Onderzoek en aanbevelingen gemeente Venlo

Weerstandsvermogen en Risicomanagement Onderzoek en aanbevelingen gemeente Venlo

Instelling BAZN de bestuursacademie Post HBDO opleiding Bachelor of Public Administration C.H. Wijnands F.J.L. Maas Studiebegeleider A. van Tuijl

Opdrachtgever Gemeente Venlo Postbus 3434 5902 RK Venlo

Mei 2006

Voorwoord Wij, Chantal Wijnands en Frank Maas, hebben aan de ‘BAZN de bestuursacademie’ de opleiding Hogere Bestuursdienstopleiding (HBDO) gevolgd en afgesloten. Chantal de afstudeerrichting algemeen juridische zaken en Frank de afstudeerrichting financiën. Als vervolg hierop is het mogelijk af te studeren aan de Post-HBDO opleiding ‘Bachelor of Public Administration’. Deze scriptie vormt de basis voor de afsluiting van de opleiding Bachelor of Public Administration. De gemeente Venlo heeft in de financiële verordening opgenomen dat eens per raadsperiode (bijstelling van) een nota weerstandsvermogen en risicomanagement wordt samengesteld. De nota weerstandsvermogen en Risicomanagement moet in 2006 worden gerealiseerd. Voor het samenstellen van een goede beleidsnota is eerst inzicht nodig in het aanwezige weerstandsvermogen en risicomanagement binnen de gemeente Venlo. Het door ons uitgevoerde onderzoek dient hierdoor twee doelen. Enerzijds als afstudeeropdracht en anderzijds zal het onderzoek dienen als input voor de uiteindelijke samenstelling van de nota weerstandsvermogen en risicomanagement en de verdere procesinvulling hiervan binnen de gemeente Venlo. Inzicht in het weerstandsvermogen en risicomanagement is essentieel voor een financieeleconomisch gezonde organisatie. Het ontbreken van dit inzicht of het niet op de juiste wijze inbedden van de processen kan een nadelige invloed hebben op de continuïteit van de bedrijfsvoering. Tevens is het instrument ons inziens noodzakelijk voor de realisatie van de door de raad vastgestelde programma’s en beleidsdoelen. Afsluitend willen wij de gemeente Venlo bedanken voor de mogelijkheid die ons geboden is om af te kunnen studeren voor de opleiding Bachelor of Public Administration. Daarnaast willen wij alle medewerkers van de gemeente Venlo bedanken die betrokken zijn geweest bij het realiseren van onze afstudeeropdracht. Een bijzonder woord van dank gaat uit naar de heer J. Pasmans en de heer A. van Tuijl. De heer Pasmans als opdrachtgever van de gemeente Venlo en als begeleider binnen de gemeente. De heer A. van Tuijl voor zijn goede begeleiding tijdens de afstudeerperiode. Tegelen, mei 2006

Someren, mei 2006

Chantal Wijnands

Frank Maas

Samenvatting Het onderwerp weerstandsvermogen en risicomanagement staat meer dan ooit in de belangstelling. Dit is onder meer het gevolg van toenemende druk uit de omgeving. Ook de gemeente Venlo wil inzicht hebben in het vormgeven van een gestructureerd proces van identificeren, analyseren, managen en rapporteren van risico’s op alle niveaus in de organisatie. Alvorens het onderzoek bij de Gemeente Venlo te starten hebben wij het theoretische kader onderzocht. Met name de weten regelgeving, de bestuurlijke relevantie en definities met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement komen aan bod. Het theoretisch kader is van belang om de juiste vraagstellingen te formuleren voor het onderzoek dat wij hebben uitgevoerd binnen de organisatie, bij de gemeenteraad en vijf andere gemeenten. Daarnaast hebben wij aan de hand van een aantal documenten van de Gemeente Venlo onderzocht hoe in de gemeente Venlo het weerstandsvermogen en risicomanagement is geregeld. Het rapport, zoals het voor u ligt, is op de volgende wijze ingedeeld: •

Probleemstelling:

Hoofdstuk 1

•

Theoretisch kader:

Hoofdstuk 2 t/m 4

•

Vergelijkend onderzoek andere gemeenten

Hoofdstuk 5

•

Onderzoek gemeente Venlo

Hoofdstuk 6

•

Conclusies en aanbevelingen

Hoofdstuk 7

De conclusies en aanbevelingen lopen als een rode draad door het hele rapport. Wij hebben deze keuze gemaakt om de lezer direct te betrekken bij de conclusies en aanbevelingen zoals wij die op dat moment hebben gedaan. De algehele conclusie is dat er meer in de organisatie aanwezig is wat een relatie heeft met weerstandsvermogen en risicomanagement dan wordt gedacht. Managen van risico’s gebeurt, weliswaar vaak onbewust, actiever dan men denkt. Het ontbreekt veelal aan een integrale benadering, afstemming en kennis van de verschillende instrumenten en vaardigheden. Het monitoren, het inhoudelijk volgen van de risico’s, het formuleren en concreet uitvoeren van beheersmaatregelen vindt te weinig plaats. Al deze onderdelen moeten samengebracht worden in een visie. Het is namelijk van belang om eerst over de strategie na te denken voordat begonnen wordt met de invoering van weerstandsvermogen en risicomanagement. De gemeente Venlo moet vooraf aangeven waarom zij aan weerstandsvermogen en risicomanagement wil doen en hoe dit wordt vormgegeven om de gestelde doelen te bereiken. De regels moeten hierbij eenvoudig, helder en duidelijk zijn. Het heeft vooral te maken met houding, gedrag en beleving. Een kwaliteitsslag is te maken door het

cultuuraspect aan te pakken door middel van opleiding, training, bewustwording en een scherpe formulering van doelen (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). De aanwezige instrumenten moeten ook daadwerkelijk gebruikt en toegepast worden. De interviews binnen de organisatie, het vergelijkend onderzoek met andere gemeenten en de ingevulde vragenlijst van de raadsleden hebben een belangrijke rol gespeeld om inzicht en duidelijkheid te krijgen hoe wordt omgegaan of dient te worden omgegaan met risicomanagement en weerstandsvermogen. In hoofdstuk 7 van dit rapport is een opsomming opgenomen van alle conclusies en aanbevelingen. Deze conclusies en aanbevelingen kunnen allen herleid worden tot onderstaande hoofdlijnen: 1.

Formuleren van een risicomanagementstrategie (inclusief weerstandsvermogen) waarin een uiteenzetting wordt gegeven van de visie en beleid van weerstandsvermogen en risicomanagement voor de gemeente Venlo.

2.

De gemeenteraad is het kaderstellende orgaan voor het formuleren van de risicomanagementstrategie.

3.

In de uitwerking van het beleid de volgende aspecten benoemen: •

doelstelling risicomanagement;

•

de wijze waarop risicomanagement binnen de gemeente Venlo moet worden vormgegeven inclusief een uitspraak over de risicobereidheid;

•

een heldere beleidslijn formuleren inzake risico’s, weerstandscapaciteit en de relatie tot beiden;

•

rollen en verantwoordelijkheden met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement vastleggen;

• 4.

opstellen van verzekeringsbeleid.

De gemeenteraad de keuze voorleggen of het beleid met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement uiteengezet moet worden in de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting oftewel in een separate beleidsnota weerstandsvermogen en risicomanagement.

5.

De gemeenteraad de keuze voorleggen of de risiconota grondbedrijf geïntegreerd moet worden in de nota of paragraaf weerstandsvermogen of risicomanagement of in een separate beleidsnota grondbedrijf.

6.

De Planning en Control cyclus zodanig inrichten dat de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement een vast onderdeel vormt van alle instrumenten uit de Planning en Control cylclus.

7.

Risicomanagement nadrukkelijk betrekken in het proces van de doorontwikkeling van de organisatie.

Inhoudsopgave

1

Inleiding.............................................................................................................................. 1

1.1

Probleemstelling.................................................................................................................. 1

1.1.1

Doelstelling.......................................................................................................................... 1

1.1.2

Vraagstelling........................................................................................................................ 1

1.2

Gemeente Venlo.................................................................................................................. 2

1.2.1

Identiteit............................................................................................................................... 2

1.2.2

De organisatie ..................................................................................................................... 2

2

Achtergronden................................................................................................................... 4

2.1

Wet- en regelgeving ............................................................................................................ 4

2.2

Provinciaal toezicht.............................................................................................................. 5

2.3

Gemeentelijk beleid ............................................................................................................. 7

2.4

Bestuurlijke relevantie ......................................................................................................... 8

3

Weerstandsvermogen ..................................................................................................... 11

3.1

Weerstandsvermogen ....................................................................................................... 11

3.1.1

Definiëring weerstandsvermogen ...................................................................................... 11

3.2

Risico’s .............................................................................................................................. 12

3.2.1

Definiëring risico’s ............................................................................................................. 12

3.2.2

Risicofactoren.................................................................................................................... 13

3.3

Weerstandscapaciteit ........................................................................................................ 15

3.3.1

Definiëring weerstandscapaciteit ....................................................................................... 15

3.3.2

Elementen weerstandscapaciteit ....................................................................................... 15

4

Risicomanagement(beleid)............................................................................................. 17

4.1

Definiëring risicomanagement(beleid) ............................................................................... 17

4.2

Basisstappen risicomanagement....................................................................................... 18

4.3

Taken en verantwoordelijkheden....................................................................................... 23

5

Vergelijkend onderzoek gemeenten .............................................................................. 24

5.1

Onderzoeksmethode ......................................................................................................... 24

5.2

Feitenonderzoek................................................................................................................ 25

5.2.1

Beschikbaarheid gegevens ............................................................................................... 25

5.2.2

Feitenanalyse .................................................................................................................... 26

5.3

Praktijkonderzoek.............................................................................................................. 30

6

Weerstandsvermogen en risicomanagement gemeente Venlo ................................... 35

6.1

Onderzoeksmethode ......................................................................................................... 35

6.2

Planning- en Controlcyclus................................................................................................ 36

6.3

Risico’s .............................................................................................................................. 39

6.4

Weerstandscapaciteit ........................................................................................................ 45

6.5

Nota Grondbedrijf .............................................................................................................. 57

6.6

Risicomanagement(beleid) gemeente Venlo..................................................................... 62

6.6.1

Overdragen van risico’s door het afsluiten van verzekeringen .......................................... 63

6.6.2

Accepteren van risico’s door het financieren van de consequenties ................................. 64

6.6.3

Beheersen van risico’s ...................................................................................................... 65

6.6.4

Rollen en verantwoordelijkheden....................................................................................... 69

6.6.5

Bevordering van risicomanagement binnen de gemeente Venlo....................................... 70

6.6.6

Organisatieverandering ..................................................................................................... 71

7

Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................ 73

7.1

Theoretische gedeelte ....................................................................................................... 73

7.1.1

Conclusies......................................................................................................................... 73

7.1.2

Aanbevelingen................................................................................................................... 75

7.2

Onderzoek Gemeenten ..................................................................................................... 75

7.2.1

Conclusies......................................................................................................................... 75

7.3

Onderzoek gemeente Venlo.............................................................................................. 77

7.3.1

Conclusies......................................................................................................................... 77

7.3.2

Aanbevelingen................................................................................................................... 78

8

Literatuurlijst ................................................................................................................... 82

Bijlage 1

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) .....................B1

Bijlage 2

Vragenlijst organisatie ....................................................................................................B4

Bijlage 3

Resultaat vragenlijst raadsleden (vragen en antwoorden) ..........................................B8

Bijlage 4

Resultaat vragenlijst gemeenten (vragen en antwoorden) ........................................B13

Bijlage 5

Begroting 2004: Paragraaf weerstandsvermogen en grondbeleid............................B20

Bijlage 6


Bijlage 7


Bijlage 8

Delen van het Onderzoeksrapport De programmabegroting ontRAADseld.............B60

Bijlage 9

Overzicht verzekeringspolissen gemeente Venlo ......................................................B63

1

Inleiding

1.1

Probleemstelling

1.1.1

Doelstelling

Inzicht in het weerstandsvermogen en hoe worden de risico’s beheerst en gemanaged binnen de gemeente Venlo.

1.1.2

Vraagstelling

Bij het onderzoek zullen de volgende onderzoeksvragen beantwoord worden: •

Welke achtergronden spelen bestuurlijk, financieel en juridisch een rol? Toelichting: deze onderzoeksvraag behelst een (literatuur) onderzoek dat zich met name richt op o.a. de volgende onderdelen:

•

1.

weten regelgeving;

2.

provinciaal toezicht;

3.

gemeentelijk beleid;

Wat wordt verstaan onder weerstandsvermogen (risico’s en weerstandscapaciteit) en risicomanagement?

•

Hoe gaan andere gemeenten om met weerstandsvermogen en risicomanagement(beleid)? Toelichting: Het betreft een vergelijkend onderzoek met 5 gemeenten (een onderzoek naar hoe doen andere gemeenten het m.b.t. deze onderdelen en wat kunnen wij hieruit leren).

•

Welke risico’s worden beschreven en op welke wijze wordt hiermee omgegaan binnen de gemeente Venlo? Toelichting: deze onderzoeksvraag richt zich met name op de reeds geïdentificeerde risico’s binnen de gemeente Venlo en hoe wordt hiermee omgegaan? Het gaat hierbij niet om een nieuwe inventarisatie van risico’s.

•

Hoe wordt binnen de gemeente Venlo omgegaan met weerstandscapaciteit?

•

Hoe wordt binnen de gemeente Venlo omgegaan met risicomanagement(beleid)?

Weerstandsvermogen en Risicomanagement

1

1.2

Gemeente Venlo

1.2.1

Identiteit

De gemeente Venlo is een gemeente van 92.000 inwoners. De gemeente omschrijft zichzelf als volgt1: “het hart van een regio, waar economie en natuur elkaar ontmoeten en versterken, het centrum van een zich sterk ontwikkelende industrieel - logistieke regio, temidden van de rust van het beboste hoogterras en de steilrand in het oosten, de levendige Maas als slagader en het landelijk gebied in het westen”. Als 'hoofdstad' van Noord Limburg vervult Venlo een regionale functie waar het gaat om wonen, winkelen, gezondheidszorg, (hoger en beroeps)onderwijs, recreatie en toerisme, cultureel aanbod en sport!

1.2.2

De organisatie

De organisatie heeft een formatie - omvang van 885 fte’s waarvan 40 fte’s een tijdelijk karakter hebben2. Het huidige besturingsmodel wordt gehanteerd vanaf 1 januari 2001. De organisatie van de gemeente Venlo wordt vormgegeven vanuit de volgende (be)sturingsprincipes3: •

Integraal management.

•

De toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden zo laag mogelijk in de organisatie binnen een concern – diensten model op basis van het principe “decentraal, tenzij….”.

•

Scheiding van beleid- en uitvoering op basis van een klant(vraag-) gerichte organisatie.

•

Versterking van de regierol.

•

Het heldere samenspel tussen lijnen projectorganisatie.

Centraal staan integraal management en klant- en vraaggerichte oriëntatie. Deze twee principes hebben enerzijds de keuze voor een concern - diensten model bepaald waarbij de afdelingshoofden de integraal managers zijn en anderzijds voor een structurering in één beleidsdienst en twee uitvoerende diensten waarbij de aansturing vanuit de omgeving en de klant in belangrijke mate bepalend is voor de productie. De integraal manager is verantwoordelijk voor het leveren van de producten die tot zijn taakgebied behoren. Hij draagt er zorg voor dat bij het opstellen van integrale beleidsadviezen in voldoende mate rekening is gehouden met de kaders die door bestuur en het Gemeentelijk Managementteam zijn gesteld. De integraal manager zorgt voor een goede afweging van beleidsinhoudelijke elementen, middelen en bestuurlijke aspecten en voor de daarvoor noodzakelijke contacten.

1 2

2

Website gemeente Venlo: www.venlo.nl onderdeel Cultuur en Historie Raadsinformatiebrief “Formatieve sterkte begroting 2006” nr. 2005-131


Het sturingsprincipe van integraal management wordt in de gemeente Venlo vorm gegeven binnen het concern – diensten model. De diensten zijn verantwoordelijk voor de levering van de producten conform de begroting. Afstemming vindt plaats in het overleg van gemeentesecretaris en directeuren, het Gemeentelijk Managementteam. Daartoe worden zij ondersteund door de staf concern, inclusief bestuursondersteuning, waarin de coördinatie van beleid en de afstemming van de middelen plaats vindt. Binnen concern zijn de taken samengebracht die om principiële redenen centraal moeten zijn geregeld. Het concern heeft de taak van beleidsondersteuning, integratie, coördinatie en control. Alle overige activiteiten zijn gedecentraliseerd naar de diensten, tenzij om pragmatische redenen centrale organisatie geboden is. De pragmatische redenen hebben te maken met de omvang van de functie, de afstemming tussen de verschillende onderdelen, effectiviteit en doelmatigheid.

Figuur 1.1: Organogram gemeente Venlo Gemeenteraad

Griffie College van Burgemeester en Wethouders

Gemeentesecretaris Concern

Publiekszaken en Facilitaire Zaken

Stadsbeleid

Stadsbeheer

Brandweer

Op dit moment wordt door de gemeente Venlo gewerkt aan een organisatievisie. In deze visie staat op hoofdlijnen hoe de gemeentelijke organisatie zich de komende jaren moet ontwikkelen. Het is de bedoeling dat in de eerste helft van 2006 de organisatievisie definitief wordt vastgesteld.

3

Besturingsmodel gemeente Venlo, augustus 2000


3

2

Achtergronden

2.1

Wet- en regelgeving

Per 7 maart 2002 is het dualistisch stelsel in werking getreden. Het dualistisch stelsel betekent dat er een nadrukkelijke scheiding is aangebracht tussen de verschillende politieke bestuursorganen. In het dualistisch stelsel wordt aan de gemeenteraad de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol toegekend. De uitvoerende rol is voor het college van B&W. De Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) geven de randvoorwaarden voor de begroting en de jaarstukken met als doel het bevorderen van een verantwoord democratisch proces en ter ondersteuning van de te maken afwegingen door de gemeenteraad. Het BBV bevat de uitgewerkte regelgeving voor onder andere het opstellen van de begroting, jaarstukken, de financiële positie, waardering activa en informatie voor derden. Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zegt het volgende over het weerstandsvermogen van de gemeente.

Artikel 11 1.

Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a.

De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

b.

Alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

2.

De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a.

Een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

b.

Een inventarisatie van de risico’s;

c.

Het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s;

Conclusie

Art. 11 lid 1, onderdeel b laat ruimte voor interpretatieverschillen. Wat wordt verstaan onder geen maatregelen? Beoogd de wetgever dat alleen die risico’s worden benoemd waarvoor geen beheersmaatregelen zijn getroffen en welke financiële gevolgen kunnen hebben? Of gaat het om specifieke risico’s waarvoor wel beheersmaatregelen zijn getroffen maar waarvoor geen financiële middelen zijn gereserveerd?

Naast genoemde bepaling schrijven de artikelen 9 (begroting) en 26 (jaarverslag) van het BBV voor dat zowel bij de begroting als het jaarverslag een paragraaf wordt opgenomen over het weerstandsvermogen. In de toelichting is tevens opgenomen dat het bedrag voor onvoorzien in relatie tot het 4


weerstandsvermogen gezien moet worden, c.q. onderdeel uitmaakt van de weerstandscapaciteit. Met andere woorden het bedrag voor onvoorzien kan niet meer als een zelfstandig onderdeel gezien worden.

Conclusie

Op basis van bovenstaande regelgeving is de noodzaak aanwezig tot: •

Opname van de paragraaf weerstandsvermogen in de programmabegroting en jaarverslag.

De te hanteren beleidslijnen kunnen uiteengezet worden in een nota weerstandsvermogen. De volgens het BBV voorgeschreven paragraaf informeert dan vooral de uitvoering en toepassing van het beleid zoals opgenomen in de nota. Op basis van de weten regelgeving is het ook mogelijk om niet met een nota te werken, maar om de beleidsmatige contouren en de uitvoering beide in de paragraaf weerstandsvermogen op te nemen.

Conclusie

In de paragraaf weerstandsvermogen kunnen zowel de beleidsmatige contouren als de uitvoering van deze contouren worden opgenomen. Het samenstellen van een separate nota weerstandsvermogen, is op basis van de regelgeving, niet noodzakelijk.

Aanbeveling

De Planning en Control cyclus zodanig inrichten dat de paragraaf weerstandsvermogen een vast onderdeel vormt van de instrumenten uit de Planning en Control cyclus. Dit betekent naast de verplichte onderdelen (begroting en jaarverslag) de paragraaf eveneens opnemen in de kadernota en programmarapportages.

2.2

Provinciaal toezicht

In “Financiële verkenningen 2004, kerngegevens gemeentefinanciën 2004” van de provincie Limburg wordt weerstandsvermogen omschreven als het vermogen om financiële tegenvallers op te vangen.

Conclusie

De Provincie Limburg omschrijft weerstandsvermogen als het vermogen c.q. de mogelijkheden om enkel financiële tegenvallers op te vangen. Het gaat hierbij niet om het vermogen risico’s te beheersen en het organiseren van de processen welke hiermee te maken hebben. Weerstandsvermogen is een onderdeel van risicomanagement (imagoschade behoort bijvoorbeeld niet tot het weerstandsvermogen maar kan wel behoren tot risicomanagement).

In het kader van het financiële toezicht worden door Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg minimum eisen gesteld aan de omvang van het weerstandsvermogen. Weerstandsvermogen en Risicomanagement

5

Dit betekent dat bij de beoordeling van de jaar- en meerjarenbegroting bezien wordt of aan de criteria wordt voldaan. De kernpunten bij de beoordeling van de begroting en meerjarenraming, in het kader van het weerstandsvermogen, focussen zich op de volgende onderdelen:

Algemene reserve De provincie Limburg acht het wenselijk dat door de raad een reservebeleid wordt geformuleerd, waarin de noodzakelijke omvang van de algemene reserve wordt aangegeven, mede in relatie tot de aanwezige risico's en de aanwezigheid van specifieke voorzieningen. Als indicatie voor de noodzakelijke omvang hanteert de provincie Limburg een norm welke gebaseerd is op 10% van het genormeerde uitgavenniveau4, waarbij het percentage in de grote gemeenten enige neerwaartse bijstelling kan ondergaan. De financiële verhoudingswet (Fvw), artikel 12, bepaalt dat een gemeente, wil zij in aanmerking komen voor een aanvullende uitkering, de uitgaven en inkomsten aan een aantal voorwaarden moeten voldoen. De procedure welke geldt om in aanmerking te komen voor deze aanvullende uitkering wordt de artikel 12-procedure genoemd. In het kader van deze artikel 12procedure geldt voor de algemene reserve een absoluut minimum van 2% van het genormeerd uitgavenniveau. In het kader van het toezicht vindt de Provincie Limburg 2% een te laag niveau.

Onvoorzien Voor de post onvoorziene uitgaven hanteert de provincie de norm, zoals dat voor de eerder genoemde artikel 12-procedure wordt aangegeven. Thans is de norm gesteld op 0,6% van het genormeerde uitgavenniveau.

Ontwikkeling van het weerstandsvermogen In het kader van het toezicht vormt de provincie Limburg zich een beeld van de financiële positie van de gemeente door de hoogte van de weerstandscapaciteit te relateren aan het specifieke risicoprofiel, waarbij het risicoprofiel een typisch pakket risico's van die gemeente is, waarvoor veelal geen voorziening kan worden getroffen. De provincie maakt hierbij een onderverdeling in twee soorten risico’s: •

Strategische risico’s: Bij strategische risico’s gaat het veelal om risico’s samenhangend met onderwerpen zoals grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek-private samenwerking (pps), sociale structuur (bij neergaande conjunctuur).

•

Reguliere risico’s: Het gaat hierbij om risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn.

4

Genormeerd uitgavenniveau: dit is de waarde gelijk aan de uitkomst van alle verdeelmaatstaven zoals opgenomen in de algemene uitkering, waaronder de negatieve inkomstenmaatstaf, plus de volledige ozbcapaciteit (100% waarde) plus de verfijningsuitkeringen.

6


Strategische risico’s doen zich voor zowel op de korte als de middellange en lange termijn. Wanneer deze risico’s niet goed te kwantificeren zijn, dan vindt de provincie Limburg verwerking in de risicoparagraaf nodig. De provincie Limburg hanteert als toetsingskader dat de strategische risico’s door de gemeente opgevangen moeten kunnen worden door de weerstandscapaciteit aan te spreken. Voor reguliere risico’s moeten toereikende voorzieningen worden getroffen of verzekeringen worden afgesloten en is geen buffer in de vorm van weerstandscapaciteit nodig. De provincie Limburg verdeeld de weerstandscapaciteit in een structureel en een incidenteel deel. De structurele weerstandscapaciteit is de capaciteit met behulp waarvan een (meerjarig) materieel evenwicht in de begroting kan worden gewaarborgd of gerealiseerd. Het gaat om het structurele saldo van de begroting, de onbenutte belastingcapaciteit, de post onvoorzien (indien structureel aanwezig) en de toegestane mogelijkheid 1/30 deel van de algemene reserve aan te wenden als algemeen "structureel" dekkingsmiddel. Indien het eigen vermogen van de gemeente geheel of gedeeltelijk als financieringsmiddel is ingezet en de daarover gecalculeerde rentebaten (deels) zijn ingezet als structureel dekkingsmiddel moet de omvang van de weerstandscapaciteit hiervoor neerwaarts worden aangepast. De incidentele weerstandscapaciteit omvat de vrij aanwendbare reserves die in het algemeen kunnen worden ingezet om tegenvallende rekeninguitkomsten en strategische risico's op te vangen. Indien de bespaarde rente van de reserves als structureel dekkingsmiddel is gebruikt dan zal de inzet van reserves gevolgen hebben voor de omvang van de structurele weerstandscapaciteit door het verminderen van deze rentebaten.

2.3

Gemeentelijk beleid

In de financiële verordening van de gemeente Venlo, gewijzigd vastgesteld door de gemeenteraad d.d. 30 november 2005, staat het volgende vermeld:

Artikel 17 1.

Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota weerstandsvermogen en risicomanagement aan. In deze nota wordt ingegaan op het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. In de nota wordt tevens de gewenste weerstandscapaciteit bepaald. De raad stelt de nota vast binnen twee maanden nadat de nota is aangeboden.

2.

Het college geeft in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken aan de risico’s die van materieel belang zijn en een inschatting van de kans dat deze risico’s zich


7

voordoen. Het college brengt hierbij in elk geval de risico’s in beeld en actualiseert de risico’s genomen in de nota bedoeld in het eerste lid.

Conclusie

De basis voor het opstellen van een nota weerstandsvermogen en risicomanagement is opgenomen in de financiële verordening van de gemeente Venlo. Het gemeentelijk beleid schrijft voor dat in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement wordt ingegaan op risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen , voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. De verordening schrijft een breder beleid voor dan wettelijk noodzakelijk is met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement.

Aanbeveling

De gemeenteraad de keuze voor te leggen of het beleid met betrekking tot het weerstandsvermogen uiteengezet moet worden in de paragraaf weerstandsvermogen oftewel in een separate nota weerstandsvermogen en risicomanagement.

2.4

Bestuurlijke relevantie

De volgende passage is een citaat uit het boek “de staat van de gemeente, op weg naar een handzame landelijke gemeentemonitor” van prof. dr. Harrie Aardema en prof. dr. Arno Korsten.

“Burger als belastingbetaler De burger als belastingbetaler mag eisen dat het belastinggeld niet over de balk gesmeten wordt. Dat wil zeggen: de overheid moet efficiënt en effectief werken. Overheidsorganisaties moeten financieel en anderszins op orde zijn, overheidsfunctionarissen moeten doen waarvoor ze zijn.” Het handelen van de overheid is belangrijk voor inwoners van een gemeente. Inwoners moeten vertrouwen hebben dat de vanuit hun midden gekozen volksvertegenwoordigers (gemeenteraad) datgene doen waarvoor ze gekozen zijn (kaderstellend en controlerend). Dit betekent dat de gemeenteraad ook instrumenten in handen moet krijgen om deze kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen oefenen. In onderstaande alinea wordt nader uiteengezet wat de rol is van de gemeenteraad in relatie tot het weerstandsvermogen en waarover hij beslist. De raad is verantwoordelijk voor een sluitende (meerjaren)begroting. Een precies sluitende begroting zonder weerstandsvermogen betekent dat iedere financiële tegenvaller een probleem gaat opleveren. Het realiseren van de door de raad vastgestelde programma’s en daarmee het beleid van de gemeente kan daardoor onder druk komen te staan. Het aanwezig zijn van een financiële buffer voor het opvangen van problemen is gewenst om niet direct geconfronteerd te worden met het bijstellen 8


van de doelstellingen. Er is geen vaste normering voor het vaststellen van een dergelijke buffer. De hoogte van de noodzakelijke buffer is mede afhankelijk van de risico’s die een gemeente loopt en hoe de risico’s beheerst en gemanaged worden. De gemeenteraad kan zelf beleid vaststellen hoe om te gaan met risico’s en wat een passende omvang van het weerstandsvermogen moet zijn. Vaak wordt hierbij alleen naar de financiële component gekeken. Ook voor de gemeenteraad kan het belangrijk zijn dat risico’s, naast de financiële component, ook vanuit een breder perspectief worden bekeken (imago, vertrouwen). De gemeente, lees gemeenteraad, dient aan te geven welke risico’s er spelen, welke capaciteit (middelen) er beschikbaar is bij tegenvallers en wat het beleid is ten aanzien van de risico’s, de capaciteit en de relatie tussen beide. Er dient niet alleen rekening gehouden te worden met de wettelijke voorschriften, maar ook met de richtlijnen en normen ten aanzien van het weerstandsvermogen dat de toezichthouder stelt. Het wettelijk kader geeft de beleidslijnen aan waar de raad zich over dient te buigen. Op basis hiervan kan de gemeenteraad controleren door het college van B&W verantwoording af te laten leggen over de wijze waarop zij de risico’s gemanaged hebben.

Conclusie

De gemeenteraad is het kaderstellende orgaan als het gaat om het formuleren van een eigen strategie (visie en beleid) inzake weerstandsvermogen en risicomanagement. In bovenstaande passage wordt aangegeven dat het gaat om het vermogen risico’s te beheersen zonder het bijstellen van vastgestelde bestuurlijke doelstellingen. De gemeenteraad is zelf vrij om hier concreet invulling aan te geven.

Raadsleden bevestigen dat zij een kaderstellende rol hebben als het gaat om het formuleren van een eigen strategie (visie en beleid) inzake weerstandsvermogen en risicomanagement. Hierbij wordt door de raadsleden aan de volgende kaders gedacht: •

kader ten aanzien van risico’s;

•

grote van financieel vermogen dat hiervoor wordt weggezet;

•

welke onderdelen vallen onder het weerstandsvermogen en risicomanagement;

•

bepaling omvang weerstandscapaciteit;

•

uitgangspunten vaststellen t.a.v. rapportage en verantwoording aan de raad;

•

uitspraken over tijdstip wanneer college dient te rapporteren.

Uit de antwoorden van de raadsleden blijkt tevens dat zij de huidige weerstandsparagraaf waar de risico’s beschreven worden als voldoende beoordelen voor hun kaderstellende- en controlerende taak. De paragraaf weerstandsvermogen geeft over het algemeen voldoende aanleiding tot discussie in de raad. De concreetheid van de paragraaf zou verbeterd kunnen worden en tevens wordt verwezen


9

naar het onderzoeksrapport van de rekenkamer “de programmabegroting ontRAADseld” waar onderzoek is gedaan naar de programmabegroting (bijlage 8). De raadsleden vinden dat het weerstandsvermogen voldoende moet zijn om niet direct geconfronteerd te worden met het bijstellen van doelstellingen en het aanpassen van impulsen bij programma’s. Hierbij wordt aangegeven dat de nadruk ligt op het woord “direct”. Als het op langere termijn noodzakelijk is om doelstellingen bij te stellen kan de raad daarop tijdig anticiperen. Fluctuatie in doelstellingen is niet wenselijk en schept onduidelijkheid voor bestuur en burger. De ruimte moet aanwezig zijn om strategisch te bezien hoe omgegaan wordt met een risico. Het ene risico dient onmiddellijk aangepakt en bijgesteld te worden terwijl een ander risico niet meteen hoeft te leiden tot bijstelling van een programma. In hoofdstuk 6 wordt verder ingegaan op het onderzoek onder de raadsleden. Daarnaast treft u in bijlage 3 het vragenformulier aan en een totaaloverzicht van de gegeven antwoorden.

10


3

Weerstandsvermogen

3.1

Weerstandsvermogen

3.1.1

Definiëring weerstandsvermogen

Zoals in hoofdstuk 2 is vermeld wordt in artikel 11 lid 1 van het BBV weerstandsvermogen als volgt omschreven: Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a.

De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

b.

Alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Schematisch kan het weerstandsvermogen als volgt worden weergegeven:

Figuur 3.1: schematische weergave weerstandsvermogen

Risico's

Weerstandscapaciteit

Samenloop van risico's

Flexibiliteit Weerstandsvermogen

Indien weerstandsvermogen aanwezig is wordt voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot directe begrotingsmaatregelen zoals bezuinigingen of inkomstenverhogende maatregelen. Op deze wijze wordt voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot het aanpassen van het door de gemeenteraad vastgestelde beleidskader en het aanpassen van vastgestelde programmadoelstellingen. Het weerstandsvermogen kan betrekking hebben op: •

het vermogen de consequenties te kunnen dragen van een financiële tegenvaller voor het begrotingsjaar zelf. Dit wordt het statisch weerstandsvermogen genoemd;

•

de consequenties van een financiële tegenvaller voor meerdere begrotingsjaren. Dit wordt het dynamisch weerstandsvermogen genoemd;


11

Voorbeeld: Tegenvaller kan zijn dat er in gebouwen van de gemeente asbest wordt gevonden en onmiddellijke sanering noodzakelijk is. Indien de gemeente voldoende weerstandsvermogen heeft, betekent dit dat de sanering kan worden bekostigd door de algemene reserve aan te spreken. Heeft de gemeente niet voldoende weerstandsvermogen, dan betekent het bijvoorbeeld dat de geplande bouw van een school moet worden uitgesteld.

3.2

Risico’s

3.2.1

Definiëring risico’s

Een duidelijke definiëring van risico’s is niet terug te vinden in de regelgeving van het weerstandsvermogen en risicomanagement. Wel geeft de toelichting bij artikel 11 van het BBV met betrekking tot risico’s het volgende aan: De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen, zijn die risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Reguliere risico’s – risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn – maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Het gaat hierbij niet alleen om negatieve risico’s, ook positieve risico’s dienen hierbij genoemd te worden. Voorbeelden van risico’s die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen horen zijn ondernemersrisico’s (of bedrijfsrisico’s) en hangen vooral samen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek – private samenwerking (PPS), sociale structuur (bij neergaande conjunctuur) en open-einde regelingen.

Conclusie

Een definiëring van risico’s is in de regelgeving niet duidelijk omschreven. Wel wordt in het BBV aangegeven dat reguliere risico’s geen deel uitmaken van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Voor een gemeente kunnen deze risico’s net zo belangrijk zijn om te kunnen bepalen of de juiste beheersmaatregelen getroffen zijn. Immers een risico kan wel verzekerd zijn, maar de vraag is en blijft of het risico niet onderverzekerd is of dat men een te hoog eigen risico neemt. Deze afweging zou wel gemaakt moeten worden in het kader van risicomanagement.

In de literatuur worden risico’s op meerdere manieren omschreven. Wij beperken ons hier tot de volgende definitie:

Een risico is een kans op het optreden van een gebeurtenis met een bepaald gevolg dat een positief of negatief effect (= schade) kan veroorzaken. De kans dat een gebeurtenis zich voordoet en de mate waarin het gevolg zich voordoet zijn onzeker.

12


Voorbeeld: Indienen van een planschadeclaim of het ontvangen van een hoger dividend van het energiebedrijf. Of dit zal plaatsvinden, is niet zeker, en ook de mogelijke gevolgen zijn niet zeker en zullen binnen een bandbreedte liggen volgens een bepaalde kansverdeling.

3.2.2

Risicofactoren

Risicofactoren kunnen de doelstellingen van de gemeente en de belangen van belanghebbenden bedreigen. Het BBV maakt hierbij slechts een onderverdeling op hoofdlijnen, namelijk: •

financiële risico’s;

•

risico’s op eigendommen;

•

risico’s die samenhangen met de interne organisatie.

Er zijn echter vele bronnen van risico’s, zowel binnen als buiten de organisatie, die elkaar bovendien (kunnen) beïnvloeden. Hierbij dient een organisatie zich af te vragen of wel de juiste risico’s in beeld worden gebracht. Het kan zijn dat de organisatie belangrijke risico’s over het hoofd ziet of risico’ s verkeerd inschat, waardoor zij niet de juiste prioriteit aanbrengt in haar stelsel van beheersmaatregelen. Met ander woorden: het interne beheersingssysteem van de organisatie kan mogelijk niet goed afgestemd zijn op het risicoprofiel van de organisatie. Door veranderingen in het risicoprofiel van de organisatie te monitoren kan het interne beheersingssysteem in continuïteit worden aangepast aan veranderde omstandigheden. De organisatie is dan blijvend “in control”. Een gedegen analyse van de gemeente, haar bedrijfsvoering en haar omgeving legt de basis voor het risicoprofiel. Hierbij spelen een aantal belanghebbenden een rol, zoals werknemers, inwoners van de gemeente en het Rijk. Belangen van een inwoner kunnen bijvoorbeeld veiligheid, goede infrastructuur, goede openbare voorzieningen en lage gemeentelijke belastingen zijn. Het belang van het Rijk is o.a. handhaving van weten regelgeving en de financiële positie. De processen, de organisatie-inrichting en projecten zijn niet alleen van belang om de missie en de doelstellingen van de gemeente te doorgronden en te kunnen begrijpen, maar ook om risicofactoren te identificeren en de daaruit voortvloeiende gevolgen. Het is van belang om op integrale wijze de interne en externe omgeving te blijven monitoren op mogelijke gebeurtenissen die van invloed kunnen zijn op het behalen van de doelstellingen van de organisatie. In onderstaand schema zijn typische bronnen van risico’s opgenomen.


13

Figuur 3.2: Schematisch overzicht van typische factoren van risico’s

Extern Intern

Economisch Publiek/ maatschappelijk

Orginisatorisch

RISICO

Natuur

Juridisch

Politiek / bestuurlijk

Middelen

Personeel

Belanghebbenden

Conclusie

De in de BBV benoemde risicofactoren (bronnen) zijn op hoofdlijnen.

Aanbeveling

Voor de gemeente Venlo is het noodzakelijk om risicofactoren nader te benoemen met toelichting. Hierdoor kan het risicoprofiel van de gemeente beter in beeld worden gebracht. Bij de risicofactoren de afdelingsplannen betrekken omdat hier wordt ingegaan op de SWOT-analyse (sterkte – zwakte analyse). Bij de SWOT – analyse wordt ingegaan op kansen en bedreigingen van buiten de afdeling (extern) en wordt ingegaan op de sterke en zwakke punten van de afdelingen (intern).

14


3.3


3.3.1

Definiëring weerstandscapaciteit

Zoals in hoofdstuk 2 is vermeld wordt in artikel 11 lid 1 van het BBV weerstandscapaciteit als volgt omschreven: de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. In de toelichting van het BBV wordt toegevoegd dat het hierbij gaat om dekking van niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn. Het zijn elementen waarmee tegenvallers bekostigd kunnen worden.

3.3.2

Elementen weerstandscapaciteit

Uit het onderzoek is gebleken dat de volgende elementen onderdeel kunnen zijn van de aanwezige weerstandscapaciteit:

Incidentele weerstandscapaciteit5 Hiermee wordt bedoeld de middelen welke voorhanden zijn om calamiteiten en andere éénmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Het kan hierbij gaan om de volgende elementen: a.

post onvoorzien;

b.

het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve;

c.

het overig deel van de algemene reserve (mits bij onttrekking aan de reserve tegelijkertijd middelen worden vrijgemaakt om het gemis aan bespaarde rente structureel op te kunnen vangen);

d.

bestemmingsreserves6

e.

stille reserve(s): stille reserves zijn de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen;

Structurele weerstandscapaciteit Hiermee worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Het kan hierbij gaan om de volgende elementen: a.

post onvoorzien: voorwaarde is dat deze middelen cumulatief in het meerjarenperspectief zijn opgenomen en beschikbaar zijn;

5 6

Staatsblad 2003 27 56 B&G mei / juni 2003


15

b.

de onbenutte belastingcapaciteit7: de ruimte die nog in het belastingpakket van een gemeente aanwezig is alvorens de artikel 12-normen8 voor het redelijk peil van de eigen inkomsten wordt bereikt (ruimte in het belastingpakket artikel 12);

c.

Het structurele voordelig saldo van de begroting (de begrotingsruimte): de middelen welke zijn opgenomen voor nieuw beleid.

Conclusie

Wat in gemeenten tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend en welke risico’s relevant zijn kan vanuit de regelgeving en literatuur niet in zijn algemeenheid worden aangegeven. Er bestaan geen algemene normeringen. Gemeenten dienen de weerstandscapaciteit en de risico’s zelf na te lopen en in kaart te brengen.

Aanbeveling

De gemeente Venlo dient zelf een heldere beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit, risico’s en de relatie tot beiden. Noodzakelijk hierbij is dat jaarlijks wordt overwogen of de aanwezige weerstandscapaciteit voldoende is in relatie tot de risico’s.

7 8

In “Financiële verkenningen 2004, kerngegevens gemeentefinanciën 2004” van de Provincie Limburg Voor een nadere toelichting van artikel 12 procedure zie paragraaf 2.2

16


4

Risicomanagement(beleid)

4.1

Definiëring risicomanagement(beleid)9

Regelmatig verschijnen er berichten in de media over bouwfraudes, boekhoudschandalen, steekpenningen, parlementaire enquêtes en ga zo maar door. Het gevolg van falende interne beheersing binnen organisaties kan verstrekkende gevolgen hebben. Daarnaast draagt de complexiteit en de dynamiek van de omgeving waarin organisaties opereren bij aan een stijgende en noodzakelijke aandacht voor risico’s. Het is beter om aan de bron te sturen door de risico’s vooraf te managen dan te sturen op basis van “crisismanagement”. In de literatuur wordt risicomanagement(beleid) op verschillende wijze omschreven. In deze paragraaf hebben wij een onderzoek van PricewaterhouseCoopers en de Rijksuniversiteit Groningen als uitgangspunt genomen. Het onderzoek en de hoofdbevindingen zijn gepresenteerd, november 2005, in het rapport “Risicomanagement, de praktijk in Nederland”. Wij zijn van mening dat de definiëring en de gehanteerde modellen zoals in deze rapportage benoemd worden goede input kunnen zijn voor risicomanagement binnen de gemeente Venlo. Risicomanagementbeleid beschrijft de wijze waarop de organisatie aan risicomanagement wil doen. Typische elementen zijn onder andere de doelstellingen, rollen en verantwoordelijkheden en een korte beschrijving van de hoofdelementen van het risicomanagement systeem. Ook een uitspraak over de risicobereidheid van de organisatie maakt vaak deel uit van het beleid. Hetgeen een organisatie met risicomanagement wil nastreven komt tot uiting in de risico managementstrategie. Het is van belang om eerst over de strategie na te denken voordat begonnen wordt met de invoering van risicomanagement. Helder dient te zijn waarom een organisatie aan risicomanagement doet en hoe men het risicomanagement wil vormgeven om de gestelde doelen te bereiken (het risicomanagementbeleid). De strategie (visie en beleid) is namelijk bepalend voor de inrichting van het risicomanagementsysteem.

9

PricewaterhouseCoopers en Rijksuniversiteit Groningen: Risicomangement – de praktijk in Nederland


17

Figuur 4.1: Schematische weergave risicomanagementstrategie

Strategie

Risicomanagement (vijf basisstappen)

Risicomanagementstructuur (organisatiestructuren/AO/IC/ communicatie/prestatiemetingen/ training en coaching)

4.2

Strategie (visie en beleid) Dit beschrijft hoe de organisatie omgaat met risico's. - mate waarin zij risico's accepteert (risicotolerantie) - uitspraak over risicobereidheid (commitment)

De systematische toepassing van beleid, procudures en gebruiken aan de hand van de 5 basisstappen

Welke zaken moeten in de organisatie geregeld worden om de juiste randvoorwaarden te scheppen voor goede werking van risicomanagement

Basisstappen risicomanagement

Risicomanagement is in geen enkele organisatie hetzelfde en ook op verschillende plekken in een organisatie niet hetzelfde. Het proces is wel in vijf basisstappen onder te verdelen. Het gaat hierbij om de volgende basisstappen. 1.

Identificatie Op gestructureerde wijze identificeren van mogelijke toekomstige gebeurtenissen, het adequaat formuleren van deze gebeurtenissen in de vorm van risico’s en het vaststellen van de oorzaken van deze risico’s.

2.

Analyse Beoordelen van de waarschijnlijkheid en de impact van risico’s voor en na beheersing. De effectiviteit van de maatregel dient te worden beoordeeld en is dus een onlosmakelijk onderdeel van de risicoanalyse.

3.

Reactie Selecteren en implementeren van gewenste reactie op geïdentificeerde risico’s. Viertal acties mogelijk: vermijden, overdragen, beheersen of accepteren.

4.

Monitoring Continu bewaken van de risico’s en de achterliggende oorzaken en het observeren van mogelijke veranderingen daarin, inclusief de werking van de beheersmaatregelen.

18


5.

Rapportage Het rapporteren over de oorzaak, aard en omvang van risico’s, effectiviteit van de beheersmaatregelen en veranderingen daarin.

Figuur 4.2: Generiek risicomanagement proces

Identificatie

Analyse

Rapportage

Reactie

Monitoring

1.

Identificatie

Het uitvoeren van risico-identificatie en –analyse is een proces dat je niet eenmalig uitvoert, maar met een zekere periodiciteit herhaalt. Het is daarom verstandig om op integrale wijze de interne en externe omgeving te blijven monitoren op mogelijke gebeurtenissen die van invloed kunnen zijn op het behalen van de doelstellingen van de organisatie. (zie ook paragraaf 3.2.2 “risicofactoren”)

2.

Analyse

Uit het onderzoek van PWC en de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat een veel voorkomende en goed werkbare vorm is het uitvoeren van een jaarlijkse diepgaande risicoanalyse. Deze uitvoering is gekoppeld aan het opstellen van het jaarplan en budget. Gedurende het jaar, meestal per kwartaal, wordt vervolgens het risicoprofiel nog eens tegen het licht gehouden om te kijken of er significante wijzigingen zijn opgetreden. Deze minder diepgaande analyse wordt vaak gekoppeld aan het opstellen en bespreken van de kwartaalrapportage. Naast de reguliere cyclus zijn grote investeringen en grote projecten vaak ook de aanleiding voor het uitvoeren van een risicoanalyse.


19

•

Technieken

Veel gebruikte technieken voor risico-identificatie en – analyse zijn checklists, interviews en documentstudies. Ook een combinatie van technieken is mogelijk. Een relatief eenvoudig hulpmiddel voor het identificeren van risico’s is het risicomodel. Een risicomodel is een standaardclassificatie van alle risicotypen waar een organisatie mee te maken kan krijgen. Voordelen van het werken met een risicomodel zijn: •

kapstok identificeren risico’s;

•

volledigheidstoets;

•

uniform gebruik van risicomodel en bijbehorende risico-omschrijvingen waardoor communicatie over risico’s en risicomanagement wordt vereenvoudigd;

•

consolidatie van risicoprofielen tot risicoprofiel gemeente wordt vergemakkelijkt.

Conclusie

Het aanbrengen van een structuur, het uitvoeren van jaarlijkse diepgaande risico-analyses en het werken met een risicomodel heeft voordelen om risicomanagement in te bedden in de organisatie.

Aanbeveling •

Het ontwikkelen van een hanteerbaar risicomodel voor de gemeente Venlo.

Elektronische hulpmiddelen

Gebruik van software kan een belangrijke rol vervullen in het borgen van ontwikkelde risicomanagement processen. Er zijn diverse software systemen in de handel. Aandachtspunt hierbij is dat wel de juiste volgorde wordt toegepast. Eerst het ontwikkelen van een passende risicomanagement benadering en kijken of de benadering voldoet aan de verwachtingen, alvorens over te gaan tot de aanschaf en implementatie van de software.

Aanbeveling

Elektronische hulpmiddelen kunnen een belangrijke rol vervullen in het borgen van ontwikkelde risicomanagement processen. Eerst binnen de gemeente Venlo ervaring opdoen met risicomanagement en pas na verloop van tijd, indien gewenst, de geschikte software bij de ontwikkelde methodiek zoeken.

3.

Reacties

Meest voor de hand liggende manier om met risico’s om te gaan is het invoeren van beheersmaatregelen om het risico te beperken. Dit is één van de mogelijkheden om te reageren op een risico. Risico’s hoeven per definitie niet altijd beperkt te worden. Juist door het nemen van risico’s bereikt een organisatie immers haar doelen. Er zijn grofweg vier manieren om met een risico om te gaan, de vier risicostrategieën. In onderstaand schema zijn de vier risicostrategieën nader uitgewerkt:

20


Figuur 4.3: vier generieke risicostrategieën Accepteren ● Opzettelijk najagen ● Totale acceptatie

Beheersen

● Financieren van consequenties

Overdragen

Omgaan met risico vereist aanpas-

● Hou rekening met onzekerheid

● Verzekeren

sing van bijvoorbeeld:

● Delen (joint ventures, partnerships)

● Organisatie

● Diversificatie / spreiden

● Mensen en vaardigheden ● Procedures ● Systemen

Vermijden

● Organisatiecultuur

● Staken activiteiten ● Desinvesteren ● Doelen veranderen ● Schaal verkleinen

Uit het onderzoek van PWC en de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat bij risico’s op strategisch niveau er een variatie zit in de gekozen reactiestrategie per risico. Bij strategische keuzes worden vaak de keuzes bewust genomen en de risico’s bewust geaccepteerd. Bij het operationeel maken van de strategische keuzes worden in het algemeen weinig risico’s geaccepteerd. De reactie hierbij is vaak het beheersen van risico’s.

4.

Monitoring

Bij het onderzoek van PWC en de Rijksuniversiteit Groningen komen twee beheerssystemen naar voren die bij het overgrote deel van de onderzochte organisaties aanwezig zijn. Dit zijn: •

planning en control - systematiek;

•

administratieve organisatie / interne controle.

Andere beheerssystemen zijn bijvoorbeeld het werken met Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’en) en het uitvoeren van risico – analyses. In de praktijk zal duidelijk moeten worden of de beheerssystemen daadwerkelijk adequaat en effectief werken.


21

5.

Rapportage

Uit het onderzoek van PWC en de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat de meest eenvoudige weg om het rapporteren over risico’s in de organisatie in te voeren, is de rapportage te koppelen aan de planning en controlcyclus. Invoegen van een risicomanagementparagraaf in de reguliere maand- of kwartaalrapportage is een vrij eenvoudige manier om op een gestructureerde manier te rapporteren over risico’s. Drie elementen kunnen hiervoor de basis vormen. 1.

Risicomatrix Hierin worden de belangrijkste risico’s in een matrix ingevuld met op de assen de kans van optreden en de impact ingeval van optreden. Wel dient bij de risicomatrix een toelichting gegeven te worden over de nieuw opgenomen risico’s, verwijderde risico’s en verschuivingen binnen de matrix.

Impact

Figuur 4.4: voorbeeld risicomatrix zeer hoog Hoog midden laag zeer laag

B.1 A.7

Zeer onwaarschijnlijk mogelijk onwaarschijnlijk 0- 20 %

20 -40%

40 - 60%

waarschijnlijk

zeer waarschijnlijk

60 - 80 %

80 - 100%

Kans A

2.

Huidig kwartaal

Risico onacceptabel hoog

B Vorig kwaraal

Risico binnen acceptabele grenzen, intensieve monitoring wenselijk

1

Risico ruim binnen acceptabele grenzen

Ranking van het risico

Risicoregister Aan de hand van de nummering van de risico’s is een relatie te leggen tussen de matrix en het register.

Figuur 4.5: voorbeeld risicoregister Rank

1 2 3 4 5 6 7 8 9

22

Rank vorig Risico kwartaal

Omschrij- Categorie ving

Kans

Impact

1


Risicoomvang

Bestaande maatregelen

Risicoeigenaar

Risicoreactie

Acties

Wie

Status

Eind-datum

3.

Rapporteren van incidenten Incidenten die zich afgelopen periode binnen de organisatie hebben voorgedaan. Dit incidentenregister bevat na verloop van tijd zeer waardevolle historische informatie met behulp waarvan kwantitatieve analyses van risico’s mogelijk worden gemaakt.

4.3

Taken en verantwoordelijkheden

Voor het risicomanagement proces is het van belang dat de mensen die een rol spelen in het proces op de hoogte zijn van de activiteiten die zij dienen te verrichten en hoe deze passen binnen het grotere geheel. Verschillende functionarissen binnen de organisatie hebben verschillende taken en verantwoordelijkheden binnen het risicomanagement proces. Zoals al eerder aangegeven is risicomanagement een continu proces. Om de continuïteit van het proces te waarborgen is het van belang dat de functionarissen hun taken op structurele wijze blijven uitvoeren. Om dit te bereiken is het van belang dat zij daar ook op worden beoordeeld. Basis van deze beoordeling zijn de vastgelegde taken en verantwoordelijkheden. Risicomanagement is een integrale verantwoordelijkheid van elke manager. Uit het onderzoek van PWC en de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat vaak de (concern)controllers bezig zijn met risicomanagement omdat het lijnmanagement doorgaans niet het initiatief neemt als het om risicomanagement gaat. Om effectief het risicomanagement te kunnen uitvoeren zullen de managers die daarvoor verantwoordelijk zijn over de benodigde kennis en competenties dienen te beschikken. Afhankelijk van de diepgang en de verfijning van het risicomanagement zullen in de organisaties trainingen nodig zijn voor het management. Uit het onderzoek van PWC en de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat éénmalige trainingen bij de introductie van risicomanagement het meeste voorkomt, maar dat de overheid op dit punt enigszins achterblijft.


23

5

Vergelijkend onderzoek gemeenten

5.1

Onderzoeksmethode

Naast een onderzoek in onze eigen gemeente is tevens de keuze gemaakt om een vergelijkend onderzoek bij een vijftal gemeenten uit te voeren. De gemeente Venlo wil graag weten hoe deze gemeenten omgaan met weerstandsvermogen en risicomanagement(beleid). Maar nog belangrijker is wat kan de gemeente Venlo hieruit leren. Bij de keuze van de gemeenten is gekeken naar gemeenten met een vergelijkbaar gemeenteprofiel (Helmond, Sittard-Geleen en Heerlen) en is de keuze gevallen op een gemeente die in het onderzoek van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement vaak als voorbeeldgemeente (Groningen) wordt aangehaald. Daarnaast is een gemeente gekozen die door de studiebegeleider is aanbevolen (Zoetermeer) en waar veel gegevens beschikbaar waren via Internet (raadsinformatiesysteem). Mede in verband met de beschikbare onderzoeksperiode is niet gekozen voor een uitgebreid onderzoek (benchmark) maar is de keuze gevallen op een tweetal aspecten.

1.

Feitenonderzoek

Hiervoor is de volgende informatie bij de gemeenten opgevraagd: 1.

Nota weerstandsvermogen;

2.

Paragraaf weerstandsvermogen;

3.

Paragraaf Grondbeleid;

4.

Procesbeschrijving van risicomanagement;

5.

Overige relevante informatie m.b.t. weerstandsvermogen en risicomanagement.

In een onderzoek dat in 2003 door het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) samen met de Universiteit Twente is uitgevoerd is gekeken naar de risico’s die door gemeenten zijn geïdentificeerd. Aan de hand van een aantal vragen heeft het NAR de weerstandsparagrafen van diverse gemeenten met elkaar vergeleken. Deze vragen worden ook als uitgangspunt voor ons onderzoek gebruikt. Wij beperken ons echter niet alleen tot de weerstandsparagrafen maar betrekken tevens de nota weerstandsvermogen in deze vragen. Het betreft de volgende vragen: 1.

Is er duidelijk beleid opgesteld?

2.

Wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele zaken?

3.

Wordt er onderscheid gemaakt tussen positieve en negatieve risico’s?

4.

Welke soorten risico’s zijn er beschreven?

24


5.

Wordt een inschatting gemaakt van de te verwachten schade (of financieel voordeel)?

6.

Is het benodigde en beschikbare weerstandsvermogen berekend?

7.

Is er een relatie gelegd tussen de risico’s en het benodigde weerstandsvermogen?

Deze vragen worden verder uitgewerkt in Paragraaf 5.2 Feitenonderzoek.

2.

Praktijkonderzoek

Naast het opvragen van de informatie hebben wij nog een verdieping aangebracht door de gemeenten te benaderen met het verzoek een vragenlijst in te vullen. Deze vragenlijst is gericht op de praktijk. Hoe lopen de processen (beheersing) en hoe wordt in de organisatie omgegaan met risicomanagement (managen). In paragraaf 5.3 wordt nader ingegaan op de terug ontvangen gegevens. In bijlage 4 is de volledige vragenlijst terug te vinden.

5.2

Feitenonderzoek

5.2.1

Beschikbaarheid gegevens

De nota weerstandsvermogen is in twee van de vijf gemeenten voorhanden. In de gemeente Zoetermeer en Groningen is een nota door de gemeenteraad vastgesteld. Bij de overige gemeenten is de nota nog niet aanwezig. Door de gemeente Helmond en Heerlen wordt aangegeven dat de nota weerstandsvermogen in 2006 aan de gemeenteraad wordt aangeboden. Bij de gemeente SittardGeleen is recentelijk een concernopdracht geformuleerd om een plan van aanpak op te stellen gericht op het uitwerken van risicomanagement in relatie tot het weerstandsvermogen. De paragraaf weerstandsvermogen en grondbedrijf is bij alle gemeenten voorhanden in de programmabegroting. (conform wettelijk voorschrift). De concrete invulling van de paragrafen verschilt echter wezenlijk. Iedereen gaat hier op zijn of haar eigen wijze mee om. Procesbeschrijvingen zijn bij alle gemeenten niet voorhanden. Wel heeft de gemeente Groningen in een vroeg stadium (2001) het project risk opgestart waarin een zevental onderzoeken zijn uitgevoerd om het risicomanagement te verbeteren. Aan de hand van de ervaringen zijn een aantal besluitpunten geformuleerd hoe verder te gaan met het risicomanagementbeleid. Deze besluitpunten waren vooral gericht op de gemeente Groningen.


25

5.2.2

1.

Feitenanalyse

Is er duidelijk beleid opgesteld?

Gemeente Groningen heeft een aantal duidelijke beleidskeuzes gemaakt in de nota weerstandsvermogen. Dit betreft o.a.: •

stille reserves worden niet meegenomen in de weerstandscapaciteit omdat bepaalde deelnemingen niet verhandelbaar zijn en stille reserves vaak opgesloten zijn in andere activa waardoor verzilvering alleen kan plaatsvinden als er geen vervanging voor terug hoeft te komen;

•

Egalisatiereserves worden meegenomen in de weerstandscapaciteit.

•

Bestemmingsreserves worden deels meegenomen (in geval van calamiteiten kan de raad de bestemmingen wijzigen) en voor een ander deel niet meegenomen. (reserves die indien de bestedingsrichting wordt gewijzigd zullen leiden tot tekorten in de gemeentelijke exploitatie).

•

Post onvoorzien wordt structureel ingezet.

•

Nieuwe beleidsgelden behoren wel tot de weerstandscapaciteit maar praktisch gezien worden deze beschouwd als politieke/bestuurlijke verplichting.

Gemeente Zoetermeer neemt in de nota weerstandsvermogen een aantal (afgeleide) doelstellingen op die ten grondslag liggen aan het risicomanagementbeleid. Naast deze doelstellingen worden een aantal uitgangspunten genoemd die van belang zijn bij het realiseren van de benoemde doelen. Doelstellingen •

Het zicht krijgen op en het organiseren van het afdekken van de grootste risico’s binnen de gemeente.

•

Het verankeren van risicomanagement in de integrale bedrijfsvoering.

Afgeleide doelstellingen •

Optimale transparantie richting de burgers van de gemeente.

•

Garanderen van de continuïteit van de bedrijfsvoering.

•

Voldoen aan wet en regelgeving.

•

Verkrijgen van inzicht in de risico’s door belanghebbenden.

•

Objectiveren en bepalen van het weerstandvermogen.

Zoals al aangegeven hebben de overige gemeenten geen nota weerstandsvermogen maar krijgt het voorhanden beleid een plaats in de paragraaf weerstandsvermogen. Gemeente Helmond noemt in de paragraaf weerstandsvermogen de volgende componenten: •

Bij de berekening van het weerstandsvermogen gaat het met name om de vrij aanwendbare reserves.

•

26

Post onvoorzien.


•

Voor de stille reserves is nog geen beleid opgesteld (dit onderdeel wordt bij de kadernota 2006 nader bezien).

Gemeente Heerlen verwijst in hun paragraaf weerstandsvermogen: •

Naar de spelregels op het gebied van financieel beleid die in de begroting 2001 zijn gedefinieerd. Wel wordt aangegeven dat in de nota weerstandvermogen die in 2006 aan de raad wordt aangeboden de nieuwe financiële beheersregels worden vastgelegd.

•

Daarnaast is vermeld dat het beleid omtrent weerstandscapaciteit en de risico’s in het najaar 2005 wordt geformuleerd.

Gemeente Sittard-Geleen heeft in de paragraaf weerstandsvermogen de volgende aspecten opgenomen: •

Post onvoorzien wordt structureel ingezet.

•

In de weerstandscapaciteit worden alleen de stille reserves op eigendommen betrokken waarbij het voornemen tot verkoop op korte termijn aanwezig is (incourante panden, Gronden en aandelen die niet vrij verhandelbaar zijn, worden derhalve niet in de bepaling betrokken.

Conclusie

Uit het onderzoek blijkt dat duidelijke beleidskeuzes van belang zijn voor raad en organisatie. Dit kan middels vastlegging in een nota weerstandsvermogen of in de paragraaf weerstandsvermogen. Dit hangt af van de door de raad vastgestelde financiële verordening ex artikel 212 Gw.

2.

Wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele zaken?

Deze vraagstelling heeft betrekking op twee aspecten die een incidenteel en structureel karakter kennen, namelijk risico’s en de weerstandscapaciteit. •

Risico’s

Bij gemeente Groningen, Zoetermeer en Heerlen zijn de risico’s verdeeld in incidentele en structurele risico’s, welke op een geheel eigen wijze worden weergegeven. Gemeente Groningen noemt de incidentele en structurele bedragen voor de begroting 2006. Gemeente Heerlen geeft alleen aan of een risico incidenteel of structureel is zonder bedragen te noemen. Gemeente Zoetermeer geeft een meerjarenperspectief waarin echter geen fluctuaties in de risico’s (algemeen en ontwikkelbedrijf) te zien zijn. Hieruit zou je de conclusie kunnen trekken dat alle risico’s die in de begroting 2006 zijn opgenomen structureel van aard zijn. Gemeente Helmond en gemeente Sittard-Geleen maken geen onderscheid tussen structurele en incidentele risico’s.


27

•


Gemeente Groningen, Zoetermeer , Sittard-Geleen en Heerlen maken onderscheid in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Ook hier vindt een eigen invulling/interpretatie plaats door de diverse gemeenten. Gemeente Groningen en Zoetermeer gaan tekstueel en cijfermatig in op beide onderdelen. Gemeente Heerlen en Sittard-Geleen benoemen alleen de onderdelen maar een cijfermatige berekening vindt niet plaats. Gemeente Helmond noemt wel een aantal aspecten van de weerstandscapaciteit maar sec op de onderdelen wordt niet ingegaan.

Conclusie

Bij zowel de risico’s als de weerstandscapaciteit is het van belang om in beeld te krijgen of sprake is van incidentele of structurele componenten. De informatiebehoefte zal hierop aangepast moeten worden.

3.

Wordt er onderscheid gemaakt tussen positieve en negatieve risico’s?

Positieve en negatieve risico’s worden niet als zodanig benoemd. De conclusie dat geen positieve risico’s aanwezig zijn zou erg kort door de bocht zijn omdat in de risicoparagraaf vaak alleen de grootste/belangrijkste negatieve risico’s worden benoemd. Over het algemeen kan wel geconstateerd worden dat in meerdere mate risico’s benoemd worden die een negatief effect (o.a. politiek, bestuurlijk, juridisch en financieel) hebben.

4.

Welke soorten risico’s zijn er beschreven?

Ook hier is bij de onderzochte gemeenten een grote diversiteit te ontdekken. Gemeente Groningen maakt geen onderverdeling in soort maar benoemt de risico’s per dienst en benoemt hierbij tal van risico’s. Per risico worden de volgende elementen benoemd: •

programma;

•

omschrijving;

•

risico;

•

acties;

•

beheersmaatregelen;

•

eerste signaleringsdatum.

Bij de gemeente Zoetermeer wordt volstaan met benoeming van de grootste risico’s. Bij de P&C cyclus wordt gebruik gemaakt van een format waarin een aantal soorten risico’s worden onderscheiden. Het gaat hierbij om de volgende risicosoorten: •

materieel;

•

juridische aansprakelijkheid;

•

product / dienst;

•

financieel;

28


•

milieu;

•

letsel / veiligheid;

•

bedrijfsprocessen;

•

imago / politiek;

•

personeel / arbo;

•

informatie / strategie.

Gemeente Helmond en Sittard-Geleen hebben de keuze voor de indeling in soorten niet gemaakt. Ook Gemeente Heerlen heeft deze keuze niet gemaakt maar benoemt wel het programma waar het risico thuishoort.

Conclusie

Een duidelijke structuur bevordert de uniformiteit, volledigheid, communicatie en consolidatie.

5.

Wordt een inschatting gemaakt van de te verwachten schade (of financieel voordeel)?

Gemeente Groningen maakt de inschatting volgens een risk - kans indeling. Daarbij worden 3 categorieën gehanteerd, te weten laag (25%), midden (50%) en hoog (75%). De omvang van het ingeschatte risico en de risico-inschatting vormen voor alle risico’s tezamen het ingeschatte risico voor de gemeente Groningen ten behoeve van de weerstandsparagraaf. Gemeente Zoetermeer hanteert een globale indeling met vijf klassen. Deze vijf klassen worden toegepast op de omvang van het risico (geldklasse) en de kans dat het risico (frequentie) zich voordoet. Deze klassen worden vervolgens gehanteerd in het simulatiemodel van het NAR (Nederlands adviesbureau voor risicomanagement) waarmee het weerstandsvermogen wordt berekend. Gemeente Helmond, Heerlen en Sittard-Geleen maken geen inschatting van de te verwachten schade. Door deze gemeenten worden geen indelingen in categorieën gemaakt en worden ook geen frequenties genoemd.

Conclusie

Het inschatten van de kans dat een gebeurtenis zich voordoet en het kwantificeren van het mogelijke gevolg is een hulpmiddel om de omvang van het noodzakelijke weerstandsvermogen te bepalen. In de praktijk zijn hiervoor meerdere methoden hanteerbaar.


29

6/7. Is het benodigde en beschikbare weerstandsvermogen berekend en wordt hierbij een relatie gelegd tussen de risico’s en het benodigde weerstandsvermogen? Zoals reeds verwoord berekenen de gemeente Groningen en Zoetermeer het weerstandsvermogen waarbij een relatie wordt gelegd naar de geïdentificeerde risico’s. Bij de andere gemeenten ontbreekt zowel de berekening als de relatie naar de opgenomen risico’s.

Conclusie

De gemeenten welke duidelijk beleid hebben vastgesteld met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement kunnen het weerstandsvermogen berekenen (en hebben het berekend). Hierbij wordt een duidelijke relatie gelegd tussen de risico’s en de benodigde weerstandscapaciteit.

5.3

Praktijkonderzoek

Vier van de vijf gemeenten hebben het vragenformulier ingevuld en teruggestuurd. Één gemeente heeft aangegeven dat zij het vragenformulier niet ingevuld hebben omdat in het kader van rechtmatigheid en risicobeheersing nog zaken nader uitgezocht moeten worden.

Uitspraak strategie door raad De vraag of de raad als kaderstellend orgaan een strategie (visie en beleid) heeft uitgesproken wordt zowel bevestigend als ontkennend beantwoord. Bij de bevestigende antwoorden wordt verwezen naar de door de raad vastgestelde nota weerstandsvermogen en de financiële verordening(en). Daarnaast wordt verwezen naar het BBV waarin richtlijnen worden vastgesteld.

Conclusie

Bevestiging van het reeds eerder vastgestelde punt dat het van belang is om de raad expliciet een strategie te laten bepalen. Dit kan middels een nota weerstandsvermogen of in de paragraaf weerstandsvermogen, afhankelijk van de door de raad vastgestelde financiële verordening.

Risico-inventarisatie en - analyse Bij de gemeenten is gevraagd of zij gestart zijn met het uitvoeren van risico-inventarisatie en risico analyse. Alle gemeenten zijn gestart, alleen het starttijdstip varieert bij de gemeenten van het jaar 2000 tot recentelijk. Geconcludeerd kan worden dat risico-inventarisatie en –analyse bij alle gemeenten de aandacht heeft. De ervaringen van de gemeenten zijn tot nu toe positief te noemen.

Conclusie

De start van risico-inventarisatie en analyse heeft bij alle gemeenten plaatsgevonden. De ervaringen tot nu toe bij de gemeenten zijn positief.

30


Periodiciteit risicoanalyse Risicoanalyse is niet iets dat je slechts eenmalig uitvoert, maar met een zekere periodiciteit herhaalt. Uit het onderzoek blijkt dat de analyse voornamelijk wordt uitgevoerd bij de vaste momenten van de P&C cyclus (begroting, programmarapportages en de jaarrekening). Bij één gemeente zal nog met de raad afgesproken worden hoe vaak de risicoanalyse zal worden uitgevoerd. Daarnaast wordt bij één gemeente aangegeven dat bij grote projecten een risicoanalyse wordt uitgevoerd.

Conclusie

Een risicoanalyse is een terugkerende actie die vaak wordt gekoppeld aan de P&C cyclus.

Technieken bij identificeren en analyseren van risico’s De technieken die gebuikt worden zijn heel divers. Gebruikmaking van een checklist, scenarioanalyse en incidentenanalyse zijn de gegeven antwoorden. Bij één gemeente moet de keuze voor de techniek nog plaatsvinden en daarnaast geeft één gemeente aan dat de eerste verantwoordelijkheid voor het signaleren, analyseren en melden ligt bij de algemeen directeur en dienstcontroller (dienstenmodel). De tweede verantwoordelijkheid ligt bij de concerncontroller en de afdeling concernfinanciën. Het merendeel van de gemeenten gebruikt een risicomodel/risicoregister. De SWOT- analyses zoals opgenomen in de afdelings- en dienstplannen worden door een groot aantal gemeenten gebruikt bij het identificeren en analyser

Conclusie

Het feit dat de meeste gemeenten gebruik maken van een risicomodel bevestigt de reeds gedane aanbeveling om een risicomodel voor de gemeente Venlo in te voeren. Het merendeel van de onderzochte gemeenten gebruiken de SWOT analyse (interne- en externe omgeving) vanuit de afdelings- en dienstplannen.

Gebruikmaking van software bij uitvoering risicomanagement Uit het onderzoek blijkt dat één gemeente gebruik maakt van software. Deze software is na verloop van tijd aangeschaft. De ervaringen met de software zijn positief. Bij de beantwoording is niet aangegeven van welke software gebruik wordt gemaakt. De andere gemeenten maken geen gebruik van software.

Conclusie

De onderzochte gemeenten zijn niet meteen gestart met het gebruiken en implementeren van software. Dit bevestigt de gedane aanbeveling in Hoofdstuk 4 om pas na verloop van tijd de geschikte software te gaan gebruiken. De software moet toepasbaar zijn op de bij de eigen gemeente ontwikkelde methode van risicomanagement.


31

Gehanteerde risicostrategieën De risicostrategieën zoals opgenomen in paragraaf 4.2 “basisstappen risicomanagement” worden door de onderzochte gemeenten toegepast. Het gaat hierbij om het beheersen van risico’s, accepteren in de vorm van het creëren van een achtervang middels voorzieningen en de algemene reserve, overdragen van risico’s in de vorm van verzekeringen en het vermijden van risico’s door het wijzigen van doelen.

Beheerssystemen De ondervraagde gemeenten hanteren voornamelijk twee soorten beheerssystemen. Dit zijn de planning en controlsystematiek en de administratieve organisatie/interne controle. De klokkenluiderregeling wordt door geen enkele gemeenten genoemd. Het antwoord zou meer informatie gegenereerd hebben als in de vraagstelling tevens opgenomen was of de gehanteerde risicostrategieën en beheerssystemen ook als effectief beschouwd kunnen worden.

Conclusie

De gemeenten hanteren voornamelijk twee soorten beheerssystemen. Dit zijn de planning en controlsystematiek en de administratieve organisatie/interne controle.

Verzekeringenbeleid Het verzekeringenbeleid staat bij het overgrote deel van de onderzochte gemeenten in de belangstelling gezien het feit dat twee van de vijf gemeenten recentelijk een concept-verzekeringsbeleid hebben opgesteld waarvan het besluitvormingstraject nog afgerond dient te worden en dat bij één gemeente een verzekeringenbeleid aanwezig is. De genoemde criteria in het (concept)verzekeringenbeleid zijn: •

de verwachte omvang;

•

inschatting van de kans dat een risico zich voordoet;

•

schadeverloop;

•

premies;

•

waarde afzonderlijke voertuigen wagenpark;

•

inclusief/exclusief btw.

Eén gemeente geeft aan dat iedereen op de hoogte is van het beleid ondanks het feit dat het beleid nog niet is vastgesteld en de definitieve communicatie nog moet plaatsvinden. Bij de andere gemeenten is niet iedereen in de organisatie op de hoogte van het verzekeringenbeleid.

32


Conclusie

Het is van belang om een verzekeringenbeleid op te stellen. In het op te stellen verzekeringenbeleid kunnen criteria genoemd worden zodat gemeentebreed dezelfde afspraken/regels gelden als het om verzekeren van risico’s gaat. Uit het onderzoek blijkt ook dat het belangrijk is dat niet alleen het beleid wordt opgesteld maar dat dit ook wordt gecommuniceerd en op de juiste wijze wordt geïmplementeerd.

Borging risicomanagement in organisatie De borging van risicomanagement staat bij veel ondervraagde gemeenten nog in de kinderschoenen. Bij de gemeenten die al langer bezig zijn met risicomanagement wordt de borging via de P&C instrumenten geregeld. Volgens één gemeente wordt de borging geregeld via het dienstenmodel (de eerste verantwoordelijkheid voor het signaleren, analyseren van risico’s ligt bij de algemeen directeur en de dienstcontroller. In de tweede lijn functioneert de concerncontroller en de afdeling concernfinanciën).

Conclusie

Gemeenten moeten voor zichzelf de keuze maken hoe zij het risicomanagement binnen hun organisatie willen borgen. Bij de keuzebepaling is het van groot belang dat risicomanagement integraal is ingebed in de organisatie en zich uitstrekt tot alle medewerkers van de organisatie.

Risico - nota grondbedrijf Twee van de vier gemeenten beschikken over een separate risiconota grondbedrijf. Bij één gemeente is in de financiële verordening (ex art. 212 Gw) voorgeschreven dat 1 keer per 4 jaar een nota grondbeleid aan de raad wordt aangeboden. De risico’s grondbedrijf maken hier deel van uit. Daarnaast wordt gewerkt met een risicomodel om de risico’s van het grondbedrijf inzichtelijk te maken. Bij de andere twee gemeenten is geen separate nota aanwezig maar worden de risico’s en de weerstandscapaciteit van het grondbedrijf wel apart zichtbaar gemaakt in de paragraaf weerstandsvermogen en wordt het beleid van het grondbedrijf verder uitgewerkt in de paragraaf grondbeleid.

Conclusie

Mede afhankelijk van de afspraken die met de gemeenteraad zijn gemaakt, hebben de gemeenten de keuze gemaakt voor een separate risiconota grondbedrijf of het opnemen in de verplichte paragraaf grondbeleid.

Vastlegging van verantwoordelijkheden inzake risicomanagement De verantwoordelijkheden zijn bij twee gemeenten vastgelegd in het risicomanagementbeleid. Daarnaast wordt de functieomschrijving door twee van de vier gemeenten genoemd. Mandaat en procesbeschrijvingen zijn andere manieren van vastlegging van verantwoordelijkheden. Eén


33

gemeente moet de verantwoordelijkheden nog regelen bij de vaststelling van de nota weerstandsvermogen.

Conclusie

Alvorens verantwoordelijkheden met betrekking tot risicomanagement vast te leggen zou gekeken moeten worden of de verantwoordelijkheden al vastliggen in andere procedures (bijvoorbeeld mandaten en procedurebeschrijvingen) om overlap van bevoegdheden en verantwoordelijkheden te voorkomen.

34


6

Weerstandsvermogen en risicomanagement gemeente Venlo

6.1

Onderzoeksmethode

Binnen de gemeente Venlo hebben wij nader onderzoek gedaan voor beantwoording van de volgende onderzoeksvragen: 1.

Welke risico’s worden beschreven en op welke wijze wordt hiermee omgegaan binnen de gemeente Venlo?

2.

Hoe wordt binnen de gemeente Venlo omgegaan met weerstandscapaciteit?

3.

Hoe wordt binnen de gemeente Venlo omgegaan met risicomanagement(beleid)?

Om deze vragen te kunnen beantwoorden hebben wij de volgende onderzoeksmethoden gebruikt: •

dossieronderzoek;

•

interviews;

Dossieronderzoek Binnen de gemeente Venlo hebben wij diverse documenten nader onderzocht. De belangrijkste worden hieronder genoemd: •

Instrumenten Planning en Controlcyclus: •

aansturingsdocumenten concern;

•

Programmabegroting 2006 – 2009 en voorgaande jaren;

•

Kadernota 2006;

•

Bestuursrapportage 2005-I en 2005-II;

•

Maraps 2004 en 2005;

•

Programmarekening 2004.

•

Nota Reserves en Voorzieningen gemeente Venlo van april 2003.

•

Risiconota Grondbedrijf november 2005.

•

Financiële verordening gemeente Venlo (artikel 212 Gw).

•

Documenten behorende bij de start van het AO traject in 2003.

Vragenlijst en interviews De te houden interviews hebben wij vanuit twee invalshoeken benaderd. Wij hebben gekozen voor zowel een bestuurlijke als een organisatorische invalshoek. Daarbij is de volgende selectie gemaakt:

Bestuurlijk: •

gemeenteraadsleden (6);

•

wethouder (1).


35

Organisatorisch: •

dienstdirecteuren tevens lid van het gemeentelijk ManagementTeam (2);

•

integraal managers, dienstspecifiek (4);

•

concern-controller (plaatsvervanger) (1);

•

dienstcontroller (1);

•

vertegenwoordigers Concern – staf (3).

De gemeenteraadsleden hebben een vragenlijst voorgelegd gekregen welke zij schriftelijk hebben beantwoord. De overige deelnemers hebben vooraf een schriftelijke vragenlijst gekregen met het verzoek hierop korte antwoorden te formuleren. De antwoorden hebben wij gebruikt, ten behoeve van het mondelinge interview, Voor het stellen van “subvragen” zijn wij dieper ingegaan op de gegeven antwoorden. Voordeel hiervan is dat de geïnterviewde personen voor het mondelinge interview al nagedacht hebben over het onderwerp en niet “overvallen” wordt door de vragen. De mondelinge gesprekken hebben hierdoor meer diepgang gekregen en zijn daardoor naar onze mening sneller verlopen. De gehanteerde vragenlijst inclusief subvragen is opgenomen in bijlage 2. Van de interviews zijn verslagen gemaakt, welke zijn teruggekoppeld met de geïnterviewde personen. Toegevoegde waarde hiervan is dat er geen ruis ontstaat in datgene wat gezegd is door de “zender” en de interpretatie door de “ontvanger”. Hierbij is aangegeven dat de verslagen niet opgenomen worden in het rapport, ook niet als bijlage. De verzamelde informatie is gebruikt als input voor het rapport, waarbij de informatieweergave niet gekoppeld is aan personen, dit mede om te voorkomen dat niet alles gezegd zou kunnen worden bijvoorbeeld vanuit het oogpunt van “politieke gevoeligheid”.

6.2

Planning- en Controlcyclus

De inventarisatie van risico’s is op dit moment een vast onderdeel binnen de instrumenten van de Planning- en Controlcyclus. Planning en control is het geheel van activiteiten dat moet worden uitgevoerd om duidelijk te maken: Wat er in een bepaalde periode moet gebeuren als uitkomst van een bestuurlijk proces (planning en begroting); De rapportage daarover en de benodigde bijsturing (control / tussentijdse rapportage); De uiteindelijke verantwoording over de behaalde resultaten (control / rekening).

36


In onderstaande piramide wordt de relatie gelegd tussen, raad, college van B&W en de ambtelijke organisatie in relatie tot de planning en controlcyclus.

Figuur 6.1: Pyramide Planning & Control cyclus

Visie Venlo

Meerjaren Ontwikkelings Plan

Kadernota

Programma-rekening

Programmarapportage

College van B&W

Productenraming

Productenrealisatie

Productenrapportage

Dienstrekening

DienstMarap

Directeur


Ambtelijk domein

MT / Secretaris

Dienstbegroting

Bestuurlijk domein

Raad

Programmabegroting

37

De risico’s, als onderdeel van de instrumenten uit de P&C cyclus, worden bottum – up geïdentificeerd en benoemd vanuit de integraal manager. Vervolgens worden de producten uit de P&C cyclus als volgt behandeld in de verschillende ambtelijke en bestuurlijke organen. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:

Figuur 6.2: Schematische weergave risico behandeling

Raad

College van Burgemeester en Wethouders

Management Team

Dienst Management Team Bespreking Staf Wethouder Integraal manager / medewerker

De geïnventariseerde risico’s worden in het Managementteam van de diensten besproken waarna door de stafafdeling alle risico’s in beeld worden gebracht en aan de hand van een nadere toetsing het gemeentelijk Managementteam wordt geadviseerd. Het Gemeentelijk Managementteam adviseert vervolgens het college van B&W, waarna het college van B&W de geïnventariseerde risico’s vaststelt.

38


6.3

Risico’s

Bij de inventarisatie van de risico’s wordt een risico als volgt omschreven10:

“Onder risico’s worden alle voorzienbare risico’s verstaan, waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd of die niet tot afwaardering van activa hebben geleid, maar wel van materiële betekenis zijn voor de financiële positie van de gemeente. Reguliere risico’s (risico’s die zich regelmatig voordoen en die goed meetbaar / kwantificeerbaar zijn) maken geen deel uit van de risico’s die in de risicoparagraaf terugkomen. Reden hiervoor is dat hiervoor verzekeringen afgesloten kunnen worden, voorzieningen voor kunnen worden gevormd of het geen echte risico’s betreft, maar zaken die meelopen c.q. mee dienen te lopen in de reguliere integrale afweging bij kadernota en begroting. Overigens is het in het kader van risicomanagement wel belangrijk om binnen de dienst alle risico’s inzichtelijk te hebben.” Inventarisatie van risico’s ten behoeve van de Planning- en Control is vooral gericht op strategische risico’s. In de instrumenten van de P&C cyclus worden verder geen richtlijnen, indelingen in categorieën, toetsingskader of iets dergelijks gehanteerd voor bepaling van de risico’s. Onderscheid in structurele en incidentele zaken is niet voorhanden en ook wordt geen onderscheid gemaakt tussen positieve en negatieve risico’s. In de interviews worden de conclusies bevestigd. De medewerkers hebben behoefte aan een structuur of een model dat bij alle producten van de Planning & Control cyclus toepasbaar is. Aspecten zoals kans, impact, soort en beheersmaatregelen zijn van belang. Niet alleen strategische risico’s zijn van belang maar ook de bedrijfsrisico’s. Het gaat niet alleen om financiële risico’s. Tevens worden de volgende risico’s genoemd: •

Juridische risico’s;

•

Maatschappelijke risico’s;

•

Economische risico’s;

•

Bestuurlijke risico’s;

•

Imago – risico’s.

De medewerkers vinden dat er niet alleen sprake kan zijn van negatieve risico’s maar ook van positieve risico’s. Risico’s worden vaak gezien als een uitdaging (kans). Welke tactiek en strategie kun je inzetten om te reageren op risico’s. Hoe transparanter het risico, hoe beter de kwaliteitstoetsing kan zijn, hoe beter het bestuur geïnformeerd kan worden.

10

Aansturingsbrief vanuit de afdeling Beleidsplanning en Concernfinanciën kadernota 2006


39

De inventarisatie van de risico’s en het bewust kiezen van de risicostrategie krijgt niet de aandacht die het verdient. Risico’s worden meer in constaterende zin in de rapportages opgenomen dan dat er concreet afgewogen wordt over de te hanteren risicostrategie. Dit betekent overigens niet dat de integraal manager niet met risico’s bezig is, vanuit de professionaliteit van de integrale manager is men bewust danwel onbewust bezig met risico’s. In het DienstMangementteam (DMT) en het Gemeentelijk Managementteam (GMT) wordt over de risico’s niet of minimaal gesproken en dus ook niet over de mogelijke risicostrategieën. Het DMT wordt hierdoor niet als klankbordgroep gebruikt. Hoe worden de risico’s door anderen getackeld? Hoe ga je om met de gekozen risicostrategieën? Op welke aspecten moet of kun je letten bij het ontstaan / effectueren / veranderen van een risico? Uit het onderzoek met de raadsleden komt naar voren dat zij naast de strategische risico’s ook de bedrijfsrisico’s in beeld zouden willen hebben. Eén raadslid geeft aan dat de bedrijfsrisico’s meer van belang zijn voor het college. Voor alle instrumenten uit de P&C cyclus is uitgangspunt dat er een inventarisatie plaatsvindt van nieuwe risico’s waarbij de volgende toelichting gevraagd wordt: 1.

Omschrijving van het risico.

2.

Hoe groot / concreet is het risico (mate van onzekerheid)?

3.

Vanaf wanneer is het een risico?

4.

Is het risico financieel kwantificeerbaar (indien een risico significant is en kwantificeerbaar dient er in beginsel volgens de voorschriften een voorziening voor gevormd te worden)?

5.

Op welke termijn wordt duidelijkheid gekregen over de financiële omvang van het risico?

Bovenstaande elementen worden vanuit concern verder niet nader omschreven en genormeerd. Met name punt 2 laat in onze ogen veel aan onduidelijkheid en vrije interpretatie over. Welke grootheid moet hier bijvoorbeeld aan gehangen worden? Wordt hiermee bedoeld de kans dat een risico zich voordoet en binnen welke bandbreedtes de risico’s zich kunnen voordoen? Punt 4 geeft aan dat het risico niet kwantificeerbaar kan zijn, want anders dient er een voorziening gevormd te worden. Zodra een voorziening gevormd is valt het risico onder de reguliere risico’s en maakt het geen deel meer uit van de risicoparagraaf. De geïnterviewden bevestigen dat het van belang is om een eenduidige aansturing van risico te hanteren. Door de onduidelijkheid geeft de integraal manager een eigen invulling (mate en concreetheid) van het onderdeel risico.

40


Voor de control – instrumenten wordt naast een inventarisatie van nieuwe risico’s gerapporteerd op de benoemde risico’s in de primitieve begroting van enig jaar waarbij de volgende elementen worden uitgewerkt:

Geëffectueerde risico’s •

Beschrijving van de risico’s die in de programmabegroting zijn opgenomen en zich geëffectueerd hebben. Indien van toepassing wordt hierbij aangegeven wat de gevolgen waren en de wijze waarop is bijgestuurd.

Bestaande risico’s •

Zijn de risico’s die opgenomen zijn in de programmabegroting nog actueel?

Er wordt alleen gevraagd naar de geëffectueerde en bestaande risico’s ten opzichte van de primitieve begroting. Risico’s die in de loop van het jaar zijn ontstaan en ook gemeld zijn bij de management- en programmarapportages zouden bij de jaarrekening op basis van de vraagstelling niet gerapporteerd hoeven te worden. Dit is een tekortkoming in de vraagstelling omdat op geëffectueerde risico’s en actuele risico’s ontstaan in de loop van het jaar wel gerapporteerd dient te worden. De rapportages uit de P&C cyclus zijn als het gaat om de risico’s niet éénduidig en laten een diversiteit aan informatie zien (sommige diensten rapporteren wel op de gevraagde wijze, maar in de programmarapportage worden ze niet als zodanig opgenomen). In de financiële verordening, artikel 212 Gw, is in de toelichting aangegeven dat de gemeenteraad speciale aandacht vraagt voor de inventarisatie van risico’s. In de verordening van de gemeente Venlo wordt hierbij aangegeven dat men kan denken aan een opsomming van de risico’s zoals: •

tegenvallende rente - ontwikkeling op de kapitaalmarkt;

•

tegenvallende resultaten uit grondexploitatie;

•

tegenvallende realisatie op begrote subsidieverwachtingen;

•

lopende en te verwachten claims van derden;

•

nog niet getaxeerde kosten van (vermoedde) milieuverontreiniging;

•

overschrijding openeinde regelingen en subsidies;

•

dreigend faillissement van verbonden partijen;

•

dreigend faillissement van derden bij wie borgstellingen, garanties, leningen of vorderingen uitstaan.

Deze opsomming kan gezien worden als het soort risico’s waarover de gemeenteraad in ieder geval geïnformeerd wil worden. Bij de inventarisatie en de presentatie van de risico’s worden bovenstaande risicosoorten niet als uitgangspunt genomen. Dit wil overigens niet zeggen dat deze risico’s niet als


41

zodanig benoemd worden. Er wordt echter geen direct zichtbare relatie gelegd naar de soorten risico’s zoals opgenomen in de financiële verordening en de benoemde risico’s. Uit het interview met de raadsleden blijkt dat zij de huidige paragraaf weerstandsvermogen waar de risico’s beschreven worden als voldoende beoordelen voor hun kaderstellende- en controlerende taak. De paragraaf weerstandsvermogen geeft over het algemeen voldoende aanleiding tot discussie in de raad. De concreetheid van de paragraaf zou nog verbeterd kunnen worden en tevens wordt verwezen naar het onderzoeksrapport van de rekenkamer “de programmabegroting ontRAADseld” (bijlage 8) waar onderzoek is gedaan naar de programmabegroting. In dit onderzoek scoort de paragraaf weerstandsvermogen op de meeste onderdelen voldoende. De uitkomsten van bovenstaand onderzoek met betrekking tot risico’s zijn als volgt: •

Het begrip risico moet nog in de op te stellen nota “weerstandsvermogen en risicomanagement” worden ingekaderd. (criterium : specifiek).

•

Voor zover mogelijk zijn de risico’s gekwantificeerd en in sommige gevallen is ook de kans benoemd dat het risico optreedt. Er worden geen streefwaarden aangegeven, behalve bij de post ‘onvoorzien’. Er zijn relatief weinig indicatoren geformuleerd. (criterium : meetbaarheid).

•

Veel ‘standaard’ risico’s beschreven (algemene uitkering, deelnemingen e.d.) en enkele specifieke risico’s. Vanuit de beschrijving kan veelal niet worden opgemaakt hoe groot de kans is dat een risico zich voordoet en hoe groot de gevolgen (impact) zullen zijn indien het risico zich voordoet. In sommige gevallen is de haalbaarheid benoemd, evenals de invloed van de gemeente. (criterium: realistisch).

Bij de twee laatste punten komt een tegenstrijdigheid naar voren. Bij het voorlaatste punt wordt aangegeven dat de risico’s zoveel mogelijk gekwantificeerd zijn en bij het laatste punt wordt geconstateerd dat veelal niet opgemaakt kan worden hoe groot de kans en impact van de risico’s zijn. De risico’s zoals opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting 2004, 2005 en 2006 hebben wij nader onderzocht en vergeleken. In onderstaande tabel is gekozen voor een opsomming van de in de paragrafen opgenomen risico’s. In de bijlagen zijn de volledige paragrafen opgenomen.

42


Tabel 6.1 Overzicht risico’s opgenomen in programmabegroting 2004, 2005 en 2006 2004

2005

2006

Bestaande Belastingdienst inzake grondwaterbelasting

Belastingdienst inzake grondwaterbelasting

Onderhoud wegen

Gewaarborgde geldleningen

Museum Bommel van Dam Rutgerusgang

Brandweer

Brandweer

Brandweer

Algemene uitkering

Algemene uitkering

Algemene uitkering

BTW-compensatiefonds



Gemeenschappelijke regelingen



Open-einde regelingen

Open-einde regelingen

Arbeidsmarktbeleid

Risico WW-gelden tijdelijke medewerkers

Risico WW-gelden tijdelijke medewerkers

Hoofdwegenstructuur

Venlo Centrum Zuid

Centrumplan Blerick

Verplaatsing sportparken Tegelen

WVG

Hoofdwegenstructuur

Archeologie

Grondexploitaties algemeen

Grondexploitaties algemeen

Controle en handhaving milieuvoorschriften

Deeltaxi Noord-Limburg

Venlo Centrum Zuid – Maaswaard

Planschade

Leerlingenvervoer

Leerlingenververvoer

Stadswinkels / dienstverlening

Floriade

Floriade

Handhaving

Visie Venlo Ruimtelijke structuurvisie

Belastingen

WAA Maasboulevard Q4 Overname milieustation OZB / WOZ Onroerende zaakbelasting (OZB) Langere betalingsachterstanden en stijging van oninbaar leiden van vorderingen Schommelingen in de bouwleges Deeltaxi Noord-Limburg Middelen Openbare Geestelijke gezondheidszorg Milieusaneringen

Nieuwe (of gewijzigde) risico’s Bijstand

Wet Werk en Bijstand

WVG Invoering deeltaxi Floriade Vast en Goed/Q4

Q4

Werkvoorzieningschap Aanvullende arbeid e.o. Werkvoorzieningschap Aanvullende arbeid e.o. (WAA) (WAA)

Aan de hand van de risicoparagrafen en voorgaand overzicht kunnen een aantal opvallende aspecten genoemd worden: •

Veel ‘standaard’ risico’s met standaard omschrijving.

•

Uitgebreide omschrijving van de risico’s.

•

In 2006 worden alleen bestaande risico’s genoemd en wordt geen splitsing gemaakt in nieuwe (of gewijzigde) risico’s.

•

Kans op risico wordt niet/nauwelijks aangegeven. Weerstandsvermogen en Risicomanagement

43

•

Impact (gevolgen) risico wordt niet aangegeven.

•

Weinig indicatoren geformuleerd.

•

Indeling in risicosoort is niet voorhanden.

•

Risicostrategieën worden niet besproken.

•

Beneden en bovengrens ontbreekt.

•

Strategische risico’s van het grondbedrijf en algemene dienst staan door elkaar.

•

Er vindt geen splitsing plaats in strategische risico’s en bedrijfsvoeringrisico’s.

Risico’s zijn niet goed genoeg ingebed in de organisatie. De risico – identificatie berust vaak op een incident en is niet in een systeem geborgd. Risico’s worden wel in rapportages genoemd, maar door de integraal manager wordt het vaak niet gezien als een vanzelfsprekend onderwerp en het staat derhalve ook niet bij hem of haar op de agenda. Er is geen systeem hoe te handelen, terwijl men er in de praktijk wel mee bezig is. In de besluitvorming wordt vaak gesproken of iets wel een risico is voor de risicoparagraaf maar niet over omvang, impact of de te hanteren risicostrategie.

Aanbeveling

1.

Financiële verordening aanpassen aan de informatiebehoefte die past bij de door de gemeenteraad aangegeven behoefte.

2.

Voor de gemeente Venlo opstellen van een risicoregister / matrix, waarbij als input dient de theorie van hoofdstuk 4 en de informatie van de onderzochte gemeenten. Het vast te stellen risicoregister / matrix tot stand brengen in overleg met de integraal manager, Managementteam, college van B&W en de Gemeenteraad. Dit ter bevordering van bewustwording, draagvlak en het verminderen van eventuele weerstand. Aspecten kunnen o.a. zijn:

3.

•

soort risico;

•

kans;

•

impact;

•

risicostrategie;

Verdeling van de risico’s in strategische risico’s en bedrijfsvoeringrisico’s. De strategische risico’s laten vallen onder het primaat van de gemeenteraad. De bedrijfsvoeringrisico’s laten vallen onder het primaat van het college van B&W.

4.

Eén keer per jaar uitvoeren van een diepgaande risico-identificatie en analyse, zowel op het niveau van de strategische risico’s als de bedrijfsvoeringrisico’s. De uitvoering hiervan koppelen aan het opstellen van de begroting en de diensten afdelingsplannen. Actualisering van het risicoprofiel koppelen aan het opstellen en bespreken van de instrumenten uit de P&C-cyclus;

5.

Uitvoeren van een diepgaande risico-identificatie en analyse bij de start van een majeur project. Actualisering van het risicoprofiel eveneens koppelen aan het opstellen en bespreken van de instrumenten uit de P&C-cyclus.

44


6.4


In de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting 2006-2009 wordt de definitie aangegeven overeenkomstig het Besluit Begroting en Verantwoording. In de paragraaf worden de volgende onderdelen genoemd als mogelijke onderdelen van de weerstandscapaciteit: a.

Het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve en het overige deel van de algemene reserve (mits bij onttrekking aan de reserve tegelijkertijd middelen worden vrijgemaakt om het gemis aan bespaarde rente structureel op te kunnen vangen).

b.

Post onvoorzien.

c.

De onbenutte belastingcapaciteit.

d.

De stille reserves.

De bestemmingsreserves worden hierbij niet genoemd als mogelijk onderdeel van de weerstandscapaciteit. Een onderdeel van de paragraaf is een financieel overzicht van de ontwikkelingen van het eigen vermogen waarin de bestemmingsreserves wel zijn opgenomen. De algemene reserve wordt hierbij gesplitst in de algemene reserve “algemene dienst” en de algemene grondreserve. Het gaat hierbij om het volgende financiële verloop:

Tabel 6.2: overzicht meerjarige ontwikkelingen eigen vermogen programmabegroting 2006 (bedragen x € 1.000) 1-1-2005

Mutatie

7.504

Mutatie

1-1-2007

-

Mutatie

1-1-2008

Mutatie

1-1-2009

Mutatie

1-1-2010

Algemene reserve

7.778

7.504

-

7.504

-

7.504

-

7.504

Algemene grondreserve

7.389

9.271

16.660

10.479-

6.181

2.510

8.691

160

8.851

1.610

10.461

Totaal algemene reserve

15.167

8.997

24.164

10.479-

13.685

2.510

16.195

160

16.355

1.610

17.965

Bestemmingsreserves

64.755

1.407-

63.348

6.220-

57.128

3.498-

53.630

3.097-

50.533

1.636-

48.897

79.922

7.590

87.512

16.699-

70.813

988-

69.825

2.937-

66.888

26-

66.862

Totaal

274-

1-1-2006

In afwachting van de op te stellen nota weerstandsvermogen wordt er geen relatie gelegd naar de geïdentificeerde risico’s. In paragraaf 3.3.2. “Elementen weerstandscapaciteit” is een nadere uiteenzetting opgenomen van de elementen welke onderdeel uit kunnen maken van de weerstandscapaciteit. Hieronder wordt nader ingezoomd op de aanwezige elementen binnen de gemeente Venlo en hoe hiermee wordt omgegaan.


45

Incidentele weerstandscapaciteit •

Post onvoorzien

Vóór het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) was de post onvoorzien opgenomen in de Gemeentewet. In de toelichting op het BBV wordt expliciet aangegeven dat de post onvoorzien bezien moet worden in relatie tot het weerstandsvermogen. De gemeente Venlo hanteert voor de hoogte van de post onvoorzien de door de provincie Limburg opgestelde beleidslijn in het kader van het financieel toezicht. Dit betekent dat de normering jaarlijks is vastgesteld op minimaal 0,6% van het genormeerde uitgavenniveau van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Voor de gemeente Venlo gaat het hierbij om een minimale financiële buffer van afgerond € 500.000,00 voor alle programma’s tezamen. In de primitieve begroting 2006 (na verwerking van de aangenomen moties en amendementen) is een bedrag opgenomen van € 423.000,00. Het gaat hierbij om een incidentele post. Voor het beschikken over de post onvoorzien worden de volgende criteria gehanteerd: 1.

uitgaven welke onvermijdelijk (onontkoombaar), “onvoorzien” (niet vooruit te berekenen of te voorspellen) en “onuitstelbaar” (geen verschuiving in tijd mogelijk) zijn, en

2.

uitgaven welke uitgaan boven 10% van het beheersproduct (of hulp- of afdelingskostenplaats) of € 12.500,00 of hoger zijn;

3.

waarvoor binnen de eigen dienstbegroting geen dekking mogelijk is en

4.

die incidenteel zijn;

Daarnaast kan de post onvoorzien niet ingezet worden voor: •

correcties / aanpassingen van foutieve ramingen;

•

financiële gevolgen van inzet van personeel;

Bovenstaande richtlijnen leggen geen directe relatie naar de in de programmabegroting opgenomen risico’s. Als beleidslijn kan gehanteerd worden dat alleen over de post beschikt kan worden bij effectuering van de geïdentificeerde risico’s zoals opgenomen in de instrumenten van de Planning & Control cyclus. Nader onderzoek naar de beschikkingen over de post onvoorzien laat zien dat de afgelopen jaren het merendeel van de onttrekkingen uit deze post, geen relatie heeft met benoemde risico’s in de begroting. Het gaat hierbij vaak om beschikking op basis van individuele voorstellen en ad hoc problemen waarbij in veel gevallen voorbij wordt gegaan aan de vastgestelde criteria. Daarnaast vinden er beschikkingen plaats ter bekostiging van (structurele) nieuwe uitgaven.

Aanbeveling

De post onvoorzien incidenteel opnemen als onderdeel van de incidentele weerstandscapaciteit. De te hanteren criteria aanpassen zodat beschikkingen over de post onvoorzien alleen plaats kunnen vinden bij effectuering van de geïdentificeerde risico’s.

46


•

Algemene reserve

De algemene reserve is een vrije reserve zonder specifiek bestedingsdoel. In de nota reserves en voorzieningen 2003 is, vanwege het ontbreken van een risico – analyse, de normering van de toezichthouder (Provincie Limburg) als uitgangspunt genomen voor het hanteren van de minimale financiële buffer. De norm is hierbij gesteld op 5% van het genormeerde uitgavenniveau, zijnde een bedrag van € 4,2 miljoen (basis 2005). In de programmabegroting 2006 wordt dit percentage nog steeds gehanteerd, hoewel het beleidskader van de Provincie Limburg een gewijzigde normering van 10% van het genormeerde uitgavenniveau voorschrijft. Zolang er geen nieuwe normering wordt vastgesteld, is vanuit de nota reserves en voorzieningen de normering van de toezichthouder het uitgangspunt binnen de gemeente Venlo. Uitgaande van 10% van het genormeerde uitgavenniveau wordt de minimale omvang van de algemene reserve, basis 2006, genormeerd op afgerond € 8,4 miljoen. De algemene reserve van de “algemene dienst” bedraagt op basis van de begroting 2006 € 7,5 miljoen. Op basis van de vastgestelde normering is de algemene reserve niet toereikend. De algemene reserve is het instrument om vanuit een integrale benadering de middelen beschikbaar te hebben voor het opvangen van financiële risico’s en mogelijke negatieve rekeningsresultaten. Indien de algemene reserve uitkomt boven de vastgestelde norm is het bovendien het instrument om vanuit een integrale benadering de incidenteel beschikbare middelen in te zetten voor het realiseren van nieuwe of gewijzigde doelstellingen. Het verhoogt de transparantie en voorkomt dat incidenteel beschikbare middelen versnipperd worden weergegeven.

Aanbeveling

1.

In de nota reserves en voorzieningen (april 2003) en de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting 2006-2009 van de gemeente Venlo wordt een percentage gehanteerd van 5% van het genormeerd uitgavenniveau. Hierbij wordt aangegeven dat dit overeenkomstig het beleidskader is van de provincie Limburg. De gemeente Venlo hanteert hierbij een onjuiste normering. De minimale omvang van de algemene reserve dient, op basis van bestaand beleid en de gewijzigde normering, genormeerd te worden op afgerond € 8,4 miljoen (10% van het genormeerde uitgavenniveau).

2.

De algemene reserve onderdeel laten zijn van de incidentele weerstandcapaciteit. De algemene reserve is het instrument om vanuit een integrale benadering de middelen beschikbaar te hebben voor het opvangen van de geïdentificeerde risico’s.

•

Bestemmingsreserves

Het beleid omtrent de bestemmingsreserves is eveneens opgenomen in de nota reserves en voorzieningen. Het instellen van een reserve is het primaat van de gemeenteraad (budgetrecht). Dit betekent dat voor het vormen van een reserve vooraf toestemming gegeven moet worden door de


47

gemeenteraad. Bestemmingsreserves worden gevormd om een bepaald doel te realiseren. De bestemmingsreserves worden binnen de gemeente Venlo onderverdeeld in: a.

Egalisatiereserves: bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht wegens door de organisatie geleverde prestaties. De beschikbare middelen hebben een directe relatie met tarieven welke bij derden (burger / bedrijven) in rekening worden gebracht. Het kan hierbij gaan om bijvoorbeeld de afvalstoffenheffing en rioolrechten. Uitgangspunt is dat een surplus verrekend wordt met de burger / bedrijf.

b.

Bestemmingsreserves met een inkomensfunctie. Hieronder worden verstaan de reserves waarbij een onttrekking plaatsvindt ten gunste van de gemeentelijke exploitatie ter dekking van lopende uitgaven. Het aanspraak maken op deze reserves heeft direct tot gevolg dat er aanvullende dekking gezocht moet worden door het wegvallen van deze middelen aan de exploitatie.

c.

Overige bestemmingsreserves. Het gaat hierbij om bestemmingsreserves ter dekking van concrete uitgaven met een incidenteel karakter, voor het realiseren van de door de gemeenteraad vastgestelde doelstellingen. Overige bestemmingsreserves kunnen vanuit financieel economisch oogpunt bezien, worden opgenomen als onderdeel van de weerstandscapaciteit. Beschikking over deze reserves houdt automatisch in dat de door de raad geformuleerde doelstellingen bijgesteld moeten worden. Indien de gemeenteraad vanuit haar kaderstellende rol van mening is dat de aanwezige weerstandscapaciteit voldoende moet zijn zonder het bijstellen van vastgestelde bestuurlijke doelstellingen dan wordt aanbevolen de overige bestemmingsreserves niet op te nemen als onderdeel van de weerstandscapaciteit. Indien bestuurlijke doelstellingen wel gewijzigd mogen worden dan kunnen de overige bestemmingsreserves wel onderdeel uitmaken van de weerstandscapaciteit.

Aanbeveling

•

Egalisatiereserves niet opnemen als onderdeel van de weerstandscapaciteit;

•

De reserves met een inkomensfunctie niet opnemen als onderdeel van de weerstandscapaciteit;

•

De gemeenteraad een nadere uitspraak te laten doen of het gewenst is bij de effectuering van risico’s bestuurlijke doelstellingen aan te passen. Op basis van deze uitspraak de overige bestemmingsreserves wel of niet onderdeel laten zijn van de weerstandscapaciteit.

Binnen de gemeente Venlo wordt tot op heden de bespaarde rente van de reserves en voorzieningen als structureel dekkingsmiddel ingezet, waarbij in het meerjarenperspectief alleen rekening wordt gehouden met de voorziene onttrekkingen. Dit betekent dat de inzet van reserves voor onvoorziene

48


zaken direct gevolgen heeft voor de gemeentelijke begroting. In de nota reserves en voorzieningen wordt als beleidsuitgangspunt gehanteerd dat het inzetten van de rente als structureel dekkingsmiddel zoveel mogelijk wordt beperkt, m.u.v. de rente welke betrekking heeft op de “ijzeren” voorraad11. De bepaling van deze “ijzeren” voorraad heeft tot op heden nog niet plaatsgevonden. Indien de bespaarde rente van de reserves en voorzieningen niet meer wordt ingezet als structureel dekkingsmiddel van de begroting heeft dit uiteraard een nadelig effect op het meerjarenperspectief.

Aanbeveling

Bepalen van de “ijzeren” voorraad en als afgeleide hiervan bepalen van het bedrag wat structureel ingezet kan worden voor de gemeentelijke begroting. Het nadelig structureel financieel effect betrekken bij de eerstvolgende integrale afweging.

•

Stille reserves:

Stille reserves worden als item genoemd om als onderdeel op te nemen in de weerstandscapaciteit. Onder een stille reserve wordt verstaan: a.

Het verschil tussen de actuele waarde en de boekwaarde, waarbij de eerste materieel hoger uitvalt dan de tweede.

b.

Activa die tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dit wil. Het gaat hierbij om zogenaamde ‘niet bedrijfsgebonden activa’ zoals onroerende zaken welke niet bestemd zijn voor de openbare dienst.

Ad a. Op basis van de door de gemeenteraad op 5 november 2004 vastgestelde nota “Afschrijvingsbeleid gemeente Venlo” wordt binnen de gemeente Venlo de waarderingsgrondslag “historische kostprijs (vervaardigingsprijs) c.q. verkrijgingsprijs” gehanteerd. Dit betekent dat de actuele waarde kan afwijken van de boekwaarde (bijvoorbeeld aandelen). Het gaat hierbij vaak om deelnemingen welke niet of moeilijk verhandelbaar zijn of activa welke bij verzilvering vervangen moeten worden of incourant zijn.

Aanbeveling

Stille reserves zoals benoemd onder a) niet meenemen in de weerstandscapaciteit.

11

“ijzeren” voorraad: hiermee wordt bedoeld de omvang van de reserves en voorzieningen welke over een langere periode een evenwichtig verloop kent.


49

Ad b. Deze stille reserves zijn activa welke een bepaalde waarde hebben in het economisch verkeer en welke niet vallen onder bedrijfsgebonden activa. Deze activa zijn direct verkoopbaar omdat ze geen noodzakelijke functie hebben voor de bedrijfsvoering of openbare dienst.

Gebouwen In Binnenlands Bestuur 12 van 10 februari 2006 is een artikel opgenomen “gebouwen te koop”. Hierin wordt aangegeven dat gemeenten gezamenlijk miljarden euro’s bezitten aan panden, maar dat veel gemeenten geen idee hebben hoeveel gebouwen zij in eigendom hebben en waarom. Het volgende voorbeeld wordt ter illustratie aangehaald vanuit de gemeente Haarlem:

“Haarlem kocht jaren geleden een pand aan, dat moest wijken vanwege de voorgenomen verlegging van een weg. ‘Die wegverlegging is nooit doorgegaan, maar dat pand bleef in eigendom van de gemeente.” Uit bovenstaand onderzoek is gebleken dat panden vaak worden aangekocht om strategische redenen, maar dat wordt vergeten om ze weer van de hand te doen nadat die redenen komen te vervallen. In de Nota Grondbedrijf 2005 gemeente Venlo, welke nader uiteengezet wordt in paragraaf 6.5, is een separate passage opgenomen inzake strategische (gelegenheids)aankopen. Strategische (gelegenheids)aankopen geven de gemeente de mogelijkheid om in toekomstige ontwikkelingen maximaal regie te voeren en kansen te benutten. Onderdeel van deze regie is ook de mogelijkheid om plannen eerst dan op te pakken op het moment dat deze passen in de voorziene ontwikkelingen, derhalve het voorkomen van overproductie. De gemeente Venlo speelt een actieve rol in de verwerving van grond en vastgoed binnen exploitatiegebieden en maakt maximaal gebruik van de mogelijkheden van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de Onteigeningswet. De beheerstaak binnen het Grondbedrijf heeft betrekking op vastgoed dat in afwachting van planontwikkeling tijdelijk moet worden beheerd en op vastgoed “niet voor de openbare dienst bestemd” zoals gemeenschapshuizen, leegstaande schoolgebouwen, etc.. Eind 2004 is een geautomatiseerd vastgoedinformatiesysteem aangeschaft. Medio 2005 is gestart met het invoeren van de diverse contracten. Tegelijkertijd worden data gekoppeld met een digitale eigendomskaart, waardoor de ligging van de grond of een gebouw en de contractgegevens tegelijk visueel gemaakt kunnen worden.

12

50

Binnenlands Bestuur van 10 februari 2006, Gebouwen te koop, door Jos Moerkamp.


Naar verwachting zullen alle contracten medio 2006 zijn ingevoerd. Vanaf dat moment is het vastgoedbeheersysteem operationeel. Doelstelling is om vastgoed, financieel verantwoord in de algemene dienst, dat niet nodig is voor de primaire taakuitoefening van de gemeente en dat niet als strategisch eigendom wordt beschouwd, af te stoten. Voor wat betreft de gebouwen is dit overzicht gereed en als bijlage opgenomen in de Nota Grondbedrijf 2005. Een inventarisatie van af te stoten terreinen vergt meer tijd. Het eindresultaat van het project moet in 2006 bestaan uit een efficiënt en effectief en op voldoende kwalitatief niveau ingericht vastgoedbeheer. Het beheer van vastgoed wordt naar verwachting medio 2006 geprofessionaliseerd middels een operationeel vastgoedbeheersysteem. Tot op heden wordt jaarlijks bij de vaststelling van de jaarrekening door het college van B&W aan de gemeenteraad voorgesteld om de middelen welke voortvloeien uit de verkoop van de activa toe te voegen aan de voorziening onderhoud gebouwen.

Conclusie

De stille reserves zoals opgenomen onder b) onderdeel gebouwen is voor de gemeente Venlo in beeld gebracht. De verwachting is dat het vastgoedbeheer medio 2006 middels een operationeel vastgoedbeheersysteem geprofessionaliseerd is.

Aanbeveling

Het genomen besluit inzake de bestemming van het af te stoten vastgoed te heroverwegen en het resultaat te kwantificeren en opnemen als onderdeel van de weerstandscapaciteit.

Gronden De aanwezige stille reserves met betrekking tot de gronden zijn op dit moment niet in totaliteit inzichtelijk. Inventarisatie van deze gronden staat wel op de agenda maar wordt vanwege het stellen van andere prioriteiten naar achteren verschoven. Ten aanzien van de aanwezige erfpacht- en pachtgronden wordt op dit moment een passief verkoopbeleid gevoerd. Dit wil zeggen dat pas een grondaanbieding wordt gedaan, zodra (erf-) pachters hierom verzoeken. Dit heeft eveneens te maken met het stellen van andere prioriteiten. Het areaal pachtgronden omvat nu ca. 130 ha. Bij de prioriteitenstelling voor 2006 wordt bezien in hoeverre het mogelijk is of voor 1 oktober 2007 integraal aangegeven kan worden welke reststroken nog voor verkoop in aanmerking komen, om vervolgens actief aan te bieden. Vanaf 1 januari 2008 zullen er geen reststroken meer verkocht / uitgegeven worden.


51

Aanbeveling

1.

Inventariseren van de aanwezige gronden welke als stille reserve aangemerkt kunnen worden en deze financieel kwantificeren en deze onderdeel laten uitmaken van de weerstandscapaciteit;

2.

Overwegen tot het voeren van een actief verkoopbeleid m.b.t. het areaal pachtgronden, volkstuinen en reststroken en deze financieel kwantificeren en onderdeel uit laten maken van de weerstandscapaciteit.

Structurele weerstandscapaciteit •

Post onvoorzien structureel

In de huidige begroting is geen structurele post onvoorzien opgenomen. Dit betekent dat deze post geen onderdeel kan zijn van de structurele weerstandscapaciteit. Om de flexibiliteit in het kader van het weerstandsvermogen te verhogen is dit wel te overwegen. Dit betekent echter wel dat een extra verhoging van de lasten in het meerjarenperspectief noodzakelijk is. Indien de huidige minimale omvang van de post onvoorzien incidenteel ad € 500.000,00 als uitgangspunt wordt genomen ziet het financieel effect er als volgt uit:

Tabel 6.3: Overzicht (meerjarige) ontwikkeling post onvoorzien (bedragen x € 1.000) 2006

Post onvoorzien 2006 structureel

500

Post onvoorzien 2007 structureel

2007

2008

500

500

500

500

500

500

500

500

Post onvoorzien 2008 structureel Post onvoorzien 2009 structureel

Totaal

2009

500

500

1.000

1.500

2.000

Het opnemen van de post onvoorzien structureel betekent dat er dekking aangegeven moet worden van € 0,5 miljoen in 2006 oplopend tot € 2,0 miljoen in 2009. Indien in enig jaar structurele middelen niet worden aangewend kan het saldo worden ingezet bij de eerstvolgende integrale afweging voor bijvoorbeeld nieuw beleid.

52


Aanbeveling

Overwegen tot het opnemen van een post onvoorzien structureel voor het vergroten van de flexibiliteit van de structurele weerstandscapaciteit. Criteria opstellen zodat beschikkingen over de post onvoorzien alleen plaats kunnen vinden bij effectuering van geïdentificeerde risico’s.

•

Onbenutte belastingcapaciteit

Bij de onbenutte belastingcapaciteit13 gaat het om de ruimte die nog in het belastingpakket van een gemeente aanwezig is alvorens de artikel 12-normen voor het redelijk peil van de eigen inkomsten wordt bereikt. Artikel 12 van de Financiële verhoudingswet (Fvw) bepaalt dat een gemeente, wil zij in aanmerking komen voor een aanvullende uitkering, haar eigen inkomsten tot een bepaald redelijk peil moet hebben opgevoerd. Om dit te kunnen beoordelen moet duidelijk zijn welke eigen inkomsten daarbij worden betrokken en wat een redelijk peil is. Dit is vastgesteld bij ministeriële regeling en is een optelsom van de inkomsten uit: 1.

de onroerende–zaakbelastingen (OZB);

2.

de reinigingsheffingen (huisvuil en bedrijfsvuil, zowel afvalstoffenheffing als reinigingsrechten);

3.

de rioolrechten (alle aansluitingen).

In verband met de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB en de overgang van het tarief per eenheid van € 2.268,00 naar € 2.500,00 komt het normtarief – OZB voor toelating tot artikel 12 Financiële verhoudingswet (Fvw) voor het jaar 2006 uit op (afgerond) € 3,70 per € 2.500,00 WOZ-waarde14. De toelatingseisen met betrekking tot de onderdelen riolering en reiniging blijven, onveranderd, 100% kostendekkend. 1.

De onroerende – zaakbelastingen (OZB) 15. Per 1 januari 2006 is het gebruikersdeel onroerende zaak belasting (OZB) afgeschaft. Tevens is besloten dat de overige OZB tarieven met een maximaal percentage mogen stijgen indien de gemeentelijke tarieven boven een bepaald tarief uitkomen. De overige tarieven OZB van de gemeente Venlo vallen binnen deze bepaling. Dit betekent dat de tarieven OZB niet hoger mogen stijgen dan de wettelijk toegestane maximale stijging. Bij de vaststelling van de Verordening onroerendezaakbelastingen 2006 is een inflatiepercentage als uitgangspunt genomen van 1,1% (op basis van vastgestelde richtlijnen).

13

In “Financiële verkenningen 2004, kerngegevens gemeentefinanciën 2004” van de Provincie Limburg Circulaire gemeentefonds van 26 mei 2005, kenmerk: FO2005/93166 15 Raadsvoorstel: Vaststellen verordening onroerendzaakbelastingen 2006, raadsnummer 2005-157 14


53

Indien de gemeente Venlo bij de vaststelling gekozen zou hebben voor de maximale wettelijke stijging van de tarieven (2%) zou een hogere opbrengst gegenereerd kunnen worden van afgerond € 120.000,00.

Tabel 6.4: Overzicht tarieven OZB Tarief gemeente Venlo Wettelijk maximum tarief* 2006 Eenheden

2006

€ 2.500,00

€ 2.500,00

Eigendom woning

€ 3,34

€ 3,36

Gebruik niet-woning

€ 4,32

€ 4,35

Eigendom niet woning

€ 5,38

€ 5,42

* De tariefverhoging is in 2006 wettelijk gemaximeerd tot 2 procent. Het is niet mogelijk tarieven hoger vast te stellen.

2.

Reinigingsheffingen en rioolrechten Binnen de gemeente Venlo is uitgangspunt 100% kostendekkendheid van zowel de riolering als reiniging. Bij de vaststelling van de verordening reinigingsheffingen 2006 en verordening rioolrecht 2006 is aangegeven dat beide onderdelen een dekkingspercentage hebben van 100%.

Conclusie

De mogelijkheden binnen de onbenutte belastingcapaciteit in relatie tot de structurele weerstandscapaciteit is gering. Voor de gemeente Venlo is alleen nog de mogelijkheid aanwezig om in enig jaar te kiezen voor stijging van de OZB-tarieven met de wettelijk toegestane maximale stijging in enig jaar i.p.v. het huidige vastgestelde beleid (inflatiepercentage).

Aanbeveling

De onbenutte belastingcapaciteit onderdeel laten uitmaken van de structurele weerstandscapaciteit.

•

Legesverordening Artikel 229b, lid 1 van de gemeentewet bepaalt dat bij verordeningen op grond waarvan rechten worden geheven, zoals opgenomen in artikel 229 gemeentewet, de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten. De opbrengstlimiet geldt voor de gehele legesverordening16. Binnen de gemeente Venlo is het

16

54

Uitspraak Hoge Raad d.d. 4 februari 2005 (gemeente Hoogezand-Sappemeer en Heel).


vastgestelde beleid dat het totaal van de legesverordening 100% kostendekkend is. Uit de vastgestelde verordening en de documenten uit de Planning en Control-cyclus is niet te herleiden of het totaal van de legesverordening op dit moment ook daadwerkelijk kostendekkend is. Hoewel dit onderdeel geen deel uitmaakt van de onbenutte belastingcapaciteit is het ons inziens een belangrijke component voor eventuele mogelijkheden voor het beschikbaar hebben van structurele weerstandscapaciteit.

Aanbeveling

Zowel in de verordening als in de instrumenten van de Planning en Control cyclus de conclusie en onderbouwing opnemen van het dekkingspercentage van de legesverordening.

•

Het structurele voordelig saldo van de begroting (de begrotingsruimte)

Het voordelig saldo van de begroting is het bedrag waarvoor nieuw beleid geformuleerd wordt ter realisatie van nieuwe doelstellingen. Het gaat hierbij om de middelen in het meerjarenperspectief waarvan de bestemming nog gewijzigd kan worden. De gemeenteraad van de gemeente Venlo heeft in 2003 en 2005 de volgende twee ombuigingsprocessen vastgesteld: 1.

Ombuigingsproces “Naar een evenwichtige begroting 2003-2006”. De totale effectuering van deze ombuigingen ad € 7 miljoen structureel dient gerealiseerd te worden met ingang van 2006.

2.

Ombuigingsproces: Ruimte scheppen ”Nieuwe ombuigingsronde 2005-2008”. De totale effectuering van deze ombuigingen ad € 7,5 miljoen structureel dient gerealiseerd te worden met ingang van 2008.

Het realiseren van bovenstaande ombuigingen is noodzakelijk door enerzijds gedwongen bezuinigingen en anderzijds voor het in de komende jaren realiseren van de door de gemeenteraad geformuleerde (nieuwe) doelstellingen. Indien ombuigingen niet gerealiseerd worden heeft dit direct effect op de bestedingsmogelijkheden in de komende jaren en dus mogelijke gevolgen voor het uitvoeren van het vastgestelde (nieuw) beleid. Voor de gemeente Venlo gaat het hierbij om een ongekend grote ombuigingstaakstelling. Geconcludeerd kan worden dat het structurele saldo van de begroting, zolang de totale ombuigingstaakstelling nog niet gerealiseerd is, geen onderdeel kan vormen van de structurele weerstandscapaciteit (communicerende vaten).

Aanbeveling

Gezien de ombuigingstaakstelling welke nog gerealiseerd moet worden is er geen sprake van een structureel voordelig saldo van de begroting en kan als zodanig niet ingezet worden als onderdeel van de weerstandscapaciteit.


55

Recapitulatie weerstandscapaciteit In de voorliggende paragraaf is met name ingezoomd op de weerstandscapaciteit van de “algemene dienst”, met andere woorden de aanwezige middelen met uitzondering van de beschikbare middelen binnen het grondbedrijf. In onderstaand overzicht hebben wij een recapitulatie opgenomen van de door ons aanbevolen gekwantificeerde elementen welke onderdeel uitmaken van de weerstandscapaciteit. Het gaat hierbij om de cijfers zoals opgenomen in de programmabegroting 2006-2009.

Tabel 6.5 Recapitulatie weerstandscapaciteit (bedragen x € 1.000) Incidentele weerstandscapaciteit

2006

2007

2008

2009

Post onvoorzien incidenteel Algemene reserve (algemene dienst) Stille reserves, gebouwen niet voor de openbare dienst bestemd Stille reserves, pachtgronden, volkstuinen en reststroken

500 7.504 pm pm

500 7.504 pm pm

500 7.504 pm pm

500 7.504 pm pm

Incidentele weerstandscapaciteit zonder aanpassing doelstellingen

8.004

8.004

8.004

8.004

Overige bestemmingsreserves*

18.861

16.597

17.022

16.593

Incidentele weerstandscapaciteit bij aanpassing doelstellingen

26.865

24.601

25.026

24.597

* Indien de gemeenteraad uitspraak doet dat bij effectuering van risico's bestuurlijke doelstellingen kunnen worden aangepast. Het gaat hierbij om de categorie overige bestemmingsreserves exclusief afschrijvingsreserves, overige bestemmingsreserves van het grondbedrijf en de reserve BTW compensatiefonds.Hierbij is geen rekening gehouden met keiharde claims.

Indien als uitgangspunt wordt gekozen dat bij effectuering van risico’s doelstellingen niet aangepast mogen worden, dan is de aanwezige incidentele weerstandscapaciteit € 8 miljoen. Het gaat hierbij om ongeveer 3% van de totale gemeentelijke exploitatie 2006. Indien als uitgangspunt wordt genomen dat bestuurlijke doelstellingen gewijzigd kunnen worden neemt de incidentele weerstandscapaciteit toe tot € 27 miljoen in 2006 ( 11% van de totale gemeentelijke exploitatie) aflopend tot € 25 miljoen in 2009 (10% van de totale gemeentelijke exploitatie). (bedragen x € 1.000) Structurele weerstandscapaciteit

2006

2007

2008

2009

Post onvoorzien structureel** Onbenutte belastingcapaciteit***

pm 120

pm 240

pm 360

pm 480

Structurele weerstandscapaciteit

120

240

360

480

** Indien deze post wordt opgenomen dienen deze middelen eerst door de gemeenteraad beschikbaar te worden gesteld. In het huidige meerjarenperspectief is hiermee geen rekening gehouden. *** Hierbij is de situatie 2006 als uitgangspunt genomen zoals verwoord in het rapport.

56


De structurele weerstandscapaciteit is marginaal, zijnde € 120.000,00 in 2006 oplopend tot € 480.000,00 in 2009. Het gaat hierbij om een structurele weerstandscapaciteit van tussen de 0,1% en 0,2% van de totale gemeentelijke exploitatie. Aan de ondervraagde raadsleden is de vraag gesteld om aan te geven welke elementen onderdeel moeten zijn van de weerstandscapaciteit voor het opvangen van risico’s. Een meerderheid van de ondervraagde raadsleden is van mening dat de volgende elementen in ieder geval onderdeel moeten uitmaken van de weerstandscapaciteit: •

algemene reserve;

•

post onvoorzien structureel;

•

stille reserves;

•

onbenutte belastingcapaciteit.

Door de ondervraagde raadsleden is geen duidelijke voorkeur te bepalen met betrekking tot de volgende elementen: •

post onvoorzien incidenteel;

•

bestemmingsreserves;

•

voordelig saldo van de begroting.

6.5

Nota Grondbedrijf

Jaarlijks bij de behandeling van de begroting in november wordt er een nota grondbedrijf vastgesteld. Binnen het grondbedrijf worden zowel de eigen gemeentelijke grondexploitaties verantwoord als ook de met derden gesloten Publiek Private Samenwerkingsovereenkomsten (PPS’en) en geheel voor rekening en risico van derden komende exploitatieovereenkomsten. In deze paragraaf wordt volstaan met de belangrijkste onderdelen uit deze nota op te nemen welke een relatie hebben met weerstandsvermogen en risicomanagement. De nota Grondbedrijf 2005 schetst de kaders en uitgangspunten van het gemeentelijke grondbeleid. Daarnaast worden in deze nota de actuele ontwikkelingen op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau en de gevolgen daarvan voor het Venlose grondbeleid beschreven. De Nota Grondbedrijf bestaat uit twee delen: a.

Grondbeleid: in dit deel wordt het bestaande grondbeleid van de gemeente Venlo beschreven. Voorts wordt in dit deel een overzicht gegeven van de stand van zaken van de uitvoering daarvan en worden beleidsaanbevelingen aangegeven als gevolg van de actuele ontwikkelingen.


57

b.

Risiconota: in dit deel worden de bedrijfsrisico’s van het Grondbedrijf beschreven en gerelateerd aan de beschikbare en – grotendeels nog te realiseren- reserves en voorzieningen van het grondbedrijf.

In deze paragraaf beperken wij ons alleen tot deel B, zijnde de risiconota. De risiconota geeft inzicht in de financiële positie van het Venlose Grondbedrijf en van de risico’s ten aanzien van de lopende grondexploitaties en reeds in gang gezette ontwikkelingen. De Risiconota Grondbedrijf is gebaseerd op de actuele inzichten en geeft een (financiële) doorkijk naar de korte en middellange termijn. Tegenover de reservepositie en de verwachte resultaten uit lopende grondexploitaties worden globaal de benodigde middelen voor de reeds in gang gezette exploitaties en de toekomstige ontwikkelingen aangegeven. De risiconota wordt jaarlijks afgesloten met een conclusie welke resulteert in voorstellen voor de minimaal benodigde omvang van de Algemene Grondreserve. In de risiconota is een aparte passage opgenomen waarin risico’s inzake de grondexploitatie gedefinieerd en benoemd worden. Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in de volgende twee soorten risico’s. •

Bedrijfsrisico’s: deze risico’s vloeien voort uit de normale bedrijfsuitoefening van een Grondbedrijf, dat grond en vastgoed koopt, produceert en verkoopt.

•

“Risico’s” toekomstige ontwikkelingen: deze “risico’s” worden vastgelegd waarbij de gemeenteraad de keuzemogelijkheid heeft om te stoppen of door te gaan totdat het punt van “no return” is bereikt. Het gaat hierbij om de verwachte resultaten van projecten in de initiërende fase, waarbij op enig moment in de toekomst gelden beschikbaar moeten komen voor de daadwerkelijke uitvoering van de betreffende projecten.

Bovenstaande risico’s worden binnen het Grondbedrijf als volgt gespecificeerd: 1.

Bedrijfsrisico’s: a.

exploitatierisico’s. Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in afzetrisico, prijsontwikkelingen op de grondmarkt, voorkeursrecht gemeenten (WVG), overige exploitatierisico’s ;

b.

aankooprisico’s;

c.

risico’s sanering (bodem) verontreiniging, zoals risico’s door de Wet bodembescherming (Wbb), bodemverontreiniging bij aan- en/of verkopen;

2.

58

d.

risico’s in de BTW – sfeer;

e.

risico’s in de archeologische sfeer;

f.

planschade;

g.

gevolgen Ruimtelijke Structuurvisie Venlo;

Risico’s met betrekking tot toekomstige ontwikkelingen: a.

leefomgevingen;

b.

bedrijfsterreinen (inclusief kantoren).


Bovengenoemde risico’s worden afgedekt door het beschikbaar hebben van de Algemene Grondreserve. Deze reserve is een vrij inzetbare algemene reserve en wordt gebruikt om te kunnen beschikken over een financiële buffer voor het opvangen van onvoorziene financiële risico’s, het dekken van voorbereidingskredieten dan wel negatieve resultaten van grondexploitaties.

De Algemene Grondreserve bestaat uit drie componenten: •

De Bedrijfsreserve: deze reserve dient als dekking voor de risico’s m.b.t. lopende exploitaties, zoals opgenomen onder 1.

•

De voorziening Risico’s Leefomgevingen: deze middelen dienen ter dekking van de risico’s zoals opgenomen onder 2 sub a.

•

De voorziening Risico’s Bedrijventerreinen: deze middelen dienen ter dekking van de risico’s zoals opgenomen onder 2 sub b.

Reserves behoren tot het eigen vermogen en voorzieningen behoren tot het vreemde vermogen op de balans. In de naamgeving wordt bij de algemene reserve gesproken over een voorziening. Om misverstanden te voorkomen is het noodzakelijk om enkel te spreken van reserves en daarom het woord “voorziening” uit te omschrijving te laten, tenzij het om echte voorzieningen gaat. Het gaat hierbij om het afdekken van risico’s in relatie tot het weerstandsvermogen. Dit betekent dat niet gesproken moet worden over voorzieningen.

Aanbeveling

Voor een heldere en éénduidige definiëring binnen de algemene reserve niet spreken van voorzieningen. Reserves behoren tot het eigen vermogen op de balans. Voorzieningen behoren tot het vreemde vermogen op de balans.

•

Bedrijfsreserve

In de Risiconota 2001 heeft de gemeenteraad het minimumniveau van de bedrijfsreserve vastgesteld op € 5,4 miljoen. Landelijk zijn er geen rekenregels voor de bepaling van de hoogte van een bedrijfsreserve van een grondbedrijf. De gemeente Venlo vult deze in afhankelijk van onder andere de omzet, de boekwaarde en de verwachte investeringen. Hierbij wordt een relatie gelegd naar de risico’s welke door de bedrijfsreserve moet worden gedekt. In de praktijk wordt een grondexploitatie opgestart als de risico’s zijn ingekaderd en de dekking volledig is geregeld. De risico’s binnen de lopende, reeds vastgestelde exploitaties zijn nagenoeg bekend, waardoor sedert 2001 de Bedrijfsreserve gehandhaafd blijft op € 5,4 miljoen. In de Nota Grondbedrijf 2005 is besloten de Bedrijfsreserve 2005 inflatoir bij te stellen tot een niveau van € 5,5 miljoen. Voorts is besloten deze reserve jaarlijks te verhogen met de inflatie zoals deze wordt vastgesteld bij de kadernota van enig jaar. •

Voorziening Risico’s Leefomgevingen

Het doel van deze voorziening is om woningbouw en ruimtelijke ordeningsprojecten ter verbetering van de leefomgeving in de toekomst mogelijk te blijven maken. Deze voorziening stelt de gemeente


59

Venlo tevens financieel in staat om gebruik te maken van kansrijke situaties in de ruimtelijke ordeningssfeer. In de Nota Grondbedrijf 2005 wordt de waarde van deze voorziening vastgesteld op € 7,0 miljoen contant per 1 januari 2005. Hierbij wordt de opmerking gemaakt dat dit bedrag niet toereikend is om alle risico’s, die voortvloeien uit de diverse (exploitatie)plannen en de ambities uit de Visie Venlo en de Ruimtelijke Structuurvisie mee af te dekken. Bij de vaststelling is een principe besluit genomen om eventueel aanvullend vrijkomende middelen, bijvoorbeeld door het voortdurend optimaliseren van lopende grondexploitaties in de toekomst, aan deze voorziening toe te voegen. •

Voorziening Risico’s bedrijventerreinen

Er staan met de toekomstige bedrijventerreinen omvangrijke projecten in de steigers. In de nota grondbedrijf wordt de omvang vastgesteld op € 5,4 miljoen contant per 1 januari 2005. Met deze voorziening kunnen de geschatte risico’s voor het gebied Trade Port Noord c.a. worden afgedekt. Het grondbedrijf kent verder nog een aantal bestemmingsreserves en voorzieningen. Deze reserves en voorzieningen van het Grondbedrijf zijn via raadsbesluiten “gebonden” en grotendeels belegd met daadwerkelijke claims. In het kader van het weerstandsvermogen geldt voor de bestemmingsreserves van het grondbedrijf hetzelfde uitgangspunt als bij de bestemmingsreserves zoals opgenomen in paragraaf 6.4.

Rollen en verantwoordelijkheden Het grondbedrijf valt onder verantwoordelijkheid van de dienst Stadsbeleid. Binnen deze dienst is het grondbedrijf gekoppeld aan de dienstcontroller vanwege de gescheiden verantwoordelijkheden in deze tussen de directeur van de dienst en de eindverantwoordelijkheid voor het Grondbedrijf. Het beheer van het vrije vermogen berust bij de concerncontroller. Voor het beleid van het Grondbedrijf is het afdelingshoofd van de afdeling Grondzaken en Projecten verantwoordelijk (inclusief voorstellen over inzet van de reserves van het Grondbedrijf). Op dit moment worden deze verantwoordelijkheden en bevoegdheden geëvalueerd en nader uitgewerkt.

Conclusie

De grote en risicovolle projecten spelen zich voor een groot deel af binnen het grondbedrijf. Jaarlijks wordt er een nota grondbedrijf samengesteld. In de nota wordt een uitgebreide uiteenzetting gegeven van het te voeren beleid met betrekking tot risico’s binnen het grondbedrijf en het (op termijn) benodigde weerstandsvermogen ter dekking van deze risico’s.

60


Nota grondbedrijf in relatie tot nota- en paragraaf weerstandsvermogen De vaststelling van de nota vindt gelijktijdig plaats met de vaststelling van de programmabegroting in enig jaar. Deze processen lopen echter niet synchroon. Dit betekent dat in de programmabegroting andere informatie en uitgangspunten worden opgenomen dan in de nota grondbedrijf staat verwoord. Indien een nadere vergelijking wordt gemaakt tussen de nota grondbedrijf, onderdeel risiconota, en de paragraaf weerstandsvermogen uit de programmabegroting vallen de volgende onderdelen op: •

De processen inzake de totstandkoming risiconota grondbedrijf en de programmabegroting lopen niet parallel, waardoor er verschillende uitgangspunten en cijfers in de instrumenten worden opgenomen.

•

Er vindt geen uitsplitsing plaats tussen de risico’s grondbedrijf en de risico’s “algemene” dienst. Dit is noodzakelijk doordat de risico’s grondbedrijf afgedekt worden door andere weerstandscapaciteit dan de risico’s “algemene” dienst.

•

De risico’s zoals opgenomen in de risiconota grondbedrijf zijn niet identiek aan de risico’s welke vanuit het grondbedrijf zijn opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen.

•

Het geformuleerde beleid zoals opgenomen in de risiconota grondbedrijf komt niet terug in de paragraaf weerstandsvermogen.

Aan de raadsleden is de vraag gesteld of zij van mening waren dat er zowel een nota weerstandsvermogen als een risiconota grondbedrijf opgesteld en separaat behandeld moet worden. Drie van de vier raadsleden hebben hierbij aangegeven dat zij dit graag willen houden waarbij twee personen de volgende toelichting aangeven: •

Het zijn politiek zware stukken. Het moet wel in relatie worden gebracht met de totale begroting;

•

Wel separate nota’s, maar tegelijkertijd behandelen met begroting of kadernota.

Eén raadslid heeft aangegeven dat dit niet separaat behandeld moet worden omdat één en ander voldoende staat vermeld in de jaarlijkse programmabegroting, waarbij werd aangegeven dat alles in één boek ideaal is voor een raadslid. Wij zijn van mening dat weerstandsvermogen en risicomanagement integraal benaderd moet worden. Zonder de integrale benadering zijn er moeilijk conclusies te trekken waar je als gemeente in totaliteit staat. Indien het gaat om zwaarwichtige onderwerpen kunnen de onderwerpen indien gewenst separaat behandeld worden.


61

Aanbeveling

1.

De risico’s en het weerstandsvermogen van het grondbedrijf integreren in zowel de nota weerstandsvermogen en risicomanagement als de paragraaf weerstandsvermogen.

2.

Synchroniseren van de processen van de totstandkoming van de nota grondbedrijf en de programmabegroting (6.5).

3.

Zowel in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement als de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting onderscheid maken tussen de risico’s en weerstandscapaciteit van het grondbedrijf en de “algemene” dienst.

6.6

Risicomanagement(beleid) gemeente Venlo

In hoofdstuk 4 is het theoretisch kader uiteengezet met betrekking tot risico-management(beleid). Zoals reeds verwoord beschrijft risicomanagementbeleid de wijze waarop de organisatie aan risicomanagement wil doen. Het is namelijk van belang om eerst over de strategie na te denken voordat begonnen wordt met de invoering van risicomanagement. De gemeente Venlo moet hierbij vooraf aangeven waarom zij aan risicomanagement wil doen en hoe de gemeente het risicomanagement wil vormgeven om de gestelde doelen te bereiken. Risicomanagementbeleid is binnen de gemeente Venlo niet verwoord in een kaderstellende beleidsnotitie. Interne procesbeheersing is in feite niets anders dan risicomanagement. Risicomanagement is het identificeren, kwantificeren en analyseren van de risico’s die de gemeente Venlo loopt. Vervolgens kan een keuze gemaakt worden in de te volgen risicostrategie. De vervolgstappen zijn het continu monitoren en rapporteren. Uit de interviews is duidelijk naar voren gekomen dat risicomanagement niet verankerd is in de integrale bedrijfsvoering, dat het te weinig leeft en niet de aandacht krijgt die het zou moeten krijgen. Het ontbreken van beleid en systemen wil niet per definitie zeggen dat de gemeente Venlo niets doet aan risicomanagement en dat hierdoor grote en substantiële risico’s worden gelopen. In voorgaande paragrafen is al nader ingezoomd in het huidige proces als het gaat om risicoinventarisatie en de analyse in het kader van de Planning & Control cyclus. In de volgende paragrafen willen we verder inzoomen op risicomanagement binnen de gemeente Venlo. Het gaat onder andere om activiteiten die binnen de gemeente Venlo plaatsvinden en die een duidelijke relatie hebben met risicomanagement ook al worden deze activiteiten niet altijd direct in verband gebracht met risicomanagement.

62


6.6.1

Overdragen van risico’s door het afsluiten van verzekeringen

Reguliere risico’s kunnen worden afgedekt door het afsluiten van verzekeringen. In de financiële verordening van de gemeente Venlo wordt nadrukkelijk aangegeven dat in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement ook wordt ingegaan op het opvangen van risico’s door verzekeringen. De gemeente Venlo beschikt niet over een formeel vastgesteld verzekeringsbeleid. Het formuleren van het te hanteren beleid en werkwijze staat voor 2006 wel op de agenda. Het beheer van de verzekeringsportefeuille is ondergebracht bij de centrale staf. Dit betekent dat het afsluiten en beheren van verzekeringen geen decentrale bevoegdheid is. Het beheer van de verzekeringen is geregeld via een tussenpersoon. Gezien het feit dat het verzekeringsbeleid in 2006 wordt opgepakt en de breedte van het onderwerp hebben wij dit onderwerp niet diepgaand onderzocht. Echter gezien de relatie met de nota weerstandsvermogen en risicomanagement zijn wij wel van mening dat dit onderwerp, zij het globaal, in dit onderzoek naar voren moet komen. Het beheer van de verzekeringen wordt door de beherende afdeling als volgt omschreven: •

het afsluiten van polissen;

•

het oversluiten van bestaande polissen;

•

het beoordelen en bij (laten) stellen van polisvoorwaarden;

•

het opvragen - indien nodig - van mutaties in de te verzekeren bedragen, aantallen, hoeveelheden enz.;

•

het doorgeven van mutaties aan de verzekeraar(s).

De te verzekeren risico’s worden op hoofdlijnen onderverdeeld in de volgende categorieën: 1.

brand- / stormschades e.d. gemeentelijke eigendommen;

2.

aansprakelijkheid;

3.

electronica en machinebreuk;

4.

transport en / of verblijf van goederen;

5.

ongevallen en persoonlijke eigendommen;

6.

motorvoertuigen.

Er is een standaard overzicht van de afgesloten verzekeringen en de bijbehorende polissen maken onderdeel uit van het dossier. Het standaard overzicht is als bijlage 9 opgenomen. Uit het onderzoek zijn de volgende aspecten naar voren gekomen: •

De totale jaarpremie bedraagt afgerond € 900.000,00;

•

Niet bekend is of er decentraal, op meerdere plaatsen, verzekeringen worden afgesloten. Er is één voorbeeld bekend van een afgesloten verzekering welke decentraal is afgesloten (wijkraden);


63

•

Niet bekend is hoe de bevoegdheden geregeld zijn met betrekking tot het oversluiten van verzekeringen door bijvoorbeeld een mandaat;

•

Er vindt geen contact plaats met juridische zaken m.b.t. het oversluiten en het bijstellen van de polisvoorwaarden;

•

Uit het overzicht blijkt niet wat de waarde is van de totale polis waarop de premie is gebaseerd;

•

Bij de afdeling waar het verzekeringenbeheer is ondergebracht wordt, een uitzondering daargelaten, nimmer door een integraal manager geïnformeerd of en zo ja welk risico eventueel te verzekeren is.

In de praktijk vindt er geen systematische inventarisatie plaats van verzekerde c.q. nog te verzekeren objecten (bijvoorbeeld aan de hand van de staat van activa of een periodiek interview met functionarissen). Dit bijvoorbeeld om vast te stellen of de verantwoordelijke afdeling alle objecten ook daadwerkelijk heeft aangemeld. Uit de interviews is naar voren gekomen dat bij de integraal manager niet bekend is hoe het verzekeringsproces loopt of zou moeten lopen. Het onbekend zijn met het verzekeringsproces betekent niet automatisch dat er ook niets gebeurt. Vanuit de professionele houding van functionarissen worden onderdelen wel gemeld, er ontbreekt echter een structuur c.q. systeem. Met andere woorden er kan niet geconcludeerd worden of we op dit onderdeel daadwerkelijk een risico lopen omdat we niet verzekerd zijn of onderverzekerd zijn. Duidelijk is wel dat het inzicht niet bestaat waardoor, naar onze mening, de urgentie zeer hoog is om dit onderdeel een hoge prioriteit te geven.

Aanbeveling

•

Opstellen en nader uitwerken van verzekeringsbeleid zoals gepland voor het jaar 2006.

•

Verzekeringsbeleid onderdeel uit laten maken van Risicomanagement.

•

Beschrijven van de werkprocessen en specifiek vastleggen van de rollen en verantwoordelijkheden.

•

Opstellen van een verzekeringsregister aan de hand van het op te stellen verzekeringsbeleid.

6.6.2

Accepteren van risico’s door het financieren van de consequenties

In de financiële verordening is eveneens opgenomen dat het te hanteren beleid inzake het opvangen van risico’s door voorzieningen onderdeel moet zijn van de nota weerstandsvermogen. In de door de gemeenteraad vastgestelde nota reserves en voorzieningen van april 2003 is het te hanteren beleid inzake voorzieningen reeds verwoord. Voorzieningen worden gevormd ten behoeve van concrete of specifieke risico’s of om te kunnen voldoen aan verplichtingen en ter dekking van verliezen die op de balansdatum daadwerkelijk bestaan. Voorzieningen hebben hierbij het karakter van een ‘verplichting’ en behoren tot het vreemde

64


vermogen op de balans. Wij beperken ons hierbij tot de voorzieningen welke een daadwerkelijke relatie hebben met concrete of specifieke risico’s. Voorzieningen worden gevormd wegens: a.

Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd tot schulden kunnen worden, zoals bijvoorbeeld belastingverplichtingen, garantieverplichtingen en dergelijke.

b.

Op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om lasten voortvloeiend uit risico’s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen, reorganisaties en dergelijke.

Elke voorziening moet hierbij de omvang hebben van de desbetreffende verplichting of het desbetreffende risico. Mutaties bestaan alleen uit verminderingen wegens aanwending voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld. Toevoegingen aan voorzieningen maken hierbij onderdeel uit van de rekening van baten en lasten. Het instellen van een voorziening is het primaat van de gemeenteraad (budgetrecht). Bij voorzieningen geldt het principe dat “verliezen” genomen moeten worden zodra ze bekend zijn. Het instellen van voorzieningen, welke een rechtstreeks gevolg is vanuit de bedrijfsvoering en wettelijke regelingen, kunnen achteraf bij de vaststelling van de jaarrekening middels de toelichting op de balans worden geformaliseerd. Bij instelling van deze voorzieningen wordt in ieder geval het volgende aangegeven: •

Onderbouwing waarop de vorming en omvang van de voorziening is gebaseerd.

•

Geplande looptijd van de voorziening. Met andere woorden wanneer is de verwachting dat de verplichting wordt geëffectueerd.

6.6.3

Beheersen van risico’s

Veel gebruikte systemen om risico’s te beheersen zijn de Planning- & Control – systematiek, de administratieve organisatie / interne controle, het werken met Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’en) en het uitvoeren van risico - analyses. Bij risicomanagement gaat het hierbij vaak om interne procesbeheersing. Het proces van de planning- en control systematiek in relatie tot risico’s is in voorgaande paragrafen nader uiteengezet. De andere beheerssystemen zijn door een aantal personen in het interview benoemd in het kader van risicomanagement. Bovendien werd verwezen naar een in 2003 gestart project inzake het opzetten van de administratieve organisatie. Achteraf bezien is het jammer dat dit pas in het laatste interview naar voren is gekomen. Indien dit in een vroeg stadium duidelijk was geworden hadden wij dit onderdeel in de overige interviews een nadrukkelijke plaats kunnen geven wat naar onze mening van toegevoegde waarde geweest zou zijn om op dit onderdeel nader in te


65

zoomen. Wel hebben wij het projectdossier nader onderzocht en hieronder omschrijven wij wat de voortgang van het project is.

Administratieve organisatie / Interne controle Halverwege het jaar 2003 is een traject gestart onder begeleiding van PricewaterhouseCoopers (PWC) om te komen tot een éénduidige opzet en inrichting van de administratieve organisatie, het ‘AO – traject Venlo’. In het traject zijn interviews gehouden met controllers, een directeur, medewerkers kwaliteitszorg en een organisatie – adviseur. Voorts zijn er in het traject workshops gehouden met controllers en het Gemeentelijk Managementteam en zijn er workshops georganiseerd met vertegenwoordigers uit de verschillende diensten. De volgende doelstellingen voor het ingezette AO traject zijn als volgt vastgesteld: •

Het creëren van een gezamenlijke visie over de toegevoegde waarde van AO voor de ontwikkeling van de bedrijfsvoering van de gemeente Venlo.

•

Het identificeren door het management van processen die verbeterd moeten worden of vanuit risicomanagement prioriteit moeten krijgen.

•

Verkrijgen van inzicht in de processen op basis waarvan de interne beheersing beter kan worden geborgd.

De workshop met de controllers is gebruikt om een visie te bepalen ten aanzien van Administratieve Organisatie en een eerste aanzet te doen tot het inzichtelijk maken van de meest kritische processen binnen de gemeente Venlo. Hierbij is de volgende driedeling gemaakt: 1.

besturende processen;

2.

primaire processen;

3.

ondersteunende processen.

Binnen de gemeente Venlo was bij de start van het project géén uitgewerkt overzicht aanwezig van de aanwezige processen. Als hulpmiddel is hiervoor een procesmatrix vastgesteld. De procesmatrix vormt het uitgangspunt voor het overzien en afwegen van de processen én risicovolle processen van de gemeente Venlo. De volgende uitgangspunten zijn hierbij voor de procesmatrix vastgesteld: •

herkenbaarheid / acceptatie van de processen;

•

het besturingsmodel;

•

vastgestelde risico’s Controlleroverleg.

66


Op voorzet van de controllers is de volgende top 5-lijst vastgesteld van de meest kritische processen (met een voorlopige gelijke score). 1.

Planning & Control, Monitoring en Evaluatie (besturend proces).

2.

Dienstverlening (primair proces).

3.

Projectmanagement (primair proces).

4.

Handhaving en Toezicht (primair proces).

5.

Inkoop (ondersteunend proces).

In onderstaand figuur is de door de gemeente Venlo vastgestelde en gebruikte procesmatrix opgenomen:

Figuur 6.2: procesmatrix Primaire Processen

Ondersteunende processen

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8

O1 O2 O3 O4 O5 O6 O7 communicatie & voorlichting

facilitair beheer

juridische zaken

automatisering (ICT)

inkoop

financieelbeheer & treasury

personeelsbeheer

toezicht en handhaven

afhandelen bezwaar- en beroep

dienstverlening

verlenen subsidie

projectmanagement

aanbesteden

verlenen vergunningen

beleid opstellen

cultuur creeëren

omgevingsmanagement

P&C, monitoring & evaluattie

kaderstelling

organisatie inrichten

Procesmatrix Gemeente Venlo

Besturende processen

B1 B2 B3 B4 B5

Afdelingen

Afdelingen

Afdelingen

Afdelingen

Afdelingen

MT Dienst concern ICT Centrale financiele administratie Beleidsplanning en concernfinancien Bestuurs en managementondersteuning Representatie en secretariaat Bestuursadvisering Personeel en organisatie Bedrijfsbureau Dienst stadsbeleid Onderwijs en welzijn Economische zaken en cultuur Archief Stedelijke ontwikkeling Milieu Grondzaken en projecten Bedrijfsbureau Dienst Publiekszaken en facilitaire zaken Stadswinkel Belastingen Zorg Bijstand aanvragen Bijstand onderhoud Juridische zaken Bouwen wonen leefomgeving Interne zaken Documentenbeheer Geo-informatie Bedrijfsbureau Dienst Stadsbeheer Beheer openbare ruimte Ingenieursbureau Stadstoezicht Sport en bewegen Bedrijfsbureau Dienst Brandweer Preventie Preparatie Repressie Coordinatie openbare veiligheid Bedrijfsbureau


67

In het kaderplan bedrijfsvoering 2006 is het voorstel “AO beschrijvingen” opgenomen, met de doelstelling de risicovolle onderwerpen procesmatig in beeld te brengen. Hierbij vindt er in 2006 een inventarisatie en beschrijving plaats van de risicovolle processen waarbij gerapporteerd wordt aan het MT, college en Accountant. In het eerste kwartaal 2006 zijn inmiddels 211 processen geïnventariseerd waarvan de procesbeschrijvingen binnen de dienst aanwezig zijn, gestart zijn of van welke processen procesbeschrijvingen wel nodig maar nog niet gestart zijn. In het projectdossier is terug te vinden dat het proces gekoppeld moet worden aan de Marap. In de praktijk is niet duidelijk op welke wijze en vanuit welke invalshoek dit proces organisatiebreed gekoppeld is aan de Marap (afdelingsmarap, dienstmarap, rapportage aan college van B&W). De beschrijving van de processen en het concreet toepassen en gebruiken van dit instrument is een belangrijk hulpmiddel in het kader van risicomanagement. Belangrijk hierbij is dat de beschreven processen worden bijgehouden en concreet worden toegepast. In de praktijk bestaat er een substantieel verschil tussen de verschillende organisatieonderdelen met het beschikbaar hebben van procesbeschrijvingen. Zoals reeds aangegeven hebben wij niet nader kunnen onderzoeken op welke wijze de AO beschrijvingen als hulpmiddel gebruikt worden en wat de effectiviteit is van de huidige AO beschrijvingen. Daarnaast is onduidelijk of alle risicovolle processen nu, drie jaar na dato, ook daadwerkelijk beschreven zijn en welke acties hieruit zijn voortgekomen. Het traject is nog niet binnen alle organisatieonderdelen voldoende van de grond gekomen. Dit wordt mede veroorzaakt doordat binnen de totale gemeente niet overal voldoende prioriteit wordt gegeven aan het beschrijven van de processen. Daarnaast wordt organisatiebreed onvoldoende aandacht geschonken aan de monitoring en de control op dit proces. Voor het verder borgen en implementeren van risicomanagement is het ons inziens noodzakelijk dat het ‘AO traject Venlo’ binnen alle organisatie onderdelen hoge prioriteit krijgt en/of blijft houden. Daarnaast is het belangrijk dat vanuit een integrale benadering dit proces gekoppeld wordt aan de ontwikkeling, uitwerking en implementatie van risicomanagement binnen de gemeente Venlo. Zonder een diepgaande analyse uitgevoerd te hebben is in het onderzoek naar voren gekomen dat functiescheiding en interne controle binnen de organisatie niet voldoende aanwezig en geborgd is (organisatiebreed). Interne controle is tot op heden geen nadrukkelijk agendapunt.

68


Aanbeveling

1.

Project ‘AO traject Venlo’ hoge prioriteit toekennen daar waar achterstand is. Dit project betrekken vanuit een integrale benadering bij de start, ontwikkeling, uitwerking en implementatie van risicomanagement binnen de gemeente Venlo.

2.

Organisatiebreed nader uitwerken van de koppeling van de procesmatrix aan de Marap.

3.

Interne controle in relatie tot Administratieve Organisatie en werkprocessen hoge prioriteit toekennen.

6.6.4

Rollen en verantwoordelijkheden

De rollen en verantwoordelijkheden in het kader van risicomanagement zijn binnen de gemeente Venlo niet nader uitgewerkt en beschreven. Naar onze mening dient de wijze waarop risicomanagement moet worden vormgegeven, de wijze waarop het in de organisatie moet worden “weggezet“ de verantwoordelijkheid te zijn van het concern. Het identificeren, het analyseren van de risico’s en de te hanteren beheersmaatregelen c.q. het managen hiervan dient binnen elk niveau van de organisatie plaats te vinden. De risico’s moeten in beeld gebracht worden door de personen welke het dichtst bij het proces staan. Deze personen zijn namelijk op de hoogte van de ontwikkelingen binnen de eigen beleidsterreinen en kunnen de beste inschatting maken over het mogelijke effect van de ontwikkelingen. Hierbij is niet voor iedereen duidelijk wat zijn of haar precieze rol en de te hanteren methode hierin is. Er dient een duidelijke wisselwerking aanwezig te zijn tussen integraal manager, adviseur bedrijfsvoering en de directeur. In de praktijk wordt in zijn algemeenheid meer uitgegaan van het onderbuikgevoel, velen zijn er (on)bewust wel mee bezig, echter niet met de gedachte om daadwerkelijk risico’s te identificeren en maatregelen te treffen, maar meer vanuit de vakinhoudelijke kennis en vanuit de professionaliteit van betrokkenen. Elk niveau neemt hierbij zijn of haar beslissingen. De medewerker heeft een eigen verantwoordelijkheid bij de afweging van een risico en heeft ook een eigen verantwoordelijkheid om te beslissen wanneer hij / zij het afdelingshoofd hierin moet betrekken. Ditzelfde geldt ook voor afdelingshoofd richting directeur, directeur richting portefeuillehouder etc. Vaak is onduidelijk welke normering of richtlijn gehanteerd moet worden. Met andere woorden er bestaat onduidelijkheid wie en wanneer er een keuze kan, mag of moet maken in de te hanteren risicostrategie en de te nemen beslissing hierin. Het verleende mandaat en de competenties van de functionaris kunnen hierbij als normering c.q. richtlijn dienen. Bij de verlening van het mandaat wordt nagedacht over de beslissingsbevoegdheid en dus ook over de uitvoering van processen in de meest brede zin.


69

Bij de implementatie van risicomanagement moet het gaan om duidelijke en heldere beschrijvingen van rollen en verantwoordelijkheden van de verantwoordelijke functionarissen met een heldere afbakening van de “speelruimte” welke hierbij hoort. De op te stellen regelingen moeten bovendien goed op elkaar aansluiten. Op dit moment zijn bijvoorbeeld de mandaatregeling, het aanbestedingsbeleid en de budgethoudersregeling niet goed op elkaar afgestemd.

6.6.5

Bevordering van risicomanagement binnen de gemeente Venlo

Werkzaamheden en werkprocessen (met andere woorden het handelen van de integraal manager) moeten niet belemmerd worden door een veelheid aan richtlijnen en procedures. Richtlijnen en procedures kunnen een risicomijdend gedrag bevorderen waarbij éénieder zich verschuilt achter de richtlijnen en procedures, waardoor niemand zich verantwoordelijk voelt. In zijn algemeenheid moeten gemeenten, en dus ook de gemeente Venlo, meer ‘ondernemersruimte’ krijgen om grenzen op te zoeken. Indien grenzen niet opgezocht worden kan er ook geen innovatie optreden. Belangrijk is dat je als gemeente verantwoordelijk omgaat met de risico’s. Bewuste keuzes in zowel omvang als effecten spelen een belangrijke rol. De gemeente Venlo heeft de afgelopen jaren een beheersmatige start gekend, waarbij de procesmatige manier (vanuit de klant geredeneerd) steeds meer zijn intree gaat doen. Risicomanagement moet juist gezien worden als een kans of uitdaging om geformuleerde doelstellingen te realiseren. Belangrijk hierbij is met name dat goed wordt nagedacht over de te realiseren doelstellingen binnen de gemeente Venlo en dat personen hierop ook nadrukkelijk worden aangesproken. Er dient een gezonde balans te zijn tussen de aanwezige richtlijnen en procedures en speelvrijheid van de integraal manager waardoor het zogenaamde ‘ondernemerschap’ wordt bevorderd. Op deze wijze wordt risicomanagement vanzelf bevorderd, omdat de integraal manager op zijn resultaten aangesproken kan worden. Overigens moet men in de organisatie ook bereid zijn tot het accepteren van ‘fouten’ indien deze leiden tot bijstelling van processen en gedrag. Bij de bevordering van risicomanagement kan overigens ook de te hanteren terminologie een rol spelen. Risico’s worden namelijk vaak in verband gebracht met ‘negatieve’ aspecten. Een suggestie is daarom om in de terminologie niet te spreken van risicomanagement maar van ‘kansmanagement’. Belangrijke elementen zijn bewustwording, training en in mindere mate ontwikkeling van instrumenten voor het daadwerkelijk managen van de processen en het daadwerkelijk effectueren van de kansen. Risico’s zijn uitdagingen, waarbij aspecten als voorspelbaarheid en de mogelijke acties welke hieruit (kunnen) voortvloeien concreet benoemd en uitgevoerd worden. Hoe transparanter, hoe beter de kwaliteitstoetsing, hoe beter en vollediger management en bestuur geïnformeerd kunnen worden.

70


Hieronder volgen enkele voorbeelden waarbij zogenaamde ‘risico’s’ omgezet zijn in kansen:

“Claims bij gladheid: De verzekeringsmaatschappij geeft aan dat de gemeente geen duidelijk systeem heeft om gladheid te voorkomen. De claims moeten dus door de gemeente zelf betaald worden. Inmiddels is er een gladheidsbestrijdingsplan door het college vastgesteld waardoor claims inzake gladheid gepareerd kunnen worden door het gladheidsbestrijdingsplan en de uitvoering dit plan (proces).”

“Stopzetten van ontwikkelingsplannen als gevolg van archeologische vondsten: Om te voorkomen dat ontwikkelingsplannen stilgelegd worden en veel kosten gemaakt moeten worden als gevolg van archeologische vondsten is er een archeologische basiskaart opgesteld. Door het vastleggen van mogelijke vindplaatsen van archeologische opgravingen kunnen eventuele risico’s inzichtelijk gemaakt worden.” Aanpassen van formats en regels heeft bij het bevorderen van risicomanagement niet de voorkeur. Om regels te laten landen is begeleiding, uitleg, behulpzaamheid noodzakelijk. Bij het bedenken van processen moet al teruggekoppeld en geëvalueerd worden. Gedragsbeïnvloeding en opleiding zijn betere hulpmiddelen dan het formuleren van nieuwe of aanvullende procedures. Er is meer in de organisatie aanwezig wat een relatie heeft met weerstandsvermogen en risicomanagement dan wordt gedacht. Managen van risico’s gebeurt, weliswaar vaak onbewust, actiever dan men denkt. Het ontbreekt veelal aan een integrale benadering, afstemming en kennis van de verschillende instrumenten en vaardigheden. Het monitoren, het inhoudelijk volgen van de risico’s, formuleren en het concreet uitvoeren van de beheersmaatregelen vindt te weinig plaats. Al deze onderdelen moeten samengebracht geworden in een visie. Het is namelijk van belang om eerst over de strategie na te denken voordat begonnen wordt met de invoering van weerstandsvermogen en risicomanagement. De gemeente Venlo moet hierbij vooraf aangeven waarom zij aan weerstandsvermogen en risicomanagement wil doen en hoe dit wordt vormgegeven om de gestelde doelen te bereiken. De regels moeten hierbij eenvoudig, helder en duidelijk zijn. Het heeft vooral te maken met houding, gedrag en beleving. Een kwaliteitsslag is te maken door het cultuuraspect aan te pakken door middel van opleiding, training, bewustwording en een scherpe formulering van doelen (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). De aanwezige instrumenten moeten ook daadwerkelijk gebruikt en toegepast worden.

6.6.6

Organisatieverandering

In een veranderende, open maatschappij waar de ogen steeds vaker gericht zijn op de overheid is het van belang om een professionele vorm van risicomanagement te hebben. De gemeente Venlo is op dit moment bezig met het doorontwikkelen van de organisatie (organisatievisie). Hoewel deze


71

doorontwikkeling een geleidelijk en gefaseerd proces is, zal er als eindpunt in 2008 een nieuwe organisatie staan die er anders uitziet dan de huidige. Inmiddels wordt volop gewerkt aan een vernieuwde organisatie van de staf- en ondersteuningsfuncties (Piofa – traject). Deze zullen er ‘staan’ op 1 januari 2007. Het is nu een uitgelezen mogelijkheid om risicomanagement in de doorontwikkeling van de organisatie te betrekken. Hierbij kan gedacht worden aan een duidelijke beschrijving van rollen en verantwoordelijkheden van risicomanagement binnen de doorontwikkeling van de organisatie. Momenteel worden de missie, doelen, producten, structuur en de processen van de staf- en ondersteuningfuncties nader uitgewerkt. Belangrijk is dat risicomanagement in dit traject wordt meegenomen.

Conclusie

1.

In een veranderende, open maatschappij waar de ogen steeds vaker gericht zijn op de overheid is het van belang om een professionele vorm van risicomanagement te hebben.

2.

Risicomanagement(beleid) is binnen de gemeente Venlo niet verwoord in een kaderstellende beleidsnotitie.

Aanbeveling

1.

Uitschrijven risicomanagementbeleid waarbij de volgende aspecten aan de orde komen: •

Doelstelling risicomanagement (antwoord op de vraag waarom de gemeente Venlo aan risicomanagement wil doen).

•

Beschrijven van de wijze waarop de organisatie aan risicomanagement wil doen.

•

De wijze waarop risicomanagement moet worden vormgegeven inclusief een uitspraak over de risicobereidheid van de gemeente Venlo.

• 2.

Duidelijke beschrijving van rollen en verantwoordelijkheden.

Risicomanagement nadrukkelijk betrekken in het proces van de doorontwikkeling van de organisatie.

3.

Bevorderen van risicomanagement door opleiding en voorlichting in plaats van nieuwe regels en procedures.

4.

Goede inrichting van kaders en control waarbij voldoende ondernemersruimte gewaarborgd is om te kunnen werken en te kunnen beslissen.

5.

72

Opstellen van een implementatieplan.


7

Conclusies en aanbevelingen

De algehele conclusie is dat er meer in de organisatie aanwezig is wat een relatie heeft met weerstandsvermogen en risicomanagement dan wordt gedacht. Managen van risico’s gebeurt, weliswaar vaak onbewust, actiever dan men denkt. Het ontbreekt veelal aan een integrale benadering, afstemming en kennis van de verschillende instrumenten en vaardigheden. Het monitoren, het inhoudelijk volgen van de risico’s en het formuleren en concreet uitvoeren van de beheersmaatregelen vindt te weinig plaats. Al deze onderdelen moeten samengebracht geworden in een visie. Het is namelijk van belang om eerst over de strategie na te denken voordat begonnen wordt met de invoering van weerstandsvermogen en risicomanagement. De gemeente Venlo moet hierbij vooraf aangeven waarom zij aan weerstandsvermogen en risicomanagement wil doen en hoe dit wordt vormgegeven om de gestelde doelen te bereiken. De regels moeten hierbij eenvoudig, helder en duidelijk zijn. Het heeft vooral te maken met houding, gedrag en beleving. Een kwaliteitsslag is te maken door het cultuuraspect aan te pakken door middel van opleiding, training, bewustwording en een scherpe formulering van doelen (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). In de samenvatting hebben wij de conclusies en aanbevelingen op hoofdlijnen gepresenteerd. In onderstaande paragrafen hebben wij alle conclusies en aanbevelingen op de volgende wijze weergegeven: •

theoretisch gedeelte;

•

onderzoek gemeenten;

•

onderzoek gemeente Venlo.

Tussen haakjes wordt aangegeven in welke paragraaf de geformuleerde conclusie en aanbeveling is weergegeven.

7.1

Theoretische gedeelte

7.1.1

Conclusies

Art. 11 lid 1 van het BBV, onderdeel b, laat ruimte voor interpretatieverschillen. Wat wordt verstaan onder geen maatregelen? Beoogd de wetgever dat alleen die risico’s worden benoemd waarvoor geen beheersmaatregelen zijn getroffen en welke financiële gevolgen kunnen hebben? Of gaat het om specifieke risico’s waarvoor wel beheersmaatregelen zijn getroffen maar waarvoor geen financiële middelen zijn gereserveerd? (2.1) Op basis van artikel 9 en 26 van het BBV is de noodzaak aanwezig tot het opnemen van de paragraaf weerstandsvermogen in de programmabegroting en jaarverslag (2.1).


73

In de paragraaf weerstandsvermogen kunnen zowel de beleidsmatige contouren als de uitvoering van deze contouren worden opgenomen. Het samenstellen van een separate nota weerstandsvermogen, is op basis van de regelgeving, niet noodzakelijk (2.1). De Provincie Limburg omschrijft weerstandsvermogen als het vermogen c.q. de mogelijkheden om enkel financiële tegenvallers op te vangen. Het gaat hierbij niet om het vermogen risico’s te beheersen en het organiseren van de processen welke hiermee te maken hebben. Weerstandsvermogen is een onderdeel van risicomanagement (imagoschade behoort bijvoorbeeld niet tot het weerstandsvermogen maar kan wel behoren tot risicomanagement) (2.2). De basis voor het opstellen van een nota weerstandsvermogen en risicomanagement is opgenomen in de financiële verordening van de gemeente Venlo. Het gemeentelijk beleid schrijft voor dat in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement wordt ingegaan op risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen , voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. De verordening schrijft een breder beleid voor dan wettelijk noodzakelijk is met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement (2.3). De gemeenteraad is het kaderstellende orgaan als het gaat om het formuleren van een eigen strategie (visie en beleid) inzake weerstandsvermogen en risicomanagement. Het gaat hierbij om het vermogen risico’s te beheersen zonder het bijstellen van vastgestelde bestuurlijke doelstellingen. De gemeenteraad is zelf vrij om hier concreet invulling aan te geven (2.4). Een definiëring van risico’s is in de regelgeving niet duidelijk omschreven. Wel wordt in het BBV aangegeven dat reguliere risico’s geen deel uitmaken van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Voor een gemeente kunnen deze risico’s net zo belangrijk zijn om te kunnen bepalen of de juiste beheersmaatregelen getroffen zijn. Immers een risico kan wel verzekerd zijn, maar de vraag is en blijft of het risico niet onderverzekerd is of dat men een te hoog eigen risico neemt. Deze afweging zou wel gemaakt moeten worden in het kader van risicomanagement (3.2.1). De in de BBV benoemde risicofactoren (bronnen) zijn op hoofdlijnen (3.2.2). Wat in gemeenten tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend en welke risico’s relevant zijn kan vanuit de regelgeving en literatuur niet in zijn algemeenheid worden aangegeven. Er bestaan geen algemene normeringen. Gemeenten dienen de weerstandscapaciteit en de risico’s zelf na te lopen en in kaart te brengen (3.3.2). Het aanbrengen van een structuur, het uitvoeren van jaarlijkse diepgaande risico - analyses en het werken met een risicomodel heeft voordelen om risicomanagement in te bedden in de organisatie (4.2). 74


7.1.2

Aanbevelingen

De Planning en Control cyclus zodanig inrichten dat de paragraaf weerstandsvermogen een vast onderdeel vormt van de instrumenten uit de Planning en Control cyclus. Dit betekent naast de verplichte onderdelen (begroting en jaarverslag) de paragraaf eveneens opnemen in de kadernota en programmarapportages (2.1). De gemeenteraad de keuze voor te leggen of het beleid met betrekking tot het weerstandsvermogen uiteengezet moet worden in de paragraaf weerstandsvermogen oftewel in een separate nota weerstandsvermogen en risicomanagement (2.3). Voor de gemeente Venlo is het noodzakelijk om risicofactoren nader te benoemen met toelichting. Hierdoor kan het risicoprofiel van de gemeente beter in beeld worden gebracht. Bij de risicofactoren de afdelingsplannen betrekken omdat hier wordt ingegaan op de SWOT-analyse (sterkte – zwakte analyse). Bij de SWOT – analyse wordt ingegaan op kansen en bedreigingen van buiten de afdeling (extern) en wordt ingegaan op de sterke en zwakke punten van de afdelingen (intern) (3.2.2). De gemeente Venlo dient zelf een heldere beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit, risico’s en de relatie tot beiden. Noodzakelijk hierbij is dat jaarlijks wordt overwogen of de aanwezige weerstandscapaciteit voldoende is in relatie tot de risico’s (3.3.2). Het ontwikkelen van een hanteerbaar risicomodel voor de gemeente Venlo (4.2). Elektronische hulpmiddelen kunnen een belangrijke rol vervullen in het borgen van ontwikkelde risicomanagement processen. Eerst binnen de gemeente Venlo ervaring opdoen met risicomanagement en pas na verloop van tijd, indien gewenst, de geschikte software bij de ontwikkelde methodiek zoeken (4.2).

7.2

Onderzoek Gemeenten

7.2.1

Conclusies

Uit het onderzoek blijkt dat duidelijke beleidskeuzes van belang zijn voor raad en organisatie. Dit kan middels vastlegging in een nota weerstandsvermogen of in de paragraaf weerstandsvermogen. Dit hangt af van de door de raad vastgestelde financiële verordening ex artikel 212 Gw (5.2.2).


75

Bij zowel de risico’s als de weerstandscapaciteit is het van belang om in beeld te krijgen of sprake is van incidentele of structurele componenten. De informatiebehoefte zal hierop aangepast moeten worden (5.2.2). Een duidelijke structuur in de soorten risico’s bevordert de uniformiteit, volledigheid, communicatie en consolidatie (5.2.2). Het inschatten van de kans dat een gebeurtenis zich voordoet en het kwantificeren van het mogelijke gevolg is een hulpmiddel om de omvang van het noodzakelijke weerstandsvermogen te bepalen. In de praktijk zijn hiervoor meerdere methoden hanteerbaar (5.2.2). De gemeenten welke duidelijk beleid hebben vastgesteld met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement kunnen het weerstandsvermogen berekenen (en hebben het berekend). Hierbij wordt een duidelijke relatie gelegd tussen de risico’s en de benodigde weerstandscapaciteit (5.2.2). Bevestiging van het reeds eerder vastgestelde punt dat het van belang is om de raad expliciet een strategie te laten bepalen. Dit kan middels een nota weerstandsvermogen of in de paragraaf weerstandsvermogen, afhankelijk van de door de raad vastgestelde financiële verordening (5.3). De start van risico-inventarisatie en analyse heeft bij alle gemeenten plaatsgevonden. De ervaringen tot nu toe bij de gemeenten zijn positief (5.3). Een risicoanalyse is een terugkerende actie die vaak wordt gekoppeld aan de P&C cyclus (5.3). Het feit dat de meeste gemeenten gebruik maken van een risicomodel bevestigt de reeds gedane aanbeveling om een risicomodel voor de gemeente Venlo in te voeren. Het merendeel van de onderzochte gemeenten gebruiken de SWOT - analyse (interne- en externe omgeving) vanuit de afdelings- en dienstplannen (5.3). De onderzochte gemeenten zijn niet meteen gestart met het gebruiken en implementeren van software. Dit bevestigt de gedane aanbeveling in Hoofdstuk 4 om pas na verloop van tijd de geschikte software te gaan gebruiken. De software moet toepasbaar zijn op de bij de eigen gemeente ontwikkelde methode van risicomanagement (5.3). De gemeenten hanteren voornamelijk twee soorten beheerssystemen. Dit zijn de Planning en Controlsystematiek en de administratieve organisatie/interne controle (5.3). Het is van belang om een verzekeringenbeleid op te stellen. In het op te stellen verzekeringenbeleid kunnen criteria genoemd worden zodat gemeentebreed dezelfde afspraken/regels gelden als het om verzekeren van risico’s gaat. Uit het onderzoek blijkt ook dat het belangrijk is dat niet alleen het beleid 76


wordt opgesteld maar dat dit ook wordt gecommuniceerd en op de juiste wijze wordt geïmplementeerd (5.3). Gemeenten moeten voor zichzelf de keuze maken hoe zij het risicomanagement binnen hun organisatie willen borgen. Bij de keuzebepaling is het van groot belang dat risicomanagement integraal is ingebed in de organisatie en zich uitstrekt tot alle medewerkers van de organisatie (5.3). Mede afhankelijk van de afspraken die met de gemeenteraad zijn gemaakt, hebben de gemeenten de keuze gemaakt voor een separate risiconota grondbedrijf of het opnemen in de verplichte paragraaf grondbeleid (5.3). Alvorens verantwoordelijkheden met betrekking tot risicomanagement vast te leggen zou gekeken moeten worden of de verantwoordelijkheden al vastliggen in andere procedures (bijvoorbeeld mandaten en procedurebeschrijvingen) om overlap van bevoegdheden en verantwoordelijkheden te voorkomen (5.3).

7.3

Onderzoek gemeente Venlo

7.3.1

Conclusies

De stille reserves (activa die tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dit wil) onderdeel gebouwen is voor de gemeente Venlo in beeld gebracht. De verwachting is dat het vastgoedbeheer medio 2006 middels een operationeel vastgoedbeheersysteem geprofessionaliseerd is (6.4). De mogelijkheden binnen de onbenutte belastingcapaciteit in relatie tot de structurele weerstandscapaciteit is gering. Voor de gemeente Venlo is alleen nog de mogelijkheid aanwezig om in enig jaar te kiezen voor stijging van de OZB-tarieven met de wettelijk toegestane maximale stijging in enig jaar i.p.v. het huidige vastgestelde beleid (inflatiepercentage) (6.4). De grote en risicovolle projecten spelen zich voor een groot deel af binnen het grondbedrijf. Jaarlijks wordt er een nota grondbedrijf samengesteld. In de nota wordt een uitgebreide uiteenzetting gegeven van het te voeren beleid met betrekking tot risico’s binnen het grondbedrijf en het (op termijn) benodigde weerstandsvermogen ter dekking van deze risico’s (6.5). In een veranderende, open maatschappij waar de ogen steeds vaker gericht zijn op de overheid is het van belang om een professionele vorm van risicomanagement te hebben (6.6.6).


77

Risicomanagement(beleid) is binnen de gemeente Venlo niet verwoord in een kaderstellende beleidsnotitie (6.6.6).

7.3.2

Aanbevelingen

Financiële verordening aanpassen aan de informatiebehoefte die past bij de door de gemeenteraad aangegeven behoefte (6.3). Voor de gemeente Venlo opstellen van een risicoregister / matrix, waarbij als input dient de theorie van hoofdstuk 4 en de informatie van de onderzochte gemeenten. Het vast te stellen risicoregister / matrix tot stand brengen in overleg met de integraal manager, Managementteam, college van B&W en de Gemeenteraad. Dit ter bevordering van bewustwording, draagvlak en het verminderen van eventuele weerstand. Aspecten kunnen onder andere zijn: •

soort risico;

•

kans;

•

impact;

•

beheersmaatregelen (6.3).

Verdeling van de risico’s in strategische risico’s en bedrijfsvoeringrisico’s. De strategische risico’s laten vallen onder het primaat van de gemeenteraad. De bedrijfsvoeringrisico’s laten vallen onder het primaat van het college van B&W (6.3). Eén keer per jaar uitvoeren van een diepgaande risico-identificatie en analyse, zowel op het niveau van de strategische risico’s als de bedrijfsvoeringrisico’s. De uitvoering hiervan koppelen aan het opstellen van de begroting en de diensten afdelingsplannen. Actualisering van het risicoprofiel koppelen aan het opstellen en bespreken van de instrumenten uit de P&C-cyclus (6.3). Uitvoeren van een diepgaande risico-identificatie en analyse bij de start van een majeur project. Actualisering van het risicoprofiel eveneens koppelen aan het opstellen en bespreken van de instrumenten uit de P&C-cyclus (6.3). De post onvoorzien incidenteel opnemen als onderdeel van de incidentele weerstandscapaciteit. De te hanteren criteria aanpassen zodat beschikkingen over de post onvoorzien alleen plaats kunnen vinden bij effectuering van de geïdentificeerde risico’s (6.4). In de nota reserves en voorzieningen (april 2003) en de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting 2006-2009 van de gemeente Venlo wordt een percentage gehanteerd van 5% van het genormeerd uitgavenniveau. Hierbij wordt aangegeven dat dit overeenkomstig het beleidskader is van de provincie Limburg. De gemeente Venlo hanteert hierbij een onjuiste normering. De minimale

78


omvang van de algemene reserve dient, op basis van bestaand beleid en de gewijzigde normering, genormeerd te worden op afgerond € 8,4 miljoen (10% van het genormeerde uitgavenniveau) (6.4). De algemene reserve onderdeel laten zijn van de incidentele weerstandcapaciteit. De algemene reserve is het instrument om vanuit een integrale benadering de middelen beschikbaar te hebben voor het opvangen van de geïdentificeerde risico’s (6.4). Aanbeveling met betrekking tot bestemmingsreserves: •

Egalisatiereserves niet opnemen als onderdeel van de weerstandscapaciteit.

•

De reserves met een inkomensfunctie niet opnemen als onderdeel van de weerstandscapaciteit.

•

De gemeenteraad een nadere uitspraak te laten doen of het gewenst is bij de effectuering van risico’s bestuurlijke doelstellingen aan te passen. Op basis van deze uitspraak de overige bestemmingsreserves wel of niet onderdeel laten zijn van de weerstandscapaciteit (6.4).

Bepalen van de “ijzeren” voorraad van de reserves en voorzieningen en als afgeleide hiervan bepalen van het bedrag wat structureel ingezet kan worden voor de gemeentelijke begroting. Het financiële effect betrekken bij de eerstvolgende integrale afweging (6.4). Stille reserves (het verschil tussen actuele waarde en boekwaarde, waarbij de eerste materieel hoger uitvalt dan de tweede) niet meenemen in de weerstandscapaciteit (6.4). Het genomen besluit inzake de bestemming van het af te stoten vastgoed te heroverwegen en het resultaat te kwantificeren en opnemen als onderdeel van de weerstandscapaciteit (6.4). Inventariseren van de aanwezige gronden welke als stille reserve aangemerkt kunnen worden en deze financieel kwantificeren en deze onderdeel laten uitmaken van de weerstandscapaciteit (6.4). Overwegen tot het voeren van een actief verkoopbeleid m.b.t. het areaal pachtgronden, volkstuinen en reststroken en deze financieel kwantificeren en onderdeel uit laten maken van de weerstandscapaciteit (6.4). Overwegen tot het opnemen van een post onvoorzien structureel voor het vergroten van de flexibiliteit van de structurele weerstandscapaciteit. Criteria opstellen zodat beschikkingen over de post onvoorzien alleen plaats kunnen vinden bij effectuering van geïdentificeerde risico’s (6.4). De onbenutte belastingcapaciteit onderdeel laten uitmaken van de structurele weerstandscapaciteit (6.4).


79

Zowel in de verordening als in de instrumenten van de Planning en Control cyclus de conclusie en onderbouwing opnemen van het dekkingspercentage van de legesverordening (6.4). Gezien de ombuigingstaakstelling welke nog gerealiseerd moet worden is er geen sprake van een structureel voordelig saldo van de begroting en kan als zodanig niet ingezet worden als onderdeel van de weerstandcapaciteit (6.4). Voor een heldere en éénduidige definiëring binnen de algemene reserve van het grondbedrijf niet spreken van voorzieningen. Reserves behoren tot het eigen vermogen op de balans. Voorzieningen behoren tot het vreemde vermogen op de balans (6.5). De risico’s en het weerstandsvermogen van het grondbedrijf integreren in zowel de nota weerstandsvermogen en risicomanagement als de paragraaf weerstandsvermogen (6.5). Synchroniseren van de processen van de totstandkoming van de nota grondbedrijf en de programmabegroting (6.5). Zowel in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement als de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting onderscheid maken tussen de risico’s en weerstandscapaciteit van het grondbedrijf en de “algemene” dienst (6.5). Met betrekking tot het verzekeringsbeleid (6.6.1). •

Opstellen en nader uitwerken van verzekeringsbeleid zoals gepland voor het jaar 2006.

•

Verzekeringsbeleid onderdeel uit laten maken van Risicomanagement.

•

Beschrijven van de werkprocessen en specifiek vastleggen van de rollen en verantwoordelijkheden.

•

Opstellen van een verzekeringsregister aan de hand van het op te stellen verzekeringsbeleid.

Project ‘AO traject Venlo’ hoge prioriteit toekennen daar waar achterstand is. Dit project betrekken vanuit een integrale benadering bij de start, ontwikkeling, uitwerking en implementatie van risicomanagement binnen de gemeente Venlo (6.6.3). Organisatiebreed nader uitwerken van de koppeling van de procesmatrix aan de Marap (6.6.3). Interne controle in relatie tot Administratieve Organisatie en werkprocessen hoge prioriteit toekennen (6.6.3).

80


Uitschrijven risicomanagementbeleid waarbij de volgende aspecten aan de orde komen (6.6.6): •

Doelstelling risicomanagement (antwoord op de vraag waarom de gemeente Venlo aan risicomanagement wil doen).

•

Beschrijven van de wijze waarop de organisatie aan risicomanagement wil doen.

•

De wijze waarop risicomanagement moet worden vormgegeven inclusief een uitspraak over de risicobereidheid van de gemeente Venlo.

•

Duidelijke beschrijving van rollen en verantwoordelijkheden.

Risicomanagement nadrukkelijk betrekken in het proces van de doorontwikkeling van de organisatie, waarbij nu reeds wordt nagedacht over de staf- en ondersteunende functies. Bevorderen van risicomanagement door opleiding en voorlichting in plaats van nieuwe regels en procedures. Goede inrichting van kaders en control waarbij voldoende ondernemersruimte gewaarborgd is om te kunnen werken en te kunnen beslissen. Opstellen van een implementatieplan.


81

8 •

Literatuurlijst Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) . Besluit van 17 januari 2003, Staatsblad 2003-27.

•

Gemeentewet.

•

Risicomanagement, de praktijk in Nederland van PricewaterhouseCoopers en Rijksuniversiteit Groningen, Prof. dr. J.G.M. Frijns, voorzitter Monitoring Commissie Corporate Governance Code, november 2005.

•

SDU uitgevers public Controlling, maart 2004, artikel ‘Risicomanagement: antwoord op belangrijke ontwikkelingen bij lagere overheden?’, Drs. M.B.J.M. van Nuland en drs. H.J. van Beek.

•

Risicoperceptie van Gemeentesecretarissen, Onderzoeksrapport VGS 2004.

•

De staat van de gemeente, op weg naar een handzame landelijke gemeentemonitor, De Vereniging van Gemeentesecretarissen, redactie prof. Dr. Harrie Aardema en prof. Dr. Arno Kosten, september 2005.

•

Financiële verkenningen 2004, kerngegevens gemeentefinanciën 2004, Provincie Limburg.

•

Handleiding Artikel 12 Financiële verhoudingswet (Fvw).

•

Binnenlandsbestuur van 10 februari 2006, artikel ‘Gebouwen te koop’, door Jos Moerkamp.

•

Circulaire gemeentefonds van 26 mei 2005, kenmerk: FO2005/93166, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

•

B&G september 2003, artikel ‘De paragraaf weerstandsvermogen verhoogt de efficiency’, E. Gerritsen en G.A.M. Haisma.

•

B&G mei / juni 2003, artikel ‘Financieel weerstandsvermogen berekenen met risicosimulatie, Drs. G.A.M. Haisma.

•

B&G mei / juni 2003, artikel ‘Scenario’s voor de weerstandscapaciteit’, Drs. E. Gerritsen.

•

ProjectManager april 2004, artikel ‘Risicomanagement binnen projecten’, ir. S. van Kinderen en drs. D. van Well-Stam.

•

Gemeentelijk risicomanagement, een empirisch onderzoek, Peter B. Boorsma, Geert A.M. Haisma en Yvonne Moolenaar, onderzoek 2003, Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) en Universiteit Twente.

82


•

Documenten gemeente Venlo: •

Nota reserves en voorzieningen april 2003, vastgesteld door de gemeenteraad d.d. 28 mei 2003, raadsnummer 2003-59.

•

Nota grondbedrijf 2005, vastgesteld door de gemeenteraad d.d. 26 oktober 2005, raadsnummer 2005-121.

•

Financiële Verordening Gemeente Venlo (artikel 212 Gw), gewijzigd vastgesteld door de gemeenteraad d.d. 30 november 2005, raadsnummer 2005-105;

•

De programmabegroting ontRAADseld, onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting 2006, Rekenkamer Venlo, januari 2006;

•

•

•

•

Besturingsmodel gemeente Venlo, augustus 2000.

•

Programmabegroting 2006-2009.

•


•


•

Kadernota 2006.

•

Bestuursrapportage 2005-I en 2005-II.

•

Managementrapportages 2004 en 2005.

•

Programmarekening 2004.

•

Aansturingsdocumenten planning en control cyclus.

•

Projectdossier ‘AO traject 2003’.

Documenten Gemeente Groningen: •

Nota weerstandsvermogen.

•

Tussenrapportage RISK project.

•

Paragraaf weerstandsvermogen programmabegroting 2006-2009.

•

Paragraaf grondbeleid programmabegroting 2006-2009.

Documenten Gemeente Heerlen: •


•


Documenten Gemeente Helmond: •


•



83

•

Documenten Gemeente Sittard-Geleen: •


•


•

Concernthema’s concerncontroller 2e rapportage 2005 en begroting 2006 d.d. 06 december 2005.

•

Documenten Gemeente Zoetermeer: •

Paragraaf weerstandsvermogen programmabegroting 2006.

•


•

Nota weerstandsvermogen, november 2005.

•

Handreiking de duale begroting, website www.vernieuwingsimpuls.nl.

•

Vraag- & antwoordrubriek commissie Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en gemeenten, website www.commissiebbv.nl.

84


BIJLAGEN

Bijlage 1

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV)

De Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) geven de randvoorwaarden voor de begroting en de jaarstukken met als doel het bevorderen van een verantwoord democratisch proces en ter ondersteuning van de te maken afwegingen door de gemeenteraad. Het BBV bevat de uitgewerkte regelgeving voor onder andere het opstellen van de begroting, jaarstukken, de financiële positie, waardering activa en informatie voor derden. Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zegt het volgende over het weerstandsvermogen van de gemeente.

Artikel 9 1.

In de begroting worden in afzonderlijke paragrafen de beleidslijnen vastgelegd met betrekking tot relevante beheersmatige aspecten, alsmede tot de lokale heffingen.

2.

De begroting bevat ten minste de volgende paragrafen, tenzij het desbetreffende aspect bij de provincie onderscheidenlijk gemeente niet aan de orde is: a. lokale heffingen; b. weerstandsvermogen; c. onderhoud kapitaalgoederen; d. financiering; e. bedrijfsvoering; f. verbonden partijen; g. grondbeleid.

Artikel 11 1.

Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a.

de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

b.

alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

2.

De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a.

een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

b.

een inventarisatie van de risico’s;

c.

het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.


B-1

Artikel 26 Het jaarverslag bevat de paragrafen die ingevolge artikel 9 in de begroting zijn opgenomen. Ze bevatten de verantwoording van hetgeen in de overeenkomstige paragrafen in de begroting is opgenomen.

Toelichting artikelsgewijs Artikel 9 Artikel 9 bepaalt dat in de begroting paragrafen worden opgenomen, waarin de beleidslijnen worden vastgelegd met betrekking tot beheersmatige aspecten en de lokale heffingen. Doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden gebundeld in een kort overzicht, waardoor provinciale staten respectievelijk de raad voldoende inzicht krijgen. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting. Het tweede lid bepaalt de onderwerpen waarover een paragraaf moet worden opgenomen, indien dit onderwerp een rol speelt in de provincie of gemeente. Vrijwel alle onderwerpen spelen in alle provincies en gemeenten, maar er zijn uitzonderingen mogelijk. Zo is het denkbaar dat er in een provincie of gemeente geen enkele verbonden partij is. Met de genoemde onderwerpen is telkens een groot financieel belang gediend. De paragrafen geven daardoor extra informatie voor de beoordeling van de financiële positie op de korte en langere termijn. Provincies en gemeenten zijn vrij zelf extra paragrafen toe te voegen. Een mogelijk voorbeeld is een paragraaf reserves en voorzieningen. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de paragrafen kan verschillen. Indien er voor een onderwerp, bijvoorbeeld verbonden partijen of grondbeleid, een actuele nota bestaat kan in de paragrafen worden volstaan met een korte berichtgeving van de stand van zaken. De paragraaf vervult dan een rol in het planning & control proces. Indien een actuele nota ontbreekt dient een uitvoerigere paragraaf te worden gemaakt; de paragraaf vervult dan nadrukkelijker een rol in de kaderstelling binnen de provincie respectievelijk gemeente. Het werken met beleidsnota’s voor de onderwerpen van de paragrafen is aan te bevelen.

Artikel 11 De paragraaf weerstandsvermogen geeft aan hoe robuust de begroting is. Dit is van belang wanneer er zich een financiële tegenvaller voordoet. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigen. Het weerstandsvermogen kan betrekking hebben op het begrotingsjaar zelf (statisch weerstandsvermogen genoemd), het kan ook betrekking hebben op de consequenties voor meerdere begrotingsjaren (dynamisch weerstandsvermogen genoemd) ingeval van een financiële tegenvaller. Voor het beoordelen van de robuustheid van de begroting is inzicht nodig in de omvang en in de achtergronden van de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit.

B-2


De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de provincie of gemeente beschikt om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Het gaat om die elementen waarmee tegenvallers eventueel bekostigd kunnen worden zoals bijvoorbeeld de algemene reserve, maar ook de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves. Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. Onderscheid kan worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Reguliere risico’s - risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn - maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Voorbeelden van risico’s die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen horen zijn ondernemersrisico’s (of bedrijfsrisico’s) en hangen vooral samen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek - private samenwerking (PPS), sociale structuur (bij neergaande conjunctuur) en open-einde regelingen. Overigens dienen ook positieve risico’s meegenomen te worden. Het gaat hierbij om dezelfde risico’s als die in de CV 95 zijn beschreven bij de risicoparagraaf. De paragraaf weerstandsvermogen bevat een aanduiding van de weerstandscapaciteit en de risico’s, alsmede het beleid omtrent beide. Wat in provincies en gemeenten tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend en welke risico’s relevant zijn kan niet in zijn algemeenheid worden aangegeven. Provincies en gemeenten dienen de capaciteit en de risico’s zelf na te lopen en in kaart te brengen. Doordat de risico’s die provincies en gemeenten lopen verschillen, is het niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Het is aan de provincies en gemeenten zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s. Een voorbeeld van een beleidslijn zou kunnen zijn dat de weerstandscapaciteit binnen 5 jaar wordt verhoogd met een x-aantal euro’s.

Artikel 26 Artikel 26 schrijft voor dat de paragrafen, die zijn opgenomen in de begroting, ook in het jaarverslag worden opgenomen. Zie verder de toelichting op de artikelen 9 tot en met 16.


B-3

Bijlage 2

Vragenlijst organisatie

Beschrijving weerstandsvermogen zoals opgenomen in begroting 2006 Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als ‘het vermogen van de gemeenten om niet-structurele risico’s op te kunnen vangen teneinde haar taken te kunnen voortzetten’ Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen weerstandscapaciteit (zijnde de middelen waarover de gemeente beschikt/kan beschikken om niet begrote kosten te dekken) en de risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. Het weerstandsvermogen is van belang voor het bepalen van de gezondheid van de financiële positie van de gemeente voor het begrotingsjaar maar ook voor de meerjarenraming,

Doel interview Hoe wordt binnen de organisatie omgegaan met alle aspecten van het weerstandsvermogen en risicomanagement (m.a.w. de ist-situatie) en waar zouden we naar toe willen (m.a.w. de soll-situatie).

Inventarisatie huidige situatie (ist – situatie) 1.

Wat verstaat u onder een risico (korte omschrijving)?

•

Deelvragen: •

Dient een risico perse financieel te zijn volgens u ?

•

Zijn er ook andere soorten risico’s en kunt u aangeven welke? Juridische/politiek/milieu, imago, personeel, juridisch etc.?

•

Maakt u onderscheid tussen positieve en negatieve risico’s en worden positieve risico’s benoemd?

•

Denkt u dat bij de risico’s een inschatting gemaakt kan worden over de concreetheid? Met andere woorden is er duidelijkheid over de kans?

2.

•

Kan boven- en ondergrens van een risico aangegeven worden?

•

Termijn aan te geven waarbinnen meer duidelijkheid naar voren komt?

•

Is een risico financieel kwantificeerbaar?

•

Kunt u aangeven of de kans op een risico regelmatig voorkomt.

Op welk vlak ligt volgens u het grootste risico binnen uw beleidsterrein? En welke gemeentebreed?

B-4


3.

•

Wie brengt volgens u de risico’s in beeld en waarom? •

medewerker / projectleider;

•

afdelingshoofd;

•

directeur;

•

portefeuillehouder;

•

overig ….

Deelvragen: •

Wie/hoe wordt beoordeeld of een mogelijke gebeurtenis een klein, midden of groot risico is?

•

Wie is eindverantwoordelijk? Steller, directeur?

•

In de Interim Magement Letter (IML) staat dat risicomanagement complementair is aan het leidinggevende niveau. Deelt u deze mening?

4.

•

Wie bepaalt / beslist volgens u of een risico genomen mag worden en waarom? •

medewerker / projectleider;

•

afdelingshoofd;

•

directeur;

•

portefeuillehouder;

•

DMT;

•

MT

•

overig …..

Deelvragen: •

Hoe vindt communicatie plaats en aan wie?

•

Wie toetst de risico’s? en waaraan worden de risico’s getoetst (is er een beleidskader aanwezig)?

•

Worden de risico’s in het DMT/portefeuillehouder besproken en zo ja op welke wijze?

•

Wanneer worden risico’s in beeld gebracht? Op het moment dat ze gevraagd worden of gedurende de looptijd van de projecten?

5.

Wordt bij het bepalen en in beeld brengen van de risico’s een bepaalde methode gehanteerd? •

Iris

•

Nar

•

Coelo

•

Overig ….

•

Geen enkele


B-5

6.

Worden er maatregelen genomen om het risico te beheersen? Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet?

•

Deelvragen: •

Worden verzekeringen afgesloten?

•

Is er een verzekeringsbeleid opgesteld? en is dit bekend binnen de organisatie?

•

Worden bij nieuwe contracten, verordeningen overleg gepleegd met de afdeling juridische zaken?

7.

•

Is er een criterium om een risico te verzekeren ? Zo nee, waarom niet

•

Vindt overleg met participanten plaats?

•

Vindt interne controle plaats?

•

Worden afspraken vastgelegd?

•

Ligt er een ao?

•

Is duidelijk wie wat moet en mag doen?

•

Wanneer worden deze maatregelen genomen? •

Start project.

•

Gedurende de looptijd van de projecten.

•

Op ad hoc basis. Met andere woorden als er een keer iets gebeurt.

•

Niet.

Welke mogelijkheden/middelen heeft u indien een risico zich effectueert? •

Onvoorzien

•

Oplossingen binnen dienst

•

Reserves/voorzieningen

•

Ombuigingen

8.

Wat verstaat u onder het managen van een risico?

9.

Wordt u vanuit de organisatie ondersteund in het kader van het managen van risico’s? Zo ja, op welke wijze? Zo nee, hoe zou dit verbeterd kunnen worden? (soll-situatie)

•

Deelvraag: Concernrichtlijnen, dienstrichtlijnen, (dienst)controller?

10. Wat is in uw ogen de bestuurlijke relevantie? 11. Vindt u dat risicomanagement is verankerd in de integrale bedrijfsvoering? Zo ja, op welke wijze? Zo nee, hoe zou dit verbeterd kunnen worden? (soll-situatie)

B-6


Waar zou u naar toe willen (soll - situatie)? 12. Hebt u behoefte aan (extra) “tools” om beter met risico’s om te kunnen gaan? Zo ja, waaraan denkt u dan? •

Deelvraag: Zou u het wenselijk vinden dat het aspect risico’s gestandaardiseerd wordt in collegevoorstellen? Aanschaffen van programma (nar, iris) ?

13. Wie zou verantwoordelijk moeten zijn voor risicomanagement(in uw ogen) en waarom? 14. Welke verbetersuggesties heeft u?


B-7

Bijlage 3 1.

Resultaat vragenlijst raadsleden (vragen en antwoorden)

Vindt u dat de gemeenteraad een kaderstellende rol heeft als het gaat om het formuleren van een eigen strategie (visie en beleid) inzake weerstandsvermogen en risicomanagement?

Ja 4X Zo ja, aan welke kaders denkt u hierbij? Zo nee, waarom niet? •

Grootte van het financieel vermogen dat hiervoor wordt weggezet; welke onderdelen vallen onder het weerstandsvermogen en risicomanagement ; uitspraken t.a.v. het omgaan met verschotten; uitspraken over tijdstip wanneer college dient te rapporteren.

•

Kader t.a.v. risico’s -> bepaald minimum bedrag; kader is “speelruimte” voor raad voor onvoorziene dingen, na discussie een plafond vaststellen.

•

De raad zal aan moeten geven waar zij denkt dat de grenzen liggen, zowel naar boven als naar beneden;

•

2.

Bepalen omvang weerstandscapaciteit. •

Beleid bepalen / uitgangspunten vaststellen t.a.v. risicomanagement.

•

Uitgangspunten vaststellen t.a.v. rapportage en verantwoording aan de raad.

Hoe beoordeelt u de bruikbaarheid van de huidige paragraaf weerstandsvermogen voor uw kaderstellende- en controlerende taak?

Onvoldoende

Matig

Voldoende

1X

3X

Goed

Toelichting: •

Huidige paragraaf gaf voor mij voldoende duidelijkheid op de risico’s en voldoende aanleiding tot discussie in de commissie c.q. raad

•

In programmabegroting voldoende over geschreven, wel wat zoekwerk door het hele verhaal maar na goed lezen is ea. Redelijk duidelijk. (e.a. moet wel nog iets concreter worden)

•

Deze paragraaf is, zeker voorlopig, voldoende voor kaderstellende taak raad.

•

Zie onderzoeksrapport van de rekenkamer “de programmabegroting ontRAADseld” paragraaf 4.3.

B-8


3.

Bent u als raadslid op de hoogte van het door de gemeente Venlo vastgestelde beleid inzake risicomanagement en weerstandsvermogen?

Ja

Nee

3X

1X

Zo ja, waar is volgens u het beleid vastgelegd? •

In de gemaakte afspraken, de deelrapportages en de wijze van presenteren in de commissie FBV.

•

Ja, met de restrictie : tot op zekere hoogte. Afgeleide van, door rijk vastgestelde voorschriften.

•

Zie rapport rekenkamer “programmabegroting ontraadseld” paragraaf 4.3:

•

Financiële verordening art. 212, paragraaf weerstandsvermogen in begroting 2006, nota weerstandsvermogen.

4.

In welke mate geeft de huidige paragraaf weerstandsvermogen u inzicht in de risico’s en de te nemen maatregelen waarmee de gemeente wordt geconfronteerd?

Onvoldoende

Matig

Voldoende

1X

3X

Goed

Toelichting: •

Op hoofdlijnen kan de raad in voldoende mate de discussie voeren. In de paragraaf wordt, voor mij in ieder geval, op voldoende duidelijke wijze de risico’s benoemd t.a.v. de projecten. Eveneens is helder op welke wijze het college met bepaalde risico’s denkt om te gaan.

•

In programmabegroting voldoende over geschreven, wel wat zoekwerk door het hele verhaal maar na goed lezen is ea. Redelijk duidelijk. (e.a. moet wel nog iets concreter worden).

•

Mits toegelicht en begeleid door deskundigen.

•

Zie rapport rekenkamer paragraaf 4.3.


B-9

5a. Welk risico-niveau is belangrijk voor u als raadslid? Strategische

Bedrijfsvoe-

risico’s

ringsrisico's

1X

Beiden

Geen

3X

Anders, namelijk: •

Opmerking bij bedrijfsvoeringsrisico’s: meestal van een andere orde/meer van belang voor het college.

5b. Welke van de volgende onderdelen vindt u belangrijk bij het in beeld brengen van risico’s? Risicosoort

Kans dat een

Impact van

Beheersmaat-

Beneden en

(bv. financieel, juri-

risico zich

een risico

regelen

bovengrens

(de te nemen

risicobedrag

disch, personeel, bestuurlijk politiek,

voordoet

maatregel om risico op

imago, vertrouwen)

4X

te vangen)

4X

4X

4X

3X

Anders: •

Op hoofdlijnen kan inzicht verschaft worden op met name de eerste 4 terreinen. Het laatste terrein is onderdeel van de discussie en kan vastgesteld worden als besluitvorming ter afronding.

•

Bij risicosoort zijn de onderdelen politiek, imago en vertrouwen voor een raadslid niet van belang.

•

Allemaal in samenhang.

5c. Welke periodiciteit vindt u van belang bij het in beeld brengen / terugkoppeling van de risico’s? Een maal per

Twee maal

Drie maal per

Vijf maal per

jaar

per jaar

jaar

jaar

(begroting)

(begroting, rekening)

(begroting, rekening,

(begroting, rekening,

kadernota)

kadernota, proraps)

1X

1X

1X

Anders: •

Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de deelrapportages per kwartaal.

•

Een maal per jaar, aangevuld met het moment e.a. zich voordoet. Wellicht aangevuld met 0 keer/jaar.

B-10 Weerstandsvermogen en Risicomanagement

6.

Vindt u dat het weerstandsvermogen voldoende moet zijn om niet direct geconfronteerd te worden met het bijstellen van doelstellingen en het aanpassen van impulsen bij de programma’s?

Ja 4X Toelichting: •

Dat is ook de achtergrond van mijn opmerkingen. Er dient ruimte te zijn om strategisch te bezien hoe om gegaan moet worden met een risico. Het ene risico dient onmiddellijk aangepakt en bijgesteld te worden, terwijl een ander risico niet meteen hoeft te leiden tot bijstelling van een impuls of programma.

•

Geen toelichting ontvangen.

•

Niet teveel een jojo beleid.

•

Met de nadruk op het woord “direct”. Als het op langere termijn noodzakelijk is om doelstellingen bij te stellen dan kan de raad daarop tijdig anticiperen.

7.

In welke mate geeft de huidige paragraaf weerstandsvermogen u inzicht in de financiële middelen welke voorhanden zijn voor het afdekken van risico’s?

Onvoldoende

Matig

Voldoende

2X

3X

Goed

Toelichting: •

Dit punt bleek in de laatste bijeenkomst nog het minst helder. Wederom dient opgemerkt te worden dat dit samenhangt met de wijze waarop reserves worden weggezet.

•

In programmabegroting voldoende over geschreven, wel wat zoekwerk door het hele verhaal maar na goed lezen is ea. Redelijk duidelijk. (e.a. moet wel nog iets concreter worden).

•

Voldoende mits toegelicht en begeleid.

•

Nog geen inzicht in onbenutte belastingcapaciteit en stille reserves. Overzichttabel ontwikkeling eigen vermogen is goed, maar mist nog een (beknopte) toelichting.

Weerstandsvermogen en Risicomanagement B-11

8.

Gelieve aan te geven of u van mening bent dat de volgende elementen onderdeel moeten zijn van de weerstandscapaciteit voor het opvangen van risico’s: Ja

•

Algemene reserve

4X

•

Post Onvoorzien incidenteel

2X

•

Post Onvoorzien structureel

3X

Nee 2X

(hiervoor moeten middelen in het meerjarenperspectief beschikbaar worden gesteld)

•

Stille reserves

3X

1X

2X

2X

2X

2X *

3X

**

(meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen)?

•

Bestemmingsreserves (door de raad ingesteld voor een bepaald doel), kunnen deze in geval van calamiteiten ingezet worden voor het opvangen van risico’s?

•

Voordelig saldo van de begroting (gelden welke beschikbaar zijn voor nieuw beleid)

•

Onbenutte belastingcapaciteit (beschikbare ruimte binnen de belastingen op basis van art. 12 normering financiële verhoudingswet)

Overig, namelijk: •

Bepaalt de raad welke posten onderdeel zijn?

*

is onderdeel van de algemene reserve

**

twijfelachtig

9.

Bent u van mening dat er zowel een nota weerstands-vermogen als een Risiconota Grondbedrijf opgesteld en separaat behandeld moet worden?

Ja

Nee

3X

1X

Toelichting: •

Dit kunnen politieke zware stukken zijn. Wel in relatie met de totale begroting.

•

Tussentijdse rapportages is alleen om de stand van zaken weer te geven en mogelijke calamiteiten onmiddellijk te bespreken.

•

Een en ander staat m.i. voldoende vermeld in de jaarlijkse programmabegroting. Alles in een boek is voor een raadslid ideaal !

•

Bij een ja-antwoord is geen toelichting ontvangen.

•

Wel separate nota’s, maar tegelijkertijd behandelen met begroting of kadernota.


Bijlage 4

Resultaat vragenlijst gemeenten (vragen en antwoorden)

1a. Is uw gemeente gestart met het uitvoeren van risico-inventarisatie? Ja 4X Zo ja, wanneer bent u gestart? •

Binnen de gemeente vast onderdeel van de P&C cyclus.

•

In ieder geval vanaf 1-1-2004, intrede BBV.

•

2000.

•

4e kwartaal 2005.

1b. Is uw gemeente gestart met het uitvoeren van een risico-analyse? Ja

Nee

3X

1X

Zo ja, wanneer bent u gestart: •

In ieder geval vanaf 1-1-2004, intrede BBV.

•

2005.

•

Januari 2006.

Ervaringen tot nu toe? •

Bij ieder instrument uit de P&C cyclus(begroting, maraps, rekening) wordt een risicoparagraaf opgesteld. In dit kader wordt een risico-inventarisatie uitgevoerd. Werkzaamheden in dit kader grotendeels beperkt tot een opsomming van de risico’s, met name financiële risico’s Van een gestructureerd risicomanagement is (nog) geen sprake.

•

De risico-inventarisatie/ analyse gaat gelijk op met de P&C cyclus van college naar raad. Totnogtoe verloopt dit goed.

•

Positief.

•

Nog geen echte ervaringen.


2.

Heeft de raad als kaderstellend orgaan een strategie (visie en beleid) uitgesproken?

Ja

Nee

3X

1X

Zo ja, op welke wijze? •

In de verordening ex artikel 212 is een artikel inzake weerstandsvermogen en risiciomanagement opgenomen (tekst: “Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de risico's van materieel belang en een inschatting van de kans dat deze risico's zich voordoen. Het college brengt hierbij in elk geval de risico's in beeld en actualiseert de risico's genoemd in de nota bedoeld in het eerste lid. Hierbij wordt speciale aandacht gegeven aan verstrekte garanties. Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de weerstandscapaciteit en in hoeverre schade en verliezen als gevolg van de risico's van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen”.).

•

De raad heeft de kaders vastgesteld t.a.v. het weerstandsvermogen, als paraplu van risico’s en ontwikkelingen. Daarnaast geven de BBV en de interne richtlijnen van Financieel Beheer van de gemeente de kaders aan.

•

Nota weerstandsvermogen (2005).

3.

Hoe vaak wordt een risico – analyse uitgevoerd?

Nooit

Bij grote

Eens per jaar

Geen vaste

Eens per half

Eens per

projecten

periodiciteit

jaar

kwartaal

1X

1X

2X


Op de geijkte momenten in de P&C cyclus: Begroting (risicoparagraaf, paragraaf weerstandsvermogen) – 1e rapportage (risiscoparagraaf) – 2e rapportage (risicoparagraaf) – jaarrekening (risicoparagraaf, paragraaf weerstandsvermogen).

•

Zowel op vaste momenten van rekening en begroting als bij grote projecten wordt een risicoanalyse uitgevoerd. Tussentijdse risico-ontwikkelingen worden z.s.m. gemeld aan de raad via tussentijdse rapportages.

•

Er zijn nog geen vaste afspraken. Een en ander dient nog vertaald te worden in de Kadernota weerstandsvermogen, welke in de loop van 2006 ter vaststelling wordt aangeboden aan de gemeenteraad.


4a. Welke technieken worden toegepast voor het identificeren en analyseren van risico’s? Checklist

Interview

Document-

Workshops

studie 1X

Incidenten-

Scenario-

registratie

analyse

1X

1X


Alle genoemde opties staan nog open en staan thans ter discussie

•

De gemeente heeft een dienstenmodel met elk een algemeen directeur en dienstcontroller. In deze lijn ligt de eerste verantwoordelijkheid voor het signaleren, analyseren en melden van risico’s. In de tweede lijn functioneert de concerncontroller en de afdeling concernfinanciën.

4b. Maakt u gebruik van een risicomodel / risicoregister? Ja

Nee

2X

1X

Zo ja, welke onderwerpen komen hierin aan bod? •

Er ligt een voorstel in het kader van voormelde kadernota

•

Risico’s, maatregelen, weerstandsvermogen en – capaciteit

•

Onbekend.

4c. Worden bij de inventarisatie van risico’s ook de afdelings- en dienstplannen betrokken (SWOT-analyse)? Ja

Nee

3X

1X


5a. Wordt bij de uitvoering van risicomangement gebruik gemaakt van software? (1 X onbekend)? Ja

Nee

1X

2X

•

5b. Zo ja, in welk stadium van het proces van risicomanagement heeft de aanschaf van de software plaatsgevonden? Start proces

Na verloop van tijd 1X

Ervaringen tot nu toe? •

Positief

•

Tot nu toe niet omdat de fase het aanvang van het proces is.

6.

Welke van de volgende beheersmaatregelen hanteert u binnen uw gemeente? Ja

•

Verzekeringen

4X

•

Planning en control-systematiek

4X

•

Administratieve organisatie / interne controle

4X

•

Gedragscode

2X

•

Klokkenluidersregeling (1 x geen antwoord)

•

Doelen veranderen (1 x geen antwoord)

Nee

2X 3X

1X

2X

Op andere wijze, namelijk: •

De eerste vier beheersmaatregelen worden in sommige omstandigheden al toegepast. De laatste twee zijn zover mij bekend nog niet aan de orde gekomen.Het kan natuurlijk zo zijn, dat in de loop van het proces deze nog wel aan de orde komen.

•

Achtervang creëren middels voorzieningen/algemene reserve.


7a. Beschikt uw gemeente over een verzekeringsbeleid? ( 1 x onbekend) Ja

Nee

3X Zo ja, welke hoofditems worden hierin beschreven? •

Het verzekeringenbeleid is opgesteld. Het besluitvormingstraject omtrent dit beleid dient nog ingezet te worden.

•

Vooral criteria om wel/niet te verzekeren.

•

Organisatiestructuur, partijen en communicatiestromen, toezicht/verantwoordelijkheden gegevensstromen, procedures, risicoafdekkingen, assurantiefonds, dienstverleningsovereenkomsten (deze nota is overigens nog niet officieel vastgesteld. In de praktijk wordt al wel conform de nota gewerkt).

7b. Worden hierin criteria benoemd om een risico te verzekeren? Ja

Nee

3X Zo ja, welke criteria worden hierin beschreven? •

Criteria hebben met name betrekking op de verwachte omvang van een risico alsmede de inschatting van de kans dat dit risico zich voordoet.

•

Omvang van en kans op schade.

•

Schadeverloop – schadekans – premies – (dag)aarde afzonderlijke voertuigen wagenpark – inclusief/exclusief BTW.

7c. Is iedereen in de organisatie, naar uw mening, op de hoogte van het verzekeringsbeleid? Ja *

Nee

1X

2X

*

De meesten zijn op de hoogte, doch na het vaststellen van de nota vindt definitieve communicatie plaats.


8.

Op welke wijze is risico-management geborgd in de organisatie (welke maatregelen zijn hiervoor getroffen)?

•

Is in beginfase. Derhalve nog geen borging.

•

Via de P&C instrumenten.

•

De gemeente heeft een dienstenmodel met elk een algemeen directeur en dienstcontroller. In deze lijn ligt de eerste verantwoordelijkheid voor het signaleren, analyseren en melden van risico’s. In de tweede lijn functioneert de concerncontroller en de afdeling concernfinanciën.

•

Borging van een gestructureerd systeem van risicomanagement is thans nog niet aan de orde. Naar aanleiding van de begroting 2006 is een aantal concernthema’s geformuleerd. Een hiervan betreft het opstellen van een PvA ten aanzien van het op gestructureerde wijze inbedden van een systeem van risicomanagement en risico-analyse, o.a. in relatie tot het weerstandsvermogen. In de planning is voorzien dit jaar tot een vastgestelde aanpak te komen, waarna implementatie plaatsvindt vanaf 2007.

9.

Beschikt de gemeente over een separate risico-nota grondbedrijf?

Ja

Nee

2X

2X

Hoe is dit georganiseerd? •

In verordening ex art 212 is een artikel opgenomen inzake grondbeleid. Dit artikel schrijft o.a. voor dat tenminste een maal per 4 jaar een nota grondbeleid aan de raad wordt aangeboden. De risico’s ten aanzien van het grondbedrijf maken hier deel van uit. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van een risicomodel om de risico’s binnen Vastgoed/ grondbedrijf inzichtelijk te maken.

•

Het grondbedrijf valst onder de dienst ROEZ i.c. verantwoordelijk directeur.

•

In de jaarrekening van ons grondbedrijf is wel aandacht voor de lopende risico’s van de grondexploitatie.


10. Zijn de verantwoordelijkheden binnen de gemeente met betrekking tot risicomanagement vastgelegd? Niet 1X

Risicomana-

Procedure-

Functie-om-

gementbeleid

beschrijving

schrijving

2X

1X

2X

Mandaat 1X

Op andere wijze, namelijk •

De definitieve invulling vindt plaats bij de vaststelling van de kadernota weerstandsvermogen.

•

De uitwerking is met name gekoppeld aan de functies m.b.t. inkoop en verzekeringen. (inkoop: riskmanagement gericht op schade contractmanagement en opdrachtgeverschap/ verzekeringen: riskmanagement gericht op schade veroorzakers en advies voor opheffen van schaderisico’s).


Bijlage 5

Begroting 2004: Paragraaf weerstandsvermogen en grondbeleid

1

Weerstandsvermogen

1.1

Inleiding

Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als ‘het vermogen van de gemeente om niet-structurele financiële risico’s op te kunnen vangen teneinde haar taken te kunnen voortzetten’. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen weerstandscapaciteit (zijnde de middelen waarover de gemeente beschikt/kan beschikken om niet begrote kosten te dekken) en de risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. Het weerstandsvermogen is van belang voor het bepalen van de gezondheid van de financiële positie van de gemeente voor het begrotingsjaar maar ook voor de meerjarenraming.

1.2

Weerstandscapaciteit en beleidsuitgangspunten

De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten te dekken. Het gaat om die middelen waaruit tegenvallers kunnen worden bekostigd. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de hoogte van de voorzieningenniveaus van de programma’s. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent kunnen worden ingezet om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de programma’s. Onderdelen van de weerstandscapaciteit zijn: •

De post onvoorzien.

•

Het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve.

•

Het overige deel van de algemene reserve (mits bij onttrekking aan de reserve tegelijkertijd middelen worden vrijgemaakt om het gemis aan bespaarde rente structureel op te kunnen vangen).

•

De onbenutte belastingcapaciteit. Hierbij kan worden gedacht aan de vier belangrijkste eigen inkomsten van de gemeente, te weten de OZB, de reinigingsrechten/afvalstoffenheffing, de rioolrechten en de leges voor zover deze niet reeds ‘maximaal’ of kostendekkend zijn.

•

De stille reserves, dat zijn activa die tegen nul zijn gewaardeerd en direct verkoopbaar zijn.


In de Voorjaarsnota 2003 is aangegeven dat het aanbeveling verdient om een beleidskader vast te stellen rond de te hanteren beleidsuitgangspunten ten aanzien van deze onder het begrip weerstandscapaciteit vallende onderdelen. Te denken valt aan: •

de minimale omvang van de algemene reserve (zonodig verdeeld in een vrij aanwendbaar deel en een overig deel);

•

post onvoorzien;

•

onbenutte belastingcapaciteit;

•

stille reserves.

Voor wat betreft de hiervoor bedoelde beleidsuitgangspunten dient in feite een beeld te bestaan van het risicoprofiel van de gemeente. In de commissie FBV is de toezegging gedaan om vóór medio oktober 2003 een notitie op te stellen waarbij de weerstandscapaciteit en mogelijke “stille reserves” in beeld zullen worden gebracht. In afwachting van deze nog op te stellen notitie, volgt hierna per onderdeel van de weerstandscapaciteit inzicht in de tot nu toe - voor zover mogelijk - gehanteerde uitgangspunten.

Omvang algemene reserve De noodzakelijke omvang van de algemene reserve moet bezien worden, mede in relatie tot de aanwezige risico’s en de aanwezigheid van specifieke voorzieningen. Door de provincie Limburg wordt in het beleidskader financieel toezicht voor een gemeente met de grootte van Venlo 5% van het genormeerde uitgavenniveau gehanteerd. Op basis van de begroting 2003 betekent dit voor Venlo een bedrag van € 4,2 miljoen. In de voorliggende begroting is rekening gehouden met een aanvulling van de algemene reserve door aanwending van (een deel van) het rekeningresultaat dienstjaar 2002 met een bedrag van € 1,725 miljoen tot het bedrag van de provinciale norm. In dit kader wordt verwezen naar het gestelde in de Voorjaarsnota 2003 en in het voorstel tot vaststelling van de Nota Reserves en Voorzieningen gemeente Venlo alsmede naar de besluitvorming van de raad in de vergadering van juli 2003 omtrent de bestemming van het resultaat 2002.

Post onvoorzien Een bepaling rond de post onvoorzien was voorheen opgenomen in de Gemeentewet en maakt thans onderdeel uit van artikel 8 van het Besluit Begroting en Verantwoording. Een en ander is het gevolg van het uitgangspunt dat het bedrag voor onvoorzien in relatie tot het weerstandsvermogen gezien moet worden, c.q onderdeel uitmaakt van de weerstandscapaciteit. In de toelichting op het BBV wordt tevens aangegeven dat deze post niet meer als een zelfstandig onderdeel gezien kan worden. Ten aanzien van de hoogte van de post onvoorzien volgt Venlo al sedert een aantal jaren de door de provincie Limburg opgestelde beleidslijn met als uitgangspunt een normstelling van 0,6% van het genormeerde uitgavenniveau van de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds. Een en ander komt neer op een post onvoorzien van jaarlijks rond € 500.000,00. In de begroting 2004 bedraagt de concrete omvang van de post onvoorzien € 489.052,00.


Onbenutte belastingcapaciteit De onbenutte belastingcapaciteit geeft weer welke ruimte er is om meer inkomsten te genereren uit de gemeentelijke heffingen. In het rapport “Financiële positie van de gemeenten verkend” 17 wordt hiertoe aangesloten bij de drie belangrijkste eigen inkomsten van gemeenten, te weten de OZB, de reinigingsrechten/afvalstoffenheffing en de rioolrechten, voor zover deze niet maximaal mogelijk en/of kostendekkend zijn. Voor de OZB geldt uiteraard dat de theoretische ruimte om de tarieven van deze belasting te verhogen, onbeperkt is. Wel zou gesproken kunnen worden van een maatschappelijk aanvaardbaar maximum tarief, maar dat is niet (eenduidig) vast te stellen. Overwogen zou kunnen worden hiervoor een norm te ontwikkelen. Omdat momenteel echter nog onduidelijkheid bestaat rond het mogelijk per 2005 afschaffen van (een deel van) de OZB voor particulieren, wordt het thans niet zinvol geacht hieraan nu veel tijd te besteden. Zodra meer duidelijkheid aanwezig is kan een verder onderzoek opgestart worden. Overigens wordt - onder verwijzing naar een gelijksoortige opmerking in het begrotingsonderzoek 2002 door de provincie Limburg - opgemerkt, dat de belastingcapaciteit nagenoeg volledig benut is. Naast boven besproken eigen inkomsten zijn ook de legesinkomsten natuurlijk een belangrijke inkomstenbron. In de ombuigingsvoorstellen zoals opgenomen in de Voorjaarsnota 2003 is rekening gehouden met een nog te realiseren meeropbrengst van € 100.000,00 ingaande 2005 respectievelijk € 150.000,00 vanaf 2006. De basis voor dit voorstel is een raadsvoorstel van oktober 1998, waarin berekend is dat de kostendekkendheid bijna 85% bedraagt. Een nieuw onderzoek op basis van de huidige situatie, rekening houdend met alle van belang zijnde aspecten, zal uitsluitsel moeten geven over de haalbaarheid van de te verwachten meeropbrengsten. Gelet op het vorenstaande heeft realisering van dit onderdeel als zodanig dus geen directe financiële gevolgen voor de hoogte van de onbenutte belastingcapaciteit en het weerstandsvermogen.

Stille reserves Bedoeling is om in het komende jaar 2004 een inventarisatie te doen plaatsvinden van activa welke de gemeente in eigendom heeft maar welke niet of tegen een te lage waarde op de balans staan.

17

Rapport van 14 februari 1998 opgesteld naar aanleiding van afspraken in het bestuurlijk overleg tussen het Rijk

en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Achtergrond van de afspraak om dit rapport op te stellen waren de aanhoudende signalen van gemeenten dat er sprake is van een cumulatie van financiële problematiek.


Overigens zijn er geen directe aanwijzigingen/verwachtingen dat hierdoor (substantiële) weerstandscapaciteit zal ontstaan. Ook in dit kader verwijzen wij naar de in de commissie FBV gedane toezegging om vóór medio oktober 2003 een notitie op te stellen waarbij de weerstandscapaciteit en mogelijke “stille reserves” in beeld zullen worden gebracht.

1.3

Weerstandscapaciteit en overzicht ontwikkeling eigen vermogen

Vanwege het nog onduidelijk zijn van onder andere de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves welke een rol spelen bij de bepaling van de weerstandscapaciteit is het nog niet mogelijk om een echt volledig beeld terzake te scheppen. Wel is onderstaand een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van het eigen vermogen:

Overzicht (meerjarige) ontwikkelingen eigen vermogen (Bedragen x € 1.000)

Stand 31-12-2002 Voorziene mutaties 19 Stand 31-12-2003

Algemene

Algemene

Totaal Alge-

Bestemmings- Totaal

reserve

grondreserve

mene reserve

reserve

2.475

3.270

5.745

97.880

103.625

+5.081

-4.870

+211

-43.014

-42.803

7.556

-1.600

5.956

54.866

60.822

+19.560

+19.560

-2.046

+17.514

17.960

25.516

52.820

78.336

-540

-540

+64

-476

16.880

24.976

52.884

77.860

-540

-540

+165

-375

16.340

24.436

53.049

77.485

-540

+211

-329

23.896

53.260

77.156

Voorziene mutaties Stand 31-12-2004

7.556


7.556


18

7.556

Voorziene mutaties

Stand 31-12-2007

18

7.556

16.340

Bij de aanbieding van de Risiconota 2002 is reeds gemeld dat de boekhoudkundige waarde van de Algemene Grondreserve

negatief kon worden. Immers de essentie van de Risiconota is dat de Algemene Grondreserve en de Voorzieningen Risico’s daadwerkelijk zullen zijn gevuld zodra de verwachte rechten en verplichtingen uit de lopende grondexploitaties zijn gerealiseerd. Dit betekent dat de kasstromen periodiek niet synchroon kunnen lopen en de boekwaarde van de algemene grondreserve tijdelijk onder het minimumniveau blijft. Het is de bedoeling om de Stirea subsidie ad € 3,4 miljoen, opgenomen in Trade Port West II, aan de algemene grondreserve toe te voegen zodra de definitieve subsidietoekenning heeft plaats gevonden. In bovenstaand overzicht is deze vermeerdering nog niet meegenomen. 19

In de mutaties in 2003 is tevens verwerkt de omzetting van een aantal reserves naar voorzieningen; e.e.a. conform de Nota

Reserves en Voorzieningen vastgesteld door de raad op 28 mei 2003.


1.4

Risico’s

Algemene opmerking De relevante risico’s voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn onderangen. Reguliere risico’s - risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Uiteraard gaat het hier alleen om risico’s die van materieel belang zijn. In het kader van risicomanagement is het verder van belang dat er iets met de risico’s gebeurt. Het verdient aanbeveling om in deze paragraaf aan te geven hoe met risico’s wordt omgegaan. De komende jaren zal hier verder aan gewerkt worden. Bij de hierna volgende opsomming van de risico’s is een onderscheid gemaakt tussen “bestaande” en sedert de opstelling van de Voorjaarsnota bekend geworden “nieuwe” (of gewijzigde) risico’s.

1.4.1

Bestaande risico’s

Belastingdienst inzake grondwaterbelasting Op grond van een controle inzake grondwaterbelasting heeft de belastingdienst een claim bij de gemeente Venlo neergelegd. De hoogte van de claim bedraagt € 172.000 (exclusief boete en rente). Juridische zaken onderzoekt eventuele mogelijkheden omtrent de opgelegde claim. Bezwaarschrift in behandeling bij de belastingdienst.

Onderhoud wegen De Voorjaarsnota "Kiezen voor Koers" heeft aanleiding gegeven tot het instellen van een doelmatigheidsonderzoek naar en omtrent de kosten van het onderhoud van wegen. Het onderzoek is nog lopende. Afhankelijk van de eindresultaten zal worden voorgesteld (de dotatie aan/hoogte van) de voorziening aan te passen. Met het beheerplan zal pas in 2004 gestart kunnen worden vanwege CROW-problematiek.20

Brandweer Het beleid zal erop gericht zijn om de dienst brandweer in de toekomst efficiënter en effectiever te laten functioneren. Hiervoor zal in 2003 een nieuwe strategie worden geschreven met een horizon voor de komende vijf tot tien jaar. Welke positie heeft de brandweer van een centrumgemeente, zowel

20

(CROW: Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de grond, Water- en wegenbouw en verkeerstechniek). Dit centrum

houdt zich onder andere bezig met de instandhouding van de RAW-systematiek (RAW: Rationalisatie en Automatisering Wegenbouw), en maakt onderdeel uit van CROW. RAW regelt in Europees verband bijvoorbeeld de methodiek mbt indexering van bestekken, wettelijke verplichtingen, ARBO-aangelegenheden.


naar in- als externe partners, hoe dient zij zich te profileren naar de toekomst en welke rol kiest de brandweer in het te ontwikkelen integrale handhavingsbeleid gemeentebreed. De risico’s van de brandweer liggen op het wettelijk en financieel niveau. Bij het wettelijk niveau kan men denken aan het niet voldoen aan de repressieve zorgnormen, het functioneren met een repressieve onderbezetting of het niet voldoen aan de preventieve referentiekaders van de aanbevelingen van Oosting en Alders. Ook het voldoen aan nieuwe wettelijke voorschriften in het kader van de Arbowet vallen hieronder. Risico’s op het financiële vlak hebben betrekking op de kosten van juridische ondersteuning en kosten gemoeid met de implementatie van de leidraad oefenen (realistisch oefenen).

Algemene uitkering Voor wat betreft de risico’s met betrekking tot de algemene uitkering wordt verwezen naar de onder hoofdstuk 8 opgenomen toelichting bij deze begroting.

BTW-compensatiefonds De gevolgen van het BTW-compensatiefonds op de financiële positie brengt risico’s met zich mee. De te declareren BTW is sterk afhankelijk van de gerealiseerde compensabele activiteiten/investeringen. Daarnaast is er onzekerheid en dus risico door nacalculatie op rijksniveau met mogelijke herverdeling naar gemeenten.

Gemeenschappelijke regelingen De gemeente Venlo neemt deel aan diverse gemeenschappelijke regelingen, zoals de regio Noorden Midden-Limburg en de WAA. Deelname aan deze regelingen impliceert dat de gemeente in geval van liquidatie mede aansprakelijk is voor mogelijke verliezen. Ook op de hoogte van de bijdragen die aan de gemeenschappelijke regelingen worden betaald heeft de gemeente slechts beperkt invloed. Met betrekking tot het Werkvoorzieningsschap Aanvullende Arbeid Venlo e.o. (WAA) wordt verwezen naar de toelichting hierna onder de nieuwe (of gewijzigde) risico’s.

Open-einde regelingen Binnen de gemeentelijke producten bestaat een aantal open-einde regelingen. Dit zijn regelingen die niet goed te budgetteren zijn. Het gaat hierbij om weten regelgeving (dus ook verordeningen) die aan iedereen die aan de gestelde voorwaarden voldoet financiële rechten verleent in de vorm van bijvoorbeeld een subsidie of een uitkering, ongeacht of het geraamde budget voldoende is. Enkele voorbeelden van open-einde regelingen van Venlo zijn: de Abw, Wvg, het Rio en het leerlingenervoer. De druk op bepaalde open-einde regelingen wordt groter als gevolg van vergrijzing van de bevolking en de verslechterende economie. Onderzocht zal worden welke mogelijkheden bestaan om financiële risico’s met betrekking tot deze regelingen te beteugelen.


Arbeidsmarktbeleid Met betrekking tot enkele projecten - genoemd kunnen worden de Agenda van de Toekomst en de het ESF21-project Pangea, die in het kader van het arbeidsmarktbeleid zijn gestart, is in principe uitgegaan van een stabiele conjunctuurontwikkeling. Evenwel vertoont de conjunctuur thans een onmiskenbare dalende tendens. Dit noopt tot een voorturende screening van de lopende projecten, om zeer attent te kunnen reageren op de haalbaarheid van de projecten of onderdelen daarvan en het aan de hand van de bevindingen zonodig bijstellen van de omvang van de projecten of onderdelen daarvan.

Hoofdwegenstructuur Zoals bekend zal de hoofdwegenstructuur, bestaande uit het realiseren van de RW73-Zuid en de RW74, eind 2007 een feit zijn. Alle noodzakelijke voorbereidingen en procedures zijn daarop gericht. Volgens de meest actuele Masterplanning van het projectbureau van RWS-Limburg, zal begin 2004 (Belfeld) en begin 2005 (Tegelen; Venlo en Blerick) met de uitvoering worden gestart. Naast deze investeringen in weginfrastructuur, met de noodzakelijke en overeengekomen mitigerende voorzieningen, die grotendeels door het Rijk en voor een klein gedeelte ook door de gemeente (bijdrage ad € 7,6 miljoen) worden gefinancierd, moet rekening worden gehouden met aanvullende gemeentelijke kosten. Deze kosten hebben betrekking op het voeren van noodzakelijke procedures (Bestemmingsplan voor RW73-Zuid - wegvak Tegelen (2003-2004); Bestemmingsplan RW74 (na afloop van Tracebesluit) (2004-2005)), alsmede kosten van eventuele maatregelen pal naast deze nieuwe infrastructuur. Hierbij gaat het veelal om maatregelen, die direct verband houden met de aanpassing van de ruimtelijk - fysieke omgeving van genoemde rijkswegen (onderliggend wegennet en groen).

Verplaatsing sportparken Tegelen De sportvelden van de parken De snelle Sprong en De Watertoren dienen te worden verplaatst. Dit vanwege aanleg van de A73 en de A74. Met RWS worden onderhandelingen gevoerd over compensatie. Een risico kan ontstaan indien de beschikbaar komende gelden en de kosten van aanleg van nieuwe accommodaties niet met elkaar in overeenstemming zijn.

Archeologie De implementatie van het verdrag van Valetta (Malta) in de Nederlandse wetgeving is in 2002 nog niet uitgevoerd. Onduidelijk is vooralsnog of dat nog dit jaar zal plaatsvinden, maar hoe dan ook zal op niet al te lange termijn wettelijk vereist zijn dat archeologische waarden meegewogen worden bij de besluitvorming over ruimtelijke ingrepen. Als bescherming of inpassing van archeologische waarden niet mogelijk blijkt, wordt de historische informatie door middel van verantwoord archeologisch

21

Europees Sociaal Fonds


onderzoek veilig gesteld. De kosten die hiermee gepaard gaan, worden verhaald op degene, die de voorgenomen ingreep wil uitvoeren (de veroorzaker). De in productie zijnde archeologische basiskaart geeft weliswaar een verwachtingenpatroon aan, maar uiteraard geen absolute duidelijkheid over wat aan vondsten zal worden aangetroffen. Implementatie van het verdrag van Valetta (Malta) betekent derhalve een financieel risico voor de (gemeentelijke) grondexploitaties.

Controle en handhaving milieuvoorschriften Het Ministerie VROM werkt in samenspraak met de VNG aan een kwalitatief en kwantitatief normeingsysteem voor het controle- en handhavingniveau op milieugebied. In dit systeem worden de gedeconentreerde rijksdiensten (Rijksinstituut voor de Milieuhygiëne) opgedragen om op naleving van de normering toe te zien en in voorkomende gevallen zo nodig zelfstandig op te treden. In de Voorjaarsnota 2003 is er al melding van gemaakt dat vanwege het structurele gebrek aan personele capaciteit op de afdeling Milieu het huidige controle- en handhavingniveau ver onder de landelijke norm ligt. Inmiddels heeft besluitvorming rond de noodzakelijke uitbreiding plaatsgevonden. Begin 2003 is gestart met een quick scan naar de gemeentebrede handhaving. Definitieve besluitorming zal voor 2004 plaatsvinden.

Planschade Als gevolg van arresten van het Hof Arnhem en het Hof Amsterdam over de afwenteling van planschade staat momenteel in rechte niet onherroepelijk vast of de gemeente op grond van de huidige wetgeving bevoegd is door middel van contracten planschade af te wentelen op initiatiefnemers en aanvragers van een schadeveroorzakende planwijziging of planvrijstelling, en evenmin of de gemeente leges mag heffen ter zake van de behandeling van een planschadeclaim. Over beide rechtsvragen is het eindoordeel van de Hoge Raad gevraagd. Het ziet er naar uit dat de Hoge Raad begin dit jaar de beslissing zal nemen over de toelaatbaarheid van contractuele afwenteling en later dit jaar de beslissing over de toelaatbaarheid van de legesheffing. Aan de hand van de uitspraken komt de vraag aan de orde of dit moet leiden tot wijziging van het vastgestelde beleid, dan dient daar uiteraard bestuurlijk besluitvorming over plaats te vinden.

Stadswinkels/dienstverlening Het hoge dienstverleningsniveau met meerdere stadswinkels vergt een adequate personeelsformatie. In de Voorjaarsnota 2003 is al melding gemaakt van een noodzakelijk geachte aanvulling van de huidige streefformatie met 6 fte’s. Inmiddels heeft besluitvorming rond deze uitbreiding plaatsgevonden. De doorontwikkeling van de stadswinkels (o.a. steeds meer digitale dienstverlening) zal ook in 2003 en 2004 extra inspanningen blijven vergen. Een en ander zal ruimer worden toegelicht in de paragraaf dienstverlening van de programmabegroting.


Handhaving Eigen analyses, inspectierapporten en benchmarks geven alle aan dat er fundamenteel meer aandacht moet worden geschonken aan handhaving, vaak in combinatie met meer en systematischer toezicht. Dat zal extra capaciteit vergen. Ook hier is bij het lopende ombuigingsproces aandacht voor gevraagd.

Belastingen Op het onderdeel kwijtscheldingen ontstaat in 2003 een aanzienlijk tekort. Gezien de economische recessie zal dit bij ongewijzigd beleid in 2004 verder oplopen. Indien niet meer middelen voor kwijtschelding ter beschikking komen, dan zal het beleid drastisch moeten worden gewijzigd. Aanpassing van het beleid zal politiek echter moeilijk liggen omdat Venlo dan afwijkt van de landelijke en ook regionale normen. Momenteel is een voorstel tot aanpassing van het kwijtscheldingsbeleid in voorbereiding.

1.4.2

Nieuwe (of gewijzigde) risico’s

Bijstand Zoals in de Voorjaarsnota al aangekondigd wordt in 2004 mogelijk de nieuwe Algemene bijstandswet ingevoerd: de Wet Werk en Bijstand. In deze nieuwe wet wordt de budgetverantwoordelijkheid volledig (100%) bij de gemeenten gelegd. Naar verwachting zal dit gefaseerd gebeuren in de periode tot 2007. Op dit moment komt 75% van de bijstandsuitgaven nog voor rekening van het Rijk (openeindfinanciering). Het zal duidelijk zijn dat de nieuwe financiering van de bijstand voor de gemeenten vergaande financiële consequenties kan hebben. Beheersing van de bijstandsuitgaven en dus van het volume bijstandsgerechtigden zal een steeds grotere noodzaak worden. Alhoewel op dit moment slechts sprake is van een conceptwet, is wel duidelijk dat de nieuwe wet op hoofdlijnen op brede steun in de Kamer kan rekenen. Door de val van het kabinet Balkenende I en de daarop gevolgde problematische kabinetsformatie zal invoering in 2004 steeds lastiger worden.

WVG Door de aard van de WVG is het niet goed mogelijk het uiteindelijke budget van de regeling aan te geven. Op grond hiervan is hier sprake van een open-einderegeling. Cliënten die aan de gestelde voorwaarden voldoen hebben in het kader van deze wet recht op een financiële vergoeding. Voorbeelden hiervan zijn: noodzakelijk geachte woningaanpassingen, rolstoelen en vervoersvoorzieningen, Met name de kosten van woningaanpassingen, scootmobielen en de Deeltaxi (zie hierna) zijn zodanig hoog dat heroverweging nodig zal zijn. Een extra motivatie is nog gelegen in het feit dat de samenleving snel vergrijsd en mensen steeds individualistischer worden en op grond daarvan er uitdrukkelijk voor kiezen langer zelfstandig te blijven wonen.


Onderzocht zal worden welke mogelijkheden bestaan om financiële risico’s met betrekking tot deze regeling te beteugelen.

Invoering Deeltaxi De eerste resultaten van het collectief vraagafhankelijk vervoerssysteem “Deeltaxi Noord-Limburg” laten met name in de categorie “overige reizigers” een groter aantal ritten, en daarmee een groter aantal declarabele zones zien. Hierdoor zullen de netto vervoerskosten stijgen. Om dreigende tekorten te dichten, zijn diverse oplossingsrichtingen verder onderzocht op haalbaarheid en effecten. Een en ander in overleg met betrokken partijen (provincie, regio-gemeenten, Hermes en de vervoerder). Inmiddels is besloten de tarieven per 1 juli 2003 te verhogen. Voorshands nemen we het onderdeel Deeltaxi toch mee als een potentieel risico.

Floriade De regionale stuurgroep ‘Floriade 2012’ heeft de locatie Trade Port Noord, onderdeel bedrijvenpark, aangewezen als voorkeurslocatie voor de Floriade 2012. Concreet betekent dit dat, wanneer de colleges van burgemeester en wethouders en raden van de betrokken gemeenten Venlo, Horst aan de Maas, Helden en Venray daarmee instemmen, deze locatie middels een bid book procedure aan de Tuinbouwraad zal worden aangeboden. Uit het ondernemingsplan Floriade 2012 met de daarin geformuleerde plussen en minnen komt naar voren dat de exploitatie van de Floriade naar verwachting een negatief resultaat laat zien. Gedeeltelijk kan dit tekort gedekt worden door gebruik te maken van de synergie-effecten, die naar verwachting optreden als gevolg van de gecombineerde realisatie op deze locatie van het bedrijvenpark en de Floriade. Hierbij dienen overigens nog de nodige onzekerheden in acht te worden genomen, gezien het globale stadium waarin de planontwikkeling verkeert. De betrokken gemeenten zullen zich gezamenlijk garant dienen te stellen voor het uiteindelijke negatieve resultaat van de exploitatie van de Floriade. Daarbij wordt een verdeelsleutel op basis van het aantal inwoners voorgestaan.

Vast en Goed / Q 4 Het project Vast&Goed heeft in mei 2001 van de gemeenteraad de opdracht gekregen om een ruimtelijk-functionele visie voor het gebied Q4 uit te werken, met een financiële verkenning die inzicht moet geven in risico's en haalbaarheid van de realisering van deze visie. De ArchitectenWerkGroep Antwerpen (AWG) werkt in opdracht van en in samenwerking met het samenwerkingsverband Gemeente en Private Partners (Vesteda en Woningstichting Venlo-Blerick) de visie met financiële verkenning uit. In de loop van 2003 zal duidelijk zijn hoe deze visie er uit ziet en op welke wijze zij gerealiseerd kan worden. In het onderzoekstraject krijgen aspecten als maatschappelijk en politiek draagvlak, fasering, publiek-privaat samenwerkingsverband, risicoverdeling en werving van externe middelen nadrukkelijk hun plaats.


De door de gemeenteraad ter beschikking gestelde bijdrage van € 3,6 miljoen (ƒ 8 miljoen) zal naar verwachting niet toereikend zijn om het geprognosticeerde tekort van de in Q4 voorgestane integrale herontwikkeling, verbetering en herbestemming te dekken. Deze ingrepen zijn omvangrijk, maar noodzakelijk om de neerwaartse spiraal waarin het woon-, verblijfs- en investeringsklimaat in Q4 is geraakt een halt toe te roepen en te keren. Een nieuw perspectief voor Q4 zal bovendien bijdragen aan een opwaardering van het woon-, verblijfs- en investeringsklimaat in de rest van de binnenstad. Langs de hiervoor geschetste weg (risicoverdeling, fasering, externe middelen, e.d.) zal de integrale haalbaarheid en realiseerbaarheid van het plan geborgd moeten worden.

Werkvoorzieningschap Aanvullende Arbeid e.o. (WAA) Reeds enkele jaren heeft het WAA aangekondigd dat als gevolg van de wetswijziging in 1998 een moeilijkere doelgroep binnenkomt en dientengevolge een oplopend tekort wordt verwacht. Het Ministerie van SoZaWe heeft enkele jaren het subsidie tijdelijk verhoogd, waardoor het voorziene proces later op gang is gekomen dan verwacht. Inmiddels leiden de neergaande economie en bezuinigingen van rijkswege ertoe, dat het tekort in 2002 ineens versneld is gaan oplopen. Anderzijds is het WAA bezig met het implementeren van nieuw beleid, onder andere om financiële risico’s te verkleinen. Dit lijkt nu langzaam zijn eerste vruchten te gaan afwerpen, alhoewel het nog te vroeg is om te spreken van een trendbreuk. Voor de jaren 2005 t/m 2007 zal in echter nog rekening moeten worden gehouden met een verder oplopend tekort. De mate waarin is echter mede afhankelijk van de economische ontwikkelingen en ontwikkelingen in het rijksbeleid.

2

Grondbeleid

2.1

Inleiding

Het gemeentelijk grondbeleid heeft tot doel het realiseren van ruimtelijke plannen en verschaft in het verlengde daarvan ruimtelijke randvoorwaarden voor allerlei gemeentelijke beleidsinspanningen. Aan het produceren en afzetten van bouwrijpe grond zijn evenwel voor de gemeente aanzienlijke financiële en beleidsmatige risico’s en belangen verbonden. Binnen de gemeente Venlo wordt jaarlijks een Risiconota Grondbedrijf en met ingang van 2003 een Nota Grondbedrijf samengesteld. Deze Nota bevat de onderwerpen welke met ingang van 2004 in de jaarlijkse begroting onder de paragraaf Grondbeleid zijn voorgeschreven. Aangezien de Nota separaat aan de Raad wordt aangeboden wordt volstaan met onderstaande summiere toelichting.

2.2

Visie grondbeleid

Het traditionele begrip grondbeleid omvat de verwerving, tijdelijk beheer, bouwrijp maken en verkoop van bouwgrond. De gemeente Venlo wil maximaal sturing geven aan de verwezenlijking van


ruimtelijke ordeningsplannen. In de komende jaren gaan stedelijke vernieuwingsprocessen een steeds belangrijkere rol spelen. Die kosten echter veel geld dat mede door de gemeente moet worden opgebracht, onder andere doordat winsten van renderende plannen voor de stedelijke vernieuwingen worden ingezet. Venlo moet dan kiezen voor een actief grondbeleid. Indien bedrijven of particulieren grondposities innemen in gemeentelijke exploitatiegebieden zal gezocht worden naar samenwerking om de realisatie van het veranderingsproces gestalte te geven. Voor een uitgebreide beschrijving van het geldende grondbeleid en eventuele beleidsadviezen wordt verwezen naar de Nota Grondbedrijf 2003.

2.3

Uitvoering grondbeleid

De wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd staat uitvoerig beschreven in de Nota Grondbedrijf 2003.

2.4

Prognose van de te verwachte resultaten van de grondexploitatie

Voor de prognose van de te verwachte resultaten van de grondexploitatie wordt verwezen naar de Nota Grondbedrijf 2003.

2.5

Onderbouwing winstneming

Vanwege het voorzichtigheidsprincipe en het geldende Besluit Begroten en Verantwoorden wordt er pas winstgenomen op het moment dat een grondbedrijfproject geheel is afgesloten. Deze winst c.q. verlies gaat naar de Algemene Grondreserve. Van tussentijdse winstneming kan enkel sprake zijn indien het een langlopend project betreft welk reeds grotendeels gerealiseerd is en er geen verliezen of grote afwijkingen meer te verwachten zijn. Een uitgebreide beschrijving is te vinden in de Risiconota Grondbedrijf 2002 en de Nota Grondbedrijf 2003.

2.6

Beleidsuitgangspunten reserves en voorzieningen

Beleidsuitgangspunten betreffende reserves en voorzieningen binnen het grondbedrijf en een specificatie van de bedragen zijn beschreven in de Nota Grondbedrijf 2003, alwaar hierbij naar verwezen wordt.


Bijlage 6


1

Weerstandsvermogen

1.1

Inleiding

Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als ‘het vermogen van de gemeente om niet-structurele financiële risico’s op te kunnen vangen teneinde haar taken te kunnen voortzetten’. Het weerstandsermogen bestaat uit de relatie tussen weerstandscapaciteit (zijnde de middelen waarover de gemeente beschikt/kan beschikken om niet begrote kosten te dekken) en de risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. Het weerstandsvermogen is van belang voor het bepalen van de gezondheid van de financiële positie van de gemeente voor het begrotingsjaar maar ook voor de meerjarenraming.

1.2

Kaderstelling en opstelling nota

De door de raad op 7 november 2003 vastgestelde “Financiële verordening gemeente Venlo” ex art. 212 Gemeentewet, geeft onder andere aan dat eens in de vier jaar een Nota weerstandsvermogen en risicomanagement dient te worden vastgesteld. In eerste instantie was ook gepland om de eerste nota ter zake in 2003 of 2004 te laten vaststellen. In de raadsinformatiebrief 2003, nr. 98 werd dan ook de verwachting uitgesproken dat de nota in het eerste halfjaar 2004 aangeboden zou kunnen worden. Helaas is er ook op dit onderdeel aanzienlijke vertraging ontstaan. Een zeer belangrijk onderdeel binnen de onderhavige materie vormt het aanwezig zijn van geactualiseerde beheerplannen. Dit onderdeel heeft door andere prioriteiten helaas nog geen of niet voldoende aandacht gekregen. Daarnaast dient er nog een beeld verkregen te worden rond mogelijke “stille” reserves. In de Kadernota 2004 is gemeld dat de planning erop gericht is om bedoelde nota nog in 2004 doch uiterlijk in het voorjaar 2005 vast te laten stellen. In de commissie FBV van 29 april 2004 is bij de behandeling van de kadernota de toezegging gedaan dat de nota gelijktijdig met de begroting 2005 aan de orde zou worden gesteld. Helaas moet inmiddels geconstateerd worden dat - voornamelijk tengevolge van de extra werkzaamheden rond de nieuwe ombuigingsoperatie - deze toezegging niet haalbaar is gebleken. De hiervoor genoemde planning in de kadernota blijft derhalve noodgedwongen uitgangspunt. Gelet op het thans dus nog ontbreken van de hiervoor bedoelde nota wordt het zinvol geacht om in deze paragraaf toch kort aandacht te schenken aan twee belangrijke aan het onderwerp weerstandsvermogen gerelateerde onderdelen, te weten: de weerstandscapaciteit en de actualisering van de risicoparagraaf.


1.3


De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten te dekken. Het gaat om die middelen waaruit tegenvallers kunnen worden bekostigd. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de hoogte van de voorzieningenniveaus van de programma’s. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent kunnen worden ingezet om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de programma’s. Onderdelen van de weerstandscapaciteit zijn: •

De post onvoorzien.

•


•


•

De onbenutte belastingcapaciteit. Hierbij kan worden gedacht aan de vier belangrijkste eigen inkomsten van de gemeente, te weten de OZB, de reinigingsrechten/afvalstoffenheffing, de rioolrechten en de leges voor zover deze niet reeds ‘maximaal’ of kostendekkend zijn.

•


Omvang algemene reserve De noodzakelijke omvang van de algemene reserve (zie overzicht paragraaf 6.2.4) moet bezien worden, mede in relatie tot de aanwezige risico’s en de aanwezigheid van specifieke voorzieningen. Door de provincie Limburg wordt in het beleidskader financieel toezicht voor een gemeente met de grootte van Venlo 5% van het genormeerde uitgavenniveau gehanteerd. Voor 2005 betekent dit voor Venlo een bedrag van € 3,8 miljoen. Opgemerkt wordt dat de stand van de algemene reserve ruim boven de norm ligt. Gezien echter de spelende risico’s alsmede het in vergelijking met voorgaande jaren afnemende positieve resultaat van de jaarrekening, kan zeker nog niet gesproken worden over een te hoog niveau van de algemene reserve.

Post onvoorzien Een bepaling rond de post onvoorzien was voorheen opgenomen in de Gemeentewet en maakt thans onderdeel uit van artikel 8 van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Een en ander is het gevolg van het uitgangspunt dat het bedrag voor onvoorzien in relatie tot het weerstandsvermogen gezien moet worden, c.q. onderdeel uitmaakt van de weerstandscapaciteit. In de toelichting op het BBV wordt tevens aangegeven dat deze post niet meer als een zelfstandig onderdeel gezien kan worden. Ten aanzien van de hoogte van de post onvoorzien volgt Venlo al sedert een aantal jaren de


door de provincie Limburg opgestelde beleidslijn met als uitgangspunt een normstelling van 0,6% van het genormeerde uitgavenniveau van de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds. Een en ander komt voor Venlo voor 2005 neer op een norm van € 456.000. Dit normbedrag is in de begroting 2005 opgenomen.

Onbenutte belastingcapaciteit De onbenutte belastingcapaciteit geeft weer welke ruimte er is om meer inkomsten te genereren uit de gemeentelijke heffingen. In het rapport “Financiële positie van de gemeenten verkend” 22 wordt hiertoe aangesloten bij de drie belangrijkste eigen inkomsten van gemeenten, te weten de OZB, de reinigingsrechten/afvalstoffenheffing en de rioolrechten, voor zover deze niet maximaal mogelijk en/of kostendekkend zijn. Voor de OZB geldt uiteraard dat de theoretische ruimte om de tarieven van deze belasting te verhogen, op dit moment onbeperkt is. Wel zou gesproken kunnen worden van een maatschappelijk aanvaardbaar maximum tarief, maar dat is niet (eenduidig) vast te stellen. Overwogen zou kunnen worden hiervoor een norm te ontwikkelen. Omdat momenteel echter nog onduidelijkheid bestaat rond het mogelijk afschaffen van (een deel van) de OZB voor particulieren, wordt het thans niet zinvol geacht hieraan nu veel tijd te besteden. Zodra meer duidelijkheid aanwezig is kan een verder onderzoek opgestart worden. Overigens wordt - onder verwijzing naar een gelijksoortige opmerking in het begrotingsonderzoek 2002 door de provincie Limburg - opgemerkt, dat de belastingcapaciteit nagenoeg volledig benut is. Naast boven besproken eigen inkomsten zijn ook de legesinkomsten natuurlijk een belangrijke inkomstenbron. Hierbij geldt in principe als uitgangspunt 100% kostendekkendheid.

22 Rapport van 14 februari 1998 opgesteld naar aanleiding van afspraken in het bestuurlijk overleg tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Achtergrond van de afspraak om dit rapport op te stellen waren de aanhoudende signalen van gemeenten dat er sprake is van een cumulatie van financiële problematiek.


1.4

Overzicht ontwikkelingen eigen vermogen

Vanwege het nog onduidelijk zijn van onder andere de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves welke een rol spelen bij de bepaling van de weerstandscapaciteit is het nog niet mogelijk om een echt volledig beeld ter zake te scheppen. Wel is onderstaand een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van het eigen vermogen:


Stand 31-12-2003

Algemene

Algemene

Totaal Alge-

Bestemmings- Totaal

reserve

grondreserve

mene reserve

reserve

4.292

11.404

65.830

77.234

-2.924

-2.924

-19.599

-22.523

1.368

8.480

46.231

54.711

7.385

7.385

-2.212

5.173

8.753

15.865

44.019

59.884

-102

-102

-577

-679

8.651

15.763

43.442

59.205

-108

-108

-1.637

-1.745

8.543

15.655

41.805

57.460

-113

-113

-1.692

-1.805

8.430

15.542

40.113

55.655

7.112


7.112


7.112


7.112


7.112

Voorziene mutaties

Stand 31-12-2008

1.5

7.112

Risico’s

Algemene definiëring Onder risico’s worden verstaan alle voorzienbare risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd of die niet tot afwaardering van activa hebben geleid, maar wel van materiële betekenis zijn voor het balanstotaal of de financiële positie. De relevante risico’s voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Reguliere risico’s - risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn - maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Uiteraard gaat het hier alleen om risico’s die van materieel belang zijn. In het kader van risicomanagement is het verder van belang dat er iets met de risico’s gebeurt. Bij de hierna volgende opsomming van de risico’s is een onderscheid gemaakt tussen “bestaande” en sedert de opstelling van de Voorjaarsnota bekend geworden “nieuwe” (of gewijzigde) risico’s.


1.5.1

Bestaande risico’s

Belastingdienst inzake grondwaterbelasting Op grond van een controle inzake grondwaterbelasting heeft de belastingdienst een claim bij de gemeente Venlo neergelegd. De hoogte van de claim bedraagt € 172.000 (exclusief boete en rente). Juridische zaken onderzoekt eventuele mogelijkheden omtrent de opgelegde claim. Er is een bezwaarschrift in behandeling bij de belastingdienst. Waarschijnlijk zal de belastingdienst hierover in 2005 uitsluitsel geven.

Gewaarborgde geldleningen De gemeente Venlo heeft per in 2005 voor een bedrag van € 16,3 mln. aan geldleningen gegarandeerd, die betrekking hebben op de zorgsector. Als gevolg van de oprichting van het Waarborgfonds voor de Zorg zijn diverse zorginstellingen intensief bezig om aan de toelatingscriteria van dit Waarborgfonds te voldoen. Dit betekent dat zij in de toekomst zonder garantstelling van de gemeente geldleningen kunnen gaan afsluiten en dat bestaande leningen kunnen worden voortgezet onder waarborging van dit WfZ. Overdracht van borgstelling naar het waarborgfonds vermindert het risico voor de gemeente Venlo. De verwachting is dat in 2005, na enige vertraging, voor een bedrag van € 13 mln. aan borgstellingen wordt overgedragen aan het Waarborgfonds voor de Zorg.

Risico W.W.-gelden tijdelijke medewerkers Al vanouds her was de overheidswerkgever eigen risicodrager voor wachtgeldrechten van gewezen medewerkers. Dit is niet anders geworden bij de invoering per 1 januari 2001 van de W.W. voor de overheidswerknemers, inclusief de daarbij getroffen bovenwettelijke regelingen. Het uitvoeringsorgaan UWV-USZO voert zowel de W.W., als de bovenwettelijke regelingen uit, met inbegrip van de betalingen, welke vervolgens worden gedeclareerd, zo ook bij de gemeente Venlo. De gemeente betaalt om die reden ook geen premie.

BTW-compensatiefonds De hoogte van de BTW die uit het BTW-compensatiefonds kan worden gedeclareerd is sterk afhankelijk van de gerealiseerde compensabele activiteiten/investeringen. Daarnaast vindt in 2005 nacalculatie plaats door het rijk. Het rijk heeft aangekondigd dat naar aanleiding van deze nacalculatie mogelijk met terugwerkende kracht naar 2004 aanvullend op het gemeentefonds wordt gekort.

Algemene uitkering Beleidsintensiveringen, ombuigingen, meevallers en tegenvallers alsmede nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben direct invloed op de omvang van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. De hoogte van het gemeentefonds wordt bepaald door ontwikkelingen die wij als gemeente niet zelf in de hand hebben. Dit betekent dat de algemene uitkering uit het gemeentefonds lastig te ramen is, waardoor het voeren van een consistent meerjarig financieel beleid wordt


bemoeilijkt. Voor wat betreft de risico’s met betrekking tot de algemene uitkering wordt verwezen naar de onder hoofdstuk 8 opgenomen toelichting bij deze begroting.

Brandweer De financiële risico’s die hun weerslag hebben op de begroting respectievelijk de rekening van de brandweer betreffen in de eerste plaats de kosten die voortvloeien uit niet voorzienbare gebeurtenissen, situaties en incidenten. Hieronder vallen vanzelfsprekend de brandbestrijding en hulpverlening. Verder betreft het kosten die het gevolg zijn van niet voorzienbare gebeurtenissen op het vlak van rampenbestrijding en crisisbeheersing de directe en indirecte gevolgen van crises en oorlogssituaties elders in de wereld, alsmede van de opsporing en ruiming van explosieven. Afhankelijk van aard en omvang van de gebeurtenis kunnen hiermee aanzienlijke kosten zijn gemoeid. Alle in dit kader gemeentebreed gemaakte kosten worden verantwoord binnen de begroting van de brandweer. Het is evident dat deze gebeurtenissen zich ook in de toekomst kunnen voordoen en dat de daarmee gemoeide kosten niet kunnen worden begroot. Het is dan ook vanzelfsprekend dat de ten laste van de gemeente komende kosten, voor zover niet verhaalbaar dan wel declarabel, onder de risicoparagraaf dienen te vallen.

Venlo Centrum Zuid Zoals reeds in de Raadsinformatiebrief 2003, nr. 126 is aangegeven kampt de grondexploitatie VCZ nog met een voorzien tekort van € 1,7 miljoen. Dit tekort heeft direct te maken met de stand van zaken ten aanzien van het voorlopig ontwerp voor Maaswaard. Immers, een van de huidige opgaven voor genoemd voorlopig ontwerp is om e.e.a. op een dusdanige wijze uit te werken dat genoemd tekort wordt weggewerkt. Dit kan betekenen het verlagen van de kosten, dan wel het verhogen van de opbrengsten.

Gemeenschappelijke regelingen De gemeente Venlo neemt deel aan diverse gemeenschappelijke regelingen, zoals de regio Noorden Midden-Limburg en de WAA. Deelname aan deze regelingen impliceert dat de gemeente in geval van liquidatie mede aansprakelijk is voor mogelijke verliezen. Ook op de hoogte van de bijdragen die aan de gemeenschappelijke regelingen worden betaald heeft de gemeente slechts beperkt invloed.

Open-einde regelingen Binnen de gemeentelijke producten bestaat een aantal open-einde regelingen. Dit zijn regelingen die niet goed te budgetteren zijn. Het gaat hierbij om weten regelgeving (dus ook verordeningen) die aan iedereen die aan de gestelde voorwaarden voldoet financiële rechten verleent in de vorm van bijvoorbeeld een subsidie of een uitkering, ongeacht of het geraamde budget voldoende is. Enkele voorbeelden van open-einde regelingen van Venlo zijn: de Abw, Wvg en het leerlingenvervoer. De druk op bepaalde open-einde regelingen wordt groter als gevolg van vergrijzing van de bevolking en


de verslechterende economie. Onderzocht zal worden welke mogelijkheden bestaan om financiële risico’s met betrekking tot deze regelingen te beteugelen.

WVG Door de aard van de WVG is het niet goed mogelijk het uiteindelijk budget van de regeling aan te geven. Op grond hiervan is sprake van een open-einderegeling. Cliënten, die aan de gestelde voorwaarden voldoen, hebben in het kader van deze wet recht op een financiële vergoeding danwel een voorziening in natura. Voorbeelden hiervan zijn: noodzakelijk geachte woningaanpassingen, rolstoelen en vervoersvoorzieningen. Met name de kosten van woningaanpassingen, scootmobielen en de Deeltaxi zijn zodanig dat heroverweging nodig zal zijn. Het hieruit voortvloeiende financiële risico wordt nog versterkt door een vergrijzende samenleving met mensen die steeds individualistischer worden en op grond daarvan uitdrukkelijk kiezen om langer zelfstandig te blijven wonen. Inmiddels zijn er enkele maatregelen genomen die de financiële druk op de WVG doen afnemen. Het financiële risico blijft echter aanwezig.

Grondexploitaties algemeen In het kader van gemeentelijke grondexploitaties komen kosten van archeologisch onderzoek (en de mogelijke consequenties daarvan) alsook planschade ten laste van de gemeente. Wat beide onderwerpen betreft is sprake van nieuwe wetgeving, die wel voorbereid wordt, maar nog niet uitgekristalliseerd is. Afhankelijk van die nieuwe wetgeving zullen de gemeentelijke grondexploitaties dus extra belast gaan worden. In hoeverre die kosten doorberekend kunnen worden aan de afnemers van de grond zal iedere keer opnieuw vastgesteld moeten worden aan de hand van de marktconformiteit van de grondprijs.

Deeltaxi Noord-Limburg In januari 2003 is Deeltaxi Noord-Limburg (DNL) van start gegaan. Het aantal reiszones overtrof in het eerste halfjaar alle verwachtingen, hetgeen er toe geleid heeft dat er financiële afspraken zijn gemaakt tussen alle betrokken partijen, waaronder een tariefsverhoging per 1 juli 2003. Deze tariefsverhoging heeft er toen voor gezorgd dat het aantal reiszones in juli en augustus fors zijn gedaald en vervolgens zijn gestabiliseerd. Door een eenmalige financiële bijdrage van de Provincie Limburg en de vervoerder, alsmede de tariefsverhoging per 1 juli zijn de kosten van Deeltaxi Noord-Limburg binnen de perken gebleven. De Venlose kosten voor DNL in 2003 zijn nagenoeg gelijk aan de oorspronkelijke begroting. Het beschikbare budget ad € 1.067 miljoen wordt slechts met circa € 10.000,00 overschreden. Deze kosten kunnen ten laste worden gebracht de van begrotingspost Collectief vervoer van Wvg. Het projectbureau DNL schat de kosten in 2004 voor alle deelnemende gemeenten in op ruim € 3 mln. Deze kosten worden verdeeld naar rato van het inwonertal. Uitgaande van een inwoneraandeel van ruim 35% worden de kosten voor Venlo in 2004 op circa € 1,1 miljoen geschat. De afrekeningen van het gebruik van de Deeltaxi over het eerste kwartaal 2004 bevestigen dit bedrag.


Verder is nog onzeker of in 2004 de BTW teruggevorderd kan worden. Onlangs heeft het projectbureau via het hiervoor ingeschakelde adviesbureau Deloitte Belastingadviseurs in Maastricht bericht ontvangen van de Belastingdienst Venlo dat niet akkoord wordt gegaan met het voorstel om de BTW voor Deeltaxi terug te vorderen. Een oplossing lijkt vooralsnog ver weg. Door Deloitte Belastingadviseurs zal nader overleg gevoerd worden met het Ministerie van Financiën. Daarnaast loopt er nog een beroepschrift bij de Hoge Raad inzake een soortgelijke kwestie in de gemeente Deventer. Voor de gezamenlijke gemeenten in Noord-Limburg gaat het om een structureel BTW-bedrag van € 440.000,00, waarvan als financieel risico voor de gemeente Venlo kan worden aangegeven een bedrag van (indicatief) € 150.000,00.

Leerlingenvervoer Bij leerlingenvervoer bestaat altijd het risico van overschrijding, evenals de kans op onderschrijding. Nieuwe aanvragen zijn niet voorspelbaar en als het daarbij gaat om een school in de regio kunnen de kosten aanzienlijk zijn. Anderzijds kunnen door verhuizing of om andere redenen lopende vergoedingen onverwacht wegvallen.

Floriade De regionale stuurgroep ‘Floriade 2012’ heeft de locatie Trade Port Noord, onderdeel bedrijvenpark, aangewezen als voorkeurslocatie voor de Floriade 2012. Concreet betekent dit dat deze locatie middels een bid book procedure aan de Tuinbouwraad zal worden aangeboden. Uit het ondernemingsplan Floriade 2012 met de daarin geformuleerde plussen en minnen komt naar voren dat de exploitatie van de Floriade naar verwachting een negatief resultaat laat zien. Gedeeltelijk kan dit tekort gedekt worden door gebruik te maken van de synergie-effecten, die naar verwachting optreden als gevolg van de gecombineerde realisatie op deze locatie van het bedrijvenpark en de Floriade. Hierbij dienen overigens nog de nodige onzekerheden in acht te worden genomen, gezien het globale stadium waarin de planontwikkeling verkeert. De betrokken gemeenten zullen zich gezamenlijk garant dienen te stellen voor het eventuele negatieve resultaat van de exploitatie van de Floriade. Daarbij wordt een verdeelsleutel op basis van het aantal inwoners voorgestaan.

1.5.2

Nieuwe (of gewijzigde) risico’s

Wet Werk en Bijstand Op 1-1-2004 is een geheel nieuwe bijstandswet van kracht geworden: de Wet werk en bijstand. Ook bij deze nieuwe wet is sprake van een open-einderegeling, waarbij het niet goed mogelijk is de financiële risico’s te voorspellen. In tegenstelling tot de oude bijstandswet zijn gemeenten bovendien voor 100% financieel verantwoordelijk, zodat er sprake is van grotere risico’s. In het kader van de Wwb kennen we 2 geldstromen: a.

Een werkdeel (een doeluitkering voor de gemeente, waarbij overschotten moeten worden terugbetaald en tekorten door de gemeente zelf moeten worden betaald uit eigen middelen of derde geldstromen (o.a. ESF). Weerstandsvermogen en Risicomanagement B-39

b.

Een inkomensdeel (bestemd voor het kunnen betalen van de uitkeringen: Overschotten mag de gemeente behouden, tekorten moet de gemeente zelf betalen).

Met name in het inkomensdeel zitten de financiële risico’s voor de gemeente. Gelet op de economische omstandigheden moet rekening worden gehouden met een stijging van het aantal uitkeringen, terwijl gelijktijdig verwacht wordt dat het voorlopig vastgestelde inkomensdeel (voor Venlo ongeveer € 35 miljoen) in de septembercirculaire 2004 met 8% naar beneden wordt bijgesteld. Door middel van een maandelijkse financiële rapportage zal worden bewaakt hoe de uitgaven zich verhouden tot de budgetten. Hoewel het beleid gericht is op werk boven uitkering blijft het risico ten aanzien van een toename van het uitkeringsbestand vanwege een stijgende werkloosheid bestaan. Daarnaast ontstaat vanaf 2005 het risico van het wegvallen van “derdengeldstromen” in het kader van de financiering van het uitstroombeleid. Financiering is voorzien tot en met 2004. Het wegvallen van de externe financiering van een belangrijk deel van het uitstroombeleid zal kunnen leiden tot een daling van de uitstroom en daardoor een verdere stijging van het bestand uitkeringsgerechtigden. Een nieuwe ESF-aanvraag is inmiddels in voorbereiding.

Q4 Op 18 februari 2004 heeft raadsconsultatie plaatsgevonden over de ruimtelijk functionele visie Q4, verplaatsing en nieuwbouw van het stadskantoor en de daarmee gepaard gaande financiële consequenties (Q4 voor de begroting budgettair neutraal en nieuwbouw stadskantoor vanaf 2008 structureel 3 miljoen euro per jaar). De raad heeft aangegeven dat de plannen verder uitgewerkt kunnen worden, wat moet leiden tot een nadere besluitvorming in de raad in de loop van 2004. Wel is er uiteraard sprake van voortschrijdend inzicht en ontstaan er risico's als de besluitvorming leidt tot prioritering en uitvoering van de plannen voor Q4. In grote lijnen kan worden gesteld dat er sprake is van een plantekort op Q4 (exclusief nieuwbouw stadskantoor) van ca 30 miljoen euro, waarvan op dit moment nog ca 14 miljoen ongedekt is. Voor dit tekort wordt ingezet op extra financiële middelen (subsidies) van provincie en rijk (en/of europa); echter of deze middelen worden toegekend en zo ja op welke termijn hierover inzicht ontstaat is op dit moment nog niet duidelijk. Verder kent Q4 als binnenstedelijke gebieds-herontwikkeling de "normale" bedrijfsrisico's die horen bij een langjarig conjunctuurgevoelig exploitatieproces met als bijzonderheid nog dat het gaat om een gebied met zeer locatiespecifieke problemen (drugscriminaliteit) die succesvol dienen te worden aangepakt. Dit klemt temeer daar de huidige raming een financiële verkenning op basis van de ruimtelijk functionele visie betreft. Deze verkenning heeft derhalve noodzakelijkerwijs een globaal karakter, en is grotendeels gebaseerd op aannames en kengetallen. De ruimtelijk functionele visie dient nu vertaald te worden in een gebiedsontwikkelingsplan. Aan de hand daarvan kan een grondexploitatieopzet vervaardigd worden, die meer houvast biedt voor de financiële consequenties.


Werkvoorzieningschap Aanvullende Arbeid e.o. (WAA) Reeds enkele jaren heeft het WAA aangekondigd dat als gevolg van de wetswijziging in 1998 een moeilijkere doelgroep binnenkomt en dientengevolge een oplopend tekort wordt verwacht. Het Ministerie van SoZaWe heeft enkele jaren het subsidie tijdelijk verhoogd, waardoor het voorziene proces later op gang is gekomen dan verwacht. Inmiddels leiden de neergaande economie en bezuinigingen van rijkswege ertoe, dat het tekort in 2002 ineens versneld is gaan oplopen. Anderzijds is het WAA bezig met het implementeren van nieuw beleid, onder andere om financiële risico’s te verkleinen. Dit lijkt nu langzaam zijn eerste vruchten te gaan afwerpen, alhoewel het nog te vroeg is om te spreken van een trendbreuk. Voor de jaren 2005 t/m 2007 zal echter nog rekening moeten worden gehouden met een verder oplopend tekort. De mate waarin is echter mede afhankelijk van de economische ontwikkelingen en ontwikkelingen in het rijksbeleid.

2

Grondbeleid

2.1

Inleiding

Het gemeentelijk grondbeleid heeft tot doel het realiseren van ruimtelijke plannen en verschaft in het verlengde daarvan ruimtelijke randvoorwaarden voor allerlei gemeentelijke beleidsinspanningen. Aan het produceren en afzetten van bouwrijpe grond zijn evenwel voor de gemeente aanzienlijke financiële en beleidsmatige risico’s en belangen verbonden. Binnen de gemeente Venlo wordt jaarlijks een Risiconota Grondbedrijf en met ingang van 2003 een Nota Grondbedrijf samengesteld. Deze Nota bevat de onderwerpen welke met ingang van 2004 in de jaarlijkse begroting onder de paragraaf Grondbeleid zijn voorgeschreven. Aangezien de Nota separaat aan de Raad wordt aangeboden wordt volstaan met onderstaande summiere toelichting.

2.2

Visie grondbeleid

Het traditionele begrip grondbeleid omvat de verwerving, tijdelijk beheer, bouwrijp maken en verkoop van bouwgrond. De gemeente Venlo wil maximaal sturing geven aan de verwezenlijking van ruimtelijke ordeningsplannen. In de komende jaren gaan stedelijke vernieuwingsprocessen een steeds belangrijkere rol spelen. Die kosten echter veel geld dat mede door de gemeente moet worden opgebracht, onder andere doordat winsten van renderende plannen voor de stedelijke vernieuwingen worden ingezet. Venlo moet dan in principe kiezen voor een actief grondbeleid. Indien bedrijven of particulieren reeds grondposities innemen in gemeentelijke exploitatiegebieden zal gezocht worden naar samenwerking om de realisatie van het veranderingsproces gestalte te geven. Dit betekent tevens spreiding van de resultaten maar ook van de risico’s. Voor een uitgebreide beschrijving van het geldende grondbeleid en eventuele beleidsadviezen wordt verwezen naar de vigerende Nota Grondbedrijf.


2.3

Uitvoering grondbeleid

De wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd staat uitvoerig beschreven in de vigerende Nota Grondbedrijf.

2.4

Prognose van de te verwachte resultaten van de grondexploitatie

Voor de prognose van de te verwachte resultaten van de grondexploitatie wordt verwezen naar de vigerende Nota Grondbedrijf.

2.5

Onderbouwing winstneming

Vanwege het voorzichtigheidsprincipe en het geldende Besluit Begroten en Verantwoorden wordt er pas winstgenomen op het moment dat een grondbedrijfproject geheel is afgesloten. Deze winst c.q. verlies gaat naar de Algemene Grondreserve. Van tussentijdse winstneming kan enkel sprake zijn indien het een langlopend project betreft welk reeds grotendeels gerealiseerd is en er geen verliezen of grote afwijkingen meer te verwachten zijn. Een uitgebreide beschrijving is te vinden in de vigerende Nota Grondbedrijf.

2.6

Beleidsuitgangspunten reserves en voorzieningen

Beleidsuitgangspunten betreffende reserves en voorzieningen binnen het grondbedrijf en een specificatie van de bedragen zijn beschreven in de vigerende Nota Grondbedrijf, alwaar hierbij naar verwezen wordt.


Bijlage 7


1

Weerstandsvermogen

1.1

Inleiding

Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als ‘het vermogen van de gemeente om niet-structurele financiële risico’s op te kunnen vangen teneinde haar taken te kunnen voortzetten’. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen weerstandscapaciteit (zijnde de middelen waarover de gemeente beschikt / kan beschikken om niet begrote kosten te dekken) en de risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. Het weerstandsvermogen is van belang voor het bepalen van de gezondheid van de financiële positie van de gemeente voor het begrotingsjaar maar ook voor de meerjarenraming.

1.2

Kaderstelling en opstelling nota

De door de raad op 7 november 2003 vastgestelde “Financiële verordening gemeente Venlo” ex art. 212 Gemeentewet, geeft onder andere aan dat eens in de vier jaar een Nota weerstandsvermogen en risicomanagement dient te worden vastgesteld. Was het aanvankelijk de bedoeling de eerste nota in 2003 of 2004 te laten vaststellen, de praktijk heeft helaas aangetoond dat dit geen haalbare kaart is gebleken. Daarnaast dient er nog een beeld verkregen te worden rond mogelijke “stille” reserves. Zoals in de Kadernota 2006 vermeld is de planning er thans op gericht om de nota gelijktijdig met de begroting 2006 aan de orde te stellen. Gelet op het thans dus nog ontbreken van de hiervoor bedoelde nota wordt het zinvol geacht om in deze paragraaf toch kort aandacht te schenken aan twee belangrijke aan het onderwerp weerstandsvermogen gerelateerde onderdelen, te weten: de weerstandscapaciteit en de actualisering van de risicoparagraaf.

1.3


De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten te dekken. Het gaat om die middelen waaruit tegenvallers kunnen worden bekostigd. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de hoogte van de voorzieningenniveaus van de programma’s. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld


die permanent kunnen worden ingezet om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de programma’s. Onderdelen van de weerstandscapaciteit zijn: •

De post onvoorzien.

•


•


•

De onbenutte belastingcapaciteit. Hierbij kan worden gedacht aan de vier belangrijkste eigen inkomsten van de gemeente, te weten de OZB, de reinigingsrechten / afvalstoffenheffing, de rioolrechten en de leges voor zover deze niet reeds ‘maximaal’ of kostendekkend zijn.

•


Omvang algemene reserve De noodzakelijke omvang van de algemene reserve (zie overzicht paragraaf 6.2.4) moet bezien worden, mede in relatie tot de aanwezige risico’s en de aanwezigheid van specifieke voorzieningen. Door de provincie Limburg wordt in het beleidskader financieel toezicht voor een gemeente met de grootte van Venlo 5% van het genormeerde uitgavenniveau gehanteerd. Voor 2006 betekent dit voor Venlo een bedrag van € 3,8 miljoen. Opgemerkt wordt dat de stand van de algemene reserve ruim boven de norm ligt. Gezien echter de spelende risico’s alsmede het in vergelijking met voorgaande jaren afnemende positieve resultaat van de jaarrekening, kan zeker nog niet gesproken worden over een te hoog niveau van de algemene reserve.

Post onvoorzien Een bepaling rond de post onvoorzien was voorheen opgenomen in de Gemeentewet en maakt thans onderdeel uit van artikel 8 van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Een en ander is het gevolg van het uitgangspunt dat het bedrag voor onvoorzien in relatie tot het weerstandsvermogen gezien moet worden, c.q. onderdeel uitmaakt van de weerstandscapaciteit. In de toelichting op het BBV wordt tevens aangegeven dat deze post niet meer als een zelfstandig onderdeel gezien kan worden. Ten aanzien van de hoogte van de post onvoorzien volgt Venlo al sedert een aantal jaren de door de provincie Limburg opgestelde beleidslijn met als uitgangspunt een normstelling van 0,6% van het genormeerde uitgavenniveau van de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds. Een en ander komt voor Venlo voor 2006 neer op een norm van € 575.888. Dit normbedrag is in de begroting 2006 opgenomen.


Onbenutte belastingcapaciteit De onbenutte belastingcapaciteit geeft weer welke ruimte er is om meer inkomsten te genereren uit de gemeentelijke heffingen. In het rapport “Financiële positie van de gemeenten verkend” 23 wordt hiertoe aangesloten bij de drie belangrijkste eigen inkomsten van gemeenten, te weten de OZB, de reinigingsrechten / afvalstoffenheffing en de rioolrechten, voor zover deze niet maximaal mogelijk en / of kostendekkend zijn. Voor de OZB geldt uiteraard dat de theoretische ruimte om de tarieven van deze belasting te verhogen, op dit moment onbeperkt is. Wel zou gesproken kunnen worden van een maatschappelijk aanvaardbaar maximum tarief, maar dat is niet (eenduidig) vast te stellen. Overwogen zou kunnen worden hiervoor een norm te ontwikkelen. Omdat momenteel echter nog onduidelijkheid bestaat rond het mogelijk afschaffen van (een deel van) de OZB voor particulieren, wordt het thans niet zinvol geacht hieraan nu veel tijd te besteden. Zodra meer duidelijkheid aanwezig is kan een verder onderzoek opgestart worden. Overigens wordt - onder verwijzing naar een gelijksoortige opmerking in het begrotingsonderzoek 2002 door de provincie Limburg - opgemerkt, dat de belastingcapaciteit nagenoeg volledig benut is. Naast boven besproken eigen inkomsten zijn ook de legesinkomsten natuurlijk een belangrijke inkomstenbron. Hierbij geldt in principe als uitgangspunt 100% kostendekkendheid.

23

Rapport van 14 februari 1998 opgesteld naar aanleiding van afspraken in het bestuurlijk overleg tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Achtergrond van de afspraak om dit rapport op te stellen waren de aanhoudende signalen van gemeenten dat er sprake is van een cumulatie van financiële problematiek.


1.4

Overzicht ontwikkelingen eigen vermogen

Vanwege het nog onduidelijk zijn van onder andere de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves welke een rol spelen bij de bepaling van de weerstandscapaciteit is het nog niet mogelijk om een echt volledig beeld ter zake te scheppen. Wel is onderstaand een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van het eigen vermogen:


Algemene

Algemene

Totaal Alge-

Bestemmings- Totaal

reserve

grondreserve

mene reserve

reserve

Stand 01-01-2005

7.748

7.389

15.167

64.755

79.922

Voorziene mutaties

-274

9.271

8.997

-1.407

7.590

Stand 01-01-2006

7.504

16.660

24.164

63.348

87.512

-10.479

-10.479

-6.220

-16.699

6.181

13.685

57.128

70.813

2.510

2.510

-3.498

-988

8.691

16.195

53.630

69.825

160

160

-3.097

-2.937

8.851

16.355

50.533

66.888

1.610

1.610

-1.636

-26

10.461

17.965

48.897

66.862


7.504


7.504


7.504

Voorziene mutaties

Stand 01-01-2010

1.5

7.504

Risico’s

Algemene definiëring Onder risico’s worden verstaan alle voorzienbare risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd of die niet tot afwaardering van activa hebben geleid, maar wel van materiële betekenis kunnen zijn voor het balanstotaal of de financiële positie. Bij belangrijke risico’s worden vaak specifieke bestemmingsreserves gevormd of er is sprake van beleid om het risico te beperken. De concrete kaderstelling rond het begrip “risico” zal plaatsvinden in de eerder genoemde nog op te stellen Nota weerstandsvermogen en risicomanagement. De hierna volgende opsomming bevat reeds “bestaande” risico’s. Sedert de opstelling van de kadernota 2006 zijn er geen wijzigingen of nieuwe risico’s bekend geworden.


Museum van Bommel van Dam Nemen we het personeel, het gebouw, de kunstcollectie en het takenpakket (behoud, beheer en de organisatie van tentoonstellingen) in ogenschouw, dan dient Museum van Bommel van Dam op financieel gebied rekening te houden met de volgende risicofactoren. Het inmiddels 35 jaar oude gebouw vertoont gebreken die op afzienbare tijd vragen om (groot) onderhoud (o.a. de lichtstraat in het dak). Verdere regelgeving kan dwingen tot aanpassingen (o.a. het gebied van beveiliging). Het feit dat het museum delen van zijn kunstcollectie heeft opgeslagen in depotruimte elders, brengt eveneens financiële risico’s met zich mee. Zo kunnen wijziging van bestemming of verkoop ertoe leiden, dat andere geschikte opslagruimte gevonden en / of gecreëerd moet worden (o.a. plannen kelderruimte bibliotheek).

Risico W.W.-gelden tijdelijke medewerkers Al van oudsher was de overheidswerkgever eigen risicodrager voor wachtgeldrechten van gewezen medewerkers. Dit is niet anders geworden bij de invoering per 1 januari 2001 van de W.W. voor de overheidswerknemers, inclusief de daarbij getroffen bovenwettelijke regelingen. Het uitvoeringsorgaan UWV-USZO voert zowel de W.W., als de bovenwettelijke regelingen uit, met inbegrip van de betalingen, welke vervolgens worden gedeclareerd, zo ook bij de gemeente Venlo. De gemeente betaalt om die reden ook geen premie.

BTW-compensatiefonds De hoogte van de BTW die uit het BTW-compensatiefonds kan worden gedeclareerd is sterk afhankelijk van de gerealiseerde compensabele activiteiten / investeringen. Daarnaast vindt 2005/ 2006 de nacalculatie plaats door het Rijk. Het Rijk heeft aangekondigd dat naar aanleiding van deze nacalculatie mogelijk met terugwerkende kracht naar 2004 aanvullend op het gemeentefonds wordt gekort.

Algemene uitkering Beleidsintensiveringen, ombuigingen, meevallers en tegenvallers alsmede nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben direct invloed op de omvang van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. De hoogte van het gemeentefonds wordt bepaald door ontwikkelingen die wij als gemeente niet zelf in de hand hebben. Dit betekent dat de algemene uitkering uit het gemeentefonds lastig te ramen is, waardoor het voeren van een consistent meerjarig financieel beleid wordt bemoeilijkt. Voor wat betreft de risico’s met betrekking tot de algemene uitkering wordt verwezen naar de onder hoofdstuk 8 opgenomen toelichting bij deze begroting.

Brandweer De financiële risico’s die hun weerslag hebben op de begroting respectievelijk de rekening van de brandweer betreffen in de eerste plaats de kosten die voortvloeien uit niet voorzienbare gebeurtenissen, situaties en incidenten. Hieronder vallen vanzelfsprekend de brandbestrijding en Weerstandsvermogen en Risicomanagement B-47

hulpverlening. Verder betreft het kosten die het gevolg zijn van niet voorzienbare gebeurtenissen op het vlak van rampenbestrijding en crisisbeheersing de directe en indirecte gevolgen van crises en oorlogssituaties elders in de wereld, alsmede van de opsporing en ruiming van explosieven. Afhankelijk van aard en omvang van de gebeurtenis kunnen hiermee aanzienlijke kosten zijn gemoeid. Alle in dit kader gemeentebreed gemaakte kosten worden verantwoord binnen de begroting van de brandweer. Het is evident dat deze gebeurtenissen zich ook in de toekomst kunnen voordoen en dat de daarmee gemoeide kosten niet kunnen worden begroot. Het is dan ook vanzelfsprekend dat de ten laste van de gemeente komende kosten, voor zover niet verhaalbaar dan wel declarabel, onder de risicoparagraaf dienen te vallen.

Gemeenschappelijke regelingen De gemeente Venlo neemt deel aan diverse gemeenschappelijke regelingen, zoals de regio Noorden Midden-Limburg en de WAA. Deelname aan deze regelingen impliceert dat de gemeente in geval van liquidatie mede aansprakelijk is voor mogelijke verliezen. Ook op de hoogte van de bijdragen die aan de gemeenschappelijke regelingen worden betaald heeft de gemeente slechts beperkt invloed.

Grondexploitaties algemeen In het kader van gemeentelijke grondexploitaties komen kosten van archeologisch onderzoek (en de mogelijke consequenties daarvan) alsook planschade ten laste van de gemeente. Wat beide onderwerpen betreft is sprake van nieuwe wetgeving, die wel voorbereid wordt, maar nog niet uitgekristalliseerd is. Afhankelijk van die nieuwe wetgeving zullen de gemeentelijke grondexploitaties dus extra belast gaan worden. In hoeverre die kosten doorberekend kunnen worden aan de afnemers van de grond zal iedere keer opnieuw vastgesteld moeten worden aan de hand van de marktconformiteit van de grondprijs.

Floriade De regionale stuurgroep ‘Floriade 2012’ heeft de locatie Business Park Venlo Venlo (voorheen Trade Port Noord, onderdeel bedrijvenpark), aan de Nederlandse Tuinbouwraad aangeboden als locatie voor de Floriade 2012. In december 2004 werd de kandidatuur aan de Regio Venlo toegewezen. Momenteel wordt er met de Regio gewerkt aan de opzet van een programma rond de organisatie Floriade en het definitieve ondernemingsplan. Daarin zal aandacht worden besteed aan de afstemming en coördinatie van alle activiteiten en evenementen in de aanloop naar, tijdens en aansluitend aan de Floriade 2012. In het opgestelde bidbook was ook een voorlopige financiële opzet opgenomen. Uitgegaan wordt van budgettaire neutraliteit waarbij ook zonodig rekening kan worden gehouden door gebruik te maken van de synergie-effecten, die naar verwachting optreden als gevolg van de gecombineerde realisatie op de locatie Business Park Venlo. Hierbij dienen overigens nog de nodige onzekerheden in acht te worden genomen, gezien het globale stadium waarin de planontwikkeling verkeert. De betrokken B-48 Weerstandsvermogen en Risicomanagement

gemeenten hebben zich gezamenlijk garant gesteld voor het eventuele negatieve resultaat van de exploitatie van de Floriade. Daarbij is een verdeelsleutel op basis van het aantal inwoners afgesproken.

De Floriade is echter vooral een kans voor Venlo en de Regio om op een breed terrein eigen doelstellingen te realiseren. Deze worden de komende maanden in beeld gebracht. Deze doelstellingen zullen in het regionale programma Floriade voor de periode 2005 – 2012 in samenhang gerealiseerd worden. De Venlose aanpak van programmatisch werken wordt daarbij toegepast om de kansen te pakken.

Leerlingenvervoer Bij leerlingenvervoer bestaat het risico van overschrijding omdat nieuwe aanvragen en mutaties niet volledig zijn te voorspellen, evenmin de ontwikkeling van brandstofprijzen die contractueel doorwerken in de vergoedingen. Het risico kan worden beperkt als bij de raming van het budget met die ontwikkeling rekening wordt gehouden. Totnogtoe is bij de raming de algemene gemeentelijke index gehanteerd.

Wet Maatschappelijke Ondersteuning Naar verwachting wordt per 1 juli 2006 de Wet Maatschappelijke Ondersteuning van kracht. In 2005 wordt de voorbereiding projectmatig ter hand genomen. Met de invoering van de WMO wordt de gemeente verantwoordelijk voor nieuwe taakvelden die voorheen onder de AWBZ vielen, te beginnen met enkelvoudige huishoudelijk hulp. Met deze nieuwe verantwoordelijkheid worden ook financiële


middelen naar de gemeente overgeheveld. Op dit moment is niet bekend of die middelen toereikend zijn om de betreffende voorzieningen te leveren, hierbij rekening houdend met aanspraken die over het jaar heen gaan. Er bestaat ook nog geen zicht op de omvang van de invoerings- en uitvoeringskosten. Binnen het project WMO is een deelproject Middelen ingericht dat zich bezig houdt met alle financiële aspecten van de invoering van de WMO. In de Maraps zal hierover steeds worden gerapporteerd. Naar verwachting ontstaat in het najaar 2005 een beter zicht op de hierboven genoemde risico’s.

Visie Venlo / Ruimtelijke structuurvisie De ontwikkelingsrichting zoals geschetst in de Visie Venlo en specifiek de Ruimtelijke Structuurvisie betekent dat de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in Venlo steeds nadrukkelijker van stadsuitbreiding naar -inbreiding gaan. Daarnaast heeft de verandering in de samenstelling van de bevolking, o.a. de vergrijzing en extramuralisering, tot gevolg dat het woningenbestand en de woonmilieus kwalitatief aanpassing behoeven aan de gedifferentieerde vraag. Ook in de economische structuur is sprake van een omslag van kwantiteit naar groei in kwaliteit. Dit betekent voor het Grondbedrijf dat op langere termijn de mogelijkheden voor financiële verevening tussen veelal lucratieve uitbreidingsplannen en meestal nadelige reconstructie- en saneringsplannen afnemen. De consequentie is dat de dekking voor verliesgevende herstructureringsprojecten geheel dient plaats te vinden door de diverse beleidsvelden, lees door algemene middelen, en door eventuele subsidies. Binnen het Grondbedrijf resteert nog uitsluitend financiële dekking voor de reguliere bedrijfsrisico’s zoals verwoord in de Nota grondbedrijf.

WAA Reeds een aantal jaren heeft het WAA aangegeven dat zich een negatief scenario ontwikkelt met betrekking tot de gemeentelijke bijdrage. Oorzaak is enerzijds het Rijksbeleid (inperking van de doelgroep met gevolgen voor productiviteit en kosten begeleiding, bezuinigingen) en anderzijds de stagnerende economie. De gemeentelijke bijdrage is vanaf 2004 stijgende. Vanaf 2006 voorziet het WAA een verdere toename van de gemeentelijke bijdrage; het Venlose aandeel daarin loopt volgens de prognose van het WAA op via circa € 889.000 in 2006, circa € 955.000,00 in 2007 naar ruim € 1.054.000,00 in 2008. Gelet op de gevolgen van de aanpassingen in de regelgeving van het Rijk en van de conjuncturele ontwikkeling is het zeer waarschijnlijk dat dit scenario zich op hoofdlijnen zal voltrekken, hooguit zal er sprake zijn van enige marge ten aanzien van de geprognotiseerde bedragen. Opgemerkt moet voorts worden, dat het Rijk een herziening van de Wsw voorbereidt, welke waarschijnlijk zeer ingrijpende wijzigingen tot gevolg zal hebben. De eerste signalen wijzen er op, dat het beleid meer gericht gaat worden op plaatsing van Wsw’ers bij reguliere werkgevers met additionele ondersteuning vanuit het Wsw-bedrijf. Als dit daadwerkelijk de trend wordt, heeft deze waarschijnlijk vergaande consequenties voor de infrastructuur op lokaal niveau. Op dit moment is


echter nog niet te overzien hoe de regelgeving er uiteindelijk gaat uitzien, wat de gevolgen precies zullen zijn en op welke termijn een en ander ingaat.

Rutgerusgang De (her)ontwikkeling van locatie Rutgerusgang e.o. heeft in 2004 een definitief karakter gekregen. Door de rechtbank zijn immers 6 onteigeningen uitgesproken, waarmee de verwerving van de benodigde eigendommen definitief is. De ter plaatse gevestigde bakkerij wordt verplaatst naar de van Boerlostraat. Dit zal naar verwachting rond de jaarwisseling 2005 / 2006 plaatsvinden. Door het lange tijdverloop dat gepaard is gegaan met het beschikbaar komen van de gronden voor nieuwbouw zijn de prijzen van verwerving hoger dan gecalculeerd en de rentepost is opgelopen. Het bouwprogramma zal aan de huidige markt moeten worden aangepast. De realisering van het plan wordt turn-key op de markt gezet. De uitvoering start uiterlijk in het najaar van 2006.

Centrumplan Blerick Het project centrumplan Blerick kent de gebruikelijke risico's zoals grondverwerving, planvertraging, archeologie en bodemsanering. Bijzondere aandacht in het project verdient de parkeerproblematiek in het centrumgebied. In de vastgestelde visie voor het centrum van Blerick is als uitgangspunt gesteld dat de parkeereis van het totale gebied voor een belangrijk deel in een ondergrondse parkeergarage opgelost wordt. De haalbaarheid van deze parkeergarage wordt op dit moment onderzocht. Grootte van de parkeergarage, bouwwijze, bijdrage van private partners en het uiteindelijke parkeertarief in het centrum zullen de haalbaarheid van deze voorziening bepalen. In de loop van 2005 zal hierover meer duidelijkheid ontstaan.

Hoofdwegenstructuur Er is reeds enige jaren geleden door RWS-Limburg en Provincie een samenwerkingsovereenkomst gesloten om het zogenaamde Via Limburg-pakket voor infrastructuur te realiseren. Dit pakket betreft de RW73-Zuid, RW74, N280 en N293. Laatstgenoemde twee wegen hebben met name betrekking op Roermond e.o. en worden door de Provincie voorbereid. Beide partijen zijn destijds overeengekomen om voor een taakstellend budget (circa euro 800 miljoen) te zorgen voor de realisering van de totale genoemde infrastructuur en deze tevens uiterlijk 31 december 2007 open te stellen. De planologische procedure rond de RW74 vergt evenwel steeds meer tijd. Geplande beslismomenten in het kader van de Tracéwet worden alsmaar uitgesteld, zodat niet kan worden uitgesloten dat die RW74 niet tijdig (voor 31-12-2007) zal zijn gerealiseerd. Niettemin heeft de Minister op 17 juni 2005 aan de Tweede Kamer, op vragen uit de vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat, kenbaar gemaakt dat als vóór het einde van 2005 het tracébesluit kan worden genomen en de uitvoering voorjaar 2006 kan starten, oplevering eind 2007 nog haalbaar is. De Minister gaf in genoemde brief tevens aan dat aanvullende berekeningen voor geluid- en luchtkwaliteitseffecten (tengevolge van recente ontwikkelingen rond een nieuw verkeersprognosemodel, alsmede het Besluit Luchtkwaliteit) de feitelijke reden zijn voor de vertraging in het besluitvormingsproces. Voor de gemeente betekent een mogelijke vertraging van het


gereedkomen van genoemde Rijkswegen dat het bestaande gemeentelijke wegennet nog langer zal moeten fungeren voor het verwerken van de bovenlokale verkeersstromen. Vanwege de uitblijvende besluitvorming RW74 is medio 2005 tevens de discussie op gang gebracht om in ieder geval de verbinding tussen wegvak C (Tegelen) en de Venloseweg planologisch te regelen, omdat dat wegvak van RW73-Zuid thans planologisch deel uitmaakt van het OTB van de RW74. De komende maanden zal meer duidelijkheid ontstaan over genoemde besluitvormingsprocessen in relatie met de planning.

Venlo Centrum Zuid - Maaswaard In nauw overleg met de marktpartijen in het gebied VCZ is in grote lijnen overeenstemming bereikt over de wijzigingen, uitgangspunten en fasering van het Voorlopig Ontwerp Plus (VO+). Het Definitief Ontwerp (DO) en het daarop gebaseerde bestemmingsplan zullen naar verwachting eind 2005 / begin 2006 in ontwerp gereed zijn. De aankoop van Nedinsco is inmiddels afgerond. De kosten zijn in de exploitatie Maaswaard meegenomen. De grondexploitatie is herzien op basis van het VO+ Maaswaard. Ofschoon de kosten ten opzichte van het Voorlopig Ontwerp (VO) (gedateerd 2002) zijn teruggebracht, resteert er als gevolg van onvoorziene meerkosten van noodzakelijke aankopen in Maaswaard en elders in VCZ nog een ongedekt tekort van circa € 700.000,00. Momenteel wordt dit tekort teruggedrongen. Maaswaard is in financiële termen wel een kritisch plan. De uitgaven zijn reeds gedaan (aankopen), resp. moeten op korte termijn worden gerealiseerd (met name rivierverruiming, verlegging Prof. Gelissensingel) terwijl de realisatie van de opbrengsten (woningbouw) in verband met de huidige marktomstandigheden de neiging hebben in de tijd op te schuiven. Op dit moment hebben de private partners de intentie uitgesproken om zich met de gemeente in te zetten voor realisatie voor 2010. Naarmate dat niet gebeurt, nemen de renteverliezen toe en ontstaat een risico van terugbetaling van verleende Subsidie Grote Bouwlocaties. Er is sprake van een reëel risico, dat op dit moment niet verder gekwantificeerd kan worden. Het doorschuiven van een jaarproductie na 2010 levert een extra tekort van naar schatting € 900.000,00 aan renteverlies. Iedere woning na 2010 opgeleverd betekent een mogelijk risico op terugbetaling van die ruim € 6.000,00 per woning. Per jaar wordt duidelijker hoe groot het risico is in termen van omvang en kans. Oplevering in 2010 betekent indienen van plannen vanaf 2008. Uiterlijk in 2008 is helder of voor 2010 gerealiseerd zal worden. Daarnaast heeft de raad er in juli 2005 voor gekozen om voor de nieuwbouw van het Stadskantoor een locatie te zoeken in Maaswaard. Op dit moment wordt binnen het VOPLus-conceptplan gezocht naar de mogelijke inpassingsopties voor deze belangrijke functie binnen dat gebied. De voorziene mogelijke locaties voor kantoorachtige ontwikkelingen hebben immers verschillende voor- en nadelen voor zowel de functie van een stadskantoor dan wel de kwaliteit van het gebied Maaswaard als geheel. Een nader voorstel hiertoe zal mettertijd uiteraard ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd.


Maasboulevard In het raadsconsultatiedocument (november 2003), in het kader van de besluitvorming rond de realisatieovereenkomst Maasboulevard, is reeds uitvoerig in gegaan op de risico’s bij een dergelijk groot project en meer specifiek op de risico’s bij het project Maasboulevard. In algemene zin geldt dat de daar aangegeven risico’s nog steeds van kracht zijn. Wel geven een aantal (recente) ontwikkelingen aanleiding tot een verdere concretisering van genoemde risico’s, welke mogelijke gevolgen hebben voor de financiële uitgangspunten van het project, meer in het bijzonder het risico van de archeologie en het risico rond de planontwikkeling. Ten aanzien van het risico van archeologische vondsten kan gemeld worden dat de vondst van de middeleeuwse stadsmuur en de mikwe, zoals bekend, vertraging in het bouwrijp maken heeft opgeleverd door de ingediende monumentenaanvraag door de Stichting Menno van Coehoorn, respectievelijk de tijd, die nodig was om tot opgraven te komen. Ten behoeve van het bouwrijpmaken zijn inmiddels de daarvoor noodzakelijke gedeelten van de stadsmuur gesloopt, en is de mikwe opgegraven. De uiteindelijke incorporatie van (delen) van de stadsmuur in het plan, i.c. de parkeergarage kan mogelijk vertraging in de planvorming met zich meebrengen. Daarnaast gaan met de opgraving, respectievelijk het behoud van beide historische vondsten kosten gepaard, die als zodanig niet voorzien waren. Ten aanzien van het risico rond de planontwikkeling kan worden gemeld dat ontwikkelingen rond de vestiging van een Holland Casino binnen de Maasboulevard aanleiding geven tot herijking van een aantal (ontwerp)uitgangspunten. In concreto zullen deze planaanpassingen zich toespitsen op het deelplan de Luif (inclusief de uitbreiding van de Maaspoort) alsmede op deelplan Parkeergarage. Deze planaanpassingen kunnen zowel extra kosten als gevolg van de daarmee samenhangende fysieke aanpassingen met zich meebrengen, alsmede kosten van de vertraging. Bovengenoemde risico’s (archeologie en planaanpassingen) kunnen negatieve gevolgen hebben voor de gemeentelijke financiële uitgangspunten (grondexploitatie) indien deze risico’s in financiële zin bij de gemeente worden neergelegd, zowel ten aanzien van de mogelijke planaanpassingen als ten aanzien van de vertraging.

Q4 Eind 2004 is door de gemeente en Woningstichting Venlo-Blerick het Afsprakenkader Q4 ondertekend, waarin is vastgelegd dat er vóór 1 september 2005 een door de gemeenteraad goedgekeurd Wijkontwikkelingsplan met grondexploitatie is ingediend bij het ministerie van VROM. Dit is eveneens een voorwaarde van het ministerie van VROM voor het verkrijgen van de voor Venlo beschikbaar gestelde bijdrage van € 13 miljoen voor Revisie Venlo in het kader van het Memorandum van Overeenstemming. In maart 2005 is door de gemeenteraad het Voorkeursrecht bestendigd en het Structuurplan Q4 vastgesteld, terwijl en in juli 2005 het Wijkontwikkelingsplan Q4 door de gemeenteraad is vastgesteld, de bijhorende grondexploitatieopzet goedgekeurd en is krediet voor de geraamde kosten beschikbaar gesteld. In de tweede helft van 2005 wordt begonnen met de voorbereiding van het Bestemmingsplan Q4, dat in 2006 in procedure wordt genomen.


Taakstellend wordt uitgegaan van een maximaal tekort op de gemeentelijke grondexploitatie van € 33 miljoen en het vinden van dekking in enerzijds subsidies en bijdragen van het Rijk en de Provincie (tevens intermediair voor Europese subsidieprogramma’s) en anderzijds door middel van het verantwoord inzetten van gemeentelijke reserves en voorzieningen. Dit maximaal tekort is het resultaat van de in juli 2005 vastgestelde grondexploitatieopzet als bijlage van het Wijkontwikkelingsplan Q4. Druk op de haalbaarheid (binnen de budgettaire taakstelling) wordt gevormd door: •

het tijdig veiligstellen van alle subsidiestromen;

•

resultaten van de marktanalyses;

•

verwervingskosten;

de nog onvoorziene kosten van het culturele karakter als toekomstige identiteit voor Q4. In juli 2005 is derhalve een voorstel aan de gemeenteraad voorgelegd voor het noodzakelijke krediet voor de in de goedgekeurde en vastgestelde grondexploitatieopzet voor de jaren t/m 2006 geraamde kosten van het realiseren van de plannen voor Q4. De totale gemeentelijke investering wordt gedekt uit de grondverkopen in het gebied, reserve grondbedrijf, reserve Vast&Goed, ISV, eigen bijdrage gemeente, IPSV-subsidie en overige bijdragen van Rijk en provincie.

Overname milieustation Essent Milieu heeft herstructurering milieudevisie per 1-1-2005 beëindigd. Alle niet verkochte onderdelen, waaronder milieustation Venlo, blijven vooralsnog in eigendom en onder beheer Essent Milieu. Gezien de verkoopstrategie en de onzekere positie van Essent Milieu binnen Essent concern, is er bij gemeenten enige onzekerheid over exploitatie milieustation. In samenwerking met 12 gemeenten in NM-Limburg, waaronder Venray, wordt onderzocht in hoeverre overname / exploitatie milieustations nuttig is. Hierbij worden uit oogpunt van kostenbeheersing en efficiency mogelijke vormen van samenwerking op gebied van exploitatie en afzet (afvalstromen) nadrukkelijk onderzocht. Uitgangspunt hierbij is dat kapitaal- en exploitatielasten op een lager niveau dienen te liggen dan huidige tarieven Essent.

OZB / WOZ In 2005 zijn de nieuwe WOZ-waarden voor woningen en niet-woningen bekendgemaakt via de gecombineerde aanslag. Deze WOZ-waarden staan in 2006 opnieuw voor bezwaar. Verwacht wordt dat dit leidt tot verminderingen van de WOZ-waarden in 2006. Dat heeft een gevolg voor de OZB opbrengst. Die zal daardoor met mogelijk € 50.000,00 afnemen. Vanwege het verwachte toegenomen aantal bezwaarschriften nemen de werkzaamheden die daarmee verband houden ook toe. Deze toename kan moeilijk gekwantificeerd worden. Dat wordt veroorzaakt door de gecombineerde aanslag die niet uitsluitend betrekking heeft op de OZB. De verwachting is dat vanaf 1-1-2007 de WOZ waarde voor woningen en niet-woningen jaarlijks gewaardeerd wordt.


Onroerende zaakbelasting (OZB) Op dit moment wordt rekening gehouden met een afschaffing van het OZB-gebruikersdeel per 1 januari 2006. Wat de gevolgen zijn van wettelijke limitering van tarieven voor het begrotingsjaar 2006 is op dit moment niet bekend. Gemeenten worden overigens gedeeltelijk gecompenseerd voor de afschaffing van het OZB-gebruikersdeel voor woningen via de uitkering van het gemeentefonds. Besluitvorming over het wetsvoorstel heeft nog niet plaatsgevonden.

Langere betalingsachterstanden en stijging van oninbaar leiden van vorderingen Betalingsachterstanden worden langer en vorderingen nemen toe. Ook het aantal faillissementen neemt toe. Landelijk gezien steeg het aantal met 7 procent. Het aantal particulieren en kleine ondernemers die gebruik maakt van schuldsanering is in 2004 met een derde gestegen. Het betalingsverkeer loopt trager. Ook is de periode van lang openstaande vorderingen groter. De oninbare vorderingen nemen toe. De verwachting is dat deze ontwikkeling zich in 2006 zal voortzetten. De grootte van het risico is voor een belangrijk deel afhankelijk van economische ontwikkelingen. Vorig jaar was sprake van een stijging van 75 procent van de post oninbaar. Verwacht wordt dat in 2005 op grond van de ontwikkelingen in de afgelopen jaren het bedrag aan oninbare vorderingen uitkomt op € 200.000. Dat betekent een stijging van € 100.000 ten opzichte van 2004.

Schommelingen in de bouwleges De legesopbrengsten voor bouwvergunningen kunnen fors schommelen in verband met de afhankelijkheid van grote projecten. Gezien de Venlose ambities en de op stapel staande projecten vooralsnog geen groot risico voor 2006. De omvang van het risico schommelt tussen € 400.000 hoger of lager dan het in de begroting geraamde bedrag.

Deeltaxi Noord-Limburg Nog steeds is het onzeker of de BTW over de nota’s van Deeltaxi Noord-Limburg gecompenseerd kan worden. Als de BTW niet compensabel blijkt, zal de kostenpost voor de gemeente Venlo naar schatting € 150.000 per jaar bedragen. Mocht het voorgaande risico niet optreden dan is het zeer aannemelijk dat de provinciale bijdrage alsnog naar beneden wordt bijgesteld (risico van € 75.000). Venlo heeft in afwachting van lopende procedures en adviezen (Deloitte) de BTW nog steeds gecompenseerd. Bij controle zal dit mogelijk leiden tot terugvordering door de Belastingdienst.

Middelen Openbare Geestelijke Gezondheidszorg Alle gemeenten ontvangen via het gemeentefonds een bijdrage vanwege hun taak in het kader van de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg. Op Rijksniveau wordt gesproken over een bundeling van die middelen bij centrumgemeenten. Momenteel vervult Venlo een centrumfunctie voor Noord- en Midden-Limburg als het gaat om de maatschappelijke opvang en de verslavingszorg. Als dit wordt verbreed naar de OGGZ worden bij de gemeenten in de regio middelen afgeroomd van de


gemeentefondsuitkering en toegevoegd aan de uitkering Venlo middels de WMO. De verwachting is dat deze wijziging wordt doorgevoerd per 1 juli 2006.

Milieusaneringen Bodemsaneringen brengen een zeker financieel risico met zich mee; niet alleen omdat daar meestal grote kosten zijn gemoeid en een kleine procentuele afwijking tijdens het werk de facto tot grote absolute tekorten leidt, maar ook omdat de verstrekte rijksbijdrage er vanuit gaat dat 75% van de kosten door 'de markt' wordt betaald, hetgeen niet altijd mogelijk is. De ervaring in de afgelopen jaren heeft echter wel geleerd dat tekorten hoofdzakelijk worden veroorzaakt door tegenvallers tijdens het werk. In 2006 zullen naar alle waarschijnlijkheid onder meer de volgende bodemsaneringen financieel worden afgewikkeld: Herungerberg (=Gelderse Drift), Maaswaard, Rotonde Straelseweg, Wieenstraat en Slooterbeekstraat 58-60.

2

Grondbeleid

2.1

Inleiding

Het gemeentelijk grondbeleid heeft tot doel het realiseren van de ruimtelijke doelstellingen die volgen uit de diverse beleidsterreinen. Deze doelstellingen vloeien voort uit de Visie Venlo en de structuurvisies, met nadruk op de Ruimtelijke Structuurvisie. Het grondbeleid verschaft de ruimtelijke randvoorwaarden voor allerlei gemeentelijke beleidsinspanningen. Binnen de diverse programma’s worden de prioriteiten gesteld voor de uitvoering van de ruimtelijke doelstellingen middels projecten. De facilitering van de uitvoering en de (financiële) verantwoording vindt plaats binnen het Grondbedrijf. Het Grondbedrijf Venlo acteert steeds meer als een Ontwikkelingsbedrijf dat initiatieven neemt om vastgoed te benutten om beleidsdoelen - in de ruimste zin - te verwezenlijken. Kern daarbij is dat de gemeente ook in de komende jaren een actieve grondpolitiek voert. Dit komt onder meer tot uitdrukking in strategische aankopen. Immers de maximale regie over ruimtelijke veranderingsprocessen wordt bereikt door de eigendom van het vastgoed. Binnen de gemeente Venlo wordt jaarlijks een Nota Grondbedrijf samengesteld. Deze Nota bevat de onderwerpen welke voor de onderhavige paragraaf Grondbeleid zijn voorgeschreven. Aangezien de Nota gelijktijdig met de begroting maar separaat aan de Raad wordt aangeboden wordt volstaan met onderstaande toelichting op hoofdlijnen. Voor een uitgebreide beschrijving van het geldende grondbeleid wordt verwezen naar de opeenvolgende Nota’s Grondbedrijf.

2.2

Visie grondbeleid

Het traditionele begrip grondbeleid omvat verwerving, tijdelijk beheer, bouwrijp maken en verkoop van bouwgrond. De gemeente Venlo wil maximaal sturing geven aan de verwezenlijking van ruimtelijke


ordeningsplannen. In de komende jaren gaan stedelijke vernieuwingsprocessen een steeds belangrijkere rol spelen. Die kosten echter veel geld, dat mede door de gemeente moet worden opgebracht, onder andere doordat winsten van renderende plannen voor de stedelijke vernieuwingen worden ingezet. Venlo kiest daarom in principe voor een actief grondbeleid. Indien bedrijven of particulieren reeds grondposities innemen in gemeentelijke exploitatiegebieden zal gezocht worden naar samenwerking(svormen) om de realisatie van het veranderingsproces gestalte te geven. Dit betekent tevens spreiding van de resultaten maar ook van de risico’s.

2.3

Risico’s Grondbedrijf

De ontwikkelingsrichting zoals geschetst in de Visie Venlo en specifiek de Ruimtelijke Structuurvisie betekent dat de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in Venlo steeds nadrukkelijker van stadsuitbreiding naar -inbreiding gaan. Daarnaast heeft de verandering in de samenstelling van de bevolking, o.a. de vergrijzing en extramuralisering, tot gevolg dat het woningenbestand en de woonmilieus kwalitatief aanpassing behoeven aan de gedifferentieerde vraag. Ook in de economische structuur is sprake van een omslag van kwantiteit naar groei in kwaliteit. Dit betekent voor het Grondbedrijf dat op langere termijn de mogelijkheden voor financiële verevening tussen veelal lucratieve uitbreidingsplannen en meestal nadelige reconstructie- en saneringsplannen afnemen. De consequentie is dat de dekking voor verliesgevende herstructureringsprojecten geheel dient plaats te vinden door de diverse beleidsvelden, lees door algemene middelen, en door eventuele subsidies. Binnen het Grondbedrijf resteert in de toekomst nog uitsluitend financiële dekking voor de reguliere bedrijfsrisico’s zoals verwoord in de Nota grondbedrijf.

2.4

Uitvoering grondbeleid in relatie tot de programma’s

Het grondbeleid wordt uitgevoerd middels de in deze programmabegroting onder de diverse programma’s vermelde projecten. Binnen het Grondbedrijf worden de onderstaande projecten verantwoord, gegroepeerd per programma: •

Stedelijk Centrum: “Hart voor Venlo” Maasboulevard, Maaswaard en Q4.

•

Wonen in een duurzame leefomgeving Venlo Noord/Océ fase 2, Centrumplan Tegelen, Centrumplan Blerick, Boulevard Hazenkamp, Maasveld, Venlo Centrum Zuid, Broekplan Belfeld, Nieuw Stalberg, Koramic, Blariacumplein, Rutgerusgang, VBF terrein.

•

Kennis en economie Trade Port West 1 en 2, Trade Port Oost, Ubroek, Barge Terminal, Trade Port Noord en Business Park Venlo, revitaliseringen en toekomstige herontwikkelingen.


Deze opsomming betreft de grotere projecten. Daarnaast wordt een groot aantal kleinere projecten binnen het Grondbedrijf verantwoord.

2.5

Investeringsplan en begroting 2006

De investeringen voor grondexploitaties en strategische aankopen worden opgenomen in het investeringsplan. In de begroting zelf worden ten behoeve van de grondexploitatie slechts een beperkt aantal posten opgenomen. Allereerst de geraamde kosten van de diverse gemeentelijke afdelingen. Daarnaast enkele stelposten teneinde de noodzakelijke slagkracht voor het Grondbedrijf te waarborgen: •

aankoop gronden

€ 0,25 miljoen

•

civiel technische werken

€ 0,25 miljoen

•

sloopkosten

€ 0,10 miljoen

•

exploitatieovereenkomsten

€ 0,50 miljoen (uitgaven en inkomsten; budgettair neutraal).

Voor de kapitaalinvesteringen voor de grondexploitaties verleent de raad separaat per grondexploitatie krediet op basis van de door B&W vastgestelde exploitatieopzetten dan wel herzieningen daarvan.

2.6

Winstneming; prognose van de te verwachte resultaten van de grondexploitatie, beleidsuitgangspunten reserves en voorzieningen

Vanwege het voorzichtigheidsprincipe en het geldende Besluit Begroten en Verantwoorden wordt er pas winst genomen op het moment dat een grondbedrijfproject geheel is afgesloten. Deze winst c.q. verlies gaat naar de Algemene Grondreserve. Van tussentijdse winstneming kan enkel sprake zijn indien het een langlopend project betreft welk reeds grotendeels gerealiseerd is en er nagenoeg geen risico’s meer aanwezig zijn die het resultaat kunnen beïnvloeden. De prognose van de te verwachte resultaten van de grondexploitatie wordt opgenomen in de jaarrekening en ten behoeve van de begrotingsbehandeling geactualiseerd in de Nota Grondbedrijf. De vigerende prognose bij de samenstelling van deze paragraaf is de prognose uit de jaarrekening 2004, waarnaar voor een specificatie verwezen wordt. Het geprognosticeerde resultaat bedraagt op eindwaarde circa € 28,8 miljoen. De verwachting is dat deze grotendeels nog te realiseren resultaten voldoende zullen zijn om het door de raad in de Nota Grondbedrijf 2004 vastgestelde vereiste niveau ad € 24,6 voor de reserves van het Grondbedrijf te bereiken. Deze vastgestelde niveaus voor de algemene grondreserve zijn: •

Bedrijfsreserve

€ 5,4 miljoen

•

Risico’s Leefomgevingen

€ 11,5 miljoen

•

Risico’s Bedrijventerreinen

€ 7,7 miljoen

Beleidsuitgangspunten betreffende reserves en voorzieningen binnen het Grondbedrijf en een specificatie van de bedragen zijn beschreven in de vigerende Nota Grondbedrijf 2004.


In de tweede helft van 2005 wordt de Nota Grondbedrijf 2005 opgesteld met onder meer geactualiseerde prognoses. Op basis van deze cijfers en de dan bestaande inzichten in risico’s zal zo nodig nader over de hoogte van voornoemde posten worden geadviseerd.


Bijlage 8

Delen van het Onderzoeksrapport De programmabegroting ontRAADseld

Onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting 2006) Deelrapport 1 / 4 Kwaliteit van de paragrafen 4.1 Werkwijze Vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording dienen zeven paragrafen verplicht in de begroting te worden opgenomen. In de programmabegroting 2006 van de gemeente Venlo zijn naast de verplichte paragrafen ook nog de paragrafen ‘Sociaal-maatschappelijk beheer’ en ‘Sociaal-economisch beheer’ opgenomen. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting op financiële aspecten, bezien vanuit een bepaald perspectief. De paragrafen zijn van belang voor het inzicht in de financiële positie. Het gaat om onderdelen van de financiële functie die betrekking hebben op de beleidslijnen van het beheersproces. Via de paragrafen kan de raad nadrukkelijk de kaders vaststellen ten aanzien van de beheersaspecten. Indien voor een onderwerp een actuele vastgestelde nota bestaat, kan in de betreffende paragraaf worden volstaan met een korte samenvatting van de meest relevante aspecten uit de nota. De rekenkamer heeft ervoor gekozen om de volgende paragrafen in het onderzoek te betrekken: •

lokale heffingen;

•

weerstandsvermogen;

•

onderhoud kapitaalgoederen;

•

verbonden partijen;

•

grondbeleid.

De beoordeling heeft plaatsgevonden op basis van de volgende criteria: •

verwijzing naar relevante beleidsnota’s;

•

samenvatting van geldend beleid;

•

specifiek;

•

meetbaarheid;

•

realistisch;

•

tijdgebonden.

Voor een nadere toelichting op de werkwijze wordt verwezen naar bijlage I en een toelichting op de gehanteerde criteria wordt verwezen naar bijlage II. (niet bijgevoegd)


4.3 Paragraaf Weerstandsvermogen De paragraaf Weerstandsvermogen scoort op de meeste onderdelen voldoende. De onderdelen ‘samenvatting van geldend beleid’ en ‘specifiek’ scoren echter matig. Hier wordt de score per criterium kort toegelicht. •

Verwijzing naar relevante beleidsnota’s’ (oordeel: voldoende)

Er wordt verwezen naar de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. De geplande nota ‘Weerstandsvermogen en risicomanagement’, gepland voor begrotingsbehandeling, is nog niet gereed. Verder wordt verwezen naar het beleidskader financieel toezicht van de Provincie Limburg voor wat betreft de omvang van de algemene reserve en de post ‘onvoorzien’. •

Samenvatting van geldend beleid (oordeel: matig)

Op basis van de beschrijving bestaat het beleid blijkbaar uit het overnemen of voldoen aan richtlijnen van de Provincie Limburg. Op sommige onderdelen is niet aangegeven wat het eigen beleid inhoudt, bijvoorbeeld waar het gaat om de omvang van het eigen vermogen in relatie tot de risico’s. •

Specifiek (oordeel: matig)

Onduidelijk is in hoeverre het weerstandsvermogen op peil is. Er worden veel beschrijvingen gegeven, maar er wordt geen indicatie gegeven of de gemeente ‘zich zorgen moet maken’. Het begrip risico’s moet nog in de op te stellen nota ‘Weerstandsvermogen en risicomanagement’ worden ingekaderd. •

Meetbaarheid (oordeel: voldoende)

Voor zover mogelijk zijn de risico’s gekwantificeerd en in sommige gevallen is ook de kans benoemd dat het risico optreedt. Er worden geen streefwaarden aangegeven, behalve bij de post ‘onvoorzien’. Er zijn relatief weinig indicatoren geformuleerd. •

Realistisch (oordeel: voldoende)

Er worden veel ‘standaard’ risico’s beschreven (algemene uitkering, deelnemingen e.d.) en enkele specifieke risico’s. Vanuit de beschrijving kan veelal niet worden opgemaakt hoe groot de kans is dat een risico zich voordoet en hoe groot de gevolgen (impact) zullen zijn indien het risico zich voordoet. In sommige gevallen is de haalbaarheid benoemd, evenals de invloed van de gemeente. •

Tijdgebonden (oordeel: voldoende)

In de beschrijvingen wordt het tijdpad (jaartallen e.d.) in veel gevallen beschreven en er is een meerjarenoverzicht van het eigen vermogen.


4.7 Bevindingen kort samengevat Wanneer we de beoordelingen van de vijf onderzochte paragrafen per criterium samenvoegen, dan kan het volgende worden geconstateerd: •

In de paragrafen wordt op een adequate wijze verwezen naar de relevante beleidsnota’s (score 80% goed).

•

De samenvatting van het geldend beleid is voor verbetering vatbaar; de helft is beneden de maat.

•

40% van de beschrijvingen zijn voldoende specifiek, 40% matig en 20% goed.

•

De meetbaarheid is bij drie van de vijf paragrafen onder de maat. In de paragraaf Lokale heffingen is de meetbaarheid als goed gekwalificeerd en Weerstandsvermogen is voldoende.

•

De haalbaarheid is in de meeste paragrafen (75%) voldoende onderbouwd.

•

De tijdgebondenheid geeft een divers beeld: 40% is onvoldoende in tijdsfasering uitgedrukt, 40% is voldoende en 20% goed is.


Bijlage 9

Overzicht verzekeringspolissen gemeente Venlo

polisnummer

832670 836020 836023 836025 836028 836030 836032 836033 836035 842360 843209 843728 866887 869009 873875 7011345 9611xxx 503339412 503300659

omschrijving

jaar-premie assurantieb contractd werk-order elasting atum

Steegh ass

€€

7%

15953006

brand/storm algemeen ongeval beroepsbrandweer parkeerapparatuur computerapparatuur (incl verkeer) ongeval vrijwilligers verkeer ongeval parkeercontroleurs ongeval ambtenaar beroepsrisico ongeval stadswachten ongeval college b&w ongeval verkeersbrigadiers ongevallen-inzittenden ogs-container brandweer ongeval inzittenden motorrijtuig - Wegam brand/storm zwembaden brand Nedinsco machinebreuk zwembad motorrijtuigen (op afd cocfa) ongeval politiek molest ongeval ambtenaren (facultatief)

220000 1224 13328 7653 164 418 3710 1088 833 243 350 1930 16500 27227 17125 1212

1-1-2005 1-1-2009 75662020 1-1-2009 5620xxxx 1-1-2004 15954032 1-1-2005 26181313 1-1-2005 55654520 1-1-2005 div 1-1-2009 55656020 1-1-2009 15952110 1-1-2006 26181313 1-1-2005 75661120 1-1-2000 75957091 1-1-2005 15952110 1-1-2005 56400206 1-1-2006 1-1-2007 56400206

1014 545

ja nee ja ja nee nee nee nee nee nee nee ja ja ja ja ja ja nee nee

1-1-2005 1-1-2003

15952110 15953006

2079

ja

1-1-2003

86100058

419914 6918 10100 708 749 2486 5544 1912 160 136

ja ja ja ja nee ja nee nee nee ja ja

1-1-2004 1-1-2005 1-1-2005 1-1-2005 1-1-2005 1-1-2006 1-1-2005 1-1-2002 1-1-2006 1-1-2005 1-1-2005

119000

ja

1-1-2004 15952110/ 46621005

4,9 ja ja ja ja

1-1-2005 1-1-2004 1-1-2006 1-1-2006 1-1-2002

90613364 tuinderskassen (Topland Achmea) Marsh O 323 01861 brand/storm onderwijs (uitgebreid) 7727780G0001 apparatuur/instrumenten 7727780G0002 kunstvoorwerpen/exposities 7727780G0003 kunstgrasmat 7727780M0001 ongeval vrijwillige brandweer wao-gat 7727780M0002 eigendommen brandweerpersoneel e.a. 7727780M0003 ongeval vrijwillige brandweer 7727780M0004 ziekengeldverz vrijwillige brandweer 7727780M0005 ongeval jeugdbrandweer Belfeld 7728409G0001 rijksbruiklenen museum BD 7011253C0002 constructie all risks

nvt

56452406 75662120 75662220 75662320 75662420 75662120 26471051

overige polissen O 570 1254

OVO aansprakelijkheid gemeente : WA-ROA

O 583 9698

OVO fraude/beroving bossen brand/storm CB rechtsbijstand CB collegebescherming CB kunstverzekering

4796 257881 283362 237191

1680 910 9180 1725 636

15952110 56543100 15952110 15952110 45951209


Onderzoek en aanbevelingen gemeente Venlo

Recommend Documents