Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Gebrek aan motivatie of niet passende arbeid Gemeente Amsterdam Dienst Werk en Inkomen
17 november 2008 RA0831372
Samenvatting Een vrouw heeft een aantal fysieke klachten die haar belemmeren bij het volgen van een re-integratietraject. Problemen aan haar rug, onder meer een hernia, en een allergie voor planten en bloemen zorgen ervoor dat ze in september 2007 al na een paar maanden moet stoppen met haar stage. Ze was aan het werk bij De Tuinderij, een onderdeel van Pantar, waar ze stekken moest steken en zware planten en potten verplaatsen. Eind november volgt een intake bij Montapack, waar ze licht inpakwerk moet gaan doen. Omdat ze in december veel afspraken heeft met medisch specialisten en omdat Montapack vanaf 20 december gesloten is, spreken de vrouw en de begeleider van het bedrijf af dat ze in januari 2008 met de stage zal starten. DWI is niet overtuigd van haar motivatie en beëindigt de stageovereenkomst, met als mogelijk gevolg een korting op haar uitkering. De handelwijze van de dienst schiet in deze zaak tekort op meerdere aspecten. Het is niet na te gaan hoe plaatsing bij De Tuinderij heeft kunnen gebeuren, terwijl haar medische gegevens duidelijk wezen op belang van rugbesparend werk en allergieën voor planten. Daarnaast had het in de rede gelegen dat de dienst later nadere inlichtingen had ingewonnen bij de trajectbegeleider van Montapack, om boven tafel te krijgen wat daar was afgesproken. Pas aan de hand van een toelichting had de dienst zich een volledig beeld kunnen vormen van de afspraken met de vrouw. Wellicht had dat tot een ander besluit in plaats van beëindiging van de stage kunnen leiden.
Oordeel De onderzochte gedraging is onbehoorlijk
Rapportnummer: RA0831372 Datum : 17 november 2008 Pagina : 2/5
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 8 april 2008 schriftelijk ingediend en betreft gemeente Amsterdam, Dienst Werk en Inkomen, Werkbedrijf en marktplein Nieuw West. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: • de gang van zaken rond de vaststelling en beëindiging van een re-integratietraject
Bevindingen achtergrond van het verzoek Verzoekster heeft diverse lichamelijke beperkingen: ze heeft een versleten rug, spierreuma, hernia, astmatische klachten en allergieën voor huisstofmijt, planten en bloemen, en huisdieren. Een van haar thuiswonende kinderen heeft ADHD. Uit een intake verslag (21 maart 2007) van Pantar 1 blijkt dat verzoekster een REA-status 2 heeft. Ze is voor 75 % belastbaar en aangewezen op rugbesparende werkzaamheden. Verder spreekt het intakeverslag over een versleten rug, spierreuma, en het gebruik van medicatie voor astmaklachten en allergieën voor huisdieren, stof, vloerbedekking en bloemen. Vanaf 2 juli 2007 werkt ze drie maanden als stagiaire via Pantar bij de Tuinderij, gedurende vier dagen per week van 09.00-13.00. Haar taak bestaat uit het knippen en steken van stekken. Daarbij moet ze dagelijks zware potten verplaatsen; het gaat volgens verzoekster om 300 kilo planten en aardewerk per dag. Op 25 september meldt ze zich ziek, omdat ze het werk fysiek niet meer aan kan. Een daarna uitgevoerde medische keuring (van 29 oktober 2007) bevestigt dat ze volledig arbeidsongeschikt is voor het werk bij de Tuinderij. Uit rapportages (van 7 augustus 2007 en 8 november 2007) van Pantar aan DWI over verzoeksters werk bij de Tuinderij blijkt dat verzoekster – ondanks haar beperkingen (waarbij wordt vermeld dat verzoekster allergisch is voor stof, huisdieren en plantensoorten) – erg gemotiveerd is. Vermeld wordt dat ze een goed arbeidsritme heeft, zich aan werktijden houdt, goed contact heeft met leidinggevenden, haar werk volgens afspraak en zorgvuldig uitvoert. Volgens een eigen verklaring van verzoekster gaat ze met plezier naar het werk, ondanks dat de werkzaamheden haar niet aanspreken. Eind november 2007 heeft verzoekster een kennismakingsgesprek bij Montapack 3 vanwege plaatsing daar. Deze stageplaats betreft licht inpakwerk. Ze meldt direct te kunnen beginnen, maar wijst op 8 dagen in december waarop ze een of meer afspraken met specialisten heeft en met de school van haar zoon. Haar gesprekspartner van Montapack heeft hiermee geen probleem: hij zegt dat de werkplaats na 20 december toch dicht is en stelt haar daarop voor in januari 2008 te beginnen. Vervolgens heeft verzoekster op 17 december 2007 een gesprek met twee medewerkers van DWI. De begeleider van Montapack met wie verzoekster het kennismakingsgesprek had, is daar niet bij. DWI beëindigt daarop de stageovereenkomst, omdat verzoekster bij de kennismaking bij Montapack zou hebben gezegd dat ze tot januari 2008 niet kon werken. Voor DWI staat daarmee vast dat verzoekster niet gemotiveerd is.
1
In opdracht van de Dienst Werk en Inkomen voert re-integratiebedrijf Pantar re-integratiewerkzaamheden uit. Pantar biedt werk en begeleidt mensen, die niet op eigen kracht een baan kunnen krijgen, naar een plek op de arbeidsmarkt. Dat kunnen mensen zijn met een handicap, maar dat hoeft niet. 2 Een REA-status betekent dat iemand een lichamelijke beperking heeft. Een werkgever kan bij in dienst nemen van een werknemer met deze status korting krijgen op WW of WAO premies. 3 Pantar werkt met “clusters”, een daarvan is het cluster handel en industrie. DWI klanten leren via Montapack – onderdeel van dit cluster - werknemersvaardigheden. Montapack legt zich toe op het verpakken van producten.
Rapportnummer: RA0831372 Datum : 17 november 2008 Pagina : 3/5
Verzoekster kan zich hierin niet vinden. Verzoekster wil toelichten welke afspraken ze heeft gemaakt met de begeleider van Montapack, maar krijgt hiervoor geen gelegenheid. Ook wijst verzoekster erop dat ze tijdens het werken bij de Tuinderij heeft getoond wel degelijk gemotiveerd te zijn. Zij dient een klacht in. Verzoekster kan zich niet vinden in de reactie op de klacht en zij wendt zich daarom tot de ombudsman. reactie van Dienst Werk en Inkomen Bij de uitvoering van het re-integratietraject bij Pantar zijn verschillende personen betrokken. De klantmanager van DWI meldt de klant aan bij Pantar en heeft tijdens het traject een regierol. Hij neemt besluiten over wijziging van een traject of opleggen van een maatregel. Dat laatste gebeurt aan de hand van informatie van het re-integratiebedrijf, Pantar. De dagelijkse begeleiding van de klant op de traject-werkplek is in handen van de trajectbegeleider. Die begeleider koppelt de informatie over de voortgang van het traject en de houding van de klant terug naar een consulent van Pantar, de trajectadviseur. Die trajectadviseur legt deze informatie vast in rapportages, die worden doorgestuurd naar DWI. DWI heeft doorgaans geen rechtstreeks contact met de trajectbegeleider op de werkvloer. Voorheen – tot voorjaar 2008 – liepen plaatsing van de klant en de communicatie over de klant tussen Pantar en DWI via de projectconsulent van het Werkbedrijf van DWI. De functie van projectconsulent is als zodanig opgeheven, omdat die voor veel verwarring zorgde. Vanaf februari 2005 heeft DWI verzoekster meerdere keren aangemeld bij Pantar. Op 28 februari 2005 vond een medische keuring van verzoekster plaats. Uit de medische rapportage blijkt dat verzoekster voor 75% belastbaar is voor werk, maar dat het werk wel rugbesparend moet zijn. Verder moet verzoekster werken in een stof-, damp- en rookvrije omgeving. Het plaatsen van verzoekster op een traject bleek problematisch: verzoekster meldde zich telkens af voor intakegesprekken bij Pantar. Uiteindelijk startte het traject bij de Tuinderij op 2 juli 2007. Verzoekster stemde in met deze stageplek. De rapportages (van 7 augustus en 8 november) waarmee Pantar DWI informeert over de voortgang van het traject zijn niet met de klant besproken voordat Pantar die naar DWI toestuurde. Verzoekster heeft niet de gelegenheid gehad om haar zienswijze daarop te geven. Achteraf kan de klantmanager de inhoud van de rapportage met de klant bespreken; in dit geval is dat gebeurd in het gesprek op 17 december 2007. Op 20 september 2007 wendde verzoekster zich tot de klantmanager van DWI. Ze vertelde alleen ontevreden te zijn met het traject, maar niet dat ze dagelijks 300 kilo moest tillen en dat dat te zwaar was. De klantmanager stelde een gesprek voor, waarbij verzoekster, klantmanager en projectconsulent van het Werkbedrijf aanwezig zouden zijn. Daarvoor stond verzoekster niet open. De dienst heeft verzoekster geadviseerd de trajectbegeleidster (bij de Tuinderij) te informeren over verzoeksters bezwaren, omdat die daarvan op de hoogte moet zijn. De klantmanager kreeg in oktober 2007 de melding dat verzoekster vanaf 25 september ziek was gemeld. Vervolgens vernam de klantmanager van de controlearts dat verzoekster tijdelijk volledig arbeidsongeschikt was verklaard. Uit de informatie van de controlearts blijkt dat verzoekster niet kan werken in stoffige ruimtes, verzoekster beperkt is in het verrichten van zwaar lichamelijk werk, zij niet langdurig kan staan, zitten en veel van houding moet kunnen veranderen. Zij is bovendien beperkt ten aanzien van tillen, duwen, trekken en werkzaamheden waarbij ze kracht met haar handen moet zetten. Projectconsulent van DWI en trajectbegeleidster van Pantar hebben op 8 november 2007 een gesprek met verzoekster gehad. Tijdens dit gesprek vertelde verzoekster veel pijn te hebben. Dat heeft ze echter niet tijdens de uitvoering van het werk bij de Tuinderij aan haar trajectbegeleidster verteld. DWI wilde verzoekster plaatsen bij Montapack voor licht verpakkingswerk, maar pas nadat na een medische keuring haar mogelijkheden waren vastgesteld. Op 10 december 2007 laat de projectconsulent van DWI de klantmanager weten het traject te willen beëindigen, omdat verzoekster onvoldoende meewerkt. Op 17 december 2007 vindt een gesprek met verzoekster plaats waarbij projectconsulent en klantmanager van de dienst aanwezig zijn. Een trajectbegeleider van de Tuinderij of Montapack was niet aanwezig. Op de vraag waarom verzoekster pas in januari bij Montapack begint, vertelt klant dat dat in overleg met Montapack is gegaan. Van Pantar had DWI de informatie gekregen dat verzoekster vanwege ziekte en diverse afspraken niet in staat is eerder
Rapportnummer: RA0831372 Datum : 17 november 2008 Pagina : 4/5 te beginnen: In dit verband wijst DWI op een rapportage van Pantar van 17 december, waarin het volgende staat: “Na het gesprek met de Arbo arts en projectconsulent en de trajectadviseur zou zij haar werkzaamheden hervatten bij cluster handel en industrie (Montapack). Bij de kennismaking daar geeft zij aan om niet in staat te zijn om te werken tot januari 2008. Wegens haar houding en gedrag is mevrouw niet tot regelmatige arbeid in staat en wordt bij deze teruggemeld bij DWI”. Op basis van deze rapportage heeft DWI geconstateerd dat verzoekster onvoldoende gemotiveerd was, waarop DWI het traject beëindigde. Daarbij heeft DWI verzoeksters motivatie mede beoordeeld op basis van haar houding in gesprekken vanaf 2005; dat geeft een ander beeld over verzoeksters houding dan alleen op grond van haar opstelling bij de Tuinderij kan worden opgemaakt. Op 18 maart 2008 heeft de dienst met verzoekster gesproken over een vervolgtraject; verzoekster werd aangemeld voor een project participatieplaatsen bij Pantar. Dit traject is breed. Afgesproken is dat de klant bij de intake bij Pantar aangeeft wat haar interesses zijn. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekster en naar de dienst gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. De reactie van de dienst leidde niet tot aanpassing van het verslag. Verzoekster merkt op dat ze wel degelijk tijdens haar werk bij de Tuinderij bij de trajectbegeleidster heeft gemeld dat het werk haar fysiek zwaar viel; er is zelfs gekeken naar een aangepaste stoel, maar die was niet beschikbaar.
Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen en handelingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. In dit onderzoek is getoetst aan het vereiste van adequate organisatorische voorzieningen en het vereiste van actieve en adequate informatieverwerving.
Overwegingen Het vereiste van adequate organisatorische voorzieningen houdt in dat bestuursorganen hun administratieve beheer en organisatorische functioneren inrichten op een wijze die behoorlijke dienstverlening richting de burger verzekert. Het uitvoeren van re-integratiewerkzaamheden brengt mee dat zowel de procedure rond kiezen van het traject, als ook de gang van zaken tijdens en bij (voortijdig) beëindigen van een traject zo is ingericht dat de belangen van burger en de dienst - namelijk duurzame uitstroom uit de bijstand - zoveel mogelijk gewaarborgd word. Dat komt ook de dienst ten goede, omdat een geschikt traject bijdraagt aan minder terugval in een Wwb-uitkering en daarmee algemene lastenverlichting meebrengt. Bij het uitkiezen van een traject brengt dit vereiste met zich mee dat de klantmanager zich niet alleen een goed beeld vormt van de belastbaarheid en mogelijkheid van de klant, maar ook op de hoogte is van de aard en inhoud van het traject. Vast staat dat verzoekster- hoewel ze allergisch is voor planten en stof, en op grond van een medische indicatie rugbesparend werk moet doen - geplaatst werd op een traject waarbij ze met planten werkte en deze ook moest verplaatsen. Nu deze medische gegevens bekend waren ten tijde van het intake gesprek valt niet in te zien waarom dit traject is gekozen; daaraan doet verzoeksters akkoord niet af. Het standpunt van de dienst niet te weten dat verzoekster plantenbakken etc. moest verplaatsen, omdat verzoekster dit niet aan de klantmanager kenbaar had gemaakt, wekt bevreemding: kennelijk moet de klant -in de perceptie van de dienst- de inhoud van de traject werkzaamheden communiceren naar degene die het traject voor hem uitkiest (de klantmanager), terwijl die juist bij uitstek zelf een volledig beeld zou moeten hebben van de aard en inhoud van een traject, wil hij een geschikt en op de klant toegespitst traject kunnen kiezen. Dit is de omgekeerde wereld. Het vereiste is geschonden.
Rapportnummer: RA0831372 Datum : 17 november 2008 Pagina : 5/5 Het vereiste van actieve en adequate informatieverwerving houdt in dat bestuursorganen bij de voorbereiding van hun handelingen de relevante informatie verwerven. Dit vloeit voort uit het wettelijke vereiste dat beslissingen zorgvuldig worden voorbereid. Dat wil zeggen dat de gemeente zich actief informeert over de juiste, relevante feiten en omstandigheden om zo een volledig beeld te krijgen over een aangelegenheid. Als daarvoor aanleiding is moet het bestuursorgaan nadere informatie inwinnen om de feiten, op basis waarvan een beslissing wordt genomen, helder te krijgen. Aangezien verzoekster over de startdatum van het werk bij Montapack had opgemerkt dat dit was overeengekomen met de trajectbegeleider daar, had het in de rede gelegen dat de dienst bij die trajectbegeleider nadere inlichtingen had ingewonnen, om zo de context van wat bij de kennismaking bij Montapack was besproken en vervolgens daarover in de rapportage van 17 december was vastgelegd boven tafel te krijgen. Pas aan de hand van een toelichting had de dienst zich een volledig beeld kunnen vormen van de afspraken met verzoekster. Dat geldt eens te meer nu de schriftelijke rapportage niet afkomstig was van degene die het kennismakingsgesprek met verzoekster had gehad, maar uit “de tweede hand” - nl. opgesteld door een consulent - was. Ook al was het beëindigingbesluit mede gestoeld op eerdere ervaringen met verzoekster, dan nog had de informatie van de trajectbegeleider moeten worden meegenomen om te komen tot een zorgvuldig besluit. Misschien had zijn toelichting verzoeksters schets van de gang van zaken bevestigd en daarmee aanleiding gegeven tot een ander besluit in plaats van beëindiging van de stage-overeenkomst. Nu dat is nagelaten is het vereiste geschonden. Nu het handelen van de dienst op meerdere aspecten tekort geschoten is, ziet de ombudsman aanleiding de gedraging als onbehoorlijk te kwalificeren.
Oordeel De onderzochte gedraging is onbehoorlijk.
