FEDERATIE VAN ORGANISATIES VOOR VOLKSONTWIKKELINGSWERK (FOV) vzw Gallaitstraat 86 bus12 1030 Brussel Tel. 02/244.93.39
Fax 02/244.93.31 e-mail
[email protected] www.fov.be
FOV-standpunt over de EVALUATIE van het DECREET sociaal-cultureel volwassenenwerk In deze evaluatienota wordt een eerste voorzet gegeven in het kader van de evaluatie van het decreet van 4 april 2003 betreffende het sociaal-cultureel volwassenenwerk. In dit decreet is immers voorzien dat de Vlaamse regering het decreet evalueert vóór 30 juni 2005 (art. 62 §1). De FOV gaat ervan uit dat haar standpunt in de loop van het voorjaar 2005 een element zal vormen bij de evaluatie van het decreet in de politieke organen (Vlaamse regering, Kabinetten, Commissie Cultuur Vlaams parlement) en in de Raad voor Volksontwikkeling en Cultuurspreiding. Het is immers wezenlijk dat een breed debat plaatsvindt over de plus- en minpunten van het decreet. Waar nodig moet dit aanleiding geven tot bijsturing en/of correctie. De FOV-evaluatienota vertrekt van evaluatiepunten die werksoortoverschrijdend zijn, gaat vervolgens in op meer werksoortelijke algemene evaluatie-elementen, focust op werksoortspecifieke bepalingen en eindigt met een aantal conclusies en aanbevelingen. Aan de nota wordt als bijlage een overzicht gevoegd van het landschap van het sociaal-cultureel volwassenenwerk, zoals het zich na de implementatie van het decreet heeft gevormd. In de bijlage wordt ook ingegaan op de budgettaire effecten van het decreet voor de verschillende organisaties. De invoering van het decreet zal pas in de loop van 2005 zijn definitief beslag krijgen. Zo wordt het beoordelingsmechanisme (met de daaraan verbonden financiële sanctionering) pas in 2005 voor het eerst toegepast. De FOV zal de verdere invoering van het decreet op de voet volgen. Indien nodig zal in de loop van 2005 een aangepast FOV-standpunt worden vrijgegeven. Daar de implementatie- en dus ook evaluatieperiode vrij kort is geweest, wil de FOV de optie voorleggen om nu te werken in 2 fasen. De huidige evaluatie kan onmiddellijk aanleiding geven tot een meer duidelijke toepassing van het decreet en tot een onmiddellijke wijziging van bepaalde bepalingen in het decreet en het uitvoeringsbesluit. Andere elementen komen eerder in aanmerking voor een langeretermijnbenadering. We denken bijvoorbeeld aan een analyse van bereik en aanbod, de invoering van een nieuw bonus-malussysteem, het eventueel schrappen van de bepalingen rond open aanbod, autonome levenssfeer, de opgelegde spreidingsbepalingen bij de migrantenverenigingen. Daar stellen we een verdere analyse voor en houden we een pleidooi voor ondersteunend en objectiverend wetenschappelijk onderzoek. We prikken als datum het jaar 2007. Intussen is de overheid gehouden tot uitvoering van het decreet in de voorliggende vorm. 1
Evaluatiepunten die werksoortoverschrijdend zijn
1.1 Algemene vaststellingen naar aanleiding van de invoering van het nieuwe decreet Alhoewel de invoering van het decreet vrij recent is (de feitelijke start voor de verenigingen en vormingsinstellingen op 1.1.2004 en voor de bewegingen pas op 1.1.2005) kunnen momenteel reeds een aantal vaststellingen worden gedaan. de werking van de organisaties Het decreet maakt in essentie een omslag van een eerder kwantitatieve naar een meer kwalitatieve benadering. De organisaties hebben zich ten volle op deze overgang georiënteerd. Het werken met beleidsplannen en het focussen op allerlei systemen van kwaliteitszorg heb-
ben in alle organisaties een plaats gevonden. Dit ging gepaard met grote inspanningen. Door deze interne beleidsomslag zijn de organisaties ook niet langer onderhevig aan een resem louter kwantitatieve richtlijnen en bepalingen. De inhoud van het werk kan ook in de relatie met de overheid voortaan primeren. De organisaties vragen zeker de ruimte om tijdens de eerste (echte) beleidsperiode (2005/2006-2009) zich verder te oriënteren op het nieuwe beleidskader en beleidsdenken. het aanbod van de organisaties Het is niet duidelijk of de verandering van beleidskader ook effectief een weerslag heeft gehad (en heeft) op het aanbod van de organisaties. Dit zal in de context van evaluatie, visitatie en eventueel verder onderzoek moeten blijken. Het globale spectrum zal er evenwel fundamenteel anders uitzien. Bij de verenigingen moet getoetst worden of het werken met beleidsplannen resulteert in bepaalde verschuivingen. In alle geval is bij de verenigingen van migranten via een opleidingstraject een sterke input gegeven op het vlak van kadervorming. Dit moet een weerslag hebben op het functioneren van de lokale groepen en kernen. Het landschap van de verenigingen is evenwel niet drastisch gewijzigd (56 waaronder 14 verenigingen van migranten en 2 nieuwe verenigingen met een starttoelage). Bij de vormingsinstellingen vonden wel drastische verschuivingen plaats. Er werden 13 volkshogescholen opgericht, die intussen operationeel zijn. Hiermee is voldaan aan het opzet van het decreet. Inhoudelijk varen de volkshogescholen momenteel hun eigen koers (groei) en leggen eigen regionale accenten. Dit is een goede zaak. Afstemming en samenwerking tussen de volkshogescholen moet gaandeweg groeien. De weg naar een gezamenlijk Vormingplus-profiel vergt tijd. 17 gespecialiseerde vormingsinstellingen (16 na fusie tussen Wisper en ICVA) hebben een subsidie voor momenteel 32.460 uren. Het gespecialiseerde aanbod is kleiner dan onder het vorige decreet. Van 14 instellingen werd de aanvraag voor subsidiëring niet gehonoreerd. Men kan niet anders dan vaststellen dat de variëteit in het aanbod beperkter is, dat een beperkt aantal specialismen werd geselecteerd en dat het gemiddeld aantal gesubsidieerde uren per instelling gevoelig is gedaald. Bij de overige categorieën vormingsinstellingen is momenteel niet direct aantoonbaar of de verplichte samenwerking (bij de syndicale vormingsinstellingen en bij de vormingsinstellingen werkend voor personen met een handicap) aanwijsbare verschuivingen teweegbracht in het aanbod. Bij de bewegingen is momenteel niet te stellen dat het aanbod drastisch zal veranderen/uitbreiden. Dit geldt vooral voor de organisaties die reeds eerder waren erkend als ‘dienst’. Bij de 29 erkende bewegingen zijn slechts 6 organisaties die voorheen niet waren erkend of gesubsidieerd. het bereik van de organisaties Er moet worden aangestipt dat momenteel te weinig gegevens beschikbaar zijn om het reële bereik van de organisaties te kwantificeren en te duiden. Het zal evenwel een zorg zijn om in de komende jaren meer systematisch te inventariseren hoe het deelnemersbereik evolueert. In de bestaande participatie-onderzoeken is tot dusver nauwelijks tot geen aandacht gegeven aan de participatie aan het sociaal-cultureel volwassenenwerk. Gegevens over het bereik van specifieke groepen (bijvoorbeeld kansengroepen) zijn niet beschikbaar. samenwerking Het decreet had de initiële ambitie de drie werksoorten nauwer op elkaar te betrekken. Voorlopig is daar weinig van te bespeuren. Dit is evenwel begrijpelijk. Iedere organisatie is in de
2
voorbije tijd noodgedwongen sterk op zichzelf betrokken geweest, terwijl in het decreet ook nauwelijks incentives aanwezig zijn om samenwerking aan te moedigen en te ondersteunen. Bij de gespecialiseerde vormingsinstellingen en volkshogescholen is wel sprake van (gedwongen) samenwerking. Die samenwerking vraagt tijd en veel energie. 2004 was alvast een overgangsjaar. Ook in 2005 zullen de samenwerkingsprojecten op een bescheiden manier worden uitgebouwd. De verplichting tot samenwerking is voor de vormingsinstellingen en de volkshogescholen niet “gelijkwaardig”. Voor de eerste werksoort is de samenwerking gekwantificeerd, voor de tweede niet. Bovendien blijven een aantal knelpunten levensgroot: financiering en prijszetting, spreiding, projectmatige benadering, inschakeling in prioriteitenbeleid, enzovoort. De baten en de lasten van dit gedwongen samenwerken moeten nauwkeurig worden geanalyseerd. het personeel / de tewerkstelling binnen de organisaties Op het personeelsvlak heeft de invoering van het decreet beslist gevolgen gehad. Alhoewel nog geen feitelijke gegevens beschikbaar zijn, bestaat het vermoeden dat op het terrein gevoelige verschuivingen hebben plaatsgevonden of nog in voorbereiding zijn. Voor drie (sub)werksoorten (verenigingen, volkshogescholen en vormingsinstellingen voor personen met een handicap) bestaat de bepaling dat 2/3 van de financiële overheidsenveloppe moet besteed worden aan personeelskosten. Omdat de notie ‘personeelskosten’ bij de invoering van het decreet niet eenduidig geïnterpreteerd werd, stelde dit een aantal organisaties voor problemen. Daarover is nu duidelijkheid gecreëerd. Bovendien leeft bij de overheid de opvatting dat een substantieel deel van de enveloppe zou moeten besteed worden aan de werking. Zo wordt door de Administratie gesteld dat minder dan 1/3 van de kost besteden aan de werking niet realistisch is. Dit is niet alleen arbitrair, maar stelt in de context van een vrij lage enveloppe (bij de bewegingen) problemen. De FOV is overigens van oordeel dat de 2/3-regel best in alle werksoorten wordt toegepast. De regel biedt immers garanties voor een professionele aanpak van het werk. De inschakeling van professionele medewerk(st)ers zorgt er bovendien voor dat de sector in zijn verscheidene werkvormen een duidelijk profiel behoudt. In dat kader pleit de FOV er bovendien voor dat het indexeringsmechanisme, dat op de jaarlijkse subsidie wordt toegepast, niet alleen rekening houdt met de levensduurte maar ook met effecten die voortvloeien uit bijkomende externe loonverplichtingen (voortvloeiend uit bijvoorbeeld CAO-bepalingen, overheidsbeslissingen, enzovoort). De overdracht van personeelsleden naar de volkshogescholen verliep niet rimpelloos. Bovendien resulteerde die overdracht her en der in onevenwichtige personeelsformaties (te veel administratief personeel in verhouding met het educatief personeel). Dit blijft een zorg. de middelen van de organisaties Het decreet is onder een slecht budgettair gesternte gestart. Van de noodzakelijke 7,5 miljoen euro meeruitgave werden slechts 3,75 miljoen verworven. Deze meeruitgave wordt overigens over twee jaar gespreid. In 2005 moet het budget voor de uitvoering van het decreet in vergelijking met 2004 met 2,5 miljoen euro stijgen. Dit werd afgesproken tussen de ministers in de vorige Vlaamse regering en tussen minister van Cultuur Van Grembergen en de sector. Zelfs in het geval van deze toegezegde en noodzakelijke verhoging, blijft het budget ontoereikend om de initiële ambities van het decreet waar te maken. In het decreet zitten overigens geen echte groeimogelijkheden. Enveloppen worden voor 4 jaar (in de eerste beleidsperiode 5 bij de bewegingen) toegekend. Zelfs met een indexering van deze forfaitaire bedragen blijven de organisaties opgezadeld met een feitelijke beperking van hun enveloppe die niet direct toelaat om de stijging van een aantal ‘normale’ uitgaven op te vangen (CAO-bepalingen, enzovoort). De beperkte middelen zorgen niet voor groeimogelijkheden. Bij de landelijke vormingsinstellingen is sprake van een betonnering van de subsidies. De toekenning van 116, respectievelijk 150 euro per uur is ontoereikend om de kosten op een
3
acceptabele manier te dekken. Deze bedragen zijn gemiddelden op basis van de toepassing van het vorige instellingendecreet. Sedert 1996 werden de subsidies in dit decreet bevroren. Het is evident dat de ontoereikende subsidies noodgedwongen verhaald worden op de deelnemers. Hoewel het enveloppensysteem, ondanks de beperkingen, wel enige (rechts)zekerheid verschaft voor de duur van een beleidsperiode moet toch aangestipt dat het evaluatiesysteem van de beleidsplannen (dat begin 2005 voor het eerst wordt uitgevoerd) een ongewenste competitie tussen de organisaties in de hand werkt. Het systeem van communicerende vaten (met een bonus-malussysteem in een vork van min 20 tot plus 20 percent op de basissubsidies) is nefast voor de collegialiteit tussen de organisaties. Het mechanisme van beoordeling (dat trouwens pas in 2006 voor het eerst financieel wordt toegepast) is weliswaar de veruitwendiging van de beleidsomslag naar een meer kwalitatieve beoordelingswijze, maar heeft één grote tekortkoming. De boni kunnen immers pas worden toegekend wanneer die worden gecompenseerd door voldoende mali. Het systeem van de communicerende vaten moet worden losgelaten. Wie beter presteert moet kunnen beloond worden, wie minder goed presteert kan daarvoor gesanctioneerd worden (zie verder). In de marge van het middelenvraagstuk moet worden herhaald dat de middelen voor de respectieve werksoorten in het begrotingsdecreet van de Vlaamse Gemeenschap op aparte allocaties moeten ingeschreven worden. Dit is overigens zo toegezegd bij de realisatie van het decreet. onvoldoende afstemming tussen regelgeving onderling De provinciale reglementen hanteren andere normen dan het decreet sociaal-cultureel volwassenenwerk voorschrijft én hanteren eveneens onderling verschillende normen. Dit creëert opnieuw een gedwongen meersporenbeleid voor de organisaties (met dubbele en aparte verslaggeving op basis van een fundamenteel verschillende regelgeving). De FOV wil aandringen op de nodige afstemming tussen de diverse beleidsniveau’s. onduidelijkheid over gebruik van sociaal-culturele methodiek Tijdens de voorbereiding van het decreet werd een poging gedaan om de specificiteit van de sociaal-culturele volwassenensector nauwkeurig te vatten en te omschrijven. Universitair onderzoek over de “sociaal-culturele methodiek” leidde tot een uitgebreide definitie. Momenteel zijn er geen aanduidingen dat deze definitie een werkbaar hulpmiddel biedt om de eigenheid van het werk in de sector te toetsen. De overheid heeft nog geen signaal gegeven dat de gehanteerde definitie aIs een bruikbaar toetsingscriterium wordt aangewend. 1.2 Nieuw beleidsinstrumentarium Alhoewel het nieuwe beleidsinstrumentarium pas zeer recent is ingevoerd en momenteel zijn eerste toepassing kent, kunnen nu reeds een aantal vaststellingen worden geformuleerd. beleidsplanning Een beleidsplan schrijven in functie van een aanvraag voor subsidiëring is verschillend van een beleidsplan in functie van kwaliteitszorg. Er moet worden op aangestuurd dat de organisaties geen beleidsplan schrijven “volgens het boekje” omdat dit subsidies oplevert. Het beleidsplan moet voor de organisaties een nuttig werkinstrument zijn. De kwalitatieve beoordelingscriteria uit het decreet behoeven zelf een evaluatie. Na een eerste evaluatieronde blijven een aantal onduidelijkheden bestaan over de juiste interpretatie ervan. De FOV heeft daar bij het totstandkomen van het decreet herhaaldelijk op gewezen. De FOV eist nu duidelijkheid over (de interpretatie van) de beoordelingscriteria en duidt erop dat de overheid het instrument van beleidsplanning niet mag aangrijpen om organisaties inhoudelijk te sturen.
4
De toepassing van het decreet resulteert in een toegenomen ‘planlast’. Niet alleen worden de organisaties uitgedaagd voor een vierjaarlijks intens planningsproces, zij worden daarnaast aangesproken op eventuele bijsturingen en jaarlijkse planningsintenties en planningsrapporten. Van bij de eerste toepassingsperiode blijkt dat de organisaties, omwille van te onduidelijke planningsrichtlijnen, zich vaak georiënteerd voelen naar een immense administratieve rompslomp. De huidige planningswerkwijze resulteert in een stapel papier, die niet makkelijk ‘bemeesterd’ wordt door de adviserende en beoordelende instanties. De FOV wil waarschuwen voor een (onbedoelde) bureaucratisering van het planningsgebeuren en tezelfdertijd een lans breken voor een juiste en evenwichtige waardering van plannen en vooral van realisaties. enveloppenfinanciering Bij de toepassing van het enveloppensysteem zijn momenteel geen negatieve opmerkingen te formuleren. Wanneer de overheid erin slaagt via tijdige voorschotten en saldi het decreet correct uit te voeren biedt dit voor de organisaties een houvast. Er moet evenwel op toegezien worden dat de stipte uitvoering gegarandeerd blijft. De extreem laattijdige uitkering van het vierde voorschot eind 2004 roept ernstige reserve op. Bovendien is het uitkijken naar de toepassing van de indexeringscriteria die in het decreet zijn opgenomen. Zoals eerder gesteld apprecieert de sector de duidelijkheid over de toegekende enveloppe, maar blijft hij uitdrukkelijk vragende partij voor een billijke, correcte en jaarlijkse indexering van de enveloppenbedragen. principes van integrale kwaliteitszorg (IKZ) Momenteel is nog niet duidelijk hoe de IKZ-inspanningen van de organisaties zullen opgevolgd worden. Er bestaat onduidelijkheid over het concept en de contouren van de in te dienen IKZ-nota. Over de verwachtingen van de overheid moet duidelijkheid verschaft worden. werken in beleidsperiodes Het is inherent aan het werken met beleidsperiodes dat de onzekerheid over het lot van de organisaties continu in de sector aanwezig is. Om de vier jaar wordt immers beslist over het verder erkennen en/of verder subsidiëren van de organisaties. De onzekerheid is ook ongelijk gespreid over de werksoorten. Vooral de bewegingen lopen om de vier jaar aan tegen de dreiging van een volledige schrapping van hun subsidies. Bij de verenigingen en vormingsinstellingen ‘dreigt’ om de vier jaar een vermindering of vermeerdering van de subsidies. Dit hoort nu eenmaal bij het ingevoerde kwaliteitssysteem. Bij de bewegingen zou naar analogie met de andere werksoorten een identiek systeem kunnen ingevoerd worden. Vraag is overigens of de vernieuwingsdrift van de overheid in het dossier van de bewegingen wel realistisch is en gewenst is. Het is zonder meer duidelijk dat bewegingswerk in veel gevallen een langdurige en consistente inspanning vergt om de gewenste uitstraling te realiseren. Vier (of zelfs vijf jaar) jaar is een zeer beperkte periode. evaluatie (in plaats van controle) / visitatie Op dit vlak werden nog geen ervaringen opgedaan. Vooruitlopend op de eerste evaluatie en visitatierondes kan worden aangestuurd op duidelijkheid over de verwachtingen van de visitators. Het systeem van de aangekondigde en intussen lopende proefvisitaties (“kennismakingsgesprekken”) is waardevol. Vraag is welke waarde aan deze proefvisitaties zal toegekend worden. Vraag is ook of de resultaten ervan worden meegenomen naar de eigenlijke visitaties.
5
onduidelijkheid omtrent het financieel plan, het personeelsplan en de jaarlijkse begroting De aanduidingen vanwege de Administratie over de concrete verwachtingen omtrent het financieel plan, het personeelsplan en de jaarlijkse begroting blijven te vaag. Het is wenselijk aan te geven hoe gedetailleerd deze documenten moeten zijn. Een summiere opgave van de verwachte elementen zou aan de organisaties hierbij een houvast geven. pleidooi voor een nieuw bonus-malussysteem Zoals eerder aangestipt zit in het nieuwe beleidsinstrumentarium een evaluatiesysteem, dat na beoordeling aanleiding geeft tot een vermindering of vermeerdering van de enveloppensubsidie. Door het systeem te concipiëren als communicerende vaten heeft het perfide neveneffecten. De FOV pleit ervoor dat, na overleg, een drastische correctie aan het systeem zou worden aangebracht. De positieve of negatieve waardering van de beleidsplannen door de commissies mag een financiële vertaling krijgen. Dit moet gebeuren op basis van klare regels en perspectieven. In die zin herhaalt de FOV de aanbeveling om bij elke beoordeling de totaliteit van de sociaal-culturele werking van de organisaties in ogenschouw te nemen en niet uitsluitend te beoordelen op de beleidsplannen (de projectie in de toekomst). De beoordeling moet aanleiding geven tot een bonus-malussysteem, waarvan de modaliteiten nog moeten worden vastgelegd. In alle geval wil de FOV een pleidooi houden voor een omzichtige aanpak. In het geval van een negatieve beoordeling wil de FOV pleiten voor het invoeren van een alarmbelprocedure (de gele kaart). Eenmaal de alarmbel geluid, krijgen de betrokken organisaties een vorm van verhoogd toezicht, waarbij de administratie met de betrokken organisaties een remediëringstraject aflegt. Wanneer ondanks de poging tot remediëring een volgende beoordeling opnieuw resulteert in een negatieve beoordeling wordt effectief budgettair gesanctioneerd (rode kaart). 1.3 Advisering aanvraagdossier en beleidsplan Er werden in uitvoering van het decreet drie adviserende commissies opgericht. Alle commissies werden ingeschakeld in het advieswerk. Zij brachten zoals gevraagd aan de minister adviezen uit over subsidiedossiers en beleidsplannen. De commissies verenigingen en bewegingen werden laattijdig samengesteld. In algemene zin kunnen bij de werkzaamheden van de commissies een aantal eerste vaststellingen worden gemaakt: een aantal tekortkomingen bij de correcte toepassing van het decreet De vooropgestelde timing werd onvoldoende gehaald. Dit lijkt veeleer bij de overheid te liggen die er niet in slaagde de vooropgestelde timing te respecteren. Bovendien werd de procedure bemoeilijkt door een zeker administratief falen (laattijdige verzendingen, verkeerde brieven naar de verkeerde geadresseerden, onvolledig e-mailadressenbestand bij verzendingen…). Bovendien werd aangedrongen op het leveren van bijkomende nota’s, die als dusdanig niet door het decreet worden geëist. Een duidelijker formuleren van de richtlijnen voor het indienen van de dossiers moet dit voorkomen. de kwaliteit van de adviezen De adviezen zijn blijkbaar de resultante van het overlegproces binnen de adviescommissies. De adviescommissies focussen bij hun werkzaamheden zowel op de globaliteit van de dossiers als op de afzonderlijke dossiers en plannen van de organisaties. De adviezen hebben zowel een algemeen gedeelte als een uitspraak over de individuele dossiers van de organisaties. De uitspraken over de organisatiedossiers zijn zeer summier, vaak onduidelijk en niet
6
eenduidig interpreteerbaar. Voor de betrokken organisaties bieden ze weinig houvast en geven ze (te) weinig aanknopingspunten voor de gewenste bijstelling. Het is wenselijk dat over de finale uitspraak een mondelinge verduidelijking (en bevraging) zou kunnen plaatsvinden. Er is nood aan dit soort communicatie. Bovendien is het wenselijk dat over de globaliteit van de adviezen ook een overleg zou ontstaan tussen (een delegatie van) de adviescommissies en de sector. In dit overleg zou open moeten kunnen geconfereerd worden over de algemene bevindingen en suggesties van de commissies. onduidelijkheid over de rol van de Administratie Volgens het decreet heeft de Administratie een administratief ondersteunende rol binnen de hele adviesprocedure. De Administratie gaat o.m. na of de dossiervorming plaatsvond conform de richtlijnen. Echter: meerdere organisaties ervoeren de rol van de Administratie tijdens de procedure als niet-objectief en beïnvloedend. De Administratie kan een eigen rol spelen in de advisering aan de minister, maar mag op geen enkele wijze beïnvloedend optreden bij de advisering door de Commissie. Bij de volkshogescholen neemt de Administratie een sturende rol op zich, die verder gaat dan de loutere advisering. In haar contacten met de volkshogescholen introduceert de Administratie een eigen visie op de werking van de volkshogescholen, een visie waarbij de vraag kan gesteld worden of die wel conform het decreet is. Het is wenselijk de adviescommissie Instellingen ook bij de advisering over de werking van de volkshogescholen een explicietere rol te geven. Door haar wijze van optreden dreigt de Administratie in te veel diverse - onderling soms tegenstrijdige - rollen te moeten functioneren: adviseur, controleur, evaluator, sanctioneerder. het evenwicht tussen de kwalitatieve en kwantitatieve criteria bij de beoordeling De kwantitatieve criteria zijn in het decreet beperkt. Het accent ligt duidelijk op meer kwalitatieve criteria. Er is een grote vrijheid voor de organisaties om zich tegenover de beoordelingselementen te verhouden. Dit veronderstelt dat deze criteria duidelijk zijn. Op een aantal vlakken bestaat de indruk dat nieuwe maar niet-verduidelijkte kwantitatieve criteria bij de advisering een rol spelen. In die context kunnen we verwijzen naar een aantal voorbeelden: ‘te weinig’ ambitieus, ‘te veel’ gesloten aanbod, In het decreet zijn evenwel geen dergelijke kwantitatieve criteria opgenomen. Bij de beoordeling van de beleidsplannen wordt de realisatie van het vorige beleidsplan mee in rekening genomen. Het is voor de waardering van de dossiers van de organisaties noodzakelijk dat zowel de intenties, de realisaties en de totaliteit van de sociaal-culturele werking in overweging worden genomen. het werken met een beoordelingssjabloon De diverse commissies hebben gewerkt met een beoordelingssjabloon. Dit is op zich een goede zaak. Het is niettemin noodzakelijk dat de betrokken organisaties vooraf in kennis worden gesteld van het sjabloon dat de commissie zal hanteren. Ook de weging die de commissie zal toepassen bij het evalueren van de verschillende beoordelingselementen moet vooraf duidelijk zijn. Bovendien kan het sjabloon niet werken met evaluatiecriteria die niet conform de decretale criteria zijn. Bij de werkzaamheden van de commissie instellingen was dit manifest het geval.
7
2
Werksoortelijke evaluatiepunten
2.1 Slecht geregelde overgangsregelingen volkshogescholen Er bleef lange tijd een grote onduidelijkheid over de subsidies voor 2003 en 2004. Dit bemoeilijkte de start van de volkshogescholen. Ook de grote onduidelijkheid over de personeelsovername speelde de volkshogescholen parten. diensten Voor het jaar 2004 moesten de diensten, die de ambitie hadden een gesubsidieerde beweging te worden, nog een jaarplan opmaken gebaseerd op het oude dienstendecreet. Tegelijkertijd stonden ze voor de opgave per 1 januari 2005 klaar te zijn met een werking als beweging. De Diensten/bewegingen kregen zoals de andere werksoorten geen echte beleidsproefperiode. Diensten die uiteindelijk niet geselecteerd werden als beweging konden geen beroep doen op flankerende maatregelen, zoals die voorzien waren voor de vormingsinstellingen. gespecialiseerde Instellingen: De flankerende maatregelen voor de gedupeerde instellingen werden zeer laat genomen. Ze werden gebrekkig gecommuniceerd aan de betrokken werkgevers. Ook de invoering van een beperkte brugpensioenregeling verliep gebrekkig, evenals de uitbetaling ervan. verenigingen Bij de verenigingen stelden zich alleen overgangsproblemen bij de verenigingen van migranten. De aanvullende subsidie 2003 ten belope van 640.000 euro voor de migrantenverenigingen werd laattijdig geoperationaliseerd. Het overleg tussen de overheid en de sector liep hier mank. De tijdslimiet voor het indienen van een visienota en een jaarplan voor de besteding van deze subsidie was praktisch moeilijk haalbaar. De vooropgestelde data inzake de afsluiting van een overeenkomst tussen de verenigingen en de minister en de juiste uitkering van de aanvullende subsidies werden niet gerespecteerd. De regels voor de toekenning van de aanvullende subsidie voor migrantenverenigingen voor de periode 2004-2009 werden eveneens op een onvolkomen manier gerealiseerd. De vastlegging en normering van de activiteiten kaderopleiding en van de thematische activiteiten is (in een eerste fase) zonder de betrokkenheid van de migrantenverenigingen tot stand gekomen. Bovendien was het dispuut over het juiste aantal afdelingen in 2001 op zijn minst hinderlijk. 2.2 Groeiperspectieven migrantenverenigingen De groeiperspectieven voor verenigingen van migranten worden voor de basistoelage gehonoreerd op basis van het voldoen aan het dubbele criterium (minimaal 50 afdelingen en een spreiding met telkens minimaal 10 afdelingen in minstens drie provincies). Daarnaast is een aanvullende subsidie voorzien. Een herziening van die aanvullende subsidie gebeurt enkel
8
voor de aanvang van de eerste en tweede beleidsperiode. De toepassing van de erkenningregel (50 afdelingen met een minimale spreiding van minstens 10 afdelingen in 3 provincies) is, blijkt nu reeds, niet haalbaar. Migrantenverenigingen moeten ook in de toekomst een versoepeling van de spreidingsregel behouden. De regel, waarbij de toepassing van het bonuscoëfficiënt wordt toegepast op het aantal afdelingen dat bij het begin van een beleidsperiode is verzameld moet worden gewijzigd. De toekenning van het bonuscoëfficiënt moet jaarlijks worden aangepast aan het reëel aantal aanwezige afdelingen. Het zijn immers vooral de nieuwe afdelingen die nood hebben aan bijkomende ondersteuning voor hun werkzaamheden. Het is wenselijk dat tegen het voorziene evaluatiemoment voor de migrantenverenigingen in 2008 (mede op basis van objectieve onderzoeksgegevens) duidelijkheid wordt gecreëerd over de vermeende spreidingskansen voor het migrantenverenigingswerk. verenigingen Bij de evaluatie van het decreet past het te wijzen op de aftopping van de rechten van een aantal verenigingen op een bedrag van 100.000 euro. De rechten van deze organisaties moeten in de toekomst hersteld worden. starttoelagen bij verenigingen Verenigingen die in de eerste beleidsperiode een starttoelage kregen moeten sneller dan in de volgende beleidsperioden aan de erkenningsnorm van 50 juist gespreide afdelingen voldoen. De aanpassingsperiode zou voor deze verenigingen tot 31 december 2005 moeten lopen. vormingsinstellingen Echte groeiperspectieven zitten niet in het decreet. Het uurbedrag van 116 euro (voor nieuwe instellingen) is alleszins te laag. Dit moet aangepast worden. De erkende gespecialiseerde instellingen kunnen daarnaast alleen via het bonus-malussysteem groeien. Omwille van het systeem van de communicerende vaten is dit zeer twijfelachtig (zie eerder). De instellingen die werken voor een bijzondere doelgroep zijn voor hun groei afhankelijk van een beslissing van de overheid om voor hun specifieke werkvorm de voorziene subsidie via een regeringsbeslissing te verhogen. De bedragen die momenteel worden toegekend hebben geen groeiperspectief in zich. Ook de syndicale vormingsinstellingen zijn qua subsidiëring aan banden gelegd. bewegingen Een “betonnering” voor 5 jaar van de subsidies is goed voor het gevoel van enige rechtszekerheid maar niet voor de financiële situatie van deze organisaties. De argumentatie in de adviezen dat sommige beleidsplannen niet ambitieus genoeg zijn, staat haaks op het feit dat sommige organisaties slechts een dermate laag subsidiebedrag krijgen dat daar nauwelijks één personeelslid mee kan gesubsidieerd worden. Het carcan van de toegekende subsidies (vork tussen 75.000 en 200.000 euro) moet opnieuw worden bekeken. Het is redelijk dat deze vork wordt opgetrokken naar 111.500 en 250.000 euro. De 111.500 euro correspondeert met de enveloppe die wordt toegekend aan de kleinste vereniging (50 afdelingen) en spoort eveneens met de 116.000 euro die aan een nieuwe vormingsinstelling wordt toegekend. Het budget voor de Bewegingen is beduidend kleiner dan dat voor de andere werksoorten. Wil men de sector van de Bewegingen echte groeikansen geven dan zal het forfaitair ingeschreven budget (3.750.000 euro) substantieel moeten stijgen. Indien dit niet gebeurt zitten er de facto geen groeikansen in voor de werksoort bewegingen. Wil men deze werksoort op een meer evenwaardige manier opnemen in het landschap van het sociaal-cultureel volwassenenwerk dan is een verhoging tot 5 miljoen euro meer dan legitiem.
9
prioriteiten bij noodzakelijke middelenverhoging We stipten reeds eerder aan dat voor een adequate realisatie van de doelstellingen van het decreet (met het accent op een verhoogde participatie en op grotere spreiding van het aanbod) meer middelen benodigd zijn. Als we de legitieme verwachtingen op een rijtje zetten komen we tot een behoorlijke reeks: • de vastgelegde indexaanpassing voor alle enveloppen moet toegepast worden, waarbij het indexmechanisme zodanig wordt toegepast dat niet alleen de levensduurte, maar ook de effecten van allerlei loonverplichtingen worden verdisconteerd • de aftopping tot 100.000 euro moet voor de betrokken verenigingen teniet gedaan worden • het budget voor de nieuwe instellingen moet hoger, door de 116 euro op te trekken • de 1,5 euro per inwoner is voor de volkshogescholen niet toereikend en moet verhoogd worden • de budgetten voor de vormingsinstellingen voor personen met een handicap moeten verhoogd worden • de budgetten voor de syndicale vormingsinstellingen moeten verhoogd worden • de enveloppe voor de vormingsinstelling werkend voor gedetineerden moet verhoogd worden • de enveloppe voor de federatie van diensten werkend met personen met een handicap moet verhoogd worden, onder andere in functie van de federatievorming • het globale budget voor de bewegingen moet drastisch verhoogd worden, zodat de werksoort niet langer in een statuut van zeer kleine werksoort blijft • de subsidievork voor de bewegingen moet van 75.000 – 200.000 euro verhoogd worden naar 111.500 – 250.000 euro De FOV is, alhoewel overtuigd van de rechtmatige aanspraken, zich terdege bewust van de momentele beperkte budgettaire mogelijkheden van de Vlaamse overheid. Na afweging wil de FOV dan ook zelf een zekere hiërarchie aanbrengen in de terechte aspiraties. Het is evident dat de beleidsomslag, die het decreet beoogde, alleen maar kan lukken wanneer de budgettaire regels nauwgezet worden toegepast. De FOV pleit er dan ook voor dat op de eerste plaats de subsidie-enveloppen jaarlijks zouden aangepast worden via het voorgestelde indexmechanisme. Als tweede prioriteit wil de FOV een lans breken voor een verhoging van het budget voor de werksoort bewegingen. De FOV stelt een bedrag van 5 miljoen euro voor. Dit is onontbeerlijk om deze werksoort op de sociaal-culturele kaart te zetten. De algemene verhoging van het bewegingsbudget zou moeten gepaard gaan met een verhoging van de subsidievork voor de bewegingen. Dat is een conditio sine qua non om de organisaties binnen de werksoort Bewegingen de beoogde slaagkansen te geven. 2.3 Gedwongen samenwerking gespecialiseerde vormingsinstellingen en volkshogescholen Het is een grote vraag of de condities aanwezig zijn om de regel van de verplichte samenwerking te behouden. Het is wenselijk dat op basis van de praktijk wordt nagegaan welke voorwaarden moeten aanwezig zijn om van een wenselijke samenwerking te gewagen. De inhoudelijke opties van de volkshogescholen zullen niet altijd sporen met het aanbod dat van gespecialiseerde vormingsinstellingen kan verwacht worden. De gekwantificeerde samenwerking, zoals die in het decreet is vastgelegd, wordt vanuit het oogpunt van de gespecialiseerde vormingsinstellingen beter vervangen door een “kwalitatief” criterium (intensiteit van samenwerking, vorm van samenwerking, …).
10
2.4 de invulling van de notie niet-formele educatie bij de instellingen De FOV heeft zich steeds krachtig afgezet tegen de invulling van het begrip niet-formele educatie bij de vormingsinstellingen (art. 23 §1 c). De FOV heeft momenteel geen reden om haar oorspronkelijk standpunt te wijzigen: “In de tekst van het decreet wordt de huidige werking van nogal wat ‘algemene’ gespecialiseerde vormingsinstellingen geviseerd. De overheid legt rond deze instellingen een soort schutkring, waarbij deze instellingen in functie van een verderzetting van de subsidiëring gedwongen worden hun bestaande werking af te bouwen en aan te passen. De overheid stipuleert dat alleen een open aanbod, in de vrije tijd van de participanten en los van iedere vorm van beroepsopleiding (beroepsgerichtheid?) en schoolverband vanaf het jaar 2010 nog kan gesubsidieerd worden. De FOV is van oordeel dat de overheid hier ten gronde de bal misslaat en geen inschatting lijkt te kunnen maken van het echte en door de participanten gewenste profiel van de gespecialiseerde vormingsinstellingen. Een reductie van het acceptabele aanbod tot cursussen in de vrije tijd, los van enig werk- of leefverband, zonder ook maar enige link met de eventuele professionele situatie van de participant brengen het cursuswerk terug naar een ver verleden. Deze enge benadering staat haaks op de sinds jaren ontwikkelde praktijk en op de vigerende theoretische opvattingen in binnen- en buitenland. Recente bezoeken van Vlaamse delegaties aan aanverwante organisaties in het buitenland (Duitse en Deense volkshogescholen) bevestigen dit. De FOV pleit ervoor dat de hele sociaal-culturele sector (dus met inbegrip van de gespecialiseerde vormingsinstellingen) zich op basis van een geëigende sociaal-culturele methodiek zou positioneren in de sfeer van het levenslang en levensbreed leren. Juist in die methodiek liggen andere finaliteiten besloten dan die van beroepsopleidingscentra en/of onderwijsvoorzieningen voor volwassenen. De FOV is het dan ook eens dat beroepsopleiding en diplomagericht onderwijs niet tot de taakstelling van het sociaal-cultureel werk, c.q. de gespecialiseerde vormingsinstellingen kunnen gerekend worden. Maar de uitbanning van elke mogelijke vorm van beroepsgerichtheid, de uitsluiting van participatie in de context van een gesloten systeem (in de context bijvoorbeeld van een buurtvereniging, een sociaal netwerk, een actiegroep) en de absolute verplichting tot participatie buiten de werktijd negeert de motieven en drijfveren waarmee mensen tot het vormingswerk in instellingen komen en daarin gefaciliteerd worden.” (31 januari 2003) Er wordt voor gepleit om rond dit vraagstuk tijdens de komende jaren met alle actoren een overleg op te zetten, zodat de gewenste positie van het sociaal-cultureel volwassenenwerk binnen het stelsel van de volwasseneneducatie kan uitgeklaard worden. Intussentijd hebben de betrokken vormingsinstellingen de vrijheid om zich al dan niet naar de decretale regels (toepasbaar vanaf 1 januari 2010) te schikken. Bij uitbreiding is het ook wenselijk dat de overige landelijke vormingsinstellingen en de federatie van vormingsdiensten voor personen met een handicap de kans krijgen zich te verhouden tot de bepalingen over de niet-formele educatie zoals de landelijk gespecialiseerde vormingsinstellingen. Ook voor hen zou een overgangsperiode tot eind 2009 moeten gelden.
3
Passages uit het decreet specifiek voor de afzonderlijke werksoorten
verenigingen de gegevensregistratie bij de verenigingen Er is duidelijkheid gewenst over wat exact moet geregistreerd worden. Het is wenselijk dat de verenigingen werken met een registratiesysteem dat naargelang van de interne opties kan verschillen. De gegevensregistratie moet op de eerste plaats voor de organisaties dienstig zijn bij het formuleren en uitvoeren van hun beleidsplan en voor het opvolgen van hun eigen werking. De FOV verzet zich tegen het eenzijdig opleggen van nieuwe registratieverplichtingen die de administratieve druk op de organisaties alleen maar verzwaren. Bij het
11
vastleggen van algemene regels voor het registratiesysteem moet nauwgezet tussen de sector en de overheid wordt overlegd. Bovendien moet duidelijkheid worden gecreëerd over het registreren en rapporteren op basis van een kalenderjaar of op basis van een schooljaar. Een aantal verenigingen hebben zich altijd georganiseerd op een schooljaarbenadering. Die mogelijkheid moet zeker wat de registratie betreft behouden blijven. vormingsinstellingen Bij de vormingsinstellingen moet de overheid het promotiemateriaal ontvangen dat door de instellingen bij de promotie van het aanbod wordt aangewend. Aankondigingen via de databank ‘www.prettiggeleerd.be’ moeten volstaan als promotiemateriaal. Voor het overige kan worden volstaan met het ter plaatse ter beschikking houden van het overige aangewend materiaal. De timing voor het indienen van de beleidsplannen zorgt voor moeilijkheden. Zo moesten de instellingen hun beleidsplan indienen vóór 1 november 2004, terwijl eveneens bepaald is dat het voorleggen van deze plannen aan de adviescommissie pas moet tegen 15 juni 2005. Het lijkt ons dan ook logisch dat de datum van 1 november naar analogie met de verenigingen wordt verlaat naar 1 maart van het daaropvolgende jaar. Het is wat ongelukkig dat na amper 10 maanden werken reeds een nieuw beleidsplan moest worden ingediend met vermelding van de manier waarop het eerste beleidsplan werd uitgevoerd. bewegingen Het blijft onduidelijk en arbitrair hoe de minister van Cultuur een subsidiebeslissing over de bewegingen mee laat afhankelijk zijn van de notie ‘pluriformiteit’ in het bewegingslandschap. Ofwel wordt deze term geobjectiveerd, ofwel wordt hij gewoon geschrapt. De adviescommissie bewegingen levert een advies met een gemotiveerde indicatieve waardering binnen de beschikbare budgetten. Deze gemotiveerde waardering heeft zich beperkt tot standaardzinnen die weinig aangeven over de inhoudelijke en kwalitatieve werking van de organisatie. Het is onduidelijk door welke criteria de commissie zich heeft laten leiden bij het formuleren van een voorstel van subsidiebedrag. Bewegingen worden niet erkend omdat dit zogenaamd ingaat tegen het vernieuwende en experimentele karakter van het ‘beweging-zijn’. Toch geeft een erkenning van overheidswege een zekere waardering weer. Een erkenning is vaak een voorwaarde om aanspraak te maken op bepaalde tegemoetkomingen. Tegen de tweede beleidsperiode zou ook een erkenningsprocedure voor de bewegingen in het decreet moeten ingeschreven zijn. Bewegingen die een lager subsidiebedrag krijgen dan in hun beleidsplan gevraagd moeten hun beleidsplan voorafgaand aan de beleidsperiode actualiseren. Er bestaat onduidelijkheid over de manier waarop dit moet gebeuren en over de vraag hoe dit geactualiseerde beleidsplan wordt aanvaard. federatie van vormingsdiensten voor personen met een handicap Deze federatie kreeg krachtens artikel 61 § 6 van het decreet een statuut sui generis. Omdat de educatieve functie bij de werkzaamheden van de vijf gefedereerde diensten primeert, is het wenselijk dat de federatie werksoortelijk wordt ondergebracht bij de werksoort vormingsinstellingen. Daaraan ontleent zij de wenselijkheid om, naar analogie met de toepassingsregels binnen deze werksoort, erkend te kunnen worden, haar beleidsplannen ook ter advisering te kunnen voorleggen aan de geëigende adviescommissie, werkzaamheden te kunnen ontwikkelen gericht op de omgeving van de gehandicapten en financieel ondersteund te worden voor de federatie-uitbouw. Het statuut sui generis plaatst de federatie te nadrukkelijk in de buitenbaan van het sociaalcultureel werk. De praktijk tijdens de eerste beleidsperiode toont evenwel aan dat de organisatie een volwaardige maar specifieke plaats verdient binnen het reguliere vormingsinstellingenwerk.
12
4
Conclusies
Tot slot willen we de belangrijkste FOV-evaluatievoorstellen puntsgewijze hernemen. De punten voorzien van een (*) nopen tot een decreetwijziging, de punten voorzien van (**) nopen tot wijziging van het uitvoeringsbesluit : 1) Het decreet moet uitgevoerd worden; 2) De initiële ambities moeten ook financieel vertaald worden. Het moet een blijvend objectief zijn om op vrij korte termijn de nodige middelen toe te voegen, die het decreet kunnen (her)oriënteren op de oorspronkelijke uitgangspunten; 3) De enveloppenfinanciering moet nauwgezet worden toegepast: een stipte betaling, een jaarlijkse indexering, waarbij rekening wordt gehouden met de stijging van de levensduurte en externe loonfactoren (*); 4) Voor de volgende beleidsperiode moet het subsidievolume voor de werksoort Bewegingen stijgen tot 5 miljoen euro. De ontwikkelingskansen voor deze werksoort kunnen alleen slagen bij de verhoging van de subsidievork tot 111.500-250.000 euro (*); 5) De regel die bepaalt dat minimaal twee derde van de enveloppe wordt aangewend voor personeelskosten moet worden veralgemeend voor alle werksoorten (*); 6) De notie sociaal-culturele methodiek moet in overleg met de sector worden geoperationaliseerd; 7) Het werken met beleidsplannen mag geen aanleiding geven tot overdreven planlast en bureaucratie, een aantal snelle wijzigingen aan het uitvoeringsbesluit is daarvoor noodzakelijk (**); 8) Concept en contouren van de gevraagde IKZ-nota, te actualiseren beleidsplan, personeelsplan, financieel plan en jaarplannen, moeten worden verduidelijkt in een richtlijn; 9) Het systeem van communicerende vaten bij de financiële sanctionering van de beoordeelde beleidsplannen moet worden afgeschaft (*); 10) Een nieuw bonus-malus systeem, moet in overleg met de sector tegen 2007 worden uitgewerkt; het systeem krijgt ook toepassing voor de bewegingen (*); 11) Bij de beoordeling van organisatiedossiers moeten niet alleen de toekomstplanning, maar ook de realisaties en de totaliteit van de sociaal-culturele werking in ogenschouw genomen worden; 12) De beoordelingscommissies moeten werken op basis van een beoordelingssjabloon dat minstens drie maanden vooraf aan de sector is bezorgd (**); 13) De beoordelingscommissie moet omstandige en gemotiveerde adviezen afleveren; over het uiteindelijke advies moet tussen de betrokkenen en de adviescommissie van gedachten kunnen gewisseld worden; 14) De beoordelingscommissies moeten, los van de concrete dossiers, met (een delegatie van) de sector kunnen van gedachten wisselen over algemene bevindingen en voorstellen; 15) Voor de administratie is een toezichthoudende, ondersteunende en stimulerende rol weggelegd; in het formele beoordelingsproces heeft de administratie geen beoordelingsrol (*); 16) Algemene (nieuwe) regels voor een toe te passen registratiesysteem, kunnen slechts worden ingevoerd na overleg met de sector;
13
17) Aankondigingen bij de instellingen via prettiggeleerd.be moeten volstaan als promotiemateriaal. Het volstaat dat het overige promotiemateriaal op de zetel van het secretariaat voor de Administratie ter inzage ligt (**); 18) De toepassing van de notie ‘niet-formele educatie’ geldt in de beleidsperiode 20062009 niet alleen voor de gespecialiseerde instellingen, maar ook voor de vormingsinstellingen en vormingsdiensten voor een bijzondere doelgroep (*); 19) De verplichte samenwerking tussen volkshogescholen en vormingsinstellingen wordt niet langer gekwantificeerd, maar getoetst op de kwalitatieve aspecten (*); 20) Het tijdstip van het indienen van het beleidsplan wordt voor de gespecialiseerde vormingsinstellingen verlaat van 1 november naar 1 maart (**); 21) De notie ‘pluriformiteit’ wordt bij (ministeriële beslissing over) de Bewegingen geobjectiveerd of weggelaten (*); 22) Binnen alle (sub)werksoorten wordt gewerkt met een systeem van erkenning (*); 23) De Federatie van Vormingsdiensten voor personen met een handicap wordt in het landschap en de regels van de werksoort vormingsinstellingen opgenomen (*);”
Standpunt ingenomen door FOV-bestuur 17 december 2004
14
