~EMEENTE BARNEVELD N
~\
gemeente
Barneveld
·Lf-r;56 I L/ 2 5 MAART2010 Z
S
Aan het college van burgemeester en wethouders
AFD,
Onderwerp: Besturen binnen de door de raad vastgestelde
Ingekomen stl1kken
o
Raad
kaders
I
1 JUNI 2010
j?,-Oi.
Mr.
Gevraagde beslissing: 1. In ieder collegevoorstel (als het gaat om een raadsvoorstel, beleidsnotitie, beleidstoevoeging of memo) dat ter kennisname naar de raad gaat en raadsvoorstel aangeven om welk door de raad vastgesteld kader, liefst concreet in de Programmabegroting vermeld beleidsdoel (en indicator), het gaat; 2. na een half jaar te evalueren of deze werkwijze brengt wat we ervan verwachten.
Akkoord/Aanteke)lingen
p
secretaris:
Datum:
22-3-2010
Afd:
BMO
Steller:
Janneke Hooijer
/'
Afd.hoofd: Via:
yO~
o BMO/Jur.
0
FIN DplO
Openbaarheid Besluit (voorblad) openbaar: Groentje openbaar: Bijlagen openbaar:
Collegeleden
Burgemeester
Akkoord
0Ja 0Ja 0Ja
o BMO/Com.
OADF
o Nee, zie beslispunt : o Nee, zie beslispunt : o Nee, vermelden op bijlage
Aantekeningen
It
Wethouder
t~
Wethouder
{lft-
Wethouder
{OO J./
Wethouder
Bespreken
OOR
~
Beslissing burgemeester en wethouders
:
Nummer op besluitenlijst:
3 0 liAARl 2010
. (Jv1~
~®
1
~I0(,
I
) ,,Jt,,~ I~I\~
r'5l~\\()
-2 Gevraagde beslissing: 1. In ieder coliegevoorstel (als het gaat om een raadsvoorstel, beleidsnotitie, beleidstoevoeging of memo) dat ter kennisname naar de raad gaat en raadsvoorstel aangeven om welk door de raad vastgesteld kader, Hefst concreet in de Programmabegrotingvermeld beleidsdoel (en indicator), het gaal; 2 Na een half jaar le evalueren of deze werkwijze brengl wal we ervan verwachlen.
1. Inleiding Bij de behandeling van de Kadernola en in de agendacommissie is al vaker de vraag gesteld hoe beleidsnotities zich verhouden tot de Kadernota en dan met name de beleidstoevoegingen. Ook is in de agendacommissie de vraag gesteld of, bij de stukken die in rubriek B worden aangeboden, aangegeven kan worden welk door de raad gesteld kader van toepassing is, waarbinnen het collegebesluit is genomen. Recent is in de auditcommissie een vergelijkbare vraag gesteld met betrekking tot de voorstellen die via rubriek F worden aangeboden (begrotingsdynamisering).
2. Effect a) Meetbaar effect Ouidelijkheid voor raad over binnen welke kaders de besluilvorming van het college valt.
b) Maatschappelijk effect: n.v.t. 3. Argumenten 1. Besluiten van het college vallen binnen de door raad gestelde kaders. Het is niet altijd even duidelijk welke kaders dit zijn. Het heeft voor de raad dan ook zeker toegevoegde waarde om het kader, waarbinnen de afweging plaats heeft gevonden, te vermelden. Hiermee wordt inzicht verschaft in het afwegingsproces dat heeft plaatsgevonden. En het is 'lean' om dit te vermelden. Oit voorkomt dat raadsleden zelf op zoek moeten gaan naar de gestelde kaders. 2. Het formuleren van beslispunten in raads- en b&w voorstellen bevordert het afwegen van wie het bevoegd gezag is. Het den ken in kaders is een logische vervolgstap in het traject om het bestuurlijk invoelingsvermogen binnen de organisatie te bevorderen. 3. Het vermelden van de kaders zal de organisatie niet of nauwelijks extra tijd kosten. Uit de 'try out' door 'gebruikers' blijkl dal in een aanlal gevallen de kaders wel genoemd zijn, maar wat verholen in het voorstel. Als ze niet genoemd zijn, zijn ze veelal wei bekend, maar is verzuimd ze te melde" (hoefde ook "iet). Den is er nog een aantal situaties waarbij het advies eigenlijk buiten de kaders valt. Oit wordt dan niet aangegeven (voor zover dit al bekend was). Het vermelden van de kaders zal er toe leiden dat afwijking van de kaders in ieder geval een bewuste, weloverwogen en beargumenteerde keuze is.
4. Kanttekeningen 1. Het noemen van de door de raad vastgestelde kaders betreft vooral een cultuur aspect. Structuurmaatregelen (bijvoorbeeld het aanpassen formats) zijn daarbij hulpmiddel. Oit werkt alleen indien afdelingshoofden, directieleden (en portefeuillehouders) ook daadwerkelijk checken en bevorderen dat in voorstellen e.d. aan de raad is aangegeven binnen welke door de raad geformuleerde kaders het besluit valt. 2.Gaandeweg zal blijken of de kaders duidelijk genoeg zijn geformuleerd. Geven de kaders teveel ruimle of ontbreken de kaders? Voorstellen kunnen leiden tot het aanpassen/aanscherpen van de kaders (haasje over). Het betreft hier een leerproces, zowel voor de organisatie als de raad in het kaders stellen, dus het formuleren van (meetbare) doelstellingen. Het zal wellicht soms een 'gezoek' zijn om te bepalen wat het kader (beleidsdoel) is waarbinnen het voorstel valt.
5. Uitvoering Planning: • • • • •
Bespreking memo in DO en MO 22 en 24 maart 2010 Voorstel naar b&w op 22 maart 2010 25 maart aanbieding ter kennisname aan de agendacommissie (29 maart 2010) Aanbieding ter kennisname aan auditcommissie (van 8 apri12010) Invoeren aangepaste formats Communicatie: April stukje in de Intercom
Evaluatie/controle evaluatie in oktober 6. Risico's, kosten, baten en dekking n.v.t.
Besturen binnen de door de raad vastgestelde kaders 1. Inleiding Bij de behandeling van de Kadernota en in de agendacommissie is al vaker de vraag gesteld hoe beleidsnotities zich verhouden tot de Kadernota en dan met name de beleidstoevoegingen. Ook is in de agendacommissie de vraag gesteld of, bij de stukken die in rubriek B warden aangeboden, aangegeven kan worden welk door de raad gesteld kader van toepassing is, waarbinnen het collegebesluit is genomen. Recent is in de auditcommissie een vergelijkbare vraag gesteld met betrekking tot de voorstellen die via rubriek F worden aangeboden (begrotingsdynamisering). Deze vragen wil ik verbreden tot de volgende. Binnen welke door de raad vastgestelde kaders vallen beleidsnotities, beleidstoevoegingen, memo's, raadsvoorstelien e.d.?- Dan bedoel imet name dekaders die in de vorm van beleidsdoelen, met eventueel daaraan verbonden indicatoren, zijn vastgelegd in de Programmabegroting/Kadernota. 2.
De vragen
verder uitgewerkt
a. Wat eerst: beleidstoevoeging of beleidsnotitie In de vergadering van de agendacommissie van 23 februari 2009 is gevraagd om "hoe om te gaan met beleidsnotities" te agenderen, waarbij duidelijk moet worden welke status beleidsplannen hebben in relatie tot de kadernota/begroting. De vraag is: wat is er eerst: de beleidstoevoeging in de Kadernota/Programmabegroting of de onderbouwende notitie? De achterliggende gedachte bij deze 'kip/ei' discussie is de wens hiervoor altijd eenzelfde procedure te hanteren. Dit is echter onwenselijk, omdat het 'haasje over' principe van toepassing is (zie hieronder). Beide scenario's zijn dan ook mogelijk en de bestaande praktijk. Scenario 1: vermelden in Kadernota/Programmabegroting Uitgangspunt is dat er bij de Kadernota en Programmabegroting een totaalafweging wordt gemaakt van wenselijk beleid in relatie tot de beschikbare middelen. Wanneer te voorzien is dat er taken op de gemeente af komen of bepaalde investeringen wenselijk zijn, wordt de raad voorgesteld hiervoor een beleidstoevoeging op te nemen, indien het benodigde bed rag redelijk onderbouwd kan worden. Op grond van de financiele verordening gemeente Barneveld (verordening ex. Art. 212 GW) geeft de raad met het vaststellen van de programmabegroting opdracht aan het college om de beoogde maatschappelijke effecten na te streven en de doelstellingen te realiseren. Met het vaststellen van de begroting autoriseert de raad de lasten en baten per beleidsproduct. De raad geeft aan van welke nieuwe investeringen hij op een later tijdstip een voorstel voor autorisatie van het investeringskrediet wil ontvangen. In de Barneveldse praktijk gebeurt dit door bijvoorbeeld voor jeugdbeleid alvast een bedrag als beleidstoevoeging op te nemen en in het betreffende programma als prestatie te vermelden dat hiervoor nog een beleidsnota opgesteld wordt. Op de meerjarenraadsagenda is de nota en het tijdstip waarop deze door de raad behandeld gaat worden, vermeld. Deze nota gaat vervolgens naar de raad, met een raadsvoorstel waarin heldere beslispunten zijn geformuleerd. Scenario 2: raadsvoorstellen Maar niet alleen bij de Kadernota of bij de Programmabegroting worden (financiele) kaders gesteld. De gemeentelijke praktijk is immers dynamisch. Ook tussentijds kan blijken dat extra budget noodzakelijk of wenselijk is. In het betreffende raadsvoorstel wordt aangegeven wat de (al dan niet structurele) gevolgen van het voorstel voor de begroting zijn. Indien het voorstel binnen de beleidskaders past, kan het voorstel via rubriek F aan de raad worden aangeboden (verzamelvoorstel/dynam isering begroting).
b.
Vraag agendacommissie
en auditcommissie
over kaders (rubriek B en F)
Rubriek B De raad wordt ge"lnformeerd door mid del van een memo (van b&w of portefeuillehouder) of b&w besluit. Items die op de meerjarenraadsagenda staan worden ook regelmatig via rubriek B ter kennisname aangeboden. In de agendacommissie van 17 november 2008 is de vraag gesteld binnen welk kader de informatie wordt verstrekt/het b&w besluit is genomen.
1 Versie 22 maart 2010
Rubriek F Een raadsvoorstel in het kader van de begrotingsdynamisering wordt via rubriek F aangeboden indien het besluit valt binnen de beleidskaders, maar de financiele kaders worden overschreden. Op grond van het budgetrecht is de raad bevoegd. In de auditcommissie van 26 november 2009 is de vraag gesteld aan te geven welke dan die beleidskaders zijn waarbinnen het besluit valt. loals 3.
in de inleiding opgemerkt wil ik deze vragen verbreden tot de volgende: Binnen welke door de raad vastgestelde kaders vallen beleidsnotities, beleidstoevoegingen, memo's, raadsvoorstellen e.d
a. Kaders in Kadernota/Programmabegroting In programma's van de Kadernota en de Programmabegroting zijn voor alle beleidsterreinen de beoogde maatschappelijke effecten (visie) geformuleerd, uitgewerkt in doelen en meestal in subdoelen. Hieraan zijn eveneens indicatoren verbonden. Maar ook in de paragrafen is be leid geformuleerd. Dit beleid, dus deze beleidsdoelen zouden dekkend voor het totale gemeentelijke be leid moeten zijn, behoudens het feit dat er continu sprake is van beleidsonlwikkeling, bijvoorbeeld als gevolg van taken die op de gemeente af komen. Een vastgestelde nota wordt onder het kopje 'welk beleid is voorhanden', in het betreffende programma van de Programmabegroting/Kadernota opgenomen. Dit geldt ook voor beleid dat nog in de maak is (wordt 'nog niet vastgesteld' achter gezet) zodat de relatie met de meerjarenraadsagenda, de prestaties en/of de beleidstoevoegingen steeds gelegd is. In het eerstvolgende document (Programmabegroting of Kadernota) kan dit beleid (visie of (sub)doelen) aangepast of toegevoegd worden (haasje over). b. Relatie voorstellen met Kadernota/programmabegroting Beleidsnota's, beleidstoevoegingen (o.a. investeringen), subsidieverstrekkingen en (andere) raadsvoorstellen moeten gerelateerd zijn aan de programma's/paragrafen van de Programmabegroting. Deze relatie is niet altijd even duidelijk. Oftewel: aangegeven zou moeten worden waarom de uitvoering van bijvoorbeeld een beleidsnota nodig is. Aan het bereiken van welk doel of welk maatschappelijk beoogd effect werkt dit mee? Welke indicatoren worden hiermee beTnvloed? Dit geldt ook voor een investering of andere beleidstoevoeging. Is dit niet aan te geven, dan is het kennelijk niet nodig. Of de doelstellingen zijn niet (meer) dekkend geformuleerd en behoeven aanpassing (haasje over). 4.
Conclusies
a. Kaders inzichtelijk Besluiten van het college vallen binnen de door raad gestelde kaders. Het is niet altijd even duidelijk welke kaders dit zijn. Het heeft voor de raad dan ook zeker toegevoegde waarde om het kader, waarbinnen de afweging plaats heeft gevonden, te vermelden. Hiermee wordt inzicht verschaft in het afwegingsproces dat heeft plaatsgevonden. En het is 'lean' om dit te vermelden. Dit voorkomt dat raadsleden zelf op zoek moeten gaan naar de gestelde kaders. b. Cultuur Het formuleren van beslispunten in raads- en b&w voorstellen bevordert het afwegen van wie het bevoegd gezag is. Het den ken in kaders is een logische vervolgstap in het traject om het bestuurlijk invoelingsvermogen binnen de organisatie te bevorderen. Het betreft dan ook vooral een cultuur aspect. Structuurmaatregelen (bijvoorbeeld het aanpassen formats) zijn daarbij hulpmiddel. Dit werkt alleen indien afdelingshoofden, directieleden (en portefeuillehouders) ook daadwerkelijk checken en bevorderen dat in voorstellen e.d. aan de raad is aangegeven binnen welke door de raad geformuleerde kaders het besluit valt. c. Leerproces Gaandeweg zal blijken of de kaders duidelijk genoeg zijn geformuleerd. Geven de kaders teveel ruimte of ontbreken de kaders? Voorstellen kunnen leiden tot het aanpassen/aanscherpen van de kaders (haasje over). Het betreft hier een leerproces, zowel voor de organisatie als de raad in het kaders stellen, dus het formuleren van (meetbare) doelstellingen. Het zal wellicht soms een 'gezoek' zijn om te bepalen wat het kader (beleidsdoel) is waarbinnen het voorstel valt. Vanzelfsprekend zal het onderdeel 'planning en control' van de afdeling BMO hierbij ondersteunen.
2 Versie 22 maart 2010
5. Aanbeveling: formats aanpassen In ieder collegevoorstel (als het gaat om een raadsvoorstel, beleidsnotitie, beleidstoevoeging of memo) dat ter kennisname naar de raad gaat en raadsvoorstel zal aangegeven moeten worden om welk kader, liefst concreet in de Programmabegroting vermeld beleidsdoel (en indicator), het gaat. Hieruit zal (indien het stuk ter kennisname naar de raad gaat) ook moeten blijken waarom het college bevoegd gezag is. Dit geldt in principe ook voar de collegevoorstellen, die niet uitmonden in een stuk dat naar de raad gaat. Ook hier kunnen de relevante vragen (waarom is het college bevoegd gezag, binnen welk kader valt dit besluit) voor de afweging van het voorstel in het college van belang zijn. De formats zullen hierop aangepast moeten worden. Uitvoering In overleg met FDV het format voar b&w adviezen (groen, blauw) en het format voor raadsvoorstellen aanpassen in 2. Door de raad gestelde kaders, 3 Effecten, enz. Deze aanpassing is overlegd met een aantal beleidsmedewerkers, met het werken binnen de door de raad vastgestelde kaders.
die regelmatig te maken hebben
6. Procedure Een eerste concept van dit memo is in het controloverleg van 10 december 2009 besproken. Een tweede concept is 2 februari besproken met de griffier, het afdelingshoofd FIN en de controller. Vervolgens is het voorstel op 15 februari besproken en aangepast na overleg met 'gebruikers'.
Vervolg: • 'Try out' door 'gebruikers', bespreking half maart • Bespreking memo in DO en MO 22 en 24 maart 2010 • Voorstel naar b&w op 22 maart 2010 • 25 maart aanbieding ter kennisname aan de agendacommissie (29 maart 2010) • Aanbieding ter kennisname aan auditcommissie (van 8 april 2010) • Stukje in de Intercom in april 2010 • Invoeren aangepaste formats • Evaluatie na een half jaar, oktober 2010
3 Versie 22 maart 2010
Besturen binnen door de raad vastgestelde kaders Bijeenkomst
15 maart 2010
Aanwezig: Ineke Aalbers, Jan Willem Groothedde,
Johan Honders, Gertjan Kraan, Leonie Muijs, Klaas
Veldman en Jan Wessels. Afw. Timo Wagteveld, Rob Stolk en Erik van Steden De volgende voorbeelden
(rubriek B stukken) zijn besproken:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Aanbesteding hulp bij hh WMO: kader genoemd Beleidsregels bijzondere bijstand: kader genoemd Participatiebudget: kader niet genoemd, wel te achterhalen Projectplan alcohol en jongeren: kader genoemd Visie Schoutenstraat/Beekstraat: niet besproken Waarderingssubsidie Terbroek: kader niet genoemd, is ook onduidelijk Aanplakborden in Barneveld: kader is het amendement Verbouw rouwcentrum: kader niet genoemd. Onduidelijk of kader wel (tussentijds) gesteld is
9. 10. 11. 12. 13. 14.
Controle en hh brandveilig gebruik: kader niet genoemd, is er wel Aanvraag subsidie spode, kadernietgenoemdjis-ervJeI Herinrichting Gowthorpeplein: kader genoemd Zwembad De Glind: kader niet genoemd, is onduidelijk (blijft wel binnen fin. Kader) Jongerenwerk Voorthuizen: kader niet genoemd, wel fin kader. Visie moet nog geformuleerd Impuls brede scholen, sport en cultuur: kader niet genoemd, is er we!. Onduidelijk of dit kader voldoende is
Op 16 maart 2010 is met Irma Dijkhuizen, Rob Stolk, Henk Ytsma en Erik van Steden kaderstelling door de raad besproken, op het gebied van ruimtelijke ordening. Conclusies 1.
2
3.
Met groentjes wordt verschillend omgegaan. Soms zijn de argumenten uitgebreid ingevuld, soms summier. Afdelingshoofden zijn verantwoordelijk voor het vermelden van (maatschappelijke) effecten en kaders in voorstellen. Als het afdelingshoofd het niet stimuleert/belangrijk vindt, is het moeilijk hier goede invulling aan te geven. De gemeentesecretaris is de enige die hierop toeziet. In een aantal voorstellen/memo's zijn de door de raad gestelde kaders wel genoemd, maar niet zo expliciet. Het is duidelijker de kaders expliciet te vermelden. Oat dwingt de schrijver ook om hierover na te denken en gelijktijdig af te wegen wat het bevoegde orgaan is voor de gevraagde beslissing. Wanneer de kaders niet genoemd zijn, zijn ze veelal wel eenvoudig toe te voegen. Daarbij is soms de ruimte tussen het genoemde kader (bijvoorbeeld een beleidsdoel uit de Pb) en het concrete voorstel groot (vb. 14). Vermeld zou kunnen worden dat een (aan te geven) nader kader geformuleerd kan worden bij het eerstvolgende document (Programmabegroting of Kadernota). Dit kan een doel, subdoel, maar ook een (toe te voegen of te wijzigen) indicator zljn.
4.
5.
Voor een paar voorstellen, waarbij geen raadskader is genoemd, kan geconcludeerd worden dat, indien het kader erbij vermeld zou zijn, het advies anders geluid zou hebben (namelijk negatief, bijv. waarderingssubsidie Terbroek, zwembad De Glind). Maar om (ingeschatte) politieke redenen is (impliciet) in strijd met het gemeentelijk be leid geadviseerd. Dit Iijkt op willekeur en pie it er eveneens voor om de kaders te noemen, maar dan vervolgens, gemotiveerd, afwijkend te adviseren. De Barneveldse cultuur kan getypeerd worden als 'eerst doen dan denken'. Het is geweldig dat met weinig mensen en middelen heel veel wordt gerealiseerd. Toch kan het ook tijdwinst opleveren om eerst na te denken en dan te doen. Zo komt de raad (of commissie) op de
16 maart 2010, Janneke Hooijer
Besturen binnen door de raad vastgestelde kaders
6.
7.
8.
terreinen waar beleidsvisies ontbreken, vaker met voorstellen of verzoeken om concrete acties. ledere keer lijkt het dan weer een 'strijd' (voor de ambtenaar en de portefeuillehouder/het college) hoe hiermee om te gaan. Het kan alle kanten uit. Er is een grotere behoefte voorstellen 'te polsen' in de commissie. De beleids- en budgetcyclus wordt (hierdoor) door medewerkers op dit vakgebied ook meer als een apart spoor en een last ervaren (beperking voar het lechte' werk). Gp de be!eids!erreinen waar visies zijn vastgeste!d is het eenvoudiger om aan te haken bij het proces van de beleidscyclus: doelen, indicatoren, prestaties, kaders en beslispunten noemen en wordt het gebruikt om het 'echte' werk te realiseren. Het wordt meer als elkaar versterkend ervaren en het be'lnvloed elkaar (voortschrijdend, 'haasje over'). Raadsleden sturen op hoofdlijnen en worden over de uitvoering ge'lnformeerd. Stukken die naar rubriek B gaan (altijd ter informatie) gaan soms via b&w, soms rechtstreeks (via de portefeuillehouder). Dit gaat in overleg met de portefeuillehouder. Die bepaalt of rugdekking door b&w gewenst is. Dit hangt van de 'zwaarte' (politieke gevoeligheid) van het onderwerp af. De door de raad gestelde kaders moeten apart inzichtelijk worden gemaakt. Het format voor het groentje en raadsvoorstel wijzigen in: 1. Inleiding, 2 door de raad gestelde kaders, 3 effecten enz. Het beleidsveld ruimtelijke ordening is afwijkend van andere beleidsterreinen. Er zijn wel kaders/visies op macroniveau (strategische visie, structuurvisie) vastgesteld. Maar op microniveau is sprake van veel initiatieven en verzoeken. Die vergen een individuele afweging, waarbij niet alleen ruimtelijke argumenten afgewogen worden (ook economische, flora en fauna enz). Hierbij is sprake van maatwerk. Dit is een tijdrovend, arbeidsintensief proces. Bovendien heeft de raad een aparte bevoegdheid: het vaststellen van (gedetailleerde) bestemmingsplannen (WRO is niet duaal). Dit maakt dat de raad op dit beleidsveld niet op hoofdlijnen stuurt. Daar waar mogelijk worden visies/kaders vastgesteld (functieverandering, uitgangspunten bestemmingsplan buitengebied). De raad vraagt hier ook om (o.a. startnotities). Voor de nieuwe raadsleden wordt een infoavond ruimtelijke ordening georganiseerd. Daarbij zal ook de 'problematiek' van het stellen van kaders en het leveren van maatwerk (en de tribunedemocratie), aan de hand van voorbeelden, toegelicht worden. Binnen de wettelijke ruimte moet het mogelijk zijn iets meer duaal te gaan werken.
16 maart 2010, Janneke Hooijer
