Leeftijdsbewust Praktijk.
Personeelsbeleid
in
de
Een kwantitatief onderzoek bij Vlaamse steden en OCMW’s.
Rapport
Eva Platteau & Annie Hondeghem
Inhoudstafel Lijst tabellen
iii
Lijst figuren
iv
Managementsamenvatting
5
Dankwoord
11
Inleiding
13
1.
Methodologie
17
> 1.1.
Demografische analyse
17
> 1.2.
Survey bij OCMW- en gemeentesecretarissen
17
2.
3.
Analyse van het personeelsbestand
19
> 2.1.
Aantal personeelsleden
19
> 2.2.
Aantal voltijds equivalenten
21
> 2.3.
Verhouding VTE / aantal personeelsleden
23
> 2.4.
Verhouding contractueel / statutair
25
> 2.5. Vergrijzing van het personeel > 2.5.1. Gemiddelde leeftijd van het personeel > 2.5.2. Relatieve leeftijdsverdeling
27 27 30
Personeelsbeleid: algemeen
33
> 3.1.
Mate van modern personeelsbeleid
33
> 3.2.
Type personeelsbeleid
34
> 3.3. Personeelsgerelateerde problemen 37 > 3.3.1. Relatie tussen gerapporteerde problemen en kenmerken van het bestuur 40 > 3.3.2. Relatie tussen gerapporteerde problemen en gemiddelde leeftijd van het personeelsbestand 41 4.
Hoe leeftijdsbewust is het personeelsbeleid?
43
׀i׀
5.
> 4.1.
Inleiding
43
> 4.2.
Managementinformatie
44
> 4.3. Instroom van oudere medewerkers > 4.3.1. Geen leeftijdsdiscriminatie bij aanwervingen > 4.3.2. Streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide > 4.3.3. Besluit
45 46 49 50
> 4.4. Uitstroom van oudere medewerkers > 4.4.1. Een typologie van ouderenbeleid > 4.4.2. Maatregelen ter behoud van oudere medewerkers > 4.4.3. Het managen van de pensioenuitstroom > 4.4.4. Besluit
51 51 57 62 68
> 4.5. Doorstroom van (oudere) medewerkers > 4.5.1. Doorstroom in de enge zin > 4.5.2. Doorstroom in de brede zin
70 70 70
> 4.6. Doorstroom binnen een leeftijdsbewust personeelsbeleid > 4.6.1. Personeelsmobiliteit > 4.6.2. Levenslang leren > 4.6.3. Loopbaanbeleid > 4.6.4. Geldelijke beloning > 4.6.5. Personeelsevaluatie
71 72 78 80 81 90
> 4.7.
Competentiemanagement
98
> 4.8.
Samenvatting van de onderzoeksresultaten
Conclusie
100 103
Nuttige websites
105
Referenties
106
׀ii ׀
Lijst tabellen Tabel 1: Aantal personeelsleden voor de stadsbesturen ....................... 20 Tabel 2: Aantal personeelsleden voor de OCMW’s .............................. 20 Tabel 3: VTE en VTE per 100 inwoners voor de stadsbesturen................ 22 Tabel 4: VTE en VTE per 100 inwoners voor de OCMW’s....................... 22 Tabel 5: Verhouding VTE / koppen en proportie vrouwelijke personeelsleden ..................................................................................... 24 Tabel 6: Percentage statutairen en gesco’s voor de centrumsteden ........ 25 Tabel 7: Percentage statutairen en gesco’s voor de centrum-OCMW’s ..... 26 Tabel 8: Gemiddelde leeftijd van het personeel in 2009 per bestuur ....... 28 Tabel 9: Personeelsgerelateerde problemen: gemiddelde scores voor alle besturen (n = 352) en centrumbesturen (n=25) ............................ 38 Tabel 10: Aantal pensioneringen en redenen van pensionering in Vlaamse gemeenten en OCMW’s voor de periode 2006-2008 ....................... 55 Tabel 11: Samenvatting van de onderzoeksresultaten per bestuur ......... 100
׀iii ׀
Lijst figuren Figuur 1: Gemiddelde leeftijd van het personeel per bestuur (op 1 juni 2007 en op 31 december 2009) ..................................................... 29 Figuur 2: relatieve leeftijdsverdeling van het personeel in centrumbesturen en overige lokale besturen .................................................... 30 Figuur 3: Percentage van het personeel ouder dan 50 jaar (op 1 juni 2007 en op 31 december 2009) ......................................................... 31 Figuur 4: Type personeelsbeleid in centrumbesturen (n = 25)................ 36 Figuur 5: Type personeelsbeleid in niet-centrumbesturen (n = 304) ........ 36 Figuur 6: Gemiddeld aantal items dat gepercipieerd werd als een probleem volgens type personeelsbeleid en grootte van de organisatie (aantal personeelsleden)................................................................ 41 Figuur 7: ‘Hard’ model van HRM ................................................... 97 Figuur 8: ‘Zacht’ model van HRM .................................................. 97 Bron: Lievens, 2006 naar Beer, e.a., 1984 ....................................... 97 Figuur 9: Percentage niet-centrumbesturen (n = 323) dat actief is op het vlak van competentiemanagement .......................................... 99 Figuur 10: Percentage centrumbesturen dat actief is op het vlak van competentiemanagement (n = 25) ........................................... 99
׀iv ׀
Managementsamenvatting In dit rapport trachten we de volgende drie centrale onderzoeksvragen te beantwoorden: Wat is de stand van zaken m.b.t. de vergrijzing van het personeel in de Vlaamse regionale steden en –OCMW’s? Wat is de stand van zaken m.b.t. modern HRM in deze centrumbesturen? En meer specifiek: hoe leeftijdsbewust is het personeelsbeleid in deze centrumbesturen? Waar we in het vorige rapport de situatie in de lokale besturen in het algemeen bespraken, focussen we in dit rapport op de situatie in de stadsbesturen en OCMW’s van de regionale steden in Vlaanderen. In totaal zijn er 13 centrumsteden in Vlaanderen: Aalst, Antwerpen, Brugge, Genk, Gent, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, SintNiklaas en Turnhout. De OCMW’s meegerekend komen we aan 26 organisaties die samen maar liefst 41.700 personeelsleden tewerkstellen. 1 Hieronder vatten we de belangrijkste bevindingen samen. 1) Een demografische analyse van het personeelsbestand van de centrumbesturen leert ons dat er aanzienlijke verschillen zijn tussen deze besturen op het vlak van o.a. het percentage vastbenoemde ambtenaren. 2) Alle centrumbesturen worden in meer of mindere mate geconfronteerd met een verouderend personeelsbestand. De gemiddelde leeftijd van het personeel schommelt tussen 45 jaar en 37,5 jaar. In slechts drie centrumbesturen ligt de gemiddelde leeftijd van het personeel lager dan 40 jaar. De OCMW’s hebben een iets jonger personeelsbestand in vergelijking met de steden. In 2009 is de gemiddelde leeftijd van het personeel gestegen ten opzichte van 2007. Ook het aandeel 50-plussers is over het algemeen toegenomen. De vergrijzing van het personeel zet zich dus door. 3) Op basis van de antwoorden van de secretarissen op een schriftelijke enquête concluderen we dat ongeveer de helft van de centrumbesturen een personeelsbeleid heeft dat gekenmerkt kan worden als ‘HRM’. Toch heeft nog een vierde van deze besturen een personeelsbeleid dat beperkt blijft tot ‘personeelsbeheer’.
1
Dit cijfer is gebaseerd op cijfers van de RSZPPO over het totaal aantal personeelsleden per bestuur op 31 december 2009.
׀5׀
4) Maar liefst 48 % van de secretarissen van de centrumbesturen vond dat ‘het verouderen van het personeelsbestand’ een ‘groot probleem’ vormt in zijn of haar bestuur, 40 % vond dit een ‘klein probleem’ en slechts 12 % gaf aan dat ze dit ‘geen probleem’ vonden. 5) Ondanks het feit dat veel secretarissen het verouderen van het personeelsbestand omschreven als een groot probleem, stellen we vast dat er nog veel verbeterruimte is om een leeftijdsbewust personeelsbeleid te voeren in de centrumbesturen. Met een leeftijdsbewust personeelsbeleid bedoelen we een personeelsbeleid dat erop gericht is om medewerkers zo lang mogelijk vitaal, gemotiveerd en inzetbaar te houden (Thunnissen, 2005). 6) In dit rapport bespreken we aan de hand van vijf thema’s de mate waarin de centrumbesturen reeds een leeftijdsbewust personeelsbeleid voeren. Deze thema’s zijn: 1) managementinformatie, 2) instroom van oudere medewerkers, 3) uitstroom van medewerkers, 4) doorstroom van (oudere) medewerkers en 5) competentiemanagement. 7) Beschikken over relevante managementinformatie is onontbeerlijk in het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. We stellen echter vast dat slechts 1 op 3 van de centrumbesturen reeds systematisch personeelsgegevens analyseert per leeftijdsgroep. 8) De instroom van oudere medewerkers wordt beschouwd als één van de belangrijkste drijfveren voor het verhogen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Het is daarom belangrijk om leeftijdsdiscriminatie bij aanwervingen weg te werken. We stellen echter vast dat slechts weinig besturen de selectieprocedures screenen op leeftijdsgrenzen. Het principe van antidiscriminatie staat soms wel haaks op andere doelstellingen van een leeftijdsbewust personeelsbeleid zoals bijvoorbeeld het streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide.
׀6׀
9) Aangezien de lokale besturen veel oudere werknemers tewerkstellen zou het beleid niet in eerste instantie gericht moeten zijn op de instroom van ouderen, maar eerder op het bevorderen van de doorstroom en het vertragen van de uitstroom van oudere personeelsleden. In het rapport wordt een onderscheid gemaakt tussen vier types van ouderenbeleid: verversingsstrategie, blokkeringsstrategie, verzorgingsstrategie en ontwikkelingsstrategie (zie Thijssen, 1997). De ontwikkelingsstrategie sluit het dichtst aan bij een leeftijdsbewust personeelsbeleid omdat het gericht is op het verhogen van de inzetbaarheid van ouderen. Uit het onderzoek blijkt dat slechts 20 % van de centrumbesturen concrete plannen om ter behoud van oudere medewerkers. Verder stellen we vast dat de lokale besturen vooral een verzorgingsstrategie volgen door in te zetten op arbeidsduurvermindering en (in mindere mate) op het aanpassen van de werkomstandigheden voor oudere medewerkers. 10) Door de vergrijzing van het personeel, zullen er in de komende jaren relatief veel personeelsleden uitstromen omwille van hun pensionering. Als we uitgaan van een gemiddelde pensioenleeftijd van 60 jaar, zal in de centrumbesturen gemiddeld 15 % van het personeel in de komende 5 jaar met pensioen gaan. Ook als de gemiddelde pensioenleeftijd zal stijgen, zal er een onvermijdelijke pensioenuitstroom zijn door de vergrijzing van het personeel. Het managen van deze pensioenuitstroom wordt daarom belangrijk. Het managen van de pensioenuitstroom vertaald zich in de praktijk in verschillende acties die te maken hebben met de personeelsplanning, de impact van de pensionering op de persoon en de organisatie, het verkrijgen van inzicht in uittredemotieven, het vertragen van de uitstroom en het in vraag stellen van heersende leeftijdsnormen. Een interessante vaststelling is dat langer werken nauwelijks leeft in de centrumbesturen. Slechts twee van de 25 secretarissen gaf aan dat men in zijn of haar bestuur ‘sensibiliseert rond langer werken’. 11) Maatregelen die gericht zijn op de doorstroom van medewerkers zijn heel belangrijk in het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. We maken een onderscheid tussen doorstroom in enge zin (binnen de organisatie) en doorstroom in brede zin (op de arbeidsmarkt). Het personeelsbeleid kan de doorstroom (in enge zin) bevorderen. Het is belangrijk om doorstroom niet alleen te zien in termen van verticale mobiliteit maar ook in termen van andere vormen van mobiliteit. Binnen een leeftijdsbewust personeelsbeleid wordt horizontale mobiliteit ׀7׀
gestimuleerd omdat dit ervaringsconcentratie tegengaat en de inzetbaarheid verhoogt. We stellen vast dat ongeveer 68 % van de centrumbesturen reeds horizontale mobiliteit stimuleert. Daarnaast is het ook cruciaal om de mobiliteit op het einde van de loopbaan te verhogen. Dit kan bijvoorbeeld door demotie mogelijk te maken. Het rechtspositiebesluit biedt hier enkele mogelijkheden voor (vb. ambtshalve herplaatsing naar een lagere graad). In de praktijk blijkt demotie echter nog vaak een negatieve bijklank te hebben. Vaak leeft ook de perceptie dat dit voor statutairen nadelige gevolgen heeft voor het pensioen. 12) Een goed vormingsbeleid is een essentieel onderdeel van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Over het algemeen lijken de centrumbesturen goed te scoren op dit vlak: in 20 van de 25 centrumbesturen zouden trainingen en opleidingen worden voorzien voor blijvende inzetbaarheid. In evenveel centrumbesturen zou men alle leeftijdscategorieën stimuleren om deel te nemen aan opleiding. De vraag is wel hoe effectief deze inspanningen zijn, want uit onze bevraging bleek ook dat ruim 70 % van de secretarissen ‘het trainen en opleiden van het personeel zodat ze breed inzetbaar’ zijn ‘een probleem’ vond. 13) Een ander belangrijk aspect van een leeftijdsbewust personeelsbeleid is het hebben van een loopbaanbeleid. Sommige besturen staan hier verder dan anderen. Ongeveer 75 % communiceert en informeert het personeel over loopbaanmogelijkheden, 62 % zou aan ‘loopbaanmanagement’ te doen en de helft van de centrumbesturen zou zelfs aan individuele loopbaanplanning doen. 14) In het rapport staan we ook stil bij het aspect van de geldelijke beloning. Het anciënniteitprincipe speelt in de overheidssector een belangrijke rol in de loonvorming, maar dit principe wordt gecorrigeerd door het prestatieprincipe: de bevordering in de functionele loopbaan is immers ook afhankelijk van het evaluatieresultaat. Met de nieuwe rechtspositieregeling voor het personeel wordt aan de lokale besturen bovendien de mogelijkheid geboden om een functioneringstoelage toe te kennen. Uit onderzoek blijkt echter dat prestatiegebonden verloning in de context van overheidsorganisaties zelden effectief is. Het is dus raadzaam om hier voorzichtig mee om te springen. Een voorwaarde is alleszins dat het evaluatiesysteem op punt staat. In het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid is het bovendien belangrijk om de personeelsevaluatie
׀8׀
niet alleen prestatiegericht maar ook ontwikkelingsgericht in te zetten. In de praktijk blijkt wel dat het stelsel van de verplichte evaluatie vooral als een sanctionerend en formeel personeelsinstrument wordt ervaren. 15) Ten slotte zijn we nagegaan in hoeverre de centrumbesturen reeds actief zijn op het vlak van competentiemanagement. Met competentiemanagement bedoelen we ‘een samenhangend geheel van methoden die erop gericht zijn competenties van individuen en groepen in kaart te brengen, optimaal in te zetten en te ontwikkelen en dit met het oog op de realisatie van de organisatiedoelen en het performanter maken van de medewerkers’ (De Prins & Melis, 2005).Uit onze bevraging van de secretarissen bleek dat competentiemanagement zeer populair is in de centrumbesturen. Maar liefst 17 van de 25 centrumbesturen zouden hier reeds mee bezig zijn.
׀9׀
Dankwoord Dit onderzoek was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van de secretarissen van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. We willen hen dan ook uitdrukkelijk bedanken voor het invullen van de vragenlijst. Een speciale dank gaat uit naar de Vlaamse Federatie van Gemeentesecretarissen (VFG) en de Vereniging van Vlaamse OCMW secretarissen (VVOS) voor het steunen van het onderzoek. Daarnaast danken we de Rijksdienst voor sociale zekerheid van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten (RSZPPO), het Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB) en de Pensioendienst voor de Overheidssector (PDOS) voor het aanreiken van het nodige cijfermateriaal en statistieken. Ten slotte gaat onze dank uit naar de leden van de klankbordgroep voor hun nuttige commentaar bij dit rapport. Eva Platteau Leuven, oktober 2010
׀11 ׀
Inleiding Dit onderzoek kadert in het SBOV onderzoek “Vergrijzing van het lokale overheidspersoneel 2 . Een macro-, meso- en microperspectief”. De bedoeling van dit project is om te onderzoeken in welke mate de lokale besturen geconfronteerd worden met een vergrijzend personeelsbestand en op welke manier het personeelsbeleid van lokale besturen hier reeds op inspeelt. Tevens is het de bedoeling om beleidsadviezen te geven over hoe lokale besturen werk kunnen maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Met een leeftijdsbewust personeelsbeleid bedoelen we een personeelsbeleid dat erop gericht is om medewerkers zo lang mogelijk vitaal, gemotiveerd en inzetbaar te houden (Thunnissen, 2005, p. 592). Soms spreekt men ook wel van een levensfasebewust, arbeidsmarktbewust of duurzaam personeelsbeleid. Het is belangrijk om de vergrijzingproblematiek niet te verengen tot de veroudering van het huidige personeelsbestand. De vergrijzing van de bevolking is een ruimer fenomeen dat gevolgen heeft voor de arbeidsmarkt en de samenleving. Op elk niveau (bestuur, arbeidsmarkt, samenleving) kunnen we uitdagingen identificeren voor het personeelsbeleid van lokale besturen. Ten eerste worden lokale besturen geconfronteerd met een ouder wordend personeelsbestand. Op korte termijn bestaat de uitdaging erin om de relatief grote groep van oudere werknemers gemotiveerd te houden en optimaal te blijven in zetten. Bovendien zal de massale uitstroom als gevolg van de pensionering van deze groep van medewerkers gemanaged moeten worden. Ten tweede zullen de lokale besturen gewapend moeten zijn voor de ‘war for talent’ die zal plaatsvinden op een krappe arbeidsmarkt. De uitdaging bestaat er dus in om een aantrekkelijke werkgever te zijn en te blijven zodat men in de toekomst de juiste mensen kan aantrekken en behouden. Het voeren van een modern en dynamisch personeelsbeleid, dat rekening 2
De oorspronkelijke titel van het onderzoeksproject was “Vergrijzing van het overheidspersoneel”. We hebben het adjectief ‘lokale’ in de titel bijgevoegd omdat het onderzoek zich van bij het begin feitelijk heeft toegespitst op de lokale besturen.
׀13 ׀
houdt met de veranderende loopbaanverwachtingen van mensen, kan hiertoe in belangrijke mate bijdragen. Ten derde hebben de lokale besturen ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid. Eén van de streefdoelen in het beheersbaar houden van de kosten van de sociale zekerheid is immers om de trend van vroegtijdige uitstroom van oudere werknemers aan het arbeidsproces om te buigen. Dit houdt in dat werknemers worden aangemoedigd om ‘langer te blijven werken’. Dit vergt een mentaliteitsverandering van zowel de werknemers als van de werkgevers. Enerzijds zullen werknemers zelf meer verantwoordelijk moeten dragen voor het plannen van hun (lange) loopbaan en het werken aan de eigen inzetbaarheid. Anderzijds moet het personeelsbeleid hiertoe kansen bieden en de mogelijkheidsvoorwaarden creëren om een lange loopbaan mogelijk te maken. Openbare besturen kunnen hier een voorbeeldrol vervullen door het voeren van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Dit rapport is een vervolg op het vorige rapport “(Leeftijdsbewust) personeelsbeleid en pensioenen in lokale besturen” (Platteau & Hondeghem, 2009). Waar we in het vorige rapport de situatie in de lokale besturen in het algemeen bespraken, focussen we in dit rapport op de situatie in de stadsbesturen en OCMW’s van de regionale steden in Vlaanderen. In totaal zijn er 13 regionale of centrumsteden in Vlaanderen: Aalst, Antwerpen, Brugge, Genk, Gent, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout. De OCMW’s meegerekend komen we aan 26 organisaties – hierna kortweg ‘centrumbesturen’ genoemd - die samen maar liefst 41.700 personeelsleden tewerkstellen 3 . De onderzoeksvragen die we in dit rapport behandelen zijn: 1) Wat is de stand van zaken op het vlak van vergrijzing van het personeel in de Vlaamse centrumbesturen? 2) Wat is de stand van zaken op het vlak van modern HRM in de Vlaamse centrumbesturen?
3
Dit cijfer is gebaseerd op cijfers van de RSZPPO over het totaal aantal personeelsleden per bestuur op 31 december 2009.
׀14 ׀
3) En meer specifiek: hoe leeftijdsbewust is het personeelsbeleid in de Vlaamse centrumbesturen? Het rapport is als volgt opgebouwd. In het eerste hoofdstuk lichten we kort de gehanteerde methodologie toe. Vervolgens presenteren we in een tweede hoofdstuk de resultaten van een demografische analyse van het personeelsbestand van de centrumbesturen. In de volgende hoofdstukken bespreken we de resultaten van ons onderzoek m.b.t. de stand van zaken op het vlak van modern (hoofdstuk 3) en leeftijdsbewust personeelsbeleid (hoofdstuk 4) in deze organisaties. De bedoeling van dit rapport is om lessen te trekken en aanbevelingen te formuleren die niet alleen nuttig zijn voor centrumbesturen en andere gemeenten en OCMW’s maar ook voor andere (overheids-)organisaties die werk willen maken van een leeftijdsbewust personeelsbeleid.
׀15 ׀
1. Methodologie > 1.1.
Demografische analyse
In de twee vorige rapporten bespraken we de samenstelling van het personeelsbestand van de lokale besturen in België (Vanmullem & Hondeghem, 2008) en de samenstelling van het personeelsbestand van de Vlaamse OCMW’s en gemeenten (Platteau & Hondeghem, 2009). In dit rapport bekijken we de situatie voor de Vlaamse regionale besturen (steden en OCMW’s). We doen dit op basis van data van de Rijksdienst voor sociale zekerheid van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten (RSZPPO) en het Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB). > 1.2.
Survey bij OCMW- en gemeentesecretarissen
In het najaar van 2008 hebben we in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen een grootschalige kwantitatieve bevraging georganiseerd bij alle secretarissen van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s (n=616). Deze bevraging had als titel ‘Management en Innovatie in Lokale besturen’ en bestond uit drie delen: ‘personeel en pensioenen’, ‘strategie en planning’ en ‘kwaliteitsmanagement’. In dit rapport bespreken we enkele resultaten van het deel ‘personeel en pensioenen’ 4 .
4 De andere steunpunt rapporten die verschenen zijn naar aanleiding van deze bevraging zijn: Weets, K. & Bouckaert, G. (2009). Delegatie van budgethouderschap aan personeelsleden in Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Een stand van zaken. Weets, K. & Bouckaert, G. (2009). De gewijzigde taakverdeling tussen secretaris en ontvanger. Een analyse van de percepties van de betrokken actoren. Van Roosbroek, S. & Bouckaert, G. (2009) Het gebruik en niet-gebruik van kwaliteitsmanagementtechnieken in de Vlaamse lokale besturen. Resultaten van de survey Management en innovatie in lokale besturen. Van Roosbroek, S. & Bouckaert, G. (2009) De managementcirkel. Het verband tussen motivatie, gebruik en meerwaarde van kwaliteitsmanagement.
׀17 ׀
In totaal ontvingen we 352 ingevulde vragenlijsten, hetgeen een responsgraad opleverde van 57 %. In het vorige rapport werden de resultaten van het deel ‘personeel en pensioenen’ reeds uitgebreid besproken (zie Platteau & Hondeghem, 2009). In dit rapport zoomen we specifiek in op de regionale steden en OCMW’s. Behalve één OCMW, deden al deze besturen mee aan het onderzoek, hetgeen overeenkomt met een responsgraad 96 %.
׀18 ׀
2. Analyse van het personeelsbestand > 2.1.
Aantal personeelsleden
De tabellen 1 en 2 geven een overzicht van het aantal personeelsleden (‘in koppen’) voor respectievelijk de centrumsteden en de centrum-OCMW’s. De cijfers hebben betrekking op het tweede kwartaal van 2007. De besturen staan telkens gerangschikt van grootst aantal tot kleinst aantal personeelsleden. Wat de stadsbesturen betreft steken de stad Antwerpen en de stad Gent er bovenuit met resp. 7942 en 5287 personeelsleden. De stad Roeselare en de stad Turnhout stellen het minste aantal personeelsleden tewerk. Hun personeelsbestand telt ongeveer 600 medewerkers. Bij de OCMW’s zien we dat het OCMW van Antwerpen met 8490 personeelsleden met geen enkele ander centrum-OCMW te vergelijken valt. Het OCMW van Antwerpen stelt ongeveer 10 keer meer personeelsleden tewerk dan het gemiddeld aantal personeelsleden (namelijk 877) van de andere centrum-OCMW’s. Het OCMW van Kortrijk stelt het kleinst aantal personeelsleden tewerk.
׀19 ׀
Tabel 1: Aantal personeelsleden voor de stadsbesturen BESTUUR
Aantal personeelsleden (in koppen) Stad Antwerpen (1) 7942 Stad Gent (2) 5287 Stad Brugge (3) 1756 Stad Sint-Niklaas (4) 1330 Stad Leuven (5) 1267 Stad Oostende (6) 1240 Stad Aalst (7) 1096 Stad Kortrijk (8) 1044 Stad Genk (9) 991 Stad Hasselt (10) 957 Stad Mechelen (11) 931 Stad Roeselare (12) 601 Stad Turnhout (13) 601 Bron: RSZPPO, 2e kwartaal 2007 Tabel 2: Aantal personeelsleden voor de OCMW’s BESTUUR
Aantal personeelsleden (in koppen) OCMW Antwerpen (1) 8490 OCMW Gent (2) 1683 OCMW Roeselare (3) 1421 OCMW Brugge (4) 1346 OCMW Leuven (5) 981 OCMW Sint-Niklaas (6) 869 OCMW Oostende (7) 776 OCMW Mechelen (8) 752 OCMW Aalst (9) 727 OCMW Turnhout (10) 603 OCMW Hasselt (11) 542 OCMW Genk (12) 485 OCMW Kortrijk (13) 340 Bron: RSZPPO, 2e kwartaal 2007
׀20 ׀
> 2.2.
Aantal voltijds equivalenten
Tabel 3 bevat het totaal aantal voltijds equivalenten (VTE) en het aantal VTE per 100 inwoners voor de centrumsteden. In tabel 4 vinden we dezelfde gegevens, maar dan voor de centrum-OCMW’s. Deze cijfers hebben betrekking op het tweede kwartaal van 2007. Voor elke parameter staan de besturen gerangschikt van hoog naar laag. We merken op dat we voorzichtig moeten zijn bij het interpreteren van deze verschillen. Het aantal personeelsleden zegt uiteraard niets over de efficiëntie van het bestuur. De efficiëntie wordt immers bepaald door de verhouding tussen input (middelen en personeel) enerzijds en output (diensten, publieke goederen, …) anderzijds. Zo stellen we vast dat het OCMW Herentals (niet in de tabel) in 2007 de meeste VTE had van alle OCMW’s in verhouding tot het aantal inwoners: voor elke 100 inwoners waren er namelijk 2,14 VTE tewerkgesteld bij het OCMW in Herentals. Op de tweede plaats kwam het OCMW van Roeselare met 1,97 VTE per 100 inwoners. De verklaring hiervoor is dat Herentals en Roeselare tot voor kort de enige OCMW’s waren met nog een eigen ziekenhuis. Sinds 1 januari 2010 is ook het ziekenhuis van Herentals verzelfstandigd. Een ander argument om voorzichtig te zijn met de interpretatie van deze cijfers is dat naast efficiëntie, ook de effectiviteit van het beleid en de kwaliteit van de dienstverlening belangrijke eigenschappen zijn van goed bestuur. We mogen ons dus niet blindstaren op de personeelsaantallen om het debat over de efficiënte overheid te voeren.
׀21 ׀
Tabel 3: VTE en VTE per 100 inwoners voor de stadsbesturen
STAD STAD ANTWERPEN (1) STAD GENT (2) STAD BRUGGE (3) STAD LEUVEN (4) STAD AALST (5) STAD OOSTENDE (6) STAD SINT-NIKLAAS (7) STAD GENK (8) STAD KORTRIJK (9) STAD MECHELEN (10) STAD HASSELT (11) STAD ROESELARE (12) STAD TURNHOUT (13)
Totaal VTE 5817,7 3745,5 1302,4 857,5 801,3 797,0 787,8 787,3 767,7 683,5 662,9 459,1 411,9
STAD STAD GENT (1) STAD ANTWERPEN (2) STAD GENK (3) STAD OOSTENDE (4) STAD SINT-NIKLAAS (5) STAD BRUGGE (6) STAD KORTRIJK (7) STAD TURNHOUT (8) STAD AALST (9) STAD HASSELT (10) STAD LEUVEN (11) STAD MECHELEN (12) STAD ROESELARE (13)
aantal VTE / 100 inw. 1,579 1,232 1,225 1,152 1,118 1,112 1,038 1,028 1,024 0,927 0,925 0,860 0,812
Tabel 4: VTE en VTE per 100 inwoners voor de OCMW’s
OCMW OCMW ANTWERPEN (1) OCMW GENT (2) OCMW ROESELARE (3) OCMW BRUGGE (4) OCMW LEUVEN (5) OCMW SINT-NIKLAAS (6) OCMW MECHELEN (7) OCMW OOSTENDE (8) OCMW AALST (9) OCMW TURNHOUT (10) OCMW HASSELT (11) OCMW GENK (12) OCMW KORTRIJK (13)
׀22 ׀
Totaal VTE 6590,4 1356,3 1014,5 916,9 738,0 588,6 553,9 550,2 502,9 456,0 395,6 341,4 227,5
OCMW OCMW ROESELARE (1) OCMW ANTWERPEN (2) OCMW TURNHOUT (3) OCMW SINT-NIKLAAS (4) OCMW LEUVEN (5) OCMW OOSTENDE (6) OCMW BRUGGE (7) OCMW MECHELEN (8) OCMW AALST (9) OCMW GENT (10) OCMW HASSELT (11) OCMW GENK (12) OCMW KORTRIJK (13)
aantal VTE / 100 inw. 1,794 1,396 1,138 0,835 0,796 0,795 0,783 0,697 0,642 0,572 0,553 0,531 0,308
> 2.3.
Verhouding VTE / aantal personeelsleden
Tabel 5 presenteert de verhouding tussen het aantal voltijds equivalenten enerzijds en het aantal personeelsleden (in koppen). Als iedereen voltijds zou werken, zou deze verhouding gelijk zijn aan 1. Het bestuur met de laagste verhouding (en dus het meest aantal personeelsleden in verhouding tot het aantal VTE) is de stad Sint-Niklaas. In het OCMW van Gent is deze verhouding 0,81 hetgeen betekent dat men in dit bestuur het vaakst voltijds werkt in vergelijking met de andere besturen. Er is geen significant verband met de gemiddelde leeftijd van het personeel of het aantal oudere medewerkers in het bestuur. Ook het aandeel vrouwelijke personeelsleden is geen verklarende (significante) factor. Ter informatie wordt het aandeel vrouwelijke personeelsleden ook opgenomen in tabel 5. Als we alle besturen bekijken (en dus ook de niet-centrumbesturen opnemen in de analyse) zien we wel dat er een significant, negatief verband is tussen het aandeel vrouwen in het bestuur en de verhouding tussen VTE en koppen 5 . Dit wil zeggen dat besturen met meer vrouwelijke personeelsleden, ook meer medewerkers hebben die deeltijds werken. Als we alleen naar de OCMW’s kijken (en de gemeentebesturen buiten beschouwing laten), is er geen verband meer tussen het aandeel vrouwen in deze organisaties en het aandeel deeltijds werkenden.
5
Correlatiecoëfficiënt r= -0,27 met p < 0,001
׀23 ׀
Tabel 5: Verhouding VTE / koppen en proportie vrouwelijke personeelsleden BESTUUR
Verhouding Proportie VTE / vrouwelijke koppen personeelsleden Stad Sint-Niklaas 0,59 0,55 Stad Oostende 0,64 0,45 OCMW Kortrijk 0,67 0,71 Stad Leuven 0,68 0,43 OCMW Sint-Niklaas 0,68 0,81 OCMW Brugge 0,68 0,84 Stad Turnhout 0,69 0,45 OCMW Aalst 0,69 0,81 Stad Hasselt 0,69 0,45 OCMW Genk 0,70 0,83 Stad Gent 0,71 0,53 OCMW Oostende 0,71 0,76 OCMW Roeselare 0,71 0,86 OCMW Hasselt 0,73 0,77 Stad Aalst 0,73 0,51 Stad Antwerpen 0,73 0,46 Stad Mechelen 0,73 0,46 Stad Kortrijk 0,74 0,44 OCMW Mechelen 0,74 0,79 Stad Brugge 0,74 0,43 OCMW Leuven 0,75 0,77 OCMW Turnhout 0,76 0,81 Stad Roeselare 0,76 0,46 OCMW Antwerpen 0,78 0,75 Stad Genk 0,79 0,42 OCMW Gent 0,81 0,72 Bron: RSZPPO en Agentschap Binnenlands Bestuur, 2e kwartaal 2007 + eigen bewerking
׀24 ׀
> 2.4.
Verhouding contractueel / statutair
Er zijn grote verschillen tussen de besturen wat betreft de verdeling van het personeel volgens personeelsstatuut. We maken een onderscheid tussen statutaire personeelsleden (vastbenoemd of op proef), contractuele medewerkers (‘contractanten’) of gesco’s (‘gesubsidieerde contractanten’). In tabel 6 en 7 lijsten we de centrumsteden en centrum-OCMW’s op volgens het percentage statutaire medewerkers en het percentage gesco’s. Het resterende percentage geeft dan het aandeel ‘gewone’ of nietgesubsidieerde contractanten aan. Voor de steden schommelt het aantal statutaire personeelsleden tussen 61,5 % (stad Leuven) en 35,8 % (stad Kortrijk). Ook voor het aandeel gesco’s zien we grote verschillen: van 44,7 % (stad Genk) tot slechts 5,7 % (stad Leuven). Bij de OCMW’s varieert het percentage statutaire personeelsleden van ruim 66 % (OCMW Turnhout) tot slechts 12 % (OCMW Oostende) en het percentage gesco’s van 24,9 % (OCMW Genk) tot slechts 1,7 % (OCMW Gent). Tabel 6: Percentage statutairen en gesco’s voor de centrumsteden STAD STAD LEUVEN (1) STAD ANTWERPEN (2) STAD ROESELARE (3) STAD GENT (4) STAD AALST (5) STAD MECHELEN (6) STAD SINT-NIKLAAS (7) STAD TURNHOUT (8) STAD BRUGGE (9) STAD HASSELT (10) STAD OOSTENDE (11) STAD GENK (12) STAD KORTRIJK (13)
% statutair 61,5 59,2 51,4 50,1 46,7 45,9 45,4 44,5 44,2 43,3 42,2 41,4 35,8
STAD STAD GENK (1) STAD TURNHOUT (2) STAD KORTRIJK (3) STAD HASSELT (4) STAD SINT-NIKLAAS (5) STAD AALST (6) STAD ROESELARE (7) STAD GENT (8) STAD OOSTENDE (9) STAD BRUGGE (10) STAD MECHELEN (11) STAD ANTWERPEN (12) STAD LEUVEN (13)
% gesco 44,7 32,6 28,4 27,6 27,3 26,4 23,6 17,8 17,8 17,3 12,0 9,6 5,7
׀25 ׀
Tabel 7: Percentage statutairen en gesco’s voor de centrum-OCMW’s OCMW OCMW TURNHOUT (1) OCMW ANTWERPEN (2) OCMW SINT-NIKLAAS (3) OCMW LEUVEN (4) OCMW HASSELT (5) OCMW BRUGGE (6) OCMW GENT (7) OCMW ROESELARE (8) OCMW GENK (9) OCMW MECHELEN (10) OCMW AALST (11) OCMW KORTRIJK (12) OCMW OOSTENDE (13)
׀26 ׀
% statutair 66,6 57,3 56,3 48,9 48,4 42,9 39,9 39,6 35,5 34,5 31,0 18,0 12,2
OCMW OCMW GENK (1) OCMW SINT-NIKLAAS (2) OCMW AALST (3) OCMW HASSELT (4) OCMW LEUVEN (5) OCMW KORTRIJK (6) OCMW MECHELEN (7) OCMW ANTWERPEN (8) OCMW OOSTENDE (9) OCMW ROESELARE (10) OCMW BRUGGE (11) OCMW TURNHOUT (12) OCMW GENT (13)
% gesco 24,9 13,6 13,5 11,9 10,1 9,0 7,3 5,3 5,1 5,1 4,2 2,5 1,7
> 2.5. > 2.5.1.
Vergrijzing van het personeel Gemiddelde leeftijd van het personeel
Een eerste indicatie van de vergrijzing van het personeel is de gemiddelde leeftijd van het personeel. Tabel 8 bevat de gemiddelde leeftijd van het personeel in 2009 per bestuur. We stellen vast dat de gemiddelde leeftijd van het personeel eind 2009 schommelde tussen 45 jaar (OCMW Turnhout) en 37,5 jaar (OCMW Kortrijk). In slechts drie centrumbesturen ligt de gemiddelde leeftijd van het personeel lager dan 40 jaar. De OCMW’s hebben wel een iets jonger personeelsbestand in vergelijking met de steden. In figuur 1 presenteren we de gemiddelde leeftijd 6 van het personeel per bestuur voor 2007 en 2009. We stellen vast dat de gemiddelde leeftijd van het personeel tijdens deze periode gemiddeld met 0,4 jaar is toegenomen. Het personeelsbestand is tijdens deze periode dus nog iets ‘ouder’ geworden.
6
Aangezien we enkel cijfermateriaal hadden over het aantal personeelsleden per leeftijdsklasse van 5 jaar, moest de gemiddelde leeftijd berekend worden. Dit deden we door de producten van de gemiddelde leeftijd van elke leeftijdsklasse en het aantal personeelsleden in die leeftijdsklasse te sommeren en deze som te delen door het totaal aantal personeelsleden. Bijvoorbeeld: In een bestuur met 30 mensen tussen 20 en 25 jaar en 50 mensen tussen 45 en 50 jaar bedraagt de gemiddelde leeftijd van het personeel volgens deze berekening 38 jaar, want (23*30 + 47*50)/80 = 38.
׀27 ׀
Tabel 8: Gemiddelde leeftijd van het personeel in 2009 per bestuur BESTUUR OCMW Turnhout Stad Genk Stad Brugge Stad Aalst Stad Antwerpen Stad Oostende Stad Kortrijk OCMW Leuven Stad Sint-Niklaas Stad Hasselt OCMW Antwerpen Stad Leuven OCMW Mechelen Stad Gent Stad Mechelen Stad Turnhout OCMW Genk OCMW Sint-Niklaas OCMW Aalst OCMW Brugge Stad Roeselare OCMW Oostende OCMW Hasselt OCMW Gent OCMW Roeselare OCMW Kortrijk
׀28 ׀
Gemiddelde leeftijd 45,11 44,70 44,44 44,40 44,28 44,13 43,93 43,82 43,77 43,48 43,38 43,26 43,22 43,05 42,91 42,80 42,17 42,07 41,88 41,35 40,74 40,61 40,39 39,59 39,34 37,52
M W
S
Tu rn ta hou S dG t ta d enk Br u S St ta gg ad d e A Aa S nt ls ta w t e d O rpe o St ste n O a d nd e C K S MW ort ta r ij d k Si Le u nt -N ve n O St C a d ikla M W H a as An s s tw elt O St er C a d pe M W Le n M uv ec en he S St ta len ad d M Ge St e c nt a d he T le O C OC u rn n M M W W ho u t S in Ge t n O -Nik k C l O MW aas C M A S W als ta B O d R ru t g C M oe ge W s e O Oo lar C M ste e W nd H e O OC as C M MW selt W G O Ro e n C es t M W ela Ko re rtr ijk
O C
Figuur 1: Gemiddelde leeftijd van het personeel per bestuur (op 1 juni 2007 en op 31 december 2009)
47
45
43
41
39
37
35
2009 2007
Bron: RSZPPO + eigen bewerking
׀29 ׀
> 2.5.2.
Relatieve leeftijdsverdeling
Een tweede indicatie van de mate van vergrijzing van het personeel krijgen we door te kijken naar de relatieve leeftijdsverdeling binnen het personeelsbestand. Figuur 2 geeft de percentages van het personeel per leeftijdsgroep weer voor zowel de centrumbesturen als de nietcentrumbesturen. In vergelijking met deze laatsten zien we dat de centrumbesturen iets meer jongeren tewerkstellen en dat de leeftijdspiramide iets minder piekt in de leeftijdscategorieën van 41 tot 50 jaar. Wel hebben de centrumbesturen verhoudingsgewijs iets meer 50plussers in dienst in vergelijking met de andere lokale besturen. Figuur 2: relatieve leeftijdsverdeling van het personeel in centrumbesturen en overige lokale besturen 25 20 15 10 5 0 18-25
26-30
31-35
36-40
Centrumbesturen (n=26)
41-45
46-50
51-55
56-60
61-65
Niet-centrumbesturen (n=590)
Laten we vervolgens kijken naar het aandeel 50-plussers voor elk centrumbestuur. Figuur 3 toont voor elk bestuur de percentages van het personeel (in koppen) dat ouder is dan 50 jaar. Deze grafiek bevat zowel cijfers voor het 4e kwartaal van 2009 als voor het 2e kwartaal van 2007. Links in de grafiek staan de besturen die in vergelijking met de anderen het hoogste percentage oudere medewerkers hebben. Bij het OCMW Turnhout is bijvoorbeeld ruim 41 % van het personeel ouder dan 50 jaar. Bij het OCMW
׀30 ׀
Kortrijk is dit maar 17 %. Dit bestuur is ook het enige bestuur waarbij het percentage 50-plussers gedaald is ten opzichte van 2007: van 20 % naar 17 %. Bij alle andere besturen is het percentage 50-plussers toegenomen met gemiddeld 3 procentpunten. De conclusie die we hieruit trekken is dat de vergrijzing van het personeel zich nog steeds doorzet in deze regionale besturen. Figuur 3: Percentage van het personeel ouder dan 50 jaar (op 1 juni 2007 en op 31 december 2009) 45 40 35 30 25 20 15 O C M W St T ad ur An nho u St twe t St ad rpe ad Br n O ugg os e te St Sta nde ad d M Aa e ls St ch t ad ele Ko n St rtr ad ijk S G S ta en O tad d G t C M Tu en W rn k An ho u S tw t St ta erp ad d L en S eu O int- ve n C M Nik W la a L s O Sta eu C v M d H en W a M ss O O ec el t C M CM hele W W n O Si G C nt e M -N nk W ik O laa o O ste s C O M nde C W M W Aa O Br lst C ug St M ad W ge G O Ro en O CM ese t C M W lare W Ha R s O oe sel C M sel t W ar Ko e rtr ijk
10
2009
2007
Bron: RSZPPO + eigen bewerking
׀31 ׀
3. Personeelsbeleid: algemeen > 3.1.
Mate van modern personeelsbeleid
De bedoeling van de survey was om een zicht te krijgen op de mate waarin lokale besturen een modern personeelsbeleid voeren. We hebben ons hiervoor gebaseerd op een meetinstrument waarbij aan de hand van acht items bevraagd wordt in hoeverre het beleid ten aanzien van het personeel gepercipieerd wordt (door de respondent) als eerder gericht op personeelsbeheer dan wel eerder gericht op personeelsbeleid of Human Resource Management (HRM) (zie Steen, 2000). De acht items zijn stellingen over het personeelsbeleid waarbij de respondent telkens kan aangeven in welke mate hij het eens of oneens is met de stelling 7 . De eerste drie stellingen benadrukken de personeelsadministratieve invulling. Ze beschrijven de situatie waarin de activiteiten in de organisatie ten aanzien van het personeel in feite beperkt blijven tot personeelsbeheer. In de overheid was het personeelsbeleid lange tijd op deze leest geschoeid. De volgende twee items vertolken de visie dat er sprake is van een echt personeelsbeleid. Hiermee bedoelen we dat er naast personeelsadministratie ook aandacht wordt besteed aan het ontwikkelen en inzetten van personeelsinstrumenten op verschillende terreinen van het personeelsbeleid. Enkele voorbeelden van personeelsinstrumenten zijn onthaal van nieuwe medewerkers, technieken voor werving en selectie, vorming en evaluaties (zie Hondeghem, 2000, p. 4). De resterende drie items beschrijven ten slotte de Human Resource Management (HRM) invulling van personeelsbeleid. Kenmerkend voor HRM is de visie dat de mens een strategische factor vormt voor de organisatie. De mens wordt beschouwd als het belangrijkste kapitaal dat optimaal moet worden ingezet om een maximaal rendement te bekomen (Hondeghem, 2000, p. 5) (Platteau & Hondeghem, 2009, pp. 41-43). Op basis van deze
7
De antwoordschaal was een 5-puntenschaal die varieerde van ‘helemaal oneens’ = 1, ‘eerder oneens’ = 2, ‘noch eens / noch oneens’ = 3, ‘eerder eens’ = 4 en ‘helemaal eens’ = 5.
׀33 ׀
items hebben we een somschaal ‘mate van modern personeelsbeleid’ aangemaakt’ 8 . In het vorige rapport rapporteerden we reeds dat de grootte van het bestuur (inwonersaantal / aantal personeelsleden) een rol speelt: grote besturen scoorden over het algemeen beter dan kleine besturen op het vlak van modern personeelsbeleid 9 . Naast de grootte van het bestuur, speelt ook het type bestuur een rol. We vonden namelijk dat de OCMW’s gemiddeld genomen beter scoorden op het vlak van modern personeelsbeleid in vergelijking met de gemeentebesturen 10 . Dit verschil tussen OCMW’s en gemeenten blijft bestaan, ook als we rekening houden met de grootte met het bestuur, hetgeen erop wijst dat de Vlaamse OCMW’s in vergelijking met de gemeentebesturen over het algemeen een progressievere benadering hebben ten aanzien van het personeelsbeleid (Platteau & Hondeghem, 2009, p. 47). > 3.2.
Type personeelsbeleid
Vervolgens hebben we de besturen op basis van hun score op de somschaal ‘mate van modern personeelsbeleid’ ingedeeld volgens het type van personeelsbeleid: een score lager dan 24 (gemiddeld minder dan score 3 voor elk item) wijst op een personeelsbeleid met een louter administratieve invulling, een score tussen 24 en 32 wijst op een personeelsbeleid dat meer is dan louter personeelsbeheer en een score van meer dan 32 wijst op de aanwezigheid van HRM in het personeelsbeleid. In dit rapport bekijken we de resultaten voor de centrumbesturen van naderbij. Figuur 4 geeft de indeling volgens het type van personeelsbeleid weer voor de 25 centrumbesturen die deelnamen aan de bevraging. We zien dat ongeveer de helft van de centrumbesturen (n=12) reeds een 8
Voor het maken van de somschaal ‘mate van modern personeelsbeleid’ werden de antwoordscores op de eerste drie items (personeelsbeheer) gespiegeld zodat de scores allemaal dezelfde richting hadden. De Cronbach’s alpha van de somschaal bedraagt 0,87 wat wijst op een hoge mate van interne consistentie. De somschaal werd alleen aangemaakt als er geen enkele ontbrekende waarde was op de 8 items (n= 329). De somschaal heeft een minimumwaarde van 9 en een maximumwaarde van 40. De gemiddelde waarde is 27,1 met een standaardafwijking van 6,2 (Platteau & Hondeghem, 2009, p. 46). 9 De Spearman correlatiecoëfficiënt tussen de score op de schaal voor modern personeelsbeleid en het totaal aantal personeelsleden bedraagt 0,25. De p-waarde is kleiner dan 0,001. Het verband is dus significant positief. 10 Kruskal-Wallis Chi² = 7,5 en p = 0,005
׀34 ׀
uitgebouwd HR beleid voerden. Een 7-tal besturen kunnen we plaatsen onder de noemer ‘personeelsbeleid’ en ten slotte waren er nog een 6-tal centrumbesturen die aangaven dat er op het moment van de bevraging niet echt sprake was van een goed uitgewerkt beleid ten aanzien van het personeel. In deze besturen beperkt het personeelsbeleid zich dus eerder tot personeelsbeheer. Dit is toch wel een opvallende vaststelling: bijna een kwart van de centrumbesturen slaagt er blijkbaar niet in om een personeelsbeleid te voeren dat verder gaat dan louter personeelsbeheer. De vraag is of dit een nadelig effect heeft op de tevredenheid van het personeel en/of op de kwaliteit van de dienstverlening? Een andere interessante vraag die onderzocht zou kunnen worden is in welke mate de nieuwe rechtspositieregeling een impuls heeft gegeven aan deze besturen om werk te maken van een modern personeelsbeleid? In vergelijking met de niet-centrumbesturen doen de centrumbesturen het wel beter (zie figuur 5 ter vergelijking).
׀35 ׀
Figuur 4: Type personeelsbeleid in centrumbesturen (n = 25)
24%
Personeelsbeheer 48%
Personeelsbeleid HRM
28%
Figuur 5: Type personeelsbeleid in niet-centrumbesturen (n = 304)
23% 35% Personeelsbeheer Personeelsbeleid HRM
42%
׀36 ׀
> 3.3.
Personeelsgerelateerde problemen
Eén van de doelstellingen van de bevraging was om een beeld te krijgen van de problemen waarmee lokale besturen geconfronteerd worden op het vlak van personeelszaken. De vragenlijst bevatte 19 items met mogelijke problemen. Voor elk item kon de secretaris aangeven of dit ‘geen probleem’, een ‘klein probleem’ of een ‘groot probleem’ vormde in zijn of haar organisatie. In het vorige rapport werden de resultaten van deze bevraging reeds besproken. In dit rapport gaan we dieper in op de resultaten en zoomen we specifiek in op de centrumbesturen. Hoewel deze 19 items in geen geval een exhaustieve opsomming zijn van de mogelijke personeelsgerelateerde problemen, geven ze wel een bepaald beeld van de uitdagingen voor het personeelsbeleid van lokale besturen. We merken wel op dat de bevraging plaatsvond in het najaar van 2008, dus voor dat de nieuwe rechtspositieregeling voor het personeel van kracht was. Het kan dus zijn dat sommige pijnpunten met de invoering van de nieuwe rechtspositieregeling (deels) zijn weggewerkt. Tabel 9 geeft de gemiddelde antwoordscores voor elk item weer voor alle besturen. Deze gemiddelde scores konden worden berekend door aan elk antwoord een score toe te kennen: ‘geen probleem’, een ‘klein probleem’ en een ‘groot probleem’ komt respectievelijk overeen met een score 0, 1 en 2. Tabel 10 presenteert vervolgens de resultaten voor de centrumbesturen. Een score die groter is dan 1 wijst erop dat dit item door de meeste secretarissen als een probleem wordt ervaren. Over het algemeen zijn er geen al te grote verschillen tussen de centrumbesturen en de andere besturen. De enige significante verschillen die we vonden waren dat het weggaan van ervaren medewerkers, pestgedrag op de werkvloer en het verloop van personeel vaker als een probleem wordt ervaren in de centrumbesturen in vergelijking met de nietcentrumbesturen 11 .
11 Op basis van een Kruskal-Wallis testen in SAS (proc npar1way)
׀37 ׀
Tabel 9: Personeelsgerelateerde problemen: gemiddelde scores voor alle besturen (n = 352) en centrumbesturen (n=25) Rangschikking voor alle lokale besturen (met gem. score)
Rangschikking voor centrumbesturen (met gem. score)
1
Kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven (1,53)
Vinden van goed en gekwalificeerd personeel (1,36)
2
Vinden van goed en gekwalificeerd personeel (1,39)
Verouderen van het personeelsbestand (1,36)
3
Correct verlonen van ervaren personeel (1,33)
Kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven (1,33)
4
Gemotiveerd houden van medewerkers (1,12)
Correct verlonen van ervaren personeel (1,32)
5
Verouderen van het personeelsbestand (1,11)
Flexibel kunnen inzetten van medewerkers (1,16)
6
Aanwerven van gemotiveerde nieuwe medewerkers (1,07)
Gemotiveerd houden van medewerkers (1,08)
7
Flexibel kunnen inzetten van medewerkers (1,06)
Weggaan van ervaren medewerkers (1,04)
8
Aantrekken van ervaren medewerkers (1,05)
Aanwerven van gemotiveerde nieuwe medewerkers (0,96)
9
Trainen en opleiden van personeel zodat ze breed inzetbaar zijn (0,88)
Ziekteverzuim (0,96)
10
Ziekteverzuim (0,88)
Aantrekken van ervaren medewerkers (0,92)
11
Aantrekken van oudere medewerkers (0,74)
Delen van kennis tussen medewerkers (0,80)
12
Delen van kennis tussen medewerkers (0,72)
Trainen en opleiden van personeel zodat ze breed inzetbaar zijn (0,72)
13
Weggaan van ervaren medewerkers (0,60)
Pestgedrag op de werkvloer (0,72)
14
Aantrekken van jonge medewerkers (0,56)
Verloop van personeel (0,72)
15
Verloop van personeel (0,48)
Aantrekken van oudere medewerkers (0,60)
׀38 ׀
16
Samenwerking tussen generaties (0,44)
Omgaan met diversiteit op de werkvloer (0,56)
17
Omgaan met diversiteit op de werkvloer (0,41)
Aantrekken van jonge medewerkers (0,52)
18
Pestgedrag op de werkvloer (0,35)
Samenwerking tussen generaties (0,48)
19
Behouden van oudere medewerkers (0,33)
Behouden van oudere medewerkers (0,44)
׀39 ׀
> 3.3.1.
Relatie tussen gerapporteerde problemen en kenmerken van het bestuur
In het vorig rapport beschreven we de negatieve correlatie tussen het aantal gerapporteerde problemen en de mate van modern personeelsbeleid (Platteau & Hondeghem, 2009, p. 53). Hieronder bekijken we deze relatie wat meer in detail. Figuur 6 toont het gemiddeld aantal items dat gepercipieerd werd als een probleem (klein of groot probleem) door de secretaris volgens het type personeelsbeleid en de grootte van de organisatie (aantal personeelsleden). We zien dat - behalve voor de grote besturen met meer dan 500 personeelsleden - het type personeelsbeleid negatief samenhangt met het aantal gerapporteerde problemen. Besturen waarvan het personeelsbeleid zich beperkt tot personeelsbeheer rapporteerden dus gemiddeld genomen meer personeelsgerelateerde problemen in vergelijking met andere besturen van vergelijkbare omvang die verder staan op het vlak van het personeelsbeleid 12 . Ook zien we dat (zeer) kleine besturen niet automatisch meer personeelsgerelateerde problemen ondervonden in vergelijking met grote besturen. Besturen met minder dan 50 en tussen 50 en 100 personeelsleden rapporteerden gemiddeld genomen minder problemen in vergelijking met grotere besturen 13 . Overigens zijn er ook geen noemenswaardige verschillen tussen de aard van de problemen die gerapporteerd werden enerzijds en de grootte van het bestuur en het bestuurstype (OCMW of gemeente) anderzijds. Het kunnen aanbieden van loopbaanperspectieven, het vinden van goed en gekwalificeerd personeel en het correct verlonen van ervaren personeel bleken met andere woorden voor alle types van besturen de drie grootste problemen te zijn.
12 Dit verschil is wel alleen significant voor de kleine besturen met minder dan 50 en tussen 50 en 100 personeelsleden (p< 0,1). 13 Dit verschil is significant (p < 0,01).
׀40 ׀
Figuur 6: Gemiddeld aantal items dat gepercipieerd werd als een probleem volgens type personeelsbeleid en grootte van de organisatie (aantal personeelsleden) 16 14 12
Personeelsbeheer
10
Personeelsbeleid HRM
8 6
50 0
50 0 m
ee rd
an
en 20 0 tu ss en
10 0 tu ss en
tu ss en
50
en
en
10 0
50 da n in de r m
> 3.3.2.
20 0
4
Relatie tussen gerapporteerde problemen en gemiddelde leeftijd van het personeelsbestand
Ten slotte is het ook interessant om na te gaan of er een relatie is tussen de gemiddelde leeftijd van het personeelsbeleid en de voorgelegde personeelsgerelateerde problemen. De analyse op basis van Spearmancorrelatietesten leverde echter geen enkel significant verband op tussen de gemiddelde leeftijd van het personeelsbestand enerzijds en de mate waarin de secretaris de bovenstaande items als een probleem omschreef.
׀41 ׀
4. Hoe leeftijdsbewust is het personeelsbeleid? > 4.1.
Inleiding
Hierboven zagen we dat de centrumbesturen, net zoals de andere gemeenten en OCMW’s, een vergrijzend personeelsbestand hebben. Op basis van de survey stellen we vast dat deze veroudering van het personeel door de secretarissen ook als een probleem wordt ervaren. Van de 19 mogelijke personeelsgerelateerde problemen staat het ‘verouderen van het personeelsbestand’ gemiddeld genomen zelfs op de tweede plaats voor de centrumbesturen. Maar liefst 48 % van de secretarissen van de centrumbesturen vond dat het verouderen van het personeelsbestand een ‘groot probleem’ vormt in zijn of haar bestuur, 40 % vond dit een ‘klein probleem’ en slechts 12 % (of 3 secretarissen) gaven aan dat ze dit ‘geen probleem’ vonden. De meerderheid van de secretarissen is zich er dus van bewust dat de vergrijzing van het personeel een aantal specifieke uitdagingen met zich meebrengt voor het personeelsbeleid. Een interessante vraag is dan in welke mate men hier reeds op inspeelt, met name door werk te maken van een ouderenbeleid of, beter nog, een ‘leeftijdsbewust personeelsbeleid’. Met een leeftijdsbewust personeelsbeleid bedoelen we een personeelsbeleid dat erop gericht is om medewerkers zo lang mogelijk vitaal, gemotiveerd en inzetbaar te houden (Thunnissen, 2005, p. 592). In dit rapport zullen we de term ‘leeftijdsbewust’ personeelsbeleid hanteren, maar we beschouwen begrippen als ‘levensfasebewust’ en ‘duurzaam’ personeelsbeleid in feite als synoniemen. Deze begrippen benadrukken immers ook het belang van een beleid dat zich bewust is van de uitdaging van lange(re) loopbanen. Op korte termijn denken we aan maatregelen die zich richten op de oudere medewerkers om vroegtijdige uitstroom te voorkomen. Dergelijke curatieve maatregelen volstaan echter niet. Een volwaardig leeftijdsbewust personeelsbeleid richt zich immers niet alleen op het einde van de loopbaan, maar richt zich op alle leeftijdscategorieën. De bedoeling is dat er een lange termijnvisie op de loopbaan wordt ontwikkeld, zodat de mogelijkheidsvoorwaarden gecreëerd worden om tot aan de ׀43 ׀
pensioenleeftijd actief en gemotiveerd te blijven. Leeftijdsbewust personeelsbeleid is in die zin een proactief beleid. Een leeftijdsbewust personeelsbeleid impliceert niet dat er nieuwe personeelsinstrumenten worden ingezet, maar wel dat de bestaande personeelsinstrumenten leeftijdsbewust worden ingezet (Vanmullem & Hondeghem, 2005, pp. 9-10). Wat dit concreet inhoudt, zullen in dit rapport duidelijk maken. Hieronder bekijken we aan de hand van de resultaten van de bevraging in welke mate de lokale besturen en meer in het bijzonder de centrumbesturen reeds een leeftijdsbewust personeelsbeleid voeren. De volgende thema’s komen aan bod: managementinformatie, instroom, uitstroom en doorstroom van (oudere) medewerkers en competentiemanagement. Tot slot geven we een overzicht van de onderzoeksresultaten per bestuur in een samenvattende tabel. > 4.2.
Managementinformatie
Een leeftijdsbewust personeelsbeleid begint met de aanwezigheid van relevante managementinformatie. Om te beginnen zou elk lokaal bestuur specifieke kennis moeten hebben over de leeftijdssamenstelling van het personeelsbestand. Op basis van de bevraging stellen we vast dat 68 % van de secretarissen van de centrumbesturen de gemiddelde leeftijd van het personeel kende zonder dit te moeten opzoeken. In de overige 8 centrumbesturen was de gemiddelde leeftijd van het personeel dus geen parate kennis van de secretaris. Ongeveer de helft van de secretarissen (56 %) kende ook het percentage 50-plussers in de organisatie. Het verzamelen van relevante managementinformatie mag echter niet beperkt blijven tot een algemeen beeld van de leeftijdssamenstelling van het personeel. Er zijn immers ook andere kengetallen die veelzeggend kunnen zijn. We denken bijvoorbeeld aan de leeftijdssamenstelling per dienst en functietype, de (evolutie van) gemiddelde pensioenleeftijd, de vormingsparticipatie per leeftijdsgroep, verzuimcijfers per leeftijdsgroep, enzovoort … Op basis van onze bevraging stelden we vast dat slechts 1 op 3 van de centrumbesturen reeds systematische personeelsgegevens per leeftijdscategorie analyseert. Dit wil dus zeggen dat 17 van de 25 centrumbesturen die aan de bevraging deelnamen hier nog niet mee bezig
׀44 ׀
waren. Nochtans is het in kaart brengen van de situatie een eerste stap op weg naar een leeftijdsbewust personeelsbeleid (Platteau & Hondeghem, 2009, p. 63). Vaak zijn het ontbreken van een (gebruiksvriendelijk) personeelsbeheersysteem en/of het ontbreken van de nodige competenties op de personeelsdienst om het nodige cijfermateriaal vlot te genereren de redenen waarom men niet beschikt over de nodige HR kengetallen. Een goed en gebruiksvriendelijk personeelsbeheersysteem is daarom een must. > 4.3.
Instroom van oudere medewerkers
De instroom van ouderen wordt beschouwd al één van de belangrijkste ‘drijfveren’ voor het verhogen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Uit onderzoek blijkt echter dat het aandeel 45-plussers in nieuwe aanwervingen beduidend lager ligt dan hun aandeel bij de niet-werkende werkzoekenden 14 . Het aanbod van oudere medewerkers is met andere woorden groter dan de vraag (De Coen, Forrier, Lamberts, & Sels, 2007, p. 50). Naast deze absolute instroomkans van ouderen, kunnen we ook kijken naar hun positie op de arbeidsmarkt ten opzichte van andere leeftijdsgroepen. Onderzoekers van het Steunpunt Werk en Sociale Economie toonden bijvoorbeeld aan - op basis van data van de enquête naar de arbeidskrachten(EAK) - dat in 2008 slechts 13,3 % van alle nieuwe aanwervingen 45-plussers betrof. Dit percentage daalt zelfs tot 4,3 % voor 50-plussers en tot 2,1 % voor 55-plussers. De instroom(-kans) van ouderen blijft dus een heikel punt (Sels, Herremans, Nuyts & Vansteenkiste, 2010, pp. 11-12). Dezelfde onderzoekers stelden op basis van het Datawarehouse Arbeidsmarkt en Sociale Bescherming ook vast dat de indiensttredingen van 50-plussers ongelijk verdeeld zijn over de verschillende sectoren. Met name is er sprake van een concentratie waarbij 5 sectoren goed zijn voor 70 % van alle nieuwe aanwervingen van 50-plussers. Hier hoort ook het ‘Openbaar Bestuur’ bij. Deze sector is goed voor 10,7 % van alle nieuwe indiensttredingen van 50 tot 64 jarigen (Sels, Herremans, Nuyts & Vansteenkiste, 2010, p. 12).
14
Deze bevindingen zijn gebaseerd op data van de RVA en ACERTA Sociaal Secretariaat voor het jaar 2005.
׀45 ׀
We concluderen dat oudere werkzoekenden nog steeds minder makkelijk hun weg naar een nieuwe job vinden in vergelijking met andere leeftijdsgroepen. In sommige sectoren zijn hun instroomkansen wel hoger dan in andere sectoren. Werkgevers dragen hier een belangrijke verantwoordelijkheid. Organisaties kunnen immers hun steentje bijdragen aan het verhogen van de arbeidsparticipatie van ouderen door na te gaan in welke mate men oudere medewerkers aanwerft en of er eventueel extra inspanningen nodig zijn om het aandeel van ouderen bij nieuwe aanwervingen te verhogen (De Coen, Forrier, Lamberts, & Sels, 2007, pp. 167-168). > 4.3.1.
Geen leeftijdsdiscriminatie bij aanwervingen
Het statuut Camu 15 van 1937 bepaalde dat de leeftijdslimiet waarop men kon worden aangeworven op niveau 1 en de andere niveaus respectievelijk 35 en 30 jaar was. Deze leeftijdsvoorwaarde paste binnen het klassieke loopbaansysteem 16 waarbij men ambtenaren wilde aantrekken op jonge leeftijd met de bedoeling hen gedurende hun hele loopbaan in dienst te houden. Bovendoen was dit ingegeven door de heersende opvatting dat nieuwkomers best niet te oud waren zodat ze zich nog konden aanpassen aan de specifieke situatie van de openbare dienst. Pas in 1972 werd deze leeftijdsbeperking op 50 jaar gebracht voor alle niveaus (Hondeghem, 1990, p. 162). Sindsdien is er wel het één en ander veranderd. Alhoewel het nog niet zo heel lang geleden is dat sommige lokale besturen een maximumleeftijd vooropstelden voor sollicitanten. In het administratief statuut voor het technisch en administratief personeel van een centrumstad - dat pas begin 2009 is vervangen door de nieuwe rechtspositieregeling - lazen we bijvoorbeeld onder de rubriek ‘aanwervingvoorwaarden’ dat een personeelslid in principe jonger dan 55 jaar moest zijn om te kunnen worden aangeworven.
15 L. Camu was de naam van de Koninklijk Commissaris die door de regering Van Zeeland de taak had gekregen om een administratieve hervorming voor te bereiden. Het personeelsstatuut dat hij uitwerkte, werd naar hem vernoemd (Hondeghem, 1990, pp. 153-154). 16 Het klassieke loopbaansysteem was een gesloten loopbaansysteem waarbij ambtenaren op jonge leeftijd in de begingraden binnenkwamen en hogere rangen – mits uitzonderingen – via interne promoties werden ingevuld (Hondeghem, 1990, p. 162).
׀46 ׀
> 4.3.1.1. Antidiscriminatiewetgeving Het stellen van dergelijke leeftijdsgrenzen bij aanwervingen is gelukkig wettelijk niet meer mogelijk. De wetgeving voorziet namelijk een kader dat discriminatie op basis van leeftijd (en andere persoonskenmerken) binnen de arbeidssfeer verbiedt. De wet van 10 mei 2007 ter bestrijding van bepaalde vormen van discriminatie 17 verbiedt met name dat er een rechtstreekse of onrechtstreekse verwijzing wordt gemaakt naar leeftijd in personeelsadvertenties. Directe leeftijdsdiscriminatie, zoals het stellen van een minimum- of maximumleeftijd bij vacatures, is dus verboden. Artikel 8 van de wet van 10 mei 2007 ter bestrijding van bepaalde vormen van discriminatie bepaalt wel dat er uitzonderingen kunnen zijn op deze regel, namelijk wanneer de aard van de specifieke beroepsactiviteit of de context waarin deze worden uitgevoerd wezenlijk en bepalend is. Het leeftijdscriterium moet dan wel berusten op een legitieme doelstelling en evenredig zijn ten aanzien van deze doelstelling. Naast directe vormen van discriminatie, verbiedt de antidiscriminatiewet ook indirecte vormen van leeftijdsdiscriminatie (Artikel 9), waarbij bepaalde leeftijdsgroepen de facto worden uitgesloten op basis van een ‘ogenschijnlijk neutrale bepaling’ (Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racisme Bestrijding, 2009). Het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racisme Bestrijding schatte dat er in 2007 - ondanks het verbod op leeftijdsdiscriminatie bij werving en selectie – toch nog ongeveer 8600, of 11 % van alle vacatures, een rechtstreekse of onrechtstreekse verwijzing naar leeftijd bevatte. Omdat het niet altijd duidelijk is wanneer een vacature een ongeoorloofde verwijzing naar leeftijd inhoudt, heeft het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racisme Bestrijding een instrument ontwikkeld dat gebruikt kan worden om na te gaan of een bepaalde advertentie al dan niet discriminerend is. Deze ‘webtool leeftijdsdiscriminatie’ kan geraadpleegd worden op www.diversiteit.be/checklistleeftijd. Het is een handig instrument voor werkgevers die de leeftijdsneutraliteit van hun wervingsprocedure willen evalueren. 17 Deze wet is een uitwerking van de kaderrichtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 November 2000 ter instelling van een algemeen kader voor de gelijke behandeling in arbeid en beroep. De antidiscriminatiewet van 10 mei 2007 vervangt de antidiscriminatiewet van 25 februari 2003 en is sinds 9 juni 2007 van toepassing (zie www.diversiteit.be).
׀47 ׀
> 4.3.1.2. (On)bewuste leeftijdsdiscriminatie Leeftijdsdrempels bij werving en selectie situeren zich evenwel niet alleen in deze eerste fase van de rekrutering. Allerlei bewuste of onbewuste mechanismen kunnen ervoor zorgen dat ouderen minder kans maken om geselecteerd te worden. Zo is het bijvoorbeeld bekend dat stereotypes en vooroordelen over ouderen kunnen leiden tot discriminatie in de selectiefase (De Coen, e.a., 2007, pp. 23-24). Uit een onderzoek dat midden jaren ’90 gevoerd werd bij personeelsmanagers van 114 Vlaamse bedrijven bleek bijvoorbeeld dat leeftijd het vierde meest gehanteerde criterium was bij de beoordeling van een sollicitant. Althans het vierde bewust gehanteerde criterium: leeftijd werd door 21 % van de personeelsmanagers genoemd als een kenmerk waarmee rekening werd gehouden tijdens de selectiefase. De andere drie meest genoemde factoren waren opleidingsniveau (71 %), vakbekwaamheid (66 %) en werkervaring (53 %). De onderzoekers van deze studie wezen erop dat leeftijd onbewust wellicht nog een veel belangrijk kenmerk vormt bij de selectie van nieuwe medewerkers dan de personeelsverantwoordelijken in de bevraging toegaven (Simoens, Van Hoof, Denys & Omey, 1995, pp. 8283). Ze baseerden zich hiervoor op een onderzoek van Rosen en Jerdee (1985) waarbij door middel van een experimenteel onderzoeksdesign werd aangetoond dat er bij beslissing omtrent aanwerving en promotie sprake is van onbewuste leeftijdsdiscriminatie. In het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid is het omwille van de hierboven vermelde redenen een goed idee om de volledige selectieprocedure te screenen op leeftijdsgrenzen. Op basis van onze bevraging stellen we vast dat slechts 2 van de 25 centrumbesturen dit reeds actief deed.
׀48 ׀
> 4.3.2.
Streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide
Het principe van antidiscriminatie binnen de arbeidssfeer kan in conflict staan met andere principes zoals het voeren van een beleid ten aanzien van kansengroepen. De antidiscriminatiewet laat voor dit laatste wel mogelijkheden open. In artikel 12, § 1 staat immers dat ‘een direct onderscheid op grond van leeftijd geen discriminatie [vormt] wanneer het objectief en redelijk wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of elk ander vergelijkbaar legitiem doel, en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn’ (Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racisme Bestrijding, 2009). Aangezien het Vlaamse arbeidsmarktbeleid nog steeds als doelstelling een hogere werkzaamheidsgraad van 50-plussers heeft, zou het bewust rekruteren bij oudere leeftijdscategorieën beschouwd kunnen worden als een passend middel hiervoor. Slechts 2 van de 25 centrumbesturen gaven echter aan dat men een beleid voert waarbij men bewust rekruteert bij oudere leeftijdscategorieën 18 . Daarnaast beschouwen we het streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide, zowel in het totale personeelsbestand als op het niveau van afzonderlijke diensten, ook als een onderdeel van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Hier zijn een aantal goede redenen voor. Ten eerste kan men zo een plotse pensioengolf vermijden. Ten tweede maakt een evenwichtige leeftijdssamenstelling de kans op een generatiekloof tussen jongere en oudere personeelsleden kleiner. Ten derde biedt een ‘gezonde leeftijdsmix’ de mogelijkheid om meer in te spelen op bepaalde behoeften van mensen in bepaalde levensfasen. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan het kunnen ingaan op vragen van oudere medewerkers om 4/5e te gaan werken of aan maatregelen die de combinatie werk-gezin vergemakkelijken voor ouders met jonge kinderen (Vanmullem & Hondeghem, 2008, p. 11; Platteau & Hondeghem, 2009, p. 64). Op basis van de antwoorden van de secretarissen stellen we vast dat slechts een 5-tal centrumbesturen reeds streefden naar een evenwichtige leeftijdspiramide. 18
Wat er precies verstaan werd onder ‘oudere leeftijdscategorieën’ was evenwel niet duidelijk, aangezien dit in de vragenlijst niet gespecificeerd werd.
׀49 ׀
> 4.3.3.
Besluit
Hierboven zagen we dat de praktische draagwijdte van de antidiscriminatiewet niet eenduidig is. Bovendien lijkt het principe van leeftijdsneutraliteit bij aanwerving in conflict te staan met andere doelstellingen van een leeftijdsbewust personeelsbeleid, zoals het bieden van kansen aan werkzoekende 50-plussers en het streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide. In de context van de vergrijzing van het personeel betekent het streven naar een evenwichtige leeftijdssamenstelling trouwens dat lokale besturen op dit moment ook nood hebben aan een instroom van jonge mensen. Waar 50-plussers in veel arbeidsorganisaties misschien een kleine minderheid vormen (Leisink, Thijssen & Walter, 2004, p. 7), is dit in de meeste lokale besturen immers duidelijk niet het geval (Vanmullem & Hondgehem, 2008; Platteau & Hondeghem, 2009). Bovendien blijkt uit een studie van de VDAB naar de impact van de economische crisis op de werkloosheid in de centrumsteden dat jongeren - net zoals laaggeschoolden en mensen van niet-Belgische origine - het grootste slachtoffer zijn van de economische crisis (Tubex, 2010, pp. 8-9). We concluderen dat de inspanningen van centrumbesturen op het vlak van een leeftijdsbewust personeelsbeleid – in lijn met de macrodoelstelling van het verhogen van de arbeidsparticipatie van ouderen en rekening houdend met de stijging van de jongerenwerkloosheid in steden - zich bijgevolg in de eerste plaats zou moeten situeren op het vlak van het vertragen van de uitstroom en het bevorderen van de doorstroom van oudere medewerkers. In de volgende punten gaan we hier dieper op in.
׀50 ׀
> 4.4.
Uitstroom van oudere medewerkers
Hieronder bespreken we drie aspecten van het personeelsbeleid die te maken hebben met de uitstroom van oudere medewerkers. Ten eerste bespreken we welke verschillende types van ouderenbeleid organisaties kunnen voeren. Vervolgens bespreken we in welke mate gemeenten, steden en OCMW’s reeds concrete plannen hebben om oudere medewerkers langer aan het werk te houden. Meer specifiek gaan we in op maatregelen zoals arbeidsduurvermindering en het aanpassen van de arbeidsomstandigheden voor oudere personeelsleden. Daarnaast bekijken we systemen van mentorschap en jobcoaching als manieren om oudere medewerkers aan te spreken op hun expertiserol. Ten slotte bespreken we het wat, waarom & hoe van het ‘managen van de pensioenuitstroom’. > 4.4.1.
Een typologie van ouderenbeleid
Een interessante vraag met betrekking tot de uitstroom van oudere medewerkers is de vraag in welke mate organisaties een beleid voeren dat gericht is op het vertrek van oudere medewerkers dan wel een beleid voeren dat gericht is op het behoud van oudere medewerkers. > 4.4.1.1. Maatregelen gericht op het vertrek van oudere medewerkers: Verversingsstrategie versus blokkeringsstrategie Maatregelen die gericht zijn op het vertrek van oudere medewerkers kunnen ofwel het versnellen ofwel het vertragen van dit vertrek als doelstelling hebben. Thijssen (1997) maakt op basis hiervan een onderscheid tussen twee beleidsstrategische varianten: een verversingsstrategie en een blokkeringsstrategie. De verversingsstrategie 19 is gericht op het faciliteren van de uitstroom van oudere medewerkers door het stimuleren en aanwenden van de mogelijkheden van vervroegde pensionering. De benaming verwijst naar de wens om ouderen sneller te kunnen vervangen door jongeren. Een verversingsstrategie heeft als uitgangspunt het accepteren van een beperkte inzetbaarheid van ouderen (Leisink, Thijssen & Walter, 2004, p. 9; zie ook Leisink, 2006).
19
Men zou ook kunnen opmerken dat er de facto een verversingsstrategie is ingebouwd in de pensioenwetgeving. De meeste werknemers en ambtenaren zijn immers verplicht om op 65 jaar met pensioen te gaan.
׀51 ׀
Tegenover de verversingsstrategie staat een blokkeringsstrategie. De beleidsmaatregelen richten zich hier ook nog steeds eenzijdig op het vertrek van ouderen, maar de blokkeringsstrategie beoogt net het tegenovergestelde van de verversingsstrategie. Waar deze laatste (collectieve) uitstroomfaciliteiten zoals vervroegde pensionering (en/of brugpensioen in de private sector) bevordert, zal een blokkeringsstrategie deze mogelijkheden van vervroegde uitstroom trachten te beperken. Dit gebeurt dan in de veronderstelling dat de inzetbaarheid hierdoor vanzelf geactiveerd wordt (Thijssen, 1977 in Leisink, Thijssen & Walter, 2004, pp. 9-10). De vraag is of deze blokkeringsstrategie wel volstaat om mensen langer gemotiveerd, inzetbaar en productief te houden. We kunnen met andere woorden twijfelen aan de effectiviteit van een blokkeringsstrategie. Men zou kunnen stellen dat de pensioenwetgeving in de overheidssector in feite een blokkeringsstrategie inhoudt. Werknemers in de overheidssector kunnen, anders dan in de privésector, niet met brugpensioen. Zowel contractanten als statutairen kunnen pas vanaf de leeftijd van 60 jaar met vervroegd rustpensioen. De voorwaarde voor statutairen is dat men vijf pensioenaanspraak verlenende dienstjaren kan bewijzen. Contractanten dienen 35 loopbaanjaren te bewijzen. De leeftijdsgrens van 60 jaar kan voor sommige specifieke personeelsgroepen wel lager liggen (PDOS, 2010). Politiepersoneel kan bijvoorbeeld al op 58 jaar op vervroegd rustpensioen gaan. Gezien de gemiddelde pensioenleeftijd van ambtenaren op 60,84 jaar ligt, (zie Nationale Pensioenconferentie) blijkt het effect van de ‘wettelijke’ blokkeringsstrategie groot te zijn. De meerderheid van de ambtenaren treedt uit tijdens het jaar dat volgt na de datum waarop ze vervroegd met pensioen kunnen gaan. Een kanttekening die we hierbij kunnen plaatsen, is wel dat voor de berekening van deze gemiddelde pensioenleeftijd geen rekening werd gehouden met ambtenaren die omwille van medische redenen vervroegd op pensioen gingen. Het pensioen omwille van definitieve medische ongeschiktheid 20 is in feite de enige ‘geregelde’
20 Hierbij kan een personeelslid voor de leeftijd van 60 jaar vervroegd gepensioneerd worden wanneer een medische commissie – Medex voor de lokale besturen - de definitieve medische ongeschiktheid heeft vastgesteld.
׀52 ׀
manier van vervroegde pensionering van statutair personeel vóór de leeftijd van 60 jaar. In het vorige rapport toonden we reeds cijfers van de Pensioendienst voor de Overheidssector (PDOS) waaruit bleek dat tijdens de periode 2002-2005 bijna 24 % van de lokale ambtenaren 21 op pensioen ging omwille van medische redenen (PDOS, zie Platteau & Hondeghem, 2009, p. 96). In tabel 10 presenteren we meer recente gegevens van het aantal pensioneringen en de redenen van pensionering in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s voor de periode 2006-2008. We stellen vast dat in de gemeenten 2047 ambtenaren met pensioen gingen tijdens deze drie jaar. In de OCMW’s gingen er 1062 ambtenaren met pensioen. In deze tabel maken we een onderscheid tussen vier mogelijke redenen van pensionering. De eerste reden is het ‘bereiken van de leeftijdsgrens’. Dit wil zeggen dat het betreffende personeelslid de leeftijd van 65 jaar bereikt heeft. We stellen vast dat er slechts een kleine minderheid is die omwille van deze reden met pensioen ging. Voor de gemeenten was dit namelijk 6,4 % en voor de OCMW’s 3,6 % van alle pensioneringen tijdens deze periode. Dit lage percentage kan verklaard worden door de grote groep die vervroegd met pensioen gegaan is. De tweede reden, ‘vervroegd op aanvraag’, is immers duidelijk het populairst. In de gemeenten ging 70,8 % van de nieuw gepensioneerden omwille van deze reden met pensioen. En ook in de OCMW’s ging een ruime meerderheid van alle pensioneringen, namelijk 60,8 %, vervroegd met pensioen. De derde reden is lichamelijke (of medische) ongeschiktheid. Vooral in de OCMW’s werden veel ambtenaren omwille van deze reden op pensioen gesteld voor de gegeven periode. Maar liefst 27,3 % ging omwille van deze reden met pensioen. In de gemeenten was dat iets minder, namelijk 13,4 %, maar hiermee kwam deze redenen ook voor de gemeentebesturen op de tweede plaats. Meer onderzoek is nodig naar de achterliggende realiteit achter deze cijfers. Een interessante vraag is immers hoe dit relatief grote percentage pensioneringen omwille van lichamelijke ongeschiktheid verklaard kan worden. Een mogelijke verklaring is dat lokale besturen hun langdurig zieke statutaire personeelsleden zelf een inkomen moeten verzekeren. Contractanten ontvangen na 1 maand ziekte een 21
Dit zijn ambtenaren van gemeenten en OCMW’s uit het Vlaams gewest.
׀53 ׀
vervangingsinkomen van de mutualiteit. Statutairen worden echter doorbetaald door het bestuur zelf. Zolang die hun krediet aan ziektedagen niet hebben opgebruikt, ontvangen ze hun volledige wedde. Daarna valt dit meestal terug op 60% van hun wedde. Enkel pensionering of uitdiensttreding kunnen er bijgevolg voor zorgen dat de langdurig zieke statutairen van de loonlijst van het bestuur verdwijnen. Een tweede mogelijke verklaring is dat er slechts een minimale tussenkomst van het bestuur vereist is: bij uitputting van de ziektedagen kan men een aanvraag tot onderzoek indienen bij Medex. Ten vierde is er een categorie ‘andere redenen’, waarin ook het ‘uitgesteld pensioen’ en het ‘pensioen van ambtswege’ zitten vervat. Deze redenen waren goed voor respectievelijk 9,2 % en 8,3 % van de pensioneringen in de gemeenten en OCMW’s. Het pensioen van ambtswege kwam wel nauwelijks voor. Er waren slechts 9 pensioneringen van ambtswege tijdens de periode 2006-2009. De categorie ‘andere redenen’ betrof voornamelijk uitgestelde pensioenen.
׀54 ׀
Tabel 10: Aantal pensioneringen en redenen van pensionering in Vlaamse gemeenten en OCMW’s voor de periode 2006-2008 Gemeenten
Bereiken van leeftijdsgrens
Vervroegd aanvraag
op
Lichamelijke ongeschiktheid
Andere reden
39
446
99
47
6,2 %
70,7 %
15,7 %
7,4 %
47
485
86
64
6,9 %
71,1 %
12,6 %
9,2 %
46
519
91
78
6,3 %
70,7 %
12,4 %
10,6 %
132
1450
276
189
6,4 %
70,8 %
13,4 %
9,2 %
2006
631
2007
682
2008
734
Totaal
OCMW
2047
Bereiken van leeftijdsgrens
Vervroegd aanvraag
op
Lichamelijke ongeschiktheid
Andere reden
16
255
159
37
3,4 %
54,6 %
34,0 %
7,1 %
19
310
141
112
3,3 %
53,3 %
24,2 %
18,6 %
20
336
151
46
3,6 %
60,8 %
27,3 %
8,3 %
55
901
451
195
2006
Totaal
467
2007
582
2008
Totaal
Totaal
553
1602
Bron: PDOS
׀55 ׀
> 4.4.1.2. Maatregelen gericht op het behoud van oudere medewerkers: verzorgingsstrategie versus ontwikkelingsstrategie Naast maatregelen die gericht zijn op het vertrek van ouderen kunnen organisaties ook een beleid voeren waarbij de maatregelen gericht zijn op het behoud van oudere medewerkers. Ook hier onderscheidt Thijssen (1997) twee beleidsstrategieën: een verzorgingsstrategie en een ontwikkelingsstrategie. Eigen aan de verzorgingsstrategie is dat men de beperkte inzetbaarheid van ouderen accepteert en de arbeidssituatie tracht aan te passen aan deze beperkte inzetbaarheid. Dit veronderstelt een begeleidingstraject van moeilijk inzetbare ouderen. Een mogelijke reden van het relatief grote aandeel van ambtenaren dat omwille van definitieve medische ongeschiktheid op pensioen gaat, zou kunnen zijn dat lokale besturen het zich niet kunnen permitteren dat grote groepen van het personeel ‘verzorgd’ moeten worden. Besturen kunnen het zich met andere woorden niet permitteren dat een groep personeelsleden minder productief is dan de rest van het personeel. De vragen naar kwaliteitsvolle dienstverlening nemen alsmaar toe, terwijl de middelen waarover lokale beschikken onder druk staan. Dit gegeven zou kunnen verklaren waarom zoveel ambtenaren omwille van medische redenen op pensioen worden gesteld. De ontwikkelingsstrategie gaat er daarentegen van uit dat de inzetbaarheid van ouderen verhoogd kan worden (en dus niet een statisch gegeven is). Binnen een ontwikkelingsstrategie passen aangepaste leerfaciliteiten en managementvoorwaarden zoals functioneringsgesprekken, loopbaanbegeleiding, enzovoort. De ontwikkelingsstrategie sluit in feite aan bij wat wij bedoelen met een leeftijdsbewust personeelsbeleid omdat deze strategie niet zozeer curatief en/of correctief is (zoals de verzorgingsstrategie) maar wel preventief en proactief. De maatregelen die passen binnen een ontwikkelstrategie richten zich immers idealiter op alle leeftijdscategorieën en niet alleen op de ouderen, aangezien dit beleid des te succesvoller wordt naarmate er op jonge leeftijd mee begonnen wordt (Leisink, Thijssen & Walter, 2004, p. 9). Organisaties zouden zich bewust moeten worden van het beleid dat ze voeren ten aanzien van hun oudere medewerkers: richten de beleidsmaatregelen zich eerder op het vertrek dan wel op het behoud van
׀56 ׀
oudere medewerkers? En accepteert men de (eventuele) beperkte inzetbaarheid van ouderen of probeert men proactief te werken aan een blijvende inzetbaarheid? In een volgende stap kan er dan beslist worden om desgewenst andere accenten te leggen. Organisaties die een beeld willen krijgen van hun beleid ten aanzien van oudere personeelsleden kunnen gebruik maken van de scan ‘leeftijd en werk’. Dit is een online instrument waarbij men door het beantwoorden van een aantal vragen over het gevoerde personeelsbeleid te weten kan komen welk type van ouderenbeleid men voert. De resultaten van deze scan kunnen opgevraagd worden in de vorm van een rapport met aanbevelingen en vergeleken worden met andere (Nederlandse) bedrijven uit verschillende regio’s en sectoren 22 . > 4.4.2.
Maatregelen ter behoud van oudere medewerkers
De vragenlijst peilde naar de mate waarin gemeenten, steden en OCMW’s reeds maatregelen namen om de uitstroom van ouderen te vertragen. We vroegen aan de secretarissen of hun organisatie reeds concrete plannen had uitgewerkt om oudere medewerkers te ontmoedigen om vervroegd te stoppen met werken. 5 van de 25 centrumbesturen (20 %) antwoordden hier positief op. Van de niet-centrumbesturen was dit slechts 8 %. (Eén secretaris merkte wel op dat maatregelen om oudere medewerkers te behouden niet nodig zijn, omdat er in zijn bestuur ‘niemand vroeger stopt’.) In de vragenlijst was er vervolgens een open vraag voorzien waarbij de secretarissen voorbeelden konden geven van deze concrete plannen ter behoud van oudere medewerkers. Hierbij werd er door de secretarissen van de centrumbesturen verwezen naar zaken zoals het ‘bijkomend verlof voor 45-plussers’, de ‘arbeidsduurvermindering of ADV-regeling voor personeel in de zorgsector’, de ‘halftijdse vervroegde uittreding’, het ‘actief aanmoedigen van de mogelijkheid om 4/5e te gaan werken vanaf 50 jaar’
22
De scan ‘Leeftijd en Werk’ (ook wel ‘Quickscan Ouderenbeleid’ genoemd) is te raadplegen via www.leeftijdenwerk.humatix.nl. Een andere interessante website die recent werd opgericht is www.leeftijdindesocialprofit.be. Deze website bevat informatie over leeftijdsbewust personeelsbeleid in de social profit.
׀57 ׀
en het ‘niet automatisch ontslaan van contractanten die 60 jaar worden’ (!). Een aantal van de hierboven vermelde verlofsystemen zijn echter ook van toepassing in de besturen waarvan de secretarissen niet expliciet hebben aangegeven dat er concrete plannen waren om mensen te ontmoedigen om vervroegd te stoppen met werken. Het stelsel van arbeidsduurvermindering is bijvoorbeeld van toepassing in de alle woonzorgcentra. Een interessante vaststelling is wel dat ongeveer 50 % van de secretarissen die deelnamen aan de bevraging aangaf dat men niet (of althans te weinig) bewust omgaat met verlofsystemen in functie van een optimaal personeels- en organisatiebeleid. Voor de centrumbesturen gaf 40 % van de secretarissen aan dat men op dit vlak (nog) niet actief was. Het bewust omgaan met de vele verlofmogelijkheden, verdient in heel wat besturen dus extra aandacht. Temeer omdat er een telkens een evenwicht moet gezocht worden tussen enerzijds de verwachtingen en behoeften van individuele medewerkers en anderzijds de principes van goed bestuur. Een optimale personeelsbezetting en de continuïteit van de dienstverlening mogen met andere woorden nooit in gedrang komen. > 4.4.2.1. Arbeidsduurvermindering Het ouderenbeleid in de centrumbesturen blijkt voornamelijk neer te komen op maatregelen die allerlei vormen van arbeidsduurvermindering inhouden. De centrumbesturen verschillen daarmee eigenlijk niet van de meeste andere werkgevers. Uit een onderzoek in het kader van het VIONAonderzoeksprogramma bij Vlaamse werkgevers bleek immers dat vormen van arbeidsduurvermindering en loopbaanonderbreking (of ‘tijdskrediet’ in de private sector) de populairste inspanningen zijn vanwege de werkgevers om oudere werknemers langer in dienst te houden (De Coen, Forrier, Lamberts, & Sels, 2007, p. 64). Medewerkers de mogelijkheid bieden om minder te gaan werken aan het einde van de loopbaan is op zich niet slecht. Systemen van verminderde prestaties en deeltijdse arbeid blijken immers een belangrijke factor te zijn voor langer doorwerken. Uit een onderzoek van Elchardus, Cohen, Thielen en Mesdag (2003) bij 5457 Belgische mannen en vrouwen tussen 45 tot 65 jaar oud bleek bijvoorbeeld dat er een verband is (vooral bij vrouwen) tussen deeltijds werk en langer werken. Een geleidelijke exit waarbij
׀58 ׀
mensen deeltijds kunnen gaan werken om de overgang van werk naar pensioen te maken, wordt door verscheidene auteurs dan ook beschouwd als een hefboom om de definitieve uittrede uit te stellen (Elchardus, e.a., 2003, p. 88). > 4.4.2.2. Aanpassen van de arbeidsomstandigheden Maatregelen rond arbeidsduurvermindering kunnen we eerder situeren in een verzorgingsstrategie (supra) waarbij rekening wordt gehouden met de beperktere inzetbaarheid van (sommige) oudere medewerkers. Beperkte inzetbaarheid kan hier letterlijk worden geïnterpreteerd in de zin van een kwantitatieve vermindering van het aantal gepresteerde uren. Een verzorgingsstrategie impliceert echter ook aanpassingen aan de arbeidsomstandigheden in kwalitatieve zin. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan maatregelen zoals het reserveren van bepaalde functies voor minder inzetbare oudere medewerkers (zogenaamde ‘landingsbanen’) of het aanpassen van de arbeidsomstandigheden voor oudere personeelsleden. Op basis van de bevraging stellen we vast dat 20 % van de centrumbesturen reeds functies voorzag voor minder inzetbare ouderen. Het aanpassen van de arbeidsomstandigheden voor oudere medewerkers, kende wel al iets meer bijval: 11 van de 25 centrumbesturen (44 %) zou dit reeds doen. Als we ruimer kijken naar alle antwoorden op de open vraag, dus ook naar die van de secretarissen van niet-centrumbesturen 23 , zien we dat sommige besturen toch ook reeds andere maatregelen aanwendden dan louter arbeidsduurvermindering en verlofsystemen om hun oudere medewerkers te ontmoedigen om vervroegd te stoppen met werken. (Hoewel het dient gezegd te worden dat ruim de helft van de antwoorden op de open vraag maatregelen zoals deeltijdse prestaties en extra verlofdagen voor ouderen weerspiegelden). Interessante voorbeelden waren: het ‘leggen van andere accenten in het takenpakket van ouderen’, het ‘verbreden van de jobinhoud’, ‘jobrotatie’, ‘interne mobiliteit’, ‘soepele werkuren’, het ‘afstemmen van de vorming’ en het ‘individueel stimuleren en begeleiden van medewerkers’. 23
In totaal vulden 35 besturen de open vraag in.
׀59 ׀
> 4.4.2.3. Mentorschap Daarnaast lazen we ook maatregelen zoals het ‘aanspreken van ouderen op hun expertiserol en hun moeilijk misbaar zijn voor de organisatie’, het ‘benutten van de ervaring van ouderen, bijvoorbeeld door hen in te schakelen in het kader van peter- en meterschap voor jonge medewerkers’ en het ‘aanmoedigen van ouderen om hun kennis ter beschikking te stellen van het bestuur en anderen op te leiden’. Deze laatste initiatieven kunnen we samenvatten als systemen van mentorschap. In de vragenlijst peilden we ook expliciet naar de mate waarin lokale besturen oudere medewerkers mentorrollen laat opnemen. Bij de niet-centrumbesturen was 26 % actief op dit vlak; bij de centrumbesturen was dit 44 %. Met andere woorden, 11 van de 25 centrumbesturen lieten oudere medewerkers mentorrollen opnemen. > 4.4.2.4. De mogelijkheid van jobcoaching De ervaring van personeel waarderen én benutten, dat is één van de uitdagingen voor de toekomst. Een interessant voorbeeld van hoe dit op een functionele manier kan gerealiseerd worden, is het project jobcoaching van het OCMW Antwerpen 24 . De bedoeling van dit project is dat een paar ervaren maatschappelijk medewerkers vrijgesteld worden van hun taken en voltijds worden ingezet om alle nieuwkomers (schoolverlaters) gedurende een traject van een aantal maanden intensief te begeleiden. Eén jobcoach staat telkens in voor de begeleiding van een groepje van maatschappelijk werkers. De functie van jobcoach is wel vrijwillig en men moet er rekening mee houden dat niet iedereen ervoor geschikt is. In het kader hieronder geven we een uittreksel uit het jaarverslag 2008 van het OCMW Antwerpen, waarin het project Jobcoaching wordt toegelicht.
24
Peter Torfs & Anita De Prins van het OCMW Antwerpen hebben het project Jobcoaching in 2008 gepresenteerd op het 5e kwaliteitscongres voor de lokale besturen te Antwerpen.
׀60 ׀
Jobcoaching binnen het OCMW van Antwerpen “Een kwalitatieve dienstverlening begint met de kwaliteit van je medewerkers en dus ook met de zorg voor die medewerkers. ‘Jobcoaching’ biedt een antwoord op een aantal knelpunten binnen het maatschappelijk werk bij OCMW Antwerpen: • Er is een groot personeelsverloop onder maatschappelijk werkers, onder andere door de vele administratieve taken. • De leefloonwet van 2002 stelt meer eisen aan OCMW’s, dus ook aan de maatschappelijk werkers. • Nieuwe migratiestromen en de Antwerpse grootstedelijke problematiek maken OCMW-werk complexer. • Er is een duidelijke kloof tussen het echte wijkwerk en de schoolse opleiding. • Collega’s hebben te weinig ruimte om nieuwe maatschappelijk werkers op te vangen en op te leiden. • Leidinggevenden komen nauwelijks of niet toe aan coaching van hun nieuwe medewerkers” Daarom werden jobcoaches ingeschakeld om nieuwe maatschappelijk werksters te begeleiden. Tijdens een traject van zes maanden zet de jobcoach zijn jarenlange ervaring en deskundigheid in. Samen met de nieuwe maatschappelijk werker doorloopt hij het volledige hulpverleningstraject. De coach reikt handvaten aan voor een aanpak op maat van onze doelgroepen. Met schema’s maakt hij het werk, dat vaak erg complex is, begrijpbaar voor de nieuwe maatschappelijk werker. De coachingsploeg ondersteunt niet enkel nieuwe maatschappelijk werkers maar ook hoofd-maatschappelijk-werkers en administratieve medewerkers. De knelpunten voor deze functies zijn namelijk dezelfde.” (OCMW Antwerpen, 2009)
De meerwaarde van dit systeem van jobcoaching is dat het de efficiëntie van de dienst verhoogt. In plaats van onervaren maatschappelijk werkers te laten ploeteren doorheen de complexe sociale wetgeving, kunnen ze voor al hun vragen terecht bij hun persoonlijke coach. Dit systeem is niet alleen nuttig voor het realiseren van kennisoverdracht, maar laat ook toe dat men een klankbord heeft wanneer men het emotioneel zwaar heeft in de eerste maanden. Andere lokale besturen zouden zich kunnen laten inspireren door dit voorbeeld.
׀61 ׀
> 4.4.3.
Het managen van de pensioenuitstroom
Door de vergrijzing van het personeel, zullen er de komende jaren relatief veel personeelsleden uitstromen omwille van hun pensionering. Volgens onze berekeningen zal in de centrumbesturen gemiddeld 15 % van het personeel in de komende 5 jaar met pensioen gaan 25 . In de komende 10 jaar is dat zelfs bijna 30 % van het personeel 26 . Tenminste, als we uitgaan van een gemiddelde pensioenleeftijd van 60 jaar. Maar ook als de gemiddelde pensioenleeftijd zal stijgen, zal er een onvermijdelijke pensioenuitstroom zijn. Men kan ofwel niets doen (met alle negatieve gevolgen van dien) ofwel kan men ervoor kiezen om deze pensioenuitstroom te managen. Wij denken dat deze laatste optie het beste is. Hieronder lichten we in een vijftal punten toe wat dit ‘managen van de pensioenuitstroom’ allemaal kan inhouden. > 4.4.3.1. Personeelsplanning Het meest voor de hand liggende aspect van het managen van de pensioenuitstroom is de personeelsplanning. Met personeelsplanning bedoelen we ‘het bewerkstelligen dat de juiste personen op de juiste momenten op de juiste plaats in de organisatie aanwezig zijn om de geplande activiteiten en projecten uit te voeren’ (Evers, 2005, p. 74). Personeelsplanning is een continu proces waarbij informatie gezocht wordt over de toekomstige personeelsbehoefte, de toekomstige personeelsbeschikbaarheid en de mogelijkheden om behoefte en beschikbaarheid op elkaar af te stemmen (Kluytmans & Hancké, 1991, pp. 62-63). In het kader van een optimale personeelsplanning zijn er een drietal stappen die genomen moeten worden met betrekking tot de pensioenuitstroom. Ten eerste moet men beschikken over gedetailleerde prognoses van de verwachte uitstroom (bijvoorbeeld per functie en per dienst). Het vergelijken van de gemiddelde pensioenleeftijd over de tijd en over verschillende categorieën van personeelsleden om op die manier trends op het spoor te komen, hoort hier ook bij. De tweede stap is dat men 25
26
Dit cijfers is gebaseerd op het ouder waren op 31 december Dit cijfers is gebaseerd op het ouder waren op 31 december
׀62 ׀
aantal personeelsleden van centrumbesturen die 55 jaar of 2009. aantal personeelsleden van centrumbesturen die 50 jaar of 2009.
nagaat welke van deze functies men in de toekomst wil behouden. Het zou immers kunnen dat men de ‘natuurlijke’ uitstroom wil benutten om bepaalde reorganisaties door te voeren. Ten slotte zal de uitdaging erin bestaan om de functies die men wil behouden, tijdig in te vullen door gemotiveerde en gekwalificeerde nieuwe medewerkers. De vraag die zich hier stelt, is in welke mate er bij deze functies ‘knelpuntberoepen’ zijn en welke strategie men zal hanteren om deze knelpuntenberoepen tijdig in te vullen. > 4.4.3.2.
Aandacht hebben voor de impact van de pensionering op de persoon en op de organisatie
Het managen van de pensioenuitstroom houdt echter meer in dan louter zorgen dat men aan de vervangingsvraag kan voldoen. Het is bijvoorbeeld ook belangrijk dat het onderwerp bespreekbaar wordt gemaakt. Met pensioen gaan, is immers een belangrijke gebeurtenis in de levensloop van een individu. De impact ervan op de persoon mag dan ook niet onderschat worden. Het pensioen kan namelijk gezien worden als een exit uit een sociale rol. Wanneer een stabiel patroon van interactie en gedeelde activiteiten tussen twee of meer personen ophoudt te bestaan, spreken we van “rol exit”. Dit gaat vaak gepaard met gevoelens van deprivatie, verdriet, depressie en onzekerheid (Blau, 1973, p. 210). Reden te meer dus om de pensionering niet zomaar onopgemerkt te laten verlopen. Een onderzoek van InSites Consulting stelde bijvoorbeeld vast dat de 55 tot 69 jarigen het meest privéstress hebben (in vergelijking met andere leeftijdgroepen). De reden hiervoor zou zijn dat het contrast tussen het werkleven en het pensioen voor velen aankomt als een shock. Plots hebben gepensioneerden massa’s vrije tijd, die ze niet altijd zinvol weten in te vullen. Ook zouden ze minder sociale contacten hebben. Daarnaast vond het onderzoek dat mensen tussen 55 en 69 jaar - samen met de 35 tot 44 jarigen - het vaakst professionele stress hebben. De onderzoekers linken dit aan negatieve gevoelens die oudere werknemers ervaren in de laatste jaren van hun loopbaan: “Tijdens hun laatste werkjaren voelen werknemers zich alleen binnen het bedrijf. Oude vrienden en collega's zijn al weg, en jongere werknemers besturen het bedrijf op een andere manier. Dit doet de onderzoekers besluiten dat bedrijven en ook werknemers zelf hier meer aandacht aan moeten besteden tijdens de laatste actieve jaren (Jobat, 2010).
׀63 ׀
Organisaties kunnen dit bijvoorbeeld doen door het aanbieden van infosessies over het pensioen voor de medewerkers die bijna op pensioen zullen gaan. In deze infosessies kan men inspelen op de vragen die mensen hebben over het pensioen. De volgende zaken kunnen aan bod komen: Hoe en wanneer moet men de pensioenaanvraag indienen? Hoe wordt het pensioen berekend? Welke activiteiten / verenigingen zijn er voor gepensioneerden? Welke mogelijkheden zijn er om iets bij te verdienen? Welke voordelen heeft men als gepensioneerde? Waar kan men terecht voor vrijwilligerswerk? Staat de organisatie zelf open voor vrijwilligerswerk? Enzovoort. De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) organiseert reeds dergelijke cursussen onder de naam ‘Pensionering: een nieuwe start’ waar ook de partner van het personeelslid aan kan deelnemen 27 . Daarnaast kan men ook het feit dat medewerkers met pensioen gaan, in de verf zetten, bijvoorbeeld door in het personeelsblad een rubriek op te nemen met een overzicht van de mensen die in de komende maanden op pensioen zullen gaan. Enerzijds kan men zo mensen bedanken voor hun (vaak jarenlange) inzet in het bestuur en anderzijds kan dit helpen om het onderwerp meer bespreekbaar te maken in de organisatie. Naast een impact op de persoon zelf, heeft het met pensioen gaan van een medewerker ook een invloed op de collega’s en de werking van de dienst. Nochtans wordt de beslissing van een personeelslid over het moment waarop hij/zij met pensioen wil gaan in de meeste organisaties beschouwd als een louter privébeslissing van de medewerker (Leisink, Thijssen & Walter, 2004, p. 4). Er is dus vaak maar weinig aandacht voor de pensioenplannen van oudere medewerkers. Dit is jammer, want het bespreekbaar maken van de gewenste pensioenleeftijd en het beslissingsproces daaromtrent, heeft een aantal voordelen. Niet alleen kan men er zo beter op anticiperen in het kader van de personeelsplanning, het helpt ook om inzichten te verwerven in de motieven van medewerkers om vervroegd – voor de leeftijd van 65 jaar – uit te treden. Idealiter zouden leidinggevende de pensioenwensen van hun medewerkers dus moeten aankaarten in de functioneringsgesprekken.
27
Voor meer informatie zie: http://www.vvsg.be/Lists/Kalender/DispForm.aspx?ID=923.
׀64 ׀
Het kan ook interessant zijn om exitgesprekken af te nemen bij medewerkers die (vervroegd) met pensioen gaan. Exitgesprekken worden best afgenomen door een HR medewerker. Ze kunnen waardevolle informatie opleveren over de redenen waarom een personeelslid beslist heeft om (vroegtijdig) voor het pensioen te kiezen. Op die manier kan men inzicht krijgen in de uittredemotieven van oudere werknemers (infra). Uit onze bevraging bleek dat 13 van de 25 of 52 % van de centrumbesturen gebruik maakten van exitgesprekken. Hiermee zijn exitgesprekken duidelijk meer ingeburgerd in de centrumbesturen ten opzichte van de nietcentrumbesturen. In deze laatste besturen zette men immers maar in 13 % van de gevallen exitgesprekken in. We weten wel niet of deze exitgesprekken ook bij gepensioneerden worden ingezet of alleen bij medewerkers die de organisatie vrijwillig verlaten omwille van andere redenen. Onze aanbeveling luidt alleszins om bij beiden exitgesprekken te organiseren. > 4.4.3.3. Inzicht krijgen in uittredingsmotieven Het krijgen van inzicht in de motieven om vervroegd uit te treden is relevant, omdat deze beslissing ook beïnvloed wordt door factoren waarop de organisatie vat heeft. Dit wordt duidelijk gemaakt door Thunnissen (2005). Deze auteur maakt een onderscheid tussen uittredingsmotieven en andere invloedsfactoren die bepalen of mensen al dan niet vroegtijdig de arbeidsmarkt verlaten. Bij de uittredingsmotieven spelen naast financiële motieven (namelijk de vraag of blijven werken financieel nodig of voordelig is) ook arbeidsinhoudelijke motieven een rol. Arbeidsinhoudelijke motieven omvatten verschillende dimensies zoals de arbeidstevredenheid en motivatie, de inzetbaarheid en de belastbaarheid van de oudere medewerker. Deze uittredingsmotieven worden verder beïnvloed door een aantal invloedsfactoren die zich op het individuele niveau, op het niveau van de organisatie en op het maatschappelijke niveau situeren. Op het individuele niveau denken we aan persoonsgebonden factoren zoals de gezondheids- en gezinssituatie en het ervaringsverleden van de medewerker die een invloed hebben op de inzetbaarheid. Op het maatschappelijk niveau denken we aan de pensioenleeftijd en de sociale zekerheid die een invloed hebben op de financiële motieven. Ten slotte zijn er ook organisatiegebonden factoren
׀65 ׀
die het besluitvormingsproces van oudere werknemers om al dan niet langer te blijven werken, kunnen beïnvloeden (Thunnissen, 2005, pp. 586-589). Wat betreft de organisatiegebonden factoren, wijst Thunnissen (2005) op een viertal zaken die het moment van uittrede kunnen versnellen of vertragen. Het eerste punt is waardering en stereotypering. Nog veel te vaak wordt er onterecht gedacht dat oudere werknemers minder productief, flexibel en inzetbaar zijn. Deze negatieve stereotiepe beelden kunnen ertoe leiden – en dit brengt ons het tweede punt – dat oudere medewerkers vaak geringe loopbaan- en ontwikkelmogelijkheden krijgen. Als derde punt haalt de auteur sociale contacten en de werksfeer aan. Slechte relaties met collega’s kunnen ertoe bijdragen dat men sneller zal willen uittreden. Soms wordt er hier ook gewezen op de kloof tussen jong en oud. Verschillen in kennis en ervaring en een andere mentaliteit kunnen wrijvingen veroorzaken tussen oudere en jongere collega’s. Daarentegen zou een prettige werksfeer en fijne sociale contacten op het werk, oudere werknemers kunnen motiveren om langer te blijven werken. Dit benadrukt het belang om te werken aan een aangename organisatiecultuur waar iedereen zich goed kan voelen. De vierde organisatiegebonden factor, ten slotte, zijn aandacht en inspanningen van de kant van de leidinggevende. Uit onderzoek van Henkens & Scholinge (2003) blijkt bijvoorbeeld dat werknemers best bereid zijn om langer te blijven werken, als de leidinggevende hen dat vraagt. Jammer genoeg zijn leidinggevenden zich hier veel te weinig van bewust. Meer nog, vaak zijn leidinggevenden helemaal niet gemotiveerd om mensen te stimuleren om langer te blijven werken, laat staan dat ze de link leggen met de vergrijzing op de arbeidsmarkt (Thunnissen, 2005, p. 588) en de betaalbaarheid van de sociale zekerheid.
׀66 ׀
> 4.4.3.4. Het vertragen van de pensioenuitstroom Een ander aspect van het managen van de pensioenuitstroom is de vraag in welke mate het opportuun is om deze uitstroom te vertragen en hoe men dit kan doen. Het vertragen van de pensioenuitstroom kan natuurlijk alleen als er een kloof is tussen de feitelijke pensioenleeftijd en de wettelijke pensioenleeftijd - die momenteel 65 jaar bedraagt. Het is dus belangrijk dat de personeelsdienst deze gegevens systematisch bijhoudt. Het vertragen van de pensioenuitstroom staat eigenlijk in verband met alle punten die we hierboven besproken hebben. Zo kan het vertragen van de pensioenuitstroom voor sommige functies een strategische keuze zijn in het kader van de personeelsplanning. Meer bepaald denken we aan bepaalde knelpuntberoepen waarvoor het vinden van vervanging moeilijk zal zijn. Zoals we hierboven gezien hebben, zou het goed kunnen dat mensen ervoor kiezen nog een jaartje langer te blijven als hen dat gevraagd wordt. Het moment waarop men op pensioen gaat, wordt dan niet meer beschouwd als een louter privéaangelegenheid. Integendeel, het moment van pensionering wordt dan het voorwerp van een onderhandeling waarbij de belangen van de medewerker en de belangen van de organisatie op tafel worden gelegd. Het is natuurlijk niet de bedoeling om mensen te dwingen of te verplichten om tegen hun zin langer te blijven. Soms wegen persoonlijke of gezinsgebonden factoren nu eenmaal door. Dit neemt echter niet weg dat het belangrijk is om te beseffen dat ook organisatiegebonden en arbeidsinhoudelijke factoren deze beslissing in de hand kunnen werken. Op deze factoren heeft het organisatie- en personeelsbeleid wél vat. > 4.4.3.5. De heersende leeftijdsnormen in vraag stellen Een aspect dat hierboven nog niet aan bod gekomen is, maar dat ook een belangrijke beïnvloedingsfactor is, is de heersende leeftijdsnorm in de organisatie met betrekking tot het pensioen. Als bijna iedereen in de organisatie op 60 jaar op pensioen gaat, zou het kunnen dat dit een impliciete norm wordt, namelijk een richtlijn waarnaar mensen gaan handelen. Het zou dus best kunnen dat medewerkers op 60 jaar op pensioen gaan, omdat ze het gevoel hebben dat dit verwacht wordt (‘ze krijgen signalen’), terwijl ze misschien zelf nog wel willen blijven werken. Het bespreekbaar maken van de pensioenkeuze, of het ‘zichtbaar maken’ van
׀67 ׀
mensen die na hun 60e blijven werken, helpt om deze impliciete normen in vraag te stellen. Ook het bespreekbaar maken van de impact die het pensioen heeft op zowel de financiële situatie als de persoonlijke levenssfeer van een individu, kan ertoe bijdragen dat mensen hun keuze meer weloverwogen maken. Naast argumenten op individueel niveau (vb. persoonlijk welbevinden) en organisatieniveau (vb. continuïteit van de dienstverlening), zijn er ten slotte ook argumenten op maatschappelijk niveau waardoor de druk om langer te werken in de toekomst nog zal toenemen. Algemeen wordt aangenomen dat de werkzaamheidsgraad 28 van 55 plussers in ons land momenteel veel te laag is om de kosten van de vergrijzing te kunnen betalen. In 2009 had in het Vlaams Gewest 35 % van de 55 tot 64 jarigen een betaalde baan. Dit is nog ver onder de Lissabon doelstelling van 50 % (Sels, e.a., 2010, p. 8). > 4.4.4.
Besluit
Hierboven hebben we enkele maatregelen besproken die lokale besturen nemen met het oog op het behouden van oudere medewerkers. Op basis van de survey komen twee vaststellingen naar voren. Ten eerste stellen we vast dat nog veel besturen ten tijde van de bevraging nauwelijks een beleid voerden dat gericht was op het langer actief houden van ouderen. Maar liefst 58 % van de lokale besturen had geen enkel van de hierboven besproken initiatieven genomen. Bij de centrumbesturen was dit 28 %. Ten tweede stellen we vast dat de initiatieven zich vooral beperken tot maatregen die verminderde prestaties voor ouderen mogelijk maken en aanpassingen aan de werkomstandigheden inhouden. Lokale besturen lijken dus vooral te kiezen voor een verzorgingsstrategie. Slechts een tiental besturen gaven aan dat ze maatregelen nemen die passen in een ontwikkelingsstrategie. Eén secretaris vermeldde ten slotte dat in zijn bestuur contractuele personeelsleden enkel recht hebben op een tweede pensioenpijler indien ze blijven werken tot de leeftijd van 65 jaar, hetgeen we associëren met een zogenaamde blokkeringsstrategie.
28
De werkzaamheidgraad is het aantal mensen met een betaalde baan per 100 inwoners.
׀68 ׀
Sommige secretarissen gaven ook aan dat de ‘mogelijkheden tot aangepast werk zeer beperkt zijn’ of dat ‘er zeer weinig mogelijkheden zijn om het werk aan te passen omdat het een klein bestuur is’. Dit kunnen inderdaad obstakels zijn, vooral in de context van een openbaar bestuur waar creatieve oplossingen en maatwerk niet altijd juridisch mogelijk zijn. We zijn echter van mening dat veel obstakels toch overwonnen kunnen worden mits de nodige mentaliteitswijziging 29 . De conclusie die we kunnen trekken is dat er nog (veel) verbeterruimte is in het personeelsbeleid van de lokale besturen om langer werken te faciliteren. Als overheidsorganisaties zouden lokale besturen het voortrouw moeten nemen door een personeelsbeleid te voeren dat in overeenstemming is met de algemene beleidsdoelstelling om de activiteitsgraad van ouderen te verhogen, onder meer door langer werken aan te moedigen (zie Leisink, 2006). Dit vereist in veel besturen een mentaliteitswijziging. We stellen immers vast dat ten tijde van de bevraging slechts 2 van de 25 centrumbesturen sensibiliseerden rond langer werken. Op dit vlak is er dus zeker ruimte voor extra inspanningen.
29
Uit ander steunpuntonderzoek over de implementatie van de nieuwe rechtspositieregeling blijkt bijvoorbeeld dat de beleidsruimte die lokale besturen krijgen op het vlak van het personeelsbeleid eigenlijk (nog) weinig gebruikt worden (Peeters, De Caluwé, Janvier & Van Dooren, 2010).
׀69 ׀
> 4.5. > 4.5.1.
Doorstroom van (oudere) medewerkers Doorstroom in de enge zin
Hierboven bespraken we enkele maatregelen die gericht zijn op het vertragen van de uitstroom van oudere medewerkers. Deze maatregelen zijn met andere woorden gericht op het einde van de loopbaan. In dit deel gaan we dieper in op de gehele loopbaan. De vraag die we beantwoorden is hoe het personeelsbeleid kan bijdragen tot een meer dynamische loopbaan door het stimuleren en bevorderen van de doorstroom van medewerkers. Met doorstroom bedoelen we alle personeelsbewegingen die plaatsvinden tussen het moment van instroom en het moment van uitstroom van de medewerker in de organisatie. Initiatieven die gericht zijn op doorstroom, beperken zich dus niet tot oudere medewerkers, maar op alle medewerkers, vanaf het moment dat ze binnenkomen in de organisatie. (Omwille van deze reden staat het adjectief ‘oudere’ in de titel van dit punt tussen haakjes.) De reden om aandacht te hebben voor de doorstroom van medewerkers is dat het dynamiseren van de loopbaan – door het voeren van een actief loopbaanbeleid – de inzetbaarheid van de medewerkers op peil kan houden en zelfs kan verhogen. Werken aan een blijvende inzetbaarheid vormt de kern van een leeftijdsbewust personeelsbeleid en sluit aan bij de hierboven besproken ontwikkelingsstrategie. > 4.5.2.
Doorstroom in de brede zin
De doorstroom van medewerkers kan ook in een ruimere zin dan hierboven geïnterpreteerd worden. Hiermee bedoelen we dat doorstroom niet alleen doorstroom naar andere functies binnen een bepaalde organisatie betekent, maar ook begrepen kan worden in de zin van doorstroom naar functies binnen andere organisaties op de arbeidsmarkt. De tijd dat mensen hun hele loopbaan bij dezelfde werkgever bleven, is immers voorbij. Frits Kluijtmans drukt dit idee als volgt uit: ‘Nu loopbanen zich hoe langer hoe minder binnen een en dezelfde organisatie voltrekken, is het van het grootste belang dat de algemene inzetbaarheid van werknemers, dus los van de huidige functie en organisatie op peil wordt gehouden’ (Kluijtmans, 2008, p. 37).
׀70 ׀
Een verhoogde arbeidsmobiliteit is ook wenselijk omdat dit gepaard gaat met het ontstaan van veel baanopeningen waardoor werkzoekenden een nieuwe baan kunnen vinden en werknemers kunnen doorgroeien naar andere functies. De Nederlandse commissie voor Arbeidsparticipatie (2008) geeft in haar advies ook het argument dat ‘mensen leren door van baan te veranderen. Het houdt hen fris en gemotiveerd’ (In Kluijtmans, 2008, p. 29). Deze ideeën passen in de visie van een transitionele arbeidsmarkt, waarbij de overgang tussen werk en werk, werk en zorg, werk en onderwijs, en werk en sociale zekerheid gemakkelijker gemaakt kunnen worden (zie Sels, De Visch & Albertijn, 2002). Baanmobiliteit in de brede zin wint dus aan belang, maar Kluijtmans (2008) wijst erop dat dit enkel kan als de algemene inzetbaarheid van medewerkers, dus ook naar de externe arbeidsmarkt toe, op peil wordt gehouden. Hier knelt echter het schoentje, want het ‘vergt van het management van organisaties dat zij een spagaat maken die men nauwelijks kan maken. Het vergt van hen dat zij energie steken in hun medewerkers zodat deze de organisatie gemakkelijker kunnen verlaten’ (p. 29). Anderzijds kan men van werknemers die zich goed voelen in hun job niet verwachten dat ze uit zichzelf actief op zoek gaan naar een andere baan (Kluijtmans, 2008, pp. 29-38). Om aan deze impasse te ontsnappen heeft men in Vlaanderen het recht op loopbaanbegeleiding door externe deskundigen ingesteld (Sels, e.a., 2002). Dit recht op loopbaanbegeleiding staat open voor alle Vlamingen die (potentieel) beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. De doelgroep is dus zeer breed en omvat zowel werkenden als werkzoekenden, zelfstandigen, herintreders, enzovoort … Omdat dit recht op loopbaanbegeleiding geconcipieerd wordt als een arbeidsmarktinstrument, en niet als een HRinstrument, wordt het gefinancierd door de overheid en de individuen die er gebruik van maken (een individueel remgeld) (Sels, e.a., 2002). > 4.6.
Doorstroom binnen een leeftijdsbewust personeelsbeleid
Hierboven zagen we dat doorstroom zowel in enge zin (binnen de grenzen van de organisatie) als in brede zin (naar andere organisaties) moet begrepen worden. De doorstroom van medewerkers of de arbeidsmobiliteit kan verhoogd worden zowel door het inzetten van arbeidsmarktinstrumenten – zoals bijvoorbeeld het recht op
׀71 ׀
loopbaanbegeleiding - als door het inzetten van HR-instrumenten. In dit rapport gaat onze aandacht vooral uit naar dit laatste. Meer bepaald zijn we geïnteresseerd in HR-instrumenten die lokale besturen kunnen aanwenden om de doorstroom van hun medewerkers te bevorderen in het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Hieronder bespreken we de resultaten van de bevraging bij gemeente- en OCMW-secretarissen met betrekking tot vier aspecten die geassocieerd worden met het bevorderen van de doorstroom. Deze aspecten zijn personeelsmobiliteit, levenslang leren, loopbaanbeleid en (geldelijke) beloning (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 11). Ten slotte gaan we dieper in op de personeelsevaluatie, aangezien dit een belangrijk personeelsinstrument in de lokale besturen m.b.t. de doorstroom. > 4.6.1.
Personeelsmobiliteit
Hieronder bespreken we de mogelijkheden van horizontale mobiliteit, externe mobiliteit en demotie in het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. > 4.6.1.1. Horizontale mobiliteit Met horizontale mobiliteit bedoelen we het overgaan naar een andere functie op vergelijkbaar niveau of naar eenzelfde functie in een andere dienst. Horizontale mobiliteit past in een leeftijdsbewust personeelsbeleid omdat het een positieve invloed heeft op de inzetbaarheid van mensen. Bovendien is het een manier om ervaringsconcentratie tegen te gaan (Thunnissen, 2005, p. 601). Ervaringsconcentratie is een fenomeen dat wijst op een ervaringspatroon waarbij men een vrij beperkte variëteit aan ervaringen heeft waardoor er een zekere expertise en routine ontstaat. Ervaringsconcentratie doet zich doorgaans voor bij oudere medewerkers die een verleden hebben van zeer gelijkaardige ervaringen op het vlak van leren (scholingservaring), vakinhoud (functie-ervaring) en sociale leven (netwerkervaringen). Het gevolg van ervaringsconcentratie is dat men beperkte beroepsmatige flexibiliteit heeft (Thijssen & Leisink, 2007, pp. 88-89), hetgeen vooral nadelig is bij verandering. Door horizontale mobiliteit krijgen mensen de kans om verscheidene functie-ervaringen op te doen en nieuwe
׀72 ׀
competenties te ontwikkelen. Bovendien vermijdt men zo dat mensen die te lang op dezelfde stoel blijven zitten, gedemotiveerd raken omdat ze geen uitdagingen meer zien in de job (Platteau & Hondeghem, 2009, p. 72). Uit onze bevraging bleek dat 20 % van alle lokale besturen actief bezig was met het bevorderen van horizontale mobiliteit. We veronderstelden dat dit aandeel bij de centrumbesturen wel hoger ligt. Centrumbesturen zijn immers relatief grote organisaties met een grote verscheidenheid aan diensten en functies waarbinnen personeelsverschuivingen mogelijk zijn. De resultaten bevestigen dit: 68 % van de centrumbesturen zou horizontale mobiliteit promoten. Dit betekent wel dat er nog 8 centrumbesturen zijn die deze troef voor een dynamische interne arbeidsmarkt nog niet uitspeelden. Het bevorderen en promoten van horizontale mobiliteit kan ook deels een oplossing zijn voor de HR-uitdaging om loopbaanperspectieven te kunnen aanbieden, hetgeen voor veel secretarissen als een ‘groot probleem’ werd beschouwd (zie tabel 9). Naast horizontale mobiliteit in de eigenlijk zin van het woord, kan het soms ook volstaan om aandacht te hebben voor taakverbreding en –versmalling. Medewerkers hoeven dan niet naar een andere functie en/of dienst over te stappen om de gevraagde flexibiliteit in het takenpakket te bekomen. Soms kan het volstaan om binnen een werkteam afspraken te maken over wie welke taken (het liefst) doet. Dit kan uiteraard alleen wanneer dit de optimale dienstverlening niet in het gedrang brengt. Op basis van de antwoorden van de secretarissen zien we dat er in 39 % van alle lokale besturen reeds aandacht is voor taakverbreding en -versmalling. Bij de centrumbesturen bedraagt dit percentage 54 %. Dit is toch eerder aan de lage kant. We vermoeden dat het gebruik van functiebeschrijvingen een belemmering kan vormen van deze vorm van flexibiliteit (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 31). > 4.6.1.2. Externe mobiliteit Lokale besturen zouden meer moeten kunnen samenwerken op het vlak van personeelsmobiliteit. De mobiliteit van personeel tussen diensten van de gemeente en diensten van OCMW zou met andere woorden vergemakkelijkt én gestimuleerd moeten worden.
׀73 ׀
In het sectoraal akkoord voor de periode 2008-2013 van 19 november 2008 voor het personeel van de lokale en provinciale besturen werd reeds bepaald dat de Vlaamse Regering, in samenhang met de uitvoering van het OCMW-decreet, vorm zal geven aan de bepalingen omtrent de externe personeelsmobiliteit in het gemeente- en het OCMW-decreet met het oog op een soepele inzet van het personeel. De bedoeling is dat besturen ervoor kunnen opteren dat personeelsleden van de gemeente zich kandidaat kunnen stellen voor interne vacatures bij het OCMW en omgekeerd via deelname aan de procedures van interne personeelsmobiliteit of van bevordering. Ook zal de mogelijkheid worden voorzien dat het gemeentebestuur en het OCMW van die gemeente gezamenlijk aanwervingsprocedures kunnen opzetten en gemeenschappelijke wervingsreserves kunnen aanleggen (Ide, 2009). De Vlaamse Regering heeft op 12 november 2010 het besluit over de rechtspositieregeling van het OCMW-personeel definitief goedgekeurd. Dit besluit treedt vanaf 1 januari 2011 in werking. Voorlopig bevat dit besluit wel nog geen regeling omtrent de externe personeelsmobiliteit tussen gemeente en OCMW. In het bijhorende verslag aan de Vlaamse Regering staat wel vermeld dat het gemeenschappelijke raamkader voor het gemeente- en OCMW-personeel vergemakkelijkt in een volgende fase de organisatie van een verruimde externe mobiliteit tussen de gemeente en het OCMW, waarvaan de Vlaamse Regering uitvoering zal geven. > 4.6.1.3. Demotie Om mensen langer aan het werk te houden, is het belangrijk dat mensen de kans krijgen om hun carrière langzaam af te bouwen (en in schoonheid te eindigen). Langzaam afbouwen kan enerzijds door minder uren te gaan presteren. Anderzijds is het ook mogelijk dat mensen ervoor kiezen om het rustiger aan te doen door vrijwillig een stapje terug zetten. Dit kan bijvoorbeeld door een andere functie met minder verantwoordelijkheden te gaan uitoefenen. Deze vorm van mobiliteit wordt demotie genoemd. Hoewel demotie een goed alternatief kan zijn voor vervroegd uittreden, zien we dat het in de praktijk niet veel wordt toegepast. De reden is dat er vaak een negatieve betekenis aan wordt gehecht, namelijk dat men wordt weggepromoveerd. Om af te komen van die negatieve bijklank zijn er drie
׀74 ׀
zaken van belang. Ten eerste is het succes van demotie afhankelijk van de invulling die men er aan geeft. De nieuwe taakuitoefening of functie op een lager niveau mag absoluut geen “parkeerfunctie” zijn. Integendeel, de nieuwe taak moet een zinvolle taak zijn, zodat mensen het gevoel blijven hebben dat ze nuttig zijn voor de organisatie. Ten tweede is het belangrijk om in te zien dat organisaties de keuze voor demotie kunnen stimuleren. Uit onderzoek blijkt dat demotie gepaard gaat met een positievere betekenis naargelang het personeelslid er zelf voor kan kiezen, het management open staat voor die keuze, demotie onderdeel wordt van de organisatiecultuur en men (eventueel) het salaris kan behouden (zie Isabella & Hall, 1984). Ten derde is er nood aan een maatschappijbrede mentaliteitswijziging waarbij de idee (of idee-fixe) wordt verlaten dat er maar één weg is voor een geslaagde carrière: namelijk steeds meer presteren en steeds hoger op de ladder (Vanmullem & Hondeghem, 2005, pp. 13-14). Naast een mentaliteitswijziging, is het ook cruciaal dat de regelgeving mogelijkheden biedt voor demotie. We stellen vast dat in de lokale besturen de opvatting leeft dat de vaste benoeming de flexibiliteit aan het einde van de loopbaan in sterke mate tegenwerkt. De reden die hier vaak wordt gegeven is dat het ambtenarenpensioen in principe berekend wordt op basis van de gemiddelde wedde van de laatste vijf dienstjaren 30 . Hierdoor zouden statutaire personeelsleden niet gestimuleerd worden om op het einde van hun loopbaan nog te veranderen van functie, althans niet wanneer die nieuwe functie gepaard gaat met loonverlies. Dit probleem zou zich in mindere mate stellen voor contractuele personeelsleden, aangezien hun wettelijk pensioen berekend wordt op basis het gemiddelde loon dat ze verdienden tijdens hun volledige loopbaan. Het lijkt ons evenwel belangrijk om te onderzoeken in welke mate deze perceptie dat demotie gepaard met een significant verlies aan pensioenrechten gegrond is. Artikel 2 § 1 van de wet van 20 maart 1958 betreffende de cumulatie van pensioenen en wedden, en de regeling inzake rustpensioenen voor verschillende ambten bevat immers een belangrijke
30
De regeling dat het pensioen berekend wordt op basis van het loon van de laatste vijf dienstjaren is gebaseerd op het klassieke loopbaansysteem waarbij ambtenaren steeds opklimmen in de hiërarchie.
׀75 ׀
uitzondering op de regel dat het pensioen berekend wordt op het loon dat verdiend werd gedurende de laatste vijf dienstjaren. 31 Deze bepaling luidt: ‘Indien de diensten gepresteerd in het ambt waarin betrokkene zijn loopbaan niet beëindigt op zichzelf rechten op een afzonderlijk rustpensioen hadden kunnen doen ontstaan, en indien de gemiddelde wedde die als grondslag zou hebben gediend voor de berekening van dit afzonderlijk rustpensioen hoger is dan de gemiddelde wedde die verbonden is aan de laatste vijf jaar van de loopbaan, kan het enig rustpensioen worden vastgesteld op basis van die hogere gemiddelde wedde, maar in dat geval wordt de duur van de diensten die werden gepresteerd in het ambt waarin betrokkene zijn loopbaan beëindigt, verminderd in evenredigheid met de verhouding tussen enerzijds de gemiddelde wedde verbonden aan de laatste vijf jaar van de loopbaan of aan de volledige duur van de loopbaan in het laatste ambt als die minder dan vijf jaar bedraagt, en anderzijds voormelde hogere gemiddelde wedde. Die berekeningswijze wordt enkel toegepast als ze voor betrokkene gunstiger is’.
Als we dit toepassen op een voorbeeld, bekomen we de volgende uitkomsten. Situatie 1: Loopbaan zonder ‘demotie’, loopbaan van 40 jaar, gemiddelde wedde laatste vijf dienstjaren = 30.000 euro. Pensioenberekening 32 = 1/60 x aantal dienstjaren x referentiewedde = 40/60 x 30.000 = 20.000 euro Situatie 2: Loopbaan met twee ambten als gevolg van ‘demotie’. Ambt a met 35 dienstjaren met gemiddelde wedde van laatste vijf jaar gelijk aan 30.000, wordt gevolgd door ambt b met 5 dienstjaren met gemiddelde wedde van 25.000 euro. Gewone berekening: 40/60 x 25.000 = 16.666 euro Pensioenberekening volgens artikel 2 § 1 van de wet van 20 maart 1958: 1/60 x 30.000 x (5 jaar + 25.000 / 30.000 x 35 jaar) = 1/60 x 30.000 x 34,1 = 17.083,33 euro 31 32
Zie: http://www.pdos.be/pdos/pdf/professionals/dipen_recueil_total_201007.pdf De basisberekening is 1/60 x referentiewaarde x het aantal aanneembare dienstjaren + leeftijdscomplement. De leeftijdscomplement is een bonus voor het aantal gewerkte jaren na de leeftijd van 60 jaar. In dit voorbeeld maken we abstractie van deze leeftijdscomplement.
׀76 ׀
Onze aanbeveling luidt dan ook dat de personeelsdiensten van lokale besturen het personeel kunnen informeren over de impact van demotie op het pensioen van individuele personeelsleden. > 4.6.1.4. De ambtshalve herplaatsing naar een lagere graad De Vlaamse regering heeft geprobeerd om het (einde-)loopbaanbeleid in lokale besturen te dynamiseren door twee bepalingen op te nemen in het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel 33 die de ambtshalve herplaatsing van statutaire personeelsleden naar een functie in een lagere graad regelen. Ten eerste is er de herplaatsing omwille van gezondheidsredenen. Hierdoor kan een statutair personeelslid op initiatief van het bestuur herplaatst worden in een passende functie van een lagere graad als de bevoegde gezondheidsdienst het personeelslid niet langer geschikt acht om zijn functie of een functie van dezelfde graad uit te oefenen, maar wel geschikt acht voor de uitoefening van een functie van een lagere graad. Het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel stelt verder dat men in dat geval voor het bepalen van het salaris rekening moet houden met het salaris, de salarisschaal en de schaalanciënniteit die het personeelslid al verworven had in zijn vorige functie. De herplaatsing om gezondheidsredenen kan dus in principe met behoud van de volledige wedde. Ook mag er een aangepaste functie buiten de formatie voor worden gecreëerd. Het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel vermeldt verder dat een vast aangestelde personeelslid ook zelf een verzoek kan indienen voor een 33 Zie artikel 101 §1 en artikel 102 § 1 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007 houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. Hierna ‘Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel’ genoemd. Sinds 12 november 2010 is er ook een rechtspositiebesluit voor het OCMW-personeel. Het rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel is ook van toepassing op de OCMW-medewerkers in functies die bestaan in de gemeente. Voor de specifieke OCMW-functies en de specifieke OCMW-diensten en –voorzieningen is het Rechtspositiebesluit OCMW-personeel van toepassing. Het raamkader van dat laatste stemt min of meer overeen met dat van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel. Voor de invulling ervan moet het OCMW voor sommige aspecten de gemeentelijke regeling overnemen en voor andere aspecten mag het afwijken van de gemeentelijke regeling en er een eigen autonome invulling aan geven in overeenstemming met het Rechtspositiebesluit OCMW-personeel.
׀77 ׀
ambtshalve herplaatsing naar een functie van een lagere graad omwille van functionele of persoonlijke redenen. Dit kan echter niet met behoud van de wedde, want het personeelslid krijgt hier de salarisschaal binnen de functionele loopbaan die verbonden is met zijn nieuwe graad, waarvan het maximumbedrag het kleinste verschil vertoont met het maximumbedrag van zijn vorige salarisschaal 34 . Een interessante vraag is in welke mate lokale besturen reeds gebruik maken van deze bepalingen en of het in de praktijk handige instrumenten zijn om een flexibel eindeloopbaanbeleid te voeren. Tevens kan er gekeken worden naar hoe de buurlanden met deze problematiek omgaan. In Nederland bestaat bijvoorbeeld de volgende regeling. Rijksambtenaren kunnen er vanaf 57 jaar een verzoek indienen om een minder belastende functie te vervullen. Indien die nieuwe functie behoort tot een lagere salarisschaal zal er een inhouding op het loon worden toegepast dat gelijk is aan het verschil tussen het salaris dat de ambtenaar geniet en het salaris dat de ambtenaar zou genieten bij inpassing in de lagere schaal. Het oude, hogere salaris wordt echter behouden voor het berekenen van loongebaseerde aanspraken. Dit betekent dat volgens deze regeling niet het netto-inkomen maar wel het pensioen behouden blijft bij een overplaatsing in een functie met een lagere salarisschaal (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010). > 4.6.2.
Levenslang leren
Een goed vormingsbeleid is een essentieel onderdeel van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Levenslang leren draagt bij tot een blijvende inzetbaarheid doorheen de gehele loopbaan. Een goed vormingsbeleid geeft medewerkers de kans om ‘bij te blijven’ of zich eventueel om te scholen. Uit onderzoek blijkt echter dat de vormingsparticipatie sterk afneemt naarmate medewerkers ouder worden (Vanmullem & Hondeghem, 2005). In de praktijk kunnen er verschillende verklaringen zijn voor dit negatief verband tussen vormingsparticipatie en leeftijd. Enerzijds zou het kunnen dat organisaties vooral willen investeren in vorming, training en opleiding aan het begin van de loopbaan, omdat men ervan uitgaat dat dit een hogere 34
Zie artikel 101 § 2 en artikel 102 § 2 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel.
׀78 ׀
‘return on investment’ oplevert. Anderzijds kan het zijn dat oudere medewerkers zelf weigerachtig staan tegenover het aanvaarden van training en opleiding. Een negatieve houding ten aanzien van vorming en scholing kan echter ook te maken hebben met het feit dat het vormingsaanbod niet goed is afgestemd op de vormingsbehoeften en/of leerstijlen van oudere medewerkers (zie Thijssen, 1993). Aangezien levenslang leren een belangrijke pijler is van leeftijdsbewust personeelsbeleid, is het dus zaak om ervoor te waken dat oudere medewerkers voldoende mogelijkheden krijgen om zich bij te scholen en dat de opleidingen afgestemd zijn op de doelgroep (Vanmullem & Hondeghem, 2005, pp. 14-15). Van alle items over leeftijdsbewust personeelsbeleid scoorden de lokale besturen het best op de items met betrekking tot levenslang leren. Maar liefst 71 % van de secretarissen gaf aan dat men alle leeftijdscategorieën stimuleert om deel te nemen aan opleiding. En 62 % van de besturen zou trainingen en opleidingen voorzien met het oog op de blijvende inzetbaarheid van medewerkers. Als we kijken naar de resultaten voor de centrumbesturen dan zien we dat 20 van de 25 centrumbesturen (80 %) zeiden trainingen en opleidingen te voorzien voor blijvende inzetbaarheid. Evenveel centrumbesturen waren actief op het vlak van het stimuleren van alle leeftijdscategorieën om deel te nemen aan opleiding. Deze resultaten tonen dus dat er reeds veel inspanningen zijn in lokale besturen op het vlak van VTO. Een kanttekening die we hier bij kunnen plaatsen is wel dat voor de nieuwe rechtspositieregeling een verplicht aantal vormingsuren een voorwaarde was voor het doorlopen van de functionele loopbaan. Het zou dus kunnen dat de inspanningen van de lokale besturen op het vlak van vorming hierdoor zo hoog waren. De Vlaamse overheid heeft met het nieuwe Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel dit ‘keurslijf van verplichte vormingsuren’ afgeschaft. Indien dit leidt tot een meer kwalitatieve (lees: afgestemd op de vormingsbehoeften) en minder kwantitatieve (lees: aantal vormingsuren) invulling, is dit een goede zaak. Bovendien geeft dit besturen de mogelijkheid om een meer gevarieerd vormingsaanbod op te stellen waarbij ook alternatieve leervormen een plaats kunnen krijgen. Naast de klassikale setting zijn er immers nog veel andere vormen van ‘leren op de werkvloer’ mogelijk (Vervoort, 2008, pp. 15-16). In het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid is het onontbeerlijk om leren en
׀79 ׀
‘bijblijven’ te stimuleren door een aantrekkelijk een laagdrempelig vormingsaanbod dat afgestemd is op de doelgroep. Dit laatste blijkt een belangrijke uitdaging te zijn voor de lokale besturen. We stelden namelijk vast dat – ondanks de inspanningen op het vlak van vorming, training en opleiding – ruim 70 % van de secretarissen ‘het trainen en opleiden van het personeel zodat ze breed inzetbaar’ zijn ‘een probleem’ vond. Slechts 3 van de 25 secretarissen antwoordde ‘geen probleem’ op dit item. > 4.6.3.
Loopbaanbeleid
Een goed loopbaanbeleid is één van de belangrijkste elementen van een leeftijdsbewust personeelsbeleid (Thunnissen, 2005, p. 601). Een loopbaanbeleid is gericht op het afstemmen van de capaciteiten en verwachtingen van de medewerker op de mogelijkheden en behoeften van de organisatie. Een volwaardig loopbaanbeleid is tweeledig. Naast de aanwezigheid van een organisatorisch loopbaanbeleid (het loopbaanmanagement) is er ook aandacht nodig voor individuele loopbaanplanning. Dit laatste houdt echter niet in dat de organisatie moet ‘zorgen’ voor de loopbaan van de medewerker. In een leeftijdsbewust personeelsbeleid is de loopbaan een gedeelde verantwoordelijkheid van de organisatie en de medewerker (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 16). De organisatie moet met andere woorden kansen bieden, maar het individu moet die kansen uiteraard benutten en zelf werken aan de eigen ontwikkeling en inzetbaarheid (Platteau & Hondeghem, 2009, p. 71). Een goed loopbaanbeleid begint met het communiceren en informeren over loopbaanmogelijkheden. Op basis van de bevraging stellen we vast dat ongeveer één op drie lokale besturen hier werk van maakt. In de centrumbesturen was dit wel al 75 %. Een loopbaanmanagement houdt in dat de organisatie een kader of algemeen stroombeleid ontwikkelt waarbij de individuele medewerker perspectieven en kansen krijgt om zijn eigen loopbaan vorm te geven (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 16). Eén op vijf van de lokale besturen is actief op het vlak van loopbaanmanagement. Bij de centrumbesturen was dit 62 %. In individuele loopbaanplanning, ten slotte, werd het minst geïnvesteerd. Slechts 15 % van de gemeenten en OCMW’s was actief op dit vlak. Positief is wel dat toch al de helft van de centrumbesturen werk maakte van individuele loopbaanplanning.
׀80 ׀
> 4.6.4.
Geldelijke beloning
In dit deel staan we stil bij het aspect ‘beloning’. Het beloningsvraagstuk in een arbeidssituatie stelt de vraag hoe beloningen medewerkers ertoe aanzetten om het gewenst gedrag te stellen (Hoogstad, 1991, p. 233). Hoewel beloning in een arbeidssituatie ook een niet-financiële kant heeft (zoals bijvoorbeeld waardering, kansen op persoonlijke ontwikkeling, enzovoort, …), beperken we ons in dit stuk tot het aspect van de financiële of geldelijke beloning. De financiële beloning heeft immers nog altijd een belangrijke motivatiewaarde (Hoogstad, 1991, p. 233). Bovendien wordt er vaak de kritiek geuit dat het huidige systeem van de loonvorming niet strookt met de principes van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Omwille van deze redenen gaan we iets uitgebreider in op dit thema. Achtereenvolgens bespreken we de loonvorming op basis van leeftijd versus anciënniteit, de functionele loopbaan en de argumenten voor en tegen prestatiegebonden verloning in de publieke sector. > 4.6.4.1. Leeftijdsbarema’s versus anciënniteit In het debat rond langer werken wordt er vaak verwezen naar de huidige loonstructuur die nadelig zou zijn voor oudere werknemers. Ouderen zouden immers ‘te duur’ zijn, hetgeen hun kansen op de arbeidsmarkt zou verkleinen. In België was het inderdaad zo dat veel sectoren (in de private sector) (zoals bijvoorbeeld de metaal-, voedings-, chemie- en bankensector) gebruik maakten van leeftijdsbarema’s die overeengekomen waren in Collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s). Hierdoor verdienden ouderen vaak automatisch meer dan jongeren in dezelfde functie. De achterliggende logica was dat leeftijd het meest objectieve criterium is om ervaring te verlonen. Sinds de antidiscriminatiewet van 2007 - die een uitwerking is van een Europese Richtlijn - mogen het loon en loonsverhogingen echter niet langer op basis van leeftijd worden bepaald. In principe was 1 januari 2009 de streefdatum om het leeftijdscriterium in de CAO’s te vervangen door een valabel alternatief. Veel sectoren hebben deze deadline echter niet gehaald (Nelen, 2007 & Voka, 2008). Dit is niet zo verwonderlijk aangezien de verwachting om meer te verdienen naarmate men ouder wordt, redelijk sterk in onze cultuur zit ingebakken (Sels & Overlaet, 1999). Het is daarom ook niet verwonderlijk dat de omschakeling naar een nieuwe loonstructuur in de meeste gevallen is neergekomen op het
׀81 ׀
vervangen van de bestaande leeftijdsbarema’s door ervaringsbarema’s waarbij alle jaren beroepsactiviteit in rekening worden gebracht voor het bepalen van het loon. Niet langer ‘hoe ouder men wordt’, maar wel ‘hoe langer men werkt’, is dus bepalend voor het loon dat men ontvangt. Beroepservaring wordt hier wel in ruime zin begrepen: zowel ervaring die opgedaan werd in de onderneming (bedrijfsanciënniteit) als ervaring in een andere job (jobanciënniteit) of in een ander bedrijf of sector (sectoranciënniteit) wordt meegeteld. Bovendien zijn de sociale partners overeengekomen om ook bepaalde periodes zoals tijdskrediet en werkloosheid te laten meetellen voor het berekenen van de beroepservaring (ACLVB, 2009). Het principe om een loononderscheid te maken op basis van ervaring of ‘anciënniteit’ is mogelijk omdat het Europese Hof van Justitie geoordeeld heeft 35 dat anciënniteit een aanvaardbaar criterium is voor het rechtvaardigen van een loonverschil bij gelijkwaardig werk 36 . Het voordeel van anciënniteit is dat het gemakkelijk berekenbaar (en dus ‘objectief’) en algemeen aanvaard is (Voka, 2009). De vraag is natuurlijk of de omschakeling van leeftijd naar anciënniteit veel zoden aan de dijk heeft gebracht. Indirect blijft er immers een zeer sterke relatie met leeftijd want beroepservaring kan enkel worden opgebouwd doorheen de jaren. Ook het principe om steeds meer te gaan verdienen doorheen de loopbaan is ongewijzigd gebleven. Dit heeft zowel een positieve als een negatieve kant. Enerzijds biedt het anciënniteitprincipe werknemers een bepaalde vorm van zekerheid en een perspectief om meer te verdienen (Nelen, 2007). Anderzijds blijven oudere werknemers volgens deze loonvorming nog steeds relatief ‘duur’ terwijl het niet zeker is dat de productiviteit toeneemt met de leeftijd. De Coen e.a. (2007) merken op dat ‘bij een plafonnerende of zelfs negatieve productiviteitsevolutie de kosten/baten verhouding voor een oudere werknemer niet opwegen tegen dezelfde verhouding voor pakweg een late dertiger’ (p. 22).
35
Zie het Cadman-arrest van 2006. Hier is wel een voorwaarde aan verbonden. Indien een werknemer kan aantonen dat het anciënniteitscriterium niet passend is om de beroepservaring te meten en te waarderen, kan het Europese Hof van Justitie oordelen dat de loonbepaling onwettig is (Voka, 2008). 36
׀82 ׀
Vanuit het oogpunt van een leeftijdsbewust personeelsbeleid kunnen er terecht vragen worden gesteld bij de heersende norm van ‘steeds meer verdienen’. De kritiek op het klassieke beloningssysteem luidt dat het een onwenselijke of zelfs onbillijke loonspanning tussen jongeren en ouderen veroorzaakt. Omwille van dit argument wordt er voorgesteld om andere loonvormingsystemen te overwegen zoals een vroegere plafonnering van het loon of een piekloon waarbij het loon stijgt tot een bepaalde leeftijd (of een bepaald aantal jaren anciënniteit) om daarna weer af te nemen (De Coen e.a., 2007). Ook in het Generatiepact van 2005 stond het voorstel om sectoren en ondernemingen aan te moedigen om ‘voor de nieuwe intreders op de arbeidsmarkt tot barema’s te komen waarin het element leeftijd minder zwaar doorweegt en waarin jongeren méér gaan verdienen dan vandaag’. Tot nu toe is er van een radicale omvorming van de loonsopbouw echter nog geen sprake. > 4.6.4.2. De functionele loopbaan Het traditionele beloningssysteem in de overheid is gebaseerd op het functieniveau (of het diploma aangezien er voor elk niveau een bepaald opleidingspeil vereist is) en de anciënniteit (zie Hondeghem, 1990). In de overheid kende men dus geen leeftijdsbarema’s waardoor de omschakeling naar ervaringsbarema’s niet hoefde te gebeuren. Met de nieuwe rechtspositieregeling voor het lokale overheidspersoneel zijn er wel een aantal wijzigingen doorgevoerd aan de zogenaamde ‘functionele loopbaan’. Het systeem van de functionele loopbaan voorziet dat ambtenaren op geregelde tijdstippen kunnen doorstromen naar een hogere wedde- of salarisschaal zonder dat ze daarvoor naar een hogere graad moeten opklimmen 37 . De basis voor de doorstroming in een hogere weddenschaal is de anciënniteit (Hondeghem, 1990, p. 177). Hierdoor krijgt ook wie binnen dezelfde graad blijft werken een perspectief op een behoorlijke salarisgroei. Dit reflecteert de algemene verwachting van werknemers om steeds meer te verdienen, zoals dit ook gebruikelijk is in de private sector waar in veel sectoren de minimumlonen in CAO’s in verhouding staan tot het aantal jaren beroepservaring (cfr. supra).
37 Zie artikel 62 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel: ‘De functionele loopbaan bestaat uit de toekenning van opeenvolgende salarisschalen die met dezelfde graad verbonden zijn’.
׀83 ׀
Het anciënniteitprincipe speelt in de overheidssector een belangrijke rol in de loonvorming, maar dit principe wordt gecorrigeerd door het prestatieprincipe: de doorstroming in de functionele loopbaan is immers ook afhankelijk van het evaluatieresultaat (cfr. infra). In de lokale besturen was er in de vorige administratieve statuten bovendien ook een link met het vormingsbeleid. Zo moesten ambtenaren een minimum aantal vormingsuren gevolgd hebben om te kunnen doorstromen naar een volgende weddenschaal. Deze vormingsvereiste als voorwaarde voor het doorstromen in de functionele loopbaan is met het nieuwe Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel echter afgeschaft (Peeters & Janvier, 2008, p. 42 & p. 107). In het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel van 2007 wordt een onderscheid gemaakt tussen vier administratieve anciënniteiten: graadanciënniteit, niveauanciënniteit, dienstanciënniteit en schaalanciënniteit 38 . De graad-, niveau-, en dienstanciënniteit bestaan uit de werkelijke diensten die bij een overheid werden gepresteerd (namelijk het aantal jaren en maanden in een bepaalde graad, niveau of dienst). De schaalanciënniteit is de anciënniteit die verworven werd in het bestuur in een bepaalde salarisschaal van de functionele loopbaan van een bepaalde graad. Daarnaast spreekt men over ‘geldelijke anciënniteit’ 39 om de anciënniteit aan te duiden die gebruikt wordt voor het bepalen van het salaris en het toekennen van periodieke salarisverhogingen. De administratieve anciënniteiten zijn een instrument voor het verloop van de loopbaan; de geldelijke anciënniteit vormt de basis voor de individuele loonberekening. In principe kwamen vroeger alleen de prestaties in andere overheidsdiensten in aanmerking voor de bepaling van de anciënniteit in lokale besturen. Sinds 1997 werd het valoriseren van beroepservaring stelselmatig verruimd in de hoop hierdoor meer ervaren mensen uit de private sector te kunnen aantrekken. In eerste instantie was dit enkel voorzien voor knelpuntberoepen, maar aangezien dit te beperkt bleek te zijn voor het aantrekken van valabele kandidaten voor sommige andere functies, werd dit in tweede instantie (met het sectoraal akkoord van 2002) uitgebreid tot alle betrekkingen. 38 39
Zie artikel 55 e.v. van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel. Zie artikel 113 e.v. van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel.
׀84 ׀
Ook het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel van 2007 maakt het mogelijk om functierelevante beroepservaring die opgedaan werd in de particuliere sector te laten meetellen voor de berekening van de verschillende administratieve anciënniteiten en de geldelijke anciënniteit 40 . De vraag is natuurlijk hoe ruim of restrictief relevante beroepservaring wordt geïnterpreteerd en hoeveel jaren beroepservaring worden gevaloriseerd. Dit zal van bestuur tot bestuur verschillen aangezien het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel de raad veel vrijheid geeft om dit in te vullen. De raad kan bijvoorbeeld bepalen of die diensten meerekenbaar zijn voor alle functies dan wel alleen voor functies in knelpuntberoepen. Tevens bepaalt de raad ook of deze diensten onbeperkt of slechts gedeeltelijk (tot een maximumaantal jaren) in aanmerking worden genomen. Voor ervaring die opgedaan werd in de publieke sector is het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel wel veel dwingender: alle prestaties in andere overheidsdiensten tellen mee voor het bepalen van de administratieve anciënniteit (met uitzondering van de schaalanciënniteit) en worden in aanmerking genomen voor de vaststelling van de geldelijke anciënniteit 41 (Peeters & Janvier, 2008, pp. 63-64 & p. 103). De conclusie die we hieruit trekken is dat de verloning in lokale besturen in zekere mate wordt bepaald in functie van de anciënniteit van medewerkers. Bovendien is deze band tussen verloning en anciënniteit nog sterker geworden doordat er doorheen de jaren meer mogelijkheden zijn gekomen om relevante beroepservaring uit de particuliere sector te valoriseren. Vanuit het standpunt van een leeftijdsbewust personeelsbeleid is dit enerzijds een goede zaak: lokale besturen worden hierdoor ook voor ‘ervaren’ werknemers een aantrekkelijke werkgever. Alhoewel we ons niet mogen blindstaren op het financiële aspect. Lokale besturen hebben immers ook andere troeven die ‘oudere’ werknemers (vanuit de privé) kunnen aanspreken zoals het maatschappelijk relevant werk, het dicht bij huis kunnen werken, … Anderzijds krijgen beloningssystemen die (louter) gebaseerd zijn op anciënniteit doorgaans de kritiek dat er geen rekening wordt gehouden met de daadwerkelijk geleverde prestaties. Het is evenwel een misvatting dat in het kader van een leeftijdsbewust personeelsbeleid ‘onpersoonlijke’ criteria 40 41
Zie artikel 60, artikel 61 en artikel 115 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel. Zie artikel 59 § 2, artikel 61 en artikel 113 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel.
׀85 ׀
zoals het diploma en de anciënniteit volledig moeten worden los gelaten bij het bepalen van het loon. Wel stellen sommige auteurs dat de koppeling met leeftijd of anciënniteit moet verminderen en het loon meer moet afhangen van de feitelijke productiviteit. De idee is dat een variabel loonsysteem beter zou passen binnen de doelstelling van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Een variabel loonssysteem is dan gebaseerd op een combinatie tussen anciënniteit en ervaring enerzijds en competenties en/of prestaties anderzijds (Embo & Maerten, 2004 in Vanmullem & Hondeghem, 2005, pp. 16-17). > 4.6.4.3. Naar een prestatiegebonden verloning? Met de nieuwe rechtspositieregeling voor het personeel van 2007 - die sinds 1 januari 2008 in werking trad - wordt aan de lokale besturen immers de mogelijkheid geboden om een functioneringstoelage / managementtoelage toe te kennen als uit de evaluatie blijkt dat het personeelslid uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatsverbintenissen 42 . De stand van zaken op 1 oktober 2009 was dat minder dan 20 % van de besturen hier reeds gebruik van maakte (Bronckaers, 2009, p. 24). Naast een functioneringstoelage kunnen er ook andere positieve of negatieve gevolgen gegeven worden aan het evaluatieresultaat 43 . Zo kan want deze bepaling is niet dwingend - een positieve evaluatie gebruikt worden om de doorstroming in de functionele loopbaan te versnellen. Omgekeerd kunnen lokale besturen ervoor kiezen om negatieve gevolgen te koppelen aan een ongunstige evaluatie. Negatieve gevolgen zijn bijvoorbeeld het vertragen van de functionele loopbaan. Na twee ongunstige evaluaties kan een personeelslid bovendien ontslagen worden wegens beroepsongeschiktheid 44 . Deze vorm van belonen waarbij een bonus (cfr. functioneringstoelage) of een permanente aangroei van het salaris (cfr. doorstroming naar een hogere weddenschaal) wordt toegekend in functie van de prestaties van het personeelslid kunnen we beschouwen als een prestatiegebonden verloning.
42 43 44
Artikel 152 § 1 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel. Zie artikel 47 en artikel 48 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel. Zie artikel 48 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel.
׀86 ׀
In theorie kunnen prestaties van individuele medewerkers, maar ook die van teams financieel worden beloond (Perry, Engbers & Jun, 2009, p. 42). Volgens Perry, Engbers en Jun (2009) moet de opkomst van prestatiebeloning in de overheid begrepen worden in de context van het New Public Management (NPM) waarbij organisaties worden beschouwd als een keten van principaal-agent relaties. Eigen aan deze relaties is dat het vertrouwen tussen beide partijen laag is en dat de ‘agenten’ (de ambtenaren) bijgevolg door middel van contractueel vastgelegde ‘prikkels’ tot prestaties moeten worden bewogen. In veel OESO landen werd deze logica gehanteerd bij de modernisering van het personeelsbeleid en introduceerde men bijgevolg één of andere vorm van prestatiebeloning (pp. 39-40). Er is echter geen eenduidige visie op het verband tussen prestatiebeloning en motivatie. Theoretisch kan worden verwacht dat werknemers harder zullen werken indien ze een geldelijke beloning waarderen én wanneer ze geloven dat ze deze beloning zullen krijgen bij een verhoogde inspanning (cfr. ‘expectancy’ of verwachtingstheorie). Tevens kan er theoretisch worden verwacht dat, indien er een direct verband is tussen het gewenst gedrag (prestaties) en de gevolgen (verhoogd loon), dit gewenst gedrag versterkt zal worden (cfr. ‘reinforcement’ of versterkingstheorie). Er zijn echter een heleboel intermediaire variabelen die het effect van prestatiebeloning beïnvloeden, zoals bijvoorbeeld job karakteristieken of individuele percepties van het loonsysteem. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat individuele aanmoedigingspremies het meest succesvol zijn bij eenvoudige, gestructureerde jobs, in contexten waar het vertrouwen hoog is en wanneer er eerlijke prestatiedoelstellingen kunnen worden gedefinieerd. Deze voorwaarden zijn vaak niet van toepassing in een overheidscontext. De conclusie van een metastudie naar de effecten van prestatiebeloning zijn in die zin niet echt verrassend: prestatiebeloning maakt haar beloften zelden waar in de publieke sector. Als de medewerkers het systeem als unfair beoordelen, zijn er zelfs negatieve effecten vastgesteld. Een gebrek aan vertrouwen in het beloningssysteem, geen geloof in het leiderschap en te weinig transparantie van het systeem voor de medewerkers beïnvloeden de percepties van de medewerkers en bijgevolg het succes van het ‘pay-for-performance’ systeem (Perry, Engbers & Jun, 2009, pp. 41-43).
׀87 ׀
Een andere interessante bevinding uit het wetenschappelijk onderzoek is dat de positieve aspecten van prestatiebeloningssystemen wellicht niet liggen in het aspect van de financiële beloning, maar wel in het ontwikkelen van prestatiestandaarden. Het definiëren van (individuele) doelstellingen, bijvoorbeeld in persoonlijke ontwikkelplannen (POP’s), kan op zich reeds een positief resultaat hebben, dus zonder dat er per se een geldelijke beloning tegenover hoeft te staan. In sommige gevallen heeft het koppelen van een verloning aan het behalen van de prestatiecriteria juist een negatief effect (Perry e.a., 2009, p. 45). > 4.6.4.4. De moeilijkheid van prestatiebeloning in een overheidscontext Volgens Perry e.a. (2009) zijn er drie redenen waarom een prestatiegebonden verloning weinig kansen heeft om te slagen in de context van publieke organisaties. De eerste reden is dat transparantie een wezenlijk en onderscheidend kenmerk is van publieke organisaties. Transparantie impliceert dat alle beslissingen aangaande het loon van het personeel kritisch onderzocht kunnen worden door de personeelsleden en externen (bijvoorbeeld de vakbonden). Hierdoor wordt een belangrijke voorwaarde geschonden die het succes van prestatiebeloning in de private sector bepaalt: namelijk de geheimhouding. Prestatiebeloningssystemen zijn immers meestal gebaseerd op subjectieve beslissingen. De kunst bestaat er dan ook in om de inconsistenties van deze beslissingen te maskeren om zo de perceptie van een eerlijk, geldig en apolitiek systeem in stand te houden. De kans dat dit mislukt is uiteraard groter wanneer de beslissingen in volle transparantie genomen worden (Perry, e.a., 2009, p. 45). De tweede reden waarom prestatiebeloning minder kans op slagen heeft in de publieke sector heeft volgens de auteurs te maken met budget beperkingen. Doordat de inkomsten van de overheid van belastingen komen, is het budget dat beschikbaar is voor lonen en bonussen voor het personeel hoe dan ook gelimiteerd. In de private sector is het daarentegen wel mogelijk dat de salarissen stijgen wanneer de winsten stijgen. In overheidsorganisaties is de regel veelal om de personeelskosten zoveel mogelijk te drukken. In een dergelijke constellatie is het onwaarschijnlijk dat de loonsupplementen voor goede prestaties 10 % tot 15 % van het jaarlijkse inkomen zullen bedragen, zoals minimaal vereist is volgens de
׀88 ׀
versterkingstheorie om een positief effect te hebben. Deze beperking is trouwens ook reëel voor lokale besturen. Het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel bepaalt immers dat de functioneringstoelage maximaal 5 % van het geïndexeerde brutojaarsalaris mag bedragen 45 . De managementtoelage komt met een maximum van 8 % al iets meer in de buurt van de ‘kritische ondergrens’ van 10 %. Een derde reden, die Perry e.a. (2009) aanhalen om te verklaren waarom prestatiebeloning veel moeilijker succesvol te implementeren valt in de publieke dan in de private sector, is dat overheden veel meer rekenschap moeten afleggen aan de buitenwereld over de manier waarop ze hun middelen beheren. Van overheden wordt verwacht dat ze op een verantwoordelijke wijze omgaan met het belastingsgeld. Bonussen voor het personeel (vooral dan voor het management) kunnen op verzet en verontwaardiging van de publieke opinie stuiten. Hierdoor vermindert de politieke wil om er voldoende in te investeren (Perry, e.a., 2009, p. 46). > 4.6.4.5. Besluit Hierboven hebben we gezien dat er nog steeds een sterke koppeling is tussen anciënniteit en geldelijke verloning. Sommige auteurs zijn echter van mening dat verloning louter op basis van anciënniteit botst met de principes van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Deze auteurs zijn voorstander van een variabel loonsysteem waarbij er ook rekening wordt gehouden met de daadwerkelijk geleverde prestaties. Het nieuwe Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel heeft de lokale besturen deze mogelijkheid gegeven door lokale besturen de keuze te geven om financiële gevolgen te koppelen aan het evaluatieresultaat. We hebben echter gezien dat prestatiegebonden verloning niet evident is in een overheidscontext. Lokale besturen moeten zich daarom bewust zijn van de mogelijke negatieve effecten van prestatiegebonden verloning. Een spreekwoordelijke ‘bezint eer ge begint’, is hier dus zeker op zijn plaats. De keuze voor het geven van een functioneringstoelage en/of een versnelling van de functionele loopbaan bij een gunstige evaluatie dient met andere woorden een gemotiveerde keuze te zijn die past binnen een ruimere visie op het personeelsmanagement en dus niet louter omdat de nieuwe 45
Zie artikel 152 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel
׀89 ׀
rechtspositieregeling het mogelijk maakt en/of omdat ‘andere besturen het ook doen’ 46 . Een ander belangrijk aandachtspunt is dat het evaluatiesysteem op punt dient te staan, alvorens financiële gevolgen aan het evaluatieresultaat te koppelen. Aangezien de personeelsevaluatie beschouwd kan worden als hét centrale personeelsinstrument m.b.t. de doorstroom, gaan we hier in een volgend punt dieper op in. > 4.6.5.
Personeelsevaluatie
Hierboven zagen we dat de personeelsevaluatie vaak de zwakste schakel is bij prestatiegebonden verloning. Lokale besturen die bijvoorbeeld een functioneringstoelage willen koppelen aan een uitstekend evaluatieresultaat dienen dus zeer veel zorg te besteden aan de wijze waarop ze de personeelsevaluatie vormgeven. Maar ook als ze dit niet doen, is het belangrijk dat de personeelsevaluatie op punt staat. De personeelsevaluatie 47 is immers een belangrijk personeelsinstrument voor lokale besturen aangezien het evaluatieresultaat onder meer gebruikt kan worden als voorwaarde voor de doorstroom in de functionele loopbaan, bij bevorderingen en als basis voor een herplaatsing of ontslag. We bespreken eerst de principes die gehanteerd werden bij de invoering van het evaluatiesysteem in lokale besturen vanaf de krachtlijnen Kelchtermans tot het nieuwe Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel. Vervolgens maken we een kritische analyse van het evaluatiesysteem door het te plaatsen in twee tegengestelde HRM modellen, namelijk het ‘hard’ versus het ‘zacht’ HRM model. Hierbij aansluitend maken we ook de link met leeftijdsbewust personeelsbeleid.
46
47
De neiging van organisaties om te doen wat andere organisaties met een goede reputatie doen, omdat die anderen het doen, en dus niet omdat er bewijzen zijn dat het ‘werkt’ noemen DiMaggio en Powell (1983) mimetisch isomorfisme. Dit fenomeen draagt ertoe bij dat organisaties steeds meer op elkaar gaan lijken (Perry, e.a., 2009, p. 47). Het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel maakt een onderscheid tussen de personeelsevaluatie tijdens de loopbaan (Hoofdstuk IV) en de personeelsevaluatie tijdens de proeftijd (Hoofdstuk III, Afdeling II). In dit rapport bespreken we enkel de evaluatie tijdens de loopbaan.
׀90 ׀
> 4.6.5.1. Het evaluatiesysteem: van de invoering tot het nieuwe Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel Met de invoering van de krachtlijnen Kelchtermans 48 in 1993 heeft de personeelsevaluatie een prominente plaats gekregen in het personeelsbeleid van lokale besturen. De krachtlijnen Kelchtermans beoogden een herwaardering van het openbaar ambt vanuit het besef dat gemotiveerd en deskundig personeel de conditio sine qua non is voor een kwaliteitsvolle dienstverlening. Om deze doelstellingen te realiseren, werd de financiële verloning van het personeel verbeterd door een herziening van de weddenschalen. Tevens werkte de Vlaamse overheid een minimaal kader uit waaraan het personeelsbeleid van de lokale besturen diende te voldoen. Hiertoe behoorden de verplichte invoering van een aantal personeelsinstrumenten zoals o.a. het stelsel van de functionele loopbaan en een veralgemeende personeelsevaluatie 49 (Tirmarche & Van de Meersche, 2004, p. 15; Peeters & Janvier, 2008, pp. 26-28). De personeelsevaluatie binnen de loopbaan 50 werd zo geïntroduceerd als een onderdeel van het stelsel van de functionele loopbaan. De functionele loopbaan had als doel ambtenaren een perspectief te bieden op een hoger loon, maar dit moest gekoppeld zijn aan een voorwaarde, namelijk een gunstig evaluatieresultaat. Dit paste in de visie dat het personeel gemotiveerd moet worden om goed te presteren en dat deze motivatie kan verhoogd worden door een beloning (of sanctie) te koppelen aan de prestatie. In latere sectorale akkoorden werden er telkens aanpassingen gedaan aan het evaluatiesysteem, zonder echter te raken aan het uitgangspunt dat de personeelsevaluatie een beoordeling is – meestal door de leidinggevende van het functioneren van de medewerker tijdens de afgelopen 48
49
50
De krachtlijnen Kelchtermans is de kortere benaming voor het sectoraal akkoord van 1993 inzake een algemene herziening van de weddenschalen van het personeel, gekoppeld aan gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid. Het naleven van de krachtlijnen Kelchtermans kon evenwel niet juridisch worden afgedwongen gegeven de beperkte rechtsgrond van de sectorale akkoorden. Niet-naleving ervan was immers niet strijdig met een wet. Met het gemeentedecreet van 2005 veranderde de situatie. Dit decreet bepaalt immers dat de Vlaamse overheid bevoegd is voor het nemen van uitvoeringsbesluiten m.b.t. de rechtspositie van het personeel van lokale besturen. De evaluatie van het statutaire personeelslid tijdens de proeftijd laten we buiten beschouwing.
׀91 ׀
evaluatieperiode met de bedoeling om aan het resultaat positieve of negatieve gevolgen te koppelen voor het personeelslid. De evaluatie is in die zin dus een prestatie-evaluatie waarbij de leidinggevende oordeelt of het personeelslid naar behoren heeft gepresteerd (Tirmarche & Van de Meersche, 2004). Om de kwaliteit van het evaluatiegebeuren te garanderen en er een ‘motiverend instrument ter begeleiding van de personeelsleden in hun functioneren’ van te maken, moest de evaluatie worden ingebed in een gesprekkencyclus. In theorie moet het eigenlijke evaluatiegesprek dus voorafgaan en opgevolgd worden door een plannings-, functionerings- en opvolgingsgesprek. In die zin behelst het evaluatiesysteem - naast de prestatie-evaluatie – dus ook een functioneringsevaluatie waarbij er in dialoog met de leidinggevende wordt gekeken naar het huidige functioneren van de medewerker met het oog op het formuleren van verbeteracties. Het was dus niet de bedoeling dat de evaluatie louter gebruikt zou worden als een sanctionerend middel. De vraag is natuurlijk in welke mate het evaluatiesysteem haar doelstellingen heeft waargemaakt. Uit een enquête van 2003 uitgevoerd door CC Consult bij secretarissen van gemeenten en OCMW’s bleek dat 27 % van de respondenten van oordeel was dat de evaluatie- en/of functioneringsgesprekken ‘een slag in het water en tijdverlies’ waren. Slechts 25 % vond dat het ‘de organisatie vooruithielp’ (Tirmarche & Van de Meersche, 2004). Er zijn een aantal redenen waarom de personeelsevaluatie zo vaak ‘mislukt’. Ten eerste vergt de evaluatie een grote inspanning van de evaluatoren – vaak de rechtstreeks leidinggevenden - om het eindresultaat te documenteren en te motiveren. De beoordeling moet immers een kwalitatief beschrijvend evaluatieverslag bevatten 51 (Tirmarche & Van de Meersche, 2004). Voor het welslagen van de evaluatie is het niet alleen belangrijk dat de evaluatoren over de nodige capaciteit beschikken om de evaluatie op een degelijke manier uit te voeren, tevens moeten ze ook gemotiveerd zijn en doordrongen zijn van het nut of de meerwaarde van de evaluatie. Als de evaluatie in het bestuur beschouwd wordt als een puur formalistische aangelegenheid, is de kans klein dat de evaluaties kwaliteitsvol zullen zijn. Een tweede reden heeft te maken met het 51
Zie ook artikel 40 van het Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel.
׀92 ׀
onvermijdelijke subjectieve aspect van de beoordeling, waardoor er veel energie moet gestoken worden in de legitimiteit ervan. Een gebrekkige acceptatie van het evaluatiesysteem door de personeelsleden kan immers een demotiverend effect hebben. Bovendien kunnen we ons de vraag stellen of het stelsel van de personeelsevaluatie past in een leeftijdsbewust personeelsbeleid. In principe vereist een leeftijdsbewust personeelsbeleid dat er naast het huidige functioneren ook aandacht wordt besteed aan het toekomstig functioneren. Met andere woorden, dat er een beeld wordt gevormd van de loopbaanwensen en loopbaanmogelijkheden van het personeelslid. Deze component werd echter onderbelicht bij de invoering van het evaluatiesysteem, waardoor het evaluatiegebeuren nog veel te weinig gebruikt wordt als een potentieel-evaluatie. Het nieuwe Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel heeft de lokale besturen wel meer vrijheid gegeven om een eigen evaluatiesysteem uit te bouwen volgens de eigen visie van het bestuur op het evaluatiegebeuren (Peeters & Janvier, 2008, p. 128). Op zich blijft de evaluatie nog steeds een prestatie-evaluatie, maar de Vlaamse overheid geeft uitdrukkelijk de boodschap aan de lokale besturen dat niets hen belet om ‘te kiezen voor een evaluatiestelsel dat in eerste instantie gericht is op personeelsontwikkeling en coaching in de functionele loopbaan’ (Vervoort, 2008, p. 14). Met de groeiende populariteit van competentiemanagement (infra) in lokale besturen, verwachten we dat deze ontwikkelingscomponent meer aandacht zal krijgen.
׀93 ׀
> 4.6.5.2. Het evaluatiesysteem binnen HRM modellen De Vlaamse overheid geeft lokale besturen dus de mogelijkheid om het evaluatiesysteem een ontwikkelingsgerichte invulling te geven. In de praktijk blijkt het echter moeilijk om dit waar te maken. De verzuchting van veel lokale besturen is dat ‘de toepassing van een systeem dat enerzijds strak en negatief gericht is en juridische implicaties heeft en anderzijds ook motiverend moet werken en mensen aanmoedigen om zich verder te ontwikkelen, niet evident is. Het is de achillespees van het systeem en kan op termijn contraproductief zijn’ (CC Consult, 2010). Deze achillespees komt er eigenlijk op neer dat besturen een spagaat moeten maken om twee tegengestelde visies op de personeelsevaluatie te verzoenen. Een reden voor deze dualiteit m.b.t. de evaluatie is dat het HRM model waarin de personeelsevaluatie oorspronkelijk gekaderd was, impliciet verschoven is in de richting van een ander HRM model. Het HRM model waarop het evaluatiesysteem in de lokale besturen gebaseerd was, is het HRM model van Fombrun, Tichy & Devanna (1984) (Tirmarche & Van de Meersche, 2004). Dit model – beter bekend als ‘Michigan model’ - is een instrumenteel model dat vooral gericht is op inzet van personeelsinstrumenten. Centraal in het model staat de notie van ‘prestatie’. Dit model toont hoe de verschillende HR instrumenten, namelijk selectie, beoordeling, beloning en ontwikkeling samenhangen en de ‘prestatie’ beïnvloeden. Dit model benadrukt ook dat de ‘prestatie’ in overeenstemming moet zijn met de strategische doelstellingen van de organisaties (Hondeghem, 2000). Omdat dit model vooral het zakelijke aspect, namelijk de ‘resource’ component van HRM benadrukt, wordt dit de harde benadering van HRM genoemd. Figuur 7 geeft dit model schematisch weer. De rol van evaluatie volgens dit model is tweeledig. Enerzijds worden medewerkers gemotiveerd om goede prestaties te leveren door het vooruitzicht dat ze geëvalueerd en beloond zullen worden (cfr. de verwachtingstheorie). Anderzijds schrijft dit model voor dat het beloningsbeleid zo ontworpen moet worden dat het motiverend of ‘versterkend’ werkt. Na de beloning moeten medewerkers gemotiveerd blijven om optimaal te presteren (cfr. de versterkingstheorie). Uit de evaluatie moet bovendien blijken of er extra vorming of opleiding nodig is (ontwikkeling) om de prestaties te verbeteren.
׀94 ׀
Van bij de introductie van HRM in de jaren ’80 was er echter een tegenhanger van dit ‘harde’ model in de zogenaamde ‘zachte’ benadering op HRM van Beer e.a. (1984). (Zie figuur 8 voor een schematisch voorstelling.) Dit tweede model – ook wel ‘Harvard model’ genoemd benadrukt het ‘human’ aspect van HRM. Centraal in het model staat de ‘medewerker’ met zijn capaciteiten, verwachtingen, en beperkingen en dus niet de (meer abstracte) prestatie. Bovendien benadrukt dit model dat aspecten van de organisatiecontext (de werkomgeving en kenmerken van de werkorganisatie, maar ook de maatschappelijke context) belangrijk zijn voor het functioneren van een individu. Tevens zijn de HR resultaten in het ‘zachte’ model ruimer opgevat dan een loutere match tussen de ‘prestatie’ en de strategische doelstellingen, want ook elementen als competenties en werknemersbetrokkenheid zitten in het model vervat. Bovendien stelt deze benadering dat men ook aandacht moet hebben voor de lange termijn gevolgen van het HR beleid. Eigen aan dit model is dat men naast de effectiviteit van de organisatie, ook het individuele en zelfs maatschappelijke welzijn verstaat onder de lange termijn gevolgen van de gemaakte HR beleidskeuzes (Hondeghem, 2000; Boselie, Brewster & Paauwe, 2009). Ten slotte kan een organisatie volgens dit model niet los gezien worden van de maatschappelijke context. Figuur 8 maakt duidelijk dat in de zachte benadering op HRM de personeelsevaluatie een veel minder centrale rol krijgt. Dit kan verklaren waarom lokale besturen moeilijkheden ondervinden om een werkbaar evaluatiesysteem uit te bouwen. Enerzijds blijft de Vlaamse overheid het belang van de personeelsevaluatie immers benadrukken, terwijl lokale besturen anderzijds gestimuleerd worden om de personeelsevaluatie ontwikkelingsgericht in te zetten, om werk te maken van competentiemanagement en leeftijdsbewust personeelsbeleid,… Kortom, om deze zachte benadering van HRM te volgen. Dit botst echter met de instrumentele benadering van de personeelsevaluatie.
׀95 ׀
> 4.6.5.3. Leeftijdsbewust personeelsbeleid binnen HRM modellen Hierboven hebben we twee HRM modellen besproken in relatie tot de personeelsevaluatie. Het is echter ook interessant om leeftijdsbewust personeelsbeleid te kaderen binnen deze modellen. Onze stelling is namelijk dat een leeftijdsbewust personeelsbeleid enkel kan gedijen in de zachte benadering op HRM omwille van twee redenen. Ten eerste heeft de zachte benadering ook oog voor lange termijn gevolgen van het personeelsbeleid. De harde benadering op HRM heeft daarentegen eerder een korte termijn perspectief omdat het vooral de prestaties hier en nu centraal zet. Aangezien een leeftijdsbewust personeelsbeleid streeft naar een duurzame en optimale inzetbaarheid van een individu (zie Nuyens & de Vries, 2005), komt deze doelstelling het beste tot haar recht in de zachte benadering van HRM. Met inzetbaarheid bedoelen we immers de mate waarin iemand zijn of haar huidig of toekomstig werk goed kan vervullen. Duurzaam benadrukt dat de prestaties die van een individu worden gevraagd, geen gezondheidsrisico’s of inzetbaarheidsproblemen op langere termijn mogen opleveren. En optimale inzetbaarheid wil zeggen ‘zo goed mogelijk gezien de persoonlijke mogelijkheden en beperkingen’. Dit is dus voor iedereen anders (TNO). Voor prestaties kunnen in principe objectieve criteria worden bepaald waaraan iedereen moet voldoen. Individueel welzijn en competentieontwikkeling – belangrijke HR resultaten volgens de zachte benadering – zijn daarentegen begrippen die we met maatwerk associëren. Een tweede reden is dat het zachte HRM model erkent dat de maatschappelijke context en sociale waarden situationele factoren zijn die het HR beleid beïnvloeden. Demografische en arbeidsmarkt evoluties spelen in die zin een rol bij de keuze om een leeftijdsbewust personeelsbeleid te voeren. Tevens wijst dit HR model op het feit dat HR beleidskeuzen een invloed hebben op het maatschappelijk welzijn. Een leeftijdsbewust personeelsbeleid gaat er dan van uit dat het bijdraagt aan het maatschappelijk welzijn (betaalbaarheid van de sociale zekerheid, algemeen welvaartsniveau) als meer mensen langer kunnen blijven werken.
׀96 ׀
Figuur 7: ‘Hard’ model van HRM
beloning
selectie
prestatie
evaluatie
ontwikkeling Bron: Fombrun, e.a., 1984 Figuur 8: ‘Zacht’ model van HRM
Belangen van de stakeholders Aandeelhouders Management Medewerkers Maatschappij Overheid Vakbonden
Situationele factoren Kenmerken personeel Organisatiestrategie Managementfilosofie Arbeidsmarkt Technologie Wettelijk kader en sociale waarden
HR‐beleidskeuzes Werknemersinvloed HR‐stroom Beloningssystemen Werksystemen
HR‐resultaten Competentie Betrokkenheid Congruentie Kosteffectiviteit
Lange termijn gevolgen Individueel welzijn Effectiviteit van de organisatie Maatschappelijk welzijn
Bron: Lievens, 2006 naar Beer, e.a., 1984
׀97 ׀
> 4.7.
Competentiemanagement
Competentiemanagement is één van de kritische succesfactoren voor leeftijdsbewust personeelsbeleid (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 10). Competentiemanagement kan omschreven worden als ‘een samenhangend geheel van methoden die erop gericht zijn competenties van individuen en groepen in kaart te brengen, optimaal in te zetten en te ontwikkelen en dit met het oog op de realisatie van de organisatiedoelen en het performanter maken van de medewerkers’ (De Prins & Melis, 2005, pp. 29-30). Competentiemanagement bevordert het zoeken naar de juiste match tussen de medewerker en de functie (‘de juiste persoon op de juiste plaats’) en stimuleert het verder ontwikkelen van medewerkers. In die zin past competentiemanagement volledig binnen een leeftijdsbewust personeelsbeleid omdat het de blijvende inzetbaarheid van de medewerker vooropstelt. Meer nog, een volwaardig competentiemanagement zet competenties centraal in alle personeelsprocessen: van de personeelsplanning tot rekrutering en selectie, ontwikkeling en vorming, mobiliteit en loopbaanbegeleiding en beloning. Competentiemanagement kan aldus fungeren als een kapstok om leeftijdsbewust personeelsbeleid uit te bouwen tot een geïntegreerd personeelsbeleid (Vanmullem & Hondeghem, 2005, p. 19). In het vorige rapport stelden we reeds dat competentiemanagement duidelijk in de lift zit in de Vlaamse lokale besturen. Van alle besturen die deelnamen aan ons onderzoek was 36 % reeds ‘actief’ op het vlak van competentiemanagement. We vonden ook een duidelijk positief verband tussen het actief zijn op het vlak van competentiemanagement en het hebben van een modern personeelsbeleid. 52 Vooral in de centrumbesturen blijkt competentiemanagement populair te zijn. Maar liefst 68 % of 17 van de 25 centrumbesturen waren ten tijde van de bevraging reeds actief op het vlak van competentiemanagement.
52 De Spearman correlatiecoëfficiënt tussen de mate van actief zijn op het vlak van competentiemanagement (met ‘helemaal niet actief’ = 1, ‘eerder niet actief’ = 2, ‘eerder actief’ = 3, en ‘helemaal actief’ = 4) en de schaal ‘mate van modern personeelsbeleid’ bedraagt 0,70. De bijhorende p-waarde is kleiner dan 0,001.
׀98 ׀
Figuur 9 en figuur 10 tonen het percentage besturen dat actief is op het vlak van competentiemanagement voor respectievelijk de niet-centrumbesturen en de centrumbesturen. Figuur 9: Percentage niet-centrumbesturen (n = 323) dat actief is op het vlak van competentiemanagement
actief 34%
niet actief 66%
Figuur 10: Percentage centrumbesturen dat actief is op het vlak van competentiemanagement (n = 25)
niet actief 32%
actief 68%
׀99 ׀
> 4.8.
Samenvatting van de onderzoeksresultaten
In de onderstaande tabel vatten we de resultaten van ons onderzoek samen per bestuur.
53
--++ ++ + + + + . + + + + + + + -
-- = helemaal niet actief, - = niet actief, + = actief, ++ = heel actief
׀100 ׀
++ + -+ ++ ++ + + + + + + + ++ ++ + + + ++ + +
belonen op basis van prestaties en competenties
-+ -++ + + + + ++ + + + + + -+ + + + + -
voorzien in trainingen en opleidingen voor blijvende inzetbaarheid
+ -+ + + --+ ------
stimuleren van alle leeftijdscategorieën om deel te nemen aan opleiding
------++ ++ -------
aandacht voor taakverbredingen versmalling
ja nee nee nee ja nee nee ja ja nee nee nee nee nee nee nee nee ja nee nee nee nee nee nee nee
bevorderen van horizontale mobiliteit
plannen ter behoud van oudere medewerkers
beleid HRM beheer HRM HRM beheer beleid HRM beleid beheer beleid HRM HRM beleid HRM HRM beheer HRM beleid beheer beheer HRM HRM HRM beleid
streven naar een evenwichtige leeftijdspiramide
type personeelsbeleid
OCMW 1 OCMW 2 OCMW 3 OCMW 4 OCMW 5 OCMW 6 OCMW 7 OCMW 8 OCMW 9 OCMW 10 OCMW 11 OCMW 12 Stad 1 Stad 2 Stad 3 Stad 4 Stad 5 Stad 6 Stad 7 Stad 8 Stad 9 Stad 10 Stad 11 Stad 12 Stad 13
screenen van selectieprocedures op leeftijdsgrenzen
Bestuur
Tabel 11: Samenvatting van de onderzoeksresultaten per bestuur 53
+ + ++ ++ ++ + + ++ + ++ + + ++ ++ ++ + ++ + + ++
--+ --+ -+ ------
+ + -+ + . + + + + ++ ++ + + + + + + + +
oudere werknemers mentorrollen laten opnemen
---+ + ---+ + -+ --
aanpassen van de arbeidsomstandigheden voor oudere werknemers
reserveren van functies voor minder inzetbare oudere medewerkers
+ ++ -+ + + ++ --++ ++ + + + + + -
loopbaanmanagement
exitgesprekken voeren
---+ ----+ ----
competentiemanagement
sensibiliseren rond langer werken
-+ + + + + + + + + + ++ -+
systematisch analyseren van personeelsgegevens per leeftijdscategorie
individuele loopbaanplanning
OCMW 1 OCMW 2 OCMW 3 OCMW 4 OCMW 5 OCMW 6 OCMW 7 OCMW 8 OCMW 9 OCMW 10 OCMW 11 OCMW 12 Stad 1 Stad 2 Stad 3 Stad 4 Stad 5 Stad 6 Stad 7 Stad 8 Stad 9 Stad 10 Stad 11 Stad 12 Stad 13
informeren en communiceren over loopbaanmogelijkheden
Bestuur
Tabel 11: Samenvatting van de onderzoeksresultaten per bestuur (vervolg)
-+ + + --+ + -+ + -+ -
+ ++ -++ ++ + + + + ++ + + ++ + ++ ++ + +
+ -++ + + + + + + + + ++ ++ +
-+ -++ + + + + -+ + ++ + + --
--+ + + + + + + ---+ + + +
׀101 ׀
5. Conclusie In dit rapport gingen we na in welke mate de Vlaamse centrumbesturen reeds een leeftijdsbewust personeelsbeleid voeren. Met een leeftijdsbewust personeelsbeleid bedoelen we een personeelsbeleid dat erop gericht is om medewerkers zo lang mogelijk vitaal, gemotiveerd en inzetbaar te houden (Thunnissen, 2005, p. 592). Centrumbesturen zouden verondersteld kunnen worden om hier werk van te maken omwille van twee redenen. Ten eerste worden ze geconfronteerd met een verouderend personeelsbestand. Dit wil zeggen dat het personeelsbeleid voor een uitdaging staat om de inzetbaarheid en motivatie te blijven garanderen van een groeiende groep oudere medewerkers. Anderzijds draagt een leeftijdsbewust personeelsbeleid bij aan de macrodoelstelling om mensen langer aan het werk te houden. Centrumbesturen zouden hier een voorbeeldrol kunnen vervullen voor andere lokale besturen en andere werkgevers. Volgens De Coen, e.a. (2007) kunnen organisaties theoretisch in vier groepen worden ingedeeld om aan te duiden waar ze staan op het vlak van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Of anders gezegd: ideaaltypisch kunnen we vier maturiteitsniveaus van leeftijdsbewust personeelsbeleid bedenken. De eerste groep noemen ze ambassadeurs. Dit zijn organisaties die een duidelijke voortrekkersrol vervullen. Ze vervullen een voorbeeldfunctie voor andere werkgevers. Vervolgens zijn er organisaties die goed bezig zijn, maar die nog verbeterruimte hebben. Dan zijn er organisaties waar er reeds een draagvlak is voor een leeftijdsbewust personeelsbeleid, maar waar men nog niet de stap naar de praktijk heeft gezet. Ten slotte zijn er de organisaties die (nog) geen ambitie hebben om aandacht te hebben voor de thematiek van ‘leeftijd en werk’ en ‘langer werken’. In deze organisaties is dus noch sprake van een draagvlak, noch van enige praktijk ter zake. In welke groep kunnen we de centrumbesturen situeren? De surveyresultaten toonden alvast aan dat er grote verschillen zijn onderling. Sommige van deze besturen zitten namelijk nog in de fase van personeelsbeheer, terwijl anderen wel al een modern HR beleid voeren. In ieder geval stelden we vast dat er op het vlak van een leeftijdsbewust personeelsbeleid maar een paar echte ‘voortrekkers’ zijn bij deze besturen.
׀103 ׀
De stad Leuven, de stad Gent, het OCMW Hasselt, het OCMW Genk, het OCMW Kortrijk en het OCMW Mechelen scoorden bijvoorbeeld over de meeste items genomen het best. Daarnaast is er ook een groep van besturen die nog nauwelijks initiatieven genomen hebben. In veel andere centrumbesturen is misschien wel al een draagvlak – het verouderen van het personeel werd door de meeste secretarissen immers als ‘een probleem’ ervaren – maar heeft men nog niet de stap gezet naar concrete maatregelen. Met dit rapport willen we deze besturen alvast een duwtje in de rug geven. We hebben immers niet alleen getracht om duidelijk te maken waarom een leeftijdsbewust personeelsbeleid voordelen heeft, we hebben ook proberen aantonen wat een leeftijdsbewust personeelsbeleid in de praktijk kan inhouden in de context van lokale besturen. We hopen dat deze informatie bijdraagt tot het sensibiliseren en motiveren van beleidsmakers en HRverantwoordelijken om er werk van te maken.
׀104 ׀
Nuttige websites www.leeftijdenwerk.be www.leeftijdindesocialprofit.be www.ouderenenarbeid.be www.vuurtoren45plus.be www.leeftijdophetwerk.nl ww.senior-power.nl www.activeaging.nl www.dwp.gov.uk/age-positive
Leeftijdsspiegel: www.leeftijdenwerk.be/html/pdf/D1_Leeftijdsspiegel_servicepunt.pdf Scan ouderenbeleid: www.leeftijdenwerk.humatix.nl/ Workability index: www.arbounie.nl/www_themas_vergrijzing_instrumenten_Workability.htm Webtool leeftijdsdiscriminatie: www.diversiteit.be/checklistleeftijd
׀105 ׀
Referenties ACLVB (2009). Ervaring vervangt leeftijd in de barema’s. In Vrijuit. Maandblad van de Liberale Vakbond, 80. Agentschap voor Binnenlands Bestuur (2009). Voorbeeld van rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel, pp. 228. [http://binnenland.vlaanderen.be/rechtspositieregeling-gemeente-enprovinciepersoneel]. Beer, M., Spector, P., Lawrance, P., Mills, D. & Walton, R.E. (1984). Managing Human Assets. New York: Free Press. Blau, Z.S. (1973). Old age in a changing society. New York: New Viewpoints. Boselie, P., Brewster, C. & Paauwe, J. (2009). In search of balance – managing the dualities of HRM: an overview of the issues. In Personnel Review, 38(5), pp. 461-471. Bronckaers, W. (2009). Implementatie Besluit Rechtspositieregeling. Algemene stand van zaken op 1 oktober 2009. In BinnenBand, 14 (65), pp. 20-26. CC Consult (2010). Verslag discussiefora P&O Netwerken lokale besturen: Evaluaties achterhaald?! Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racisme Bestrijding (2009). Verwijzing naar leeftijd in personeelsadvertenties. De Coen, A., Forrier, A., Lamberts, M. & Sels, L. (2007). Leeftijd en werk. Over inzet en inzetbaarheid van ouderen op de arbeidsmarkt. [Rapport]. Een onderzoek in opdracht van de Vlaamse minister van Werk, Onderwijs en Vorming, in het kader van het VIONA-onderzoeksprogramma. Decramer, A. & Vanderstraeten, A. (2009). The (non)spread of performance management in government agencies. Paper for the 6th international conference of the Dutch HRM network. Delange, M. (2008). Rechtspositiebesluit Gemeentepersoneel goedgekeurd. Brussel: VVSG.
definitief
De Prins, P. & Melis, A. (2005). Competentiemanagement in Vlaanderen. Ruimte voor groei. In Tijdschrift voor HRM, 2, pp. 27-41. DiMaggio, P.J. & Powell, W.W. (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective rationality in Organizational Fields. In American sociological review, 48(2), pp. 147-160. Elchardus M., Cohen J., Van Thielen L. & Mesdag I. (2003), Gedrag en verwachtingen in verband met het einde van de loopbaan (deelrapport 1 tot en met 5), Vakgroep Sociologie, onderzoeksgroep TOR, VUB. Embo, M. & Maerten, P. (2004). Als de eindmeet in zicht is … Het motiveren van ouderen. Mechelen: Kluwer.
׀107 ׀
Evers, G. (2005). Planning en sturing van personeelsstromen. In F. Kluytmans (red). Leerboek Personeelsmanagement (5e druk), pp. 73-103. Noordhoff Uitgevers. Fombrun, C., Tichy, N.M. & Devanna, M.A. (1984). Strategic Human Resource Management. New York: John Wiley & Sons Inc. Hoogstad, J. (1991). Beloning en beloningssystemen. In F. Kluijtmans & C. Hancké (reds.). Leerboek Personeelsmanagement. Heerlen: Open Universiteit. Hondeghem, A. (1990). De loopbaan van de ambtenaar. Tussen droom en werkelijkheid. Vervolmakingscentrum voor Overheidsbeleid en Bestuur. KULeuven. Hondeghem. A. (2000). Human Resource Management: Inleiding. Leuven: KULeuven, Instituut voor de Overheid. HR Square (z.d.). Vlaamse Overheid. Blozen hoeft [http://www.hrsquare.be/nieuws/vlaamse-overheid-blozen-hoeft-niet].
niet.
Ide, J. (2009). Sectoraal akkoord 2008-2013 voor personeel lokale en provinciale besturen. In BinnenBand, 14 (61), pp. 1-5. Isabella, L. & Hall, D.T. (1984). Demotions and career growth. In Training and Development Journal, 38 (4), pp. 62-64. Janvier, R. & Peeters, N. (2006). Morfologie van de contractuele tewerkstelling bij de Vlaamse steden en gemeenten. Leuven: SBOV. Jobat (2010). Met pensioen gaan veroorzaakt [http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=JOBAT_2021].
stress.
Kluijtmans, F. (2008). Van verzorger naar spelverdeler. Over veranderende posities op het HR-speelveld. [Oratieboek]. Open Universiteit Nederland. Lievens, F. (2006). Handboek Human Resource Management: Back to Basics. Leuven: LannooCampus. Leisink, P., Thijssen, J. & Walter, E. (2004). Langer doorwerken met beleid. De praktijk van ouderenbeleid in arbeidsorganisaties. Universiteit Utrecht. Leisink, P. (2006). Public identity and human resource practices: the case of agerelated personnel policies in the Netherlands. Paper gepresenteerd op het EGPA Congres in Milaan. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Rechtspositie Rijksambtenaar [Brochure]. Nederland. Nationale Pensioenconferentie (2010). Groen Boek: Een toekomst voor onze pensioenen. Brussel: Michel Daerden, Minister van Pensioenen en Grootstedenbeleid. Nelen, D. (2007). Leeftijdsbarema’s en loondiscriminatie. Geen Paniek? Of toch wel? In HR Square, 45, pp. 26-31. Nuyens, M. & de Vries, S. (TNO Kwaliteit van Leven / Arbeid) (2005). Levenslang inzetbaar. Leeftijdsbewust personeelsbeleid voor gemeenten. Den Haag: Stichting A+O Fonds Gemeenten.
׀108 ׀
OCMW Antwerpen (2009). Jaarverslag 2008. [URL: http://www.ocmw.antwerpen.be/Voorstel%20startpagina/Frame/Over%20het%20OC MW/56117_jaarverslag_ocmw_2008_LR.pdf]. PDOS (2010). Rustpensioen van de Overheidssector. [http://pdos.fgov.be/pdos/pdf/publications/pdos_rustpensioen.pdf]. Perry, J.L. & Hondeghem, A. (2008). Motivation in Public Management: the Call of Public Service. Oxford: Oxford University Press. Perry, J.L., Engbers, T.A. & Jun, S.J. (2009). Back to the future? Performancerelated pay, empirical research, and the perils of persistence. In Public Administration Review, 69(1), pp. 39-51. Peeters, N. & Janvier, R. (2008). Personeelsbeleid in Vlaamse lokale overheden: centrale sturing of decentrale autonomie? Een historische, vergelijkende analyse. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Peeters, N., De Caluwé, C., Janvier, R. & Van Dooren, W. (2010). Vlaamse gemeenten en hun personeelsbeleid. Een tweedimensionale analyse van organisatorisch gedrag. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Platteau, E. & Hondeghem, A. (2009). (Leeftijdsbewust) Personeelsbeleid en Pensioenen in Lokale Besturen. Een kwantitatieve bevraging bij OCMW- en gemeentesecretarissen. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Platteau, E. (2009). Tussen droom en daad: modern personeelsbeleid in de stad Gent. Interview met de directeur van de Dienst Loopbaanbegeleiding en Vorming. In VTOM, 1, pp. 40-47. Rosen, B. & Jerdee, T. (1985). Older employees. New roles for valued resources. Homewood: Dow Jones-Irwin. Sels, L., De Visch, J. & Albertijn, M. (2002). Naar een algemeen recht op loopbaanbegeleiding. Advies van de Task Force Loopbaanbegeleiding. Brussel: Koning Boudewijnstichting. Sels, L., Herremans, W., Nuyts, J. & Vansteenkiste, S. (2010). De deadline bereikt, de doelen niet. De boordtabel eindeloopbaan 2010. Leuven: Steunpunt Werk en Sociale Economie. Sels, L. & Overlaet, B. (1999). Lonen in Vlaanderen. Wat verdient u en wie verdient meer? Leuven: Acco. Simoens, P., Van Hoof, K., Denys, J. & Omey, E. (1995). Wordt gezocht: Oudere werknemer (M/V). [Onderzoeksrapport]. Vakgroep Sociale Economie RU Gent & Hoger Instituut voor de Arbeid, KU Leuven. Steen, T. (2000). Krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid in de Vlaamse gemeenten. Een studie naar de sturing en implementatie van veranderingsprocessen bij de overheid [Doctoraatsthesis]. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven. Thunnissen, M. (2005). Leeftijdsbewust personeelsbeleid. In F. Kluytmans (red.), Leerboek personeelsmanagement, pp. 581-610. Groningen: Wolters-Noordhoff.
׀109 ׀
Thijssen, J.G.L. (1993). Leren, leeftijd en loopbaanperspectief. Nederland: Katholieke Universiteit Brabant. Thijssen, J.G.L. (1997). Zicht op ouderenbeleid. Van afvloeiing naar inzetbaarheid. In HRM in de Praktijk, 11. Deventer: Kluwer Bedrijfsinformatie. Thijssen, J. & Leisink, P. (2007). Ervaringspatronen en beroepsmatige obsoletie van oudere werknemers. In J. Thijssen & W. De Lange (reds.), De waardevolle senoir. Personeelsbeleid voor oudere werknemers, pp. 81-94. Amsterdam: Uitgeverij WEKA. Tirmarche, G. & Van de Meersche, H. (2004). Personeelsbeleid: 10 jaar krachtlijnen. In BinnenBand, 40, pp. 12-23. TNO (z.d.). Wat is leeftijdsbewust personeelsbeleid? Voorbeeldpresentatie Leeftijdsbewust Personeelsbeleid. [www.leeftijdophetwerk.nl] Tubex, S. (2010). Economische crisis en de impact op centrumsteden. In Binnenband, 15(66). Februari 2010, pp.8-9.
werkloosheid
in
Ulrich, D. (1997). Human Resource Champions – The Next Agenda for Adding Value and Delivering Results. Boston: Harvard Business School Press. Ulrich, D. (1998). Human Resource Champions. Boston: Harvard Business Review. Vanmullem, K. & Hondeghem, A. (2005). Een leeftijdsbewust personeelsbeleid: stand van zaken binnen het ministerie van de Vlaamse gemeenschap. Leuven: SBOV. Vanmullem, K. & Hondeghem, A. (2008). De Vlaamse lokale besturen vergrijzen: een exploratieve analyse van de pensioenproblematiek. Leuven: SBOV. Vervoort, A. (2008). Rechtspositieregeling gemeente- en provinciepersoneel. Van de regels naar humanresourcesbeleid. In Binnenband, 13(56), pp. 6-17. Voka (2008). Op zoek naar nieuwe loonafspraken. [http://www.voka.be/startpagina/nieuws/Pages/Opzoeknaarnieuweloonafspraken.a spx]
׀110 ׀
