Gemeente aan het stuur. Raadsonderzoek naar de sturingsrelatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom

Gemeente aan het stuur Raadsonderzoek naar de sturingsrelatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom

Onderzoekscommissie Wel.kom Gemeenteraad Venlo

Gemeente aan het stuur Raadsonderzoek naar de sturingsrelatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom

Onderzoekscommissie gemeenteraad Venlo Dhr. J. Heuvelings Dhr. F. Aerts Dhr. T. Drissen Dhr. T. Heerschop Dhr. P. Janssen Dhr. W. Schenk Commissiegriffier Dhr. G. van Soest Juridisch adviseur Mevr. E. Schreur Secretariële ondersteuning Mevr. G. Dings Mevr. M. Smits Onderzoekers Necker van Naem Dhr. R. Freeke Dhr. C. van Dijk Mevr. B. Mooren Dhr. M. Hoenders Dhr. M. Hoogstad Dhr. B. Geurts Mevr. R. van Os

Omslagontwerp Mevr. N. Aarts Eindredactie Mevr. A. van der Mooren Kenmerk GO 12276 Datum 8 september 2010

Voorwoord Voor u ligt het onderzoeksrapport ‘Gemeente aan het stuur’ dat in twee fasen tot stand is gekomen. Op 14 oktober 2009 heeft de gemeenteraad van Venlo, naast het ter beschikking stellen van een krediet en een lening, besloten te onderzoeken ‘hoe het met Wel.kom zover heeft kunnen komen’. De eerste fase, het vooronderzoek, bestond uit het vaststellen van de onderzoeksvragen en de afbakening van het onderzoek. De tweede onderzoeksfase, die plaatsvond direct na de installatie van de nieuwe raad, heeft geleid tot dit rapport. Dit onderzoek heeft een noviteit voor Venlo opgeleverd. Voor het eerst in de Venlose politieke geschiedenis zijn er mensen in het openbaar en onder ede gehoord. Het doel van deze openbare verhoren is de transparantie van het onderzoek te bevorderen. Van meet af aan is de sfeer in de onderzoekscommissie geweest: - “De waarheid moet boven water komen.” - “Het gaat er niet om af te rekenen.” - “We moeten er van leren.” Het gehele rapport is dan ook in unanimiteit tot stand gekomen. Ik ben daar mijn medecommissieleden zeer erkentelijk voor. Een woord van dank wil ik graag uitspreken aan de medewerkers van onderzoeksbureau Necker van Naem, de leden van de vooronderzoekscommissie, de medewerkers van de griffie en de leden van de onderzoekscommissie bestaande uit Toon Drissen, Wouter Schenk, Pierre Janssen, Ton Heerschop en Frans Aerts. Zij hebben er voor gezorgd dat dit rapport op deze wijze tot stand is gekomen. Het oordeel is aan u: de direct betrokkenen, de raad en de samenleving.

John Heuvelings Voorzitter Onderzoekscommissie Wel.kom

Rapport / Gemeente aan het stuur

1

Inhoudsopgave

1 Onderzoeksverantwoording

3

1.1 / Raad besluit in oktober 2009 om raadsonderzoek uit te voeren

3

1.2 / Focus ligt op aandeel gemeente Venlo

3

1.3 / Accent op periode 2008-2009

6

1.4 / Leeswijzer

7

2 Bestuurlijke boodschap

8

2.1 / Hoofdconclusie: De geschiedenis heeft zich herhaald

8

2.2 / Onderzoekscommissie trekt zes deelconclusies

9

3 Hoe was de relatie met Wel.kom?

15

3.1 / Stichting Wel.kom ontstaat na fusie van o.a. Welzijnsinstelling Venlo

15

3.2 / Ideaal en praktijk van samenwerking lopen vanaf het begin uiteen

17

3.3 / Re-integratie en gesubsidieerde arbeidsplaatsen

20

3.4 / Hoeveelheid gesprekspartners neemt in de loop der tijd af

23

3.5 / Afspraken met de gemeente pakken nadelig uit voor Wel.kom

26

3.6 / Wederzijdse ontevredenheid over de sturings- en verantwoordingsrelatie

27

3.7 / Gemeente Venlo wil af van de WILL-systematiek

29

3.8 / Stichting Wel.kom heeft ‘geen vlees op de botten’

31

3.9 / Veranderingen naar aanleiding van de Berenschot rapporten

32

3.10 / College informeert raad via Raadsinformatiebrieven

36

4 Hoe heeft de gemeente ingegrepen?

38

4.1 / De gemeente gaat eind november 2008 dichter op stichting Wel.kom zitten

38

4.2 / Veel ambtelijk overleg met stichting Wel.kom vanaf het voorjaar van 2009

39

4.3 / Gemeente neemt in de zomer van 2009 het initiatief over

41

4.4 / Gemeente werkt in najaar 2009 aan reddingsplan

42

5 Welke signalen waren er?

44

5.1 / Opvolging en monitoring uitvoering aanbevelingen SKV NL onduidelijk

44

5.2 / Jaarverslag 2005 leidt niet tot actie

46

5.3 / Jaarverslag 2006 valt samen met besluit om onderzoek te laten uitvoeren

46

5.4 / 213a-onderzoek over welzijnssubsidies besproken, maar uitvoering onzeker

47

5.5 / Onderzoeken Berenschot leiden tot verbetertraject

47

5.6 / Jaarverslag 2007 stichting Wel.kom bevat duidelijk signaal, leidt evenwel niet tot actie

49

5.7 / Rapport JC Consultancy blijft intern

49


2

1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Raad besluit in oktober 2009 om raadsonderzoek uit te voeren Op 14 oktober 2009 heeft de gemeenteraad van Venlo besloten een bedrag van €1.100.000 (waarvan €500.000 als krediet) ter beschikking te stellen voor de welzijnsstichting Wel.kom. Met dit bedrag wilde de gemeente een faillissement van de stichting voorkomen.1 Gelijktijdig met het besluit om de stichting te redden, besloot de raad bij motie een raadsonderzoek uit te voeren. Dit raadsonderzoek moet inzicht geven in de oorzaak en achtergronden van de ontstane problemen, de rolinvulling van betrokken actoren en verbeterpunten voor de toekomst. Hiertoe benoemde de raad een voorbereidingscommissie. Begin december 2009 presenteerde deze commissie een Plan van Aanpak voor het raadsonderzoek. Op basis van dit plan benoemde de raad op 4 januari 2010 de leden van de Onderzoekscommissie Wel.kom. De samenstelling van de onderzoekscommissie is daarmee als volgt: / Dhr. J. Heuvelings, voorzitter; / Dhr. P. Janssen; / Dhr. T. Drissen; /

Dhr. W. Schenk;

/

Dhr. T. Heerschop;

/

Dhr. F. Aerts

/

Dhr. B. Frings2

De onderzoekscommissie werd ondersteund door de griffie, het bestuursecretariaat, een juridisch adviseur van de afdeling Staf Bestuur & Directie, en onderzoeksbureau Necker van Naem.

1.2 / Focus ligt op aandeel gemeente Venlo In het Plan van Aanpak koos de onderzoekscommissie ervoor om de focus van het onderzoek te richten op de rol die de gemeente Venlo heeft gespeeld. Dat betreft het door raad, college en organisatie te beïnvloeden deel. De onderzoekscommissie is namelijk van mening dat de sturing van de gemeente op een derde partij niet afhankelijk mag zijn van de interne organisatie van die derde partij. Met andere woorden: de gemeente Venlo dient ervoor te zorgen dat zij in alle omstandigheden ‘in control’ is. De onderzoekscommissie was van mening dat de gewenste focus het beste kan worden aangebracht door bij het raadsonderzoek de volgende drie invalshoeken te kiezen: 1 De inrichting van het bestuurlijk arrangement: hierbij gaat het om de gemaakte afspraken (in brede zin) en de rolinvulling door de gemeente;

1

Raadsvoorstel d.d. 14 oktober 2009

2

De heer Frings beëindigt kort na zijn benoeming zijn lidmaatschap van de raad en van de onderzoekscommissie in verband

met zijn benoeming tot wethouder in Lingewaard.


3

2 De manier waarop de gemeente is omgegaan met signalen: deze invalshoek concentreert zich op de manier waarop concrete signalen zijn herkend, erkend en opgepakt, maar ook op de systematiek van risicobeheersing; 3 Het ingrijpen van de gemeente in het najaar van 2009: het gaat hier om de afwegingen die zijn gemaakt bij het besluit om als gemeente in te grijpen en de rol van raad, college en organisatie daarbij. Een vierde, overkoepelende invalshoek betreft de inventarisatie van verbetermogelijkheden. Het raadsonderzoek staat volgens de commissie immers niet op zichzelf, maar heeft als doel om lessen te trekken voor de toekomst. De commissie heeft hiervoor tijdens het onderzoek dan ook voortdurend aandacht gehad. Voor de eerste drie invalshoeken heeft de voorbereidingscommissie onderzoeksvragen opgesteld. Deze onderzoeksvragen zijn deels inventariserend (gericht op een reconstructie van de feiten en op de huidige situatie) en deels normerend (gericht op een beoordeling). De vragen zijn hieronder per invalshoek weergegeven.

Invalshoek 1: De inrichting van het bestuurlijk arrangement 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Hoe zag de gemeente omstreeks 2008 zijn rol en positie ten opzichte van Wel.kom? Hoe ziet de gemeente momenteel zijn rol en positie ten opzichte van de stichting? Welke afspraken zijn er sinds 2001 gemaakt met stichting Wel.kom? Welke formele en informele afspraken zijn er sinds 2001 gemaakt met de gemeente Roermond? Hoe bepalend is de opstelling van de gemeente Venlo inzake kostprijscalculatie en indexering geweest voor het ontstaan van de financiële problematiek bij stichting Wel.kom? Wat is de onderscheiden betrokkenheid van raad, college en ambtelijke organisatie geweest bij het maken van de afspraken? Was deze betrokkenheid voldoende? Welke afspraken zijn er gemaakt (of in voorbereiding) voor 2010?

Invalshoek 2: De manier waarop de gemeente om is gegaan met signalen 9.

Heeft de gemeente de volgende signalen herkend, erkend en opgepakt? a) jaarverslag 2007 e.v. b) Berenschot c) JC Consultancy d) Rijnconsult e) eigen normen f) eerdere rapporten (SKV NL) 10. Ervoer de gemeente omstreeks 2008 deze signalen als haar eigen probleem? 11. Welke rol hebben raad, college en organisatie hierbij gespeeld? 12. Hebben raad en college en organisatie hun rol juist ingevuld?


4

Invalshoek 3: Het ingrijpen van de gemeente 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Vanaf welk moment ervoer de gemeente de situatie bij Wel.kom als haar eigen probleem? Wat deed de gemeente in het najaar van 2009 besluiten om in te grijpen? Is het ingrijpen van de gemeente (najaar 2009) adequaat geweest? Welke alternatieven zijn overwogen? Heeft de gemeente tijdig ingegrepen? Had eerder ingrijpen naar verwachting tot een beter resultaat geleid? Wat is de rolinvulling van raad, college en organisatie geweest bij de ingreep? Hebben raad, college en organisatie hun rol juist ingevuld?

De onderzoeksvragen worden in samenhang beantwoord in de eerste drie hoofdstukken van het beschrijvende deel van dit rapport (Nota van Bevindingen). In bijlage 2 is voor ieder van de deelvragen te zien in welke paragraaf deze wordt beantwoord.

Geen analyse van problemen bij stichting Wel.kom Diverse betrokkenen hebben de onderzoekscommissie tijdens het onderzoek gevraagd om in het onderzoek ook aandacht te besteden aan de situatie bij stichting Wel.kom. Gedurende het onderzoek zijn natuurlijk ook diverse interne problemen bij stichting Wel.kom aan het licht gekomen. Deze hebben de (financiële) relatie met de gemeente onmiskenbaar negatief beïnvloed. Zoals eerder aangegeven wil de onderzoekscommissie de focus echter richten op het lerend effect voor de gemeente Venlo. In dat licht had een analyse van het ontstaan van de problemen bij stichting Wel.kom onvoldoende meerwaarde.

Momenteel voert Wel.kom saneringsplan uit Mede dankzij de gemeentelijke steun kon stichting Wel.kom in het najaar 2009 de bedrijfsvoering continueren. Zowel de directie als de raad van toezicht werden vernieuwd. De nieuwe directie stelde een reorganisatie- en saneringsplan op dat in december 2009 werd goedgekeurd door de gemeente en de andere financier. In januari 2010 is met de uitvoering van het reorganisatie- en saneringsplan begonnen. Sindsdien ontvangt de gemeente wekelijks liquiditeitsprognoses en maandelijks een rapportage over de voortgang van de uitvoering van het reorganisatie- en saneringsplan. Ieder kwartaal is er een bestuurlijk overleg tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom. Bij het beoordelen van de huidige relatie tussen de gemeente en stichting Wel.kom is het van belang om te beseffen dat deze anders is dan in de periode voor de zomer van 2009. Tot die tijd had de gemeente uitsluitend een subsidie- en inkooprelatie met stichting Wel.kom. Als gevolg van de kredietverstrekking in oktober 2009 is de gemeente momenteel echter óók financier van de stichting. Dit maakt het voor de gemeente Venlo mogelijk om aanvullende eisen te stellen aan de bedrijfsvoering.


5

Op het moment dat dit rapport verschijnt, is de implementatie van het saneringsplan bij stichting Wel.kom in volle gang. Daarbij zijn de volgende afspraken gemaakt: /

In de nieuwe subsidiebeschikking over 2010 is afgesproken dat de subsidie voortaan in maandelijkse termijnen wordt uitbetaald;

/

De gemeente ontvangt wekelijks een liquiditeitsoverzicht;

/

De gemeente ontvangt maandelijks managementrapportages (MARAPS).

Daarnaast vindt er intensief overleg plaats tussen de gemeente en stichting Wel.kom om het saneringstraject te monitoren: /

De liquiditeitsoverzichten en de MARAPS worden besproken met de interim-directeur en de controller van stichting Wel.kom en de concerncontroller en de accountmanager van de gemeente. Hierbij wordt ook op hoofdlijnen gesproken over de te leveren prestaties;

/

Incidenteel vindt er overleg plaats tussen het afdelingshoofd van de gemeente en de interim-directeur van stichting Wel.kom;

/

Op ambtelijk niveau vindt daarnaast overleg plaats tussen medewerkers van de gemeente en van Wel,kom. Dit overleg varieert in samenstelling en frequentie, al naar gelang het onderwerp;

/

Vier keer per jaar is er een formeel bestuurlijk overleg tussen de portefeuillehouder en de accountmanager namens de gemeente en de interim-directeur en voorzitter van de Raad van Toezicht;3

/

Twee keer per jaar vindt er bestuurlijk overleg plaats tussen portefeuillehouder en de interim-directeur en gehele Raad van Toezicht.

1.3 / Accent op periode 2008-2009 De onderzoekscommissie heeft bij de afbakening van dit onderzoek in de tijd het accent gelegd op de jaren 2008 en 2009. In die jaren is de ontstane problematiek immers het meest duidelijk aan het licht gekomen. Aangezien problemen konden zijn veroorzaakt door eerder gemaakte afspraken, heeft de onderzoekscommissie echter ook documenten uit andere jaren bestudeerd en met betrokkenen uit de periode voor 2008 gesproken. Voorafgaand aan de uitvoering van het onderzoek heeft de onderzoekscommissie op 24 maart 2010 een informatiebijeenkomst georganiseerd. Hiervoor is een brede uitnodiging verstuurd aan mogelijke betrokkenen binnen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom. Doel van de informatiebijeenkomst was om een toelichting te geven op de opzet en uitvoering van het raadsonderzoek en eventuele vragen te beantwoorden. Het onderzoek is vervolgens uitgevoerd in de periode 25 maart 2010 tot en met 1 juli 2010. In totaal zijn ruim zeshonderd documenten geanalyseerd en hebben met 36 personen gesprekken plaatsgevonden. Bij deze gesprekken is onderscheid gemaakt tussen oriënterende gesprekken, interviews, een groepsgesprek en openbare verhoren. Een overzicht hiervan is opgenomen in bijlage 3.

3

Aan de kredietverlening heeft het college de voorwaarde verbonden dat twee maal per jaar bestuurlijk overleg met de RvT

plaatsvindt (Raadsinformatiebrief 2010-8, d.d. 4 februari 2010) en dat dit overleg vanaf 2011 in frequentie omlaag kan worden bijgesteld.


6

Oriënterende gesprekken betroffen – zoals de naam aangeeft – verkennende gesprekken, die de onderzoekscommissie in staat moesten stellen snel tot een duidelijk inzicht in de belangrijkste knelpunten te komen. De oriënterende gesprekken werden uitgevoerd door de onderzoekers. Met negen personen – vooral betrokkenen op bestuurlijk niveau - heeft een interview plaatsgevonden. Deze interviews werden afgenomen door de leden van de onderzoekscommissie. Deze interviews hadden tot doel om in een formeel gesprek tussen betrokkenen en leden van de onderzoekscommissie het gebeurde aan de orde te kunnen stellen. Aanvullend op de genoemde gesprekken hebben de onderzoekers op 28 april 2010 een groepsgesprek gehad met tien raadsleden uit de periode 2006 tot en met 2009. Een selectie van zes personen uit de oriënterende gesprekken en interviews is uiteindelijk opgeroepen voor een openbaar verhoor. Het ging daarbij om twee (voormalige) bestuurders, twee ambtenaren van de gemeente Venlo en twee betrokkenen vanuit stichting Wel.kom. Laatstgenoemden waren niet verplicht tot medewerking, maar hebben vrijwillig aan het verhoor meegewerkt. De openbare verhoren vonden plaats op 16 en 17 juni 2010. Het conceptrapport is opgesteld in de periode 24 juni 2010 tot en met 9 juli 2010. In het beschrijvende deel van de rapportage is de onderzoekscommissie uitgegaan van wat er feitelijk is gebeurd, niet wie er verantwoordelijk was. De commissie beseft dat het college eindverantwoordelijk is voor het handelen van ambtenaren, maar heeft in de rapportage voorrang gegeven aan een zo specifiek mogelijke beschrijving van de situatie. Het concept onderzoeksrapport is op 14 juli 2010 door de onderzoekscommissie vastgesteld. Daarna is het beschrijvende deel van het concept onderzoeksrapport (Nota van Bevindingen) op 15 juli 2010 ter verificatie van de feitelijke juistheid en het geven van een zienswijze aangeboden aan alle personen met wie in het kader van een oriënterend gesprek of interview is gesproken. Men kon van deze gelegenheid gebruik maken gedurende de periode 15 juli 2010 tot en met 26 augustus 2010. Gebleken onjuistheden of onvolledigheden zijn daarna in het definitieve onderzoeksrapport verwerkt. De zienswijzen die zijn ingediend zijn opgenomen in bijlage 4 van dit rapport. De onderzoekscommissie heeft het onderzoeksrapport vastgesteld op 2 september 2010.

1.4 / Leeswijzer Dit rapport bestaat uit vijf hoofdstukken Dit eerste hoofdstuk bevat de onderzoeksverantwoording. In hoofdstuk 2 doet de onderzoekscommissie verslag van haar conclusies en aanbevelingen. Wie kennis wil nemen van de feiten waarop de onderzoekscommissie haar oordeel baseert, kan kennis nemen van de hoofdstukken 3 tot en met 5. In het derde hoofdstuk beschrijven we de relatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom vanaf 2001 tot aan het ontstaan van de liquiditeitsproblemen eind 2008. In hoofdstuk 4 gaan we in op het ingrijpen van de gemeente vanaf dat moment. De eerste twee hoofdstukken zijn beschrijvend van aard. Hoofdstuk 5 bevat een duiding van de signalen die de onderzoekscommissie heeft geïnventariseerd. In dit vijfde hoofdstuk vragen we ons af of signalen zijn herkend en opgepakt. Aanvullend op het rapport zijn er, te vinden op www.venlo.nl/gemeenteraad, de volgende bijlagen: 1 een chronologisch feitenoverzicht; 2 een verwijsindex van de beantwoording van de onderzoeksvragen in het onderzoeksrapport; 3 een overzicht van de personen met wie de onderzoekscommissie heeft gesproken en een lijst met bestudeerde documenten; 4 een overzicht van de ingediende zienswijzen.


7

2 Bestuurlijke boodschap 2.1 / Hoofdconclusie: De geschiedenis heeft zich herhaald De ontwikkelingen rondom welzijnsinstelling stichting Wel.kom tonen aan dat zowel raad als college onvoldoende lering hebben getrokken uit de aanbevelingen die uit het onderzoek naar het faillissement van Stichting Kunstzinnige Vorming Noord-Limburg (SKV NL) naar voren zijn gekomen. Dat concludeert de onderzoekscommissie Wel.kom na een analyse van de sturingsrelatie, signalen en het uiteindelijke ingrijpen van de gemeente in 2009. Dat de geleerde lessen uit het SKV NL-dossier onvoldoende navolging hebben gekregen, is volgens de onderzoekscommissie voor een belangrijk deel te wijten aan onvoldoende besef bij alle betrokkenen vanuit de gemeente Venlo dat de gemeente voor de realisatie van haar maatschappelijke doelstellingen sterk afhankelijk is van gesubsidieerde instellingen als stichting Wel.kom. In de samenwerking (en de sturingsrelatie die daaraan ten grondslag ligt) ontbrak het aan waarborgen die anticipeerden op deze afhankelijkheid. Met andere woorden: college en organisatie blijken onvoldoende doordrongen te zijn geweest van de noodzaak om de samenwerking met stichting Wel.kom zodanig vorm te geven dat uitvoering van de activiteiten door stichting Wel.kom was gegarandeerd. Dit raadsonderzoek heeft laten zien dat de sturingsrelatie tussen de gemeente en stichting Wel.kom lange tijd van onvoldoende kwaliteit is geweest. De onderzoekscommissie constateert dat er weliswaar meerdere signalen zijn geweest, maar dat deze door college en organisatie onvoldoende serieus zijn genomen dan wel adequaat zijn opgepakt. Het proces van samenwerken en de uitkomsten ervan zijn bovendien sterk afhankelijk geweest van individuele personen. Hoewel de raad zich onbehaaglijk voelde bij ‘het dossier stichting Wel.kom’, leidde dit niet tot scherpere controle en/of bijsturing door de raad. De onderzoekscommissie heeft vastgesteld dat momenteel zowel vanuit stichting Wel.kom als de gemeente stappen worden gezet om de sturingsrelatie en samenwerking verder te professionaliseren en vorm te geven. Dat kost tijd en die tijd moet de beide partijen volgens de onderzoekscommissie worden gegund. Tegelijkertijd is de druk om dit keer tot een structurele oplossing te komen groter dan bij het raadsonderzoek naar SKV NL. De geconstateerde problemen bij dit raadsonderzoek vertonen immers een grote overeenkomst met de resultaten van het raadsonderzoek uit 2004. Wat biedt de gemeente Venlo de garantie dat de geschiedenis zich na SKV NL en stichting Wel.kom niet nogmaals zal herhalen? Indien dit keer, bij de (her)inrichting van de sturingsrelatie met stichting Wel.kom – en hetzelfde geldt uiteraard voor vergelijkbare instellingen – niet voldoende waarborgen worden ingebouwd en de raad onvoldoende de vinger aan de pols houdt, loopt de gemeente een grote kans dat de geschiedenis zich in de toekomst opnieuw zal herhalen. De onderzoekscommissie wordt in deze laatste conclusie gesterkt door enkele van de verschillende zienswijzen die de onderzoekscommissie op het conceptrapport heeft ontvangen. Deze zijn exemplarisch voor de wijze waarop gemeente en stichting Wel.kom afgelopen jaren hebben samengewerkt. De zienswijzen illustreren dat enkele (voormalig) betrokkenen zelfs na enkele jaren niet in staat zijn om menings- en interpretatieverschillen te overbruggen. Een belangrijke succesfactor voor de toekomst is volgens de onderzoekscommissie nu juist dat samenwerking zich richt op het overwinnen van tegenstellingen en gericht is op het bereiken van synergie.


8

Tegelijkertijd geldt dat het systeem van sturing en controle zo moet zijn ingericht, dat zelfs wanneer de persoonlijke relatie (tijdelijk) van mindere kwaliteit is, de realisatie van door de raad vastgestelde maatschappelijke doelen gewaarborgd blijft. Gesubsidieerde instellingen bestaan ten diepste immers uitsluitend bij de gratie van de maatschappelijke doelen die zij voor de gemeente realiseren.

2.2 / Onderzoekscommissie trekt zes deelconclusies In het navolgende licht de onderzoekscommissie haar conclusie nader toe aan de hand van zes deelconclusies.

Deelconclusie 1: De sturingsrelatie was lange tijd van onvoldoende kwaliteit De onderzoekscommissie komt tot de conclusie dat een cruciaal element in dit dossier wordt gevormd door de inrichting van de sturingsrelatie tussen gemeente en stichting Wel.kom. Die sturingsrelatie is lange tijd van onvoldoende kwaliteit geweest. De onderzoekscommissie komt tot deze conclusie op basis van een aantal argumenten: /

De afspraken tussen de gemeente en stichting Wel.kom kwamen op verschillende manieren (zowel formeel als informeel, en zowel via structurele als via incidentele subsidies) tot stand.

/

Verschillende betrokkenen controleerden Wel.kom voor hun eigen deelterrein. Van centraal accountmanagement was tot 2008 nauwelijks sprake of werd als zodanig niet herkend. Dat resulteerde in veel overleg op verschillende niveaus, met verschillende meningen en boodschappen.

/

Hoewel het voornemen voor meerjarenafspraken al een heel aantal jaren bestond, kwamen deze meerjarenafspraken niet tot stand.

/

Het subsidiebudget kwam voor een belangrijk deel tot stand op basis van historisch gegroeide budgetten, niet op basis van prestatieafspraken of een kostprijs per product.

/

Bezuinigingstaakstellingen vanuit de gemeente zijn - zij het onder protest - door stichting Wel.kom uiteindelijk altijd geaccepteerd. De taakstellingen gingen aan gemeentelijke zijde onvoldoende gepaard met (politieke) keuzes voor de aard en omvang van de door stichting Wel.kom geleverde diensten. Vanuit de kant van stichting Wel.kom is vanuit de gepercipieerde afhankelijkheid van de gemeente onvoldoende effectief weerwoord geboden tegen deze handelswijze van de gemeente.

/

De inrichting van de sturingsrelatie bracht met zich mee dat er een jarenlange discussie over indexering en risico-opslag gevoerd werd, zonder dat beide partijen het hierover eens werden.

/

De gemeente stelde zich op het principiële standpunt zich niet met de bedrijfsvoering van stichting Wel.kom te willen bemoeien, omdat dit nadrukkelijk de verantwoordelijkheid van de instelling zelf was. Toch werd door ambtenaren meerdere malen om zeer specifieke informatie gevraagd.

/

Dat de gemeente zich niet heeft vergewist van de gezondheid van de bedrijfsvoering van stichting Wel.kom, betekent in essentie dat de gemeente onvoldoende oog heeft gehad voor het belang van de bedrijfscontinuïteit van stichting Wel.kom op lange termijn. Dit ziet de onderzoekscommissie als een verklaring waarom signalen niet adequaat zijn herkend en opgepakt.


9

Deelconclusie 2: Gemeente heeft signalen onvoldoende opgepakt De onderzoekscommissie constateert dat er in de afgelopen jaren wel degelijk belangrijke signalen zijn geweest dat het met de financiële positie van stichting Wel.kom niet goed ging, zo waren er bijvoorbeeld het jaarverslag 2007 of de Berenschot-rapporten (zie ook hoofdstuk 5 van dit rapport), maar dat die door de raad, het college en de ambtelijke organisatie onvoldoende zijn opgepakt. Zo is uit het onderzoek naar voren gekomen dat er binnen de gemeente gedurende een aantal jaren een breed gevoelen van twijfel heeft bestaan over de kwaliteit van de bedrijfsvoering en het ‘in control’ zijn van de directie van stichting Wel.kom. Deze twijfel heeft wel geleid tot de Berenschot-onderzoeken, maar niet tot een diepgravender controleren van de bedrijfsvoering, noch tot een integrale check op het jaarverslag van stichting Wel.kom. Naar aanleiding van het onderzoek naar SKV NL is een protocol financiële soliditeitsbeoordeling opgesteld, met daarin financiële kengetallen voor solvabiliteit, rentabiliteit en liquiditeit. De onderzoekscommissie constateert echter dat er in het dossier Wel.kom de afgelopen jaren geen controle op deze kengetallen heeft plaatsgevonden, ook niet op die momenten dat stichting Wel.kom in haar jaarverslag expliciet vermeldde dat deze normen niet werden gehaald.

Deelconclusie 3: Verbetertraject sturingsrelatie 2007 ingehaald door tijd Het besef dat de sturingsrelatie niet goed liep, was in 2007 bij zowel ambtelijke organisatie als college nadrukkelijk aanwezig. Het was bovendien de aanleiding voor enkele onderzoeken naar stichting Wel.kom door Berenschot. De drie onderzoeksrapporten die Berenschot opleverde in het voorjaar van 2008 hadden nadrukkelijk tot doel de samenwerking en sturingsrelatie te verbeteren. Een belangrijke maatregel die naar aanleiding van de Berenschot-rapporten is genomen, is de verdere ontwikkeling van de functie van accountmanager (één coördinator die het overzicht heeft over alle afspraken met stichting Wel.kom). De wijze waarop deze maatregel uiteindelijk effect heeft gesorteerd, is moeilijk te beoordelen omdat de gemeente hier werd ingehaald door de tijd: eind 2008 werd duidelijk dat stichting Wel.kom te maken had met een acuut liquiditeitsprobleem en werd duidelijk dat de financiële problemen bij stichting Wel.kom groter waren dan voorheen voorzien. De jaren die volgden, 2009 en een deel van 2010, hadden logischerwijs tot gevolg dat beide partijen vooral bezig waren met crisismanagement, in plaats van met het - rustig – opnieuw inrichten van de sturingsrelatie.

Deelconclusie 4: Opstelling gemeente verergert problemen bij stichting Wel.kom Eén van de onderzoeksrapporten van Berenschot liet zien dat stichting Wel.kom een organisatie was met in financieel opzicht geen enkel ‘vet op de botten’. Tevens bleek dat de gemeente Venlo stichting Wel.kom te weinig betaalde voor de producten die de stichting leverde. Als gevolg van dit onderzoek ontstond bij de gemeente Venlo het besef dat de gemeente stichting Wel.kom jarenlang ‘financieel had uitgehongerd’ - een besef dat overigens bij een aantal betrokkenen in de gemeentelijke organisatie al langer bekend was, maar nooit tot concrete actie had geleid.


10

De Berenschot-onderzoeken leidden tot een aantal maatregelen. Zo werden bijvoorbeeld de loonkosten geïndexeerd. Met de aanbeveling van Berenschot om ook een risico-opslag toe te kennen, besloot het college echter niet in te stemmen. Het leidde echter ook niet tot het besluit om minder producten af te nemen. Hiermee heeft het college in de ogen van de onderzoekscommissie niet de verantwoordelijkheid genomen die het had moeten nemen. Immers, ofwel het budget is leidend voor de omvang van de af te nemen producten, ofwel de omvang van het aantal producten is leidend voor het beschikbaar te stellen budget. Het argument dat werd ingebracht om die keuze niet te maken – er zou geen politiek draagvlak zijn voor meer budget – is in de ogen van de onderzoekscommissie een oneigenlijk argument. In dat geval had namelijk voor een lager ambitieniveau gekozen moeten worden.

Deelconclusie 5: Gemeente lijkt adequaat te hebben ingegrepen Hoewel het eigenlijk nog te vroeg is om dit nu al definitief te kunnen vaststellen, komt de onderzoekscommissie tot de voorlopige conclusie dat de gemeente Venlo – toen de problemen bij stichting Wel.kom eind 2008 acuut werden - adequaat heeft ingegrepen. De onderzoekscommissie heeft hiervoor de volgende twee argumenten: /

Toen er eind 2008 een liquiditeitsprobleem bij stichting Wel.kom was ontstaan, was de inschatting van beide partijen dat dit een tijdelijk probleem betrof, dat opgelost moest worden. Het besef dat er een faillissement dreigde, was er nog niet. De gemeente heeft zich vanaf dat moment echter wel nadrukkelijk ingespannen om helderheid te krijgen over de financiële positie van stichting Wel.kom. De gemeente vroeg daartoe om een plan van aanpak, en op het moment dat de kwaliteit van dat plan tegenviel, bleef de gemeente om meer informatie vragen.

/

Toen in de vroege zomer van 2009 duidelijk werd dat een faillissement heel reëel was, richtte de gemeente direct een crisisteam op en verscherpte zij de sturing op de stichting. Concreet betekende dit: o

Intensief contact met de interim-directeur en controller van stichting Wel.kom (wekelijks contact over de cijfers);

o

Het inwinnen van extern advies (het laten opstellen en doorrekenen van verschillende scenario’s) voor de afweging over al dan niet failliet laten gaan van stichting Wel.kom;

o

Bemoeienis vanuit de gemeente met de personele bezetting van bestuurders van stichting Wel.kom: zo stelt de gemeente als voorwaarde voor leningverstrekking dat de directie en de Raad van Toezicht terugtreden en bemoeit ze zich met de bemensing van de nieuwe Raad van Toezicht;

o

Intensief contact en druk op de bank om stichting Wel.kom niet alsnog failliet te laten gaan.

Deelconclusie 6: Raad én college onvoldoende scherp op de naleving van SKV NL De onderzoekscommissie heeft tijdens het onderzoek geconstateerd dat zowel raad als college onvoldoende scherp zijn geweest op de lessen die uit het raadsonderzoek naar SKV NL hadden kunnen worden getrokken. Het college heeft destijds op verzoek van de raad een plan van aanpak opgesteld, waarin het heeft aangegeven hoe het de aanbevelingen van dat onderzoek handen en voeten wilde geven. Ondanks dit plan van aanpak is de bestuurlijke aandacht en daarmee de uitvoering van die aanbevelingen uit het zicht verdwenen. Waardevolle lessen die ook voor de sturingsrelatie met stichting Wel.kom toegevoegde waarde


11

zouden hebben gehad, zijn daardoor onbenut gebleven. Meest in het ooglopend is dat er nooit expliciete afspraken zijn gemaakt over wie binnen de ambtelijke organisatie verantwoordelijk was voor het toetsen van de financiële kengetallen en voor welke instellingen deze kengetallen getoetst dienden te worden. De raad heeft in 2004 van het college een plan van aanpak ontvangen, maar vervolgens nagelaten om het college kritisch te blijven volgen en bevragen op de naleving ervan. Specifiek voor stichting Wel.kom heeft de raad op meerdere momenten het gevoel gehad buitenspel te staan ten aanzien van de besluitvorming over de stichting en de producten die de gemeente bij de stichting afnam. Dit heeft bij de meerderheid van de raad echter nooit geleid tot een verscherpte kaderstelling en controle ten aanzien van het door stichting Wel.kom uitgevoerde welzijnsbeleid. De onderzoekscommissie concludeert dan ook dat, voor zover de raad zich buitenspel gezet voelde, hij ook buitenspel is blijven staan.

Aanbeveling: Ontwikkel als raad een instrument om te monitoren Bovenstaande conclusies hebben laten zien dat er de afgelopen jaren veel gebeurd is in de samenwerking tussen gemeente en stichting Wel.kom. Ook in de zin dat beide partijen het afgelopen jaar druk bezig zijn geweest met het opnieuw vormgeven van de sturingsrelatie. Die vormgeving kost - zoals door een aantal betrokkenen ook tijdens de openbare verhoren is aangegeven - tijd. De commissie deelt deze analyse en is van mening dat de raad het college, en ook stichting Wel.kom, die tijd en ruimte moet gunnen. In dit onderzoek heeft de onderzoekscommissie ervoor gekozen om de focus te richten op de rol die de gemeente Venlo heeft gespeeld. Dat betreft het door raad, college en organisatie te beïnvloeden deel. De onderzoekscommissie is namelijk van mening dat de sturing van de gemeente op een derde partij niet afhankelijk mag zijn van de interne organisatie van die derde partij. Met andere woorden: de gemeente Venlo dient ervoor te zorgen dat zij in alle omstandigheden ‘in control’ is als het om de realisatie van gemeentelijke doelen gaat, ongeacht wie die doelen uitvoert. Het voorgaande, zowel de focus op de gemeente Venlo, als de tijd die college, ambtelijke organisatie en stichting Wel.kom nodig hebben om de sturingsrelatie opnieuw vorm te geven, heeft de onderzoekscommissie doen besluiten om bij dit onderzoek niet met kant-en-klaar toepasbare aanbevelingen te komen. Het SKV NL-dossier heeft immers laten zien dat de concreetheid van aanbevelingen helaas geen garantie biedt voor de uitvoering daarvan. Zonder in detail te treden stelt de onderzoekscommissie dat veel van de aanbevelingen die naar aanleiding van SKV NL zijn gedaan ook nu nog hun waarde hebben. De conclusies van dit onderzoek laten echter ook zien wat het gevaar is als onderzoeken en rapporten niet direct in maatregelen vertaald worden: het rapport verdwijnt in de spreekwoordelijke bureaula en de conclusies en aanbevelingen verdwijnen uit beeld. Dat geldt ook voor de bestuurlijke betrokkenheid van de gemeenteraad: ook de raad kan na verloop van tijd zijn controlerende taak veronachtzamen. De onderzoekscommissie is zich bewust van de moeilijke uitdaging voor de raad. Het belang van die uitdaging rechtvaardigt echter de extra inspanning die de onderzoekscommissie van de raad wil vragen. Deze inspanning heeft vanzelfsprekend betrekking op het dossier Wel.kom, maar ten diepste in veel bredere zin op alle andere gesubsidieerde instellingen, projecten en verbonden partijen waarvan de gemeente afhankelijk is om gemeentelijke doelstellingen te bereiken. Gelet op de bestuurlijke aandacht die er momenteel is voor stichting Wel.kom is, meent de onderzoekscommissie dat de kans dat een dergelijke situatie zich in de toekomst herhaalt groter is bij ándere instellingen dan specifiek bij stichting Wel.kom.


12

De onderzoekscommissie beveelt de raad aan om een instrument te ontwikkelen wat hem het vertrouwen geeft dat gesubsidieerde instellingen, projecten en verbonden partijen die overeenkomsten vertonen met SKV NL en stichting Wel.kom nu en op langere termijn in staat zijn om de afgesproken bijdrage aan gemeentelijke doelstellingen te leveren. Dat geldt zowel maatschappelijk als financieel. Het raadsonderzoek naar stichting Wel.kom maakte duidelijk dat een sturingsrelatie niet afhankelijk mag worden van persoonlijke inzet, deskundigheid of sociabiliteit. Het door de raad te ontwikkelen instrument om te kunnen monitoren dient dan ook waarborgen te bevatten die dit laatste uitsluiten. Het is bovendien van belang dat de raad zelf het initiatief neemt tot het ontwikkelen van dit instrument. Directe betrokkenheid en het nemen van verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van dit instrument is volgens de onderzoekscommissie immers de beste waarborg dat de raad het instrument ook daadwerkelijk gaat gebruiken. De inhoud van het instrument dient door de raad zelf bepaald te worden. Om tot een adequaat instrument te komen, meent de onderzoekscommissie dat in ieder geval het volgende proces, bestaande uit zes stappen, doorlopen dient te worden: 1.

Een belangrijke eerste stap is dat de gemeenteraad zich bezint op welke informatie hij als raad op welke momenten wil ontvangen. Impliciet is dit namelijk het antwoord op de vraag op welke punten de raad zich committeert het college te zullen controleren. De informatiebehoefte van de raad is uit te drukken in maatschappelijke en financiële aspecten. De onderzoekscommissie beveelt aan om de mate van sturing te laten afhangen van het maatschappelijke en financiële belang van de betreffende instelling. Daarbij geldt dat de controlewaarborgen toenemen naarmate het maatschappelijk belang van de instelling voor de raad of het financiële risico dat de gemeente loopt groter is. De raad kan daarnaast namen van specifieke organisaties noemen, maar hiervoor ook criteria formuleren, bijvoorbeeld in termen van een maatschappelijk of financieel belang. Om deze afwegingen goed te kunnen maken, beveelt de onderzoekscommissie aan om een werkgroep vanuit de raad in het leven te roepen. Deze werkgroep dient uiterlijk 31 december 2010 met een voorstel te komen. Bij het opstellen van risicoprofielen, criteria en het bepalen van de informatiebehoefte kan de werkgroep zich laten adviseren door deskundigen van binnen en buiten de gemeentelijke organisatie.

2.

De eerste stap leidt er toe dat de raad het college een heldere boodschap mee kan geven over de wijze waarop de raad bij gelieerde instellingen als stichting Wel.kom betrokken wil worden. Het is vervolgens aan het college om op soortgelijke wijze de bestuurlijke betrokkenheid van het college bij de uitvoering gestalte te geven.

3.

Een derde stap richt zich vervolgens op de ambtelijke organisatie die de afspraken zoals gemaakt met raad en college kunnen uitwerken in concrete maatregelen en waarborgen. De onderzoekscommissie denkt hier aan praktische oplossingen die recent zijn geïntroduceerd, zoals het instellen van een accountmanager, maar ook aan het introduceren van nieuwe waarborgen, zoals het ‘vier-ogen-principe’ als het gaat om het analyseren van de financiële verantwoordingsinformatie. De onderzoekscommissie beveelt aan om – gelet op de resultaten van het onderzoek – zowel aandacht te hebben voor vormen van financiële control als beleidscontrol. In aanvulling op het voorgaande merkt de onderzoekscommissie overigens op dat in haar beleving in het momenteel ingezette verbetertraject deze derde stap nog teveel op zichzelf staat, terwijl voor meer effectiviteit een inbedding van stap 3 in de eerste twee stappen gewenst is.

4.

Na het investeren in een systeem van monitoren en beheersen dient het college uiterlijk 1 juni 2011 over de genomen maatregelen en waarborgen te rapporteren. Dit is een cruciaal moment in het verbetertraject, omdat op dit moment zal blijken of de bestuurlijke betrokkenheid van de raad nog steeds aanwezig is. Van belang in deze stap is daarom een expliciete uitspraak van de raad in welke mate de aangeleverde informatie ook voldoet aan de in stap 1 vastgestelde informatiebehoefte.


13

5.

Indien stap 4 naar tevredenheid is doorlopen, kan de gemeente Venlo toewerken naar een structurele situatie van monitoring en controle door de raad en beheersing door het college. De onderzoekscommissie stelt voor om daarbij aansluiting te zoeken bij de reguliere planning-encontroldocumenten.

6.

Aanvullend op voorgaande structurele oplossing, kan de onderzoekscommissie zich voorstellen dat de raad behoefte heeft aan extra zekerheid, niet blijkend uit een analyse van de concrete situatie op enig moment. De onderzoekscommissie beveelt daarom aan om (naar analogie van de bankensector) een ‘stresstest’ of bestuurlijke audit uit te voeren bij gesubsidieerde instellingen, projecten en verbonden partijen met een hoog risicoprofiel. Gelet op het incident bij stichting Wel.kom beveelt de onderzoekscommissie aan om een half jaar na de afronding van het reorganisatie- en saneringsplan voor deze stichting een afzonderlijke audit te laten uitvoeren. Opdrachtgever van zowel de algemene stresstest als de specifieke bestuurlijke audit voor stichting Wel.kom is wat betreft de onderzoekscommissie de raadswerkgroep die in stap 1 is genoemd.

De keten is uiteindelijk zo sterk als de zwakste schakel. De opstelling van raad en college bij het SKV NLdossier in 2004 en 2005 tonen dit pijnlijk aan. Uiteindelijk is bestuurlijke betrokkenheid doorslaggevend voor een effectief verbetertraject. Dit betekent dat de raad zelf bereid moet zijn om in het verbetertraject naar aanleiding van dit onderzoek een actieve rol te spelen. Dat wil zeggen dat de raad zelf bereid moet zijn de keten in zijn geheel te verstevigen.


14

3 Hoe was de relatie met Wel.kom? In dit hoofdstuk beschrijft de onderzoekscommissie de relatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom. Achtereenvolgens gaat dit hoofdstuk in op het ontstaan van de stichting (3.1), de met de gemeente gemaakte afspraken (3.2 en 3.3) en het overleg tussen beide partners (3.3). Vervolgens komen enkele knelpunten aan bod (3.4 - 3.8). Het hoofdstuk besluit met een beschrijving van de Berenschotrapporten, die een markant punt vormen in de relatie tussen de gemeente en stichting Wel.kom. (3.8) en een paragraaf over de betrokkenheid van de gemeenteraad (3.9).

3.1 / Stichting Wel.kom ontstaat na fusie van o.a. Welzijnsinstelling Venlo In 2001 fuseerde de toenmalige Welzijnsinstelling Venlo met Stichting Welzijn uit Beesel, Belfeld en Tegelen en zestien Venlose peuterspeelzalen.4 Op haar beurt was de toenmalige Welzijnsinstelling Venlo ook weer het resultaat van een fusie van welzijnsorganisaties. Eén van die organisaties is De Hoepel, die al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw activiteiten gericht op sociale activering voor de gemeente Venlo uitvoerde. In november 2002 volgde een nieuwe fusie, dit keer met Stichting Welzijn Roermond. De naam van de nieuwe organisatie werd stichting Wel.kom. In de periode tot 1 januari 2006 gingen nog diverse organisaties op in stichting Wel.kom.5 Volgens de toenmalige directie van stichting Wel.kom was één van de overwegingen om tot een fusie te komen de wens om een meer ondernemende welzijnsorganisatie te creëren. Daarbij paste een rolverdeling waarin de gemeente de doelstellingen bepaalde, en stichting Wel.kom vervolgens bepaalde op welke wijze zij die doelen het beste kon realiseren.6 De nieuwe organisatie kreeg een tweehoofdige directie en bestond uit enkele afdelingen met afdelingsmanagers. Iedere afdeling was opgebouwd uit een aantal clusters van activiteiten, die door een teammanager werden aangestuurd. Vanaf het begin van haar ontstaan, verrichtte stichting Wel.kom een groot aantal activiteiten: meer reguliere welzijnsactiviteiten als jongerenwerk of maatschappelijk werk, maar ook een kinderboerderij, peuterspeelzalen en kinderopvang. Direct vanaf het moment van oprichting werd stichting Wel.kom een belangrijke partner van de gemeente op het gebied van welzijn, milieueducatie, peuterspeelzalen en kinderopvang. In de loop der tijd verbreedde de samenwerking zich tot op het gebied van culturele activiteiten (waaronder Perron 55) en gesubsidieerde arbeidsplaatsen.7 Dat stichting Wel.kom een belangrijke speler was voor de gemeente Venlo, is af te leiden uit figuur 3.1.8 4

Stichting Wel.kom, Financieel Jaarverslag 2007, p. 3

5

Te weten Stichting MFC ’t Paradies (per 1 januari 2004), peuterspeelzalen in de gemeente Bergen (per 1 januari 2005) en het

Zorg en Dienstenburo (per 1 januari 2006). 6

Zie paragraaf 3.2 voor een nadere toelichting hierop.

7

Zie voor dit laatste ook paragraaf 3.3 over de afspraken tussen stichting Wel.kom en de gemeenten Venlo over re-

integratietrajecten en gesubsidieerde arbeidsplaatsen. 8

De getoonde subsidies in de jaren 2003 tot en met 2006 zijn de vastgestelde subsidiebedragen. De getoonde

subsidiebedragen in de jaren 2007 tot en met 2009 zijn de vooraf beschikte subsidies aan stichting Wel.kom.


15

Figuur 3.1 Hoogte van de gemeentelijke subsidie aan stichting Wel.kom in periode 2003-2009 (x € 1000) 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

Van de gemeenten die subsidie verlenen aan stichting Wel.kom is de gemeente Venlo veruit de grootste. In de (financiële) jaarverslagen van stichting Wel.kom staat vermeld hoeveel subsidie de organisatie in totaal ontvangt, maar bevat niet ieder jaar een overzicht van de hoogte van de subsidie per gemeente.9 Op basis van gegevens over 2007 is in figuur 3.2 echter een indicatie gegeven van de verhouding tussen de gemeenten die subsidie verstrekken aan stichting Wel.kom. Het totale subsidiebedrag dat stichting Wel.kom in 2007 ontving bedroeg ongeveer € 10.800.000. Figuur 3.2 Verdeling subsidie stichting Wel.kom over betrokken gemeenten (2007)

Overig 25%

Bergen 1%

Venlo 48%

Beesel 2% Roermond 24%

Bron: Stichting Wel.kom, Financieel Jaarverslag 2007, p. 35

9

Financieel jaarverslag 2005, 2006 en 2007; jaarverslag 2008.


16

Naast subsidie heeft stichting Wel.kom nog andere inkomstenbronnen. Ook hiervoor geldt dat de (financiële) jaarverslagen niet ieder jaar inzicht geven in de verhouding hiertussen. Figuur 3.3 laat echter zien dat subsidie meer dan de helft van de inkomsten van de stichting uitmaakt. Figuur 3.3 Inkomstenbronnen van stichting Wel.kom (2007)

Subsidie 55% Overige baten 4% Activiteiten 2% Sociale activering 3%

Peuterspeelzalen 3%

Kinderopvang 33%

Bron: Stichting Wel.kom, Jaarverslag 2008, p. 46

3.2 / Ideaal en praktijk van samenwerking lopen vanaf het begin uiteen 3.2 a / Technische kaders voor uitvoering in subsidieverordening en -beschikking Zoals aangegeven in paragraaf 3.1 is vanaf het begin van het bestaan van stichting Wel.kom een situatie beoogd, waarin stichting Wel.kom zich als een ondernemende welzijnsorganisatie zou opstellen. In essentie kwam dit neer op de volgende rolverdeling en financieringssystematiek: /

Stichting Wel.kom wordt aangestuurd en beoordeeld op basis van te leveren output.

/

Hiertoe wordt gewerkt met een subsidiecyclus die bestaat uit de volgende vijf stappen:

/

o

uitnodiging subsidieaanvraag (subsidieverzoek)

o

subsidieaanvraag (subsidieverzoek)

o

overleg over de subsidieaanvraag (subsidieverzoek)

o

subsidieverlening

o

uitvoering

o

(tussentijdse) evaluatie

o

subsidievaststelling

In de jaarlijkse uitnodiging om een subsidieaanvraag in te dienen geeft de gemeente aan wat het inhoudelijk en financieel kader is en welke wijzigingen ten opzichte van het vorige jaar noodzakelijk zijn.


17

/

Indien de gemeente minder/meer budget wil besteden, geeft de gemeente aan ten koste/ten gunste van welke doelen/activiteiten dit dient te gaan.

Bij het effectueren van voorgaande rolinvulling kan de gemeente zich bedienen van inhoudelijke en technische kaders. De activiteiten van stichting Wel.kom dienen bij te dragen aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelen, of anders gezegd: maatschappelijke effecten. In theorie behoren deze maatschappelijke effecten behoren vastgelegd in door de raad vastgestelde beleidsdocumenten en vormen daarmee het inhoudelijke kader voor stichting Wel.kom.10 Naast een inhoudelijk kader, hanteert de gemeente ook een technisch kader. Dit kader bestaat uit de Algemene subsidieverordening (Asv), een eventuele uitvoeringsovereenkomst en de jaarlijkse subsidiebeschikking. De bevoegdheid om de Asv vast te stellen of te wijzigen berust bij de raad. Binnen het kader van de Asv kan het college individuele subsidiebedragen verlenen en vaststellen en ter uitvoering van de subsidiebeschikking een overeenkomst sluiten. In de Asv11 stelt de gemeente de volgende eisen waaraan organisaties zoals stichting Wel.kom dienen te voldoen: /

De subsidieaanvrager voert een zodanig ingerichte administratie, dat daaruit te allen tijde de rechten en verplichtingen blijken, alsmede de betalingen en ontvangsten;

/

De subsidieaanvrager is verplicht om de risico’s die hij niet zelf kan dragen afdoende te verzekeren;

/

De subsidieaanvrager (…) verleent medewerking aan onderzoeken die de raad, het college of de rekenkamercommissie uitvoert;

/

Bij een subsidiebedrag hoger dan € 50.000 is de subsidieontvanger verplicht om bij de aanvraag tot subsidievaststelling een accountantsverklaring te voegen. De accountant geeft de uitslag van zijn onderzoek weer in een schriftelijke verklaring omtrent de getrouwheid en rechtmatigheid;

/

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen structurele- en eenmalige subsidies. Termijnen voor de verschillende rechtsmomenten in het proces van subsidieverlening zijn vastgelegd: o

De subsidieaanvraag moet worden ingediend voor 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het boekjaar c.q. de meerjarige subsidieperiode;

o

Na afloop van het boekjaar dient de subsidieontvanger voor 1 mei een aanvraag in tot subsidievaststelling. Deze aanvraag bevat in ieder geval een inhoudelijk en financieel verslag.

/

Bij de subsidieaanvraag worden gevoegd een activiteitenplan met beoogde prestaties c.q. effecten. een begroting van inkomsten en uitgaven en opgave van het eigen vermogen;

/

In de verordening wordt concreet aangegeven op welke gesubsidieerde activiteiten deze van toepassing is op de terreinen onderwijs en educatie, zorg en welzijn en cultuur.

De Asv is de afgelopen jaren meerdere malen gewijzigd. Deze aanpassingen zijn steeds door de raad geaccordeerd. De afdeling Onderwijs & Welzijn12 was ambtelijk de initiator van de wijzigingen in de Asv. De afdeling Juridische Zaken adviseerde over de aangepaste verordening, alvorens het college deze ter besluitvorming aan de raad voorlegde.

10

Gelet op de afbakening van dit onderzoek gaat de onderzoekscommissie in dit rapport niet in op de precieze formulering van

deze doelen. 11

Algemene subsidieverordening Venlo 2009 d.d. 3 december 2008.

12

Na de reorganisatie (De Expeditie) gaat deze afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling heten.


18

/

In de verordening van 200213 wordt een maximum aan het eigen vermogen van de subsidieontvanger gesteld. Een ter beschikking staand vermogen (exclusief bestemmingsreserves) is toegestaan gelijk aan het totaal van de geraamde uitgaven in het subsidiejaar. In de verordening van 200614 staat dat het college bevoegd is bij de subsidieverlening voorwaarden te stellen ten aanzien van het eigen vermogen.

/

In 2002 en 2006 worden verschillende soorten subsidies beschreven. In 2008 werd dit teruggebracht tot een onderscheid tussen structurele en eenmalige subsidies, omdat de verfijning in de ogen van het college weinig toegevoegde waarde had.

/

In de verordening van 2008 wordt sterker dan in 2002 en 2006 de nadruk gelegd op de rechtsmomenten zoals in de Awb wordt beschreven: subsidieaanvraag, subsidieverlening en subsidievaststelling, inclusief termijnen. Deze rechtsvormen vormen tevens de leidraad bij de interne registratie van subsidie, waarbij ook alle financiële handelingen worden vastgelegd.

In de jaarlijkse subsidiebeschikking voor Wel.kom staan aanvullende eisen in het kader van de verantwoording van de subsidie: /

De instelling dient driemaal per jaar bij de gemeente een beknopt tussentijds verslag in: o

uiterlijk 1 juni, 1 oktober, 1 februari.

/

Verslagen bevatten bereikte output en resultaten per activiteit gerelateerd aan vastgelegde verwachte output en een verklaring voor mogelijke substantiële afwijkingen.

/

Na afloop van een subsidiejaar dient de instelling een jaarverslag in, inclusief een verklaring van de registeraccountant.

/

De registeraccountant moet richtlijnen van het raamwerkprotocol ‘productieverslag hanteren.

/

o

vaststellen of systeem van registratie eenheden product binnen de instelling voldoet;

o

de totstandkoming en inrichting van het productieverslag strookt met daartoe door de gemeente gestelde richtlijn.

De instelling moet voldoen aan de normen zoals die zijn vastgelegd in het protocol financiële soliditeitbeoordeling. o

solvabiliteit: 0,25 of groter;

o

liquiditeit: 1,00 of groter;

o

rentabiliteit: 0,00 of groter.15

Tot 2008 werden termijnen in onvoldoende mate door de gemeente Venlo en stichting Wel.kom nagekomen. De cyclus begon met een verzoek tot een subsidieaanvraag door de gemeente aan stichting Wel.kom. Dat verzoek werd door de gemeente vaak te laat aan stichting Wel.kom gezonden. Stichting Wel.kom diende de subsidieaanvraag vervolgens te laat in en de gemeente was daarna op haar beurt ook te laat met de subsidieverlening en de subsidievaststelling (zie paragraaf 3.6). Door de termijnen expliciet in de verordening op te nemen in 2008, wilde de gemeente deze praktijk een halt toeroepen.

13

Subsidieverordening onderwijs, welzijn, sport en cultuur d.d. 22 oktober 2002.

14

Algemene subsidieverordening Venlo 2006 d.d. 31 mei 2006.

15

Collegebesluit subsidievaststelling 2003 en subsidie 2005 d.d. 23 december 2004.


19

In 2002 spraken stichting Wel.kom en de gemeente Venlo af om meerjarige afspraken met elkaar te gaan maken en deze vast te leggen in een uitvoeringsovereenkomst. 16 Een dergelijke uitvoeringsovereenkomst is er echter nooit gekomen.

3.2 b / WILL-systematiek moet bijdragen aan gewenste sturingsrelatie Kort na het ontstaan van stichting Wel.kom spreken de gemeente en de welzijnsinstelling af om te gaan werken met de zogenaamde WILL-systematiek. Het WILL-project was een landelijke pilot van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de MOgroep17, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en een aantal vooruitstrevende welzijnsinstellingen en gemeenten. Het doel van WILL was dat gemeenten en lokale welzijnsinstellingen gezamenlijk landelijk geaccepteerde instrumenten ontwikkelden en in gebruik namen voor het definiëren, meten en waarderen van prestaties bij het contracteren en uitvoeren van welzijnswerk. Dit kwam naar de mening van de initiatiefnemers de verzakelijking in de sector ten goede. Uniformering van welzijnsproducten maakte bovendien een betere vergelijking tussen verschillende aanbieders mogelijk. Inmiddels is WILL verder doorontwikkeld. De hierboven beschreven systematiek leidde tot teveel nadruk op producten, terwijl gemeenten en welzijnsinstellingen tegenwoordig juist meer op gewenste maatschappelijke effecten willen sturen. In de praktijk was van een sturing volgens de aan het begin van deze paragraaf geschetste rolinvulling geen sprake. Diverse betrokkenen karakteriseren de afspraken tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom als ‘een zak geld in ruil voor goede werken’. De gemeente stuurde niet op maatschappelijke effecten, maar. op het aantal activiteiten dat stichting Wel.kom diende uit te voeren. Daarnaast was formeel afgesproken dat de bedrijfsvoering van Wel.kom een interne aangelegenheid was waar de gemeente Venlo buiten stond, terwijl in de praktijk de gemeente zich wel degelijk met vraagstukken op het niveau van de feitelijke uitvoering bezighield. In feite zou de WILL-systematiek juist een belangrijke bijdrage leveren aan de verslechtering van de relatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom (zie paragraaf 3.7).

3.3 / Re-integratie en gesubsidieerde arbeidsplaatsen Naast de subsidiëring van welzijnsactiviteiten waren er nog andere geldstromen vanuit de gemeente richting stichting Wel.kom. De belangrijkste daarvan waren budgetten in het kader van door stichting Wel.kom uitgevoerde re-integratietrajecten en budget voor gesubsidieerde arbeidsplaatsen.

3.3 a / Stichting Wel.kom wint drie openbare aanbestedingen Voorafgaand aan 2004 voerde stichting Wel.kom al diverse activiteiten uit rondom sociale activering. In het kader van het project Doe Mee werden in het activiteitencentrum De Hoepel sociale activeringstrajecten gefaciliteerd. Uitvoering van deze activiteiten door stichting Wel.kom was in principe een logische stap,

16

Raadsinformatiebrief subsidieverlening 2004 d.d. 2 maart 2004.

17

De Maatschappelijk Ondernemers Groep (MO-groep) is de brancheorganisatie voor Welzijn & Maatschappelijke

Dienstverlening, Jeugdzorg en Kinderopvang.


20

omdat sociale activering een nauwe relatie heeft met het gebruikelijke welzijnswerk. Eén van de consequenties van de invoering van de Wet werk en bijstand (Wwb) in 2004 was dat re-integratietrajecten in het vervolg openbaar (Europees) aanbesteed moesten worden. Vanaf 2004 gaat de gemeente Venlo aanbesteden op de volgende drie terreinen:18 /

re-integratie;

/

activering;

/

educatie.

Vanuit de gemeente was het cluster Werk en Inkomen (Blewi, onderdeel van de afdeling Economische Zaken en cultuur)19 verantwoordelijk voor de aanbestedingsprocedures. Feitelijk zijn er drie aanbestedingen geweest: /

2004 – 2005;

/

2006 – 2007;

/

2008 – 2009.

Stichting Wel.kom kreeg in 2004 de aanbesteding voor sociale activering gegund.20 Het ging hier om een proeftraject met een beperkt aantal re-integratietrajecten. Gezien de ervaring die stichting Wel.kom had met activiteiten in het kader van het project Doe Mee was dit een logische uitkomst. Het feit dat stichting Wel.kom over een lokale infrastructuur beschikte en voeling had met de lokale samenleving maakte de welzijnsinstelling ook tot een interessante partner voor de gemeente. In de loop van 2004 – 2005 bleek dat de gemeente minder mensen toe leidde dan stichting Wel.kom op basis van het contract verwachtte. Enerzijds had de gemeente haar aanbod verkeerd ingeschat en anderzijds was de tegenvallende kwaliteit van de producten bij stichting Wel.kom reden om minder cliënten toe te leiden. Het verlies dat stichting Wel.kom hierop leed is deels gecompenseerd met een hogere loonsubsidie op ID-banen over een periode van twee jaar.21 Met behulp van een extern bureau heeft de gemeente stichting Wel.kom ook geholpen bij het verbeteren van de kwaliteit van de producten. In 2006 werd het contract met stichting Wel.kom verlengd en werd vastgelegd dat de gemeente minimaal veertig deelnemers zal aanleveren. Als voorwaarde werd gesteld dat stichting Wel.kom ook activiteiten in het kader van arbeidsactivering aan ging bieden. Deze activiteiten werden ondergebracht bij het Zorg- en

18

Collegevoorstel aanbesteding activering 2004 – 2007 d.d.13 september 2004.

19

Binnen de gemeente was het met name het cluster Werk en Inkomen, (onderdeel van Blewi, Beleid, Werk en Inkomen) dat

zich met stichting Wel.kom en de aanbestedingsprocedurs voor re-integratie bezighield. Blewi was onderdeel van de afdeling Economische zaken en cultuur, welke op haar beurt weer deel uitmaakte van de dienst Stadsbeleid. 20

Overeenkomst inzake activering 2004 - 2007, d.d. 3 januari 2005.

21

Bij Instroom-Doorstroombanen (ID) banen (of Melkert-banen) ging het om arbeid waarbij de werkgever subsidie ontvangt van

de gemeente voor het tewerkstellen van een langdurige werkloze. Dat betekent dat een uitkeringsgerechtigde (bijstand, IOAZ of IOAW) gesubsidieerde arbeid ging verrichten. Met deze medewerker ging de werkgever een arbeidsovereenkomst aan, waarbij de werkgever bepaalde voorschriften in acht neemt om zijn subsidie veilig te stellen. De werknemer dient een traject door te lopen, afhankelijk van het soort baan. Na de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 schaften veel gemeenten de hele ID-regeling af, al dan niet na een overgangsperiode van meerdere jaren. Daarmee zijn op dit moment vrijwel alle IDregelingen tot een einde gekomen.


21

Dienstenbureau dat sinds 1 januari 2006 in Wel.kom was opgegaan.22 In het contract stond bovendien dat stichting Wel.kom-ZDB zich op productvernieuwing zou toeleggen om zo maatwerk te kunnen bieden. Tevens werd een omzetgarantie die de gemeente tot dan toe hanteerde in overleg met de reintegratiepartners geschrapt. Eind 2006 blijkt uit de kwartaalrapportages dat de toeleiding opnieuw terugliep. Uit interviews blijkt dat de kwaliteit van de producten van stichting Wel.kom opnieuw achterbleef. Dit is herhaaldelijk in formeel en informeel overleg gecommuniceerd. Daarop heeft de gemeente stichting Wel.kom geholpen bij de herbeschrijving van de producten. Als gevolg hiervan neemt de door de gemeente beleefde kwaliteit in de loop van de 2007 weer toe. Bij de aanbesteding voor 2008-2009 (eind 2007) krijgt stichting Wel.kom twee percelen gegund.23 Het gaat daarbij om (1) het informatiepunt kinderopvang en individuele trajectondersteuning en (2) sociale activering. Voor het eerste perceel is de stichting de enige aanbieder. De aanbesteding voor sociale activering werd in eerste instantie door een andere partij gewonnen. Die procedure trok de gemeente echter weer in, omdat er een fout in het wegingsmodel gemaakt was: de prijs woog te zwaar in relatie tot de kwaliteit.24 Bij de hernieuwde aanbesteding kwam Wel.kom als beste uit de bus. In 2008 stagneert de toeleiding opnieuw. Opnieuw wijten ambtenaren dit aan een afname van de kwaliteit van de dienstverlening door stichting Wel.kom. Als eind 2008 blijkt dat de stichting met liquiditeitsproblemen kampt, neemt het aantal doorgeleiden nog verder af. Per 31 december 2009 heeft stichting Wel.kom het project Doe Mee stopgezet. De betrokkenen vanuit de gemeente geven een tweetal redenen voor de kwaliteitsafname bij stichting Wel.kom en de verliezen die de stichting op de re-integratietrajecten geleden heeft. /

Stichting Wel.kom anticipeerde consequent op het maximaal aantal trajecten, terwijl de gemeente daar geen garantie voor heeft afgegeven. Vervolgens heeft stichting Wel.kom onvoldoende maatregelen genomen om verliezen te beperken, toen bleek dat de gemeente Venlo minder zou inkopen dan voorzien.

/

Stichting Wel.kom nam teveel hooi op de vork. Naast de core business van activiteiten op het gebied van welzijn en sociale activering kwamen er teveel activiteiten omheen.

Vanuit stichting Wel.kom is er kritiek op bovenstaande argumentatie. De directie van stichting Wel.kom stelt dat deze op grond van de aanbestedingsvoorwaarden verplicht was om te allen tijde voldoende capaciteit in huis hebben om elke cliënt op te kunnen vangen. Bij het uitblijven van voldoende aanmeldingen werd de exploitatie van Wel.kom onevenredig belast. Dit vooral als gevolg van de structurele huisvestings- en personeelslasten van de betrokkenen. De directie van stichting Wel.kom kan zich evenmin vinden in het beeld dat de verminderde toeleiding het gevolg zou zijn van verminderde kwaliteit. Bij de diverse contracten die zijn afgesloten tussen gemeente en stichting Wel.kom ging het in de beleving van stichting Wel.kom om trajecten van minimaal één jaar (vaak anderhalf of twee jaar). Om het achterblijven van doorleiding vanaf het begin van de uitvoering te wijten aan onvoldoende kwaliteit kan in de ogen van de directie derhalve niet kloppen. De directie van stichting Wel.kom stelt verder dat de de herbeschrijving van de producten te maken met hogere eisen, die de gemeente moest gaan stellen en de daarbij behorende verantwoording en dat de herbeschrijving weinig tot niets te maken had met gebrek aan kwaliteit. Ten slotte duidt de gunning van twee percelen aan stichting Wel.kom in 2008 erop dat de gemeente niet ontevreden was over de kwaliteit. 22

Convenant productvernieuwing Wel.kom-ZDB, d.d. 7 juni 2006.

23

Collegevoorstel bestekken aanbesteding re-integratie/activering: aanbesteding scholingsmakelaar en aanbesteding

arbodienstverlening d.d. 11 december 2007. 24

Nieuw bestek ‘Op de werkladder’ d.d. 9 april 2008.


22

Toen duidelijk werd dat de toeleiding door gemeente in vergelijking met de begroting achterbleef, is in 2008 een start gemaakt met de sanering van de afdeling DoeMee, zo gaf de directie van stichting Wel.kom aan. Daarbij werd de formatie teruggebracht van 11 naar 3,5 fte en werd het pand aan de Schoolweg verkocht. De uitvoering van sociale activering in combinatie met vormen van (schuld) hulpverlening en cursussen, zag de directie als integrale dienstverlening met een kwalitatieve toegevoegde waarde. Het beeld dat stichting Wel.kom teveel hooi op haar vork genomen zou hebben, spreekt zij dan ook tegen.

3.3 b / Gesubsidieerde arbeidsplaatsen Naast de geldstromen vanuit de gemeente naar stichting Wel.kom ten aanzien van welzijns- en reintegratieactiviteiten ontving de stichting ook geld voor gesubsidieerde arbeidsplaatsen. Stichting Wel.kom beschikte over 75 gesubsidieerde arbeidsplaatsen. Dat betrof zowel plaatsen waarbij Wel.kom als werkgever optrad (ID-banen waarvoor stichting Wel.kom een tegemoetkoming in de werkgeverskosten ontving) of als inlener (WIW-banen25 waarvoor Wel.kom een tegemoetkoming in de begeleidingskosten ontving). Jaarlijks werden er prestatieafspraken gemaakt over het precieze aantal plaatsen en tegemoetkomingen. Met 75 arbeidsplaatsen was een bedrag van ongeveer €1.500.000 gemoeid. Het grootste gedeelte daarvan was bestemd voor salarissen. Hierdoor was de winstmarge op deze vorm van dienstverlening niet heel groot. Daarentegen moest de stichting Wel.kom wel veel investeren in begeleiding. In de periode 2005-2006 is er (landelijk) besloten om de gesubsidieerde arbeidsplaatsen af te bouwen.

3.4 / Hoeveelheid gesprekspartners neemt in de loop der tijd af Sinds 2001 is er altijd overleg gevoerd tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom. Wel is de aard en frequentie in de loop der jaren veranderd. Globaal zijn er drie perioden te herkennen, te weten: /

2001-2005;

/

2006-2008;

/

2009-heden.

Een bijzondere vorm van overleg kan op voorhand al beschreven worden. Het gaat over de afstemming tussen de gemeenten Venlo en Roermond. Kort na de oprichting van stichting Wel.kom verwatert dit overleg. Diverse betrokkenen geven aan dat er sinds 2002 nauwelijks nog afstemming plaatsvond met de gemeente Roermond. Voor zover er afstemmingsmomenten waren, kenmerkten deze zich doordat ze informeel en ad hoc van aard waren. Het gebrek aan afstemming hangt deels samen met het feit dat stichting Wel.kom voor de gemeente Roermond een relatief minder belangrijke partner was. Van doorslaggevend belang was echter de verschillende manier waarop de gemeenten met stichting Wel.kom omgingen. In Roermond stelde de gemeente een budget beschikbaar en gaf men aan welke doelen daarvoor gerealiseerd moesten worden. Stichting Wel.kom gaf dan aan welke diensten ze voor dat budget in welke hoeveelheid konden leveren. Uit interviews werd duidelijk dat hierover weinig discussie bestond, terwijl in Venlo met dit proces veel tijd gemoeid was. Het betalen van een risico-opslag (zie paragraaf 3.7) paste in de zakelijke benadering van de gemeente Roermond. Daar stond echter tegenover dat de

25

Het doel van de banen in het kader van de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) om langdurig werklozen,

uitkeringsgerechtigden en werkloze jongeren sneller aan het werk te krijgen. In praktijk betekende het dat deze mensen in dienst zijn van de gemeente, maar worden uitgeleend aan andere instanties.


23

gemeente Roermond niet bereid was om financieel bij te springen toen stichting Wel.kom eind 2008 met liquiditeitsproblemen te maken kreeg (zie hoofdstuk 4).

3.4 a / 2001-2005: een veelheid aan overlegvormen De periode 2001-2005 kenmerkte zich door een grote hoeveelheid en diversiteit aan overlegpartners met stichting Wel.kom. Formeel was het afdelingshoofd van de afdeling Welzijn de gesprekspartner. In de praktijk overlegde iedere beleidsmedewerker van iedere afdeling die iets met stichting Wel.kom te maken had zelf met de stichting. Hoewel niet meer exact is vast te stellen om hoeveel personen het gaat, lopen de schattingen uiteen van zeven tot vijftien beleidsmedewerkers die zelfstandig contact onderhielden met diverse medewerkers van stichting Wel.kom. Het ontbrak aan coördinatie tussen en binnen afdelingen van de gemeente. Binnen de ambtelijke organisatie was geen totaaloverzicht van alle contacten en lijnen die tussen de gemeente en Wel.kom liepen. Ook bleken er intern verschillende visies te bestaan op stichting Wel.kom. Zo verschilden bijvoorbeeld achtereenvolgende beleidsmedewerkers van mening over de gehanteerde systematiek (zie ook paragraaf 3.7) Ook op bestuurlijk niveau was er intern weinig afstemming. Iedere portefeuillehouder die met stichting Wel.kom te maken had, voerde zelf het overleg met de stichting. Uit interviews is tijdens het onderzoek gebleken dat men binnen het college van mening verschilde over de wijze waarop de sturingsrelatie met stichting Wel.kom vormgegeven zou moeten worden en over de hoogte van het budget dat de gemeente beschikbaar zou moeten stellen.

3.4 b / 2006-2007: opstap naar meer coördinatie In de loop van 2005 ging de afdeling Onderwijs en Welzijn op een andere manier werken. Door de afstemming over Wel.kom niet meer via de afzonderlijke beleidsmedewerkers te laten verlopen, maar via drie of vier deelaccounthouders wilde men het overzicht en de kwaliteit van de interne afstemming vergroten.26 De deelaccounthouders waren ieder verantwoordelijk voor een deel van de afstemming over de dienstverlening door stichting Wel.kom. Vormen van overleg Het overleg tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom krijgt in deze periode meer structuur. Dit leidt tot een situatie met de volgende overlegvormen: /

formeel operationeel overleg op ambtelijk niveau tussen de deelaccounthouders van de gemeente en het management van stichting Wel.kom;

/

informeel operationeel overleg op ambtelijk niveau tussen beleidsmedewerkers van de gemeente Venlo en medewerkers van stichting Wel.kom (vanaf 2007 verlopen ook deze gesprekken via de deelaccounthouders);

/

formeel tactisch overleg tussen het afdelingshoofd en de directie van stichting Wel.kom;

/

formeel bestuurlijk overleg tussen de portefeuillehouder en de directie van stichting Wel.kom.

/

informeel bestuurlijk overleg tussen de portefeuillehouder en de directie van stichting Wel.kom. Iedere portefeuillehouder had zijn eigen overleg (tot 2006).

/

interne stafoverleggen tussen de portefeuillehouder en de afdeling Onderwijs & Welzijn.

26

Collegevoorstel uitnodiging subsidieverzoek 2006 d.d. 30 juni 2005.


24

Ambtelijk overleg De ambtelijke overleggen waren voor stichting Wel.kom een bron van veel frustratie. De frustraties van de stichting hingen sterk samen met de al eerder genoemde hoeveelheid aan gesprekspartners vanuit de gemeente Venlo. Het gebrek aan interne afstemming verminderde sinds 2006 voor wat betreft de afdeling Welzijn, maar er waren nog meer afdelingen die overleg met stichting Wel.kom voerden. Van afstemming tussen de verschillende clusters en afdelingen (afdeling Welzijn en de clusters Werk en Inkomen en Cultuur27) was nog geen sprake. Verschillende visies op de relatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom konden dus vrijelijk tot uitdrukking komen. Ook personele wisselingen binnen afdelingen betekenden nieuwe visies op en dus andere invullingen van de relatie tussen gemeente en stichting. Frustraties waren er ook bij de gemeente. Ambtenaren ergerden zich er aan dat in overleggen met managers bleek dat laatstgenoemden nauwelijks mandaat hadden om afspraken te maken. Daardoor konden ter plekke geen beslissingen genomen worden. Ook spraken managers elkaar regelmatig tegen. In andere gevallen kwam de directie later terug op afspraken die met managers gemaakt waren of andersom. Een terugkerend voorbeeld uit de interviews zijn de onderhandelingen over de jaarlijkse subsidie. Wanneer met de directie overeenstemming was bereikt over de hoogte van het subsidiebedrag en de diensten die Wel.kom daarvoor zou verlenen, riepen de managers van stichting Wel.kom dat het subsidiebedrag te laag was en de stichting zou moeten bezuinigen om aan de wensen van de gemeente te voldoen. Voorgaand verschil van inzicht tussen directie en medewerkers van stichting Wel.kom deed betrokkenen vanuit de gemeente Venlo vermoeden dat de directie de interne organisatie niet helemaal onder controle had (zie ook hoofdstuk 4).

Bestuurlijk overleg Het formele bestuurlijke overleg was gekoppeld aan de verantwoordingsrapportages van stichting Wel.kom en vond tussen de één en vier keer per jaar plaats. Incidenteel werd dit overleg uitgebreid met andere collegeleden. De portefeuillehouders lieten zich meestal ondersteunen door het afdelingshoofd, één of meerdere van de deelaccounthouders en/of beleidsmedewerkers. De formele status van de gesprekken was gekoppeld aan het gespreksonderwerp: de budgetafspraken tussen gemeente Venlo en stichting Wel.kom. Zowel de directie van Wel.kom als de sommige portefeuillehouders hadden een voorkeur voor informele overleggen. Dit zijn de zogenaamde BOT-overleggen (Benen Op Tafel). Deze vorm van informeel contact werd door beide partijen gezien als de ‘smeerolie’ van de relatie tussen de gemeente en stichting Wel.kom. Het overleg vond ongeveer om de 6-8 weken plaats. Van de informele overleggen werden geen verslagen gemaakt. Het informeel overleg is na het aantreden van de nieuwe portefeuillehouder in 2006 gestopt.

Intern overleg Vanaf 2006 werd stichting Wel.kom vaker een onderwerp van gesprek intern bij de gemeente. Dat geldt voor de ambtelijke organisatie, waar men (zoals eerder aangegeven) meer aandacht besteedde aan de interne afstemming. Ook binnen het college spreekt men vaker over stichting Wel.kom.28 Men spreekt binnen het college over formele besluiten zoals het vaststellen van subsidiebeschikkingen, maar ook over de verschillende verwachtingen van en opvattingen over stichting Wel.kom bij de diverse collegeleden. De collegeberaadslagingen leiden echter niet tot een aanwijsbare convergentie van standpunten en expliciete besluitvorming van het college. 27

Beide clusters maakten deel uit van de afdeling Economische Zaken.

28

Diverse collegeadviezen in de periode 2005-2008.


25

De afspraken en aandachtspunten uit de ambtelijke en bestuurlijke overleggen werden uitgewisseld via het stafoverleg van de betreffende afdeling met de portefeuillehouder. Dit overleg vond wekelijks plaats, maar betrof alle lopende zaken, dus niet alleen stichting Wel.kom. Wat de afdeling Onderwijs & Welzijn betreft was er vaak overleg tussen de portefeuillehouder en het afdelingshoofd Welzijn (en later de directeur Bedrijfsvoering). Er was zoals gezegd geen interne ambtelijke afstemming tussen de diverse afdelingen binnen de gemeente.

3.4 c / 2008-heden: één centraal aanspreekpunt In 2008 introduceert de gemeente Venlo officieus de functie van accountmanager. Met het aanstellen van een accountmanager wil de gemeente Venlo de afstemming tussen en binnen de diverse afdelingen verbeteren. De aanleiding hiervoor is drieledig. In de eerste plaats neemt het afdelingshoofd Welzijn eind 2007 afscheid van de gemeente en is er enige tijd een vacature voor de functie van hoofd van de nieuwe afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling. Zijn taken worden overgenomen door het plaatsvervangend afdelingshoofd (daarna benoemd tot afdelingshoofd). De directeur bedrijfsvoering voerde het overleg met de directie van Wel.kom. De directeur Bedrijfsvoering schuift ook aan, naast het plaatsvervangend afdelingshoofd, bij de formele bestuurlijke overleggen met stichting Wel.kom. Een tweede aanleiding vormen de conclusies van de Berenschot-rapporten (zie paragraaf 3.9). Op de achtergrond speelt ten derde de reorganisatie van de gemeentelijke organisatie (‘De Expeditie’) een rol. In het eerste jaar heeft de functie van accountmanager nog een informele status. Met ingang van 1 januari 2009 is de functie van accountmanager formeel verankerd in de ambtelijke organisatiestructuur en de vacature ingevuld. De accountmanager heeft nadrukkelijk als taak om álle afspraken met stichting Wel.kom (ook over nietwelzijnsactiviteiten) te coördineren.

3.5 / Afspraken met de gemeente pakken nadelig uit voor Wel.kom Zowel bij de gemeente Venlo als bij stichting Wel.kom is er ontevredenheid over de gemaakte afspraken en het nakomen daarvan. Duidelijk wordt dat afspraken over de verhouding tussen het door de gemeente beschikbaar gestelde budget en de daarvoor door stichting Wel.kom te leveren prestaties bijna consequent negatief uitpakken voor de stichting. Dit komt het duidelijkste tot uitdrukking bij de dienstverlening op het gebied van re-integratie en kinderopvang. Diverse betrokkenen vanuit de gemeente Venlo zijn achteraf van mening dat er een aantal ‘rotte appels’ bij stichting Wel.kom naar binnen zijn geduwd. Perron 55 wordt als voorbeeld daarvan genoemd. Vanuit stichting Wel.kom is er nooit een verzoek van de gemeente Venlo geweigerd. Dit roept het beeld op dat de gemeente Venlo structureel te weinig tegenspel van stichting Wel.kom heeft gekregen. Of het nu ging om verzoeken betreffende het dienstenaanbod, bezuinigingen of lagere indexeringspercentages dan volgens stichting Wel.kom noodzakelijk waren, uiteindelijk ging de stichting altijd overstag. Een voorbeeld hiervan is de wijze waarop met bezuinigingen werd omgegaan. Al kort na de oprichting kreeg stichting Wel.kom te maken met een aanzienlijke bezuinigingsopgave.29 Gedurende de periode 2003-2005 moest stichting Wel.kom in totaal meer dan een miljoen euro bezuinigen. De subsidieaanvraag van stichting Wel.kom voor 2004 is echter zeven procent hoger dan het jaar daarvoor. Ook hanteerde de stichting een eigen indexeringspercentage. De verklaring die stichting Wel.kom hiervoor gaf in de aanvraag wekte wrevel bij de ambtelijke organisatie.

29

Raadsinformatiebrief subsidieverlening Wel.kom d.d. 2 april 2004.


26

Hoewel de bezuinigingstaakstelling aanzienlijk is, gaf de directie aan dat 80-85 procent van de taakstelling voor 2004 gerealiseerd kon worden.30 Uiteindelijk wordt de taakstelling volledig gerealiseerd. De manier waarop is echter opmerkelijk. De gemeente Venlo en stichting Wel.kom hebben namelijk de afspraak gemaakt dat de bezuinigingen worden gerealiseerd doordat de gemeente aangeeft welke activiteiten kunnen vervallen. In de praktijk blijkt echter dat de directie van stichting Wel.kom voornamelijk heeft bezuinigd op de formatie van stichting Wel.kom. De directie van stichting Wel.kom zegt hierover dat het gemeentelijke subsidiebudget in de praktijk gewoon het exploitatiebedrag van het afgelopen jaar inclusief eventuele taakmutaties en indexeringen was. Ambtenaren van de gemeente Venlo baseerden zich op dit bedrag. Aan de hoeveelheid van de te leveren diensten viel wat betreft de gemeente echter niet te tornen.31 Het gevolg hiervan was dat er geen directe relatie bestond tussen het subsidiebedrag en de kostprijs van de dienstverlening: subsidiebedragen waren gebaseerd op historische budgetten, niet op de werkelijke kostprijs per product. Wanneer de managers van stichting Wel.kom dit bij de deelaccounthouders ter sprake brachten, gaven deze aan dat voor hen het beschikbare budget leidend was, ongeacht de werkelijke kostprijs. Stichting Wel.kom wees de gemeente er op dat het beschikbare budget niet toereikend was om aan de vraag van de gemeente te voldoen. Tegelijkertijd berustte de stichting er in dat de gemeente Venlo de discussie hierover uit de weg ging. De gang van zaken zorgde bij medewerkers van stichting Wel.kom wel voor veel frustratie. Samengevat was er sprake van: /

Een bezuinigingsopgave voor de periode 2003 – 2005 van meer dan een miljoen euro, terwijl de aanvraag juist zeven procent hoger was;

/

Indexeringspercentage dat stichting Wel.kom hanteerde, wekte wrevel in ambtelijke organisatie;

/

Taakstelling werd volledig gerealiseerd, zonder dat er veel activiteiten zijn vervallen;

/

Subsidiebedragen waren in praktijk gebaseerd op historisch gegroeide budgetten en daar dienden dezelfde hoeveelheid producten voor geleverd te worden. Een directe relatie tussen subsidiebedrag en kostprijs van de dienstverlening ontbrak dus. Stichting Wel.kom heeft dit wel kenbaar gemaakt, maar aan deze handelswijze van de gemeente geen consequenties verbonden. De stichting leek in het standpunt van de gemeente te berusten.

De bezuiniging leidde hierdoor tot een organisatie die onder hoge druk functioneerde. De onderzoekscommissie heeft niet onderzocht in welke mate de genoemde factoren bepalend zijn geweest voor de interne problemen die bij stichting Wel.kom ontstonden. Het betreffen factoren die zijn genoemd door gesprekspartners.

3.6 / Wederzijdse ontevredenheid over de sturings- en verantwoordingsrelatie De wrevel die er was ten aanzien van concrete afspraken over de hoogte van de subsidie, was er ook over de afspraken die zijn gemaakt ten aanzien van de sturing en verantwoording tussen gemeente en stichting Wel.kom. De bezwaren van de directie van stichting Wel.kom concentreerden zich op de ‘papierwinkel’. Daarmee doelt de stichting op de aanvraag van de subsidie en de verantwoording over de besteding daarvan.

30

De taakstelling voor 2004 is € 535.000. De directie kan in februari 2004 voor € 400.000 aan bezuinigingsplannen presenteren.

31

Dit wordt treffend geïllustreerd in het collegebesluit over het bezwaar dat stichting Wel.kom indiende over de vermindering van

subsidie 2006 d.d. 7 maart 2005. Overigens is op onderdelen de dienstverlening wel verminderd. Het gaat daarbij om onder meer de maaltijdvoorziening, sociale alarmering, een groot deel van het antidiscriminatiebureau en wijkopbouwwerk en een aantal vrouwengroepen.


27

Volgens de directie deed de gemeente niets met de aangeleverde informatie. Uit de dossieranalyse en interviews blijkt het tegendeel. De deelaccounthouders namen kennis van de verantwoordingsrapportages, maar troffen daarin niet de informatie die ze willen hebben. De deelaccounthouders hadden daardoor het gevoel teveel tijd en energie te besteden aan het achterhalen van door stichting Wel.kom aan te leveren informatie. Naar de mening van de ambtelijke organisatie is de gemeente Venlo nooit aan effectief sturen toegekomen, omdat de daarvoor benodigde basisinformatie ontbrak. Sommige medewerkers van de gemeente Venlo weten het gebrek aan inzicht aan de gehanteerde WILL-systematiek (zie ook paragraaf 3.2.b en 3.7). Deels is het gebrek achteraf bezien ook te wijten aan het feit dat de gemeente niet de juiste vragen stelde, waardoor niet alle relevante informatie door stichting Wel.kom werd aangeleverd. Rapportages van stichting Wel.kom kwamen in eerste instantie bij het afdelingshoofd Welzijn (vanaf 2008 de accountmanager) binnen. Die verspreidde de rapportages vervolgens onder de deelaccounthouders. De deelaccounthouders beoordeelden de rapportages op hoofdlijnen, met uitzondering van het jaarverslag. Als de afgesproken activiteiten waren uitgevoerd en er een goedkeurende accountantsverklaring was afgegeven, werd de subsidie definitief vastgesteld. Hoewel het beoordelen van de financiële positie van stichting Wel.kom de verantwoordelijkheid was van de afdeling zelf, gebeurde dit in de praktijk niet of onvoldoende. Op de afdeling zelf was hiervoor onvoldoende deskundigheid aanwezig. Belangrijker was dat de afdeling hieraan onvoldoende prioriteit gaf. Onduidelijk is in hoeverre de afdeling Financiën actief is benaderd om over de jaarverslagen te adviseren. In theorie werden alle gesubsidieerde instellingen getoetst aan de hand van vastgestelde normen voor de solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit. Deze kengetallen waren geïntroduceerd naar aanleiding van het raadsonderzoek naar de Stichting Kunstzinnige Vorming Noord-Limburg uit 2004. In de jaarverslagen rapporteerde stichting Wel.kom over de mate waarin zij aan de normen voldeed. Hieruit bleek dat de stichting meerder jaren achter elkaar niet of nauwelijks aan één of meerdere normen voldeed. In de praktijk deed de gemeente echter niets met deze informatie. Behalve kritiek van stichting Wel.kom op de gemeente, was er ook kritiek van de gemeente op stichting Wel.kom. De gemeente laakte vooral de afwachtende houding van Wel.kom. De stichting deed naar de mening van de gemeente te weinig met opmerkingen en klachten die door de gemeente werden gemaakt. Ook zette het bij de gemeente kwaad bloed dat de stichting wel problemen signaleerde, maar geen oplossingen hiervoor aandroeg. Bestuurlijk bestond er vooral ontevredenheid over de als zodanig ervaren inflexibele opstelling van stichting Wel.kom. Ook ervoer men de directie van de stichting als ‘eigenwijs’ en ‘overtuigd van het eigen gelijk’. Op 21 november 2006 heeft er een conferentie plaatsgevonden onder de titel ‘Bevrijdende kaders’. Doel van de conferentie was om de samenwerking tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom te bespreken en verbeteren.32 Dit heeft echter niet tot concreet aanwijsbare resultaten geleid. Een doeltreffendheid- en doelmatigheidsonderzoek in het kader van artikel 213a van de Gemeentewet uit 2007 concludeerde dat de gemeente Venlo onvoldoende in staat was om met de huidige subsidiepraktijk aantoonbaar haar beleidsdoelen te realiseren. Hierdoor wist de gemeente niet of haar subsidiegelden correct werden besteed. Specifiek voor stichting Wel.kom identificeerde de afdeling Onderwijs & Welzijn de volgende knelpunten: 33 32

Collegevoorstel d.d. 5 maart 2007

33

Collegevoorstel d.d. 12 november 2007


28

/

De gemeente Venlo houdt zich niet aan de voorgeschreven termijnen inzake de verlening en vaststelling van subsidiebeschikkingen.

/

De subsidiebeschikkingen hebben een sterk financieel-technisch karakter en bevatten nauwelijks afspraken over output-prestaties, terwijl dat laatste wel is wat de gemeente Venlo voorstaat.

/

In de subsidieverordening 2002 ontbreken activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Dit is in 2006 deels gerepareerd.

/

Subsidieaanvragen en –verantwoordingen worden binnen de gemeente Venlo op verschillende wijze behandeld.

/

De bijdrage van stichting Wel.kom aan de realisatie van gemeentelijke doelen is slechts indirect vast te stellen.

/

Gemaakte (mondelinge) afspraken worden onvoldoende scherp en expliciet vastgelegd.

/

De door stichting Wel.kom op te stellen verantwoordingsrapportages zijn niet in het dossier te vinden.34

Hoe de afdeling Onderwijs & Welzijn over Wel.kom dacht, komt duidelijk naar voren in een collegevoorstel uit 2007.35 Hierin beklaagt de afdeling zich over het verloop van de subsidietrajecten. Deze duren lang omdat stichting Wel.kom structureel hogere subsidieaanvragen indient. Er moet dan overlegd worden hoe het verschil weggewerkt kan worden. Ook hekelt de afdeling de cultuur van klagen door stichting Wel.kom.

3.7 / Gemeente Venlo wil af van de WILL-systematiek Zoals in paragraaf 3 .2.b aangegeven, is kort na de oprichting van stichting Wel.kom de WILL-systematiek ingevoerd. Het betrof hier een gezamenlijke wens van de gemeenten Venlo en Roermond en de stichting om meer inzicht te hebben in de kostprijs van de dienstverlening door stichting Wel.kom. Aanvankelijk trokken de gemeenten en de stichting gezamenlijk op. De stichting ging enthousiast aan het werk met de invoering van de nieuwe werkwijze en deed de hiervoor noodzakelijke investeringen (bijvoorbeeld in een nieuw boekhoudkundig systeem). Onderdeel van de WILL-systematiek was het bepalen van de kostprijs van dienstverlening. In drie stappen werd naar deze kostprijs toegewerkt. De eerste stap betrof een subsidie per activiteit. De tweede stap een prijs voor specifieke producten en/of diensten. De derde stap was een prijs voor een vooraf te bepalen resultaat (maatschappelijk effect). Terwijl stichting Wel.kom omstreeks 2005 bezig was met tweede stap, brokkelde het draagvlak bij de gemeente Venlo voor de WILL-systematiek af. Hiervoor bestaat geen concrete aanwijsbare oorzaak. Evenmin is er formeel besloten om van de systematiek af te stappen. Vanuit diverse hoeken zijn personele wisselingen binnen de gemeente Venlo als de oorzaak voor dit afbrokkelende draagvlak genoemd. Het verminderde draagvlak bij de gemeente Venlo speelt een cruciale rol in de verslechtering van de relatie tussen gemeente en stichting Wel.kom. Er is immers een situatie ontstaan, waarin de ene partij (stichting Wel.kom) hard aan het werk is om een methode te realiseren waarvan de ambtenaren van de gemeente Venlo de meerwaarde niet zien. De discussie over het wel of niet toekennen van een risico-opslag moet in dit licht worden bezien: Stichting Wel.kom had ondertussen een integrale kostprijs berekend voor één uur uitvoering. Specifieke kosten als WAO-premie, loonstijgingen en dergelijke waren daarin echter niet meegenomen. Deze kosten had de gemeente Venlo namelijk als behorend tot het ondernemersrisico benoemd. Vanuit het oogpunt van

34

Deze rapportages waren ten tijde van dit raadsonderzoek wel beschikbaar.

35

Collegevoorstel d.d. 5 maart 2007


29

een zuivere kostprijsberekening meende de stichting echter dat deze kosten dan ook niet in de integrale kostprijs meegenomen mochten worden. Om in haar bedrijfsvoering toch met deze kosten rekening te houden, pleitte stichting Wel.kom voor een risico-opslag van 3 tot 5 procent boven op de kostprijs. De gemeente Roermond kon zich in deze redenering vinden en heeft op het verzoek van stichting Wel.kom een risico-opslag uitgekeerd. De door de stichting gevolgde logica heeft de gemeente Venlo echter niet kunnen of willen volgen. Dit had de volgende drie oorzaken: 1 De gemeente Venlo meende dat een ‘integrale kostprijs’ daadwerkelijk integraal moest zijn, dus dat daarin ook eventuele risico’s zouden moeten zijn meegenomen. In die zin zou de risico-opslag van 3 tot 5 procent volgens de redenering van de gemeente Venlo gewoon onderdeel moeten zijn van de kostprijs. 2 Vanuit de ambtelijke organisatie van de gemeente Venlo was men niet geïnteresseerd in een discussie over ondernemersrisico, maar wilde men inzicht in de uurtarieven van geleverde diensten en de inzet van mensuren. Dit gegeven is illustratief voor de houding van de gemeente (die later ook in de rapporten van Berenschot naar voren zal komen, zie paragraaf 3.9) waarbij de gemeente met de mond beleed op doelstellingen en effecten te willen sturen, maar in de praktijk ook inzicht in en inspraak op de wijze van uitvoering wilde. In die zin was stichting Wel.kom verder gevorderd dan de gemeente als het gaat om het werken aan een meer verzakelijkte en ondernemende stichting. 3 De discussie over een risico-opslag heeft meerdere jaren geduurd. Gedurende deze discussie hebben er enkele incidenten plaatsgevonden die niet (direct) met de discussie over de risico-opslag te maken hadden, maar deze wel nadelig beïnvloedden. Een voorbeeld van zo’n incident is dat medewerkers van stichting Wel.kom desgevraagd niet konden uitleggen waarom de kostprijs van een activiteit was gestegen. Ook irriteerde het medewerkers van de gemeente dat stichting Wel.kom in hun beleving vooral over benodigde budgetten sprak en niet over de inhoud. Volgens de toenmalige portefeuillehouder Welzijn was er politiek gezien onvoldoende draagvlak om meer subsidie aan stichting Wel.kom toe te kennen. Feit is dat het college op meerdere momenten formeel heeft besloten geen risico-opslag toe te kennen.36 Ook heeft het niet geleid tot het naar beneden bijstellen van de gemeentelijke ambities. Beide partijen volhardden in hun standpunt, wat opheldering in de weg stond. Volgens sommigen is de onverzettelijkheid van gemeente Venlo en stichting Wel.kom ook te wijten aan de karakters van direct betrokkenen aan beide kanten. Parallel aan de discussie over een risico-opslag verschilden de gemeente Venlo en stichting Wel.kom ook van mening over de hoogte van de jaarlijkse indexering. De gemeente Venlo heeft (opnieuw in tegenstelling tot de gemeente Roermond) nooit de door stichting Wel.kom berekende prijsindexering volledig gehonoreerd. Pas begin 2008, na de rapporten van Berenschot (zie paragraaf 3.9), bereikten gemeente en stichting formeel overeenstemming over de hoogte van de jaarlijkse indexering. De gemeente besluit dan om in 2008 € 116.000 euro extra beschikbaar te stellen ter compensatie. 37 Hieraan zou de conclusie kunnen worden verbonden dat de gemeente hiermee erkent dat het de jaren daarvoor een te lage indexering heeft gehanteerd richting stichting Wel.kom. Met de indexering werd echter maar één van de oorzaken van de zwakke financiële positie van stichting Wel.kom gerepareerd.

36

Verslag collegevergadering d.d. 20 december 2005, Collegevoorstel d.d. 17 januari 2008 en 12 augustus 2008

37

Collegebesluit d.d. 29 januari 2008; Brief college aan directie Wel.kom over vaststelling subsidie 2005/2006 en de verlening

van de subsidie voor 2008, 14 februari 2008.


30

3.8 / Stichting Wel.kom heeft ‘geen vlees op de botten’ Het was algemeen bekend dat de vermogenspositie van stichting Wel.kom vanaf haar ontstaan zwak is geweest. De financiële positie van de stichting kwam ook aan de orde tijdens de ambtelijke en bestuurlijke overleggen met de gemeente. Wat die overleggen betreft lopen de ervaringen van de directie van Wel.kom en die van betrokkenen vanuit de gemeente uiteen. Vanuit de gemeente is betoogd dat er tijdens de bestuurlijke overleggen met stichting Wel.kom altijd specifiek is gevraagd naar de financiële stand van zaken en dat stichting Wel.kom op die momenten aangaf dat de situatie onder controle was. Het feit dat stichting Wel.kom vaak om een extra bijdrage vanuit de gemeente vroeg heeft men bij de gemeente nooit opgevat als een signaal dat de financiële situatie bij de stichting precair zou zijn. In de beleving van de directie van stichting Wel.kom is tijdens bestuurlijke overleggen juist steeds de aandacht gevestigd op de zwakke positie van de stichting. In het jaarverslag liet de stichting zien dat ze niet aan de door de gemeente gehanteerde normen voor solvabiliteit, liquiditeit en/of rentabiliteit voldeed. Bestuurlijk noch ambtelijk hebben betrokkenen vanuit de gemeente naar eigen zeggen het signaal gekregen of opgemerkt dat stichting Wel.kom verlies maakte. Toch was dit vanaf 2004 wel degelijk het geval. Eventuele positieve resultaten in de jaren daarop zijn niet terug te voeren op de normale bedrijfsvoering, maar het gevolg van een combinatie van incidentele subsidies, afkoopsommen, compensaties en andere incidentele opbrengsten. Daarnaast waren er enkele factoren die een financieel gezondere positie van stichting Wel.kom bemoeilijkten: /

Als gevolg van het ontbreken van een risico-opslag is stichting Wel.kom jarenlang in mindere mate in staat geweest om reserves op te bouwen voor reële risico’s die de stichting liep.

/

De lagere prijsindexatie door de gemeente dan stichting Wel.kom aanvraagt.

/

Als gevolg van bezuinigingen werd het budget van stichting Wel.kom in absolute zin lager.38

/

Op enkele projecten leed stichting Wel.kom structureel verlies. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om Perron 55 en re-integratieactiviteiten. Ook op enkele andere onderdelen wordt soms verlies geleden, zoals de kinderopvang in 2008. Mogelijk dat een deel van deze verliezen beperkt had kunnen worden, door eerder adequaat ingrijpen door de directie van stichting Wel.kom.

/

De onderzoekscommissie heeft signalen ontvangen dat de interne organisatie van stichting Wel.kom onvoldoende op orde was. Het gaat daarbij om de relatie tussen raad van toezicht, directie en management.

Wederzijds is men er niet in geslaagd het effect van het eigen handelen op de andere partij goed te taxeren. Doordat de stichting onvoldoende helder haar eigen grenzen bewaakte en aangaf, heeft de gemeente de ernst van de situatie niet goed ingeschat. De gemeente Venlo heeft op haar beurt de bestaande signalen onvoldoende scherp waargenomen en opgepakt (zie ook hoofdstuk 5). Het probleem werd voor stichting Wel.kom accuut op het moment dat, eind 2008, een liquiditeitsprobleem ontstond. In de periode voor 2008 had stichting Wel.kom weliswaar een beperkt eigen vermogen, maar kwam er nog voldoende geld binnen om aan de lopende verplichtingen te voldoen. In 2008 verandert dat. Als gevolg van achterblijvende inkomsten (van vooral de kinderopvang) in combinatie met hetzelfde niveau van uitgaven (vooral salarissen van medewerkers die in dienst blijven ondanks de teruglopende 38

De subsidie was in de periode 2002-2007 afgebouwd met 25 procent, namelijk van € 6.500.000 in 2002 naar € 4.900.000 in

2007 (Berenschot, rapport bevindingen sturingsrelatie, p. 7.)


31

werkvoorraad) ontstaat een negatieve cashflow, waardoor stichting Wel.kom in acute liquiditeitsproblemen raakt (zie hoofdstuk 4). Het ontstane liquiditeitsprobleem zorgt er vervolgens voor dat duidelijk wordt dat de inkomsten en uitgaven in disbalans zijn en er sprake is van een negatief resultaat.

3.9 / Veranderingen naar aanleiding van de Berenschot rapporten Eind 2007 kreeg onderzoeksbureau Berenschot van de gemeente Venlo en stichting Wel.kom de opdracht om een drietal onderzoeken uit te voeren: /

een onderzoek naar de financiële huishouding van Wel.kom en de opbouw van de kostprijs;39

/

een onderzoek naar de sturingsrelatie;40

/

een onderzoek naar het imago van Wel.kom, waarvoor Wel.kom alleen de opdracht gaf.41

Het eerste onderzoek vond plaats in opdracht van de gemeente, het tweede onderzoek was een gezamenlijk onderzoek van gemeente en Stichting Wel.kom samen, het laatste onderzoek in opdracht van stichting Wel.kom. Deze opdracht kwam tot stand nadat de gemeente Venlo en stichting Wel.kom constateerden dat de samenwerking moeizaam verliep, wat tot frustratie bij beide partijen leidde (zie paragraaf 3.5). Naar aanleiding daarvan vond er na de zomer 2007 een diner plaats waar het afdelingshoofd Welzijn en de portefeuillehouder namens de gemeente Venlo en de voltallige directie van Wel.kom aanwezig waren. De portefeuillehouder gaf in dat gesprek onder meer aan dat er binnen het college en de gemeenteraad weinig draagvlak bestond om de subsidie voor stichting Wel.kom te verhogen en dat hij voor een eventuele kredietaanvraag een feitelijke onderbouwing nodig had. Dit vormde de concrete aanleiding voor bovennoemde onderzoeksopdrachten. Een andere aanleiding was dat het college eerder, bij de subsidiebeschikking voor 2007, had besloten om een onderzoek te laten verrichten naar de financiële situatie bij stichting Wel.kom.42 In november 2007 werd de opdracht voor de onderzoeken definitief aan onderzoeksbureau Berenschot verleend.43 De conceptrapportages hadden de onderzoekers van Berenschot in januari 2008 afgerond. Na het commentaar van de gemeente Venlo en stichting Wel.kom verschenen in april 2008 de definitieve rapporten.

39

Onderzoeksbureau Berenschot, Onderzoek naar de bedrijfsvoering Wel.kom (Venlo 2008).

40

Onderzoeksbureau Berenschot, Rapport bevindingen sturingsrelatie (Venlo 2008) en onderzoeksbureau Berenschot, Rapport

ontwikkeling sturingsrelatie (Venlo 2008). 41

Dit derde onderzoek richtte zich op de organisatie van stichting Wel.kom zelf, en is in dit onderzoek derhalve buiten

beschouwing gelaten. 42

Collegebesluit d.d. 17 april 2007.

43

Collegebesluit opdrachten Berenschot bedrijfsvoering en sturingsrelatie d.d. 13 november 2007.


32

3.9 a / Onderzoek naar bedrijfsvoering stichting Wel.kom op papier Het onderzoek naar de bedrijfsvoering bij stichting Wel.kom richtte zich op de aanwezigheid en kwaliteit van procedures en van het instrumentarium van de bedrijfsvoering. hoe ze in de praktijk werden ingezet, is niet onderzocht (zie ook paragraaf 5.5). De onderzoekers hebben onderzocht in hoeverre stichting Wel.kom gebruik maakt van managementrapportages, in hoeverre er instrumenten zijn om bij te sturen, of er functioneringsgesprekken gehouden worden en of er voldoende veiligheidskleppen in het systeem zitten die eventuele fouten kunnen opsporen. De belangrijkste conclusies waren: /

De bedrijfsvoering bij stichting Wel.kom is op orde. Er zijn veel waarborgen ingebouwd;

/

In vergelijking met andere welzijnsorganisaties waren er zelfs meer en betere instrumenten voor een goede bedrijfsvoering;

/

De vermogenspositie van stichting Wel.kom is risicovol. De stichting heeft lange tijd ingeteerd op haar eigen vermogen;

/

De gemeente Venlo reageert niet op signalen van een verzwakte vermogenspositie. Ook als stichting Wel.kom in achtereenvolgende jaren niet voldoet aan de normen die voor liquiditeit en solvabiliteit zijn vastgesteld, reageert de gemeente Venlo niet. De gemeente kiest er voor om in de subsidieverlening 2008 de normen niet meer op te nemen.

Op basis van deze conclusies formuleren de onderzoekers van Berenschot de volgende aanbevelingen: /

De gemeente Venlo moet een reële subsidie verlenen, inclusief indexering. De gemeente kende tot 2008 niet altijd de gehele indexering toe;

/

Stichting Wel.kom heeft een relatief hoog risicoprofiel. Het is noodzakelijk om een risicoopslagpercentage toe te kennen en te koppelen aan normen voor het eigen vermogen en een termijn waarbinnen dit op orde moet zijn.

Het college was zich niet bewust van de beperkte reikwijdte van de onderzoeksaanpak. Het voorgaande is opmerkelijk, omdat er nadrukkelijk discussie heeft plaatsgevonden over de onderzoeksopdracht. In de beginfase van de opdrachtformulering ontstond bij de ambtelijke organisatie namelijk twijfel of het onderzoek niet te beperkt zou zijn. 44 Dit werd veroorzaakt door het feit dat het onderzoeksbureau zich vooral wilde baseren op gegevens uit eerdere benchmarkonderzoeken. In de uiteindelijke afspraken is overeengekomen geen praktijktoets uit te voeren.45 Ook was er – zo bleek uit interviews – een ambtelijk betrokkene die zich, in ieder geval bij het uitkomen van het rapport, realiseerde dat het onderzoek niet de praktijk getoetst had. Berenschot concludeerde dat de bedrijfsvoering qua opzet op orde was. Volgens de onderzoekers van Berenschot lag het kernprobleem bij de tekortschietende vermogenspositie. Omdat er binnen gemeente en

44

Collegebesluit opdrachten Berenschot bedrijfsvoering en sturingsrelatie d.d. 13 november 2007, p. 3.

45

Onderzoeksbureau Berenschot, Onderzoek naar de bedrijfsvoering Wel.kom (Venlo 2008).p. 3 – 5.


33

stichting Wel.kom slechts beperkt besef was dat de onderzoeksopdracht slechts een systeemtoets betrof, heeft het onderzoek van Berenschot de gemeente Venlo en stichting Wel.kom onterecht gerustgesteld.

3.9 b / Onderzoek naar de sturingsrelatie levert concrete verbeterpunten op Het onderzoek van Berenschot naar de sturingsrelatie viel in twee delen uiteen: bevindingen en ontwikkeling sturingsrelatie. De belangrijkste conclusies luidden als volgt: /

De gemeente heeft haar kaderstellende, onder invloed van ontbrekende beleidskaders, opdrachtgevende en faciliterende rol in de jaren tot 2008 maar in beperkte mate ingevuld;

/

Bij het formuleren van het (product)aanbod pakt stichting Wel.kom haar rol als maatschappelijk ondernemer en opdrachtnemer maar in beperkte mate op;

/

Overleggen gaan veelal over geld in plaats van inhoud. Hieruit spreekt een gebrek aan wederzijds vertrouwen. Belangrijke oorzaken hiervoor zijn: o

Bezuinigingen;

o

Verschillen van inzicht over de wederzijdse rollen tussen de gemeente en stichting Wel.kom;

o

Het ontbreken van een visie en beleidskader;

o

Onduidelijkheid over de kostprijs en de sturing daarop.

Op basis van deze bevindingen formuleren de onderzoekers van Berenschot de volgende aanbevelingen: /

De kern is dat zowel de gemeente Venlo als stichting Wel.kom zich primair moeten richten op het verbeteren van de uitvoering van de eigen taken en bevoegdheden;

/

De gemeente moet het voortouw nemen in het opstellen en vaststellen van kaders. Sturing zoveel mogelijk op hoofdlijnen;

/

Duidelijk onderscheid maken tussen structurele en additionele aanvragen;

/

Aanpassing van de P&C-cyclus: o

Kaderstelling – Wel.kom als adviseur en expert betrekken;

o

Subsidieverordening – subsidieaanvraag voor 1 november, beschikking voor begin uitvoeringsjaar;

o

Rapportages – afgestemd op diverse actoren;

o

/

Overlegstructuur: 

Strategisch overleg waar op bestuurlijk niveau speerpunten en actuele ontwikkelingen worden besproken;



Tactisch overleg waarin maatschappelijke effecten worden besproken en de kaderstelling en voortgangsrapportages worden voorbereid;



6 wekelijks informeel overleg tussen directie gemeente en stichting Wel.kom en de accountmanager om het partnership te vergroten;

De accountmanager steviger positioneren als centraal aanspreekpunt.

Het college schrijft in een Raadsinformatiebrief op 20 augustus 2008 dat ze alle aanbevelingen van Berenschot overneemt met uitzondering van de risico-opslag.46 Het college wil alleen met een risico-opslag werken voor nieuwe projecten. Daarnaast blijft het college de financiële positie Wel.kom monitoren en zal waar nodig bijsturen in de kadernota 2009. In dezelfde brief schrijft het college: ‘Wij hebben besloten om 46

Raadsinformatiebrief over sturingsrelatie stichting Wel.kom d.d.20 augustus 2008, p. 4.


34

deze adviezen over te nemen (onderscheid structurele en incidentele vraag, meerjarenafspraken in een uitvoeringsovereenkomst) en niet te kiezen voor openbare aanbesteding (alleen bij incidentele projecten). Vooral omdat de relatie tussen stichting Wel.kom en onze gemeente meer dient te zijn dan die van opdrachtgever – opdrachtnemer.’47 Ten slotte bevat de Raadsinformatiebrief ook een tijdspad: /

November 2008: gemeenteraad stelt aangepaste subsidieprocedure vast inclusief verordening. Opstellen inhoudelijk en financieel kader voor meerjarenafspraken. Wel.kom is hierbij betrokken als inhoudelijk adviseur;

/

December 2008: subsidiebeschikking voor 2009 – 2012. Definitieve invulling accountmanager nieuwe stijl;

/

Maart 2009: uitvoeringsovereenkomst gereed (inclusief overleg en monitoring);

/

Mei 2009: afspraken gereed over aanpak incidentele projecten en activiteiten;

/

Juli 2009: inhoudelijk kader gereed voor resterende onderdelen programma Participatie (Zelfredzaamheid en zelfstandigheid; Integratie en dagbesteding; Maatschappelijke inzet en invloed);

/

Augustus 2009: Tussentijdse evaluatie gereed.

De ambtelijke organisatie nam op eigen initiatief al enkele stappen naar aanleiding van de aanbevelingen van Berenschot: /

Het beleggen van twee extra accountoverleggen;

/

De invoering van strategisch overleg en 6 wekelijks informeel overleg tussen de directie van stichting Wel.kom en de accountmanager;

/

Versterking rol accountmanager. Dit hangt samen met ‘De Expeditie’, die op 1 januari 2007 is ingezet. Voor de afdeling Onderwijs & Welzijn betekende het dat er een scheiding werd aangebracht tussen accountmanagers en beleidsmedewerkers;

/

Het beleggen van een interne informatiebijeenkomst om alle betrokken collega’s te informeren over de nieuwe koers en consequenties daarvan;

/

Het stellen van andere eisen aan de subsidieaanvraag 2009.

Eind 2008 is het college optimistisch gestemd over het tempo van de uitvoering van de aanbevelingen:48 /

Stichting Wel.kom heeft de aanbevelingen van Berenschot ook ter harte genomen;

/

De subsidieaanvraag is op tijd binnen;

/

De subsidieaanvraag is beter in samenhang met de beoogde effecten die de gemeente heeft geformuleerd, maar sluit nog niet helemaal aan bij gemeentelijke visie;

/

De gemeente wil een uitvoeringsovereenkomst 2009-2012 sluiten, die de basis vormt voor de subsidieverlening;

/

Per 1 januari 2009 is een accountmanager Wel.kom volgens de nieuwe invulling benoemd.

47

Raadsinformatiebrief over sturingsrelatie stichting Wel.kom d.d. 20 augustus 2008, p. 4.

48

Collegevoorstel d.d. 9 december 2008


35

3.10 / College informeert raad via Raadsinformatiebrieven Uit het door de onderzoekscommissie bestudeerde dossier (over de periode 2005-2009), blijkt dat de raad op diverse momenten is geïnformeerd of geconsulteerd. Meestal gebeurde dit via een Raadsinformatiebrief.49 Bijzondere momenten waarop het college de raad over de gang van zaken stichting Wel.kom betrekt, zijn de besluitvorming over de bezuinigingen op stichting Wel.kom,50 het voorstel om op basis van outputsubsidiëring te gaan werken,51 de uitvoering van de aanbevelingen uit de Berenschotrapporten52 en het ontstaan van liquiditeitsproblemen bij stichting Wel.kom eind 2008.53 Op momenten dat dit aan de orde is, stelt de raad aanpassingen in de Algemene subsidieverordening vast of besluit ze over kredietaanvragen voor (aanvullende) subsidies. Het beeld dat uit informatie aan de raad naar voren komt is dat de dienstverlening van stichting Wel.kom in de loop der tijd uitdijde, terwijl de gemeente tegelijkertijd bezuinigde op subsidie aan de stichting. De raad werd over de uitbreidingen wel geïnformeerd, maar niet om expliciete keuzes gevraagd. Er is dan ook geen politieke discussie gevoerd over de consequenties van een lager budget voor de ambities van de raad op het gebied van welzijn en re-integratie. Dit leidde soms tot opmerkelijke situaties. Zo sprake het college in het voorjaar van 2004 met stichting Wel.kom af dat er 65 procent op jongerenparticipatie bezuinigd zou gaan worden,54 terwijl kort daarna (februari 2005) een nota Jongerenparticipatie wordt vastgesteld, waarin stichting Wel.kom een grote rol toebedeeld krijgt.55 Nu hoeft een grote rol en bezuinigen niet noodzakelijkerwijs tegenstrijdig te zijn, maar 65 procent bezuinigen op jongerenparticipatie, als stichting Wel.kom daar nog geen jaar later een grote rol in moet gaan vervullen, is wel fors. Dat het college de raad niet om actieve inbreng vroeg ten aanzien van vraagstukken als bezuinigen, betekent niet dat de raad hier dan zelf mee kwam. De enige uitzondering hierop zijn de schriftelijke vragen die één van de fracties in januari, mei en september 2009 indiende. In het dossier rondom stichting Wel.kom had de raad het gevoel op grote afstand te staan. Het beeld dat lange tijd bestond was dat stichting Wel.kom een logge, arrogante organisatie was waar veel geld heen ging, zonder dat duidelijk was wat dit voor de gemeente Venlo opleverde. De raad voelde zich weinig bij de besluitvorming over stichting Wel.kom betrokken. In de groepsdiscussie die de onderzoekscommissie op 28 april 2010 met raadsleden voerde, bleek dat diverse raadsleden eigenlijk tegen de geleidelijke uitbreiding van het takenpakket van stichting Wel.kom waren. In de praktijk voelden de betreffende raadsleden zich echter niet bij machte om hiertegen actie te ondernemen.

49

Momenten waarop de raad wordt geïnformeerd of geconsulteerd zijn onder meer: 2 april 2004, 14 december 2004, 27 januari

2005, 16 februari 2005, 10 mei 2005, 12 mei 2005, 31 oktober 2005, 20 december 2006, 13 februari 2008, 17maart 2008, 12 augustus 2008, 14 januari 2009, 14 oktober 2009, 3 februari 2010 50

Raadsinformatiebrief d.d. 10 mei 2005

51

Collegeadvies d.d. 20 december 2005

52

Raadsinformatiebrief d.d. 12 augustus 2008

53

Verslag vertrouwelijke vergadering Commissie SMZ d.d. 14 januari 2009

54

Raadsinformatiebrief d.d. 2 april 2004

55

Raadsinformatiebrief d.d. 18 maart 2005.


36

Het voorgaande wordt geïllustreerd door het volgende voorbeeld: bij de behandeling van de Kadernota 2008 geeft dezelfde fractie aan dat er een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van stichting Wel.kom uitgevoerd moet worden.56 Deze wens leidt echter niet tot een toezegging of een aangenomen motie of amendement. In de beleving van raadsleden liep de raad achter de feiten aan. Uit de wandelgangen pikten raadsleden signalen op dat Wel.kom in problemen zou verkeren. De zorgen van de raad werden volgens de raadsleden echter steeds door het college gebagatelliseerd. Op het moment dat het college de raad voorziet van expliciete informatie, zoals bij de Raadsinformatiebrief over de Berenschot-rapporten, benut de raad deze informatie echter niet om een debat over stichting Wel.kom te voeren. Tijdens de uitvoering van dit onderzoek is gebleken dat het college het uitblijven van actieve inbreng vanuit de raad heeft uitgelegd als instemming met de handelswijze van het college. Dit betekent dat achteraf kan worden geconstateerd dat de onmacht die de raad ervoer om actie te ondernemen tegen het uitdijende takenpakket van stichting Wel.kom te protesteren, door het college werd uitgelegd als steun voor het eigen beleid.

56

Verslag bespreking Kadernota d.d. 30 mei 2007.


37

4 Hoe heeft de gemeente ingegrepen? In dit hoofdstuk beschrijft de onderzoekscommissie hoe de gemeente eind 2008 de eerste signalen ontving dat stichting Wel.kom met liquiditeitsproblemen kampt (4.1), hoe de financiële problemen bij de stichting in 2009 steeds groter werden (4.2) en op welke wijze de gemeente vervolgens handelde (4.3 en 4.4).

4.1 / De gemeente gaat eind november 2008 dichter op stichting Wel.kom zitten De eerste signalen over mogelijke problemen kwamen bij stichting Wel.kom zelf in de zomer van 2008. In juli van dat jaar constateerde de controller van stichting Wel.kom dat de organisatie aan het einde van het jaar mogelijk in liquiditeitsproblemen zou komen. De directie van stichting Wel.kom heeft dit in september 2008 aangekaart bij de directeur Bedrijfsvoering van de gemeente Venlo. De controller van stichting Wel.kom raamde het resultaat over 2008 op dat moment op € 800.000 negatief. Begin november 2008 stemde de directie van stichting Wel.kom met het college af over de kwestie.57 De directie van de stichting noemde een aantal specifieke oorzaken die dit tekort verklaren: /

In subsidietrajecten is steeds met een kostprijsmethodiek gewerkt. Effect daarvan is dat tegenvallende resultaten en kosten die niet in de kostprijs zijn opgenomen het jaarresultaat nadelig beïnvloeden. Als voorbeelden zijn te noemen tekorten van Perron 55 en incidentele kosten, die voortvloeien uit met name rechtspositionele aspecten in de bedrijfsvoering en die niet in subsidievragen kunnen worden opgenomen; Gemeentelijk aanbestedingsbeleid (Sociale activering); De tot 2008 ontstane verschillen als gevolg van niet gelijke ontwikkeling van kosten en de daaraan gekoppelde subsidies; De niet altijd consequent vertaalde verminderde subsidies (beschikbare financiën) in een bijstelling van de dienstverlening; Tegenvallers in de exploitatie; Activering van vaste activa gefinancierd uit eigen middelen.58

/ / / / /

Om stichting Wel.kom te helpen bij de directe liquiditeitsproblemen besloot het college in november 2008 om de eerste termijn van bevoorschotting van de subsidie over 2009 al in december 2008 te laten plaatsvinden. Als voorwaarde stelde het college dat stichting Wel.kom met een plan van aanpak moest komen om de liquiditeitsproblemen op lange termijn op te lossen. 59 Het plan van aanpak omvatte het volgende scenario: 1.

Oplossing voor de korte termijn: a.

2.

Bevoorschotting subsidie 2009 (eenmalig) naar voren halen.

(Structurele) oplossing voor de lange termijn: a.

Na fiattering door de directeur Bedrijfsvoering is in overleg met gemeentelijke accountmanager en controller afgesproken om de analyse inzake de oorzaken van het liquiditeitsprobleem te toetsen en bij validiteit voor het deel waar gemeente mede verantwoordelijk is een eenmalige bijdrage te vragen

b.

Het vaststellen van een begroting Wel.kom voor 2009 en volgende jaren met 5 procent taakstelling en sanering/afstoten van verliesgevende activiteiten.

57

Brief aan de raad van toezicht over de liquiditeitspositie van stichting Wel.kom d.d. 11 november 2008.

58

Collegevoorstel over de liquiditeits- en vermogenspositie van Wel.kom, afkomstig van afdeling MO d.d. 9 december 2008.

59

Collegevoorstel over de liquiditeits- en vermogenspositie van Wel.kom, afkomstig van afdeling MO d.d. 9 december 2008.


38

De directie heeft dit plan van aanpak opgesteld en het plan is door de raad van toezicht goedgekeurd. Ook de portefeuillehouder ging met het plan van aanpak akkoord. De portefeuillehouder heeft in een besloten vergadering van de raadscommissie sociaal maatschappelijke zaken op 14 januari 2009 de raadsleden vertrouwelijk geïnformeerd over liquiditeitsproblemen bij Wel.kom. De aanzet voor de lange(re) termijnoplossing heeft de directie van stichting Wel.kom begin 2009 nog met de accountmanager en de controller van de gemeente besproken. De uitwerking ervan heeft de directie niet meer meegemaakt, omdat ze eind januari 2009 door de raad van toezicht waren geschorst.60 Vanaf dat moment werd de directiefunctie vervuld door een interim-directeur. Zij was door de raad van toezicht eerder als procesmediator aangesteld door de raad van toezicht. Het doel van de procesmediator was tweeledig: /

oplossingskaders voor de samen te definiëren problemen met de directie ontwikkelen;

/

de verstoorde relatie tussen directie en management van de stichting te herstellen.

De interim-directeur is vanaf januari 2009 intensief gaan samenwerken met de controller van stichting Wel.kom en de accountmanager en de controller van de gemeente Venlo. Hun gezamenlijke doel was tweeledig: enerzijds wilden ze zo snel mogelijk in kaart brengen hoe groot het tekort over 2008 uit zou vallen. Anderzijds moest op korte termijn het plan van aanpak worden uitgewerkt waarmee stichting Wel.kom weer financieel gezond kon worden. De portefeuillehouder werd frequent bijgepraat over de ontwikkelingen. Uit interviews komt naar voren dat het college in februari 2009 duidelijk was dat het verlies van stichting Wel.kom over 2008 hoger uit zou vallen dan een paar ton, maar dat het college nog steeds goede hoop had dat stichting Wel.kom dat met haar eigen vermogen en een gedegen plan van aanpak op zou kunnen lossen.

4.2 / Veel ambtelijk overleg met stichting Wel.kom vanaf het voorjaar van 2009 Op 7 april 2009 presenteerde de interim-directeur de eerste versie van haar plan van aanpak, ook wel transformatieplan genoemd. Dit plan bestond uit twee pijlers: enerzijds wilde de interim-directeur de organisatie saneren. Anderzijds wilde de interim-directeur investeren in scholing van medewerkers van Wel.kom. Het college en andere betrokkenen van de gemeente hadden bedenkingen bij deze aanpak. Er waren twee belangrijke vooronderstellingen die aan het plan ten grondslag lagen en die tot ernstige twijfels leidden: /

De kwaliteit van de organisatie zou via een intensief cultuur- en scholingstraject verbeterd worden. De portefeuillehouder en de andere betrokkenen vroegen zich af of dat voldoende effect zou sorteren en of er niet rigoureuzer ingegrepen moest worden;

/

De kosten van het plan bedroegen ongeveer € 650.000 In het plan werd er vanuit gegaan dat de gemeente Venlo bereid zou zijn structureel een hogere prijs per product te betalen. De financiële onderbouwing leunde zwaar op deze aanname.

Deze punten van kritiek werden unaniem gedeeld door alle betrokkenen in de gemeente: de portefeuillehouder, de directeur Bedrijfsvoering, de accountmanager en de controller. Gezien het feit dat de financiële problemen bij stichting Wel.kom mede waren ontstaan door een te lage prijsindexering vanuit de gemeente, veronderstelde de interim-directeur dat de gemeente bereid zou zijn mee te betalen aan het transformatieplan. 60

Op 14 juli 2010 heeft de raad van toezicht de voormalige directie weer gerehabiliteerd, blijkt uit een Rehabilitatieverklaring d.d.

14 juli 2010.


39

De gemeente meende dat een uitgebreidere onderbouwing bij het transformatieplan nodig was alvorens de gemeente krediet beschikbaar zou kunnen stellen voor implementatie van het transformatieplan. Daarmee doelde de gemeente vooral op de samenstelling van het managementteam. Ingrijpen hierin was volgens de interim-directeur echter niet opportuun. Zij had hiervoor de volgende redenen: / de interim-directeur had nog te weinig zicht op het functioneren van managers en medewerkers; / medewerkers waren onvoldoende begeleid in hun functie waardoor hun kwaliteiten onvoldoende zichtbaar waren; er waren bovendien geen dossiers waaruit zou blijken dat er sprake was van disfunctioneren; / de vakbonden hadden zich al gemobiliseerd; / vanuit het oogpunt van al ontstane onrust was ingrijpen in de organisatie onverstandig; / er was geen budget voor afkoop van arbeidscontracten. Tussen april en juli 2009 was er intensief contact tussen de interim-directeur en de controller van stichting Wel.kom en de accountmanager en controller van de gemeente. Het doel was om de totale financiële situatie bij stichting Wel.kom in kaart te brengen. Ondertussen maakte de interim-directeur al een begin met de implementatie van het transformatieplan. Uit de interviews komt naar voren dat de controller van de gemeente de interim-directeur van stichting Wel.kom informeel waarschuwde dat dit onverstandig was zonder harde toezeggingen van de gemeenten Venlo en Roermond over de financiering. De omvang van de financiële problemen waar stichting Wel.kom mee kampte, werd voor alle betrokkenen zichtbaar in mei 2009 met het verschijnen van het jaarverslag 2008. Daaruit bleek dat stichting Wel.kom over dat jaar een verlies had geleden van € 1.400.000. Dat het verlies zo hoog uitviel had niet alleen te maken met het exploitatieverlies dat Wel.kom had geleden, maar ook met een aantal boekhoudkundige aspecten van het jaarverslag. Het jaarverslag 2008 is volgens andere verslagleggingregels opgesteld dan de jaren daarvoor.61 Uit de interviews komt naar voren dat de directie van stichting Wel.kom het hoge tekort over 2008 wijt aan een aantal factoren: /

de personeelskosten vielen hoger uit dan berekend was;

/

de positie van controller die tussen augustus 2007 tot mei 2008 vacant was, waardoor het financiële toezicht in die periode minder was;62

/

de afbouwkosten van de afdeling DoeMee omdat er geen nieuwe contracten gegund waren voor sociale activering en/of arbeidstoeleiding;

/

onvoldoende sturing op bepaalde onderdelen.

De directie merkt hierbij echter op dat zij vertrouwden op de verklaring van de accountant “dat de interne beheersing van bedrijfsprocessen binnen Wel.kom, de aard en omvang van de organisatie in ogenschouw nemend, zijn vanuit het perspectief van de accountantscontrole voldoende effectief”.

61

Tot 2008 werden jaarverslagen voor een beperkte verspreidingskring opgesteld (voornamelijk de stakeholders) en niet volgens

de regels die gelden voor een stichting zonder winstoogmerk. Verslagleggingregels voor stichtingen zonder winstoogmerk omvatten andere aspecten, waaronder bijvoorbeeld vakantiedagen en jubilea van personeel. In het jaarverslag 2008 werden deze posten daarom opgenomen Aangezien dit in 2007 en eerder niet gebeurd was, vormde dit een relatief groot verschil met het jaarverslag 2007. De toepassing van andere verslagleggingregels had echter geen effect op de liquiditeit van de instelling. 62

Ten tijde van de vacature heeft de directie een interim-controller aangesteld die vooral de budgetbewaking voor managers

organiseerde en bewaakte.


40

4.3 / Gemeente neemt in de zomer van 2009 het initiatief over In juli 2009 bleek dat de (financiële) problemen bij stichting Wel.kom groter waren dan dat de stichting en de gemeente hadden gedacht. Twee gebeurtenissen brachten dit aan het licht. In de eerste plaats was dit de ontslagzaak van de directie van Wel.kom. De directie was in januari 2009 geschorst door de raad van toezicht. De raad van toezicht had daarna een ontslagaanvraag voor de beide directieleden aangevraagd. In zijn uitspraak op 16 juli verzoekt de rechter de raad van toezicht te onderzoeken of de beide directeuren weer in hun oude functie zouden kunnen terugkeren. De boodschap van de rechter was dat als de raad van toezicht het aangekondigde ontslag niet zou heroverwegen een ontslagvergoeding dreigde van maximaal € 1.000.000 euro. Op 20 juli schrijft de voorzitter van de raad van toezicht in een brief aan het college dat uit de woorden van de rechter nadrukkelijk was op te maken dat deze verwacht dat de gemeente de kosten verbonden aan het ontslag voor haar rekening zal nemen. Het is de onderzoekscommissie niet duidelijk waarop deze interpretatie is gebaseerd. In de tweede plaats bereikte de portefeuillehouder in juli 2009 het bericht dat de gemeente Roermond niet wilde meebetalen aan het transformatieplan van de interim-directeur, dat de gemeente het subsidieverzoek van Wel.kom voor 2009 niet volledig zou honoreren en dat vanaf 2011 meer aanbieders in de gelegenheid zouden worden gesteld om mee te dingen naar de taken die Wel.kom op dat moment uitvoerde. Het besluit van de gemeente Roermond kwam als een verrassing voor de gemeente Venlo. De gemeente Roermond had in het voorjaar van 2009 de interim-directeur al te kennen gegeven dat de gemeente het transformatieplan niet zou meefinancieren. Reden hiervoor is dat de gemeente Roermond sinds 2003 een risico-opslag aan stichting Wel.kom betaalt waarmee financiële tegenvallers opgevangen zouden moeten kunnen worden. Tevens blijkt dat stichting Wel.kom voor het subsidieverzoek 2009 zich heeft gebaseerd op het kader 2008 in plaats van het (beperktere) kader voor 2009. Deze keuze heeft de gemeente Roermond begin 2009 al informeel gecommuniceerd richting de interim-directeur van stichting Wel.kom. Het besluit van de gemeente Roermond betekende dat stichting Wel.kom kosten maakte die niet gedekt waren. Gecombineerd met de mogelijk hoge ontslagvergoeding voor de voormalige directie van stichting Wel.kom werd de financiële positie van de stichting plots nog nijpender dan tot juli 2009 reeds het geval was. Op 23 juli vond er een overleg plaats tussen de controller van stichting Wel.kom, de accountmanager en de controller van de gemeente waarin de conceptmanagementsrapportage over het eerste half jaar werd besproken. Daaruit bleek dat het exploitatieresultaat over 2009 lager uitviel (€ 116.000 in plaats van €550.000) dan begroot en dat daarmee de vermogenspositie van stichting Wel.kom niet zou verbeteren, terwijl de verwachting was dat het negatieve eigen vermogen eind 2009 grotendeels gezuiverd zou zijn. Als gevolg van dit tekort zou de stichting naar verwachting in oktober niet meer aan haar verplichtingen kunnen voldoen. Bovendien zou het liquiditeitsprobleem oplopen tot ruim € 1.200.000 in december 2009.63 Begin augustus was het voor de gemeente Venlo duidelijk dat faillissement voor stichting Wel.kom dreigde. De portefeuillehouder besloot daarom om een bestuurlijk-ambtelijke werkgroep samen te stellen om een inschatting van de situatie bij stichting Wel.kom te maken en verschillende scenario’s op te stellen. Deze werkgroep nam een aantal stappen: /

63

Bespreking consequenties conceptmanagementsrapportage stichting Wel.kom over het eerste half jaar van 2009. Collegevoorstel 09-19372 – ontwikkelingen stichting Wel.kom d.d. 1 september 2009.


41

/

De werkgroep liet de ambtelijke organisatie uitzoeken of de verkoop van vastgoed stichting Wel.kom financiële verlichting zou geven. Dit bleek niet het geval.64

/

De gemeente bleef er verder bij stichting Wel.kom op aandringen om met spoed een meer ingrijpend saneringsplan te presenteren.

/

Toen deze niet snel kwamen besloot het college de gemeentelijke advocaat en een extern adviseur in te schakelen die de scenario’s voor stichting Wel.kom en de kosten die daar mee gepaard gingen in kaart zouden kunnen brengen.

In september presenteerde de interim-directeur een aangepast plan van aanpak (reddingsplan). Dit reddingsplan ging gepaard met een kredietverzoek van € 2.500.000. De gemeente vond het plan onvoldoende onderbouwd. Om grondig geïnformeerd te worden besloot de portefeuillehouder om in september in te gaan op het verzoek van de ondernemingsraad van Wel.kom om een gesprek, om alle mogelijke informatie boven water te krijgen. Tot dan toe had het college zich op het standpunt gesteld dat de gemeente als subsidiënt zich principieel niet diende te bemoeien met de bedrijfsvoering van Wel.kom en ook niet rechtstreeks diende te communiceren met de ondernemingsraad. De acute financiële problemen bij stichting Wel.kom noopten het college echter een uitzondering op deze regel te maken. Het college zegde daarnaast het vertrouwen op in de interim-directeur.

4.4 / Gemeente werkt in najaar 2009 aan reddingsplan Begin september 2009 heeft het college een extern adviseur ingehuurd om een onderzoek te doen naar de situatie bij Wel.kom. Specifiek wil het college advies over mogelijke toekomstige ontwikkelingen en de daarin door de gemeente Venlo in te nemen positie. Daarbij was het uitgangspunt om zoveel mogelijk de continuïteit van de dienstverlenging te waarborgen. Op 2 oktober 2009 presenteerde de extern adviseur zijn rapport aan de gemeente Venlo.65 Hij adviseerde het college Wel.kom niet failliet te laten gaan, maar te saneren. Hierbij heeft een aantal overwegingen een rol gespeeld: /

Handhaven van de openbare orde (welzijnswerk zou minimaal een maand plat liggen wat tot maatschappelijke onrust zou kunnen leiden);

/

Rendement van de kinderopvang was erg laag. Dit zou bij verkoop niet tot een hoge opbrengst hebben geleid;

/

Om en nabij 7000 gezinnen zouden het bij faillissement 2 à 3 dagen zonder kinderopvang moeten doen;

/

Werkloosheid zou hoger uitvallen dan bij saneren;

/

Saneren en faillissement kosten beide ongeveer even veel (€ 2.000.000).

De bank stelde zich afwachtend op. De advocaat van de gemeente gaf aan er weinig reden was om Wel.kom failliet te laten gaan en dat met saneren net zoveel bereikt zou kunnen worden. De directie en de raad van toezicht waren nog een knelpunt, daar een faillissement meer mogelijkheden bood om te saneren. Ook de ontslagvergoeding voor de oud directeuren zou komen te vervallen bij een faillissement. De gemeente was van mening dat het beter zou zijn de infrastructuur van Wel.kom in tact te houden en daarmee enkele zekerheden te behouden. Gecombineerd met het maatschappelijk belang van stichting Wel.kom en de mogelijke maatschappelijke onrust die zou kunnen ontstaan bij een faillissement, besloot het

64

Notitie vastgoed – 28 september 2009.

65

Rijnconsult, De toekomst van het welzijnswerk in Venlo en de positie van de gemeente daarin d.d. 2 oktober 2009.


42

college Wel.kom overeind te houden. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat de aanstaande verkiezingen in november 2009 een rol hebben gespeeld in de overwegingen van het college. In de raadsvergadering van 14 oktober 2009 stemde de gemeenteraad Venlo in met de financiering van het saneringsplan van € 1.100.000, waarvan € 500.000 als krediet.66 Als voorwaarde voor de financiering stelde de raad dat de interim-directeur haar functie zou neerleggen en een nieuwe directeur en raad van toezicht aangesteld zouden worden. Bij de raad lag een voorstel voor de invulling van een nieuwe raad van toezicht, die dan een nieuwe directeur zou moeten aanstellen. De nieuwe raad van toezicht was daartoe bereid, maar alleen onder de voorwaarde dat de oude raad van toezicht de ontslagsituatie met de voormalige directie nog zou afronden. De zittende raad van toezicht is toen door het college verzocht om binnen tien dagen om met de directieleden van Wel.kom een vaststellingsovereenkomst te sluiten over de ontslagvergoeding zonder tussenkomst van de rechter. De gemeentelijke advocaat van de gemeente Venlo was nadrukkelijk bij de onderhandelingen over de vaststellingsovereenkomst betrokken. Binnen de gestelde deadline werd overeenstemming bereikt over de vaststellingsovereenkomst. De nieuwe raad van toezicht en de nieuwe directeur kregen vervolgens een maand de tijd om een nieuw plan van aanpak aan de gemeente voor te leggen. Bij de samenstelling van de nieuwe raad van toezicht begin november 2009 hebben de burgemeester, de portefeuillehouder, hoofd van de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling van Venlo en de gemeentesecretaris kandidaten aangedragen. De gemeente Roermond heeft zich bij de kandidaatstelling afzijdig gehouden. De extern adviseur die door de gemeente was ingehuurd werd door de nieuwe raad van toezicht aangesteld als interim-directeur. De nieuwe interim-directeur van stichting Wel.kom heeft op 27 november 2009 een plan van aanpak opgeleverd. Tijdens een gesprek op 3 december 2009 bleek dat de bank daarmee niet mee akkoord. In de maand december vonden er veel overleggen plaats waarin aanvullende informatie werden besproken. Op voorstel van de bank heeft stichting Wel.kom een contra-expertise laten uitvoeren. De bank wilde er zeker van zijn dat de stichting levensvatbaar was. De gemeente Venlo heeft op haar beurt ook een contra expertise laten uitvoeren. Beide onderzoeken oordeelden positief over de haalbaarheid van het reddingsplan. Op basis daarvan stemde de bank in met het plan van aanpak.

66

Raadsbesluit Financiële situatie stichting Wel.kom d.d. 14 oktober 2009.


43

5 Welke signalen waren er? In dit hoofdstuk wordt (met de kennis van achteraf) nog eens op een rij gezet welke signalen er de afgelopen jaren zijn geweest dat het bij stichting Wel.kom niet goed ging. Dat gebeurt mede in het licht van de conclusies en aanbevelingen die de raad in 2004 trok, op basis van een raadsenquête naar de Stichting Kunstzinnige Vorming Noord Limburg (SKV NL).

5.1 / Opvolging en monitoring uitvoering aanbevelingen SKV NL onduidelijk Op 17 december 2003 besloot de raad tot het instellen van een onderzoek naar de financiële problemen bij SKV NL. Dat resulteerde op 2 juni 2004 in een eindrapport. In dat onderzoek wordt een aantal conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan (zie tabel 5.1). Tabel 5.1: Conclusies en aanbevelingen onderzoek SKVNL67 Conclusies /

SKVNL heeft na 1997 weliswaar bezuinigingen doorgevoerd, maar had steviger aan de bel moeten trekken over de ontoereikendheid daarvan. Ook is de stichting aan te rekenen dat de administratie onvoldoende was en dat begrotingen en jaarverslagen niet op tijd waren. De stichting had in onze ogen zeker in de eerste jaren na 1997 assertiever moeten zijn in de richting van het college en heeft in onze ogen te weinig aangedrongen op het maken en formeel vastleggen van concrete afspraken;

/

Het college heeft in 1997 geen structurele oplossing van de toenmalige financiële problematiek gerealiseerd en kon vanaf dat moment weten dat zelfs bij geringe tegenslag opnieuw problemen zouden ontstaan. In de relatie tot zowel SKVNL als de overige subsidiërende gemeenten, heeft Venlo zich als grootste belanghebbende en subsidiënt te terughoudend en afwachtend opgesteld. Ook is te weinig een zakelijke instelling gekozen. Er waren veel informele contacten en er waren weinig harde afspraken;

/

Het college van burgemeester en wethouders heeft onvoldoende uitvoering gegeven aan zowel de letter als de bedoelingen van de opeenvolgende subsidieverordeningen. De raad heeft overigens de naleving van deze verordeningen niet getoetst;

/

De ambtelijke organisatie is kennelijk niet in staat geweest om zowel de financiële als de inhoudelijke gang van zaken bij de stichting voldoende kritisch te volgen, waardoor het college ontoereikend over de problematiek werd geïnformeerd;

67

Rapport onderzoekscommissie SKVNL, ‘Onderzoek Stichting Kunstzinnige Vorming Noord Limburg. Analyse van een

subsidierelatie’, d.d. 2 juni 2004, p. 47.


44

Aanbevelingen /

Het meest wezenlijke leereffect is dat sturen van een subsidierelatie (ook als dat “sturen op afstand “ inhoudt) niet zonder zakelijke afspraken kan en niet zonder heldere afspraken over middelen en te leveren prestaties;

/

Verder is het belangrijk dat bij subsidie verantwoording hoort en dat die verantwoording kritisch wordt beoordeeld door de subsidiënt;

/

Daar hoort bij een diepgaande probleemanalyse, gevolgd door afspraken om gesignaleerde problemen beheersbaar te maken;

/

Als op een dergelijke wijze wordt gewerkt, kan een meer stabiele subsidierelatie ontstaan;

/

Om de mogelijkheid om bij te sturen te vergroten, zouden ook afspraken moeten worden gemaakt over tussentijdse rapportering en zou de rapportage behalve op middelen en prestaties ook betrekking moeten hebben op gemaakte afspraken over de kwaliteit van de bedrijfsvoering.

De raad heeft op 16 juni 2004 over dit rapport gesproken. Naar aanleiding van dit rapport heeft de raad een motie aangenomen waarin de raad heeft besloten ‘de conclusies uit het rapport over te nemen en het college op te dragen binnen drie maanden te komen met de uitwerking van de aanbevelingen in concrete richtlijnen en procedures’.68 Ter uitvoering van deze motie heeft het college in november 2004 een Raadsnotitie Outputsubsidiëring aangeboden aan de raad. Deze is in de vergadering van de toenmalige commissie Economische Zaken, Toerisme en Cultuur besproken op 17 januari 2005. Uit interviews is naar voren gekomen dat de gemeente Venlo naar aanleiding van dit onderzoek normen is gaan hanteren voor de solvabiliteit, rentabiliteit en liquiditeit van (zie tabel 5.2). Deze normen zijn opgenomen in het protocol financiële solvabiteitsbeoordeling. De onderzoekscommissie heeft niet kunnen vaststellen wanneer en door wie dit protocol is vastgelegd. 69 Er zijn geen formele afspraken gemaakt over wie ambtelijk verantwoordelijk was voor het toetsen van de jaarverslagen van op afstand geplaatste instellingen op deze normen. In de beleving van direct betrokkenen beruste deze verantwoordelijkheid bij de vakinhoudelijke afdelingen. Tabel 5.2: Financiële kengetallen70 Kengetal

Definitie

Norm

Solvabiliteitsratio

Het in geval van liquidatie in staat zijn van een organisatie om aan de ‘vreemde’ verplichtingen te voldoen.

> 0,25

Liquiditeitsratio

Geeft aan in hoeverre de organisatie in staat is om op korte termijn schulden te voldoen.

> 1,00

Rentabiliteit

Het netto-resultaat op het vermogen dat dit resultaat heeft voorgebracht.

> 0,00

68

Motie 04-14828. d.d. 16 juni 2004.

69

De onderzoekscommissie heeft dit protocol ingezien als bijlage bij het collegebesluit over de subsidieverlening aan Wel.kom

2005, d.d. 23 december 2004. Het protocol is de onderzoekscommissie niet afzonderlijk aangereikt. 70

Bron: Financieel jaarverslag 2007, stichting Wel.kom, paragraaf financiële kengetallen.


45

5.2 / Jaarverslag 2005 leidt niet tot actie In april 2006 ontving het college het jaarverslag 2005 van stichting Wel.kom. Uit dat jaarverslag wordt duidelijk dat de vermogenspositie van Wel.kom verzwakt is: in 2004 was de vermogenspositie nog €470.142, in 2005 bedroeg deze €192.846.71 Tevens wordt duidelijk dat de sociale activering achterblijft. De inkomsten (baten) voor sociale activering voor 2006 waren begroot op € 849.917, terwijl er uiteindelijk €535.763 aan inkomsten ontvangen werd. Opvallend is bovendien dat, hoewel de inkomsten achterbleven, de apparaatskosten (lasten) die stichting Wel.kom maakte in het kader van sociale activering, hoger waren dan begroot.72 Uiteindelijk resulteert dit in een tekort op sociale activering van € 334.813.73 Als belangrijkste reden voor dit tekort noemde stichting Wel.kom de mindere doorleiding van cliënten door de gemeente en het UWV.74 Uit paragraaf 3.3 a is duidelijk geworden dat de gemeente deze verminderde doorleiding wijt aan een afname van de kwaliteit van de door Wel.kom geleverde producten. Het college was op de hoogte van het feit dat het eigen vermogen van stichting Wel.kom slonk en van de verminderde doorleiding door de gemeente. In het voorstel over de vaststelling van de subsidie voor 2006 werd opgemerkt dat ‘volgens de laatste opgave van het eigen vermogen (en daarmee ook het bedrag voor voorzieningen), deze desondanks te beperkt is om werkelijk grote risico’s mee te kunnen opvangen’. Desondanks besluit het college om niet in te stemmen met het verzoek voor een risico-opslag.75

5.3 / Jaarverslag 2006 valt samen met besluit om onderzoek te laten uitvoeren Op 27 april 2007 stuurde stichting Wel.kom de gemeente het financiële jaarverslag 2006. Uit de begeleidende aanbiedingsbrief maakte Wel.kom duidelijk dat stichting Wel.kom over te weinig weerstandsvermogen beschikte: ‘Hoewel de vermogenspositie verbeterd is, en voldoet aan de gemeentelijke solvabiliteitsratio blijft hij ons inziens onvoldoende. Een bedrijf als Wel.kom heeft een weerstandsvermogen van 20 procent van de omzet nodig.’76 Het jaarverslag 2006 liet dus zien dat stichting Wel.kom zelf van mening was dat het weerstandsvermogen onvoldoende was. Tegelijkertijd liet het verslag zien dat stichting Wel.kom wel voldeed aan de gemeentelijke solvabiliteitsratio. Vanuit de gemeente heeft het jaarverslag op zichzelf niet zichtbaar geleid tot vragen over het weerstandsvermogen. Ook heeft het college zich naar aanleiding hiervan niet aantoonbaar de vraag gesteld of de voorgestelde bezuinigingen haalbaar waren. Wel heeft het college kort daarvoor, op 17 april 2007 al besloten om een onderzoek te laten uitvoeren naar de financiële situatie bij stichting Wel.kom (zie paragraaf 5.5)

71

Stichting Wel.kom Financieel jaarverslag 2005, p.10.

72

De begrootte apparaatskosten (lasten) bedroegen € 664.504 begroot, terwijl de kosten zoals die uiteindelijk gemaakt werden,

€ 685.181 bedroegen. 73


74


75

Collegevoorstel 05-30895, Afrekening Wel.kom 2004, Subsidie Wel.kom 2006, d.d. 8 december 2005, collegebesluit d.d. 20

december 2005, p. 7. 76

Aanbiedingsbrief financieel jaarverslag 2006, d.d. 27 april 2007, kenmerk 9.45.01.00-993-HWA.


46

5.4 / 213a-onderzoek over welzijnssubsidies besproken, maar uitvoering onzeker In 2007 voerde het college een 213a-onderzoek uit naar welzijnsubsidies (zie ook paragraaf 3.6). Het onderzoek richtte zich op een aantal welzijnsubsidies, waaronder die voor stichting Wel.kom. Het college besloot de uitkomsten van dit rapport en de aanbevelingen over te nemen en de directie opdracht te geven deze te implementeren.77 De aanbevelingen luidden als volgt: /

Voorzie in een sluitende koppeling tussen gemeentelijke beleidsdoelstellingen en beleidsregel. Beoordeel in hoeverre de Algemene subsidieverordening 2006 hierin voorziet.

/

Richt subsidiedossiers op een eenduidige wijze in, completeer ze en maak afspraken over het beheer.

/

Let op verplichte termijnen, rappelleer zo nodig.

/

Leg mondeling gemaakte afspraken schriftelijk in het dossier vast.

/

Ontwikkel een standaardformaat voor de beoordeling van subsidieaanvragen en verantwoording en pas deze toe.

/

Maak gebruik van recent ontwikkelde standaard-beschikking.

/

Ontwerp een AO-beschrijving voor het gehele subsidieproces. Hieraan wordt reeds gewerkt.

/

Controleer in alle gevallen of de verantwoording ten aanzien van de geleverde prestaties of behaalde resultaten aansluit bij het daarover gestelde in de subsidiebeschikking.78

Hoewel dit rapport zich met name richtte op het zicht van de gemeente op de realisatie van beleidsdoelstellingen en niet zozeer op de financiële situatie bij stichting Wel.kom, maakte het rapport duidelijk dat er geen sprake was van eenduidige afspraken tussen de gemeente en stichting Wel.kom. Ook bood dit rapport indicaties dat de gemeente geen totaaloverzicht had over de afspraken met Wel.kom. Over de aanbevelingen die specifiek voor stichting Wel.kom van toepassing zijn, is het college op 12 november 2007 geïnformeerd.79 De onderzoekscommissie heeft niet onderzocht of de aanbevelingen daadwerkelijk zijn uitgevoerd.

5.5 / Onderzoeken Berenschot leiden tot verbetertraject In de laatste maanden van 2007 en de eerste maanden van 2008 hebben de gemeente en stichting Wel.kom gezamenlijk een aantal onderzoeken laten uitvoeren door Berenschot (zie ook paragraaf 3.9). Vanuit de gemeente hadden die onderzoeken betrekking op twee aspecten, de bedrijfsvoering en de sturingsrelatie.

5.5 a / Onderzoek naar de bedrijfsvoering Berenschot trekt in dit onderzoek een aantal conclusies. Eén van die conclusies is dat de vermogenspositie van stichting Wel.kom risicovol is, een andere conclusie is dat de bedrijfsvoering (de processen) op orde is. Zoals ook uit paragraaf 3.9 duidelijk wordt, is de conclusie over het op orde zijn van de bedrijfsvoering een conclusie die getrokken is op basis van een systeemtoets. Berenschot heeft in dit onderzoek niet de praktijk getoetst. De gemeente werd door deze conclusie echter gerustgesteld dat de bedrijfsvoering op orde was.

77

Collegebesluit 07-27264, d.d. 27 november 2007.

78

‘Welzijn in Control’, onderzoek ex artikel 213a GW naar de doelmatigheid van de welzijnssubsidiering in Venlo, p. 6.

79

Collegeadvies d.d. 12 november 2007.


47

Onderzoek was systeemtoets Dat de gemeente zich door dit rapport liet geruststellen, is tot op zekere hoogte begrijpelijk. Berenschot is een gerenommeerd bureau en voor ‘een leek’ is het wellicht lastig om uit een rapport op te maken dat slechts een systeemtoets is uitgevoerd in plaats van te onderzoeken of processen in de praktijk ook op een kwalitatief hoogwaardige manier nageleefd worden. Daar staat echter tegenover dat in de periode van opdrachtverlening vraagtekens zijn geplaatst bij de opdracht (was deze niet te beperkt?) en dat uit interviews duidelijk is geworden dat een aantal betrokkenen in de organisatie (zowel toen als nu) zich realiseerden dat Berenschot een systeemtoets had uitgevoerd en geen toets van de praktijk. Bovendien is uit interviews duidelijk geworden dat een groot aantal betrokkenen zich al jarenlang zorgen maakten over de organisatie en de bedrijfsvoering bij stichting Wel.kom en de aansturing door de directie. In combinatie met het feit dat bij een aantal betrokkenen bekend was dat er ‘slechts’ een systeemtoets werd uitgevoerd, had het rapport van Berenschot volgens de onderzoekscommissie niet als geruststellend beoordeeld mogen worden. Aanbeveling risico-opslag niet overgenomen Zoals ook duidelijk werd in paragraaf 3.9 richtte een andere conclusie van Berenschot zich op de risicoopslag en deed Berenschot de aanbeveling een risico-opslagpercentage toe te kennen. Deze aanbeveling werd door het college niet over genomen. Het college wilde de risico-opslag alleen doorvoeren voor nieuwe projecten.80 Uit interviews is naar voren gekomen dat een belangrijke reden hiervoor was dat de gemeente zich wel realiseerde dat Wel.kom in de afgelopen jaren te weinig betaald had gekregen en er geen financiële ruimte meer was, maar dat er geen politiek draagvlak was om extra geld voor een risico-opslag beschikbaar te stellen. Deze houding vindt de onderzoekscommissie ambivalent. Aan de ene kant wordt de analyse dat stichting Wel.kom te weinig middelen beschikte gedeeld, maar aan de andere kant werd de consequentie van die analyse niet getrokken. Die zou immers betekenen dat aan de raad een keuze werd voorgelegd: meer budget beschikbaar stellen voor realisatie van het huidige takenpakket of het budget handhaven, maar daarvoor minder diensten en producten afnemen.

5.5 b / Onderzoek naar de sturingsrelatie Behalve de bedrijfsvoering werd ook de sturingsrelatie onderzocht. Paragraaf 3.9.b laat zien welke verbeterpunten dit onderzoek opleverde en op welke wijze het college en de organisatie met die verbeterpunten aan de slag gegaan zijn. In het licht van de focus van dit onderzoek (bepalen welke signalen zijn herkend en opgepakt), constateert de onderzoekscommissie dat de rapporten van Berenschot nadrukkelijk hebben geleid tot een verbeterproces als het gaat om de inrichting van de sturingsrelatie. Het signaal is dus opgepakt. Tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat de gemeente bij de implementatie er van werd ingehaald door de tijd. Het te verwachten positieve effect van de maatregelen, is (als gevolg van de financiële problemen die vanaf het najaar van 2008 duidelijk werden) nog niet zichtbaar geworden.

80

Raadsinformatiebrief over sturingsrelatie stichting Wel.kom, d.d. 20 augustus 2008, p.4.


48

5.6 / Jaarverslag 2007 stichting Wel.kom bevat duidelijk signaal, leidt evenwel niet tot actie Op 28 april 2008 bood stichting Wel.kom aan de gemeente het financiële jaarverslag 2007 aan. De directie van stichting Wel.kom concludeerde in dit verslag dat het financiële eindresultaat iets minder is dan in 2006. Het eigen vermogen is daarentegen niet aangetast.81 Uit het jaarverslag wordt duidelijk dat stichting Wel.kom in 2007 over een eigen vermogen beschikte van € 1.888.645.82 Voor de toenmalige accountmanager Wel.kom was de stabiele omvang van het eigen vermogen een belangrijk signaal dat de situatie niet acuut was. Zoals ook uit paragraaf 3.6 blijkt, werd het jaarverslag nauwelijks geanalyseerd, noch door de vakafdelingen, noch door de afdeling Financiën of Concerncontrol. Als het jaarverslag 2007 beter getoetst was toen het in april 2008 binnenkwam, had op dat moment al meer duidelijkheid kunnen bestaan over de slechte situatie bij Wel.kom. Het jaarverslag laat namelijk zien dat er in 2007 in feite sprake was van een verlies. Het resultaat bedroeg weliswaar € 166.921 euro positief, maar dit was inclusief een afkoopsom voor een nieuw automatiseringsprogramma ter hoogte van € 349.696 euro.83 Feitelijk was er hierdoor sprake van een verlies op de exploitatie van ongeveer € 150.000 euro.84 Dat verlies was, zo erkennen ambtelijk betrokkenen vanuit de gemeente Venlo achteraf, een belangrijk signaal dat de situatie bij stichting Wel.kom precair was. Het was bovendien een signaal dat de gemeente relatief eenvoudig had kunnen herkennen. Behalve op het financiële eindresultaat is de directie van stichting Wel.kom in het jaarverslag ook ingegaan op de normen die de gemeente Venlo heeft gesteld ten aanzien van solvabiliteit, rentabiliteit en liquiditeit. Uit het jaarverslag blijkt dat de solvabiliteit van stichting Wel.kom in 2007 boven de norm lag, maar de rentabiliteit en liquiditeit onder de norm.85 De onderzoekscommissie heeft vastgesteld dat dit vanuit de gemeente niet tot vervolgstappen heeft geleid.

5.7 / Rapport JC Consultancy blijft intern In de eerste maanden van 2008 werd voor de raad van toezicht duidelijk dat de problemen tussen de directie van Wel.kom en het management groter waren dan tot dan toe voorzien (zie paragraaf 4.1). De raad van toezicht zegt hierop een poging te hebben ondernomen om de problematiek helder in kaart te brengen door een onderzoek te laten uitvoeren. Deze uitleg wijkt af van die van de directie van stichting Wel.kom. In de lezing van de directie is het onderzoek namelijk het gevolg van een gezamenlijk verzoek aan de raad van toezicht van directie en management team. Beide laatsten beoogden objectiviteit na te streven door aan de raad van toezicht te vragen om problemen in kaart te laten brengen om zo tot oplossingen te kunnen komen. In beide lezingen is de samenwerking en stijl van leidinggeven tussen directie en management de kern van het probleem. De raad van toezicht besluit in maart 2008 een onderzoek uit te laten voeren. Het onderzoek is uitgevoerd door JC Consultancy en richtte zich op de interne organisatie van Wel.kom, de verhouding

81

Aanbiedingsbrief financieel jaarverslag 2007, d.d. 28 april 2008, kenmerk 9.45.01.00.941-HWA.

82

Het verschil in eigen vermogen tussen 2007 ( € 1.888.645) en 2005 ( € 192.846) is te verklaren door een herwaardering van

de panden ‘Centraal Bureau’, ‘Hoepel’ en ‘Sproetje’. Dit zorgt in 2007 voor een herwaarderingsreserve van € 1.480.000. 83

Financieel jaarverslag 2007, stichting Wel.kom, p. 15.

84


85



49

tussen directie en management en de verhouding tussen management en medewerkers.86 De resultaten werden op 4 juni 2008 aan de directie en op 30 juni 2008 aan de raad van toezicht gepresenteerd. Het onderzoeksrapport bevat een zeer kritische blik op stichting Wel.kom. Hoewel de interne verhoudingen bij Wel.kom in dit onderzoek geen onderwerp van onderzoek zijn, hecht de onderzoekscommissie er aan hier op te merken dat het onderzoek van JC Consultancy weliswaar volgens een gezamenlijke insteek van directie en management tot stand kwam, maar uiteindelijk een onderzoek werd waarin de raad van toezicht als enige opdrachtgever fungeerde. De voormalige directie van Wel.kom herkent zich niet in de uitkomsten van het onderzoek en distantieert zich van de uitkomsten. In het bijzonder is de voormalige directie verbolgen over de in hun ogen gebrekkige wederhoorprocedure over het rapport. De gemeente Venlo was niet bekend met dit onderzoek. Naar eigen zeggen is de portefeuillehouder pas in het najaar van 2009 over het bestaan van dit onderzoeksrapport geïnformeerd en ontving hij het rapport toen voor het eerst. Het rapport van JC Consultancy kan dus niet worden beschouwd als een signaal dat de gemeente Venlo had kunnen oppakken.

86

JC Consultancy heeft in dit onderzoek een zogenaamde BPI-scan uitgevoerd, waarin is gekeken naar drie aspecten:

1.

besturing en organisatie;

2.

primaire processen;

3.

informatisering en meetsystemen.


50

Gemeente aan het stuur. Raadsonderzoek naar de sturingsrelatie tussen de gemeente Venlo en stichting Wel.kom

Recommend Documents