Aan de organisaties betrokken bij het Nationaal Preventief Mechanisme
Datum Contactpersoon Doorkiesnummer E-mail Ons kenmerk Onderwerp
: : : : : :
10 november 2014 drs. A.J. van Bommel 070-3619352
[email protected] RSJ/100/2306/14/AvB/HE NPM
Geachte medeparticipanten in het NPM-netwerk, Op 4 augustus 2014 heeft de Raad in een gesprek met de DirecteurGeneraal Jeugd en Sancties zijn bezorgdheid uitgesproken over het functioneren van het NPM ter uitvoering van het OPCAT-verdrag. In deze bezorgdheid stond de Raad niet alleen. Op 24 september 2014 heeft de Nationale ombudsman laten weten zijn deelname aan het NPM te beëindigen. Naar aanleiding van de hieruit gerezen vragen heeft de Staatssecretaris van V&J per brief van 30 september 2014 aan de Raad zijn visie gegeven op de uitvoering van OPCAT in Nederland en de rol van het ‘NPM-netwerk’ daarbij. De Raad begrijpt uit deze brief als de opvatting van de Staatssecretaris dat Nederland reeds voldoet aan de vereisten krachtens het OPCAT door het bestaan van een “dekkend en effectief systeem van toezicht op de behandeling van mensen die van hun vrijheid zijn beroofd”. Dit systeem van toezicht wordt gevormd door drie Rijksinspecties (Inspectie voor Veiligheid en Justitie, Inspectie Jeugdzorg en Inspectie voor de gezondheidszorg). Daarnaast noemt de Staatssecretaris de rol van de Commissies van Toezicht bij de justitiële inrichtingen met hun drie taken (rechtspraak, toezicht en advies) en de Raad met zijn adviestaak ten aanzien van beleid en wetgeving. Het ministerie van Veiligheid en Justitie faciliteert een “netwerk van nationale visitatieorganen” onder coördinatie van de Inspectie voor Veiligheid en Justitie en beperkt zich daartoe omdat de overheid terughoudendheid past in zijn bemoeienis met deze onafhankelijke organen.
De Raad beschouwt deze uitleg als een belangrijke interpretatie van de brief d.d. 20 december 2011 van de Minister van Veiligheid en Justitie aan zijn ambtgenoot van Buitenlandse Zaken, die als het ‘instellingsdocument’ van het NPM geldt. In deze brief wordt een aantal instanties aangewezen ‘als NPM’, dan wel als toehoorder bij het overleg van het NPM. Naar de Raad nu begrijpt moet deze brief niet worden gezien als de instelling van een NPM of het als zodanig aanwijzen van de genoemde organisaties. Het NPM bestaat – en bestond - immers reeds door het enkele functioneren van de hiervoor al genoemde organisaties. De brief behelst slechts het aanduiden van een door de IV&J gecoördineerd netwerk, dat het deze organisaties gemakkelijker maakt om werkplannen, ervaringen en signalen uit te wisselen. In deze visie is het mogelijk dat de Nationale ombudsman zijn deelname aan het netwerk staakt maar, aldus de Staatssecretaris, zijn signalerende en rapporterende rol in relatie met het OPCAT behoudt.1 De Raad beschouwt deze interpretatie van het OPCAT als een minimumvariant van hetgeen met het verdrag en de uitwerking daarvan in onder meer de Guidelines van het SPT en de APT (zie de bijlage bij deze brief) wordt beoogd. Naar het oordeel van de Raad vraagt een betekenisvolle uitvoering van het OPCAT om een organisatie die zich actief richt op het signaleren van (risico’s op) onmenselijke en vernederende behandeling van ingeslotenen en, als zodanig naar buiten herkenbaar, autonoom en onafhankelijk van de overheid opereert. Ook zonder dat een extra orgaan in het leven wordt geroepen kan een NPM dat meer inhoudt dan de ‘som der delen’ fungeren als een passend verlengstuk van internationale toezichtorganen als SPT en CPT. In zijn brief benadrukt de Staatssecretaris dat de bijdrage aan onderzoeken in het kader van het OPCAT altijd plaatsvindt “met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheid en wettelijke taak”. Het NPM-netwerk is samengesteld uit organisaties die op zeer uiteenlopende niveaus en op basis van verschillend mandaat opereren. Dit maakt een gezamenlijk optreden niet goed mogelijk. Zo is het bijvoorbeeld onmogelijk gebleken om een onderzoek naar het ‘EVRMproof’ zijn van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in Nederland uit te voeren als een gezamenlijke activiteit van Inspecties en Raad, resulterend in een gezamenlijk NPM1 Zie de brief van de Staatssecretaris van V&J aan de Nationale ombudsman d.d. 30 september 2014 en de antwoorden op Kamervragen over het terugtrekken van de Nationale ombudsman uit het Nationaal Preventie Mechanisme d.d. 4 november 2014.
rapport. Onderzoek (door de inspecties) en advisering (door de Raad) zouden namelijk geheel gescheiden moeten plaatsvinden en tot afzonderlijke rapporten moeten leiden. Zoals de Raad het ziet zou op deze manier het ‘NPM-karakter’ aan een zodanig onderzoek ontvallen. De onafhankelijkheid van het Nederlandse NPM staat niet buiten discussie. Het feit dat activiteiten van de drie Rijksinspecties de goedkeuring behoeven van de bewindspersonen onder wie zij ressorteren doet fundamentele vragen rijzen over de onafhankelijkheid van (dit deel van) het NPM. Het College voor de Rechten van de Mens en het Nederlands Juristencomité voor de Mensenrechten vroegen hiervoor in 2013 aandacht bij het UNCAT in hun respectievelijke bijdragen naar aanleiding van het zesde periodieke rapport van Nederland over de implementatie van het OPCAT. Eerder al merkte de Universiteit van Groningen de onafhankelijkheid van het NPM als knelpunt aan.2 Het uittreden van de Nationale ombudsman uit het NPM heeft het SPT aanleiding gegeven om de Nederlandse regering hierover vragen te stellen. De Raad is van oordeel dat deze kwestie nog onvoldoende is geadresseerd. De Raad heeft zijn opvatting over hoe het NPM zou behoren te functioneren verwoord in een notitie, die u hierbij aantreft. Een eerdere versie van deze notitie is ingebracht in het NPM-overleg van december 2013. De Raad achtte op basis hiervan een herstructurering van het NPM gewenst. Daarbij zou de onafhankelijkheid prominent moeten zijn en zou het onderscheid tussen ‘NPM’s’ en ‘toehoorders’ kunnen vervallen. Nu hiervan, blijkens de brief van de Staatssecretaris, geen sprake zal zijn, zal de Raad vanuit de gegeven situatie trachten tot een zo goed mogelijke invulling van zijn rol in OPCAT-verband te komen. Daarbij zal de Raad de samenwerking zoeken met organisaties die over enige rol of bevoegdheid beschikken die relevant is ten aanzien van onderwerpen die hierbij zijn aan te vatten, ook organisaties die niet in enge zin deel uitmaken van het NPM-netwerk. Hierbij is te denken aan de Nationale ombudsman, het College voor de Rechten van de Mens en de Commissies van Toezicht bij de justitiele inrichtingen, maar ad hoc ook aan andere partners. Daarnaast gaat de Raad onverminderd door met het delen van voorgenomen activiteiten en van signalen binnen 2
Implementatie van het OPCAT: preventie van onmenselijke behandeling in zorginstellingen, Groningen 2013.
het huidige netwerk. Gelet op de -in de ogen van de Raad- zeer beperkte aspiraties van het NPM-netwerk op dit moment lijkt het niet te verwachten dat de Raad vaak aanwezig zal zijn bij overleg van het NPM-netwerk. Dat zal alleen dan het geval zijn wanneer de agenda daar aanleiding toe geeft of de Raad iets wil inbrengen. De Raad stelt zich voor na verloop van een jaar te evalueren of voortgezette deelname aan dit netwerk in enige vorm voldoende perspectief biedt om hierin te blijven investeren. De uitkomst van het bezoek van het SPT aan Nederland in januari 2015 kan aanleiding geven om de ingezette koers al eerder te heroverwegen. Om te bevorderen dat verdere ontwikkeling in eerste instantie in de kring van het netwerk zelf plaatsvindt, richten wij deze brief aan onze partners binnen dit verband. De brief gaat in afschrift naar de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en een aantal betrokken organisaties. Met vriendelijke groet, namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming,
mr. L.A.J.M. de Wit, algemeen voorzitter c.c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, College voor de Rechten van de Mens, Nationale ombudsman, SPT, CPT.
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Nationaal Preventief Mechanisme NPM’s, de Nederlandse opzet Het OPCAT verplicht de lidstaten een of meer Nationale Preventieve Mechanismes (NPM’s) aan te wijzen die regelmatig bezoeken brengen aan plaatsen waar personen verblijven wie hun vrijheid is ontnomen.3 Daarnaast adviseren NPM’s de regering over wetgeving ter zake. Doel hiervan is het voorkomen van foltering en andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Uitwerking Het OPCAT vraagt om onderzoek en advies door een NPM, gericht op het handhaven van mensenrechten van ingeslotenen. Dit criterium doet het NPM verschillen van algemeen toezicht of inspectie op alle facetten van vrijheidsbeneming, waarbij nationale wetgeving, detentie- of behandelbeleid en kwaliteitsnormen het richtsnoer vormen. Het optreden van het NPM wordt gekenmerkt door een combinatie van alertheid, onderzoek, rapportage en advies. In dit kader benadrukt het OPCAT het belang van een multidisciplinaire benadering, die tot uitdrukking komt in de samenstelling van het NPM. Geen inspectie of toezicht op tenuitvoerlegging maar ‘monitoring’: het preventief bewaken van mensenrechten en ‘goede bejegening’. Waaraan moet het NPM voldoen? Uit de artikelen van het OPCAT en de uitwerking daarvan in manuals van de Association for the Prevention of Torture zijn de volgende eisen en kenmerken te formuleren. Het NPM: 1. is onafhankelijk in status, werkwijze en rapportage; 2. beschikt over passende bevoegdheden, die zijn vastgelegd in een eigen wettelijke regeling; 3. beschikt over een afzonderlijk budget; 4. vormt een als zodanig herkenbare eenheid; 5. beschikt over een set van criteria, ontleend aan internationale en nationale standaarden; 6. werkt preventief door het signaleren van risico op onmenselijke en vernederende behandeling, in praktijksituaties maar met name in (lacunes in) richtlijnen, protocollen, werkwijzen en andere randvoorwaarden; 7. betrekt hierbij tevens voorgenomen wet- en regelgeving; 8. legt met een (wisselend samengesteld) multidisciplinair team regelmatig onaangekondigd bezoeken af; 3
Waaronder penitentiaire inrichtingen, detentie- en uitzetcentra, justitiële jeugdinrichtingen, (forensisch) psychiatrische instellingen, politiecellen en militaire detentieplaatsen.
9. onderzoekt thematisch de verschillende sectoren van zijn werkterrein (een bepaald team bezoekt aan de hand van hetzelfde thema verschillende soorten instellingen); 10. legt in de bezoeken het accent op ontmoetingen met ingesloten personen; 11. onderzoekt en beoordeelt alle beschikbare systematisch vastgelegde informatie over de ingeslotenen; 12. rapporteert naar aanleiding van elk bezoek of elke bezoekcyclus; 13. bundelt de afzonderlijke rapporten in een jaarverslag; 14. beschikt over expertise op het bestreken terrein en over interviewvaardigheid; 15. werkt aan de hand van een jaarplan met een accent op aspecten waar het meeste risico op onmenselijke en vernederende behandeling bestaat; 16. werkt degelijk, betrouwbaar en gezaghebbend; 17. staat open voor deelname vanuit de samenleving, mede door samenwerking met ngo's; 18. stelt kwaliteit boven kwantiteit: beter enkele cruciale thema's goed belicht dan een groot aantal half. Organisatie Geen van de deelnemende organisaties kan zelfstandig als NPM optreden. Het is het gezamenlijke, de optelsom, die het NPM mogelijk maakt. Een doeltreffend, functioneel en preventief werkend NPM opereert als eenheid en manifesteert zich als zodanig naar buiten. Om onaangekondigde bezoeken succesvol te kunnen afleggen, moet het bestaan van het NPM landelijk goed bekend zijn bij mogelijk te bezoeken instellingen. Hiertoe moeten brochures en ander voorlichtingsmateriaal worden verspreid en moet het NPM zich laten zien door het op niveau presenteren en toelichten van zijn rapporten. Ook kan het NPM zichtbaar en bereikbaar zijn via een eigen website. Het NPM beschikt over een faciliterend bureau. Elke van de organisaties levert een bijdrage in personen, expertise en faciliteiten. Tegelijk moet het als NPM werkzame samenwerkingsverband niet interfereren met het reguliere werk van de samenstellenede organisaties. De beste vormgeving van het NPM (uitgaand van de bestaande samenstelling) is daarom een samenwerkingsverband dat onder de naam NPM naar buiten toe opereert, los van de deelnemende organisaties. In de bestaande samenstelling kan niet tot deze vorm worden gekomen. Als de huidige constructie wordt losgelaten, ontstaat ruimte voor verschillende opties om te voldoen aan de bovenstaande eisen en kenmerken. Een daarvan is het als NPM aanwijzen van één bestaande onafhankelijke instantie, die in de uitvoering van haar taken een beroep kan doen op organisaties in en buiten het nu bestaande netwerk.
