief’, ‘eerder niet actief’, ‘eerder actief’ of ‘heel actief’ was. De resultaten van deze bevraging staan opgelijst in tabel 10. De items staan gerangschikt van de meest frequente tot de minst frequente praktijken. Het gaat hier niet om een exhaustieve opsomming van alle mogelijke leeftijdsbewuste acties, maar het laat ons wel toe om de onderzoeksvraag te beantwoorden in welke mate de lokale besturen reeds werk maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid.
׀59 ׀
Gemiddeld gaf men aan op 5 van de 20 items actief te zijn. Over het algemeen kunnen we dus stellen dat leeftijdsbewust personeelsbeleid nog niet echt leeft binnen de lokale besturen. De items vertonen onderling ook een sterke correlatie16. Dit wil zeggen dat men ofwel op veel punten actief is, ofwel op (bijna) geen. Op basis van de 20 items uit tabel 10 die kenmerken van leeftijdsbewust personeelsbeleid (LBPB) weergeven, maken we een somschaal17 aan die de mate van LBPB weergeeft. Hoe hoger de score op de schaal, hoe meer het personeelsbeleid gekenmerkt kan worden als ‘leeftijdsbewust’. De somschaal voor LBPB heeft een minimumwaarde van 20 (op alle aspecten ‘helemaal niet actief’) en een maximumwaarde van 63, hetgeen onder de theoretische maximumwaarde van 80 ligt. Dit wil zeggen dat geen enkel bestuur ‘helemaal actief’ was op alle 20 items. Op basis van deze somschaal stellen we vast dat bijna 60 % van de secretarissen die hebben deelgenomen aan het onderzoek, hun bestuur gemiddeld een score van 2 (‘niet actief’) of lager (‘helemaal niet actief’) gaven voor de 20 items. Dit wijst er dus op dat de meerderheid van besturen (nog) niet echt actief zijn op het vlak van leeftijdsbewust personeelsbeleid. De gemiddelde score van de somschaal bedraagt 38, hetgeen er eveneens op wijst dat leeftijdsbewust personeelsbeleid nog niet echt is ingeburgerd in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Naast deze 20 items, bevatte de vragenlijst ook een paar vragen die peilden naar de kennis van de secretaris over de gemiddelde leeftijdssamenstelling van het personeelsbestand en naar specifieke maatregelen gericht op oudere medewerkers.
16
De Cronbach’s alpha van de items uit tabel 10 bedraagt 0,91 hetgeen wijst op een sterke onderlinge samenhang van de items.
17
De somschaal voor LBPB werd alleen aangemaakt als er geen ontbrekende waarden waren op de 20 items. Dit kon gedaan worden voor 329 observaties.
׀60 ׀
In wat volgt gaan we dieper in de resultaten op de afzonderlijke items. We doen dit aan de hand van de volgende zes thema’s: 1) de beschikbaarheid van managementinformatie als input voor het voeren van een leeftijdsbewust personeelsbeleid, 2) de mate waarin ‘langer werken’ leeft, 3) vorming, training en opleiding, 4) competentiemanagement, 5) loopbaanbeleid en (horizontale) mobiliteit en ten slotte 6) de combinatie tussen werk en privéleven. Om dit hoofdstuk over het personeelsbeleid af te sluiten, bespreken we ten slotte het verband tussen modern personeelsbeleid en leeftijdsbewust personeelsbeleid.
׀61 ׀
Tabel 10. Aspecten (antwoordverdeling in %)
van
een
leeftijdsbewust
personeelsbeleid
Helemaal niet actief
eerder niet actief
eerder actief
heel actief
Stimuleren van alle leeftijdscategorieën om deel te nemen aan opleiding
11,2
17,6
52,5
18,7
Voorzien in trainingen en opleidingen voor blijvende inzetbaarheid
14,4
23,3
50,6
11,8
14,3
33,8
41,3
10,6
Het bewust omgaan met verlofsystemen in functie van een optimaal personeels- en organisatiebeleid
16,2
33,5
39,6
10,7
Aandacht voor taakverbreding en –versmalling
23,8
36,8
37,7
1,7
Informeren en communiceren over loopbaanmogelijkheden
18,0
45,2
34,8
2,0
Competentiemanagement
26,7
37,1
29,9
6,3
Oudere werknemers mentorrollen laten opnemen
33,7
39,2
24,2
2,9
Aanpassen van arbeidsomstandigheden voor oudere werknemers
29,2
48,8
20,2
1,7
Loopbaanmanagement
32,1
46,8
19,7
1,5
Bevorderen van horizontale mobiliteit
39,5
40,1
19,6
0,9
Exitgesprekken voeren
55,0
28,8
13,0
3,2
Aan individuele loopbaanplanning doen
37,0
48,0
14,7
0,3
Streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide
52,5
34,3
13,0
0,3
54,2
33,1
12,1
0,6
55,0
35,7
8,4
0,9
60,6
32,5
6,7
0,3
Sensibiliseren rond langer werken
59,5
35,3
5,2
0,0
Bewust rekruteren bij oudere leeftijdscategorieën
64,0
31,1
4,9
0,0
Screenen van selectieprocedures op leeftijdsdrempels
67,9
28,9
2,6
0,6
Het bewust omgaan met systemen van deeltijds werk in functie van een optimaal personeels- en organisatiebeleid
(Gedeeltelijk) belonen op basis van prestaties en competenties Systematisch analyseren van personeelsgegevens per leeftijdscategorie Reserveren van functies voor minder inzetbare oudere medewerkers (landingsbanen)
׀62 ׀
> 4.7.1.
Eerst weten, dan actie ondernemen
Een goed beleid is een geïnformeerd beleid en dit geldt ook voor een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Concreet betekent dit dat het in de eerste plaats belangrijk is dat men zich bewust wordt van de leeftijdssamenstelling van het personeel en dat men personeelsgegevens systematisch analyseert volgens leeftijdscategorie. Bijna 70 % van de secretarissen antwoordde positief op de vraag of ze, zonder dit te moeten opzoeken, weten wat de gemiddelde leeftijd is van het personeel. En 65 % gaf aan ook het percentage van 50-plussers te weten. De andere 35 % van de secretarissen wist dit dus niet op het moment van de bevraging. Als we kijken naar de besturen die in sterke mate te maken hebben met de vergrijzing van hun personeel, namelijk waar meer dan 30 % van het personeel ouder is dan 50 jaar, (dit is het geval voor ongeveer 17 % van de besturen), zien we dat van deze groep al 78 % van de secretarissen aangeeft dit percentage te kennen. In elk lokaal bestuur zou er gemakkelijk informatie beschikbaar moeten zijn over de leeftijdsverdeling per departement of dienst. Op basis hiervan kan men dan toekomstige evoluties inschatten en hierop inspelen. In de eerste plaats denken we hierbij aan de verwachte uitstroom als gevolg van pensionering. Er moet worden vermeden dat men plots geconfronteerd wordt met een grote uitstroom van mensen met alle gevolgen van dien voor de continuïteit van de dienstverlening. Als mensen van de ene op de andere dag de organisatie verlaten zonder dat men heeft nagedacht over systemen van kennisoverdracht, loopt men niet alleen het risico om een pak aan ervaring en kennis te verliezen, ook zou men wel eens voor verrassingen kunnen komen te staan als blijkt dat men niet voorbereid is op het aanwerven van nieuwe medewerkers. Uiteraard volstaat het cijfermatig inschatten van de toekomstige pensionering niet. Leidinggevenden zouden de pensioenplannen van 55plussers zeker ook aan bod moeten laten komen in functioneringsgesprekken.
׀63 ׀
Leeftijdsbewust personeelsbeleid houdt ook in dat men proactief streeft naar een evenwichtige leeftijdspiramide. Op die manier vermijdt men niet alleen dat er zich een ware pensioneringsgolf voordoet, maar ook dat er een generatiekloof ontstaat of dat een grote groep medewerkers in dezelfde levensfase zit waardoor er minder mogelijkheden zijn om in te spelen op de behoeften van bepaalde doelgroepen (zoals het aanbieden van deeltijds werk of loopbaanonderbreking voor mensen met jonge kinderen) (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 11). Uit de bevraging bleek dat slechts 13 % van de besturen hier aandacht voor had. Voor ruim de helft van de besturen (52 %) was streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide helemaal geen beleidstopic. Als we nagaan of men reeds actief was op het vlak van het systematisch analyseren van personeelsgegevens per leeftijdscategorie zijn de percentages bedroevend. Slechts een kleine 9 % van de besturen was hier mee bezig (zie tabel 10). Nochtans is het in kaart brengen van personeelsprocessen per leeftijdscategorie een eerste stap op weg naar een leeftijdsbewust personeelsbeleid op maat van de organisatie. Nemen oudere werknemers minder deel aan vorming en opleiding? Is er een relatie tussen leeftijd en bevorderingen in de organisatie? Wat is de gemiddelde pensioenleeftijd? Werven we vooral jongere medewerkers aan? Zijn oudere medewerkers vaker ziek? Dit zijn enkele zaken waar men een zicht op zou moeten hebben om te weten welke acties er nodig zijn. > 4.7.2.
Langer blijven werken?
Een leeftijdsbewust personeelsbeleid omvat op korte termijn maatregelen die erop gericht zijn de oudere personeelsleden langer aan het werk te houden. Er zijn verschillende redenen waarom mensen vroegtijdig de arbeidsmarkt verlaten. Thunnissen (2005) maakt een onderscheid tussen uittredingsmotieven en andere invloedsfactoren. Bij uittredingsmotieven spelen naast financiële motieven (namelijk de vraag of blijven werken financieel nodig of voordelig is) ook arbeidsinhoudelijke motieven een rol. Arbeidsinhoudelijke motieven omvatten verschillende dimensies zoals de arbeidstevredenheid en motivatie, de inzetbaarheid en de belastbaarheid van de oudere medewerker (Thunissen, 2005, p. 585).
׀64 ׀
Deze uittredingsmotieven worden beïnvloed door een aantal factoren. Deze invloedsfactoren situeren zich op het individuele niveau, op het niveau van de organisatie en op het maatschappelijke niveau. Op het maatschappelijk niveau denken we aan de pensioenleeftijd en de sociale zekerheid die een invloed hebben op de financiële motieven. Op het individuele niveau denken we aan persoonsgebonden factoren zoals de gezondheids- en gezinssituatie en het ervaringsverleden van de medewerker die een invloed hebben op de inzetbaarheid. Ten slotte zijn er ook organisatiegebonden factoren die het besluitvormingsproces van oudere werknemers om al dan niet langer te blijven werken, kunnen beïnvloeden. (Thunnissen, 2005, pp. 586-589). In dat opzicht draagt de heersende organisatiecultuur of de ideeën die men heeft ten opzichte van langer werken, ertoe bij of mensen al dan niet gestimuleerd worden om langer actief te blijven. Op basis van de survey, stelden we echter vast dat in de lokale besturen langer blijven werken niet echt een issue was. Slechts 5 % van de besturen was ‘eerder actief’ op het vlak van sensibiliseren rond langer werken. En in amper een kleine 9 % van de besturen had men concrete plannen uitgewerkt om oudere medewerkers te ontmoedigen om vervroegd te stoppen met werken. Bovendien beperkten deze plannen zich in de meeste gevallen tot het voorzien van systemen van arbeidsduurvermindering en loopbaanonderbreking. Hoewel we niet ontkennen dat arbeidsduurvermindering aan het einde van de loopbaan een belangrijke motivator kan zijn om langer aan de slag te blijven, is het raadzaam om niet enkel en alleen hierop in te zetten. Het is immers zaak om niet enkel een ‘ontziebeleid’ te voeren, maar om ook werk te maken van een echt ‘kansenbeleid’ (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 21; Thunnissen, 2005, p. 597). Het aanpassen van de arbeidsomstandigheden voor oudere werknemers kwam al iets vaker voor: 22 % van de secretarissen gaf aan dat men hier actief mee bezig was. Niettemin was ongeveer 30 % van de besturen hier helemaal niet actief mee bezig. De vraag is wel wat er dan verstaan wordt onder het aanpassen van de arbeidsomstandigheden. Dit is uiteraard zeer ruim. Het reserveren van functies voor minder inzetbare oudere medewerkers, zogenaamde ‘landingsbanen’, maakte in slechts 7 % van de besturen deel uit van het personeelsbeleid. Het laten opnemen van mentorrollen door oudere
׀65 ׀
medewerkers daarentegen was wel al tamelijk populair: 27 % van de secretarissen gaf aan op dit vlak actief te zijn (zie tabel 10). Mentorschap kan een manier zijn om de kennis en ervaring van oudere medewerkers te waarderen, hetgeen een positieve invloed kan hebben op de bereidheid om te blijven werken. Uit menig onderzoek komt immers naar voren dat een gebrek aan waardering één van de belangrijkste invloedsfactoren is op de beslissingsproces om af te haken (Thunnissen, 2005, pp. 585-588). > 4.7.3.
Vorming, training en opleiding
Uit onderzoek blijkt dat bij de aanvang van de loopbaan veel geïnvesteerd wordt in vorming, training en opleiding (VTO), maar dat de participatie hieraan afneemt naarmate de werknemer ouder wordt. Aangezien levenslang leren een belangrijke pijler is van leeftijdsbewust personeelsbeleid, is het dus zaak om ervoor te waken dat oudere medewerkers voldoende mogelijkheden krijgen om zich bij te scholen en dat de opleidingen afgestemd zijn op de doelgroep (Vanmullem & Hondeghem, 2005, pp. 14-15). Uit de survey bleek dat de lokale besturen het meest actief waren op het vlak van maatregelen die te maken hebben met vorming, training en opleiding: 71 % van de secretarissen gaf aan actief te zijn wat betreft het stimuleren van alle leeftijdscategorieën om deel te nemen aan opleiding. Van alle items, kreeg dit item de meeste positieve antwoorden. Op de tweede plaats kwam het voorzien in trainingen en opleidingen voor blijvende inzetbaarheid: 62 % van de besturen is hier (eerder) actief mee bezig (zie tabel 10). Waarschijnlijk vallen deze hoge percentages voor een groot deel te verklaren doordat in de vorige statuten vorming een voorwaarde was om door te stromen in de functionele loopbaan. In de nieuwe rechtspositieregeling wordt er geen verplicht minimum aantal vormingsuren meer vooropgesteld. In het kader van leeftijdsbewust personeelsbeleid is het belangrijk dat men in de toekomst zal blijven inzetten op het aanbieden van VTO-kansen voor alle leeftijden.
׀66 ׀
Ondanks deze inspanningen in de lokale besturen om te voorzien in trainingen en opleidingen voor blijvende inzetbaarheid, stellen we toch vast dat ongeveer 70 % van de secretarissen het trainen en opleiden van personeel zodat ze breed inzetbaar zijn ‘een probleem’ vond. Het blijft dus een uitdaging om ervoor te zorgen dat het vormingsaanbod afgestemd is op de vormingsbehoeften van de (verschillende categorieën van) medewerkers. > 4.7.4.
Competentiemanagement
Competentiemanagement is één van de kritische succesfactoren voor leeftijdsbewust personeelsbeleid (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 10). Competentiemanagement kan omschreven worden als ‘een samenhangend geheel van methoden die erop gericht zijn competenties van individuen en groepen in kaart te brengen, optimaal in te zetten en te ontwikkelen en dit met het oog op de realisatie van de organisatiedoelen en het performanter maken van de medewerkers’ (De Prins & Melis, 2005, pp. 29-30). Competentiemanagement bevordert het zoeken naar de juiste match tussen de medewerker en de functie (‘de juiste persoon op de juiste plaats’) en stimuleert het verder ontwikkelen van medewerkers. In die zin past competentiemanagement volledig binnen een leeftijdsbewust personeelsbeleid omdat het de blijvende inzetbaarheid van de medewerker vooropstelt. Meer nog, een volwaardig competentiemanagement zet competenties centraal in alle personeelsprocessen: van de personeelsplanning tot rekrutering en selectie, ontwikkeling en vorming, mobiliteit en loopbaanbegeleiding en beloning. Competentiemanagement kan aldus fungeren als een kapstok om leeftijdsbewust personeelsbeleid uit te bouwen tot een geïntegreerd personeelsbeleid. Omwille van deze redenen beschouwen we competentiemanagement als een ‘kritische succesfactor’ voor een leeftijdsbewust personeelsbeleid (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 19).
׀67 ׀
Uit het PASO18 onderzoek in 2003 bij 2373 Vlaamse organisaties bleek dat 1 op 5 organisaties competentiemanagement toepaste. Dit waren voornamelijk grote, dienstverlenende organisaties. Uit het onderzoek bleek ook dat competentiemanagement in de openbare besturen relatief vaak voorkomt in vergelijking met andere sectoren: in 2003 gaf 25 % van de openbare besturen die deelnamen aan het onderzoek aan dat ze competentiemanagement toepassen. Alleen de sectoren onderwijs (32 %) en financiële en zakelijke diensten (31 %) scoorden hoger (De Prins & Melis, 2005, pp. 29-30). Op basis van onze survey data stellen we vast dat in 2008 al 36 % van de gemeenten en OCMW’s actief was op het vlak van competentiemanagement. Onze bevraging liet wel een nuance toe door de antwoordcategorie ‘eerder actief’ en ‘helemaal actief’ aan te bieden. We vonden dat ongeveer 30 % van de besturen ‘eerder actief’ was op het vlak van competentiemanagement en dat slechts 6 % ‘heel actief’ was. We stellen vast dat de OCMW’s in vergelijking met de gemeenten meer werk maakten van competentiemanagement (zie figuur 16) en dat de grootte van de organisatie ook een rol speelde: hoe groter het bestuur, hoe groter de kans dat men actief was op het vlak van competentiemanagement (zie figuren 16 & 17). De survey data bevestigde ook dat competentiemanagement een kritische succesfactor is voor leeftijdsbewust personeelsbeleid. Er was een positief verband tussen het hebben van competentiemanagement en al de overige kenmerken (items) van leeftijdsbewust personeelsbeleid. Bovendien was dit verband voor alle items significant, uitgezonderd voor het item ‘screenen van selectieprocedures op leeftijdsdrempels’. Of anders bekeken: besturen die competentiemanagement hadden, waren gemiddeld op 7 andere aspecten van leeftijdsbewust personeelsbeleid actief, terwijl besturen die geen competentiemanagement hadden, gemiddeld slechts op 3 kenmerken positief scoorden.
18
PASO staat voor Panel Survey of Organizations en is de naam voor een survey die sinds 2001 jaarlijks een zelfde groep van organisaties bevraagd. PASO wordt uitgevoerd door een consortium van onderzoekers van de Katholieke Universiteit Leuven, Universiteit Antwerpen en Idea Consult (De Prins & Melis, 2005, p. 27).
׀68 ׀
Competentiemanagement heeft overigens niet alleen een meerwaarde in het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. In het algemeen wordt competentiemanagement beschouwd als een belangrijke hefboom voor strategisch ‘Human Resources Management’. Bij een strategisch HR-beleid is het de bedoeling om een verticale integratie tot stand te brengen tussen de strategische organisatiedoelstellingen enerzijds en de ‘human resources’ die hiervoor aangewend moeten worden anderzijds. Competentiemanagement kan hiertoe bijdragen omdat het de link legt tussen de objectieven van de organisatie en het optimaal gebruiken en ontwikkelen van de competenties van het personeel (Parys & Hondeghem, 2002, p. 56). De survey data bevestigden dat HRM en competentiemanagement samengaan. Er was een sterke positieve correlatie tussen het toepassen van competentiemanagement en de score op de component ‘HRM in het personeelsbeleid’19. Uit eerder onderzoek blijkt dat de invoering van competentiemanagement vaak gepaard gaat met een brede cultuur- en/of organisatieverandering (Parys & Hondeghem, 2002, p. 55). Hondeghem (2002) stelt dat overheidsorganisaties competentiemanagement kunnen aanwenden om te veranderen van een traditionele bureaucratie naar een flexibele organisatie met meer nadruk op aanpassingsvermogen en ondernemerschap (Hondeghem, 2002, p. 175 & De Prins & Melis, p. 30). In dat opzicht is de vaststelling dat ongeveer een derde van de lokale besturen actief was op het vlak van competentiemanagement en dat competentiemanagement in de grote besturen zelfs al redelijk goed is ingeburgerd op zich al interessant.
19
Hiervoor werd een Spearman correlatiecoëfficiënt berekend in SAS. De correlatiecoëfficiënt was positief en de p-waarde was kleiner dan 0,001.
׀69 ׀
Figuur 16. Percentage van gemeenten en OCMW’s die competentiemanagement toepassen volgens grootte van het bestuur (in personeelsaantallen) 80 70 percentage
60 50 gemeenten
40
ocmw
30 20 10 0 <50
50-100
100-200
200-500
>500
personeelsaantallen
Figuur 17. Percentage van lokale besturen die ‘actief’ of ‘heel actief’ zijn op het vlak van competentiemanagement volgens grootte van het bestuur (in personeelsaantallen) 70 60 percentage
50 40
heel actief
30
eerder actief
20 10 0 < 50
50 - 100
100 - 200
200 - 500
personeelsaantallen
׀70 ׀
> 500
> 4.7.5.
Loopbaanbeleid en mobiliteit
Naast competentiemanagement is het opzetten van een structureel loopbaanbeleid één van de belangrijkste elementen van leeftijdsbewust personeelsbeleid (Thunnissen, 2005, p. 601). Een loopbaanbeleid is gericht op het afstemmen van de capaciteiten en verwachtingen van de medewerker op de mogelijkheden en behoeften van de organisatie. Een volwaardig loopbaanbeleid is tweeledig. Naast de aanwezigheid van een organisatorisch loopbaanbeleid (het loopbaanmanagement) is er ook aandacht nodig voor individuele loopbaanplanning. Dit laatste houdt echter niet in dat de organisatie moet ‘zorgen’ voor de loopbaan van de medewerker. In een leeftijdsbewust personeelsbeleid is de loopbaan een gedeelde verantwoordelijkheid van de organisatie en de medewerker (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 16). De organisatie moet met andere woorden kansen bieden, maar het individu moet die kansen uiteraard benutten en zelf werken aan de eigen ontwikkeling en inzetbaarheid. Loopbaanbeleid begint met het communiceren en informeren over loopbaanmogelijkheden. Ongeveer 35 % van de secretarissen gaf aan dat het bestuur dit ‘eerder actief’ doet. Slechts 2 % antwoordde hier ‘heel actief’. Opvallend is toch dat deze communicatie in de meerderheid van de besturen op een laag pitje staat: 45 % van de besturen is ‘eerder niet actief’ en 18 % zelfs ‘helemaal niet actief’ op het vlak van communiceren en informeren over loopbaanmogelijkheden. Uit de analyse bleek dat grotere besturen dit wel vaker deden in vergelijking met kleine besturen. Loopbaanmanagement houdt in dat de organisatie een kader of algemeen stroombeleid ontwikkelt waarbij de individuele medewerker perspectieven en kansen krijgt om zijn eigen loopbaan vorm te geven (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 16). Op basis van de survey stellen we vast dat ongeveer 20 % van de besturen ‘eerder actief’ aan loopbaanmanagement doet. Voor slechts 1,5 % van de besturen maakte loopbaanmanagement ‘heel actief’ deel uit van het beleid. In de overgrote meerderheid van de besturen (80 %) was er echter (nog) geen sprake van loopbaanmanagement. Individuele loopbaanplanning kwam nog iets minder vaak voor: ongeveer 15 % van de secretarissen antwoordde dat zijn/haar bestuur op dit vlak actief is, tegenover 48 % en 37 % die respectievelijk ‘eerder niet actief’ en ‘helemaal niet actief’ antwoordden. Het zijn voornamelijk de grotere
׀71 ׀
besturen die aan individuele loopbaanplanning doen. In de groep van besturen met meer dan 500 personeelsleden is het percentage besturen dat aan individuele loopbaanplanning een pak hoger dan het gemiddelde: namelijk 42 % (zie tabel 10). Loopbaanbeleid gaat hand in hand met mobiliteit. Bij mobiliteit denkt men vaak aan verticale mobiliteit of het opklimmen in de organisatie. De mogelijkheden tot verticale mobiliteit (promotie) zijn echter niet onuitputtelijk. Men moet ook durven denken aan andere vormen van mobiliteit, zoals horizontale mobiliteit. Met horizontale mobiliteit bedoelen we het overgaan naar een andere functie op vergelijkbaar niveau of naar een zelfde functie in een andere dienst of lokaal bestuur (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 11). Horizontale mobiliteit past in een leeftijdsbewust personeelsbeleid omdat het een positieve invloed heeft op de inzetbaarheid van mensen. Bovendien is het een manier om ervaringsconcentratie tegen te gaan (Thunnissen, 2005, p. 601). Ervaringsconcentratie is een fenomeen dat wijst op een ervaringspatroon waarbij men een vrij beperkte variëteit aan ervaringen heeft waardoor er een zekere expertise en routine ontstaat. Ervaringsconcentratie doet zich doorgaans voor bij oudere medewerkers die een verleden hebben van zeer gelijkaardige ervaringen op het vlak van leren (scholingservaring), vakinhoud (functie-ervaring) en sociale leven (netwerkervaringen). Het gevolg is dat men beperkte beroepsmatige flexibiliteit heeft (Thijssen & Leisink, 2007, pp. 88-89), hetgeen vooral nadelig is bij verandering. Door horizontale mobiliteit krijgen mensen de kans om verscheidene functie-ervaringen op te doen en nieuwe competenties te ontwikkelen. Bovendien vermijdt men zo dat mensen die te lang op dezelfde stoel blijven zitten, gedemotiveerd raken omdat ze geen uitdagingen meer zien in de job. Ondanks al deze positieve aspecten die verbonden zijn aan horizontale mobiliteit stellen we vast dat nog geen 1 % van de besturen ‘heel actief’ horizontale mobiliteit bevorderde. Net geen 20 % van de besturen deed dit ‘eerder actief’. 40 % van de secretarissen antwoordde dat men ‘eerder niet actief’ was op dit vlak en nog eens 40 % was zelfs ‘helemaal niet’ bezig met het bevorderen van horizontale mobiliteit (zie tabel 10).
׀72 ׀
Al iets meer ingeburgerd zijn taakverbreding en –versmalling. Door middel van taakverbreding kan men dezelfde doelstelling als horizontale mobiliteit nastreven, namelijk het verbreden van de functie-ervaring. Taakversmalling kan op haar beurt een instrument zijn om bepaalde categorieën van medewerkers (tijdelijk) te ontzien. Op basis van de survey data stellen we vast dat ongeveer 39 % van de besturen aandacht had voor taakverbreding en –versmalling.
׀73 ׀
> 4.7.6.
Combinatie werk – privé
Een laatste aspect van leeftijdsbewust personeelsbeleid waar we in dit rapport aandacht aan willen besteden, is de combinatie tussen werk en privéleven. Een goede balans vinden tussen het arbeidsleven enerzijds en het gezinsleven en de vrije tijd anderzijds, is een essentiële voorwaarde om actief te blijven gedurende de hele (lange) loopbaan. Dit blijkt echter vaak een heikel punt te zijn. We stellen vast dat de loopbaan voor veel werknemers geconcentreerd is gedurende een relatief korte periode en samenvalt met de ‘drukke leeftijd’. De socioloog Mark Elchardus omschrijft dit als volgt: “In deze periode moeten beide partners hun loopbaan uitbouwen, hun werk combineren met ouderschap, met het kopen en onderhouden van hun huis, met een actief vrijetijdspatroon en met de opvoeding van de kinderen” (Elchardus & Cohen, 2003, p. 4). Een leeftijdsbewust personeelsbeleid is zich hiervan bewust en vertrekt van het uitgangspunt dat mensen zelf hun loopbaan moeten kunnen organiseren en dat het afwisselen van actieve en inactieve perioden mensen in staat stelt om hun loopbaan als het ware ‘uit te rekken’. Mensen moeten met andere woorden voldoende de kans krijgen om hun batterijen op te laden, om zo het vroegtijdig afhaken ten gevolge van burn-out en fysieke klachten te vermijden. Tegenwoordig bestaan er tal van systemen die tijdelijke werkonderbreking, flexibilisering van de arbeidstijd of minder werken mogelijk maken. Denken we maar aan de mogelijkheden van verlof zonder wedde, ouderschapsverlof, glijdende werkuren, loopbaanonderbreking, arbeidsduurvermindering en deeltijds werk. Over het algemeen wordt er veel gebruik gemaakt van dergelijke systemen in de lokale overheden. In de lokale besturen zijn er bijvoorbeeld relatief veel mensen deeltijds aan het werk. In 2007 was bijna 39 % van het gemeentepersoneel deeltijds aan het werk. In de OCMW’s bedroeg dit percentage zelfs 56 %. Ter vergelijking: in Vlaanderen bedroeg het totale aandeel deeltijdse werknemers ‘slechts’ 29 %. Het hoge percentage van de OCMW’s valt te verklaren door het feit dat OCMW’s zeer veel vrouwen tewerkstellen en dat het (nog steeds) voornamelijk vrouwen zijn die ervoor kiezen om deeltijds te werken (Departement werk en sociale economie, 2008).
׀74 ׀
Het aanbieden van dergelijke systemen is echter niet voldoende. De vraag is of er ook bewust mee wordt omgegaan in functie van een optimaal personeels- en organisatiebeleid? Dit kan enerzijds door ervoor te zorgen dat het niet ten koste gaat van de kwaliteit van de dienstverlening en anderzijds door ervoor te waken dat de werkdruk niet wordt verschoven naar collega’s. Als dat laatste het geval is, schieten de maatregelen hun doel immers volledig voorbij. Bovendien zou het kunnen dat mensen een beroep doen op verlofsystemen, omdat er bijvoorbeeld geen geschikte kinderopvang voor handen is. In dat geval zou men moeten kijken of er geen andere oplossingen zijn, zoals bijvoorbeeld telewerk. Uit de survey bleek dat ongeveer 52 % van de secretarissen van mening was dat men in zijn of haar bestuur bewust omgaat met systemen van deeltijds werk in functie van een optimaal personeels- en organisatiebeleid. Volgens 34 % van de secretarissen was het beleid in zijn of haar bestuur daarentegen ‘eerder niet actief’ op dit vlak en 14 % antwoordde zelfs ‘helemaal niet actief’. Voor het item ‘bewust omgaan met verlofsystemen in functie van een optimaal personeels- en organisatiebeleid’ vonden we gelijkaardige percentages (zie tabel 10).
׀75 ׀
> 4.8.
Conclusie: relatie tussen HRM en leeftijdsbewust personeelsbeleid
Om dit hoofdstuk over personeelsbeleid af te sluiten, gaan we nog even in op de relatie tussen ‘modern personeelsbeleid’ en ‘leeftijdsbewust personeelsbeleid’. Zoals gezegd houdt een leeftijdsbewust personeelsbeleid niet in dat men nieuwe personeelsinstrumenten gaat ontwikkelen, maar wel dat de bestaande personeelsinstrumenten leeftijdsbewust worden ingezet. In die zin kan men stellen dat het voeren van een modern personeelsbeleid de voorwaarde is om een leeftijdsbewust personeelsbeleid te kunnen ontwikkelen. De survey data bevestigen dit: er is een sterke positieve correlatie (r=0.52, p<0.001) tussen de somschaal voor modern personeelsbeleid en de somschaal voor LBPB. Hoge waarden op de ene schaal, gaan dus samen met hoge waarde op de andere schaal. Een aanbeveling zou dus kunnen zijn dat men eerst werk moet maken van HRM vooraleer stappen te zetten in de richting van LBPB. Echter, deze stelling ook kan worden omgedraaid: gegeven de noodzaak om werk te maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid, zouden de besturen dit kunnen aangrijpen als een kans om hun personeelsbeleid te moderniseren en te professionaliseren.
׀76 ׀
5. Pensioenproblematiek Het tweede thema dat aan bod kwam in de bevraging, was de pensioenproblematiek van de lokale besturen. Het was de bedoeling om een zicht te krijgen op wat er leeft in de lokale besturen ten aanzien van twee brandend actuele pensioenthema’s: enerzijds de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen en anderzijds het aanvullend pensioen voor contractanten. > 5.1.
Het pensioenstelsel van de lokale besturen: de ‘pools’
De gemeenten en OCMW’s kunnen worden ingedeeld in vier groepen of zogenaamde ‘pools’ op basis van de manier waarop ze de pensioenen van hun ambtenaren financieren. Pool 1 en 2 bevat de besturen die zijn aangesloten bij een stelsel waarvan het beheer in handen is van de RSZPPO. Dit wil zeggen dat de RSZPPO de pensioenbijdragen int en overdraagt aan de Pensioendienst voor de Overheidssector die op haar beurt in staat voor de berekening en betaling van de eigenlijke pensioenen20 (Gysen & Janvier, 2007, pp. 17-19). We onderscheiden zoals gezegd twee stelsels of ‘pools’ waarvan het beheer in handen is van de RSZPPO: pool 1 is het gemeenschappelijk pensioenstelsel van de lokale overheden en pool 2 is het stelsel van de sinds 1994 bij de RSZPPO aangesloten besturen. Beide stelsels hebben gemeen dat de financiering gebeurt op basis van repartitie. Dit wil zeggen dat de ambtenarenpensioenen rechtstreeks betaald worden met werkgevers- en werknemersbijdragen op het loon van de actieve ambtenaren. Verder is de aansluiting vrijwillig (en sinds 2003 hanteert men in pool 2 zelfs een aantrekkelijke instapregeling) maar onherroepelijk. Dat laatste om te vermijden dat besturen zich zouden terugtrekken uit het stelsel om zo de ingebouwde solidariteit van het stelsel te ontlopen (Gysen & Janvier, 2007, pp. 19-21).
20
Voor besturen uit pool 2 bestaat de mogelijkheid om het beheer en de uitbetaling van de pensioenen toe te vertrouwen aan een voorzorgsinstelling (Gysen & Janvier, 2007, p. 21).
׀77 ׀
De werknemersbijdrage bedraagt in beide pools 7,5 %. De werkgeversbijdrage voor pool 1 bedraagt sinds 1997 20 %. In pool 2 is de werkgeversbijdrage de laatste jaren stelselmatig opgetrokken van 22 % in 2005 tot 27 % in 2009 (Janvier, Gysen & Suykens, 2009, p. 13). Men verwacht dat bij ongewijzigd beleid de bruto bijdragevoet (werkgevers- en persoonlijke bijdragen) ongezien zal stijgen tot 82,2 % in 2046 (Exsyspen, 2007, p. 5). Als we alleen kijken naar de Vlaamse gemeenten en OCMW’s (en dus de Brusselse, Waalse en andere lokale overheden zoals provinciebesturen, buiten beschouwing laten) stellen we vast dat de overgrote meerderheid, namelijk 571 van de 61521 tot pool 1 behoort (zie tabel 11). Pool 2 telt 10 Vlaamse besturen. Merken we wel op dat het hier gaat om enkele grote centrumsteden zoals Gent en Antwerpen. Lokale besturen konden er ook voor kiezen om zich te wenden tot een zogenaamde voorzorgsinstelling. Dit is een instelling die is opgericht om collectieve rust- en overlevingspensioenfondsen te beheren. Besturen die dit doen, vormen pool 3 (Gysen & Janvier, 2007, pp. 23-24). In Vlaanderen zijn er 34 besturen die tot pool 3 behoren (zie tabel 11). Tot slot zijn er in België ook nog een aantal gemeenten en OCMW’s die zelf instaan voor de betaling van de pensioenen van hun ambtenaren door middel van een eigen pensioenfonds (pool 4). In Vlaanderen zijn er echter geen gemeenten of OCMW’s meer die dit doen.
21
Het OCMW van Herstappe heeft geen eigen personeelsleden en valt dus ook niet onder te brengen in één van de vier pools. Daarom tellen we hier 615 in plaats van 616 besturen.
׀78 ׀
Tabel 11. Aantal Vlaamse gemeentebesturen en OCMW’s per pool Aantal Vlaamse gemeenten en OCMW’s pool 1:
gemeenschappelijk pensioenstelsel van RSZPPO
571
pool 2: stelsel van nieuw bij RSZPPO aangesloten besturen
10
pool 3: bij een voorzorgsinstelling aangesloten besturen
34
pool 4: besturen met eigen pensioenfonds
0
Bron: RSZPPO, 2008
> 5.2.
Motivaties van niet bij RSZPPO aangesloten besturen
In Vlaanderen zijn er nog 34 gemeenten en OCMW’s die niet zijn toegetreden tot het gemeenschappelijk stelsel van de RSZPPO, maar zoals gezegd behoren tot pool 3. Het betreft voornamelijk Limburgse besturen die aangesloten zijn bij de Limburgse provinciale pensioenkas. Het is interessant om te weten in welke mate deze besturen geconfronteerd worden met de stijgende pensioenlast en of ze van plan zijn om in de toekomst toe te treden tot het gemeenschappelijk stelsel van de RSZPPO en waarom ze dit wel of niet overwegen te doen. Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden, hebben we tussen oktober en december 2008 een email enquête verstuurd naar deze 34 besturen. Deze bevraging was eveneens gericht aan de secretaris. Uiteindelijk ontvingen we 18 ingevulde vragenlijsten, hetgeen een responsgraad van 53 % opleverde. Op basis van deze korte bevraging hebben we de volgende vaststelling gedaan.
׀79 ׀
1) In de meerderheid van deze besturen zal men ook te maken krijgen met het probleem van de betaalbaarheid van de ambtenarenpensioenen: twaalf besturen gaven aan dat ze ‘in redelijke sterke mate’ geconfronteerd worden met de stijgende pensioenlast, één secretaris antwoordde zelfs ‘in zeer sterke mate’. Daarnaast waren er vier besturen in de steekproef voor wie dit eerder in beperkte mate het geval zou zijn. Eén secretaris gaf aan dit niet te weten (zie tabel 12). Tabel 12. In welke mate wordt uw bestuur geconfronteerd met de stijgende pensioenlast? aantal besturen
%
in zeer sterke mate
1
6
in redelijk sterke mate
12
67
in beperkte mate
4
22
weet niet
1
5
totaal
18
100
2) Vijf besturen gaven aan reeds te beschikken over een reserve met het oog op de betaalbaarheid van de ambtenarenpensioenen. Eén bestuur was bezig met het aanleggen ervan en 6 besturen hadden hier plannen voor. Eén op drie van de besturen was niet van plan om hier mee te starten (zie tabel 13) Tabel 13. Aanleggen van een reserve aantal besturen
%
ja, er is reeds een reserve
5
28
ja, we zijn bezig met het aanleggen van een reserve
1
6
neen, maar hier zijn wel plannen voor
6
33
neen, en hier zijn ook geen plannen voor
6
33
totaal
18
100
׀80 ׀
3) We peilden ook naar de doorslaggevende redenen waarom het bestuur in het verleden niet was toegetreden tot het solidair stelsel van de RSZPPO. Er werd een lijst van zes mogelijke redenen aangeboden. Men kon alle redenen aanduiden die van toepassing waren en daarnaast werd de mogelijkheid geboden om een andere reden op te geven. De meest voorkomende reden was het feit dat hier geen noodzaak toe was (n=6). Op de tweede plaats kwam de expertise van Ethias om een actuariële planning en een fondsenbeheer op maat van het bestuur te maken (n=5). De ‘reden’ dat dit een beslissing was die in het verleden genomen was, werd ook vijf keer vermeld. Twee secretarissen gaven als reden de financiële gevolgen van de aansluiting. De autonomie van het bestuur werd ook twee keer als reden opgegeven om niet toe te treden tot het gemeenschappelijk stelsel. 4) Geen enkel bestuur gaf aan dat het van plan is om in de toekomst toe te treden tot het gemeenschappelijk stelsel van de RSZPPO. Zes van de achttien besturen gaven hiervoor geen specifieke reden op. Vijf besturen gaven als reden dat men tevreden is over de huidige pensioenregeling. Het feit dat de werkgeversbijdrage zou verhogen, was voor drie besturen een reden om het niet te doen. De overige vier besturen gaven als ‘reden’ respectievelijk het feit dat de provinciale pensioenkas over een reserve beschikt, het repartitiestelsel van het gemeenschappelijk stelsel, de autonomie van het bestuur en het feit dat binnen het bestuur ‘statutaire tewerkstelling primeert zodat het eigen stelsel leefbaar wordt gehouden’.
׀81 ׀
> 5.3.
De betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen
De survey had de bedoeling om na te gaan hoe de secretarissen stonden tegenover een aantal oplossingen voor de pensioenproblematiek. We hebben dit gedaan door dertien stellingen voor te leggen waarop men telkens kon antwoorden of men het hiermee helemaal oneens, eerder oneens, noch eens / noch oneens, eerder eens of helemaal eens was. De antwoordverdelingen in percenten en de gemiddelde scores op deze stellingen, staan in tabel 16. De stelling kunnen gegroepeerd worden volgens vijf thema’s. Twee stellingen (2,3) geven de mate weer waarin de lokale besturen wakker liggen van de pensioenproblematiek of belichten met andere woorden de ‘sense of urgency’ bij de lokale besturen. Vier stellingen (4,5,10,13) gaan over de verhouding tussen het aantal vastbenoemden en contractanten. Eén stelling gaat over het verplicht maken van de aansluiting bij het gemeenschappelijk stelsel van de RSZPPO (11). Vijf stellingen (1,7,8,9,11) gaan over de aard en de berekeningswijze van het ambtenarenpensioen. En ten slotte is er een stelling over de leeftijd waarop ambtenaren met pensioen gaan (6). In wat volgt zullen we de resultaten aan de hand van deze vijf thema’s bespreken. Waar nodig, zullen we ook verwijzen naar enkele resultaten uit tabel 22. > 5.3.1.
Sense of urgency
Liggen de lokale besturen eigenlijk wel wakker van de pensioenproblematiek? Als we op de perceptie van de secretaris moeten afgaan, is het antwoord negatief. Maar liefst 60 % van de secretarissen was het eens met de stelling dat “zolang de werkgeversbijdrage niet omhoog wordt getrokken, de lokale besturen niet wakker liggen van de betaalbaarheid van de pensioenen”. Nog net geen vijfde van de secretarissen (18,2 %) vond dat de lokale besturen wél wakker liggen van de pensioenproblematiek. Een andere indicatie dat de ‘sense of urgency’ ten tijde van de bevraging eerder aan de lage kant was, is dat maar liefst 87,1 % van de secretarissen instemde met de stelling dat “de lokale besturen gesensibiliseerd (en geresponsabiliseerd) moeten worden met betrekking tot de betaalbaarheid van de pensioenen van hun ambtenaren”. 37 % van de secretarissen was het hier zelfs ‘helemaal eens’ mee (zie tabel 16).
׀82 ׀
In de vragenlijst was ook een vraag opgenomen die peilde naar de reeds genomen initiatieven (zie tabel 22). Daaruit bleek dat 9,4 % van secretarissen volmondig ja kon antwoorden op de vraag of “het bestuur de scenario’s en conclusies van de Exsyspenstudie22 kende”. 17,1 % van de secretarissen gaf aan dat men dit in beperkte mate kende. In de meerderheid van besturen (73,5 %) was men dus volgens de secretaris niet op de hoogte van de prognoses van de Exsyspenstudie over de toekomstige bijdragevoeten. We vroegen ons ook af hoeveel besturen er reeds bezig zijn met het aanleggen van een reserve. Op basis van de survey concluderen we dat dit nog niet veel gedaan werd ten tijde van de bevraging: 83,8 % van de besturen had zich (nog) niet “aangesloten bij een spaarfonds om een reserve op te bouwen”. De andere 16,2 % van de besturen had dit wel gedaan. We merken op dat de survey een momentopname was, en dat de situatie ondertussen kan veranderd zijn. Over de tijd heen zien we bijvoorbeeld een kleine verschuiving in de mate waarin men geïnformeerd is over de pensioenproblematiek. Van de besturen die voor 10 december 2008 de vragenlijst hadden opgestuurd, kende nog maar 23 % van de besturen de prognoses van de Exsyspenstudie. Bij de besturen waarvan we de vragenlijst tussen 10 december 2008 en 9 februari 2009 kregen, kenden daarentegen ‘al’ 45 % deze studie.
22
In de vragenlijst werd er uitgelegd waarvoor de Exsyspenstudie staat, namelijk voor: Expertsystemeen Pensioenen van de Bijzondere Commissie van de Lokale Besturen.
׀83 ׀
> 5.3.2.
Verhouding statutair-contractueel
> 5.3.2.1. Het ombuigen van de trend van dalende statutaire tewerkstelling Eén van de belangrijkste oorzaken van de krimpende financieringsbasis van het gemeenschappelijk stelsel van de RSZPPO (pool 1 en pool 2) is dat de lokale besturen steeds minder statutairen tewerkstellen (zie Janvier & Peeters, 2006). In alle lokale besturen in België daalde het aandeel vastbenoemden in de periode 1995-2004 van 55 % naar 44 %. Bovendien is de vergrijzing van het personeel het sterkst onder de groep van statutairen (zie figuren 13 en 14). Met andere woorden: vooral de statuaire personeelsleden naderen de pensioenleeftijd zonder dat zij als groep worden vervangen (Gysen, 2006, pp. 623 & 626). Hierdoor komt de steeds groter wordende last (aantal pensioenen neemt toe) op een steeds kleiner wordende groep van vastbenoemden te liggen. De vakbonden ACOD, ACV en VSOA zijn daarom voorstander van het verhogen van de statutaire tewerkstelling (Vanmullen & Hondeghem, 2008, pp. 73- 79). Ze verwijzen hierbij naar de conclusies van de Exsyspenstudie (variant 7). Deze studie toonde immers aan dat het ombuigen van de dalende trend van vaste benoemingen een significante impact heeft op de bijdragevoeten. Door het aandeel statutaire personeelsleden opnieuw te laten toenemen, wordt de stijging in de bijdragepercentages in redelijk sterke mate gemilderd (Gysen & Janvier, 2007, p. 52). We gingen na hoe de secretarissen stonden ten opzichte van deze oplossing door hun mening te vragen over de stelling dat “de tewerkstellings- en benoemingsproblematiek van de lokale besturen zou moeten veranderen: de trend van dalende statutaire tewerkstelling moet worden omgebogen”. De survey toont aan dat de meningen hierover verdeeld waren: 38,5 % was het hiermee oneens, 35,2 % eens en 21,8 % was het hier noch eens, noch oneens mee (zie tabel 16). De OCMW-secretarissen staan hier beduidend negatiever tegenover in vergelijking met hun collega’s van de gemeenten. Op zich valt dit misschien niet te verwonderen aangezien OCMW’s over het algemeen meer niet-vastbenoemd personeel tewerkstellen.
׀84 ׀
Een andere stelling luidde dat er “in de lokale besturen principieel gekozen moet worden voor vaste benoemingen, in plaats van voor contractuele tewerkstelling”. De antwoorden op deze stelling correleerde heel sterk met de vorige stelling, maar gemiddeld stond men hier iets negatiever tegenover: 44,6 % was het hier oneens mee en 19,1 % was het noch eens, noch oneens. Iets meer dan een derde (36,6 %) van de secretarissen was het wel eens met het principe van vaste tewerkstelling. Opnieuw zagen we dat OCMW-secretarissen het hier over het algemeen significant vaker meer oneens waren. > 5.3.2.2. Correctiemechanismen voor het solidariteitsprincipe Het gemeenschappelijk stelsel van de RSZPPO (pool 1 en pool 2) is in wezen een solidair repartitiestelsel (Gysen & Janvier, 2007, p. 19). Momenteel is het echter zo dat besturen als het ware misbruik kunnen maken van het solidariteitsprincipe, namelijk doordat hun aandeel statutairen drastischer gedaald is in vergelijking met andere besturen, waardoor ze de factuur van de pensioenen van hun eigen ambtenaren de facto doorschuiven naar de andere besturen. Dit is bijvoorbeeld structureel gebeurd bij de privatisering in de ziekenhuissector. De vastbenoemde personeelscategorie heeft daar een uitdovend karakter, waardoor de ziekenhuizen steeds minder bijdragen tot het stelsel, hetgeen er in feite op neerkomt dat de lokale besturen de pensioenen van de gepensioneerde ambtenaren van deze ziekenhuizen zullen betalen (Gysen & Janvier, p. 41). Een andere manier waarop besturen de solidariteit op dit moment kunnen misbruiken, is door contractanten op het einde van hun loopbaan vast te benoemen. Op deze manier worden volledige pensioenrechten toegekend, terwijl men hier maar een paar jaar voor heeft bijdragen. Wederom maakt men hier onterecht gebruik van de solidariteit van het stelsel door de factuur door te schuiven naar de andere besturen. Deze werkwijze wordt ook wel eens de ‘Alken-truc’ genoemd omdat het gemeentebestuur van Alken in de zomer van 2008 in de pers kwam omdat ze beslist hadden om al het contractueel personeel op de leeftijd van 55 jaar vast te benoemen zodat ze kunnen genieten van een ambtenarenpensioen. Hun argument was dat ze hiermee de discriminatie tussen contractuele en vastbenoemde personeelsleden op het vlak van het pensioen wilden aanklagen (Tegenbos, 01.08.2008 & 09.09.2008). Op basis van de bevraging
׀85 ׀
concluderen we dat het al bij al nogal meevalt met het aanwenden van deze ‘Alken-truc’: 1,8 % van de respondenten gaf toe dat zijn bestuur “de laatste vijf jaar bewust contractanten na de leeftijd van 50 jaar vastbenoemd heeft zodat ze alsnog konden genieten van een ambtenarenpensioen” en 5,5 % van de besturen heeft dit in beperkte mate gedaan (zie tabel 22). Hoe dan ook, het huidige systeem kan niet verbieden dat sommige besturen op deze manier misbruik maken van het solidariteitsprincipe. Jan Gysen van de RSZPPO heeft al herhaaldelijk gepleit voor het invoeren van correctiemechanismen voor deze gang van zaken. Men zou bijvoorbeeld de regelgeving kunnen aanpassen zodat besturen die contractanten op latere leeftijd vast willen benoemen, hiervoor compenserende bijdragen moeten betalen aan het stelsel. De stelling “besturen die een gevoelig groter aandeel contractanten in dienst hebben, ten opzichte van de gemiddelde verhouding tussen vastbenoemden en contractanten, zouden hiervoor compenserende bijdragen moeten betalen aan het pensioenstelsel met solidariteitsprincipe” is een variant op dit idee. Over het algemeen konden de meeste secretarissen zich hier wel in vinden: 53,3 % was het eens met deze stelling, 27,4 % had geen uitgesproken mening (noch eens / noch oneens) en een kleinere groep van 19,3 % was het hiermee oneens. Ten slotte vroegen we ook aan de secretarissen of hun bestuur al dan niet “bewust rekening hield met de pensioenproblematiek bij het vormgeven van het personeelsbeleid”. De meerderheid van de besturen, namelijk 67 %, deden dit niet, 27,8 % deed dit in beperkte mate en slechts 5,3 % van de secretarissen antwoordde hier volmondig ja (zie tabel 22). Dit is toch wel een redelijk verontrustende vaststelling, gezien het feit dat het personeelsbeleid directe implicaties heeft voor de pensioenfactuur.
׀86 ׀
> 5.3.3.
Verplichte aansluiting bij het gemeenschappelijk stelsel
Hoewel er de laatste jaren een groot aantal besturen vrijwillig zijn toegetreden tot het gemeenschappelijk stelsel, zijn er in Vlaanderen nog steeds een 34 tal besturen die dat nog niet gedaan hebben. Op basis van onze bijkomende bevraging van deze besturen van ‘pool 3’, bleek dat van de achttien besturen die de bevraging invulden, geen enkel bestuur van plan was om in de toekomst toe te treden tot het gemeenschappelijk stelsel. Jan Gysen en Ria Janvier stellen zich de vraag of ‘het al gedurende tien jaar gevolgde pad van vrijwillige aansluiting verder dient bewandeld, dan wel of de tijd is aangebroken om de weg van verplichte affiliatie te volgen’ (2007, p. 58). Zij pleiten immers voor een algemene gemeenschappelijke financiering van de pensioenen van de lokale ambtenaren. Ze wijzen op een aantal voordelen die hiermee gepaard gaan, zoals de brede solidariteitsbasis die aldus gecreëerd wordt en het feit dat het op die manier eenvoudiger wordt om algemene hervormingsmaatregelen te nemen aangaande de (financiering van de) pensioenen van de lokale sector (Gysen & Janvier, 2007, pp. 57-58). In de survey hebben we gepeild naar het draagvlak voor deze verplichte aansluiting. Iets meer dan de helft van de respondenten (55 %) was het eens met de stelling dat “de lokale besturen die nog niet zijn aangesloten, verplicht moeten worden om zich aan te sluiten bij het door de RSZPPO beheerde stelsel met solidariteitsprincipe”. Het moet wel gezegd dat een grote groep hier eigenlijk niet van wakker ligt: 35 % antwoordde ‘noch eens, noch oneens’ op deze stelling. Ten slotte gaf een kleine 8 % van de secretarissen aan tegen dergelijke verplichte aansluiting te zijn. Het wekt wellicht geen verwondering dat dit voornamelijk secretarissen waren uit besturen van pool 3. Als we alleen naar deze laatste groep kijken23, zien we dat hier de meerderheid, namelijk 56 %, tegen een verplichte aansluiting was. Ongeveer 12 % was het ‘eens’ met deze stelling en de overige 31 % antwoordde ‘noch eens, noch oneens’.
23
In totaal waren er 16 van de 34 besturen die behoren tot pool 3 vertegenwoordigd in de gerealiseerde steekproef van de survey ‘Management en Innovatie in Lokale Besturen’.
׀87 ׀
> 5.3.4.
Aard en berekeningswijze van het ambtenarenpensioen
Als we het ambtenarenpensioen vergelijken met het werknemerspensioen, kunnen we niet rond de vaststelling heen dat het eerste voordeliger is dan het tweede. Onderzoekers van de KULeuven berekenden op basis van gegevens van het pensioenkadaster voor het jaar 2004 dat het gemiddelde maandelijkse rustpensioenbedrag van ambtenaren 2112 euro bedroeg, terwijl dat voor werknemers amper de helft was, namelijk 925 euro24 (Berghman, e.a., 2007a, p. 25). Het zou echter te kort door de bocht zijn, om op basis van deze cijfers te concluderen dat het ambtenarenpensioen te hoog is. Een drietal bemerkingen zijn hier op zijn plaats. Ten eerste houden deze gemiddelden geen rekening met verschillen in de loopbanen die er achter schuilgaan. De pensioenuitkering wordt immers niet alleen bepaald door de pensioenregeling (werknemer, zelfstandig of ambtenaar) maar ook door kenmerken van de loopbaan, bijvoorbeeld het aantal gewerkte jaren (Studiecommissie voor de Vergrijzing, 2008, p. 81). Ten tweede kunnen we ons de vraag stellen of de conclusie niet eerder is dat het werknemerspensioen te laag is, eerder dan dat het ambtenarenpensioen te hoog is. Als we België bijvoorbeeld vergelijken met andere OESO landen, stellen we vast dat de bruto vervangingsratio25 van het wettelijk pensioen onder het gemiddelde ligt: volgens berekeningen van de OESO ligt de gemiddelde bruto vervangingsratio voor gemiddelde inkomens op 58,7 %, terwijl deze in België 40,4 % bedraagt (Palacios & Whitehouse, 2006, p. 16 & OESO, 2007). In vergelijking met andere OESO landen is de inkomensval die gepaard gaat met pensionering dus relatief groot (zie ook Berghman, e.a., 2007b, p. 6).
24
25
Het rustpensioen voor zelfstandigheden bedroeg volgens deze studie gemiddeld 493 euro per maand (Berghman, e.a., 2007, p. 25). Omdat we in deze bijdrage focussen op het pensioen van statutaire versus contractuele personeelsleden in lokale besturen, zullen we het pensioenstelsel der zelfstandigen niet verder belichten. De vervangingsratio geeft de verhouding weer tussen het bruto inkomen voor pensionering en het bruto pensioeninkomen. In de studie van de OESO (2007) werden de vervangingsratio’s berekend voor gemiddelde inkomens.
׀88 ׀
Ten derde moeten we bij het vergelijken van het ambtenaren- met het werknemerspensioen ook het aanvullend pensioen of tweede pijlerpensioen in rekening nemen. In 2004 genoot reeds 35 % van de nieuw gepensioneerde werknemers van een aanvullend pensioen (Berghman, e.a., 2007b, p. 43). Om de discussie eerlijk te voeren, moet men dus de vergelijking maken tussen het ambtenarenpensioen enerzijds en de som van het privé pensioen (1ste pijler) en aanvullend pensioen (2de pijler) samen, anderzijds. De discussie over de hoogte van het ambtenarenpensioen is een complexe aangelegenheid en we hebben niet de ambitie om in dit rapport deze polemiek te beslechten. Wel kunnen we niet naast de vaststelling dat in de lokale besturen een grote groep contractanten tewerkgesteld zijn, waarvan de meerderheid (nog) geen aanvullend pensioen geniet26 (zie punt 5.5). Daarnaast stellen we vast dat de financiering van het lokale ambtenarenpensioen onder druk staat. De survey had de bedoeling om te peilen naar het draagvlak bij secretarissen ten aanzien van oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen. We hebben ons hiervoor gebaseerd op de verschillende scenario’s van de Exsyspenstudie. Het is in deze context dat we gepeild hebben naar de houding van de secretarissen ten aanzien van vier maatregelen (aan de berekeningswijze) die een verlaging van de pensioenuitkering impliceren. Daarnaast hebben we ook hun houding bevraagd tegenover de aard van het ambtenarenpensioen, namelijk als een ‘uitgesteld loon’.
26
In het kader van de Exsyspenstudie werd aan de hand van een fictief voorbeeld geïllustreerd hoe groot de pensioenkloof is tussen het ambtenarenpensioen en het werknemerspensioen van een lokale overheidsmedewerker op niveau B met een volledige loopbaan. De conclusie van dit experiment was dat de vervangingsratio van het ambtenarenpensioen 66 % bedroeg, terwijl de vervangingsratio van het werknemerspensioen onder dezelfde omstandigheden slechts 46 % was (Gysen & Janvier, 2007, p. 11 & Bijzondere Commissie voor de Pensioenen van de Lokale Besturen, 2007, p. 10).
׀89 ׀
> 5.3.4.1. Pensioen als uitgesteld loon Omwille van historische redenen wordt het ambtenarenpensioen opgevat als een ‘uitgesteld loon’. Enerzijds reflecteert dit de opvatting dat ambtenaren geen “gewone” werknemers zijn en dat ze een speciale relatie hebben tot de overheid: in ruil voor zijn/haar loyaliteit verbindt de overheid zich ertoe om de ambtenaar voor de rest van zijn/haar leven te onderhouden (Bossaert, e.a., 2001, p. 159). Anderzijds werd het ‘uitgesteld loon’ ook beschouwd als een compensatie voor de lagere lonen in de publieke sector ten opzichte van de private sector (Hondeghem, 2000). We vroegen ons af hoe de secretarissen staan ten opzichte van dit principe van uitgestelde wedde. Uit de resultaten van de bevraging blijkt dat de meerderheid van de respondenten (65 %) vond dat ‘het principe van uitgesteld loon behouden moet blijven’, tegenover 19 % die het hiermee oneens was. 16 % had hier geen echte mening over. Over het algemeen wordt het principe van uitgesteld loon dus gedragen door de secretarissen. Er was een significant positief verband tussen de leeftijd van de secretaris en de mate waarin men het eens was met deze stelling. Van de secretarissen die ouder waren dan 55 jaar (ongeveer 30 % van de steekproef) vond ruim 71 % dat het principe van uitgesteld loon behouden moet blijven, terwijl het percentage bij de secretarissen die jonger waren dan 45 jaar (32 %) nog maar 53 % bedroeg. Van deze jongere secretarissen was zelfs 30 % het (helemaal) oneens met deze stelling, waar dit percentage bij de secretarissen die ouder waren dan 55 jaar, slechts 14 % bedroeg. Figuur 18 toont de gemiddelde score op dit item per leeftijdsklasse. De leeftijdsklassen werden zo gekozen dat ze ongeveer even groot zijn27. De trendlijn geeft het positieve verband weer tussen de leeftijd van de secretaris en de mate waarin men vindt dat het principe van uitgesteld loon behouden moet blijven. Op basis hiervan stellen we vast dat het pensioen als een uitgesteld loon minder belangrijk blijkt te zijn voor de jongere
27
De leeftijdsklassen uit figuur 18 en 19 staan voor de volgende percentages van respondenten: 18 % jonger dan 40 jaar, 14 % tussen 40 en 44 jaar, 16 % tussen 45 en 49 jaar, 17 % tussen 50 en 53 jaar, 11 % tussen 54 en 55 jaar, 14 % tussen 56 en 58 jaar en 10 % ouder dan 58 jaar.
׀90 ׀
generaties van secretarissen. Hoewel we toch zien dat de secretarissen die jonger zijn dan 40 jaar, hieraan opnieuw iets meer belang hechten in vergelijking met de secretarissen die tussen 40 en 45 jaar oud zijn. > 5.3.4.2. Niveau van het ambtenarenpensioen Tegenover de stelling dat het ambtenarenpensioen verlaagd moet worden, stonden de secretarissen zeer duidelijk negatief: 82 % van de secretarissen was het oneens met het voorstel om het ambtenarenpensioen te verlagen en meer dan de helft van de secretarissen (54 %) was het hier zelfs ‘helemaal oneens’ mee. Ook hier zien we dat naarmate de leeftijd stijgt, men deze stelling vaker afwijst (zie figuur 19) maar ongeacht de leeftijdsgroep, was men het gemiddeld oneens met de uitspraak dat het ambtenarenpensioen verlaagd moet worden. We kunnen dus besluiten dat het ambtenarenpensioen voor de meeste secretarissen een essentieel onderdeel is van hun psychologisch contract. De term ‘psychologisch contract’ wordt gebruikt om te verwijzen naar de opvattingen van de werknemer over de ruilrelatie van wederzijdse plichten die er bestaat tussen zichzelf en de werkgever (Rousseau, 1995). Janvier, Gysen & Suykens formuleren dit als volgt: “Hoewel de idee dat het ambtenarenpensioen het karakter heeft van een uitgestelde wedde, ietwat op het achterplan dreigt te raken, valt niet te ontkennen dat het ambtenarenpensioen een essentiële arbeidsvoorwaarde is voor degenen die opteren voor een tewerkstelling in dienst, of veeleer nog ten dienste, van de overheid. Het tornen hieraan is juridisch – gegeven de essentie van het statuut dat eenzijdige wijzigingen toelaat – weliswaar mogelijk, maar tegelijk hebben we op dat ogenblik te maken met een ernstige inbreuk op het psychologisch contract, met andere woorden op de impliciete verwachtingen die de ambtenaren hebben ten aanzien van hun overheidswerkgever.” (Janvier, Gysen & Suykens, 2009, p. 113).
׀91 ׀
Figuur 18. Houding ten opzichte van de stelling dat het principe het ambtenarenpensioen als een uitgesteld loon behouden moet blijven (3= noch eens / noch oneens, 4 = eens, 5 = helemaal eens) volgens de leeftijd van de secretaris (met trendlijn) 4,40 4,20 4,00 3,80 3,60 3,40 3,20 3,00 <40 jaar < 45 jaar < 50 jaar < 54 jaar < 56 jaar <=58 jaar > 58 jaar
Figuur 19. Houding ten opzichte van de stelling dat het ambtenarenpensioen verlaagd moet worden (1= helemaal oneens, 2 = oneens, 3 = noch eens / noch oneens) volgens de leeftijd van de secretaris (met trendlijn) 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 <40 jaar
׀92 ׀
< 45 jaar
< 50 jaar < 54 jaar < 56 jaar <=58 jaar > 58 jaar
> 5.3.4.3. Aanpassingen aan de berekeningswijze Er waren drie uitspraken die een aanpassing aan de berekeningswijze van het ambtenarenpensioen28 voorstelden als mogelijke oplossing voor de betaalbaarheid van de pensioenen. De aanpassingen suggereerden dat de pensioenberekening minder voordelig zou moeten zijn, dan nu het geval is. De antwoorden op deze items volgden dezelfde tendens als die van hierboven: de secretarissen staan niet te springen voor maatregelen die raken aan het (hun) ambtenarenpensioen. Dit komt trouwens overeen met het standpunt dat de vakbonden ter zake innemen29 (zie Vanmullem & Hondeghem, 2008). Uit de analyse bleek dat de secretarissen vooral de voorstellen om “de contractuele dienstjaren van voor de vaste benoeming niet meer te laten meetellen” en het voorstel om “de automatische aanpassing van het pensioen aan de loonevolutie, de zogenaamde perequatie, af te schaffen”, sterk afwezen: telkens was ongeveer 72 % van de secretarissen het hier oneens tot helemaal oneens mee. Over het voorstel om de pensioenen te berekenen op het loon dat verdiend werd over de gehele loopbaan en niet langer alleen op basis van het loon van de laatste vijf dienstjaren, staat men gemiddeld wel al iets gunstiger. Hier waren er bij de respondenten ongeveer evenveel voor- als tegenstanders: respectievelijk 42 % en 43 %. Over de drie items heen was er telkens ongeveer 15 % die het noch eens, noch oneens was met de stellingen (zie tabel 16).
28
Voor een overzicht van de berekeningswijze van het ambtenarenpensioen verwijzen we naar het hoofdstuk ‘De overheidspensioenen: een verkenning op lange termijn’ uit het Jaarlijks verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (2005).
29
Dit standpunt van de vakbonden werd recent ook bevestigd in het slotdebat van de studiedag van de VVSG op 19 maart 2009 waarin naast de drie vakbonden (ACOD, ACV en VSOA) ook Marc Suykens van de VVSG en Jan Gysen aanwezig waren.
׀93 ׀
> 5.3.5.
Verhogen van de feitelijke pensioenleeftijd
Uit een onderzoek van het Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming (WAV) bleek dat ambtenaren in 2001 gemiddeld het vroegst toetraden tot het stelsel van het rustpensioen in vergelijking met zelfstandigen en werknemers. De gemiddelde pensioenleeftijd van ambtenaren lag op 58,1 jaar, die van zelfstandigen op 63,2 jaar en die van werknemers op 62,3 jaar (Herremans, 2005, p. 5). Deze cijfers moeten wel voorzichtig geïnterpreteerd worden. De relatief lage pensioenleeftijd van ambtenaren kan bijvoorbeeld deels verklaard worden door het feit dat ambtenaren omwille van medische ongeschiktheid op rustpensioen gesteld kunnen worden, ongeacht de leeftijd (Herremans, 2005, p. 4). Bovendien gaat het hier over de gemiddelde leeftijd waarop men officieel een eerste rustpensioen ontvangt. In die zin zeggen deze cijfers dus niets over de perioden van inactiviteit die hieraan vooraf kunnen gaan, zoals brugpensioen, ziekte en werkloosheid. De studie van het Steunpunt WAV had dan ook de bedoeling om de eindeloopbaan in kaart te brengen. De conclusie uit het onderzoek was dat de meerderheid van de Vlamingen die in 2001 met rustpensioen gingen, hiervoor reeds niet meer actief waren. Een kwart van de werknemers maakte bijvoorbeeld de overgang vanuit het stelsel van het brugpensioen. Hoewel ambtenaren in principe geen gebruik kunnen maken van dergelijke overgangstelsels, bestaat er toch de mogelijkheid dat ambtenaren vroegtijdig uittreden via systemen van ziekteverlof of pré-pensioen (Herremans, 2005, pp. 2, 10 & 11). In tabel 14 staan meer recente en specifieke cijfers over de gemiddelde pensioenleeftijd van lokale ambtenaren. Op basis van deze cijfers stellen we vast dat de gemiddelde pensioenleeftijd in 2007 voor gemeenten 61,7 jaar bedroeg en voor OCMW’s 61,3 jaar. We zien ook dat de gemiddelde feitelijke pensioenleeftijd over de laatste jaren heen steeds hoger is komen te liggen. Het is wel nodig op te merken dat voor de berekening van deze cijfers geen rekening gehouden werd met medische of lichamelijke ongeschiktheid.
׀94 ׀
Als we vervolgens kijken naar de redenen van pensionering, die weergegeven zijn in tabel 15, zien we dat in de periode 2002-2005 maar liefst 23,8 % van lokale ambtenaren op pensioen gesteld werd omwille van lichamelijke ongeschiktheid. Deze reden om met pensioen te gaan, kwam beduidend vaker voor in OCMW’s in vergelijking met gemeenten. Een belangrijke vaststelling uit tabel 15 is dat slechts 3,8 % van de lokale ambtenaren die met pensioen gingen tussen 2002 en 2005 dit deden omdat ze de pensioengerechtigde leeftijd bereikt hadden. Maar liefst 58,5 % was ‘vervroegd op aanvraag’ op pensioen gegaan. En deze mogelijkheid werd iets vaker in de gemeenten toegepast in vergelijking met de OCMW’s. De conclusie die we uit het bovenstaande trekken, is dat hoewel de pensioenleeftijd an sich niet zoveel zegt over het feitelijk uittreden (en de vergelijking met werknemers en zelfstandigheden niet zomaar gemaakt kan worden), de pensioenleeftijd van ambtenaren nog onder de wettelijke pensioenleeftijd ligt30. In het kader van een activeringsbeleid, is het optrekken van de feitelijke pensioenleeftijd dan ook een streefdoel. Het optrekken van de feitelijke pensioenleeftijd is ook belangrijk met het oog op de betaalbaarheid van de pensioenen. De Exsyspenstudie berekende dat zowel het verhogen van de wettelijke pensioenleeftijd als de minimumleeftijd van vervroegde pensioenstelling met twee jaar, een (weliswaar bescheiden) besparing oplevert. Terwijl het verhogen van de wettelijke pensioenleeftijd een wijziging vergt aan de pensioenreglementering van de gehele publieke sector (Gysen & Janvier, 2007, p. 50), kunnen de lokale besturen op individuele basis wel streven naar een hogere feitelijke pensioenleeftijd voor hun personeel. De bovenstaande analyse van de gemiddelde pensioenleeftijd en de redenen van pensionering tonen aan dat hier ruimte voor is.
30
In 2001 bedroeg de wettelijke pensioenleeftijd voor mannen 65 jaar en voor vrouwen 62 jaar. Ondertussen is de wettelijke pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen gelijkgeschakeld en ligt ze op 65 jaar (Herremans, 2005, p. 5).
׀95 ׀
Tabel 14. Evolutie van de gemiddelde pensioenleeftijd in Vlaamse gemeenten en OCMW’s (2004-2007) 2004
2005
2006
2007
Gemeenten
60,85
60,83
61,36
61,70
OCMW's
60,51
60,70
60,81
61,36
Bron: PDOS, 2008 Tabel 15. Procentuele verdeling van redenen van pensionering OCMW's en gemeenten Vlaams gewest voor de periode 2002-2005 Gemeenten Leeftijdsgrens Vervroegd op aanvraag Uitgesteld
OCMW's
Totaal
4,5%
2,6%
3,8%
62,8%
51,6%
58,5%
4,4%
5,0%
4,7%
Lichamelijke ongeschiktheid
15,4%
37,1%
23,8%
Ambtswege
0,04%
0,7%
0,3%
Andere
12,6%
2,7%
8,8%
Totaal
100%
100%
100%
Totaal aantal pensioneringen
2.410
1.515
3.925
Bron: PDOS, 2008 Op basis van de bevraging bij de secretarissen, stellen we echter vast dat in de meerderheid van de besturen ‘langer werken’ nog niet echt een aandachtspunt was in het personeelsbeleid (zie punt 4.7.2). De survey peilde daarnaast ook naar de houding van de secretaris ten aanzien van de stelling dat “ambtenaren meer gestimuleerd moeten worden om te blijven werken tot aan de wettelijke pensioenleeftijd van 65 jaar”. Deze stelling kwam aan bod in het gedeelte van de vragenlijst dat peilde naar het draagvlak voor oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen. De resultaten waren dat 43 % van de secretarissen het ‘eens’ was met deze stelling, 28 % was het hiermee ‘noch eens, noch oneens’ en 29 % was het hiermee ‘oneens’. Hoewel deze stelling gemiddeld positief onthaald werd, waren de meningen hierover duidelijk verdeeld.
׀96 ׀
We merken ten slotte op dat de wetgever reeds een financiële stimulans heeft ingesteld om ambtenaren aan te moedigen langer actief te blijven. Sinds 1 januari 2001 wordt er namelijk een rustpensioencomplement of leeftijdscomplement toegekend aan elke ambtenaar die zijn loopbaan verlengt tot na de leeftijd van 60 jaar. Dit complement wordt toegekend voor elke maand dat men na de leeftijd van 60 jaar gewerkt heeft als een percentage van het jaarlijks nominaal pensioenbedrag. Dit percentage neemt toe met de leeftijd. Een ambtenaar die tot zijn 65e werkt, kan op die manier een totale verhoging van 9 % bekomen (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2005, pp. 92-93).
׀97 ׀
Tabel 16. De houding van de secretaris ten aanzien van aspecten van het ambtenarenstatuut en mogelijke oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen (antwoordverdeling in % en gemiddelde score voor 13 stellingen) helemaal
eerder
noch eens,
eerder
helemaal
gemiddelde
oneens
oneens
noch oneens
eens
eens
score
1. Het principe van het ambtenarenpensioen als een ‘uitgesteld loon’ moet behouden blijven 5,5 %
13,5 %
15,9 %
30,0 %
35,2 %
3,76
2. De lokale besturen moeten gesensibiliseerd (en geresponsabiliseerd) worden met betrekking tot de betaalbaarheid van de pensioenen van hun ambtenaren 0,3 % 2,9 % 9,7 % 50,0 % 37,1 % 4,21 3. Zolang de werkgeversbijdrage niet omhoog wordt getrokken, liggen de lokale besturen niet wakker van de betaalbaarheid van de pensioenen 3,8 % 14,4 % 21,6 % 38,3 % 21,9 % 3,60 4. Principieel moet er in de lokale besturen gekozen worden voor vaste benoemingen, in plaats van voor contractuele tewerkstelling 15,7 % 28,9 % 19,1 % 21,1 % 15,1 % 2,91 5. Het onderscheid tussen contractuele en vastbenoemde personeelsleden wordt best afgeschaft, om in de plaats te komen tot een uniforme rechtspositieregeling 4,9 % 8,0 % 12,9 % 37,7 % 36,6 % 3,93 6. Ambtenaren zouden meer gestimuleerd moeten worden om te blijven werken tot aan de wettelijke pensioenleeftijd van 65 jaar 6,6 %
22,4 %
27,9 %
31,3 %
11,8 %
3,19
7. Bij de berekening van het pensioen, zouden de contractuele dienstjaren van voor de vaste benoeming niet meer mogen meetellen 31,3 %
40,6 %
16,2 %
8,7 %
3,2 %
2,12
8. Het pensioen moet berekend worden op het loon dat verdiend werd over de gehele loopbaan en niet alleen op basis van het loon van de laatste vijf dienstjaren 20,5 %
22,8 %
14,7 %
30,6 %
11,5 %
2,90
9. De automatische aanpassing van het pensioen aan de loonevolutie (perequatie) zou moeten worden afgeschaft
׀98 ׀
9,9 %
3,8 %
2,09
36,8 %
34,5 %
15,1 %
helemaal
eerder
noch eens,
eerder
helemaal
gemiddelde
oneens
oneens
noch oneens
eens
eens
score
helemaal
eerder
noch eens,
eerder
helemaal
gemiddelde
oneens
oneens
noch oneens
eens
eens
score
10. De tewerkstelling- en benoemingspraktijk van de lokale besturen zou moeten veranderen: de trend van dalende statutaire tewerkstelling moet worden omgebogen 12,6 %
25,9 %
21,8 %
26,4 %
13,2 %
3,02
11. De lokale besturen die nog niet zijn aangesloten, moeten verplicht worden om zich aan te sluiten bij het door de RSZPPO beheerde stelsel met solidariteitsprincipe 2,6 %
5,2 %
36,9 %
34,9 %
20,4 %
3,65
5,5 %
2,0 %
1,74
12. Het ambtenarenpensioen moet verlaagd worden 53,9 %
27,7 %
11,0 %
13. Besturen die een gevoelig groter aandeel contractanten in dienst hebben, ten opzichte van de gemiddelde verhouding tussen vastbenoemden en contractanten, zouden hiervoor compenserende bijdragen moeten betalen aan het pensioenstelsel met solidariteitsprincipe 7,3 %
> 5.4.
12,0 %
27,4 %
37,6 %
15,7 %
3,43
Wie moet de stijgende pensioenkosten betalen?
Los van het feit dat er concrete maatregelen moeten worden genomen om de stijgende pensioenkosten te beheersen of binnen aanvaardbare perken te houden, staat het vast dat de pensioenkosten in de toekomst zullen toenemen. Als gevolg van de vergrijzing zal het aantal pensioenen in de komende decennia immers stijgen. Dat er moet betaald worden, staat vast. Wie dat gaat betalen, is een andere vraag. Om na te gaan wie er volgens de secretarissen de verantwoordelijkheid moet dragen inzake het betalen van de stijgende pensioenkosten, hebben we de respondenten gevraagd om een rangorde te geven van de volgende actoren: de federale overheid, de Vlaamse overheid, de provincie, de lokale besturen en de individuele ambtenaar. Ze konden telkens zeggen wie deze last in de eerste plaats moet dragen, wie in de tweede plaats, enzovoort en ten slotte wie hiervoor in de laatste plaats moet opdraaien.
׀99 ׀
De resultaten op deze vraag staan in tabel 17. De percentages moeten verticaal gelezen worden. Dus als we kijken naar wie men op de eerste plaats zette, zien we dat 40 % van de secretarissen de federale overheid aanwees, 29 % vond dat de lokale besturen hiervoor in de eerste plaats verantwoordelijk zijn en nog eens 29 % wees de Vlaamse overheid aan. De provinciale overheid werd slechts door 1,5 % van de respondenten op de eerste plaats gezet. Bijna niemand was de mening toegedaan dat de ambtenaar een duid in het zakje moet doen. Dit blijkt ook uit de percentages in de uiterst rechtse kolom. In deze kolom staat uitgedrukt in percentages hoeveel secretarissen de respectievelijke actoren hier in de laatste plaats verantwoordelijk voor achtten. Ruim 74 % van de respondenten vond dat de ambtenaar in de laatste plaats moet opdraaien voor de stijgende pensioenkosten. Dit is in overeenstemming met de resultaten van het stuk over het aanpassen van de berekeningswijze van het ambtenarenpensioen als mogelijke oplossing voor de betaalbaarheid van de pensioenen. Het is duidelijk dat de secretarissen over het algemeen genomen de verantwoordelijkheid voor het betalen van de pensioenen bij de hogere overheden legden. In de eerste plaats wees men de federale overheid aan en in de tweede plaats de Vlaamse overheid. Vervolgens plaatste men de lokale besturen op de derde plaats. De provinciale overheid en de individuele ambtenaar plaatsten men ten slotte op de vierde en laatste plaats. Tabel 17. Wie moet de last dragen van de stijgende pensioenkosten? eerste plaats
tweede plaats
derde plaats
vierde plaats
Federale overheid
40,4
22,0
18,3
Vlaamse overheid
29,0
55,5
12,9
2,3
0,6
1,5
7,7
35,7
34,0
21,3
29,0
9,5
24,6
38,6
0,9
0,3
5,3
8,4
7,8
74,1
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
Provinciale overheid Lokale besturen Ambtenaar
׀100 ׀
17,3
laatste plaats 3,1
> 5.5.
Tweede pensioenpijler voor contractanten > 5.5.1.
Houding van de secretaris
Om een beeld te krijgen van het draagvlak voor het invoeren van een tweede pijlerpensioen voor contractanten, leek het ons interessant om te peilen naar de mening van de secretaris. De drie stellingen en de antwoordverdelingen staan in de onderstaande tabel. Tabel 18. Houding van de secretarissen ten aanzien van aspecten van het aanvullend pensioen voor contractanten (antwoordenverdeling in % en gemiddelde score) Helemaal
Eerder
Noch eens,
Eerder
Helemaal
Gemiddelde
oneens
oneens
noch oneens
eens
eens
score
1. Het onderscheid op het vlak van de pensioenregeling tussen (langdurig tewerkgestelde) contractuele en statutaire personeelsleden is onrechtvaardig 5,4 %
8,9 %
8,6 %
46,9 %
30,3 %
3,88
2. In mijn bestuur is het aanbieden van een aanvullend pensioen voor contractanten financieel onhaalbaar 9,7 %
23,9 %
23,3 %
32,1 %
10,9 %
3,11
3. Het aanvullend pensioen zou de pensioenkloof tussen contractuele en statutaire personeelsleden volledig moeten dichten 2.94 %
20,6 %
20,9 %
40,6 %
15,0 %
3,44
De meerderheid van de secretarissen (77%) was het eens met de stelling dat het onderscheid in pensioenregeling tussen (langdurig tewerkgestelde) contractuele en statutaire personeelsleden onrechtvaardig is. Ongeveer een derde van de secretarissen was het oneens met de stelling dat het aanbieden van een tweede pijlerpensioen financieel onhaalbaar is voor het bestuur en iets meer dan de helft van de respondenten (55,6 %) was van mening dat het aanvullend pensioen de pensioenkloof volledig zou moeten dichten. Op basis van deze resultaten, besluiten we dat er over het algemeen genomen een draagvlak is bij de secretarissen voor het invoeren van een tweede pijlerpensioen voor contractanten. Er waren geen significante verschillen waar te nemen tussen de OCMW- en gemeentesecretarissen.
׀101 ׀
Om een beter inzicht te krijgen in de mening van de secretarissen, hebben we de antwoordverdelingen voor de stellingen 2 en 3 uit de bovenstaande tabel opgesplitst naargelang men het onderscheid in pensioenregeling al dan niet rechtvaardig vindt. De resultaten hiervan staan in de tabel 19 en tabel 20. Hieruit leiden we af dat 64,8 % van de secretarissen die het onderscheid in pensioenregeling onrechtvaardig vonden, het eerder eens of helemaal eens waren met de stelling dat het aanvullende pensioen de pensioenkloof volledig moet dichten. Ook waren ze minder vaak geneigd om de financiële onhaalbaarheid als een struikelblok te zien, in vergelijking met hun collega’s die het onderscheid in pensioenregeling niet onrechtvaardig vonden. Tabel 19. “In mijn bestuur is het aanbieden van een aanvullend pensioen voor contractanten financieel onhaalbaar” Onderscheid in pensioenregeling is onrechtvaardig? Eens (n=260)
(helemaal) oneens % 36,6
noch eens, noch oneens % 24,8
(helemaal) eens % 38,6
Oneens (n=45)
25,0
14,6
60,4
Noch eens, noch oneens (n=45)
20,7
24,1
55,2
Tabel 20. “ “Het aanvullend pensioen zou de pensioenkloof volledig moeten dichten” Onderscheid in pensioenregeling is onrechtvaardig?
(helemaal) oneens %
noch eens, noch oneens %
(helemaal) eens %
Eens (n=260)
17,2
18,0
Oneens (n=45)
46,9
26,5
26,5
Noch eens, noch oneens (n=45)
40,0
36,7
23,3
׀102 ׀
64,8
> 5.5.2.
Stand van zaken
Vervolgens vroegen we aan de secretarissen of het bestuur reeds een aanvullend pensioen aanbiedt of dat hier plannen voor waren. De mogelijke antwoorden en het opgeleverde resultaat staan in tabel 21. We stellen vast dat in de meerderheid van de bevraagde besturen (63,4 %) de bereidheid aanwezig was om een aanvullende pensioenregeling te voorzien. Dit percentage omvat zowel besturen die er reeds mee bezig waren om dit te kunnen doen (12,7 %) als besturen die er wel interesse voor hadden, maar die liever wachten tot er een algemeen initiatief wordt genomen. In de steekproeven waren er ten slotte ook vier besturen die op het moment van de bevraging reeds beschikten over een tweede pijlerpensioen voor hun contractueel personeel (1,2 %). Daarnaast was er ook een groep van besturen (36,6 %) die geen tweede pijlerpensioen wensten aan te bieden. Tabel 21. Het wel of niet (willen) aanbieden van een aanvullend pensioen voor contractanten %
aantal besturen
Ja, mijn bestuur biedt reeds een aanvullend pensioen aan
1,2
4
Ja, mijn bestuur maakt er werk van om dit in de toekomst te kunnen aanbieden
12,7
43
Ja, mijn bestuur heeft hier interesse voor, maar wacht op een veralgemeend initiatief
49,5
168
36,6
124
100 %
339
Neen, mijn bestuur wenst geen aanvullend pensioen aan te bieden Totaal
׀103 ׀
De survey peilde niet expliciet naar de redenen waarom men geen tweede pijlerpensioen zou willen aan bieden. Wat wel bevraagd werd, was de mening van de secretaris over de financiële haalbaarheid van een aanvullende pensioenregeling in het bestuur. Uit de analyse bleek dat er een significant verband was tussen het financieel onhaalbaar achten van dergelijke regeling (door het secretaris) en het al dan niet wensen aan te bieden (door het bestuur). In figuur 20 staat de antwoordverdeling (in percentages) op de stelling dat het aanvullend pensioen financieel onhaalbaar is, opgesplitst volgens de bereidheid van het bestuur (wel of niet wensen aan te bieden). Uit deze figuur blijkt dat secretarissen van besturen die interesse hadden voor een tweede pijlerpensioen, significant minder rapporteerden dat dit financieel onhaalbaar is, in vergelijking met secretarissen van besturen waar men dit niet wenste aan te bieden. Van deze laatste groep vond 40 % dat een aanvullend pensioen voor contractanten financieel onhaalbaar is. Het is toch opmerkelijk dat voor ongeveer 37 % van de besturen, die géén aanvullend pensioen wensten aan te bieden, dit financiële argument kennelijk volgens de secretaris toch niet de doorslaggevende reden was.
׀104 ׀
Figuur 20. De relatie tussen het inschatten van de financiële (on)haalbaarheid door de secretaris en de bereidheid van het bestuur voor het aanvullend pensioen voor contracten
besturen die wel wensen aan te bieden
22
24
54 financieel onhaalbaar neutraal financieel haalbaar
besturen die niet wensen aan te bieden
40
0%
20%
37
23
40%
60%
80%
100%
׀105 ׀
Uit de analyse bleek voorts dat er provinciale verschillen waren. In figuur 21 staan de antwoordverdelingen per provincie31. In deze figuur kunnen zowel de absolute waarden (het aantal besturen) als de relatieve frequentie per provincie worden afgelezen. In de provincie Antwerpen en Limburg was het aandeel van besturen die er reeds werk van maakten of er interesse voor hadden het grootst, in vergelijking met de andere provincies. In de provincie Vlaams-Brabant was het draagvlak voor een tweede pijlerpensioen het kleinst. Figuur 21. Aantal besturen die al of niet een tweede pijlerpensioen voor contractanten willen aanbieden volgens provincie 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
34
ja, maakt er werk van 34
29
28
ja, biedt reeds aan
14 7 0
3 3
an la es t -V
aa m
sBr a
ba
de re n
nt
3 1
W
O
os t
-V la a
Li
m
bu
nd er en
rg
0
Vl
16 0 pe n
neen, wenst niet ja, maar wacht op algemeen initiatief
28
er 31
31
39
49
tw An
5
15
Voor een aantal besturen was er geen antwoord op deze vraag. Deze besturen werden weggelaten uit de analyse. Tabel 17 en figuur 20 zijn gebaseerd op 339 observaties.
׀106 ׀
Als we kijken naar de schaal van het bestuur, gemeten aan de hand van de omvang van het personeelsbestand, zien we dat men vooral in de grote besturen vanaf 200 personeelsleden interesse had voor een tweede pijlerpensioen voor contractanten. In de besturen met minder dan 200 personeelsleden waren er meer dan 40 % besturen die aangaven dat ze geen aanvullend pensioen wensten aan te bieden (zie figuur 22). De verschillen tussen kleine en grote besturen waren wel kleiner dan de verschillen tussen de provincies. In figuur 22 zien we dat ongeacht het aantal personeelsleden, (net) meer dan de helft van de besturen interesse heeft voor een aanvullend pensioen voor contractanten. Figuur 22. Aantal besturen die al of niet een tweede pijlerpensioen voor contractanten willen aanbieden volgens schaal van het bestuur (aantal personeelsleden) 100% 80%
26
37
36
19
6
60% 11 40%
30
33
58
ja, maar wacht op algemeen initiatief ja, maakt er werk van ja, biedt reeds aan
20% 0%
36
neen, wenst niet
6 0 minder dan 50
9 4 tussen 50 en 100
14 0 tussen 100 en 200
6
8 0 0 tussen meer 200 en dan 500 500
׀107 ׀
> 5.5.3.
Invloed van het sectoraal akkoord
We zijn ook nagegaan of het sectoraal akkoord voor lokale besturen32 een invloed heeft gehad op de bereidheid van gemeenten en OCMW’s om een aanvullend pensioen aan te bieden. Op 19 november 2008 hebben de werkgeversorganisaties (VVSG en VVP) een akkoord gesloten met de Vlaamse overheid en met één vakbondsorganisatie, (ACV-OD) voor de periode 20082013. Dit sectoraal akkoord kan beschouwd worden al een doorbraak omdat er voor de eerste keer in wordt overeengekomen om te starten met een aanvullend pensioen voor contractanten. In dit akkoord staat als streefdoel om tegen januari 2010 een tweede pijlerpensioen te hebben voor alle contractanten van de lokale besturen dat gebaseerd is op een minimum werkgeversbijdrage van 2 %, met de bedoeling dat elk lokaal bestuur financieel verantwoordelijk is voor de pensioenen van zijn contractanten. Voorts staat het de besturen vrij om bovenop dit minimum meer te doen om de pensioenkloof tussen vastbenoemden en contractanten te verkleinen (VVSG, 2008 & Sectoraal akkoord voor lokale besturen, 2008). De bevraging van de secretarissen liep van oktober 2008 tot begin februari 2009. Het afsluiten van het sectoraal akkoord viel dus middenin deze periode. Daarom zijn we nagegaan of de besturen die de enquête na 19 november hebben ingevuld, reeds anders stonden ten aanzien van het invoeren van een aanvullend pensioenregeling in vergelijking met de besturen waarvan we de vragenlijst voor deze datum ontvingen. Uit de analyse bleek dat er geen significante toename was waar te nemen in de bereidheid van besturen om een tweede pijlerpensioen aan te bieden: het percentage besturen dat geen tweede pijlerpensioen wenste aan te bieden, bedroeg zowel voor de groep die voor het sectoraal akkoord had geantwoord, als voor de groep die erna de vragenlijst had ingevuld, ongeveer 36 %. Van de besturen die na de datum van het sectoraal hadden geantwoord, waren er wel al iets meer besturen die er werk van maakten om een aanvullend pensioen aan te bieden, ten opzichte van de groep die
32
Het sectoraal akkoord 2008 – 2013 is van toepassing op de gemeenten en OCMW’s, autonome gemeentebedrijven, OCMW-verenigingen hoofdstuk XII, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, provincies en autonome provinciebedrijven (VVSG, 2008).
׀108 ׀
ervoor had geantwoord (15 % ten opzichte van 10 %), maar dit verschil was niet significant. > 5.6.
Genomen initiatieven
Een andere onderzoeksvraag die we wilden beantwoorden was: “Welke initiatieven hebben de lokale besturen reeds genomen als antwoord op de pensioenproblematiek?”. We hebben deze onderzoeksvraag trachtten te beantwoorden door de secretaris acht mogelijke initiatieven of acties voor te leggen, waarop hij of zij telkens kon antwoorden of het bestuur dit ‘niet’, ‘in beperkte mate’ of ‘wel’ gedaan had. Tabel 22 geeft per initiatief de antwoordverdeling weer in percenten. Bovenaan in de tabel staan de meest populaire initiatieven, onderaan de minst populaire. Een aantal van deze items hebben we reeds hierboven besproken. Over het algemeen valt het op dat vooral ‘passieve’ initiatieven (voor zover dat geen contradictio in terminis is) voorkwamen. Zo staat ‘het gecontacteerd geweest zijn door een verzekeringsmaatschappij’ bovenaan in het lijstje. De private verzekeringsmaatschappijen zien duidelijk brood in de pensioenen van de lokale besturen: maar liefst twee derde van de gemeenten en OCMW’s is naar aanleiding van de pensioenproblematiek gecontacteerd geweest door een verzekeringsmaatschappij. Op de tweede en derde plaats vinden we ‘het deelnemen aan een studiedag over de problematiek’ en ‘zich laten informeren door een expert’. Bij dit laatste zien we dat de meerderheid dit (nog) niet gedaan had. De rest van de initiatieven waren ook steeds eerder niet dan wel genomen: 57 % van de besturen had geen prognose gemaakt of laten maken over de eigen toekomstige pensioenlast tegenover 23 % die dit wel gedaan had en 20 % die dit ‘in beperkte mate’ gedaan zou hebben. Uit de analyse bleek dat alle items uit tabel 22, uitgezonderd item 8, een sterke correlatie vertoonden. Dit wil zeggen dat als men initiatief genomen had, men dit op vele vlakken deed en omgekeerd, dat bepaalde besturen op geen enkel vlak bezig waren met inspelen op de pensioenproblematiek. Van alle besturen in de steekproef, was er 20 % die op geen enkel vlak actief was.
׀109 ׀
Tabel 22. Reeds genomen pensioenproblematiek33
initiatieven
naar
aanleiding
Neen %
In beperkte mate %
van
Ja %
1. is naar aanleiding van de pensioenproblematiek gecontacteerd geweest door een verzekeringsmaatschappij
29,8
22,8
47,4
2. heeft deelgenomen aan een studiedag over de pensioenproblematiek
37,6
19,2
43,2
3. heeft zich laten informeren door een expert over de eigen situatie
53,1
25,4
21,6
4. heeft zelf een prognose gemaakt / laten maken over de eigen toekomstige pensioenlast
57,3
19,8
23,0
5. houdt bewust rekening met de pensioenproblematiek bij het vormgeven van het personeelsbeleid
67,0
27,8
5,3
6. kent de scenario's en conclusies van de Exsyspenstudie
73,5
17,1
9,4
7. heeft zich aangesloten bij een spaarfonds om een reserve op te bouwen
83,8
4,1
12,1
8. heeft de laatste 5 jaar bewust contractanten na de leeftijd van 50 jaar vastbenoemd zodat ze alsnog konden genieten van een ambtenarenpensioen
92,7
5,5
1,8
33
de
Deze vraag kwam helemaal op het einde van de vragenlijst aan bod, na de vragen over de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen en de vragen inzake het tweede pijlerpensioen voor contractanten. De genomen initiatieven konden dus zowel genomen zijn in het kader van de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen, als in het kader van het aanvullend pensioen voor contractanten.
׀110 ׀
> 5.7.
Naar een uniforme rechtspositie?
Om dit hoofdstuk over de pensioenproblematiek af te sluiten, gaan we ten slotte nog even kort in op het onderscheid tussen contractuele en statutaire personeelsleden. Hoewel er met het nieuwe rechtspositiebesluit zoveel mogelijk gestreefd werd naar een gelijke behandeling van contractuele en statutaire medewerkers, blijft men geconfronteerd met twee afzonderlijke rechtsposities. Dit onderscheid maakt dat overheidspersoneelsleden een verschillende sociale bescherming kennen, zoals onder andere in de pensioenregeling tot uiting komt. Daarnaast bepaalt dit in belangrijke mate de spelregels van het personeelsbeleid. Hoe staan de secretarissen hiertegenover? We vroegen aan de secretarissen in welke mate ze het eens of oneens waren met de stelling dat “het onderscheid tussen contractuele en vastbenoemde personeelsleden best wordt afgeschaft, om in de plaats te komen tot een uniforme rechtspositieregeling”. De antwoordverdeling op deze vraag staat in tabel 16. We stellen vast dat de meerderheid van de secretarissen, namelijk 74 % voorstander is van het afschaffen van het onderscheid tussen contractuele en vastbenoemde personeelsleden. We merken op dat we alleen bevraagd hebben hoe de secretarissen staan ten opzichte van het naast elkaar bestaan van twee afzonderlijke rechtsposities. Het blijft dus de vraag of er ook eensgezindheid is met betrekking tot de aard van een dergelijke uniforme rechtspositieregeling. Moet die op de leest geschoeid zijn van statutaire aanstelling dan wel contractuele aanwerving, of een combinatie van beiden? Het zou wel eens kunnen dat de meningen hierover sterk uiteenlopen.
׀111 ׀
6. Besluit In dit rapport hebben we een antwoord geformuleerd op enkele onderzoeksvragen aangaande het personeelsbeleid en de pensioenproblematiek in lokale besturen. We hebben dit gedaan op basis van een bevraging bij de secretarissen van de Vlaamse OCMW’s en gemeenten. In totaal hebben 352 secretarissen de vragenlijst ingevuld en teruggestuurd. We hebben dus data verzameld bij 57 % van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. De aldus gerealiseerde ‘steekproef’ was representatief voor de totale populatie van gemeenten en OCMW’s als we kijken naar het type bestuur, het inwonersaantal, de provincie en het sociaaleconomisch profiel van de gemeente. Hoewel de resultaten dus gebaseerd zijn op de antwoorden en percepties van de secretarissen, menen we dat ze toch een beeld geven van wat er leeft in de lokale besturen op het vlak van personeelsbeleid en pensioenen. Als besluit zetten we de belangrijkste conclusies van het onderzoek op een rijtje. Op basis van de typologie van ‘modern personeelsbeleid’ stellen we vast dat voor de meerderheid van lokale besturen het personeelsbeleid verder gaat dan een louter administratieve en juridische invulling. Dit wil zeggen dat het personeelsbeleid een volwaardig beleidsterrein is dat zich kenmerkt door de inzet van verschillende personeelsinstrumenten. In ongeveer een kwart van de besturen staat men nog een stapje verder en zou er al sprake zijn van ‘Human Resources Management’. Daarnaast hebben we vastgesteld dat er nog steeds een grote groep is, namelijk een derde van de besturen, waar het personeelsbeleid, ondanks de krachtlijnen Kelchtermans, nog steeds stiefmoederlijk wordt behandeld. Dit geldt voornamelijk voor de kleine besturen. Gemiddeld genomen staan de OCMW’s ook verder dan de gemeenten wat betreft het voeren van een modern personeelsbeleid. Op basis van de survey stellen we vast dat nog niet veel besturen werk maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Langer aan het werk blijven was in de meeste besturen nog geen thema. Nochtans erkennen de meeste besturen wel dat de veroudering van het personeel een belangrijke uitdaging vormt. Hier zullen de komende jaren dus nog inspanningen voor gedaan moeten worden. Een positieve vaststelling is wel dat 36 % van de ׀112 ׀
besturen actief was op het vlak van competentiemanagement, hetgeen een belangrijke hefboom kan zijn voor het uitbouwen van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Valkuilen zijn het kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven, het vinden van goed en gekwalificeerd personeel en het correct verlonen van ervaren personeel. De secretarissen percipieerden deze punten als de grootste uitdagingen voor het personeelsbeleid. Een tweede thema dat aan bod kwam in dit rapport, is de pensioenproblematiek in de lokale besturen. Enerzijds is er de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen, en anderzijds de tweede pensioenpijler voor contractanten. Met betrekking tot de problematiek van de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen, stellen we vast dat althans ten tijde van de bevraging – de dringendheid van de problematiek nog niet sterk was doorgedrongen bij de lokale besturen. Zo waren nog maar weinig besturen bezig met het aanleggen van een reserve om de toekomstige pensioenlast te kunnen betalen. Een andere conclusie is dat de secretarissen in grote mate de verantwoordelijkheid voor het betalen van de stijgende pensioenlast bij de hogere overheden leggen. Van de secretarissen vond slechts 30 % dat de lokale besturen in de eerste plaats de stijgende pensioenkosten moeten betalen. Nog eensgezinder was men over het feit dat de individuele ambtenaar hier zeker niet voor mag opdraaien. Dit laatste kwam ook naar voren uit de resultaten aangaande het draagvlak voor mogelijke oplossingen voor de betaalbaarheid van het ambtenarenpensioen. Maatregelen die een verlaging van de pensioenuitkering impliceren, werden over het algemeen zeer negatief onthaald door de secretarissen. Het ambtenarenpensioen als een uitgesteld loon, bleek nog steeds een belangrijk onderdeel te zijn van het ‘psychologisch contract’ van de secretarissen. Over het ombuigen van de trend van dalende statutaire tewerkstelling, waren de mening verdeeld. Over het algemeen stonden gemeentesecretarissen hier positiever tegenover ten opzichte van hun collega’s uit de OCMW’s. Tot slot belichten we nog enkele conclusies met betrekking het aanvullend pensioen voor contractanten. Uit de bevraging bleek dat de overgrote meerderheid van de secretarissen het onderscheid in pensioenregeling onrechtvaardig vond. In de steekproef was er slechts een handjevol besturen die op het moment van de bevraging een aanvullende pensioenregeling hadden. 13 % maakte er wel al werk van en in ongeveer de
׀113 ׀
helft van de besturen was hier interesse voor, maar wachtte men nog op een veralgemeend initiatief. Toch opvallend is dat in ongeveer 37 % van de besturen men geen aanvullend pensioen zou wensen aan te bieden. De interesse in een tweede pijlerpensioen is iets groter in de grote besturen in vergelijking met de kleinere besturen. Bovendien waren er ook provinciale verschillen: in de provincies Antwerpen en Limburg was de bereidheid om een tweede pijlerpensioen in te voeren het grootst.
׀114 ׀
Referenties Berghman, J., Curvers, G., Palmans, S. & Peeters, H. (2007a). De Belgische gepensioneerden in kaart gebracht. Deel 1: De wettelijke pensioenbescherming. Brussel: FOD Sociale Zekerheid. Berghman, J., Curvers, G., Palmans, S. & Peeters, H. (2007b). De Belgische gepensioneerden in kaart gebracht. Deel 2: Eerste- en tweedepijlerpensioenen bij werknemers. Brussel: FOD Sociale Zekerheid. Bossaert, D., Demmke, C., Nomden, K. & Polet, R. (2001). Civil Services in the Europe of Fifteen. Trends and New Developments. Maastricht: EIPA. Delbeke, K., Luts, A., Hondeghem, A. & Bouckaert, G. (2009). De efficiënte overheid geanalyseerd. Situering van het debat. Leuven: SBOV. Departement werk en sociale economie (2008). Sectorfoto Lokale Besturen. Brussel: Vlaamse Overheid. De Prins, P. & Melis, A. (2005). Competentiemanagement in Vlaanderen. Ruimte voor groei. In Tijdschrift voor HRM (2), pp. 27-41. Dessoy A. (2007). Sociaaleconomische typologie van de gemeenten. In Lokale financiën. Brussel: Dexia. De Standaard (31.03.2009). 99.000 werklozen extra tegen eind van het jaar. [De Standaard Online]. Elchardus, M. & Cohen, J. (2003). Gedrag en verwachtingen in verband met het einde van de loopbaan. Deelrapport 2: De levensloop en de pensioentransitie in België. Brussel: TOR. Exsyspen of Bijzondere Commissie voor de Pensioenen van de Lokale Besturen (2007). Evolutie van de pensioenlast van de lokale besturen 2004-2050 (Exsyspenstudie). Brussel: PDOS. FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie (2009). Werkelijke bevolking per gemeente op 1 januari 2008. [http://www.statbel.fgov.be/figures/d21_nl.asp#2]. Gysen, J. (2006). De stille neergang van het pensioenstelsel van de personeelsleden van de lokale openbare sector in België. In Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid (4), pp. 623-633. Gysen, J. & Janvier, R. (2007). (On)betaalbaarheid van de ambtenarenpensioenen. In R. Janvier, A. Van Regenmortel & V. Vervliet (reds.), Actuele problemen van socialezekerheidsrecht. Recht en sociale zekerheid 12. Brugge: Die Keure. Herremans, W. (2005). Uitgerust op rustpensioen. Eindeloopbaan en pensioenvorming in Vlaanderen. Leuven: Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming. Hoge Raad voor Werkgelegenheid (2008). Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg.
Jaarverslag
2008.
Brussel:
Federale
Overheidsdienst
Hondeghem. A. (2000). Human Resource Management: Inleiding. Leuven: KULeuven, Instituut voor de Overheid. Hondeghem, A. (2002). Competency Management: The State of the Art in the Public Sector? In S. Horton, A. Hondeghem & D. Farnham (reds.), Competency Management in the Public Sector. European Variations on a Theme, pp. 171-180. Amsterdam: IOS Press. Hondeghem, A. (2000), The national Civil Service in Belgium. In H.J.G.M. Bekke, F. Van der Meer (reds.), Civil service systems in Western Europe, pp. 120-128. Edward Elgar. Heleyn, S. & De Rynck, F. (2006). De OCMW-secretaris: What does he really do? Een analysekader voor een profielschets. OCMW-visies, 2, pp. 14-25. Janvier, R., Gysen, J. & Suykens, M. (2009). De pensioenproblematiek in lokale besturen. Brussel: Politeia. Janvier, R. & Peeters, N. (2006). Morfologie van de contractuele tewerkstelling bij de Vlaamse steden en gemeenten. Leuven: SBOV.
׀115 ׀
Leisink, P.L.M., Thijssen, J.G.L. & Walter, E.M. (2004). Langer doorwerken met beleid. De praktijk van ouderenbeleid in arbeidsorganisaties. Universiteit Utrecht. Leisink, P.L.M. & Thijssen, J.G.L. (2006). Ouderenbeleid in ontwikkeling: oriëntatie op een veelbewogen thema. In Tijdschrift voor HRM (1), pp. 21-41. OESO (2007). Pensions at glance: Public Policies across OECD Countries. Parijs: OESO. Parys, M. & Hondeghem, A. (2002). Competency Management in Belgium: The Flemish and Federal Governments on the Move. In S. Horton, A. Hondeghem & D. Farnham (reds.), Competency Management in the Public Sector. European Variations on a Theme, pp. 49-64. Amsterdam: IOS Press. Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Plaatselijke en Provinciale Overheden (RSZPPO) (2008). Contractuele en statutaire tewerkstelling. Evolutie in de lokale sector (1995-2007). Brussel: RSZPPO. Rousseau, D. (1995). Psychological contracts in Organisations. Understanding written and unwritten Agreements. Sage Publications Inc. Schram, F. (2006). De gemeentelijke administratie: op weg naar een nieuw elan? In F. Schram & Wayenberg, E. (red.) Het Vlaamse gemeentedecreet. Tussen continuïteit en vernieuwing. Brugge: Vanden Broele. Schram, F. & Wayenberg, E. (2006). Het Vlaamse gemeentedecreet. Tussen continuïteit en vernieuwing. Brugge: Vanden Broele. Sectoraal akkoord voor lokale besturen 2008 – 2013. (19.11.2008). [http://www.vvsg.be/Werking_Organisatie/Personeel/Documents/20081202_COMITE%20C1%20sectoraal%20a kkoord%202008-2013.pdf]. SERV (2000). Aanbeveling van de Vlaamse sociale partners inzake het Vlaamse actieplan in uitvoering van de Europese Richtsnoeren. Brussel: SERV. SERV (2008). Sociaal-Economisch Rapport Vlaanderen 2008. Academia Press. Steen, T. (2000). Krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid in de Vlaamse gemeenten. Een studie naar de sturing en implementatie van veranderingsprocessen bij de overheid [Doctoraatsthesis]. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven. Steunpunt WSE (2008). Bevolking naar socio-economische positie, activiteitsgraad, werkzaamheidsgraad en werkloosheidsgraad naar geslacht en leeftijd (België en de gewesten; jaargemiddelde 2007). [http://www.steunpuntwav.be/view/nl/18767]. Studiecommissie voor de Vergrijzing (2005). Jaarlijks Verslag. Brussel: Hoge Raad voor Financiën. Studiecommissie voor de Vergrijzing (2008). Jaarlijks Verslag. Brussel: Hoge Raad voor Financiën. Tegenbos, G. (01.08.2008). Er is meer aan de hand dan de Alken-truc. [De Standaard Online]. Tegenbos, G. (09.09.2008). Gelijk pensioen voor vastbenoemd en niet-vastbenoemd gemeentepersoneel. [De Standaard Online]. Thijssen, J. & Walter, E. (2006). Obsoletie van oudere personeelsleden. In Tijdschrift voor HRM (1), pp. 4563. Thijssen, J. & Leisink, P. (2007). Ervaringspatronen en beroepsmatige obsoletie van oudere werknemers. In J. Thijssen & W. De Lange (reds.), De waardevolle senoir. Personeelsbeleid voor oudere werknemers, pp. 8194. Amsterdam: Uitgeverij WEKA. Thunnissen, M. (2005). Leeftijdsbewust personeelsbeleid. In personeelsmanagement, pp. 581-610. Groningen: Wolters-Noordhoff.
F.
Kluytmans
(red.),
Leerboek
Vanmullem, K. & Hondeghem, A. (2005). Een leeftijdsbewust personeelsbeleid: stand van zaken binnen het ministerie van de Vlaamse gemeenschap. Leuven: SBOV.
׀116 ׀
Vanmullem, K. & Hondeghem, A. (2006). Het ministerie van de Vlaamse gemeenschap op weg naar een leeftijdsbewust personeelsbeleid. In Tijdschrift voor HRM (1), pp. 64-87. Vanmullem, K. & Hondeghem, A. (2008). De Vlaamse lokale besturen vergrijzen: een exploratieve analyse van de pensioenproblematiek. Leuven: SBOV. VVSG (2.12.2008). Nieuw sectoraal [http://www.vvsg.be/Lists/VVSG%20Nieuws/DispForm.aspx?ID=61].
akkoord
2008-2013.
׀117 ׀
