Financiële voorzieningen na rampen in het buitenland

Financiële voorzieningen na rampen in het buitenland

Onderzoek uitgevoerd door:

Maastrichts Europees Instituut voor Transnationaal Rechtswetenschappelijk Onderzoek Universiteit Maastricht, Faculteit der Rechtsgeleerdheid Postbus 616, 6200 MD Maastricht Tel. 043 – 3883060 Fax 043 – 3259091 E-Mail: [email protected]

26 januari 2004

SAMENVATTING In dit onderzoek staan de financiële voorzieningen na rampen in het buitenland centraal. De aandacht is daarbij uitgegaan naar de systemen in Frankrijk, België, Duitsland en Zweden. Het algemeen vergoedingssysteem in de onderzochte landen biedt het volgende beeld: 1 OVERZICHT REGELING IN ONDERZOCHTE LANDEN 1.1

Frankrijk

Het vergoedingssysteem in Frankrijk blijkt gebaseerd te zijn op de centrale gedachte dat Frankrijk een welvaartstaat is zodat burgers in geval van calamiteiten zoals rampen ook verwachten dat de staat hulp zal bieden. De Franse bevolking is ook bereid om eventueel extra belasting te betalen om een dergelijke staatsinterventie te financieren. De basis voor deze gedachte is dan ook de solidariteit, die zelfs verwoord is in de grondwet van 1958. Het aansprakelijkheidsrecht speelt vanuit het Franse perspectief dan ook slechts een bijzonder beperkte rol bij de vergoeding van slachtoffers van rampen. Slachtoffers in Frankrijk kunnen gebruik maken van een groot aantal verplichte dekkingssystemen (aanvullend bij een vrijwillige verzekering), die bovendien recent werden aangevuld door nieuwe wetgeving van juli 2003. In enkele woorden samengevat komt het Franse systeem neer op algemene vergoeding via de sociale zekerheid, aangevuld met vele vrijwillige first party verzekeringen. Die first party verzekeringen in Frankrijk zijn weliswaar vrijwillig, doch indien men verzekerd is, is schade die door rampen wordt veroorzaakt verplicht gedekt. Wat terrorisme betreft, heeft Frankrijk een fondsoplossing gekozen. Daarnaast wordt herverzekering centraal georganiseerd en gefinancierd door de staat. Voor het aansprakelijkheidsrecht is dan ook in de visie van de Franse rapporteurs uitsluitend een rol weggelegd wanneer regres wordt uitgeoefend bijvoorbeeld door sociale zekerheidsinstanties of first party verzekeraars. Het wordt echter eigenlijk niet of nauwelijks door de slachtoffers zelf gebruikt. Overigens hebben deze regresnemers het dan bepaald ook niet eenvoudig bij de aanwending van dat aansprakelijkheidsrecht. Wat rampen betreft, maken de Franse rapporteurs overigens een duidelijk onderscheid tussen verschillende soorten rampen, namelijk natuurrampen, landbouwrampen en zogenaamde technologische rampen. Daarnaast wordt ook onderscheid gemaakt tussen de afhandeling van letselschade enerzijds en zaakschade anderzijds. Wat letselschade betreft, gebruiken slachtoffers voor de primaire vergoeding van bijvoorbeeld medische kosten en loonderving het systeem van de sociale zekerheid. Omdat dat echter geen integrale schadeloosstelling biedt, wordt dit aangevuld met het aansprakelijkheidsrecht. Sedert 2000 is in Frank-

i

SAMENVATTING

rijk een bijzondere first party verzekering in het leven geroepen, de zogenaamde ‘Garantie des Accidents de la Vie’. Deze biedt tegen een bedrag van € 15,- per maand dekking voor schade als gevolg van ongevallen, ook wanneer deze schade door rampen is veroorzaakt. Alleen slachtoffers van terrorisme genieten een betere positie omdat zij aanspraak kunnen maken op volledige schadevergoeding via een fonds. Wat zaakschade betreft, gaan de Franse rapporteurs ervan uit dat een Frans slachtoffer in beginsel verschillende first party verzekeringen zal afsluiten, zoals bijvoorbeeld een inboedelverzekering. Schade als gevolg van rampen en terrorisme is verplicht meeverzekerd wanneer men een dergelijke (vrijwillige) first party verzekering afsluit. Belangrijk is echter dat de verzekeringsmaatschappijen uitsluitend tussenkomen wanneer de overheid achteraf een bepaald evenement tot ramp heeft verklaard. Alleen dan is dekking verschuldigd. Verder bestaat een fonds dat schade dient te vergoeden voor het geval burgers zouden dienen te verhuizen in het kader van de preventie van rampen. Nogmaals: in Frankrijk heeft het slachtoffer in beginsel het aansprakelijkheidsrecht niet nodig wanneer hij behoorlijk gedekt is op basis van first party verzekeringen. De sociale zekerheid, aangevuld met de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ biedt een zodanige ruime dekking dat een beroep op het aansprakelijkheidsrecht eigenlijk niet nodig is. Het aansprakelijkheidsrecht wordt dan uitsluitend door regresnemers gebruikt. 1.2

BELGIË

De Belgische rapporteur maakt duidelijk dat er, eigenlijk net als in Frankrijk, een lappendeken aan regelingen bestaat en beklaagt zich over het feit dat in het algemeen geen ‘rampenrecht’ bestaat. Zij wijst erop dat het slachtoffer een groot aantal verschillende vergoedingssystemen dient te benutten, maar dan nog geen garantie heeft dat volledige schadeloosstelling zal worden verkregen. Opvallend is wel dat de Belgische respondent, anders dan de Franse, het aansprakelijkheidsrecht als eerste vergoedingsmechanisme noemt. Daarnaast worden verzekering, sociale zekerheid en een fondsoplossing via het rampenfonds genoemd. Het sociaal zekerheidsrecht wordt door de Belgische respondent, in navolging van de op dit terrein gezaghebbende geleerde Simoens, als het gemeenrecht inzake de vergoeding van slachtoffers genoemd. Het kent een groot aantal regelingen die in detail in het Belgisch rapport worden besproken, maar garandeert geen integrale vergoeding. Het aansprakelijkheidsrecht wordt naar de mening van de Belgische auteur veel gebruikt (hier ziet men dus – nogmaals – een andere benadering dan in Frankrijk) en dit wordt verklaard door het wijdverbreide bestaan van aansprakelijkheidsverzekeringen. Dit geldt uiteraard voor de gevallen waarin een aansprakelijke dader gevonden kan worden. Bij natuurrampen ligt dat minder voor de hand. De

ii

Belgische respondent looft het aansprakelijkheidsrecht vanwege de integrale schadeloosstelling die het garandeert; alleen bij enkele vormen van risicoaansprakelijkheid is een limitering ingevoerd. Belgische slachtoffers zullen daarnaast een beroep op allerhande first party verzekeringen doen, waarbij van belang is dat sinds 1995 het stormrisico verplicht in de brandverzekering is opgenomen, klaarblijkelijk net als in Frankrijk. België kent verder, uiteraard net als andere Europese landen, een groot aantal verplichte aansprakelijkheidsverzekeringen. Van bijzonder belang daarbij is een Wet van 1997 die een verplichte brandverzekering heeft ingesteld voor publiektoegankelijke inrichtingen. Exploitanten van dergelijke inrichtingen zijn risicoaansprakelijk tegenover derden en dienen zich te verzekeren. De Belgische respondent plaatst overigens vraagtekens bij het feit dat, bijvoorbeeld bij deze verplichte verzekering, vaak slechts een gelimiteerd bedrag ter beschikking van de slachtoffers komt. Deze limitering leidt dan tot een vertraging in de effectieve vergoeding. Tenslotte kent België een systeem van financiële tussenkomst door de staat via de Wet van 1976 die tot de oprichting van een rampenfonds heeft geleid en de Wet van 1939 die een mijnfonds heeft geïntroduceerd. In beide gevallen is de staatstussenkomst gebaseerd op de solidariteitsgedachte, net zoals dat in Frankrijk klaarblijkelijk het geval is. Echter, in België is sinds mei 2003 het systeem gewijzigd, omdat voor het overstromingsrisico voortaan (dit wil zeggen als de wet in werking zal treden) ook een verplichte meedekking op de vrijwillige first party verzekeringen wordt ingevoerd. Dan sluit België dus bij de Franse oplossing aan, zij het dat in België die verplichte meedekking alleen voor specifieke risicozones zal gelden. 1.3

DUITSLAND

De Duitse respondent opent met de pijnlijke doch ongetwijfeld juiste vaststelling dat het wellicht wat merkwaardig is om zodanig veel aandacht aan slachtoffers bij rampen te besteden, terwijl er in Duitsland dagelijks achttien doden in het verkeer vallen, hetgeen klaarblijkelijk niet als rampzalig wordt gekwalificeerd. Dit biedt overigens wel een interessant perspectief, ook voor de vraag in welke mate slachtoffers van rampen bijvoorbeeld een verdergaande bescherming zouden verdienen dan verkeersslachtoffers. De Duitse dogmatiek, zo wordt opgemerkt, zal deze ‘normale ongevallen’ niet als ramp kwalificeren, maar zal dat slechts doen wanneer door één ongeval een groot aantal slachtoffers wordt veroorzaakt. Het concept ramp is volgens de Duitse respondent ook ambivalent, omdat ertoe enerzijds natuurrampen behoren die onvermijdelijk zijn, terwijl er anderzijds ook rampen zijn waar de mens de hand in heeft en die derhalve door de aanwending van zorg vermeden kunnen worden. Dat laatste is naar zijn mening uiteraard van belang, vooral met het oog op de eventuele toepassing van het aansprakelijkheidsrecht. Duitsland kent net als de andere regimes een lappendeken aan regelingen, bestaande enerzijds uit aansprakelijkheidsrecht (waar dat toepasselijk is), verzekering en ad hoc-vergoeding via een overheidstussenkomst. Belangrijk is wel dat de Duitse respondent sterk de nadruk legt op preventie als belangrijkiii

SAMENVATTING

ste vorm van bescherming tegen rampen. Duitsland heeft, zo blijkt uit de inleiding in het Duitse rapport, heel wat rampen gekend. Zo eiste bijvoorbeeld de overstroming van de Elbe in 2002 een tol van dertig doden en veroorzaakte zij een totale schade van 8,1 miljard euro (zie hierna ook in § 8). De ontsporing van een hoge snelheidstrein bij Eschede leidde tot 200 doden en het ongeval tijdens een airshow kostte in Ramstein 67 mensen het leven. De definitie van een ramp is eigenlijk vanuit het Duits vergoedingsperspectief irrelevant. Duitsland kent immers niet, zoals Frankrijk of België, bijzondere vergoedingssystemen die uitsluitend bij rampen van toepassing zijn. Wel kent het Duitse recht een publiekrechtelijke definitie, maar die is dan voornamelijk van belang voor de regulering van publiekrechtelijke bevoegdheden in het kader van de preventie van rampen en ook voor de inzet van de overheid ‘tijdens’/’na’ de ramp. Vanuit vergoedingsperspectief is het irrelevant of een bepaalde schade al dan niet het gevolg is van een ramp. Duitsland kent een groot aantal bijzondere regelingen, zoals onder meer een Opferentschädigungsgesetz (OEG) dat echter voornamelijk slachtoffers van misdrijven bijzondere vergoeding biedt. Op terroristische aanslagen zou dit Opferentschädigungsgesetz derhalve van toepassing zijn, op natuurrampen echter niet. Veel wetten in Duitsland voeren risicoaansprakelijkheid in, maar sluiten die juist weer uit in geval van overmacht, daaronder begrepen het geval van een natuurramp. Voor het aansprakelijkheidsrecht ziet de Duitse respondent dan ook relatief weinig plaats omdat de meeste rampen niet kunnen worden voorkomen door redelijke zorg. Wel wordt op het belang van overheidsaansprakelijkheid gewezen. Belangrijkste bron van vergoeding voor de slachtoffers (zeker bij letselschade) is ook in Duitsland uiteraard de sociale zekerheid. Voor de sociale zekerheid is de oorsprong van de schade (al dan niet ramp) irrelevant. Anderzijds keert de sociale zekerheid geen smartengeld uit en evenmin zaakschade, behoudens een minimale bijstand. Slachtoffers die zaakschade lijden, zullen derhalve beroep doen op private verzekering, zij het dat veel first party verzekeringen dekking bij rampen uitsluiten. Ook de brandverzekering sluit schade veroorzaakt door natuurrampen zoals aardbeving uit, zo is zelfs uitdrukkelijk wettelijk bepaald. Een slachtoffer van een ramp in Duitsland zal daarom het aansprakelijkheidsrecht gebruiken wanneer een dader kan worden aangetroffen en in de andere gevallen de sociale zekerheid of first party verzekeringen. Ingeval geen dader kan worden aangetroffen is het aansprakelijkheidsrecht uiteraard irrelevant. Subsidiair wordt in bepaalde gevallen staatshulp geboden (wanneer andere systemen geen vergoeding bieden); cumulatie met vergoedingen uit andere bronnen is derhalve uitgesloten. 1.4

Zweden

Zweden sluit sterk aan bij het Duitse model, omdat er geen bijzondere regeling, althans niet structureel, voor slachtoffers van rampen bestaat, behoudens enkele ad hoc-oplossingen. Volgens de Zweedse respondenten zal een slachtoffer van een ramp dan ook primair gebruik maken van het aansprakelijkiv

heidsrecht. Opvallend is derhalve dat de Zweedse, net als de Belgische respondenten primair naar het aansprakelijkheidsrecht verwijzen. Tegelijk wordt echter opgemerkt dat in de praktijk heel vaak het Zweedse sociale zekerheidssysteem, aangevuld met collectieve en private first party verzekeringen een ruimhartige vergoeding zullen bieden, waardoor een beroep op dit aansprakelijkheidsrecht overbodig wordt. Bijvoorbeeld naar aanleiding van de grote brand in Gothenburg wordt ad hoc additionele vergoeding uitgekeerd. Deze komt dan boven op de vergoeding vanuit de sociale zekerheid. 2 RECHTSVERGELIJKING Nadat in hoofdstuk II een eerste indruk is geboden van de financiële vergoeding na rampen in de onderscheiden rechtsstelsels vindt in hoofdstuk III een probleemgeoriënteerde rechtsvergelijking plaats. In deze rechtsvergelijking werden de oplossingen in de verschillende onderzochte landen wat betreft de verschillende themata steeds in eenzelfde volgorde onderzocht. Eerst werd naar Frankrijk gekeken, daarna naar België, vervolgens kwam Duitsland aan bod en ten slotte Zweden. Voor deze volgorde is gekozen, omdat reeds uit het voorgaande het volgende duidelijk is geworden: Frankrijk lijkt op dit terrein van de financiële vergoeding na rampen het meeste te bieden te hebben aan bijzondere regelingen die het bestuderen waard zijn; ook België is interessant, niet alleen omdat het sinds 1976 een rampenfonds heeft, maar vooral ook omdat dit rampenfonds recent (in mei 2003) fundamenteel is gewijzigd en men is overgeschakeld op een systeem dat veeleer op Franse leest is geschoeid, maar waarvan de invoering nu weer op politiek verzet stuit. Waar Frankrijk en België dus bijzondere en structurele regelingen voor de vergoeding van slachtoffers na rampen hebben, is dit niet het geval in Duitsland en Zweden. Daar vallen slachtoffers in belangrijke mate terug op algemene regelingen (sociale zekerheid, verzekeringen en aansprakelijkheidsrecht) en wordt slechts occasioneel een ad hoc-vergoedingssysteem ingericht. Ook daaruit kunnen uiteraard interessante lessen worden getrokken, maar de focus zal toch in sterke mate liggen op Frankrijk en België. Daarbij zijn vooral die aspecten besproken die voor de compensatie van slachtoffers van rampen in Nederland van belang zouden kunnen zijn. Vervolgens rijst uiteraard de vraag welke consequenties nu aan deze rechtsvergelijking kunnen worden verbonden voor het Nederlandse beleid op dit terrein. Dit is uitgevoerd doordat de rechtsvergelijkende resultaten werden geïnterpreteerd met het oog op de bruikbaarheid voor het Nederlandse beleid. Deels is een dergelijke interpretatie subjectief. Juist daarom is echter ook getracht telkens aan te geven waarom een oplossing in een bepaald rechtsstelsel beter voor Nederland geschikt is dan een andere oplossing. Deze antwoorden laten zich natuurlijk niet in zwart/wit-tegenstellingen formuleren; daarom is aangegeven dat verschillende opties open liggen. De (deels ook politieke) keuzes die men maakt,

v

SAMENVATTING

hebben natuurlijk ook consequenties. Wanneer men bijvoorbeeld (net als in Frankrijk) kiest voor een verplichte meedekking van (natuur)rampschade op een vrijwillige zaakschadeverzekering valt daarmee grotendeels de noodzaak voor een collectieve voorziening weg. Is men gekant tegen een dergelijke verplichte meedekking (of de Nederlandse verzekeringsmarkt haar niet haalbaar zou achten) valt er natuurlijk wel weer meer te zeggen voor een eventuele collectieve regeling. Met die rechtsvergelijkende uitgangspunten in het achterhoofd zijn in het vierde hoofdstuk enkele aanbevelingen geformuleerd. Op basis van de vergelijking van de verschillende stelsels op het punt van de vergoeding van slachtoffers van rampen kan worden geconcludeerd dat Zweden en Duitsland eigenlijk geen structurele regelingen voor rampenslachtoffers kennen. Voor letselschade zijn (net zoals overigens in Frankrijk en België) slachtoffers dan primair aangewezen op de sociale zekerheid, eventueel aangevuld met vrijwillige private verzekeringen die, enigszins afhankelijk van de polisvoorwaarden, ook vergoeding kunnen bieden voor schade veroorzaakt door rampen. In sommige gevallen, zoals bij de discotheek in Gothenburg, wordt dan in Zweden wel weer een ad hoc-oplossing uitgewerkt; hetzelfde was het geval bij de schade na de overstroming in Sachsen in 2002. Die ad hoc-regelingen kunnen dan overigens tot substantiële vergoedingen leiden, in totaal in Duitsland in 2002 voor € 8,1 miljard en zulks enkel voor zaakschade. Hoewel ook Zweden en Duitsland op bepaalde punten interessante aanknopingspunten bieden voor het debat in Nederland lijken vooral Frankrijk en België, waar men in structurele regelingen voor de vergoeding van rampen heeft voorzien vanuit Nederlands perspectief interessanter. Immers, juist in Duitsland wordt ook geklaagd over het ontbreken van een structurele regeling en worden ad hocoplossingen bekritiseerd vanuit het gelijkheidsperspectief. Het Franse voorbeeld is zeker interessant in de zin dat een onderscheid wordt gemaakt tussen regelingen voor natuurrampen enerzijds en technologische rampen anderzijds en dat daarbinnen ook onderscheiden regelingen voor letselschade en zaakschade bestaan. Wel is het resultaat van de historisch gegroeide regelingen in Frankrijk dat thans een complex netwerk van regelingen bestaat, waarin men moeilijk zijn weg vindt. Anderzijds valt wel op dat de kosten per verzekerde van deze beschermingsconstructies in Frankrijk relatief beperkt lijken te zijn. Een verzekering als de Garantie des Accidents de la Vie kan voor € 15,- per maand worden afgesloten en ook de prijs voor de verplichte aanvullende dekking voor natuurrampen is slechts in een bescheiden percentage van de betaalde premie uitgedrukt. Ook België is uiteraard interessant, niet alleen omdat daar sinds 1976 een rampenfonds functioneert dat reeds herhaaldelijk is tussengekomen, maar ook omdat de kosten daarvan beperkt zijn gebleven (zeker wanneer men deze vergelijkt met hetgeen in Duitsland bijvoorbeeld alleen naar aanleiding van de watersnood in 2002 werd betaald). België is verder van belang omdat men in mei 2003 gekozen vi

heeft voor een ander systeem waarbij de rol van het rampenfonds is beperkt en waarbij men op het Frans model van een verplichte ‘overstromingsverzekering’ is overgeschakeld. In de kern lijkt het derhalve van belang om, naar Belgisch/Frans, voorbeeld een structurele regeling uit te werken. 3 AANBEVELINGEN 3.1

Richtsnoeren

Diverse oplossingen in het buitenland tonen aan dat aan een ad hoc-regeling bezwaren verbonden zijn. Zo wordt er in Duitsland bijvoorbeeld gesteld dat het weliswaar mooi is dat in het kader van het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz voor de slachtoffers van de watersnood van 2002 ruime vergoeding is geboden, maar dat dit tegelijkertijd tegenover alle andere slachtoffers van rampen (maar ook van andere ongevallen!) rechtsongelijkheid creëert. Ook in het kader van het debat over de vergoeding van slachtoffers van terrorisme wordt gesteld dat een compensatieregeling in de eerste plaats oog dient te hebben voor rechtsgelijkheid en precedentwerking wat bij ad hoc-regelingen uiteraard zeer moeilijk is. Bij het formuleren van aanbevelingen zijn enkele richtsnoeren gevolgd: 1. In de eerste plaats dient waar mogelijk de veroorzaker op te komen voor de financiële vergoeding van rampen indien en voor zover uiteraard een veroorzaker gevonden kan worden en solvabel is. Wat dat laatste betreft, dienen eventueel mechanismen te worden uitgewerkt om de solvabiliteit te bevorderen. Aldus worden in de eerste plaats optimale prikkels tot preventie gegeven en in de tweede plaats een correcte verdeling gerealiseerd, nu de veroorzaker zelf met de kosten van de veroorzaakte schade wordt geconfronteerd. 2. In de tweede plaats dient het regime daar waar een solvabele veroorzaker ontbreekt in beginsel zo te worden georganiseerd, dat potentiële slachtoffers gestimuleerd worden via verzekeringen zelf ex ante beschermingsmaatregelen te nemen voor de risico’s waaraan zij staan blootgesteld. Slachtoffers financieren zelf ex ante bescherming tegen rampen in de toekomst. Een dergelijke opvang heeft als uitgangspunt de voorkeur boven afwenteling van de schade van een bepaalde groep op de algemene middelen. Uiteraard impliceert dit ook zelfbescherming van burgers door een politieke keuze: wat ons betreft genieten individualisering en verzekeringsoplossingen tegen mogelijke risico’s de voorkeur boven afwenteling op de collectieve middelen onder het motto van solidariteit. 3. Consequentie hiervan is dat in beginsel naar private oplossingen dient te worden gestreefd en dat collectieve/publieke oplossingen slechts in beeld komen wanneer door private systemen niet moge-

vii

SAMENVATTING

lijk zijn. Collectieve oplossingen zijn niet uitgesloten, doch treden net als in het Franse model slechts in werking wanneer private oplossingen falen. Aldus wordt gestreefd naar een zo hoog mogelijke vergoeding tegen zo laag mogelijke kosten zonder ongewenste neveneffecten. 3.2

IJkpunten

De aan de rechtsvergelijking ontleende aanbevelingen voor de Nederlandse situatie kunnen als volgt worden weergegeven: 3.2.1 Uitgangspunten - Een structurele regeling verdient de voorkeur boven ad hoc-oplossingen; - De overheid dient zich steeds de vraag te stellen of de situatie van slachtoffers van rampen zodanig verschillend is van die van andere slachtoffers dat zij een andere (en betere) behandeling verdienen; - Waar mogelijk dient de veroorzaker te betalen voor de financiële vergoeding van rampen; - Waar dit niet mogelijk is dienen potentiële slachtoffers zelf gestimuleerd te worden (bijvoorbeeld via verzekeringen) beschermingsmaatregelen te nemen voor de risico’s waaraan zij staan bloot gesteld; - In beginsel dient naar private oplossingen, ook bij rampschade, te worden gestreefd en slechts wanneer deze niet mogelijk zijn naar collectieve/publieke oplossingen; - In dat laatste geval dient ernaar gestreefd te worden een systeem in het leven te roepen dat tegen zo laag mogelijke kosten een zo adequaat mogelijke vergoeding kan genereren, zonder ongewenste neveneffecten. 3.2.2 Structuur Het ligt in de rede een onderscheiden regeling uit te werken voor: - natuurrampen; - technologische rampen; - landbouwschade. 3.2.3 Natuurrampen De overheid dient (via informatie- en concurrentiepolitiek) de verzekerbaarheid van natuurrampen te bevorderen; - Het verdient geen aanbeveling een veralgemeende verzekeringsplicht voor schade veroorzaakt door natuurrampen in te voeren; - Wel verdient het aanbeveling schade veroorzaakt door natuurrampen verplicht te laten meedekken op (vrijwillige) first party verzekeringen;

viii

- Daarbij dient deze plicht uitsluitend te worden gelegd op die categorieën van slachtoffers die een risico op natuurrampen lopen; - Het lijkt niet zinvol en verantwoord om, naast een verplichte meedekking van (natuur)rampschade bij vrijwillige first party verzekeringen, ook nog een aanvullende collectieve voorziening, zoals een fonds in het leven te roepen; - De overheid kan, wanneer de verzekerbaarheid problematisch zou zijn, beter als herverzekeraar de verzekerbaarheid van (natuur)rampschade stimuleren. 3.2.4 Landbouw - Ook ten aanzien van landbouwschade dient een verplichte meedekking van natuurrampschade in de vrijwillige gewasverzekering te worden opgenomen; - Eventueel zou aanvullend nog een collectieve voorziening voor landbouwschade in het leven kunnen worden geroepen. Deze zou dan echter door de agrarische sector zelf dienen te worden gefinancierd. 3.2.5 Technologische rampen - Wanneer slachtoffers schade lijden ten gevolge van menselijk handelen dient hun letselschade primair via de sociale zekerheid te worden vergoed; - Voor het onvergoede deel van hun schade dienen slachtoffers deze te verhalen op de aansprakelijke veroorzaker; - Solventiegaranties ten laste van de veroorzakers dienen verder te worden uitgebouwd. Dit kan de vorm aannemen van uitbreiding van verplichte garanties of verzekeringen, dan wel van een ophoging van de bedragen waar solvabiliteitsgarantieverplichtingen reeds bestaan; - Een first party ongevallenverzekering naar het Franse voorbeeld van de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ zou verplicht kunnen worden gesteld zo de Nederlandse verzekeringsmarkt bereid is een gevarieerd aanbod van dergelijke polissen aan te bieden; - Teneinde de verzekerbaarheid te bevorderen kan herverzekering door de overheid worden georganiseerd; - Voor zover een dergelijke verzekeringsplicht wordt ingevoerd is een collectieve voorziening of fonds overbodig; - Wanneer een additionele voorziening toch nodig zou worden geacht (bijvoorbeeld omdat geen veralgemeende verplichte verzekering zou worden ingevoerd) zou het voor de hand liggen een solidariteitsfonds op te richten. Dit zou dan geen schadeloosstelling tot doel hebben, doch uitsluitend een gebaar maken in de richting van de slachtoffers; - Dit solidariteitsfonds zou derhalve de huidige ad hoc-oplossingen bij rampen vervangen (tenminste voor zover die ad hoc oplossingen ook alleen een gebaar wilden stellen en geen integrale schadeloosstelling beoogden); ix

SAMENVATTING

- Wanneer tot oprichting van een dergelijk solidariteitsfonds zal worden overgegaan zou vanuit dat fonds slechts een genormeerd (beperkt) bedrag worden uitgekeerd; - Omdat dit solidariteitsfonds geen schadeloosstelling biedt zou het niet subsidiair zijn en kan vanuit het fonds dan ook geen regres worden uitgeoefend op een eventuele veroorzaker. 3.2.6 Procedureel - Wanneer een verplichte meedekking van (natuurramp)schade op vrijwillige verzekeringen wordt ingevoerd dient de wet vooraf helder te bepalen onder welke voorwaarden op de aanvullende dekking een beroep zal kunnen worden gedaan; - Ook wanneer een collectieve voorziening in het leven zou worden geroepen, dient in de wet zo precies mogelijk te worden aangegeven wat het toepassingsgebied van de collectieve regeling is. Een eventuele definitie van de karakteristieke gebeurtenis dient richtinggevend te zijn voor het besluit om de regeling al dan niet van toepassing te verklaren nadat een ramp heeft plaatsgevonden; - In de wettelijke regeling dienen termijnen te worden opgenomen, naar Frans voorbeeld, binnen welke slachtoffers aangifte van schade dienen te doen. Het voordeel van relatief korte aangiftetermijnen is dat zulks ook tot een snellere afhandeling van de schade kan leiden; - Ook dienen vaste termijnen voor de schadeafhandeling, eveneens naar Frans voorbeeld, wettelijk te worden vastgelegd. 3.2.7 Schadeloosstelling - Als aangegeven zal de uitkering vanuit een collectieve regeling afhankelijk zijn van het karakter dat men aan een fonds wenst te geven; - Wanneer het fonds enige schadeloosstelling ambieert zal de uitkering zo nauw mogelijk bij de reëel door het slachtoffer geleden schade moeten aansluiten en zal rekening worden gehouden met uit andere bronnen ontvangen uitkeringen; - Wanneer het (solidariteits)fonds daarentegen uitsluitend een gebaar wil maken in de richting van de slachtoffers ligt het voor de hand dat vanuit het fonds een bepaald genormeerd bedrag als gebaar ter beschikking wordt gesteld ongeacht de vraag of het slachtoffer bijvoorbeeld ook via een beroep op het aansprakelijkheidsrecht vergoeding kon krijgen. Van schadevergoeding is dan ook geen sprake.

x

INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING .......................................................................................................................................i 1

Overzicht regeling in onderzochte landen ..............................................................................i

1.1

Frankrijk..................................................................................................................................i

1.2

België .....................................................................................................................................ii

1.3

Duitsland...............................................................................................................................iii

1.4

Zweden..................................................................................................................................iv

2

Rechtsvergelijking .................................................................................................................v

3

Aanbevelingen .....................................................................................................................vii

3.1

Richtsnoeren ........................................................................................................................vii

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7

IJkpunten.............................................................................................................................viii Uitgangspunten ...................................................................................................................viii Structuur..............................................................................................................................viii Natuurrampen .....................................................................................................................viii Landbouw .............................................................................................................................ix Technologische rampen ........................................................................................................ix Procedureel ............................................................................................................................x Schadeloosstelling..................................................................................................................x

INHOUDSOPGAVE ...................................................................................................................................xi LIJST VAN AUTEURS...........................................................................................................................xxiii HOOFDSTUK 1: INLEIDING .....................................................................................................................1 1

Aanleiding voor het onderzoek..............................................................................................1

2

Doel van het onderzoek .........................................................................................................2

3

Opzet en methode ..................................................................................................................2

4

Participanten ..........................................................................................................................3

4.1

Nederlands onderzoeksteam ..................................................................................................3

4.2

Buitenlandse referenten .........................................................................................................4

5

Onderzoekskader....................................................................................................................4

6

Opbouw rapportage................................................................................................................4

7

Leeswijzer..............................................................................................................................5

8

Dankwoord.............................................................................................................................5

HOOFDSTUK 2: FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING ..............................................................................7 1

Frankrijk.................................................................................................................................7

1.1

Rampen ..................................................................................................................................7

1.2 1.2.1 1.2.2

Sociale Zekerheid...................................................................................................................7 Inleiding .................................................................................................................................7 Arbeidsongevallen en beroepsziekten....................................................................................8 xi

INHOUDSOPGAVE

1.2.3

Geneeskundige voorzieningen ...............................................................................................9

1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4

Aansprakelijkheidsrecht.........................................................................................................9 Inleiding .................................................................................................................................9 Risicoaansprakelijkheid voor zaken.......................................................................................9 Risicoaansprakelijkheid voor instortende gebouwen...........................................................10 Verhouding sociale zekerheid met het aansprakelijkheidsrecht ..........................................10

1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3

Overheidsaansprakelijkheid.................................................................................................10 Inleiding ...............................................................................................................................10 Foutaansprakelijkheid..........................................................................................................11 Foutloze aansprakelijkheid ..................................................................................................11

1.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.3.1 1.5.3.2 1.5.4 1.5.4.1 1.5.4.2 1.5.4.3 1.5.5 1.5.6

Wettelijke regelingen ter vergoeding van rampschade ........................................................11 Inleiding ...............................................................................................................................11 Le fonds d’indemnisation des transfusés et hémophiles par le VIH ....................................12 Natuurrampen ......................................................................................................................13 Rol van de Caisse Central Réassurance ...............................................................................14 Afwikkeling van de schade na een natuurramp ...................................................................14 Terrorisme............................................................................................................................15 Zaakschade...........................................................................................................................15 Pool Gareat ..........................................................................................................................15 Fonds de Garantie ................................................................................................................16 Asbestslachtoffers................................................................................................................17 Assurance des Accidents de la vie (la GAV).......................................................................17

1.6 1.6.1 1.6.1.1 1.6.1.2 1.6.1.3 1.6.1.4 1.6.1.5 1.6.1.6 1.6.2 1.6.3

Case studies..........................................................................................................................18 Explosie Grande Paroisse Toulouse.....................................................................................18 Impact en eerste maatregelen...............................................................................................18 Afwikkeling .........................................................................................................................18 Werknemers .........................................................................................................................19 Slachtoffers van buiten de Grande Paroisse.........................................................................19 Bedrijven..............................................................................................................................20 Balans Schadeafwikkeling Toulouse ...................................................................................20 Concorde Luchtvaartongeval ...............................................................................................22 Mont BlancTunnel ...............................................................................................................23

1.7

Conclusie .............................................................................................................................23

Bijlage I: Caisse Centrale Reassurance en schadevoorvallen in miljoenen euro...................................25 Bijlage II: Overzicht van wetgeving van de verzekering van schade als gevolg van natuurrampen .....29 Bijlage III: Data Toulouse over de schadeomvang als gevolg van de explosie Grande Paroisse..........30 Literatuur ...............................................................................................................................................33 2

België ...................................................................................................................................34

2.1

Inleiding ...............................................................................................................................34

2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.3.1 2.2.3.2

Het stelsel van sociale zekerheid in België..........................................................................34 Inleiding ...............................................................................................................................34 Financiering .........................................................................................................................35 Arbeidsongevallen ...............................................................................................................35 Inleiding ...............................................................................................................................35 Schadeloosstelling bij verwonding ......................................................................................36 (a) Tijdelijke arbeidsongeschiktheid ...............................................................................36 (b) Blijvende arbeidsongeschiktheid ...............................................................................37 Schadeloosstelling bij overlijden .........................................................................................37 Beroepsziekten.....................................................................................................................37

2.2.3.3 2.2.4

xii

INHOUDSOPGAVE

2.2.4.1 2.2.4.2 2.2.4.3 2.2.5

Vereisten en schadeloosstelling ...........................................................................................37 Uitkering en medische zorg .................................................................................................38 Fonds voor beroepsziekten ..................................................................................................38 Ziekteverzekering ................................................................................................................38

2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3

Aansprakelijkheidsrecht.......................................................................................................39 Algemeen .............................................................................................................................39 Schade door verwonding......................................................................................................40 Schade door overlijden ........................................................................................................41

2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3

Verhouding sociale verzekeringen en aansprakelijkheidsrecht ...........................................42 Inleiding ...............................................................................................................................42 Immuniteit............................................................................................................................42 Uitzonderingsgevallen .........................................................................................................43

2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.2.1 2.5.2.2 2.5.2.3

Overheidsaansprakelijkheid.................................................................................................44 Civielrechtelijke aansprakelijkheid......................................................................................44 Bijzondere overheidsaansprakelijkheid ...............................................................................45 Overheidsaansprakelijkheid op grond van het decreet van Vendemiaire ............................45 Uitzonderlijke schade...........................................................................................................45 Slachtoffers van Geweldsmisdrijven ...................................................................................45

2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.2.1 2.6.2.2 2.6.2.3 2.6.2.4 2.6.2.5 2.6.2.6 2.6.3 2.6.3.1 2.6.3.2 2.6.3.3 2.6.4 2.6.4.1 2.6.4.2 2.6.4.3 2.6.4.4 2.6.4.5

Wettelijke regelingen ter vergoeding van rampschade ........................................................45 Inleiding ...............................................................................................................................45 Terrorisme............................................................................................................................46 Aanleiding............................................................................................................................46 Inhoud van het Besluit .........................................................................................................47 Aansprakelijkheid bewaarder voor gebrekkige zaak ...........................................................47 Aansprakelijkheid bestuurders van een onderneming .........................................................48 Slachtofferfonds...................................................................................................................48 Evaluatie ..............................................................................................................................50 Brand en ontploffing in openbare gebouwen en verplichte verzekering .............................50 Aanleiding............................................................................................................................50 Doelstelling..........................................................................................................................50 Evaluatie ..............................................................................................................................51 Natuurrampen ......................................................................................................................52 Wetgeving............................................................................................................................52 Werking Rampenfonds ........................................................................................................52 (a) Toepassingsbereik......................................................................................................52 Tegemoetkomingen..............................................................................................................53 Kritiek ..................................................................................................................................54 Recente wijzigingen.............................................................................................................54

2.7

Conclusie .............................................................................................................................56

Literatuur ...............................................................................................................................................57 3

Duitsland.............................................................................................................................59

3.1

Inleiding ...............................................................................................................................59

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.3 3.2.3.1 3.2.3.2

Stelsel van sociale zekerheid ...............................................................................................59 Inleiding ...............................................................................................................................59 Ongevallenverzekering ........................................................................................................60 Vergoeding bij verwonding .................................................................................................60 Vergoeding bij overlijden ....................................................................................................61 Beroepsziekten.....................................................................................................................61 Vereisten ..............................................................................................................................61 Uitkering ..............................................................................................................................61 xiii

INHOUDSOPGAVE

3.2.4

Ziektekostenverzekering ......................................................................................................61

3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3

Aansprakelijkheidsrecht.......................................................................................................62 Inleiding ...............................................................................................................................62 Schuldaansprakelijkheid ......................................................................................................63 Risicoaansprakelijkheid (Gefährdungshaftung)...................................................................63

3.4

Invloed en verschillen van sociale zekerheid vs. aansprakelijkheidsrecht...........................64

3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4

Overheidsaansprakelijkheid.................................................................................................64 Inleiding ...............................................................................................................................64 Civiele aansprakelijkheid.....................................................................................................65 Aansprakelijkheid op grond van ‘Aufopferung’ of ‘Enteignung’........................................65 Speciale regelingen ..............................................................................................................65

3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.2.1 3.6.2.2 3.6.2.3 3.6.2.4 3.6.3 3.6.3.1 3.6.3.2 3.6.3.3 3.6.3.4 3.6.3.5 3.6.3.6 3.6.3.7 3.6.4 3.6.4.1 3.6.4.2 3.6.4.3

Regelingen voor specifieke groepen en gebeurtenissen.......................................................66 Inleiding ...............................................................................................................................66 Opferentschädigungsgesetz (OEG)......................................................................................66 Inleiding ...............................................................................................................................66 Toepassingsbereik................................................................................................................67 Vergoeding...........................................................................................................................68 Schadefonds slachtoffers explosie Djerba ...........................................................................68 Natuurrampen: de financiële afwikkeling van de overstromingen in 2002 .........................68 Inleiding ...............................................................................................................................68 Algemene Financiering........................................................................................................69 De rol van de overheid.........................................................................................................69 Het overheidsfonds ‘Sonderfonds Aufbauhilfe’ ..................................................................70 De rol van private verzekeraars ...........................................................................................70 Het Europese solidariteitsfonds ...........................................................................................71 Ontwikkelingen ‘Elementarschadenversicherung’ ..............................................................72 Terrorisme............................................................................................................................73 Inleiding ...............................................................................................................................73 Toepassingsgebied ...............................................................................................................73 Capaciteit .............................................................................................................................74

3.7

Case studie: Ramstein luchtvaartongeval ............................................................................74

3.8

Conclusie .............................................................................................................................75

Bijlage I..................................................................................................................................................76 Bijlage II ................................................................................................................................................79 Bijlage III...............................................................................................................................................81 Literatuur ...............................................................................................................................................82 4

Zweden..................................................................................................................................1

4.1

Inleiding .................................................................................................................................1

4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3

Sociale zekerheid ...................................................................................................................1 Inleiding .................................................................................................................................1 Werknemersverzekeringen ....................................................................................................2 Medische zorg en ziektekostenverzekeringen........................................................................2

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3

Aansprakelijkheidsrecht.........................................................................................................3 Inleiding .................................................................................................................................3 Zuivere vermogensschade......................................................................................................3 Invloed verzekeringen op aansprakelijkheid..........................................................................3

4.4

Verschillen en invloed sociale zekerheid vs. aansprakelijkheidsrecht...................................3

xiv

INHOUDSOPGAVE

4.5

Overheidsaansprakelijkheid...................................................................................................4

4.6 4.6.1 4.6.2

Regelingen ter vergoeding van rampschade ..........................................................................4 Inleiding .................................................................................................................................4 Slachtoffers van geweldsmisdrijven ......................................................................................4

4.7 4.7.1 4.7.2 4.7.3

Case studie: Brand in discotheek Göteborg 1998 ..................................................................5 Inleiding .................................................................................................................................5 Verzekeraars ..........................................................................................................................5 Aansprakelijkheid ..................................................................................................................5

4.8

Overige specifieke gevallen...................................................................................................6

4.9

Conclusie ...............................................................................................................................6

Literatuur .................................................................................................................................................7 HOOFDSTUK 3: RECHTSVERGELIJKING ................................................................................................8 1

Inleiding .................................................................................................................................8

2

Algemeen vergoedingsbeeld per land..................................................................................10

2.1

Frankrijk...............................................................................................................................10

2.2

België ...................................................................................................................................13

2.3

Duitsland..............................................................................................................................14

2.4

Zweden.................................................................................................................................15

3

Verdere bijzonderheden .......................................................................................................16

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4

Sociale zekerheid .................................................................................................................16 Frankrijk...............................................................................................................................16 België ...................................................................................................................................16 Duitsland..............................................................................................................................17 Zweden.................................................................................................................................17

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4

Aansprakelijkheidsrecht.......................................................................................................18 Frankrijk...............................................................................................................................18 België ...................................................................................................................................19 Duitsland..............................................................................................................................19 Zweden.................................................................................................................................20

3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

Verzekering..........................................................................................................................21 Frankrijk...............................................................................................................................21 België ...................................................................................................................................23 Duitsland..............................................................................................................................23 Zweden.................................................................................................................................24

3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4

Fondsen................................................................................................................................24 Frankrijk...............................................................................................................................24 België ...................................................................................................................................25 Duitsland..............................................................................................................................25 Zweden.................................................................................................................................26

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Procedure .............................................................................................................................26 Frankrijk...............................................................................................................................27 België ...................................................................................................................................28 Duitsland..............................................................................................................................28 Zweden.................................................................................................................................29

5

Financiering .........................................................................................................................30

xv

INHOUDSOPGAVE

5.1 5.2 5.3 5.4

Frankrijk...............................................................................................................................30 België ...................................................................................................................................32 Duitsland..............................................................................................................................32 Zweden.................................................................................................................................32

6 6.1 6.2 6.3 6.4

Schadevergoeding................................................................................................................33 Frankrijk...............................................................................................................................33 België ...................................................................................................................................34 Duitsland..............................................................................................................................36 Zweden.................................................................................................................................36

7 7.1 7.2 7.3 7.4

Cumulatie.............................................................................................................................36 Frankrijk...............................................................................................................................37 België ...................................................................................................................................38 Duitsland..............................................................................................................................38 Zweden.................................................................................................................................39

8 8.1 8.2 8.3 8.4

Empirie.................................................................................................................................39 Frankrijk...............................................................................................................................40 België ...................................................................................................................................41 Duitsland..............................................................................................................................41 Zweden.................................................................................................................................42

9 9.1 9.2 9.3 9.4

Hervormingen ......................................................................................................................42 Frankrijk...............................................................................................................................42 België ...................................................................................................................................43 Duitsland..............................................................................................................................43 Zweden.................................................................................................................................43

10

Afsluiting .............................................................................................................................44

Literatuur ...............................................................................................................................................46 HOOFDSTUK 4: ANALYSE .....................................................................................................................47 1

Inleiding ...............................................................................................................................47

1.1

Bedoeling .............................................................................................................................47

1.2

Uitgangspunt: structurele regeling.......................................................................................47

1.3

Bijzondere regeling voor rampschade?................................................................................48

1.4

Enkele uitgangspunten.........................................................................................................48

1.5

Consequenties ......................................................................................................................49

1.6

Beperkingen .........................................................................................................................50

2

Structuur...............................................................................................................................50

3

Uitwerking: natuurrampen ...................................................................................................52

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6

Primair: first party verzekering............................................................................................52 Aansprakelijkheidsrecht niet van toepassing .......................................................................52 Verzekerbaarheid bevorderen ..............................................................................................52 Verplichte verzekering? .......................................................................................................54 Verplichte meedekking? ......................................................................................................55 België als werkend voorbeeld? ............................................................................................56 Verzekerbaarheid? ...............................................................................................................56

3.2

Aanvullend: collectieve voorziening ...................................................................................57

3.3

Relatie met het aansprakelijkheidsrecht...............................................................................59

xvi

INHOUDSOPGAVE

4

Landbouw ............................................................................................................................60

5

Technologische rampen .......................................................................................................61

5.1

Sociale zekerheid en aansprakelijkheidsrecht......................................................................61

5.2

Solventiegaranties................................................................................................................62

5.3

Balans...................................................................................................................................63

5.4

First party verzekering .........................................................................................................64

5.5

Herverzekering door de overheid.........................................................................................66

5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3

Fonds....................................................................................................................................68 Noodzakelijk naast verzekering? .........................................................................................68 Nationaal solidariteitsfonds: structureel en subsidiair .........................................................69 Financiering .........................................................................................................................70

5.7 5.7.1 5.7.2 5.7.3

Relatie tot het aansprakelijkheidsrecht ................................................................................70 Subsidiair karakter? .............................................................................................................70 Vervanging voor (overheids?)aansprakelijkheid? ...............................................................71 Regres?.................................................................................................................................72

6

Procedurele aspecten............................................................................................................74

6.1

De definiëringsvraag............................................................................................................74

6.2

Termijnen.............................................................................................................................75

6.3

Serieschadeproblematiek .....................................................................................................76

6.4

Action directe.......................................................................................................................77

6.5

Bewijsregels.........................................................................................................................77

7

Schadeloosstelling................................................................................................................77

8

Samenvatting .......................................................................................................................79

8.1

Kern .....................................................................................................................................79

8.2 8.2.1 8.2.2 8.2.3 8.2.4 8.2.5 8.2.6 8.2.7

IJkpunten..............................................................................................................................79 Uitgangspunten ....................................................................................................................79 Structuur...............................................................................................................................80 Natuurrampen ......................................................................................................................80 Landbouw ............................................................................................................................81 Technologische rampen .......................................................................................................81 Procedureel ..........................................................................................................................82 Schadeloosstelling................................................................................................................82

9

Uitleiding .............................................................................................................................82

Literatuur ...............................................................................................................................................85 BIJLAGE: 1 QUESTIONNAIRE: FINANCIAL COMPENSATION FOR CATASTROPHES ..........................89 BIJLAGE 2: LANDENRAPPORT FRANKRIJK .........................................................................................95 1

Introduction..........................................................................................................................95

2

General scope of the compensation system .........................................................................96

2.1

Physical injury .....................................................................................................................96

2.2

Damage to property..............................................................................................................97

3

More detailed information ...................................................................................................97 xvii

INHOUDSOPGAVE

3.1

Social Security .....................................................................................................................97

3.2 3.2.1 3.2.2

Insurance..............................................................................................................................99 Insurance cover of natural catastrophe...............................................................................100 Insurance cover of man-made catastrophes .......................................................................102

3.3

Compensation funds...........................................................................................................104

3.4 3.4.1 3.4.2

Tort law..............................................................................................................................105 Private law .........................................................................................................................105 Public law ..........................................................................................................................108

4

Procedure ...........................................................................................................................109

4.1

Insurance schemes .............................................................................................................110

4.2

Compensation funds...........................................................................................................111

4.3 4.3.1 4.3.2

Tort law..............................................................................................................................112 Interlocutory proceedings ..................................................................................................112 Limitation periods..............................................................................................................114

5

Financing ...........................................................................................................................115

5.1

Social Security contributions and insurance premiums .....................................................115

5.2

Reassurance and State guarantee .......................................................................................116

5.3

Funding the Compensation Funds .....................................................................................118

6

Heads and amounts of damage ..........................................................................................118

6.1 6.1.1 6.1.2

Under tort law ....................................................................................................................119 Recoverable Losses............................................................................................................119 Lump sums, periodical payments, interim payments.........................................................122

6.2

Recoverable losses under specific regimes........................................................................122

7

Rules preventing cumulative benefits................................................................................124

7.1

Social Security benefits......................................................................................................124

7.2

Insurance companies benefits ............................................................................................125

7.3

Benefits received from compensation funds......................................................................127

8

Empirics .............................................................................................................................128

9

Conclusion .........................................................................................................................131

BIJLAGE 3: LANDENRAPPORT BELGIË ..............................................................................................133 1

Inleiding .............................................................................................................................133

2

De werkwijze .....................................................................................................................133

3

Een algemeen overzicht .....................................................................................................134

3.1

Een patchwork van regelingen...........................................................................................134

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4

Een beknopt onderzoek naar de verschillende regelingen .................................................134 Het aansprakelijkheidsrecht ...............................................................................................134 Het verzekeringsrecht ........................................................................................................135 De sociale zekerheid ..........................................................................................................141 De financiële tussenkomst van de Staat.............................................................................141

4

Een meer grondige studie...................................................................................................141

4.1

De sociale zekerheid ..........................................................................................................142 xviii

INHOUDSOPGAVE

4.1.1 4.1.2

Het arbeidsongevallenrecht................................................................................................142 De ziekteverzekering .........................................................................................................145

4.2 4.2.1 4.2.2

Het aansprakelijkheidsrecht ...............................................................................................147 De drie voorwaarden..........................................................................................................147 De schadeloosstelling.........................................................................................................148

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4

De natuurrampen................................................................................................................151 Algemeen overzicht ...........................................................................................................151 Samenvatting van het wettelijke systeem voor de algemene rampen ................................152 Samenvatting van het wettelijke systeem voor de landbouwrampen.................................156 Zwakheden van het thans geldende systeem en nieuwe perspectieven .............................158

5

De procedure......................................................................................................................162

5.1 5.1.1 5.1.2

De sociale zekerheid ..........................................................................................................162 Het handvest van de sociaal verzekerde ............................................................................162 De arbeidsongevallenwet ...................................................................................................163

5.2

Het aansprakelijkheidsrecht ...............................................................................................163

5.3 5.3.1 5.3.2

Het verzekeringsrecht ........................................................................................................163 Algemeen regel ..................................................................................................................163 De brandverzekering-zaakverzekering ..............................................................................164

5.4

De natuurrampen................................................................................................................165

6

De cumulatie ......................................................................................................................166

7

De financiering ..................................................................................................................167

8

De omvang van de schadeloosstelling ...............................................................................167

9

De praktijk – Éen voorbeeld ..............................................................................................168

10

De globale beoordeling......................................................................................................169

Bijlage: Indicatieve tabel – Derde versie (2001) .................................................................................171 BIJLAGE 4: LANDENRAPPORT DUITSLAND .......................................................................................185 1

Introduction........................................................................................................................185

2

General Scope of the Compensation System .....................................................................186

3

Specific Regulations ..........................................................................................................189

3.1

Ad hoc Legislation.............................................................................................................189

3.2 3.2.1 3.2.2

Tort Law ............................................................................................................................190 Strict Liability ....................................................................................................................190 Fault Liability ....................................................................................................................194

3.3 3.3.1 3.3.2

Insurance Law....................................................................................................................195 Private Insurance Law........................................................................................................195 Social Insurance Law.........................................................................................................197

3.4 3.4.1 3.4.2

Further Possible Sources....................................................................................................198 Liability for Acts of State Officials ...................................................................................198 Further Possible State Liability..........................................................................................199

4

Procedural Questions .........................................................................................................199

4.1

Distribution of Means under the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz......................................199

4.2

Normal Tort Law Procedure ..............................................................................................201

4.3

Private Insurance Regulation Procedure ............................................................................202 xix

INHOUDSOPGAVE

4.4

Social Insurance Regulation Procedure .............................................................................203

5

Cumulation of Claims? ......................................................................................................204

6

Financing ...........................................................................................................................205

7

Heads and Amounts of Damages.......................................................................................205

8

Empirics .............................................................................................................................207

9

Reform Proposals; Criticism..............................................................................................208

9.1

Reform Proposals...............................................................................................................208

9.2

Criticism.............................................................................................................................209

10

Concluding Remarks..........................................................................................................209

BIJLAGE 5: LANDENRAPPORT ZWEDEN ................................................................................................1 1

General Scope of the Compensation System .........................................................................1

2

Detailed information ..............................................................................................................1

3

Procedure to Obtain Compensation for Damage ...................................................................3

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6 3.1.7 3.1.8 3.1.9

Personal Injuries ....................................................................................................................3 Social Insurance administration.............................................................................................3 Costs for Medical and Dental Care and Medicines from the Social Insurance......................3 Loss of income.......................................................................................................................4 Support for Disabled from the Social Insurance....................................................................5 Other Social Insurance Benefits in Case of Deaths ...............................................................5 The Work Injuries Insurance Act...........................................................................................5 Support according to the Social Services Act........................................................................6 Compensation from Private Insurances for Personal Injuries................................................7 Criminal Injuries Compensation ............................................................................................7

3.2

Compensation for Property Damage......................................................................................8

3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7

Particular Compensation Mechanism for Catastrophes .........................................................8 Insurances according to the Swedish Environmental Code ...................................................9 Income Tax Act ...................................................................................................................11 The Nuclear Liability Act ....................................................................................................12 Law about extraordinary occurrences in peacetime in the municipality and county council......................................................................................................................12 The Reformed Rescue Service Act ......................................................................................13 The Motor Traffic Damage Act ...........................................................................................14 Responsibilities for dams at hydroelectric power stations...................................................14

4

Administrative Procedure and Appeals................................................................................15

4.1

Elements of Proof ................................................................................................................16

4.2 4.2.1 4.2.2

Public Legal Aid and private Legal Expenses Insurance.....................................................17 Private Legal Expenses Insurance........................................................................................17 Public Legal Aid ..................................................................................................................17

5

Coordination or Cumulation ................................................................................................19

6

Discussion............................................................................................................................21

7

Heads and Amounts of Damages.........................................................................................21

7.1

Third party insurance ...........................................................................................................23

8

Empirics ...............................................................................................................................23

xx

INHOUDSOPGAVE

Bijlage I: How the Swedish Public Sector Works .................................................................................25 Bijlage II ................................................................................................................................................28

xxi

LIJST VAN AUTEURS Mr. Karin Ammerlaan Medewerkster van het Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht van de Universiteit van Tilburg. Mr. Michel Cannarsa Assistent verbonden aan de Université Jean Moulin Lyon 3. Dr. Isabelle Durant Medewerkster van het Centre des Droits des Obligations van de faculté des droits van de Université catholique de Louvain. Prof.Dr. Michael G. Faure, LL.M Hoogleraar internationaal en vergelijkend milieurecht aan de Universiteit Maastricht Prof.Mr. Ton Hartlief Hoogleraar privaatrecht aan de Universiteit Maastricht Mr. Fabien Lafay Assistent verbonden aan de Université Jean Moulin Lyon 3. Prof.Dr. Olivier Moréteau Hoogleraar-directeur van het Edouard Lambert Institute of Comparative Law of the Université Jean Moulin Lyon 3 en lid van de European Group on Tort Law. Prof.Dr. Ulrich Magnus Hoogleraar aan de Universiteit Hamburg en het Max Planck Institut für internationales und ausländisches Privatrecht te Hamburg. Hij is tevens lid van de European Group on Tort Law. Dr. Siv Nyquist Econoom verbonden aan de juridische faculteit van Umeå Universitet in Zweden. Dr. Erik Persson Jurist verbonden aan de juridische faculteit van Umeå Universitet in Zweden.

xxiii

HOOFDSTUK 1: INLEIDING 1 AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK Zoals bekend is in Nederland ter vergoeding van rampschade in 1998 de wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS) tot stand gekomen. De achtergrond van de WTS is duidelijk: noch in het aansprakelijkheidsrecht, noch op basis van een eigen verzekering krijgt een slachtoffer vergoeding van schade als gevolg van een ramp. Naar aanleiding van enkele (watersnood)rampen is in de negentiger jaren uitgebreid aandacht besteed aan de mogelijke financieringsmechanismen bij rampen. Verzekeraars beschouwden het aardbevings- en overstromingsrisico als onverzekerbaar en hadden destijds zelfs bindende besluiten waarbij het individuele verzekeraars verboden werd die risico’s te dekken. Na politieke druk werden de bindende besluiten opgeheven en werd door de verzekeraars, verenigd in het Verbond van Verzekeraars, en door de Rijksoverheid overleg gevoerd met het oog op een financiële regeling bij rampen. Dat overleg werd echter in april 1994 zonder resultaat beëindigd, zodat de Tweede Kamer een structurele oplossing noodzakelijk achtte. In eerste instantie ging daarbij de aandacht vooral uit naar de Franse oplossing. Frankrijk kent sinds 1982 een bijzondere regeling terzake van de vergoeding van schade als gevolg van natuurrampen, die in de kern bestaat in een verplichte premieopslag (van 12%) op de opstalverzekering. Een op die leest geschoeid voorstel heeft echter de eindstreep nooit gehaald vanwege kritiek van de Raad van State. De Raad van State acht financiering uit de algemene middelen juist de meest voor de hand liggende oplossing. Vervolgens kwam het Belgische voorbeeld in beeld. Nadat de regering het ‘Frans geïnspireerde’ voorstel had ingetrokken, heeft zij namelijk een nieuw voorstel met duidelijke trekken van de Belgische wettelijke regeling uit 1976 ingediend (het gaat hier over de Wet van 12 juli 1976 betreffende het herstel van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen). Het is uiteindelijk dit voorstel dat tot de WTS van 1998 heeft geleid. Inmiddels is op 9 april 2003 de Commissie Tegemoetkoming bij Rampen en Calamiteiten (CTRC) ingesteld onder meer met als doel te achterhalen wat de huidige schaderegelingen zijn, welke praktijk is ontstaan en aan te geven welke grenzen moeten worden getrokken. Het ligt in de rede dat de CTRC bij de uitvoering van haar taak, meer bepaald het uitbrengen van advies aan de minister over onder meer de private en publieke voorzieningen die na rampen zouden moeten worden getroffen, mede in het licht van bestaande voorzieningen, rekening zou houden met ontwikkelingen in het buitenland. De WTS is immers ook op een buitenlands voorbeeld, meer bepaald het Belgische, geïnspireerd. Bovendien werd in de jaren negentig naar aanleiding van de aardbeving bij Roermond in 1992 en de overstroming van de Maas in 1993 uitdrukkelijk naar het Franse voorbeeld gekeken om tot een oplossing te komen. Inmiddels is naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsnachtbrand te Volendam de actualiteit van de vergoedingsproblematiek alleen

1

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

maar groter geworden. Het ligt dan ook voor de hand dat in Nederland bij de verdere uitwerking van een regeling meer in detail wordt gekeken naar de regelingen in het buitenland waarbij uiteraard de taken van de verschillende financieringssystemen (private en collectieve verzekeringen, aansprakelijkheidsrecht en sociale zekerheid) in kaart dienen te worden gebracht. 2 DOEL VAN HET ONDERZOEK Doel van het onderzoek is dan ook om te inventariseren welke regelingen heden bestaan in België, Frankrijk, Duitsland en Zweden voor slachtoffers van rampen. De keuze voor deze landen was aangegeven door de opdracht, maar lag ook voor de hand aangezien in enkele van deze stelsels interessante oplossingen bestaan. Daarbij wordt niet alleen aandacht besteed aan bestaande oplossingen in het privaatrecht (aansprakelijkheidsregelingen en daarop geënte verzekeringsoplossingen), maar worden ook collectieve voorzieningen bestudeerd. Daarbij moet vooral worden gedacht aan collectieve fondsen en andere voorzieningen die door de overheid in het leven zijn geroepen om slachtoffers van rampen bij te staan. Belangrijk in dat kader is vooral om na te gaan wat de onderscheiden rol van private en publieke voorzieningen is en hoe de onderlinge afstemming tussen beide systemen is geregeld. 3 OPZET EN METHODE Gelet op de relatief korte tijd die voor het onderzoek beschikbaar was, is dit onderzoek via verschillende technieken uitgevoerd. In de eerste plaats is een questionnaire opgesteld in de Engelse taal, waarbij de relevante onderzoeksvragen in detail werden uitgewerkt. Deze questionnaire is vervolgens gezonden aan vier buitenlandse specialisten in de te onderzoeken landen (Frankrijk, België, Duitsland en Zweden). Zij hebben binnen een periode van zes weken een rapport dienen te redigeren met gedetailleerde antwoorden op de questionnaire. In deze questionnaire, die in bijlage 1 is opgenomen, zijn uiteraard niet alleen vragen aan bod gekomen over de kern van de juridische regeling van de financiële tegemoetkoming, doch ook over de praktijk. Zo wordt in de questionnaire onder meer ook de vraag gesteld naar de kosten van het geldende systeem en wordt eveneens gevraagd binnen welke termijn claims kunnen worden afgehandeld. Het voordeel van het werken met deze relatief gedetailleerde questionnaire is dat relevante vragen kunnen worden geformuleerd en dat bovendien ook een gestandaardiseerde beantwoording kan worden bereikt, hetgeen de rechtsvergelijkende exercitie eenvoudiger maakt. Parallel aan dit door de buitenlandse referenten uitgevoerde onderzoek is ook door het Nederlandse onderzoeksteam zelf onderzoek gedaan naar de situatie in Frankrijk, België, Duitsland en Zweden. Het leek van belang, ook om tijdwinst te kunnen boeken, door eigen deskresearch een algemene indruk te krijgen van de compensatiesystemen in het buitenland. Dit bood in de eerste plaats het voordeel dat de rapporteurs bij de redactie van het eindrapport reeds een goed inzicht hebben in de besproken stelsels en derhalve ook in staat waren om de financiering 2

FRANKRIJK

van de gevolgen van rampen in de juiste context te plaatsen. Ook kon zo de informatie in beeld komen die aanvullend kon worden gebruikt bij de nationale landenrapporten. In de derde plaats bood het eigen onderzoek natuurlijk ook het voordeel dat de onderzoekers in staat zijn om met meer kennis van zaken de nationale landenrapporten kritisch te bestuderen en waar mogelijk kunnen dan ook kritische vragen worden gesteld wanneer het eigen deskonderzoek afwijkt van de bevindingen van de nationale rapporteurs. Men bedenke echter dat dit eigen onderzoek slechts een inleidend en aanvullend karakter had. De werkelijk belangrijke informatie, onder meer over de praktijk van de uitkeringen en achterliggende redenen voor de regeling, werd aangeleverd door de buitenlandse rapporteurs. In een derde fase zijn de ontvangen landenrapporten kritisch bestudeerd en is de informatie die uit de landenrapporten werd verkregen, vergeleken met het eigen onderzoek. Dit heeft bij alle rapporteurs vanuit het buitenland aanleiding gegeven tot het stellen van aanvullende vragen tot verduidelijking, die ook systematisch werden beantwoord. In deze derde fase is ook de rechtsvergelijking uitgevoerd. Daarbij is een standaardisering gevolgd omdat de questionnaire systematisch werd gevolgd. Dit laat toe beredeneerde vergelijkingen te maken waarbij bijvoorbeeld kan worden nagegaan welk systeem al dan niet beter in staat is om in kwalitatief opzicht bepaalde beleidsdoelstellingen te realiseren, maar ook kwantitatieve vergelijkingen zijn meegenomen, bijvoorbeeld wat de hoogte en berekening van de uitkeringen betreft. In deze derde fase is ook de nadere analyse uitgevoerd. Daarin werd vanuit kritisch perspectief gekeken naar de aantrekkelijke kanten van buitenlandse systemen met het oog op de Nederlandse context. Dit laatste vereiste uiteraard een blik op de juridische dogmatiek, maar bijvoorbeeld ook op het rechtseconomisch perspectief. De rechtseconomische methode kan verklaren waarom in bepaalde gevallen veeleer met collectieve voorzieningen dan met privaatrechtelijke mechanismen wordt gewerkt. Juist om een kritisch reflectiekader te bieden ter beoordeling van de rechtsvergelijkende resultaten wordt in dit rapport, afgezien van een juridisch-dogmatische analyse, ook een kritisch rechtseconomisch oordeel geveld. 4 PARTICIPANTEN 4.1

Nederlands onderzoeksteam

De onderzoeksleiding was in handen van: - Prof.Dr. Michael G. Faure, LL.M - Prof.Mr. Ton Hartlief beiden zijn verbonden aan de faculteit der rechtsgeleerdheid van de Universiteit Maastricht. Ook werd onderzoeksmedewerking verleend, vooral wat betreft het deskresearch door: - Mr. Karin Ammerlaan zij is verbonden aan het Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht van de Universiteit van Tilburg. 3

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

4.2

Buitenlandse referenten

Frankrijk: - Prof.Dr. Olivier Moréteau - Mr. Michel Cannarsa - Mr. Fabien Lafay Professor Moréteau is hoogleraar-directeur van het Edouard Lambert Institute of Comparative Law of the Université Jean Moulin Lyon 3. De beide andere Franse respondenten zijn eveneens verbonden als assistent aan de Université Jean Moulin Lyon 3. Professor Moréteau is lid van de European Group on Tort Law. België: Dr. Isabelle Durant Dr. Durant is verbonden aan het Centre des Droits des Obligations van de faculté des droits van de Université catholique de Louvain. Duitsland: Prof.Dr. Ulrich Magnus Professor Magnus is verbonden aan de Universiteit Hamburg en het Max Planck Institut für internationales und ausländisches Privatrecht te Hamburg. Hij is tevens lid van de European Group on Tort Law. Zweden: - Dr. Siv Nyquist - Dr. Erik Persson Dr. Persson is als jurist en Dr. Niquist als econoom verbonden aan de juridische faculteit van Umeå Universitet in Zweden. 5 ONDERZOEKSKADER Dit onderzoek werd primair gefinancierd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en tevens uitgevoerd in het kader van het programma Aansprakelijkheid en verzekering van de Ius Commune Onderzoeksschool, waarin Faure en Hartlief participeren. Tevens kadert dit onderzoek in een NWO-gesubsidieerd onderzoeksproject ‘Compensation for damage – the shift from civil law to public funding and vice versa’, dat een samenwerkingsverband tussen de Universiteiten van Maastricht en Tilburg vormt. 6 OPBOUW RAPPORTAGE In dit rapport wordt na deze inleiding in hoofdstuk 2 het resultaat geboden van de eigen deskresearch. In dit hoofdstuk wordt globaal de financiële vergoeding naar rampen in Frankrijk, België, Duitsland en 4

FRANKRIJK

Zweden besproken. Hierin vindt men uiteraard geen gedetailleerde analyse of doorwrochten uitwerking van de systemen met verwijzingen naar literatuur en jurisprudentie. Bedoeling van dit tweede hoofdstuk was immers om als achtergronddocument te dienen voor de verdere vergelijkende analyse. De rechtsvergelijking vindt plaats in hoofdstuk 3. Zij is uiteraard in belangrijke mate gebaseerd op de rapporten die door de buitenlandse referenten zijn geredigeerd en deels aangevuld met de resultaten van de eigen deskresearch. Het hoofdstuk 4 biedt de analyse. Daarin wordt uitsluitend ingegaan op die elementen uit de buitenlandse regelingen die mogelijk ook voor Nederland van belang zijn. Ter afsluiting bevindt zich in bijlage 1 de questionnaire en in bijlagen 2 tot en met 5 de rapportages van de buitenlandse referenten. Het rapport van de Belgische referent werd in de Nederlandse taal geschreven; de andere rapporten in de Engelse. In bijlage 1 bevindt zich de questionnaire waarop de buitenlandse referenten hun onderzoek hebben gebaseerd. 7 LEESWIJZER Voor gedetailleerde en accurate informatie over de buitenlandse systemen kan men uiteraard het beste de rapporten van de buitenlandse referenten raadplegen, zoals deze in bijlagen 2 tot en met 5 zijn opgenomen. Wil men een vlug inzicht krijgen in de wijze waarop een slachtoffer van een ramp in de buitenlandse systemen vergoeding krijgt, dan kan men volstaan met lectuur van hoofdstuk 2. Dat hoofdstuk biedt echter slechts een oppervlakkiger inzicht en gaat uiteraard niet zo diep als de buitenlandse rapporten. De lezer die werkelijk in één oogopslag de kern van het buitenlandse systeem wil begrijpen, kan het beste naar de rechtsvergelijking in hoofdstuk 3 worden verwezen. In § 2 van hoofdstuk 3 bevindt zich ten aanzien van elk land een summiere beschrijving van de wijze waarop de vergoeding van slachtoffers is geregeld. De lezer die voornamelijk in de aanbevelingen is geïnteresseerd, kan worden verwezen naar hoofdstuk 4, waarin deze zijn opgenomen. De voornaamste aanbevelingen zijn ook puntsgewijs samengevat in § 8 van hoofdstuk 4. 8 DANKWOORD De onderzoekers zijn uiteraard de buitenlandse referenten dankbaar omdat zij binnen een bijzonder korte periode van zes weken uitstekend werk hebben geleverd door bruikbare en accurate informatie aan te leveren. Ook is dank verschuldigd aan de begeleidingscommissie bestaande uit: Ellen Kiersch, raadadviseur sector privaatrecht, Ministerie van Justitie; Euridice Stuger, juridisch medewerker VIP, Ministerie van BZK; Edwin Loermans, wetgevingsjurist BFO, Ministerie van BZK en Lars van de Braak, Ministerie van Financiën voor een aangename samenwerking en voor nuttige opmerkingen bij eerdere ontwerpen. Tenslotte gaat onze dank uit naar Marina Jodogne en Marjo Mullers voor redactioneel werk aan het rapport.

5

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Wetgeving jurisprudentie en literatuur werden bijgehouden tot 1 december 2003. Maastricht, 12 januari 2004 Michael Faure en Ton Hartlief

6

FRANKRIJK

HOOFDSTUK 2 FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING 1 FRANKRIJK 1.1

Rampen

Op grond van de beschikbare informatie hebben wij geen algemene (bestuursrechtelijke) definitie van een ramp in Frankrijk kunnen achterhalen. Ook het begrip ‘natuurramp’ wordt in de Franse wetgeving niet concreet gedefinieerd. Deze is wel meer bepaald opgesteld in het kader van een niet exhaustieve lijst van vormen van natuurrampen. 1.2

Sociale Zekerheid

1.2.1 Inleiding Vanaf 1925 werd de sociale zekerheid (Securité Sociale) vormgegeven. De grondslag vindt men in het solidariteitsbeginsel. Het stelsel bestaat uit verschillende schema’s, die van toepassing zijn op diverse groepen. Ten eerste kent men het régime géneral. Dit is het belangrijkste schema van verplichte verzekeringen en het is van toepassing op het grootste gedeelte van de werknemers, het percentage bedraagt ongeveer 70%. Het schema omvat de ziektekostenverzekering, de ongevallenverzekering, de ouderdoms/nabestaandenverzekering en de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Ook biedt dit onderdeel gezinsuitkeringen. Het tweede schema is van toepassing op werknemers binnen de agrarische sector, le régime agricole. Het biedt ongeveer dezelfde bescherming voor werknemers als binnen het régime general. Ten derde bestaan er voor specifieke beroepsgroepen gecreëerde onderdelen, zoals voor mijnwerkers, ambtenaren en spoorwegmedewerkers. De mate van bescherming voor werknemers verschilt per beroepsgroep. Tot slot bestaan er enkele schema’s die voor zelfstandige ondernemers gelden. Binnen dit schema wordt bescherming geboden voor de risico’s van ziekte, moederschap en ouderdom. Deze schema’s tezamen worden ook wel les régimes legaux genoemd.1 Daarnaast kent men een aantal voorzieningen die aanvullend op de sociale zekerheidsvoorzieningen bestaan, zoals aanvullende pensioenuitkeringen, aanvullende uitkeringen bij ziekte, aanvullende werkloosheidsuitkeringen en de sociale bijstand. De sociale bijstand maakt echter als zodanig geen onderdeel uit van de sociale zekerheid.

1

Zie voor meer informatie over de sociale zekerheid, D. Pieters, Introduction into the Social Security Law of the Member States of the European Community, tweede druk, Brussel: Maklu Uitgevers 1993, p. 77 e.v.

7

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

De wetgeving op de sociale zekerheid kwam in 1956 tot stand met de Code de la Securité Sociale. Daarnaast zijn de bepalingen in de Code du Travail en de Code de la Famille et de l’Aide Sociale van groot belang. De organisatie van de sociale zekerheid is opgedragen aan een aantal publiekrechtelijke uitvoerende instanties. Op nationaal niveau kent men de caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNATS), de caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CVNATVS) en de caisse nationale des allocations familiales (CNFAF). Deze drie instanties zijn weer onderverdeeld in regionale en locale instanties.2 Het stelsel der sociale zekerheid wordt gefinancierd door bijdragen van werknemers en werkgevers en verschillen per schema en per beroepsklasse. De bijdragen worden geïnd door de Unions pour le recouvement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (U.R.S.S.A.F). De bijdrage voor werkgevers bedraagt ongeveer 40% van het bruto loon van werknemers, de werkgevers dragen ongeveer 20% van het brutoloon af. Daarnaast vindt een algemene heffing op alle inkomens plaats, de contribution sociale généralisée. Van deze heffing worden voornamelijk de gezinsuitkeringen gefinancierd.3 1.2.2 Arbeidsongevallen en beroepsziekten Een slachtoffer van een arbeidsongeval heeft recht op vergoeding van zijn medische kosten en medische verzorging, waaronder de vergoeding van ziekenhuiskosten. Deze vergoeding wordt direct aan de medische dienstverleners betaald.4 Ingeval van tijdelijke arbeidsongeschiktheid heeft de werknemer vanaf dag twee recht op een dagelijkse uitkering, een indemnité journalière, totdat de werknemer is hersteld, overleden is, of consolidatie van het letsel heeft plaatsgevonden. In beginsel is de hoogte van de uitkering gesteld op de helft van het dagelijks loon van de werknemer. Vanaf dag 29 echter, heeft een werknemer recht op 2/3 van zijn gemiddeld dagelijks loon. De uitkering is gebonden aan een minimum en maximum hoogte. Ingeval van permanente arbeidsongeschiktheid, dat wil zeggen: vanaf het moment dat consolidatie van het letsel heeft plaatsgevonden, heeft de werknemer recht op een pensioenuitkering. De hoogte daarvan is berekend op basis van het loon over 12 maanden voordat het letsel heeft plaatsgevonden en de mate van arbeidsongeschiktheid. Om voor een pensioenuitkering in aanmerking te komen, dient een werknemer minimaal voor 10% arbeidsongeschikt te zijn verklaard.

2 3 4

Pieters, a.w., p. 79-80. Pieters, a.w., p. 94-95. Pieters, a.w., p. 85-88.

8

FRANKRIJK

1.2.3 Geneeskundige voorzieningen De medische zorg is voor ieder slachtoffer toegankelijk op grond van de Code de la Sécurité Sociale artikel L.380.1. De gezinsleden van een werknemer zijn meeverzekerd. De uitkeringen zijn gelimiteerd met name ten aanzien van de medische kosten en tijdelijk verlies van inkomsten. Het stelsel biedt echter geen volledige compensatie voor bijvoorbeeld dure operaties. De werknemer dient hiervoor een eigen bijdrage te betalen,die ook wel ‘le ticket moderateur’ wordt genoemd. Het gedrag van het slachtoffer speelt geen rol bij de vergoeding.5 Het stelsel biedt geen compensatie voor niet geldelijke verliezen. De sociale zekerheidsvergoedingen bieden een vangnet voor het aansprakelijkheidsrecht: Indien de veroorzaker van letsel niet aansprakelijk gesteld kan worden, zal de schade worden vergoed door de sociale zekerheid. Hoewel de vergoeding op basis van de sociale zekerheid gelimiteerd is, wordt wel onmiddellijk en automatisch vergoeding geboden. 1.3

Aansprakelijkheidsrecht

1.3.1 Inleiding In Frankrijk wordt het beeld van aansprakelijkheidsrecht bepaald door vormen van fout- en risicoaansprakelijkheid. De foutaansprakelijkheid kent drie vereisten, te weten de ‘faute, dommage en lieu causel’. In Art. 1382 van de Code Civil is de foutaansprakelijkheid wettelijk verankerd. De ‘faute’ kan worden vergeleken met het Nederlandse begrip fout in de zin van toerekenbare onrechtmatige daad. Er is zonder meer sprake van een ‘faute’ indien er een schending van een wettelijke plicht plaatsvindt. In Frankrijk kent men geen relativiteitsleer.6 Het Franse causaliteitsvereiste vangt op wat men in Nederland met betrekking tot de relativiteitsleer filtert. 1.3.2 Risicoaansprakelijkheid voor zaken Art. 1384 al. 1 Code Civil gaat uit van een risicoaansprakelijkheid voor de bewaarder van zaken en kent slechts een beperkt overmacht verweer. Er dient sprake te zijn van een ‘gedraging’ van de zaak. De aansprakelijkheid rust op de bewaarder, tenzij hij zich kan beroepen op een van buiten komende oorzaak (une cause étrangère). Het artikel is niet van toepassing ten aanzien van de aansprakelijkheid voor zaken die worden gebruikt in het kader van overheidsdiensten (services publiques). De administratieve rechter is in dat geval bevoegd. Dit is bijvoorbeeld het geval, wanneer de overheid in de hoedanigheid als wegbeheerder handelt. De rechter past dan mildere regels toe, die aansluiten bij art. 5 6

S. Carval, ‘The impact of social security law on tort law in France’, in U. Magnus (red), The Impact of Social Security Law on Tort Law, Wenen, Springer Verlag 2003, p. 75 e.v. De relativiteitsleer stelt dat de vraag naar de onrechtmatigheid van een gedraging altijd een relatieve vraag is. De onrechtmatige gedraging moet ten opzichte van een bepaald persoon onrechtmatig zijn.

9

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

1382 CC. Er is slechts sprake van aansprakelijkheid, indien de wegbeheerder niet kan aantonen dat hij de weg voldoende heeft onderhouden. 1.3.3 Risicoaansprakelijkheid voor instortende gebouwen Op grond van art. 1386 CC is de eigenaar van een gebouw aansprakelijk voor de instorting van een gebouw, wanneer de instorting het gevolg is van gebrekkig onderhoud door de eigenaar, of indien sprake is van een gebrek in de constructie. 1.3.4 Verhouding sociale zekerheid met het aansprakelijkheidsrecht Binnen de sociale zekerheid kan een slachtoffer vergoeding van inkomensschade krijgen. Ook wordt een hoog percentage aan medische kosten direct door de Caisse de Sécurité Sociale aan het slachtoffer betaald. De Caisse de Securité Sociale kan worden gesubrogeerd in de rechten van het slachtoffer. De sociale zekerheid biedt echter geen vervanging voor het aansprakelijkheidsrecht, het slachtoffer wordt dus niet in zijn gehele verlies gecompenseerd, met name niet voor de immateriële schade die wordt geleden. Er wordt echter een uitzondering gemaakt bij de vergoeding van arbeidsongevallen binnen werknemersverzekeringen en de uitkeringen op grond van de Badinterwet. De Badinterwet van 5 juli 19857 verschaft een no-fault compensatiesysteem voor slachtoffers van verkeersongevallen.8 Het stelsel wordt gefinancierd op grond van een verplichte verzekering voor autobestuurders.9 Indien een bestuurder niet verzekerd blijkt, wordt compensatie geboden op grond van een overheidsfonds voor verkeersongevallen, het Fonds de Garanties Automobiles. Onder de arbeidsongevallenwetgeving geniet de werkgever immuniteit voor aansprakelijkheid. Een werknemer kan een werkgever enkel op grond van een ‘faute inexcusable’ aansprakelijk stellen. 1.4

Overheidsaansprakelijkheid

1.4.1 Inleiding In Frankrijk kent men de figuur van bestuursrechtelijke overheidsaansprakelijkheid voor overheidslichamen en ambtenaren.10 De jurisdictie ligt bij de bestuursrechter, ofwel de Conseil d’Etat. De aansprakelijkheid van de overheid verschilt van de civiele aansprakelijkheid van art. 1382 Code Civil. De

7 8 9 10

En gewijzigd bij wet van 31 december 1991 Het regime is niet van toepassing op de bestuurder van het voertuig. Artikel 211-2 Code des assurances. Zie voor informatie over overheidsaansprakelijkheid voor ambtenaren S. Galand-Carval, ‘Liability for damage caused by others under French law, in J. Spier, Unification of Tort Law: Liability for Damage Caused by Others, Groot Britannië, Kluwer International 2003, p. 99-100. De overheid is ook aansprakelijk voor de persoonlijke fouten van ambtenaren, die niets met de publieke taakvervulling van doen hebben. Er dient enkel aangetoond te worden dat de persoonlijke fout in verband moet staan met de uitoefening van werkzaamheden. Het begrip ‘uitoefening van de werkzaamheden’dient volgens de rechtspraak ruim te worden geïnterpreteerd.

10

FRANKRIJK

overheid kan aansprakelijk worden gesteld op grond van de foutaansprakelijkheid en op grond van een no-fault aansprakelijkheid.11 1.4.2 Foutaansprakelijkheid De vereisten voor foutaansprakelijkheid bestaan uit onrechtmatig handelen, het bestaan van schade en het causaal verband tussen schade en onrechtmatig handelen. De schending moet het bestaan van een ‘faute de service’ opleveren; er dient een schending van een bestuursrechtelijke plicht te zijn in het kader van de legitieme uitoefening van een publieke taak. Bij deze schending van de publieke taak wordt het begrip ‘faute’ruim geïnterpreteerd. Indien een besluit wordt vernietigd, dient in geval van aansprakelijkheid zowel materiele als immateriële schade te worden vergoed. In sommige gevallen worden er zwaardere vereisten aan de ‘faute’ gesteld; het moet dan gaan om een ‘faute lourde’. Dit is met name het geval bij beleidsbeslissingen. 1.4.3 Foutloze aansprakelijkheid Van een foutloze aansprakelijkheid is sprake, indien men aansprakelijkheid op grond van het beginsel van gelijkheid voor publieke lasten kan aantonen. Deze vorm van aansprakelijkheid is te vergelijken met een rechtmatige overheidsdaad. Er dient sprake te zijn van het ontstaan van uitzonderlijke schade. Daarnaast dient een beperkte groep burgers te zijn getroffen. Tot slot dient sprake te zijn van een onevenredige schade die een groep burgers treft. N.B Op grond van de voor ons beschikbare informatie zijn geen gevallen bekend waarin de overheid aansprakelijkheid heeft erkend – of aansprakelijk is gesteld – voor rampen in Frankrijk.12 Wellicht heeft dit te maken met de actieve rol die de Franse overheid speelt bij de vergoeding van rampschade. In de hoedanigheid van herverzekeraar staat zij bijvoorbeeld ongelimiteerd garant voor schade uit o.a. natuurrampen en terrorisme.13 1.5

Wettelijke regelingen ter vergoeding van rampschade

1.5.1 Inleiding In Frankrijk is, evenals in België, door de overheid ten behoeve van verschillende groepen getroffenen een speciale regeling getroffen ter vergoeding van diverse vormen van rampschade. In deze paragraaf wordt ingegaan op regelingen ten behoeve van – buiten hun toedoen – HIV geïnfecteerde slachtoffers

11 12 13

Zie voor meer informatie M.A. de Latournerie, ‘The Law of France’, in: J. Bell en A.W. Bradley, Governmental liability, a comparative study, London: UKNCCL 1991, p. 200-227. Wellicht dat een uitzondering kan worden gezien in de verantwoordelijkheid die de Franse overheid nam ten aanzienvan de met HIV besmette hemofiliepatiënten betreft. Zie § 5.2. Zie § 5.

11

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

door bloedtransfusies, de vergoeding van zaakschade na natuurrampen, slachtoffers van terrorisme en asbestslachtoffers. 1.5.2 Le fonds d’indemnisation des transfusés et hémophiles par le VIH In Frankrijk ontstond in de jaren tachtig groot tumult toen bleek dat hemofiliepatiënten na een bloedtransfusie, besmet waren geraakt met het HIV-virus.14 De Franse overheid erkende dat er een ernstige fout was gemaakt en dat de overheid de consequenties van deze fout moest dragen. Met een wetsbepaling van 31 december 1991, Art. L3122-1/6 in de Code de la Santé Publique heeft de overheid een Fonds opgericht ten behoeve van de directe slachtoffers en nabestaanden .15 Het fonds gaat uit van een recht op integrale schadeloosstelling ten behoeve van slachtoffers die op Frans grondgebied met het virus besmet zijn geraakt. De wet voorziet in: a) een Fonds dat slachtoffers schadeloos stelt; b) de mogelijkheid voor een slachtoffer om de bloedbank op grond van art. 1147 CC aansprakelijk te stellen. Dit keuzerecht hadden slachtoffers aanvankelijk niet. Het EHRM Justitie besliste echter in een drietal zaken uit 1992, 1993 en 1995 (de zaken Bellet, Vallee en Engel) dat, ondanks het feit dat slachtoffers een uitkering van het Fonds hadden verkregen, hen niet de mogelijkheid om de bloedbank aansprakelijk te stellen – voor aanvullende schadevergoeding – mocht worden ontnomen.16 Het Hof achtte dit in strijd met een ‘fair trial’ op grond van art. 6 lid 1 EVRM. De Franse overheid diende een schadevergoeding aan de slachtoffers te betalen ten bedrage van 100.000F in de Bellet zaak, 200.0000F in de Vallee-zaak en 1 miljoen F in de Engel-zaak. Volgens het EHRM waren de slachtoffers terecht in de veronderstelling, dat civiele verhaalsmogelijkheden niet aan een aanspraak op vergoeding uit het schadefonds in de weg stonden. Indien een slachtoffer de bloedbank aansprakelijk kan stellen17 en het slachtoffer een integrale schadeloosstelling wordt toegekend, vervalt zijn recht op compensatie vanuit het Fonds. Het Fonds streeft ernaar, om slachtoffers binnen 3 maanden schadeloos te stellen. Ook de vergoeding van schade binnen het fonds is integraal vastgesteld; zowel voor materiele als immateriële schade18 wordt een vergoeding

14

15 16

17 18

Zie voor meer informatie M.D. Gmerk, Histoire du sida, debut et origine d’une pandemie actuelle, Plon 1989. Zie ook Y. Lambert Faivre, ‘L’indemnisation des victimes post-transfusionnelles du sida: hier, aujourd’hui et demain’, R.T.civ., 1993, p.1 e.v. Art. 47 van de wet nr. 91-1406. Zie ook de artikelen L3122-1/4 Code de la Santé Publique. (Bellet) Civ. 2e, 26 januari 1994, Gaz. Pal., 24-26 juli 1994, p. 3, EHRM 4 december 1995, D.1995.357; (Vallee), C.E., 15 oktober 1993, RFD adm., mei/juni 1994, p.553, EHRM 31 maart 1992; (Engel) Cass. Ass. Pleen. 6 juni 1997, d. 1998.255, 1997, nr. 263, EHRM 30 oktober 1998, 255, R.C.A. 1997 nr. 37. De bloedbank kan zich niet verweren door te stellen dat het onvoorzienbaar was dat het bloed besmet was. Er is al een aantal zaken gewezen, waarin aansprakelijkheid van de bloedbank vast kwam te staan. Bijvoorbeeld de vergoeding van schade door verlies aan levensverwachting.

12

FRANKRIJK

toegekend. ¾ van de schadevergoeding wordt uitgekeerd wanneer de HIV diagnose wordt vastgesteld en het resterende ¼ deel wordt uitgekeerd indien de ziekte AIDS zich openbaart. Sinds 1993 wordt het Fonds gefinancierd uit de algemene begrotingsmiddelen. Het Fonds is gesubrogeerd in de rechten van het slachtoffer. 1.5.3 Natuurrampen Natuurrampen waren vanwege verzekerbaarheidsproblemen19 altijd uitgesloten van de dekking op particuliere en bedrijfsverzekeringen. Naar aanleiding van een zeer zware overstroming van de Saone, in 1981, heeft is op 13 juli 1982 een wettelijke regeling ter vergoeding van schade door natuurrampen tot stand gekomen. De wetgeving is neergelegd in de artikelen 125-1/6 van de Code des Assurances. Met het creëren van de wet werden twee doelstellingen beoogd. De overheid wilde dat burgers preventiemaatregelen zouden treffen om schade door natuurrampen zo veel mogelijk te voorkomen en anderzijds wilde de overheid de schadeloosstelling van gedupeerden waarborgen. De vergoeding van schade vindt plaats op basis van een publiekprivaat samenwerkingsverband.20 Het vergoedingsmechanisme kenmerkt zich door een verplichte (en gegarandeerde) dekking van natuurgerelateerde risico’s (zoals overstromingen, het uit de oevers treden van rivieren, aardverschuivingen, stormvloed, aardbevingen en overvloedige sneeuwval) op de zaakschadeverzekeringen. De financiering van het vergoedingsmechanisme vindt plaats op basis van het beginsel van nationale solidariteit. Dit uit zich in het feit dat op alle zaakschadeverzekeringen per regio een uniforme additionele premie wordt geheven. Bovendien is voor het verklaren van een gebeurtenis als natuurramp een ministerieel besluit noodzakelijk. Voor alle Franse bedrijfspanden21/woonhuis-, inboedel- en autoverzekeringen is de dekking op grond van art. L 125-2 Code des Assurances verplicht gesteld. De premies en voorwaarden zijn door de overheid in de Code des Assurances op landelijk niveau vastgesteld. Er wordt een additionele premie gevraagd van 12% (dit percentage is vastgesteld op 1 september 1999).22 Voor wat betreft de preventie kan worden gewezen op de ‘Risk Exposure’ plannen (PPR). In de PPR worden gebieden weergegeven in geografische risicozones.23 Het is gemeenten bijvoorbeeld niet toegestaan om te bouwen in de zogenaamde ‘rode’, ofwel meest bedreigende, gevarenzones. Bovendien vergoedt het het Fonds de prévention des risques naturels majeurs de kosten die gemaakt dienen te 19

20 21

22 23

Het risico werd niet verzekerbaar geacht door de afwezigheid van betrouwbare statistische gegevens, cumulatieproblemen, en anti selectie. Zie voor meer informatie over de verzekerbaarheid van natuurrampen M. Faure en T. Hartlief, ‘Vergoeding van rampschade’ in: C.J. Muller en J.J. Stolker, Ramp en Recht, Beschouwingen over rampen en verantwoordelijkheden, Den Haag, Boom Juridische uitgevers 2001, p.151 e.v. Zie voor meer informatie over de totstandkoming van de wetgeving Lambert-Faivre, a.w., p. 17-19. Op bedrijfsschadeverzekeringen kan ook dekking worden verleend voor natuurgebonden risico;s. ‘Loss of gross profit’ de operationele kosten gedurende de een in de polis nader gespecificeerde periode kunnen door een verzekeraar worden gedekt. De percentages worden per jaar gefixeerd door het Bureau Central de Tarification. Zie Lambert-Faivre, a.w., p. 25. Men kent binnen de PPR’s een neutrale zone (geen risico) een blauwe zone (preventiemaatregelen noodzakelijk) en een rode zone (bedreigend).

13

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

worden bij bijvoorbeeld de verhuizing ter preventie van schade. Het Fonds wordt gefinancierd door een afdracht van 2,5% van de additionele premie.24 Het Landbouwfonds (Fonds Nationale des Calamités Agricoles) vergoedt op grond van art. L 442-1 Code des Assurances de agrarische zaakschade, die door verzekeraars als ‘onverzekerbaar’ wordt beschouwd. 1.5.3.1

Rol van de Caisse Central Réassurance

De overheid richtte in 1946 de Caisse Centrale Réassurance (CCR) op. De CCR is een door de staat beheerde herverzekeraar, die herverzekeringsdekking biedt voor particuliere verzekeraars. Er kan middels twee herverzekeringsvormen worden geopereerd door de verzekeraar: op basis van quota share; wat inhoudt dat de herverzekeraar de verzekeraar volgt in de schade en op basis van stop loss dekking, wat inhoudt dat de herverzekeraar enkel inspringt indien het jaarlijkse verlies van verzekeraars een bedrag overschrijdt. Ook al kennen de herverzekeringsovereenkomsten een bepaalde limiet, de overheid staat ongelimiteerd garant.25 1.5.3.2

Afwikkeling van de schade na een natuurramp

Slechts door een ministerieel besluit kan een gebeurtenis als natuurramp worden gekwalificeerd. Er is sprake van een natuurramp in de zin van de wet, indien de gebeurtenis voldoet aan twee criteria. Het moet ten eerste gaan om een abnormale intensiteit van de gebeurtenis. Ten tweede dient de gebeurtenis onverzekerbaar te zijn.26 Na het vrijgeven van een technisch rapport en een publicatie van de overheid in het Staatsblad wordt door verzekeraars met het proces van schadeloosstelling begonnen.27 Verzekerden dienen binnen tien dagen een claim bij de verzekeraar in te dienen. De doelstelling van de wet is om gedupeerden binnen drie maanden hun schade te vergoeden. De schade dient in causaal verband te staan met de natuurramp; enkel de directe scahde wordt vergoed. Het eigen risico voor particuliere verzekerden bedraagt 2.500 FF (€ 381,12), voor bedrijven is dit gesteld op 7.500 FF (€ 1.143,37). Er wordt door de verzekeraar niet uitgekeerd voor: - personenschade;28

24 25 26 27

28

Zie Lambert-Faivre, a.w., p.23. Zie voor meer informatie over de werkwijze van de CCR . Lambert-Faivre, a.w., p. 20-21. Franse verzekeraars hebben via hun rampenfondsen de volgende bedragen – in francs – uitgekeerd: oktober 1988: overvloedige regenval in Nimes 1.9 miljard jan/maart 1990, overstromingen moitie nord, 1.5 miljard, sep. 1992: overvloedige regenval Vaison la Romaine 1.6 miljard, dec/jan/feb 1994: overstromingen Noord en Oost, 1.7 miljard, februari 1995: overstromingen noord, oost en west van Frankrijk 2,6 miljard, juli 1996: aardbeving Annecy 0.4 miljard, december 1996: overstromingen zuid oost van Frankrijk 0.5 miljard, november 1999: inondations Grand Sud 1.9 miljard. In totaal komt dit neer op 12.1 miljard francs. Zie voor een schematisch overzicht de bijlagen. Lambert-Faivre pleit voor een vergoedingsregeling voor slachtoffers van natuurrampen. Zij meent dat dit een lacune is binnen de huidige wetgeving, zeker gezien het aantal slachtoffers van eerdere natuurrampen. In 1992 kwamen als gevolg van een overstroming in het zuidoosten van Frankrijk 46 mensen om. Zie Lambert-Faivre, a.w., p. 28-29 en 30.

14

FRANKRIJK

- oogstschade, teeltschade, bodemschade, schade aan buiten de stal staande veestapels, luchtvaartuigen, schepen, op de oevers/aan een meer levende dieren en transportvoertuigen. (zie art. L125-7 van de Code des Assurances); - landbouwschade; - de door een verzekeraar zelf opgestelde uitsluitingen. Deze uitsluitingen dienen goedgekeurd te zijn door het Bureau Central Tarification; 1.5.4 Terrorisme 1.5.4.1

Zaakschade

De vergoeding van zaakschade als gevolg van terrorisme is in beginsel vergelijkbaar met het vergoedingenstelsel voor schade na natuurrampen.29 Bij wetgeving van 9 september 1986 werd voor zaakschadeverzekeringen bepaald dat verzekeraars het risico van terroristische aanslagen – die op nationaal grondgebied plaatsvonden – niet mogen uitsluiten, en dat het risico niet onder andere voorwaarden dan die van de reguliere verzekeringspolis mag worden opgenomen.30 De verplicht gestelde dekking geldt enkel voor brand of explosieschade door aanslagen.31 Er wordt voor particuliere woningen, agrarische risico’s en bedrijfsrisico’s een additionele premie berekend van 1,7% van de totale netto premie. Voor industriele risico’s wordt een additionele premie van 6% van de totale netto premie berekend. Na de aanslagen van 11 september ondervonden ook Franse verzekeraars problemen met betrekking tot de dekking van het terrorismerisico.32 De problemen ontstonden voornamelijk binnen de bedrijfsschadeverzekeringen en gebouwenverzekeringen van grote industriële ondernemingen. Veel Franse ondernemingen dreigden per 1 januari 2002 zonder dekking komen te zitten, omdat verzekeraars de contracten wilden opzeggen.33 1.5.4.2

Pool Gareat

De Franse verzekeringspool Gestion de l’Assurance et de la Réassurance des Risques Attentats (Gareat) is in januari 2002 door verzekeraars, herverzekeraars en het Caisse Centrale Réassurance 29 30

31 32

33

Zie voor meer informatie Y. Lambert Faivre, a.w., p.251-253. Zie art. R 126-2 Code des Assurances: «les contrats d’assurance de biens ne peuvent exclure la garantie de l’assureur pour les dommages résultant d’actes de terrorisme ou d’attentats commis sur le territoire national. Toute clause contraire est réputée non écrite». Deze afspraak werd aanvankelijk vastgelegd in een convenant van 1 maart 1983 en later expliciet van toepassing verklaard in art. 93 van de wet van 7 januari 1983. Verzekeraars beseften niet eerder dat het terrorismerisico voor zo’n schadeomvang kon zorgen als op 11 september. Zij herbezonnen zich daarom op de inschatting van het risico en kwamen wereldwijd tot de conclusie dat het risico als ‘niet verzekerbaar’ moest worden gezien. De terugtrekkende herverzekeraars speelden hierbij een grote rol. Zie voor meer globale informatie over de verzekerbaarheid van het terrorismerisico na 11 september P.M. Liedtke en C. Courbage (red), Insurance and September 11, One Year Later, Geneve, Geneva Association 2002. Zie voor meer informatie over de impact van 11 september 2001 op de Franse verzekeringindustrie D. Kessler en J.M. Lamère, ‘The Financial Impact of September 11 on the French Insurance Market’, in: P. M. Liedtke en C. Courbage, a.w., p.56-62 en 64-65. Zie met name p. 61. De Franse overheid verleende ten behoeve van de luchtvaartsector garanties om de dekking van molestrisico’s te waarborgen, zie Kessler en Lamere, t.a.p., p. 63.

15

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

opgericht, om de verzekeringsproblemen op het gebied van bedrijfsverzekeringen op te lossen. Gareat betreft derhalve een publiek-privaat samenwerkingsverband. Gareat biedt herverzekeringsdekking voor de zaakschadeverzekeringen en bedrijfsschadeverzekeringen met een verzekerde waarde van € 6 miljoen.34 Verzekeraars van het Franse Verbond (FFSA) dienen verplicht te participeren, indien zij dergelijke grote ondernemingen wensen te verzekeren. Gareat verzekert enkel in Frankrijk gelegen risico’s. De pool is opgebouwd uit vier lagen met een totale capaciteit aan herverzekering van € 1,5 miljard. In laag 1 bieden verzekeraars dekking voor € 250 miljoen, in laag 2 brengen herverzekeraars (en verzekeraars op facultatieve wijze) een capaciteit in van € 750 miljoen.35 In laag 3 kan bij schaden groter dan € 1 miljard de CCR een renteloze lening verschaffen van maximaal € 500 miljoen. Mocht de schade het bedrag van € 1.5 miljard overschrijden, dan staat in laag 4 staat de overheid in ongelimiteerd garant.36 Middels wetgeving werd bepaald dat ingeval een grootschalige terroristische aanval plaatsvindt, dekking kan worden geboden voor 20% van de verzekerde som, met een minimum van € 20 miljoen.37 1.5.4.3

Fonds de Garantie

Bij wet van 9 september 1986 werd door de overheid met de artikelen L 422-1/3 Code des Assurances een recht voor slachtoffers op de vergoeding van personenschade als gevolg van terrorisme vastgelegd.38 Hiertoe is een schadefonds opgericht, dat dezelfde werkwijze kent als het Fonds de Garantie Automobile. Het Fonds biedt een integrale schadeloosstelling aan de slachtoffers ter vergoeding van personenschade.39 Er vindt binnen snelle termijn vergoeding plaats (gemiddeld genomen binnen een jaar), ongeacht of een slachtoffer de Franse nationaliteit bezit.40 Indien zich een aanslag heeft voorgedaan, moet er zijn voldaan aan de vereisten voor ‘een aanslag’ in de zin van art. 706-16s. (Code Pénale): «des infractions en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’ intimidation ou la terreur». Desgewenst kan de civiele rechter oordelen of er een aanslag is gepleegd in de zin van de wet. Voor de procedure wordt verwezen naar art. R422-6/9 (Code des

34 35 36 37 38 39 40

Dat wil zeggen de zaakschadeverzekeringen en de bedrijfsschadeverzekeringen van objecten met een verzekerde waarde vanaf € 6 miljoen. De premie is gebaseerd op de herverzekeringspremie van natuurramprisico’s. Kessler en Lamere, t.a.p., p. 65. Kessler en Lamere, t.a.p., p. 66. Zie voor meer informatie over het fonds . In 2002 heeft het Fonds in totaal € 180 miljoen uitgegeven ten behoeve van slachtoffers. Het Fonds de Garantie keert uit voor zowel materiele als immateriële personenschade. Zie voor meer informatie over het Fonds Lambert-Faivre, a.w., p. 253-260. Er hoeft, behoudens uitzonderingen voor minder ernstige misdrijven, niet te worden vastgesteld of een dader draagkrachtig genoeg is om de schade te vergoeden. Het Fonds wordt gesubrogeerd in de rechten van het slachtoffer.

16

FRANKRIJK

Assurances.) Het slachtoffer heeft een keuzerecht, het kan – in plaats van een uitkering uit het Fonds – ook de dader aansprakelijk stellen binnen het strafproces. Het Fonds de Garantie wordt gefinancierd door de geheven premies op de zaakschadeverzekeringen. In 1990 werd het Fonds ook van toepassing verklaard op slachtoffers van geweldsmisdrijven. 1.5.5 Asbestslachtoffers Vergoeding van schade als gevolg van beroepsziekten vond in beginsel niet op basis van werkgeversaansprakelijkheid plaats, maar middels (medische) voorzieningen en uitkeringen binnen de sociale zekerheid. Het Fonds voor Beroepsziekten vergoedt de getroffen werknemer op basis van een forfaitaire uitkering. Een werknemer kon zijn werkgever in beginsel slechts op een beperkt aantal gronden aansprakelijk stellen. Echter op 28 februari 2002 deed het Franse Hof van Cassatie een belangrijke uitspraak over de ‘faute inexcusable’ van de werkgever. De werknemer leed aan een aan asbest gelieerde ziekte en stelde de werkgever aansprakelijk voor zijn gezondheidsschade.41 Het Franse Hof van Cassatie gaf een nieuwe interpretatie aan het begrip ‘faute inexcusable’ en besliste dat sprake is van werkgeversaansprakelijkheid, indien een werkgever onvoldoende maatregelen heeft getroffen om een werknemer een veilige en gezonde werkplek te bieden. De uitspraak biedt een precedent voor veel werknemers die integrale schadeloosstelling trachten te krijgen. In de literatuur wordt kritiek geleverd op de uitspraak; men vindt dat de rechter op de plaats van de wetgever is gaan zitten.42 1.5.6 Assurance des Accidents de la vie (la GAV) De – niet verplichte – verzekering tegen de ‘accidents de la vie’ is relatief nieuw (alhoewel het concept al sinds de jaren ’70 bestaat) en is nog niet wijd verspreid in Frankrijk.43 Toch dient over deze verzekeringsvorm in dit kader informatie te worden gegeven, aangezien deze GAV wellicht van belang kan zijn ter vergoeding van rampschade.44 De verzekering kan per persoon een schadeloosstelling bieden van maximaal € 1 miljoen voor personenschade. Dit is echter verschillend, omdat iedere verzekeraar een andere formule aanbiedt. In het algemeen kan de verzekering worden gezien als een aanvullende verzekering op de in Frankrijk verplicht gestelde ziektekostenverzekering. De GAV biedt dekking tegen ‘huis/tuin en keuken risico’s’, risico’s bij sport en spel, medische ongelukken en voor grotere risico’s zoals aanslagen, straatgeweld

41 42 43 44

Een dergelijke uitspraak deed het Hof ook al in een zaak uit 1999. Zie P. Brun, ‘France’, in H. Koziol en B.C. Steiniger, European Tort Law 2002, Wenen: Springer Verlag 2002, p. 203-204. Zie Brun, t.a.p., p. 204, nt. 87. O.a. verzekeraars AGF, Axa, Aviva Abeille, Continent Assurances Generai France Groupama/GAN, MACSF, NMA en enkele bancaire verzekeraars bieden de GAV aan. .

17

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

of natuurrampen. De GAV is niet van toepassing op de vergoeding van schade door verkeersongevallen, daarvoor biedt de verplichte WAM verzekering nog altijd dekking. De premies variëren van € 14 tot € 25 per verzekerde per maand. Niet bekend is ten eerste hoeveel mensen er momenteel gebruik maken van de GAV. Ten tweede lijkt de Franse overheid nog geen plannen te hebben om deze verzekering verplicht te stellen. Het zou wellicht nuttig zijn, om een studie te maken over in hoeverre deze verzekering daadwerkelijk een efficiënte en goede methode vormt om de beschreven risico’s te verzekeren. Er is wel een studie uitgevoerd door Emmanuel Prusker over de markt en marketing van het verzekeringsproduct.45 Tot nu is de GAV niet beoordeeld in de literatuur of door de Franse consumentenbond. 1.6

Case studies

1.6.1 Explosie Grande Paroisse Toulouse 1.6.1.1

Impact en eerste maatregelen

Op 21 september 2001 vond een explosie plaats van 100 ton ammonium nitraat in de petrochemische fabriek Grande Paroisse AZF, van een filiaal van de Total FinaElf groep (TFE). Er kwamen 30 mensen om en 10000 mensen raakten gewond, waarvan er 34 ernstig aan toe waren. Onder de gewonden bevonden zich 3378 werknemers van de Grande Paroisse fabriek. De fabriek bevond zich slechts op 5 kilometer afstand van het stadscentrum van Toulouse. De impact van de ramp was te merken in een straal van 6 kilometer. 30000 woningen raakten beschadigd, evenals honderden openbare bouwwerken en infrastructurele voorzieningen. De totale schadeomvang werd ruw geschat tussen € 1,8 en € 2,3 miljard. TFE erkende aansprakelijkheid voor het ongeval, hetgeen betekende dat de verzekeraars van de onderneming voor afwikkeling van schade van derden zorg hadden te dragen.46 TFE beschikte over een pakket aan verzekeringen, een uitgebreide eigen zaakschadeverzekering en een aansprakelijkheidsverzekering tot een verzekerde som van € 806 miljoen.47 TFE stond garant voor schade die de verzekerde som overschreed. Verzekeraars van gedupeerden keerden direct uit en haalden regres bij verzekeraars van TFE. 1.6.1.2

Afwikkeling

Op 10 oktober 2001 werd een bijstandsteam opgericht dat bestond uit rechters, advocaten, politici uit de omgeving, verzekeraars (FFSA en GEMA) en TFE. Bij de schadeafwikkeling had men drie doel-

45

46

47

De studie is onder achttien verzekeraars verricht en in april 2003 gepubliceerd. Men kan de studie verkrijgen tegen betaling van € 1350,-.. De zaak zou er anders hebben uitgezien, indien de explosie was veroorzaakt door een terroristische aanslag. De exploitant van de fabriek zou dan een beroep kunnen doen op de overmachtverweren binnen art. 1384 Code Civil en derhalve onder aansprakelijkheid kunnen uitkomen. Zie het rapport van de Fédération Française des Sociétés d’assurances, ‘Un an après la catastrophe de Toulouse’ van 13 september 2003 .

18

FRANKRIJK

stellingen: schadeloosstelling van de slachtoffers, goede informatieverdeling naar de slachtoffers toe en het verlenen van psychische bijstand. Er werden speciale teams opgezet om compensatie efficiënt af te wikkelen. Er was sprake van direct contact tussen overheidsinstellingen, TFE en slachtofferorganisaties. TFE richtte een noodfonds op van € 20 miljoen, ter vergoeding van eerste hulp kosten. Ook werden voorzieningen van een meer facilitair karakter getroffen. Het Rode Kruis nam actief deel aan de hulpverlening vlak na de ramp. Door het Rode Kruis werd medische eerste hulp verleend aan ernstig gewonden. Voor nabestaanden werd een team opgericht voor de verlening van psychosociale hulp. Het akkoord ‘Convention pour l’indemnisation des victimes de l’explosion’ kwam tot stand op 25 september 2001.48 Het akkoord hield een versimpelde en snelle procedure in ter afwikkeling van zaak, bedrijfs- en personenschade. Met betrekking tot personenschade werden slachtoffers door hun eigen verzekeraar en de Caisse Primaire d’Assurance Maladie vergoed. Gewonden kregen zonder de eis van een contra expertise hun ziektekosten vergoed tot een maximum van € 45.735,-. Op basis van Verordening 7 van de Conventie van 8 juli 2003 kende het Hof volgens tabellen een aanvullende vergoeding toe voor de slachtoffers. Voor de vergoeding van personenschade werd door TFE: € 29,5 miljoen uitgetrokken. Voor de vergoeding van materiele schade werd een bedrag van € 1,35 miljard uitgekeerd door TFE. Aan bedrijven werd een totaal bedrag van € 535 miljoen beschikbaar gesteld, voor woningen was dit bedrag € 424 miljoen. 1.6.1.3

Werknemers

De zaakschade van de werknemers van AZF werd vergoed door de verzekeraar van AZF, op grond van ‘R.C. Exploitation’. Voor personenschade waren de werknemers in beginsel aangewezen op de wetgeving bij arbeidsongevallen, die uitgaat van een voorlopige uitkering (forfaitaire) Werknemers hebben geprobeerd TFE aansprakelijk te stellen op grond van een ‘faute inexcusable’.49 Het is niet bekend hoe het proces is verlopen. 1.6.1.4

Slachtoffers van buiten de Grande Paroisse

In de eerste plaats werd door AZF zelf voor slachtoffers het eerder genoemde noodfonds opgericht. Het fonds werd beheerd door het Rode Kruis en diende voor de dekking van kosten van vlak na de ramp getroffen maatregelen en voorzieningen. Ten tweede kwamen verzekeraars en TFE tot een akkoord betreffende de schadeloosstelling. TFE verklaarde geheel verantwoordelijk te zijn voor het on-

48

49

Zie de publicatie van de Fédération Française des Sociétés d’assurances, ‘Un an après la catastrophe de Toulouse’, p. 7. Er werd een aanvullend akkoord door FFSA en TFE gesloten op 25 oktober 2001. Dit akkoord gaf regels over de contra-expertise bij schadegevallen. Zie FFSA rapport, t.a.p., p. 8. . Ook al is men niet tot strafrechtelijke vervolging gekomen. De ‘faute inexusable’ is door werkgevers te verzekeren binnen de aansprakelijkheidsverzekering.

19

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

geval. De schade aan de inboedel kon door de slachtoffers bij de eigen first party verzekeraars worden ingediend. Voor de vergoeding van personenschade werd de hoogte van de vergoedingen vastgesteld op basis van de normen die het Cour d’Appel de Toulouse had vastgesteld. 1.6.1.5

Bedrijven

1600 externe bedrijven raakten beschadigd, honderden werknemers raakten gewond. Voor bedrijven die zeer ernstig getroffen waren, werden fiscaal gunstige maatregelen getroffen door de overheid. Om de economie te stimuleren werd een budget van € 3,45 miljoen euro beschikbaar gesteld door de Staat. Er werd € 1.6 miljoen beschikbaar gesteld voor een Fonds ter bescherming van bedrijven en € 1.9 miljoen voor een Fonds, dat werd aangewend om de economie te stimuleren. 1.6.1.6

Balans Schadeafwikkeling Toulouse

Tot september 2002 zijn 68.000 van de 74.000 dossiers voor materiele schade behandeld.50 Volgens het rapport van de Commissie Loos heeft geen efficiëntere en snellere schadeafwikkeling plaatsgevonden dan dat op grond van de schadeafwikkeling bij een ‘normaal’ ongeval zou gebeuren. De onderzoekscommissie vindt, dat, hoewel er 68.000 dossiers behandeld zijn, de afwikkeling daarvan sneller had kunnen verlopen. - De commissie pleit voor een apart juridisch kader waarbinnen industriële rampen – ongevallen – kunnen worden afgewikkeld. Zij acht het vergoedingskader voor natuurrampen niet van toepassing, vanwege te grote verschillen in de aard van de gebeurtenis: ‘Ce régime ne parait pas transponable en l’état aux catastophes exceptionnelles d’orginine industrielle qui rélevent d’une problemematique différente’;51 - Zij wil de vergoedingstermijn stellen op maximaal 3 maanden.52 De commissie acht het verstandig om enkel de schadegevallen die boven een drempel van 10.000 FF (€ 1.524,49) liggen, te onderwerpen aan een onderzoek/verzekeringsexpertise. - De commissie wil een van overheidswege ingesteld schadefonds oprichten voor de slachtoffers van industriële rampen.53

50

51 52 53

Rapport van de commissie Loos, rapporteur: J.Y. le Déaut, ‘Au nom de la commisson d’enquete sur la sûreté des installations industrielles et des centres de recherche et sur la protection des personnes et de l'environnement en cas l'accident industriel majeur’ Rapport van 29 januari 2002,p. 131 e.v. . Rapport commissie Loos, t.a.p., p. 133. Rapport commissie Loos,t.a.p., p. 134. Rapport commissie Loos, t.a.p., p. 135.

20

FRANKRIJK

- De commissie wil de solvabiliteit van de exploitant verhogen. Daartoe zou een verzekeringssysteem ontwikkeld moeten worden voor industriële risico’s, ook ten aanzien van de schade van derden. Op 31 juli 2003 werd een wet aangenomen, waarin in hoofdstuk IV bepalingen zijn opgenomen over de schadeloosstelling van slachtoffers van industriële rampen.54 Titel II van de Code des Assurances zal worden aangevuld met een hoofdstuk VIII, waarin wordt opgenomen dat ook dekking moet worden verleend bij een industriële catastrofe binnen o.a. de woonhuisverzekeringen, autoverzekeringen en de ziektekostenverzekeringen. Ingeval een slachtoffer niet verzekerd is, vergoedt het Fonds de Garantie (zoals is ingesteld bij art. L421-1 Code des Assurances) de schade aan het slachtoffer.

54

Wet nr. 2003-699 van 30 juli 2003 betreffende de preventie van technologische en natuurlijke risico’s en het herstel van schade. Zie .

21

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Uiteraard blijven ook na deze casus nog enkele vragen onbeantwoord: - Hoe verliep de precieze afwikkeling van personenschade? Op grond van het sociale zekerheidsregime kunnen slachtoffers/of rechthebbenden voor (hun) personenschade geen beroep doen op de ziektekostenverzekeraar. De vergoeding is snel, maar biedt enkel forfaitaire bedragen, er is geen sprake van integrale schadeloosstelling. De uitvoerende organisaties van sociale zekerheid hebben hun regresrechten uitgeoefend tegenover de verzekeraar van TFA. Heeft er regres voor de verzekeraars van de gedupeerde slachtoffers voor personenschade plaats gevonden? -

Hebben de slachtoffers voldoende compensatie voor hun schade ontvangen?

-

Voor welke schade hebben slachtoffers op grond van art. L124-3 Code des assurances/art. 1166 Code Civil een directe actie op de verzekeraar genomen?

-

Is over de aansprakelijkheid van TFE door de civiele rechter beslist?

Op grond van art. 1384 al. 1 Code Civil (la responsabilité du fait des choses) is de exploitant aansprakelijk voor schade die ontstaat in de nabije omgeving. De exploitant van de fabriek heeft een zorgplicht ten aanzien van de installaties in de fabriek. Slachtoffers hebben getracht de directeur van TFE (Terry Desmarest) aan te klagen voor aansprakelijkheid voor lichamelijk letsel. De zelfontbranding van 300 ton ammoniumnitraat vond plaats in een opslagloods. Dat werd bewaard onder slechte en verouderde omstandigheden. Wanneer de ammoniumnitraten in contact komen met vocht of een organisch product kunnen ze beginnen gisten met een uiteindelijke ontploffing tot gevolg. Dat wisten de experts. De vraag is of de verantwoordelijken van Total Fina Elf ook hiervan op de hoogte waren.

1.6.2 Concorde Luchtvaartongeval Op 25 juli 2000 crashte een Air France Concorde bij het opstijgen vanaf de Parijse luchthaven. 113 mensen kwamen om het leven, waaronder zich 97 Duitse passagiers bevonden. Het vliegtuig was verzekerd voor $ 30 miljoen (ongeveer € 24 miljoen), voornamelijk door verzekeraar Lloyd’s. De verzekerde schade werd geschat op $ 2.4 miljoen (ongeveer € 1,9 miljoen) per passagier. De schadeomvang bedroeg ongeveer $ 250 tot 350 miljoen (ongeveer € 198 miljoen). De Concorde was voor 50% verzekerd door een pool van verzekeraars, de Réunion Aérienne. Het verzekeringsverband bestaat uit de verzekeraars GGNU, Abeille, Generali France, Groupama-GAN Mutuelles du Mans Assurances (MMA). Verzekeraar AGF nam deel voor 30% en Axa voor 20%. Vlak na de ramp hebben de Duitse nabestaanden een voorlopige uitkering van 42.000 DM gekregen. Reunion Arienne bereikte in april na 10 maanden een akkoord met de slachtoffers van in totaal 700 miljoen FF.55 Air France zelf wil verhaal nemen op Continental Air. Zij stelt dat er een metalen plaat van een luchtvaartuig van Continental Air in de motor van de Concorde is gekomen, waardoor het

55

De nabestaanden van drie slachtoffers hebben zeven bedrijven voor het Amerikaanse gerechtshof wegens nalatigheid aansprakelijk gesteld. Onder de bedrijven bevinden zich Continental Airlines en Air France.

22

FRANKRIJK

vliegtuig vlam vatte en neerstortte. Volgens het luchtvervoerrecht is een vliegtuigmaatschappij aansprakelijk voor de schade, wanneer onderdelen van het vliegtuig loslaten. 1.6.3 Mont BlancTunnel Op 24 maart 1999 vatte een Volvo Truck vlam in de 11,6 km lange Mont Blanc tunnel. Er kwamen 39 mensen om. De personenschade bedroeg € 4 miljoen, de materiele schade bedroeg ongeveer € 460 miljoen. Op grond van art. 211-8 van de Badinterwet56 kwam de afwikkeling van de schade voornamelijk op de rekening van de verzekeraar van de aansprakelijk gestelde vrachtwagen. De verzekeraars dienden te zorgen voor compensatie voor: persoonlijk leed, inkomstenverlies, medische kosten en verzorgingskosten, compensatie voor nabestaanden, de materiele schade aan auto’s, tunnels en goederen. Tot slot diende door de verzekeraars de gederfde bedrijfsschade van derden vergoed worden. 1.7

Conclusie

Frankrijk kent een aantal bijzondere regelingen voor specifieke groepen slachtoffers. In Frankrijk wordt de grondslag voor vergoeding gezocht in het solidariteitsbeginsel. Dit concretiseert zich in het feit dat zowel goede als slechte risico’s premie dienen te betalen bij de verzekering van natuurrampenrisico’s als voor het terrorismerisico. Frankrijk kent ten eerste, in tegenstelling tot veel andere Europese landere landen, een wettelijk compensatiemechanisme van een door de overheid verplicht gestelde dekking op de private zaakschadeverzekeringen, waarbij verzekeraars ongelimiteerde herverzekering kunnen verkrijgen bij de van overheidswege opgerichte CCR. Bovendien ligt het accent van de wettelijke regeling sterk op de preventie ter voorkoming van schade door een natuurramp. Ten tweede zijn er wettelijke regelingen getroffen voor de vergoeding van terreurschade. Dit gebeurt enerzijds middels een verplicht gestelde dekking van het risico op de private verzekering (voor zaakschade) verplicht stelt en anderzijds vindt vergoeding van personenschade plaats op basis van een schadefonds. Het is opvallend is dat het Fonds de Garantie voor slachtoffers van terrorisme wordt gefinancierd op basis van een afdracht in de additionele premie op de zaakschadeverzekeringen. Bovendien heeft de overheid op 30 juli 2003 wetgeving opgesteld (naar aanleiding van de explosie in de Grande Paroisse fabriek) om slachtoffers van technologische/industriële rampen in hun schade te vergoeden, in beginsel op basis van hun verzekeringscontract, met het Fonds de Garantie als vangnetregeling.

56

Zie § 1.3.4.

23

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

De overheid lijkt zeer betrokken bij de vergoeding van rampschade, getuige de belangrijke rol die zij speelt als herverzekeraar en als wetgever, om vergoeding van schade wettelijk te garanderen. Zij lijkt er echter voorstander van, om private verzekeraars een belangrijke rol te laten spelen in de vergoeding van rampschade.

24

FRANKRIJK

BIJLAGEN Bijlage I: Caisse Centrale Reassurance en schadevoorvallen in miljoenen euro Jaar van gebeurtenis 1983 1987 1988 1990 1989-2000 1992 1993 1993-1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1998 1999 1999 1999 2000 2001 2001 2002* 2002*

Type natuurramp storm/overstroming(1) storm oktober(1) overstromingen Nimes overstroming februari verzakking(2) overstroming Vaison overstroming sep/okt overstroming dec/jan overstroming Nice overstroming jan/feb cycloon Antillen/orkaan Carribeans(3) aardbeving Amnecy overstroming december overstroming Normandy overstroming Pas de Calais overstroming november storm Lothar en Martin(3) orkaan Jose en Lenny overstroming Bretagne overstroming April overstromingen cycloon Dina overstroming september

Geschatte kosten 534 M € 107 M € 290 M € 183 M € 3200 M € 244 M € 305 M € 259 M € 122 M € 365 M € 110 M € 61 M € 76 M € 30-40 M € 10-20 M € 240-250 M € 50-60 M € 220-230 M € 60-70 M € 40-50 M € 60-80 M € 90-100 M € 700 M €

- schattingen; - (1) Nat Cat compensatie was uitgekeerd in aanvulling/bij afwezigheid van stormdekking op de polissen; - (2) Deze cijfers relateren aan schade veroorzaakt aan gebouwen door droogte en rehydratatie van de ondergrond; - (3) deze cijfers relateren enkel aan waterschade. Schadeloosstelling voor windschade is geleverd door de stormdekking op de polissen. Bron: <www.http://www.ccr.fr/fr/pdf/catnat_edition_2003.pdf>

25

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Franse verzekeraars hebben voor natuurrampen de volgende bedragen in miljoenen francs uitgekeerd: octobre 1988

pluies torrentielles à Nimes

janvier-mars 1990

inondations sur la moitié nord

septembre 1992

pluies torrentielles sur Vaison-la-Romaine et le Sud

Déc. 1993. janv.-fév. 1994

inondations dans le Nord et l’Est

février 1995

inondations dans le Nord, l’Est et l’Ouest

juillet 1996

séisme à Annency

décembre 1996

inondations dans le Sud-Ouest

novembre 1999

inondations du Grand Sud

1,9 (€ 89.653,13) 1,5 (€ 228.673,53) 1,6 (€ 243.918,43) 1,7 (€ 259.163,33) 2,6 (€ 396.367,44) 0,4 (€ 60.979,61) 0,5 (€ 76.224,51) 1,9 (€ 89.653,13)

Indemnités versées par les assureurs français ces dix dernières années (en milliards de francs) 1990 3,8

1991 1,5

1192 3,3

1993 4,6

1994 2,3

1995 4,7

1996 4,3

1997 2,8

1998 6,0

bron:

26

1999 8,0

FRANKRIJK

bron: . CIJFERS CCR 2002 Le chiffre d’affaires brut, toutes activités confondues, réalisé par la CCR en 2002 s’est élevé à 1015 millions d’euros. Chiffre d’affaires 2002 par activités (en millions d’euros)

Réassurances avec garantie de l’Etat Le chiffre d’affaires réalisé par la CCR en 2002 dans les activités s’est élevé à 652,3 millions d’euros. Chiffre d’affaires 2002 par type de risques (en millions d’euros)

27

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

28

FRANKRIJK

Bijlage II: Overzicht van wetgeving van de verzekering van schade als gevolg van natuurrampen -

-

Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982, relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, codifiée dans les articles L. 125-1 et suivants du Code des assurances; Loi n° 90-509 du 25 juin 1990, modifiant le Code des assurances et portant extension du régime aux départements d’Outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon; Loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 (article 34), modifiant l’article L. 125-1 du Code des assurances, portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d’assurance et de crédit, et notamment ses articles 34 et 35; Loi 95-101 du 2 février 1995, relative au renforcement et à la protection de l’environnement; Ordonnance n° 2000-352 du 19 avril 2000, relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles dans les îles de Wallis-et-Futuna; Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, d’orientation pour l’Outre-mer; Loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, et notamment son article 159; Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et notamment les titres II et III; Décret n° 82-706 du 10 août 1982 (art. L. 431-9 du Code des assurances); Décret n° 92-1241 du 27 novembre 1992 (art. L. 125-6 du Code des assurances); Arrêtés du 5 septembre 2000 du ministère de l’économie des finances et de l’industrie; Arrêtés du 4 août et du 10 septembre 2003 portant modification des articles A. 125-1 et A. 125-3 du code des assurances; Circulaire n°84-90 du 27 mars 1984, relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles; Circulaire n°111/C du 19 mai 1998, relative à la constitution des dossiers; Circulaire n°267/C du 24 novembre 2000, relative aux arrêtés du 5 septembre 2000, renforçant le lien entre l’indemnisation des dommages résultant des catastrophes naturelles et les mesures de prévention de ces risques.

29

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Bijlage III: Data Toulouse over de schadeomvang als gevolg van de explosie Grande Paroisse Le corporel

Décès

Blessés

Nombre

30 dont 11 sous-traitants sur le site Grande Paroisse

Montant des provisions versées (hors règlement par organismes sociaux, mutuelles…)

188.138 euro

Montant des règlements définitifs versés (hors règlement par organismes sociaux, mutuelles…)

993.010 euro

Nombre (estimation)

9.000

Nombre de dossiers ouverts en cours

5.158

Nombre de rapports d’expertise communiqués

1.342

Nombre de victimes consolidées

2.800

Montant des provisions versées

3.900.000 euro

Montant des règlements définitifs versés

1.100.000 euro

Nombre de logements sinistrés

18.900

Nombre de dossiers ouverts

620

Nombre de dossiers clos

537 (86%)

Pourcentage de recours remboursés

100%

Nombre de logements sinistrés

26.000

Nombre de dossiers ouverts

14.600

Nombre de dossiers clos

12.149 (83%)

Pourcentage de recours remboursés

75%

Nombre de logements sinistrés

11.000

Nombre de dossiers ouverts

30.739

Nombre de dossiers clos

28.707 (93%)

Pourcentage de recours remboursés

94.%

État du protocole d’indemnisation

Protocole d’expertise et d’indemnisation signé par la municipalité et Grande Paroisse et ses assureurs

Nombre de sites impactés

531

Pourcentage de sites expertisés

90%

Pourcentage des travaux réalisés

80%

Les logements Logements publics (5 sociétés d’HLM concernées)

Copropriétés

Logements individuels

Bâtiments publics

Ville de Toulouse

30

FRANKRIJK

Conseil général

Conseil régional

État du protocole d’indemnisation

Protocole final d’indemnisation en cours de discussion

Nombre de sites impactés

46

Nombre de sites réparés

44

État du protocole d’indemnisation

Protocole d’indemnisation en cours de négociation

Nombre de sites impactés

30

Nombre de sites réparés

27

Nombre de ministères concernés

8

Nombre de sites impactés

90

Pourcentage des travaux réalisés

90%

Montant des dommages matériels

6.350.000 euro

Date de réouverture partielle

Octobre 2002

Date de réouverture totale (prévision)

Mars 2003

Montant des dommages matériels

6.290.000 euro

Date de réouverture totale (prévision)

Avril 2003

Montant des dommages matériels

5.000.000 euro

Date de réouverture totale (prévision)

Janvier 2004

Nombre d’entreprises impactées

4.500

Nombre de dossiers ouverts

4.493

Nombre de dossiers clos

3.060 (68%)

Pourcentage des recours remboursés

84%

Nombre d’entreprises impactées

274

Nombre de dossiers ouverts

232

Nombre de dossiers clos

195 (84%)

Biens de l’État Bilan global

Stadium de Toulouse

Zénith

Palais des sports

Autres

Entreprises

Artisans et commerçants

Nombre de dossiers en contentieux 5 Santé

Édifices confessionnels

Nombre de sites impactés

8

Montant des provisions versées

47.300.000 euro

Nombre de sites impactés

48

Pourcentage des travaux réalisés

85%

31

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Véhicules

Nombre de véhicules touchés

7.200

Évaluation globale de sinistre

23.900.000 euro

Nombre de dossiers ouverts

8.112

Nombre de dossiers clos

6.727 (83%)

Source: document Total Fina Elf

Bron: (dit is de balans van 20 november 2002)

32

FRANKRIJK

LITERATUUR P. Brun, ‘France’, in H. Koziol & B.C. Steininger (eds.), European Tort Law 2002, Wenen, Springer Verlag, 2003. S. Carval. ‘The impact of social security law on tort law in France’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law, Wenen: Springer Verlag, 2003. S. Galand-Carval, ‘Liability for damage caused by others under French law, in J. Spier and F.D. Busnelli (eds.), Unification of Tort Law: Liability for Damage Caused by Others, Den Haag, Kluwer International 2003. M.D. Gmerk, Histoire du sida, debut et origine d’une pandemie actuelle, Plon 1989. D. Kessler en J.M. Lamère, ‘The Financial Impact of September 11 on the French Insurance Market’ in: P.M. Liedtke and C. Courbage (eds), Insurance and September 11, One Year Later, Geneve, Geneva Association, 2002. Y. Lambert Faivre, ‘L’indemnisation des victimes post-transfusionnelles du sida: hier, aujourd’hui et demain’, R.T.civ., 1993. Y. Lambert Faivre, Code des Assurances, Parijs, Dalloz, 1998, 10e druk. M.A. de Latournerie, ‘The Law of France’, in J. Bell and A. W. Bradley (eds.), Governmental liability, a comparative study, London, UKNCCL 1991. M. Faure en T. Hartlief, ‘Vergoeding van rampschade’ in: C.J. Muller en J.J. Stolker, Ramp en Recht, Beschouwingen over rampen en verantwoordelijkheden, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001. D. Pieters, Introduction into the Social Security Law of the Member States of the European Community, tweede druk, Brussel, Maklu Uitgevers, 1993. M.E. Vivier, ‘La couverture des événements climatiques exceptionnels’, Tribune de l’assurance, februari 2001.

33

2 BELGIË 2.1

Inleiding

Formeel onderscheidt men in België op bestuursrechtelijk niveau drie soorten rampen. Een rampspoedige gebeurtenis heeft betrekking op rampen met een natuurlijke oorzaak. Voorbeelden hiervan zijn overstromingen, zware stormen en aardbevingen. Voor ongevallen die te maken hebben met menselijk handelen en die gepaard gaan met het verlies van veel mensenlevens en aanzienlijke materiële schade veroorzaken, gebruikt men het begrip catastrofe. Hierbij dient men in concreto te denken aan een ongeval met een trein, vliegtuig of ernstige besmetting of verontreiniging. Tot slot spreekt men van een schadegeval, indien de inzet van speciale middelen is vereist. Hiervan is in de praktijk sprake ingeval van explosie, instorting, grondverzakking of grondverschuiving.1 2.2

Het stelsel van sociale zekerheid in België

2.2.1 Inleiding Het algemeen stelsel van sociale zekerheid is wettelijk vastgelegd in de a) de Wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 aangaande de maatschappelijke zekerheid der arbeiders b) de Wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen der sociale zekerheid voor werknemers en c) door de uitvoeringsbesluiten van bovengenoemde wetten. Het Belgische sociale verzekeringsstelsel is gebaseerd op het Bismarck model van onderlinge solidariteit en verzekering. De overheid wil haar burgers een recht op gezondheid en op bestaanszekerheid garanderen.2 Er wordt uitgegaan van solidariteit tussen werkenden en werklozen, jongeren en ouderen, gezonden en zieken en tussen mensen met een inkomen en mensen zonder een inkomen. Om te kunnen voorzien in de basisbehoeften van bepaalde groepen heeft men aanvullende sociale voorzieningen gecreëerd, ook wel de ‘sociale bijstand’ genoemd. Het gaat om een tak die losstaat van de sociale zekerheid. Hieronder vallen tegemoetkomingen en voorzieningen voor ouderen, gehandicapten, de kinderbijslag en tegemoetkomingen voor de minima. De sociale bijstand biedt een garantie voor een sociaal minimum en biedt compensatie voor iedereen die hulp nodig heeft, zonder dat het vereiste van werknemerschap geldt. Het stelsel kent verschillende modellen die van toepassing zijn voor 3 beroepscategorieën: een werknemersstelsel, een zelfstandigenstelsel en een ambtenarenstelsel.3 Het stelsel kent 8 takken:4

1

2 3 4

De definitie is afkomstig uit het rapport van M.W.J.A. Hertoghs en P.H.M. Rambach, Grenzen verleggen/ Rampen op de Grens: samenvattend overzicht van een onderzoek naar de juridische aspecten van landgrensoverschrijdende samenwerking bij rampen en zware ongevallen in het grensgebied van Nederland met Belgie respectievelijk met Duitsland, Maastricht, METRO, 1997. Zie voor meer informatie J. van Langendonck en J. Put, Handboek Socialezekerheidsrecht, Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen 2001, p. 72-74. Binnen de categorie van werknemers zijn speciale regelingen getroffen voor zeevarenden en mijnwerkers. Van Langendonck en Put, a.w., p. 11-12.

34

BELGIË

- de verzekering voor arbeidsongevallen; - de beroepsziekteverzekering; - de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging; - de kinderbijslag; - de werkloosheidsuitkeringen; - de ouderdoms- en overlevingspensioenen; - de moederschapverzekering; - de jaarlijkse vakantie voor werknemers. De rol van de overheid binnen het stelsel is gelimiteerd van aard, behoudens haar toezichthoudende rol. De uitvoering en taken zijn toebedeeld aan een complex geheel van particuliere en publieke instanties. Ook spelen private verzekeraars een belangrijke rol, in het bijzonder voor wat betreft de arbeidsongevallencompensatie. Uitkeringen voor persoonlijk letsel vinden plaats binnen de sector arbeidsongevallen en beroepsziekten en binnen de publieke gezondheidszorg. 2.2.2 Financiering De financiering van de sociale zekerheid vindt plaats op grond van drie bronnen. Ten eerste vindt financiering plaats op grond van de verplichte premies die de werknemers en werkgevers dienen bij te dragen. Ten tweede wordt het stelsel gefinancierd uit de algemene middelen door belastingheffing; dit zijn speciale overdrachten van apothekers, premies uit de private ziektekostenverzekering en premies uit de verplichte aansprakelijkheidsverzekering motorvoertuigen5. Tot slot vindt financiering plaats op basis van alternatieve financieringsmethoden.6 2.2.3 Arbeidsongevallen 2.2.3.1

Inleiding

De regeling voor arbeidsongevallen is neergelegd in de wet van 10 april 1971 betreffende de arbeidsongevallenverzekering. Hoewel de werknemerscompensatie sinds juni 1981 binnen de sociale zekerheid valt, geschiedt de financiering op private wijze, middels een stelsel van verplichte verzekeringen (art. 49 Arbeidsongevallenwet).7

5 6 7

Zie voor meer informatie Van Langendonck en Put, a.w., p. 181-335. Deze alternatieve financiering bestaat uit een percentage van de BTW ontvangsten. De wet bepaalt wanneer sprake is van een arbeidsongeval en welke bedragen worden uitgekeerd bij een arbeidsongeval. De werkgever dient de in de Arbeidsongevallenwet omschreven risico’s te verzekeren. Zie W. Rauws, ‘Financiering van schade veroorzaakt door arbeidsongevallen en (nieuwe) beroepsziekten: ‘België als wenkend voorbeeld? in M. Faure en T. Hartlief (red), Schade door arbeidsongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, p. 113-114.

35

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

De premie die een werkgever betaalt, is risicogerelateerd, wat de preventieve werking van het systeem dient te waarborgen. Er vindt vergoeding van de schade van de werknemer plaats op basis van een nof fault systeem. De werkgever kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het arbeidsongeval, tenzij hij het ongeval opzettelijk heeft veroorzaakt. De uitkering wordt geweigerd aan slachtoffers die het arbeidsongeval opzettelijk hebben veroorzaakt. Dit wordt echter zeer strikt en terughoudend toegepast. Binnen het model voor ambtenaren vindt een soortgelijke bescherming plaats.8 Faure en Hartlief spreken ook wel van een directe verzekering.9 De controle wordt uitgevoerd door een openbaar lichaam, de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid. Indien een werkgever geen verzekering heeft afgesloten, of in gebreke blijft, vergoedt het Fonds voor Arbeidsongevallen de slachtoffers.10 Er is sprake van een arbeidsongeval, indien: - het ongeval deed zich voordeed op het traject van en naar het werk; het om een plotselinge gebeurtenis gaat; - door de plotselinge gebeurtenis is lichamelijk letsel ontstaan.11 2.2.3.2

Schadeloosstelling bij verwonding

Na een arbeidsongeval heeft de werknemer recht op geneeskundige verzorging en een uitkering voor tijdelijke of blijvende arbeidsongeschiktheid. De arbeidsongeschiktheid wordt gedefinieerd als: ‘vermindering van het economisch potentieel van de getroffene’. (a) Tijdelijke arbeidsongeschiktheid De tijdelijke arbeidsongeschiktheid kan volledig tijdelijk zijn; de werknemer heeft dan recht op vergoeding van 90% van zijn loon. Bij gedeeltelijk tijdelijke arbeidsongeschiktheid dient de werknemer een wedertewerkstelling te accepteren. In dat geval ontvangt hij een vergoeding op basis van het verschil in loon voor en na het ongeval. Weigert een werknemer de wedertewerkstelling, dan wordt de vergoeding op basis van het arbeidsongeschiktheidspercentage bepaald.

8

9 10

11

Voor zelfstandigen vindt er geen vergoeding plaats voor schade veroorzaakt door arbeidsongevallen en beroepsziekten. Zelfstandigen zijn aangewezen op de (lagere) uitkeringen van ziektekostenverzekering, of moeten zelf een aanvullende ziektekostenverzekering aanwenden. Zie M Faure en T. Harlief, Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, p. 272-274. Het Fonds voor arbeidsongevallen vervult de rol van waarborgfonds. Het verzekert tevens de risico’s van arbeidsongevallen voor zeelieden en herverzekert het risico van oorlogstuigen. Ook verleent het sociale bijstand aan slachtoffers van arbeidsongevallen en hun rechthebbenden. Tot slot houdt het Fonds financieel en technisch toezicht op de verzekeraars. Zie Van Langendonck en Put, a.w., p. 394. Het Arbeidshof oordeelde dat een gewapende overval ook gezien kan worden als een plotselinge gebeurtenis in de zin van art. 7 en 9 Arbeidsongevallenwet. Het relatief ruime tijdsverloop tussen de plotselinge gebeurtenis en het letsel – i.c. een posttraumatische stress stoornis- sluit niet uit dat tussen beide elementen een causaal verband kan hebben bestaan. Zie de uitspraak van het Arbeidshof 23 januari 2002RS53639 I 23. (2000/300).

36

BELGIË

(b) Blijvende arbeidsongeschiktheid Er dient sprake te zijn van letsel dat is ‘gestabiliseerd’, het letsel dient met andere woorden niet meer te evalueren. Dit vindt plaats door consolidatie van het letsel. De vergoeding wordt vervangen door een lijfrente, die bestaat uit het product van het basisloon – dit wordt vastgesteld op het moment van het ongeval – met het percentage van de arbeidsongeschiktheid. Het basisloon kent een minimumgrens van 60.000 BF (€ 1.487,36) en een maximumgrens van 300.000 BF (€ 7.436,81). Men kan de consolidatie herzien bij de arbeidsrechtbank. 2.2.3.3

Schadeloosstelling bij overlijden

De verzekeraar dient de begrafeniskosten en de kosten voor lijkbezorging te vergoeden. Daarnaast hebben verwanten recht op lijfrenten.12 Deze renten worden uitgedrukt in een percentage van het basisloon, berekend zoals in het geval van arbeidsongeschiktheid.13 2.2.4 Beroepsziekten 2.2.4.1

Vereisten en schadeloosstelling

De regeling voor beroepsziekten is neergelegd in de Beroepsziektewet van 3 juni 1970. Het betreft een verplichte verzekering die werkgevers dienen af te sluiten.14 In tegenstelling tot het vergoedingsstelsel voor arbeidsongevallen, gaat het hier enkel om een verplichte publiekrechtelijke verzekering, die wordt afgesloten door werkgevers bij het Fonds voor Beroepsziekten. De premie is 1,1% van het loon en is niet risicogerelativeerd. Er wordt uitgegaan van de onderlinge solidariteit tussen werkgevers.15 Er is sprake van een beroepsziekte, indien een werknemer langdurig is blootgesteld aan stoffen waarvan de schadelijkheid voor het organisme bekend is. De tijdelijke arbeidsongeschiktheid dient ten minste 15 dagen te duren. België kent een lijst van beroepsziekten, maar sinds 1991 kent men ook een open systeem dat van toepassing is.16 De werknemer dient te bewijzen dat hij aan een op de lijst voorkomende ziekte lijdt. Ook dient hij te bewijzen dat hij gedurende de werkzaamheden meer dan gewoon is blootgesteld aan het beroepsrisico van die ziekte.17

12 13 14 15 16 17

Zie Van Langendonck en Put, a.w., p. 384. Het gaat om 30 keer het gemiddelde dagloon. Zie Van Langendonck en Put, a.w., p. 385. Een echtgenoot ontvangt een lijfrente die 30% is van het basisloon van de overleden werknemer. Rauws, t.a.p., p.112-113. Rauws, t.a.p. p. 120. D. Simoens, Beginselen van Belgisch Privaatrecht, deel XI, Schade en Schadeloosstelling, deel II, Antwepen, StoryScientia, 1999, p. 398-399. De bewijslast bij het ‘open systeem’ is zeer streng voor de werknemer. Art. 32 Beroepsziektewet.

37

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

2.2.4.2

Uitkering en medische zorg

De geneeskundige verzorging komt voor het grootste deel voor rekening van de ziektekostenverzekering van de werknemers, slechts een restdeel wordt vergoed door het Fonds voor Beroepsziekten. Is de onderbreking van de werkzaamheden tijdelijk en ten minste 15 dagen, dan ontvangt de werknemer 90% van zijn loon. Gaat het om een definitieve stopzetting van de arbeid – de ziekte kan vanaf begin als blijvend gezien worden – dan vindt uitkering van het loon op een niveau van 90% plaats gedurende de eerste 90 dagen, daarna krijgt de werknemer dezelfde vergoeding als bij blijvende arbeidsongeschiktheid door een arbeidsongeval. 2.2.4.3

Fonds voor beroepsziekten

Het Fonds voor beroepsziekten beheert de verzekering en het financieel beleid ten aanzien van beroepsziekten. Het Fonds voor beroepsziekten wordt gefinancierd door een aandeel van werknemers en een solidariteitsbijdrage van werkgevers.18 Een werknemer kan, indien hij een ziekte heeft die niet op de Lijst van Beroepsziekten voorkomt, een beroep doen op het Fonds voor beroepsziekten. Hij dient dan aan te tonen dat ‘de ziekte haar rechtstreekse en determinerende oorzaak vond in de beroepsuitoefening’.19 De bewijslast voor een werknemer op grond van deze procedure is zwaarder. Enkel rechtstreekse slachtoffers hebben recht op een uitkering. Slechts bij overlijden kunnen ook personen die financieel afhankelijk waren van de werknemer, recht krijgen op een uitkering. Ook biedt het Fonds voor Beroepsziekten geen smartengeld.20 2.2.5 Ziekteverzekering De ziekteverzekering vindt haar grondslag in de wet betreffende de verzekering van geneeskundige verzorging van 11 juli 1993. De publieke gezondheidszorg bestaat uit twee componenten: het deel dat zorg draagt voor medische zorg en het deel dat arbeidsongeschiktheidsuitkeringen biedt aan werknemers. Het regime van medische zorg geldt voor werknemers, ambtenaren, niet-werknemers en zelfstandigen. Het stelsel volgt de Amerikaanse Beveredige-approach; dit model van sociale zekerheid ontstond door de ‘New Deal Politiek van president Roosevelt ten tijde van de economische crisis in de jaren ‘30. Het kenmerkt zich door een breed toepassingsgebied, openbaar beheer en degressieve/forfaitaire uitkerin-

18

19 20

Indien een werknemer is overleden, hebben nabestaanden recht op o.a. de vergoeding van begrafeniskosten, de transportkosten van de overledene, een lijfrente van 30% van het basisloon voor weduwe/weduwnaar en ook kinderen hebben recht op een uitkering van 20% van het basisloon van overledene. Wet van 29 december 1190, B.S. 9 januari 1991. Zie M. Faure en T. Hartlief, ‘Directe schadeverzekering bij beroepsziekten als alternatief voor aansprakelijkheid en verzekering’, in M. Faure en T. Hartlief (red.), Schadeongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, p. 102.

38

BELGIË

gen. In de Verenigde Staten kwamen binnen dit model enkel de ouderdoms-, overlevings- en invaliditeitspensioenen tot stand. Op grond van onderzoek naar de bestaansmiddelen kon in de Verengide Staten hooguit plaatselijke bijstandsverlening worden verleend.21 De ziekteverzekering in België is van toepassing voor in ieder geval een categoriaal bepaalde groep burgers: werknemers, arbeidsongeschikten, werklozen, gepensioneerden, weduwen en personen, gehandicapten, studenten in ‘voortgezette verzekering’.22 Men kan alleen aanspraak maken op vergoeding, indien men verzekerd is en men premie heeft betaald. De verzekerde kent een eigen risico. Terugbetaling van medische behandeling, medicijnkosten en ziekenhuiskosten vindt plaats door de sociale zekerheidsinstantie. Ook hier geldt dat niet alle kosten worden vergoed. 2.3

Aansprakelijkheidsrecht

2.3.1 Algemeen In België wordt uitgegaan van het principe van foutaansprakelijkheid, op basis van art. 1382 BW. De grondslag voor aansprakelijkheid wordt, net zoals in het Franse recht, gevormd door de fout. Men moet een algemene zorgvuldigheidsnorm hebben miskend. De bewuste of vrijwillige schending van een wettelijke norm levert in beginsel een fout op, er hoeft dan geen sprake te zijn van onvoorzichtigheid of onachtzaamheid. Het Belgische recht kent een bijzondere vorm van (risico) aansprakelijkheid voor wat betreft gebrekkige zaken(en), aansprakelijkheid van de wegbeheerder, motorrijtuigenaansprakelijkheid, aansprakelijkheid voor dieren en gebouwen,23 burenhinder, aansprakelijkheid van ouders voor hun minderjarige kind, aansprakelijkheid van onderwijzers voor hun leerlingen en aansprakelijkheid voor ondergeschikten.24 België kent geen wettelijke bepalingen voor de vergoeding van schade door overlijden of verwonding van een naaste.25 De regels ter zake volgen dus uit rechtspraak en rechtsleer. Voor de vaststelling van aansprakelijkheid dient ten eerste steeds sprake te zijn van schade aan een rechtmatig belang. Dat houdt niet in dat het altijd om een rechtskrenking behoort te gaan, het mag echter geen onrechtmatig belang zijn. Ten tweede dient de schade voldoende zeker te zijn. Alle schade kan derhalve vergoed 21 22 23

24 25

Zie Van Langendonck en Put, a.w., p. 74-75. Van Langendonck en Put merken op, dat ondanks de bewoordingen van art. 32 sub 15 van de Gezondheidszorgen en Uitkeringen, geen algemeen recht op gezondheidszorgen is toegekend voor alle inwoners. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de rechtbank te Brussel over de aansprakelijkheid van een bewaarder voor gebouwen. Het betrof een neerstorting van een kroonlijst op een voertuig. De rechtbank oordeelde dat het beroep op overmacht van bewaarder op het feit dat het om hevige wind met een snelheid van 140 km per uur ging, niet opging, ook al werden deze hevige winden bij Koninklijk Besluit aangemerkt als ‘ramp’: ‘Het neerkomen van een kroonlijst blijkt in casu slechts mogelijk te zijn geweest door ofwel de vetusteit van het gebouw ofwel een gebrek aan onderhoud door de bewaarder.’ Zie rechtbank Brussel 16 juni 1994, 30014 I.. Zie voor meer informatie H. Cousy en D. Droshout, ‘Liability for damage caused by others under Belgian Law’, in J. Spier en F.D. Busnelli (eds.), Liability for damage caused by others, Den Haag, Kluwer International, 2003, p. 37 e.v. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het Nederlandse artikel 6:108 BW. Zie voor meer informatie over de vergoeding van schade door verwonding en overlijden S.D.Lindenbergh, ‘Schade van derden door verwonding of overlijden van een naaste’, Tijdschrift voor Privaatrecht 2002/3, p. 1425-1469.

39

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

worden. Het betreft invulling van een min of meer normatieve vraag. Binnen deze vraag vindt ook de bepaling van de kring van gerechtigden plaats.26 Vaak wordt dit aan de hand van vermoedens aangenomen. Ten derde moet de schade persoonlijk zijn. Degene die aanspraak op vergoeding wil maken, dient de schade ook daadwerkelijk geleden te hebben. 2.3.2 Schade door verwonding De gewonde zelf heeft ten eerste recht op – indien hij werkzaam is – vergoeding van inkomensverlies door tijdelijke of blijvende arbeidsongeschiktheid.27 De werknemer kan door zijn arts een getuigschrift laten opstellen, dat binnen twee dagen aan een adviserend arts van de ziektekostenverzekeraar gestuurd dient te worden. Deze adviserende arts beslist over de erkenning en het mogelijke einde van de arbeidsongeschiktheid. Bij de aanvang van tijdelijke arbeidsongeschiktheid en ziekenhuisopname krijgt een slachtoffer 100% van zijn in beginsel bruto inkomen.28 Daarna werkt de rechter – bij herstel van arbeidsbekwaamheid – met degressieve percentages, die variëren van 60%-25% gedurende een tijdsbestek. Het gaat dan om een abstracte redeneerwijze.29 Bij blijvende arbeidsongeschiktheid vindt berekening plaats door middel van consolidatie.30 De gedupeerde heeft recht op vergoeding van schade door ‘meerinspanningen’ die de volbrenging van zijn normale taken vergt, schade door de onmogelijkheid tot het verrichten van onbetaalde arbeid, schade door aantasting van de zelfredzaamheid, schade in de vorm van kosten van geneeskundige verzorging en van noodzakelijke aanpassingen van woning/auto. De rechtsbijstandskosten komen in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking. De gewonde heeft ook recht op vergoeding van extrapatrimoniale schade.31 Onder extrapatrimoniale schade wordt verstaan de schade die zich geheel buiten het vermogen situeert en wordt ook wel morele schade genoemd.32 Bij de vergoeding van morele schade houdt de rechter rekening met geleden en te lijden pijn,33 verminking34 en gederfde levensvreugde.35

26 27

28 29 30 31 32 33 34

De kring van aanspraakgerechtigden is naar Belgisch recht in beginsel onbeperkt. Met betrekking tot de vaststelling van inkomensschade binnen het aansprakelijkheidsrecht constateert Simoens problemen ten aanzien van de vraag met welk inkomen moet worden vergeleken om de omvang van de vergoeding vast te stellen. Zie Simoens, a.w., p. 131-134. Zie Simoens, a.w., p. 132-133. Zie Simoens, a.w., p. 30. Ik ga niet verder in op vergoeding voor blijvende arbeidsongeschiktheid. Zie voor meer informatie Simoens, a.w., p.138-190. Zie voor meer details Simoens, a.w., p. 271-296. Zie Simoens, a.w., p. 255. Pijnschade wordt in de rechtspraak toegekend, indien deze uitzonderlijk en ernstig is, zoals bij brandwonden of bij het vooruitzicht dat men nog levenslang aanzienlijke pijnen zal lijden. Zie Simoens, a.w., p. 287-288. Bijvoorbeeld bij brandwonden, littekenvorming e.d. De rechter hanteert een schijvensysteem met een minimumvergoeding voor minieme ontsiering (€ 250,- tot € 750,-) en met een maximumvergoeding voor zeer afstotende ontsiering van € 25.000,-.

40

BELGIË

Derden hebben vorderingsrechten met betrekking tot bijvoorbeeld de doorbetaling van het loon, vergoeding van onderhoudskosten van kinderen, vergoeding van hulp in de huishouding en immateriële schade. In België kent de rechter genegenheidsschade ook toe voor gevallen buiten overlijden.36 Verwanten kunnen vergoeding van de schade krijgen voor het verdriet dat zij lijden door de verwonding van een naaste. De bedragen die worden uitgekeerd variëren van € 1.000,- tot € 18.700,-. 2.3.3 Schade door overlijden De dood geeft op zichzelf geen recht tot schadevergoeding. Zij geeft wel recht op de gereflecteerde schade. Hiermee wordt de inkomensschade bedoeld, die de gezinsleden lijden wanneer de kostwinner wegvalt.37 Nabestaanden hebben recht op een schadevergoeding door derving van levensonderhoud of verlies van economische waarde door huishoudelijke arbeid doordat de overledene deze vormen van arbeid niet meer kan verrichten.38 Zoals eerder beschreven is de kring van gerechtigden onbeperkt, maar toch wordt deze kring beperkt door de eis dat het voldoende zeker dient te zijn, dat schade bij gezinsleden of afhankelijken terecht is gekomen’. Ook kunnen de kosten van lijkbezorging worden vergoed. Nabestaanden hebben recht op vergoeding van genegenheidsschade.39 Men werkt met vermoedens; bij echtgenoten en kinderen ligt het meer voor de hand dat deze schade ook daadwerkelijk door hen wordt geleden. De hoogte van de vergoeding wordt door de rechter afhankelijk gesteld van de intensiteit van de familieband en de overige omstandigheden van het geval.40

35 36

37 38

39 40

Bij gederfde levensvreugde, ofwel genoegensschade gaat het bijvoorbeeld om de onmogelijkheid om favoriete hobby’s uit te oefenen, niet mee te kunnen reizen e.d. Zie Simoens, a.w., p.282-284. In Nederland kent men geen genegenheidsschade, maar hiertoe wordt een wetsvoorstel vergoeding van affectieschade voorbereid. De omvang van genegenheidsschade in België varieert naar gelang de hechtheid van de genegenheidsband die tussen getroffene en naaste bestond. Er wordt op basis van de Indicatieve Tabel over de hoogte van het bedrag beslist, dat is meestal een standaardbedrag. Zie Lindenbergh, t.a.p., p. 1429-1430. Zie voor informatie over overlijdensschade Simoens, a.w., p. 205-228. In een uitspraak van het Hof van Cassatie van 6 november 2001 heeft het Hof een schadevergoeding aan grootouders toegekend van € 55.400. Het handelde om de vergoeding van ‘meerinspanningen’. De grootouders hadden de zorg voor hun kleinzoon opgenomen, waarvan de vader onbekend was en de moeder was komen te overlijden door een ongeval. De grondslag voor de toewijzing was art. 1382 N.B.W. Zie Lindenbergh, t.a.p., p. 1435-1438. Zie Simoens, a.w., p. 272-283. Bij overlijden van een echtgenoot of een samenwonende partner, stelt de Indicatieve Tabel een vergoedingsbedrag van € 8.750,- voorop. Bij overlijden van een kind kan voor inwonende kinderen € 7.500,-, voor niet-inwonende kinderen € 5.000,- en voor het verlies van een kind door een miskraam € 2.500,- worden uitgekeerd. Bij overlijden van een ouder heeft een inwonend kind volgens de Indicatieve Tabel recht op € 7.500,- en een niet-inwonend kind € 3750. Bij overlijden van een broer of zus hebben inwonende broers of zussen recht op € 2.500,- en niet-inwonende broers en zussen € 1.500,-. Uiteraard, wordt door de rechter, naar gelang de omstandigheden van het geval, afgeweken van de richtlijnen van de Indicatieve Tabel. Zie voor meer informatie Simoens, a.w., p. 272-280.

41

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

2.4

Verhouding sociale verzekeringen en aansprakelijkheidsrecht

2.4.1 Inleiding Bij de vergoeding van persoonlijk letsel is een slachtoffer in de eerste plaats aangewezen op het stelsel van sociale verzekeringen, ongeacht of een derde aansprakelijk kan worden gesteld.41 Uitkeringen binnen het vergoedingsregime van de arbeidsongevallen en beroepsziekten kennen meer het karakter van een schadevergoeding, maar zij zijn forfaitair van aard.42 Binnen het aansprakelijkheidsrecht dient, wil een slachtoffer voor – aanvullende – schadevergoeding in aanmerking komen, voldaan zijn aan de vereisten van fout, causaliteit en schade.43 Ook geldt dat niet iedere gedupeerde verhaal kan halen binnen het aansprakelijkheidsrecht. Een werknemer kan geen claim indienen tegen zijn werkgever, behoudens uitzonderingsgevallen.44 2.4.2 Immuniteit Het optierecht tussen aansprakelijkheidsrecht of sociale zekerheidsrecht is met de wet van 7 juli 1978 afgeschaft. De werkgever geniet civiele vergaande immuniteit.45 De private arbeidsongevallenverzekeraar heeft geen regres op de werkgever, noch kan schade die niet door de sociale verzekeringen wordt vergoed bij de werkgever worden geclaimd. Binnen dit verband dient gewezen te worden op een belangrijke uitspraak van het Arbitragehof van 26 juni 2002, waar een uitspraak werd gedaan over de vraag, of het zich verdroeg met het gelijkheidsbeginsel en het non- discriminatiebeginsel dat slachtoffers van arbeidsongevallen bij de schadeloosstelling anders – volgens de eiser nadeliger – werden behandeld dan slachtoffers van ongevallen buiten dit arbeidsongevallenregime.46 Het Hof oordeelde dat het systeem van werknemerscompensatie te rechtvaardigen was, gezien de ratio en geschiedenis van het regime. Het Hof oordeelde dat de basis voor het compensatiesysteem niet die van de ‘fout’ aansprakelijkheid is, maar van het zogenoemde ‘risque professionelle’. Het is een werknemer derhalve niet toegestaan om, bij een niet opzettelijk veroorzaakt

41 42

43 44 45

46

Over deze verhouding is meer te vinden in H. Cousy en D. Droshout, ‘The impact of social security law on tort law in Belgium’, in: U. Magnus (ed.), The impact of social security law on tort law, Wenen, Springer Verlag, 2003, p. 27-55. Bepaalde schade komt niet voor vergoeding in aanmerking; schade aan goederen en morele schade. Bovendien worden de wel in de wet vergoedbare schadeposten nauwkeurig omschreven en met beperkende maatregelen omringd. De bedoeling is echter wel om de werknemer zo veel mogelijk schadeloos te stellen. Zie voor meer informatie Van Langendonck en Put, a.w., p.369-370. Behoudens opzet. Zie voor meer informatie over de immuniteit Simoens, a.w., p. 338- 346. Dit geldt ingevolge de rechtspraak ook voor bijvoorbeeld nabestaanden van overleden werknemers of rechthebbenden van werknemers. Zie de uitspraak van het Hof van Cassatie van 2 november 1994 in Van Langendonck en Put, a.w., p. 387-392. Zie D. Droshout, ‘Belgium’, in H.Koziol and B.C. Steiniger (eds.), European Tort Law 2002, Wenen, Springer Verlag, 2003, p.102-104.

42

BELGIË

arbeidsongeval, verhaal te zoeken binnen het aansprakelijkheidsrecht, behalve in de door de wet uitgezonderde gevallen.47 In de volgende paragraaf zal op deze verschillen worden ingegaan. 2.4.3 Uitzonderingsgevallen In een aantal door de wet bepaalde gevallen kan een werknemer zijn werkgever toch aansprakelijk stellen. Het dient te gaan om één van de volgende gevallen48: - van een werkgever die met opzet het arbeidsongeval heeft veroorzaakt; - van een werkgever, voor zover het arbeidsongeval schade heeft veroorzaakt aan goederen van de werknemer; - van de lasthebber of de aangestelde van de werkgever die met opzet het arbeidsongeval heeft veroorzaakt; - van andere personen dan de werkgever, zijn lasthebber of aangestelde die verantwoordelijk zijn voor het ongeval; - van de werkgever, zijn lasthebber of aangestelde wanneer het ongeval plaats grijpt op de weg naar en van het werk;49 - tegen de werkgever, zijn lasthebbers of aangestelde wanneer het ongeval een verkeersongeval betreft (onder verkeersongeval wordt verstaan ‘ieder ongeval in het wegverkeer waarbij één of meer al dan niet gemotoriseerde voertuigen zijn betrokken’. Het ongeval dient verband te houden met het openbare wegverkeer); - tegen de werkgever die de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake arbeidsongevallen (en hygiëne) zwaarwichtig heeft overtreden en die de werknemers aan het risico van arbeidsongevallen heeft blootgesteld, terwijl de ambtenaren die zijn aangewezen om toezicht te houden op de naleving van de bepalingen, hem schriftelijk hebben gewezen op het gevaar waaraan hij deze werknemers blootstelt. In al die gevallen kan, in het kader van het burgerlijke recht, bijvoorbeeld eveneens rekening worden gehouden met immateriële schade, de schade aan goederen, het loonverlies boven het plafond, in verhouding tot de fout van de derde. N.B. Slachtoffers die op grond van de verplichte verzekeringsdekking van een exploitant voor bijvoorbeeld brand en ontploffing in openbare gebouwen, recht hebben op vergoeding van hun lichamelijke schade, kunnen voor het bedrag waarvoor zij schadeloos zijn gesteld op basis van de sociale verzekeringen, 47 48 49

Ook voor beroepsziekten geldt dat de schade niet kan worden verhaald binnen het aansprakelijkheidsrecht. Dit geldt zowel voor werknemers als ambtenaren. Simoens, a.w., p. 387-390. Van Langendonck en Put, a.w., p. 389.

43

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

niet de verzekeraar van de exploitant aanspreken. In de praktijk komt het echter vaak voor dat slachtoffers reeds zijn medische kosten van het ziekenfonds vergoed heeft gekregen, voordat hij de overige vergoeding van de schade via de verzekeraar van de exploitant uitgekeerd krijgt.50 2.5

Overheidsaansprakelijkheid

2.5.1 Civielrechtelijke aansprakelijkheid België kent een relatief eenvoudig systeem van in beginsel civiele overheidsaansprakelijkheid51 voor publieke lichamen en ambtenaren.52 De eerste ontwikkelingen met betrekking tot overheidsaansprakelijkheid waren te vinden in de Flandria zaak uit 1920. De gemeente Brugge werd door het Hof van Cassatie aansprakelijk gesteld op grond van art. 1384 Burgerlijk Wetboek, voor zaken die onder haar bewaring waren.53 De wettelijke basis voor overheidsaansprakelijkheid is te vinden in de artikelen 1382/1386 Burgerlijk Wetboek.54 Er dient sprake te zijn van een fout, schade en causaal verband tussen de fout en de schade. Men gaat uit van het criterium van een normaal zorgvuldige en omzichtige overheid.55 De jurisdictie berust bij de civiele kamer. Op basis van de rechtspraak door het Hof van Cassatie kent België ook de ‘no fault liability’ figuur.56 Het stelsel van civiele aansprakelijkheid in België reikt ver. Suetens meent dat dit zijn oorzaak kan hebben in het feit dat men in België geen instantie als de ‘Ombudsman’ kent en dat er geen systeem van ex gratia uitkeringen – ofwel onverplichte tegemoetkomingen – aanwezig is. Het Hof van Beroep en het Hof van Cassatie wezen in een zaak van de jaren ’80 overheidsaansprakelijkheid op grond van gebrekkige bewaking van een ambassadegebouw af. Een ambassadegebouw werd getroffen door een aanslag. Volgens het Hof van Beroep en het Hof van Cassatie berust er een middelenverbintenis op de overheid. Een doorlopende bewaking zou echter de financiële en menselij-

50 51 52 53

54

55 56

Zie C. Van Schoubroeck, ‘Objectieve aansprakelijkheid en verzekeringsplicht bij schade door rampen’, in A. Akkermans en E. Brans (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, p. 164. Zie L.P. Suetens, The Law of Belgium, in J. Bell en A. W. Bradley (eds.), Governmental liability: A comparative study, Londen, UKNCCL, 1982, p. 182-199. De aansprakelijkheid voor ambtenaren is neergelegd in een in 2003 vastgestelde Wet betreffende de aansprakelijkheid van en voor personeelsleden in dienst van openbare rechtspersonen. Zie het Staatsblad van 10 februari 2003/27. Zie voor ontwikkeling van de rechtspraak betreffende de overheidsaansprakelijkheid W. van Gerven, ‘Overheidsaansprakelijkheid, rechtsvergelijkend en Europees. Pleidooi voor een praktijkgerichte wetenschap en een wetenschapstoegankelijke praktijk’, Tijdschrift voor Privaatrecht 2002/3, p. 1043. Op grond van art. 1384 sub 3 Burgerlijk Wetboek is de Staat aansprakelijk voor het handelen van haar ambtenaren. Zie voor meer informatie H.Cousy en D. Droshout, ‘Belgium’, in J. Spier en F.D. Busnellig (eds.), Unification of tort law: Liability for damage caused by others, Den Haag, Kluwer Law International, 2003, p. 42. Zie Van Gerven, t.a.p., p. 1043. Suetens, t.a.p., p.191-192.

44

BELGIË

ke middelen van de overheid overtreffen. Bovendien was niet komen vast te staan, dat een nauwere en frequentere overheidsbewaking een aanslag had kunnen verijdelen.57 2.5.2 Bijzondere overheidsaansprakelijkheid 2.5.2.1

Overheidsaansprakelijkheid op grond van het decreet van Vendemiaire

Het decreet 10 Vendemiaire van het jaar IV van 2 oktober 1795 is niet van toepassing op terrorisme, maar geldt voor aansprakelijkheid van de gemeente wegens schade, veroorzaakt door samenscholing, demonstratie en relvorming door benden.58 De schade dient te zijn veroorzaakt door demonstranten of benden.59 Het doet niet ter zake, of de schade opzettelijk is veroorzaakt. Wil de gemeente aansprakelijk gesteld kunnen worden, dan dienen de demonstranten/benden afkomstig te zijn uit de gemeente zelf. 2.5.2.2

Uitzonderlijke schade

Op grond van art. 11 van de Grondwet, kan een burger die uitzonderlijke schade heeft geleden – die is veroorzaakt door het staatsgezag – een verzoekschrift indienen tot schadeloosstelling. Er dient sprake te zijn van exceptionele onevenredige schade. De burger dient het verzoekschrift in bij het staatsgezag wat de schade heeft veroorzaakt. Indien de verantwoordelijke overheidsinstantie het verzoekschrift weigert, kan een burger naar de Raad van State voor een procedure. Het verzoek wordt naar redelijkheid en billijkheid beslist. Art. 11 wordt echter zeer strikt en beperkt uitgelegd, de gevallen waarin schadeloosstelling op grond van dit artikel heeft plaatsgevonden, zijn te verwaarlozen. 2.5.2.3

Slachtoffers van Geweldsmisdrijven

Op grond van de wet van 1 augustus 1985 is er een speciaal van overheidswege ingesteld Fonds opgericht om slachtoffers van geweldsmisdrijven in hun schade te vergoeden.60 Het Fonds is bedoeld voor slachtoffers van geweldsmisdrijven en terrorisme. 2.6

Wettelijke regelingen ter vergoeding van rampschade

2.6.1 Inleiding België kent uitgewerkte wettelijke regels voor de vergoeding van bepaalde categorieën rampschade. Belangrijk in dit verband zijn onder meer: - de wetgeving inzake brand en ontploffing in openbare gebouwen;

57 58 59 60

Zie uitspraken van de rechtbank van 30 maart 1982 30225 I en Hof van Beroep, 12 juni 1985/30383 I. Zie voor meer informatie over het decreet J. Ronse, De aansprakelijkheid der gemeenten wegens schade aangericht tengevolge van samenscholing. Decreet van 10 Vendemiaire, Jaar IV, Larcier 1945. In deze bijdrage wordt enkel ingegaan op bijzondere regelingen die van belang kunnen zijn voor rampen. Voor meer informatie wordt verwezen naar het overzicht van Suetens, t.a.p., p. 194-198. Zie ook § 2.5.1.1.over terrorisme.

45

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

- de wetgeving tot de instelling van een rampenfonds voor vergoeding van schade door natuurrampen; - de recente wet tot wijziging van de functie van het rampenfonds; - wetgeving inzake de vergoeding van schade veroorzaakt door terroristische aanslagen en arbeidsconflicten. In België vindt, net als in Nederland een herformulering plaats van de taken van de publieke en private sector. Dit is ten eerste te merken aan privatisering van de sociale zekerheid op het gebied van aanvullende sociale verzekeringen. Ook wordt meer naar publiek- private samenwerking tussen verzekeraars en overheid gestreefd, bij brand, ontploffing, terrorisme en natuurrampen.61 De plaats van verzekeringen binnen de maatschappij is niet meer weg te denken. Steeds meer neemt de vraag naar oplossingen in verzekeringsverband voor grote (catastrofale) risico’s toe. Cousy stelt dat vanwege de belangrijke positie en vraag naar verzekeringen de verzekeringssector ‘overvraagd’ raakt en dat men meer van verzekeringen verwacht dan dat zij kunnen bieden, zeker waar het juridisch en technisch onverzekerbare risico’s betreft. Vanwege de wens naar meer private voorzieningen worden in beginsel onverzekerbare risico’s teruggedrongen, of de grenzen van onverzekerbaarheid opgerekt.62 In de literatuur zijn echter ook kritische geluiden te horen over de uitlatingen van verzekeraars over de onverzekerbaarheid van risico’s.63 Zij stellen dat het niet ondenkbaar is, dat de verzekerbaarheid van nieuwe risico’s wordt beperkt of bemoeilijkt, maar dat het niet redelijk is, om te stellen dat de schade die wordt veroorzaakt door nieuwe risico’s, steeds onverzekerbaar zou zijn. Verzekeraars beschikken over afdoende mogelijkheden en technieken, om op deze nieuwe risico’s te reageren.64 2.6.2 Terrorisme 2.6.2.1

Aanleiding

De dekking voor het risico uit arbeidsconflicten en aanslagen65 werd wettelijk verplicht gesteld in het Koninklijk Besluit van 24 december 1992 betreffende de verzekering brand en andere gevaren voor

61 62 63 64

65

Zie voor meer informatie Cousy, ‘Rampenschade in België’, in J.M. Barendrecht (red.), Kring van Aansprakelijken bij Massaschade, LSA-reeks, deel 13, Den Haag, Koninklijke Vermande, p. 106. Cousy, t.a.p., p. 109-111. Zie met name Faure en Hartlief in o.a. Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Kluwer 2002, p. 179-180. Zij gaan in op de onverzekerbaarheid van risico’s in relatie tot aansprakelijkheid, p. 179-180. Zij noemen limitering, risicodifferentiatie, dekkingssystematieken en andere polistechnische reacties. Ook pooling is een mogelijkheid om de grenzen der verzekerbaarheid op te rekken. Zie Faure en Hartlief (2002), a.w., p. 157-169. Voor pooling zie p. 175-176. Arbeidsconflicten zoals staking, elke collectieve betwisting, lock out. Onder aanslag dient te worden verstaan terrorisme, oproer, sabotage, volksbewegingen, en alle overige vormen van oproer.

46

BELGIË

eenvoudige risico’s.66 Onder eenvoudige risico’s dient te worden verstaan, die gebouwen – met inventaris – waarvan de verzekerde waarde niet meer bedraagt dan € 743.680,57. Voor gebouwen binnen bepaalde sectoren dient de verzekerde waarde maximaal € 2.3178.044,56 te bedragen.67 De verplichte uitbreiding van de dekking op de niet verplichte brandverzekering is totstandgekomen naar aanleiding van de aanslag in de Antwerpse diamantwijk van 1981 en de Cellules Communistes Combattantes (C.C.C) aanslagen in 1984.68 2.6.2.2

Inhoud van het Besluit

Het is opvallend dat de wet voorziet in een dekking die verplicht moet worden gegeven in het kader van een niet verplichte (wel breed gespreide) verzekering. In België is het aangaan van een brandverzekering niet verplicht, maar wordt de waarborg ‘brand’ in een verzekeringsovereenkomst gedekt, dan dient men tevens dekking te bieden voor schade die door brand, ontploffing of implosie rechtstreeks schade aan goederen veroorzaakt door personen die deelnemen een arbeidsconflict of aanslag.69 Cousy uit een tweetal punten van kritiek op de wetgeving. Het komt hem eigenaardig over om een dekking verplicht te stellen voor een verzekering die op verzekeringsmarkt vrij beschikbaar was. Het gevolg van uitbreiding van de dekking voor alle risico’s (goed en slecht) is dat een solidariteit wordt ingebouwd tussen degenen die wel en diegenen die niet aan de betrokken risico’s zijn blootgesteld. Ten tweede stelt hij dat het om een vreemde techniek gaat, namelijk de binding van een verplichte dekking tegen een bijzonder gevaar aan een niet verplichte verzekering tegen een breed verspreid gevaar. Dat geeft zijns inziens een nadeel. Sommige mensen kunnen zich niet meer verzekeren tegen de genoemde alledaagse gevaren, wanneer zij om toevallige redenen in verhoogde mate onderworpen zijn aan de bijzondere gevaren, waartegen zij verplicht gedekt moeten zijn.70 2.6.2.3

Aansprakelijkheid bewaarder voor gebrekkige zaak

Het slachtoffer van een bomontploffing zal geen schadevergoeding op grond van art. 1384 lid 1 Burgerlijk Wetboek kunnen vorderen van de bewaarder van de wagen/gebouw waarin de bom werd geplaatst.71 Een mogelijkheid kan art. 1382 Burgerlijk Wetboek bieden. De bewaarder kan dringende veiligheidsverplichtingen/zorgplicht hebben geschonden, zodat bij deze inbreuk op een gebod de fout is bewezen. Er zal getoetst worden aan het gedrag van een zorgvuldig en behoedzaam mens. Op grond

66

67 68 69 70 71

Zie voor verdere informatie over de positie van slachtoffers van geweld en terreur L. Schuermans en F. Wachsstock, Geweld en terreur, een onderzoek naar de aanspraak – en verzekeringsmogelijkheden van slachtoffers, Antwerpen, MAKLU, 1987. Van Schoubroeck, t.a.p., p. 148. De verschillende sectoren zijn bijvoorbeeld de dienstensector, de land- en tuinbouwsector, de culturele, sociale en religieuze sector. Van Schoubroeck, t.a.p., p. 147-148. Van Schoubroeck, t.a.p., p. 148. Cousy, t.a.p., p. 116 e.v. Informatie is ontleend aan Schuermans en Wachsstock, a.w., p. 19-58.

47

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

van art. 1384 lid 3 Burgerlijk Wetboek kan schadevergoeding verkregen worden, indien het geweld veroorzaakt is door een aangestelde tijdens de diensturen zelf, zelfs in indirect en occasioneel verband met zijn functie. In beginsel zal een eigenaar niet aansprakelijk gesteld kunnen worden voor de instorting van een gebouw door een terreurdaad op grond van art. 1386 Burgerlijk Wetboek. De oorzaak is immers gelegen in de aanslag zelf en niet in een gebrek in de bouw of een verzuim van onderhoud. 2.6.2.4

Aansprakelijkheid bestuurders van een onderneming

Slachtoffers kunnen wellicht bestuurders van bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen, warenhuizen, bedrijven in technologie, petrochemische installaties, banken en onderwijsinstellingen aansprakelijk stellen. Het is echter de vraag of en in welke mate bestuurders van dergelijke doelwitten aansprakelijk kunnen worden gesteld. Er zal door eisers dienen te worden bewezen dat de bestuurders onzorgvuldig zijn omgesprongen met de veiligheid binnen de onderneming of dat bestuurders zijn tekort geschoten in het aangaan van passende dekkingen die door de verzekeringsmarkt werden geboden. Indien zij dit kunnen bewijzen, kan er sprake zijn van een beleidsfout (art. 62 lid 1 Vennootschaps Wet.) tegenover de vennootschap en een onrechtmatige daad jegens derden op grond van art. 1382/1383 Burgerlijk Wetboek. 2.6.2.5

Slachtofferfonds

Met de Fiscale Herstelwet van 1 augustus 1985 (afdeling 2) heeft de wetgever op basis van de collectieve solidariteit (ook naar aanleiding van de eerder genoemde aanslagen) de schadeloosstelling van slachtoffers van opzettelijke geweldsdaden willen garanderen.72 Het gaat niet om een volledige schadevergoeding, maar om een tegemoetkoming. Door de staat wordt hulp toegekend aan ieder slachtoffer dat ernstig lichamelijk letsel of nadeel voor zijn gezondheid heeft opgelopen door een opzettelijke geweldsmisdaad.73 Er worden drie soorten tegemoetkomingen onderscheiden: het voorschot, ‘de hulp’ en de ‘aanvullende hulp’.74 Het fonds wordt gefinancierd uit de algemene middelen en middels een bijdrage die wordt geheven naar aanleiding van een veroordeling tot een straf op last van de dader. Er moet voldaan zijn aan de volgende voorwaarden: - het moet gaan om een opzettelijke gewelddaad, die de rechtstreekse oorzaak moet zijn van de schade (art. 31 §1); - de toegekende hulp is gebaseerd op het in art. 31 neergelegde subsidiariteitsbeginsel: de schade wordt niet vergoed, indien deze schade op een andere wijze vergoed kan worden; hetzij via de veroorzaker, hetzij via de sociale zekerheid, dan wel de private verzekering; 72

73 74

De wet is geïnspireerd op het Europees Verdrag betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van geweldsmisdrijven van 24 november 1983. Zie voor meer informatie over het Slachtofferfonds M. Sterkens, Het slachtofferfonds. Het Fonds tot hulp aan de slachtoffers van opzettelijke gewelddaden, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen 1993. Per 26 maart 2003 zijn wijzigingen aangebracht voor wat betreft de schadeposten. Art. 31 par. 1 van de Wet van augustus 1985 (B.S. 6 augustus 1986). Zie voor de verzoekschriftprocedure Sterkens, a.w., p. 61-64.

48

BELGIË

- de gewelddaad moet in België gepleegd zijn; - het slachtoffer moet zich tijdens de strafrechtelijke procedure burgerlijke partij hebben gesteld uit hoofde van de bestanddelen van het strafbare feit van de opzettelijke gewelddaad(art. 31 lid 3). In beginsel wordt materiele schade voor persoonlijk lichamelijk letsel vergoed. (art.32) Vergoeding van zaakschade en financieel vermogen valt niet onder het toepassingsbereik van het Fonds.75 Met de wetswijziging van 2003 kan de commissie nu ook immateriële schade vergoeden, waarbij zij rekening houdt met de tijdelijke of blijvende invaliditeit. De schadeposten die al werden vergoed waren medische kosten en de ziekenhuiskosten – met inbegrip van de prothesekosten – de tijdelijke of blijvende invaliditeit; een verlies of vermindering aan inkomsten ten gevolge van de tijdelijke of blijvende arbeidsongeschiktheid; de esthetische schade; de procedurekosten; de materiële kosten; de schade die voortvloeit uit het verlies van een of meer schooljaren.76 Materiele kosten kunnen tot maximaal € 1.250,- worden vergoed (art. 32 sub 7). Het slachtoffer heeft een eigen risico van € 500,-. Er wordt uitgegaan van verschillende vormen van tegemoetkoming: - bij het voorschot kan door de Commissie van het Fonds een voorschot worden verstrekt aan het slachtoffer. Dit voorschot kan slechts eenmaal worden gevraagd en bedraagt maximaal € 15.000,-; - een hulp is het bedrag dat door de verzoeker als hoofdvergoeding kan worden aangevraagd voor het volledige nadeel. Het maximum uit te keren bedrag bedraagt € 62.000,-; - de aanvullende hulp – hulp nadat eerste compensatie heeft plaatsgevonden – mag niet meer bedragen dan (€ 62.000,-) het maximaal toerekenbare bedrag voor hoofdhulp, verminderd met het al toegekende bedrag aan hoofdhulp. Het slachtoffer dient op grond van art. 34 van de wet van 1 augustus 1985 via een verzoekschriftprocedure een verzoek tot hulp in te dienen. Het fonds is aan kritiek onderhevig voor wat betreft de lange vergoedingstermijn – dit heeft te maken met het feit dat een slachtoffer moet wachten alvorens een dader is veroordeeld; hierbij bedraagt de gemiddelde termijn vijfeneenhalfjaar. Het slachtoffer is verplicht om zich burgerlijke partij te stellen in een strafprocedure. Tot is de procedure voor het verkrijgen van een uitkering voor slachtoffers is niet gebruiksvriendelijk. Zij begrijpen niet waarom de vergoeding afhankelijk is gesteld van voorwaarden en restricties, of dat schade niet vergoed wordt. Zij voelen zich niet gesteund door de overheid.77

75 76 77

Sterkens, a.w., p. 46. Wet van 26 maart 2003 houdende de voorwaarden waaronder de commissie voor financiële hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden een hulp kan toekennen. pub. Belgisch Staatsblad 22 mei 2003. Zie voor meer informatie het rapport van het Rekenhof van september 2000-2001 . In het Jaarverslag van de Commissie voor Hulp aan Slachtoffers is een uitgebreid overzicht van uitspraken van de Commissie te vinden.

49

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

2.6.2.6

Evaluatie

Terrorisme bevindt zich na de gebeurtenissen van 11 september in een vreemd spanningsveld tussen ‘behapbare schadegevallen’en ‘niet voorziene massaschadegebeurtenissen’. Het is derhalve niet duidelijk in hoeverre het Fonds gaat functioneren in het geval van een grootschalige terreuraanslag. Hoewel er aan het fonds geen maximum financiële capaciteit is gesteld, lijkt het erop dat de regeling betreffende de verplichte dekking is ontworpen voor de incidentele aanslagen/rellen.78 De Belgische overheid heeft op grond van de beschikbare informatie nog geen standpunt ingenomen om de wet te wijzigen of te herzien. 2.6.3 Brand en ontploffing in openbare gebouwen en verplichte verzekering 2.6.3.1

Aanleiding

De wet van 30 juli 1979 betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor exploitanten van voor het publiek toegankelijke inrichtingen is totstandgekomen naar aanleiding van de dramatische brand in discotheek La Louvière van 1 januari 1976.79 De regeling kent twee doelstellingen; ten eerste preventie en ten tweede vergoeding van de schade. 2.6.3.2

Doelstelling

De verantwoordelijkheid voor de eerste doelstelling van de wet ligt bij de gemeenten, zij dienen zorg te dragen voor de naleving van preventiemaatregelen. Ten tweede richt de wetgever zich ten aanzien van de vergoeding van schade op de objectieve aansprakelijkheid en een daaraan gekoppelde verplichte aansprakelijkheidsverzekering. Zowel de aansprakelijkheid als verzekeringsdekking worden beiden tot een maximumbedrag vastgesteld. De gelimiteerde aansprakelijkheid is gesteld op € 14.873.611,48 miljoen voor lichamelijk letsel en € 743.680,57 voor zaakschade. De exploitant is op basis van deze wet objectief aansprakelijk voor lichamelijke en materiele schade die aan derden veroorzaakt wordt door brand of ontploffing, onverminderd het gewone verhaal op de voor het schadegeval aansprakelijke personen. De verzekeraar die het slachtoffer heeft vergoed, beschikt over het recht van subrogatie.80

78

79 80

Vanaf 1987 tot 2000 stegen de totale uitgaven aanzienlijk van 1 miljoen BF naar 254 miljoen BF (van € 24.789,35 naar € 6.296.495,34). Deze stijging is volgens Groenhuijsen te verklaren door de toenemende aandacht voor de positie van geweldsslachtoffers, nieuwe wetgevingsinitiatieven om het Fonds toegankelijker voor slachtoffers te maken. Zie M. Groenhuijsen, Public Damage Funds, European developments and some comparative observations’ in E. Fattah en S. Parmentier, Victim policies and criminal justice on the road to restorative justice, Leuven University Press 2001, p.9394. Voor het Nederlandse Schadefonds Geweldsmisdrijven is het niet zeker van of het Fonds in het algemeen van toepassing verklaard kan worden op slachtoffers van terrorisme. Zie voor meer informatie Van Schoubroeck, t.a.p., p. 145-170. Bij de ramp kwamen 15 jongeren om en raakten 28 jongeren zwaar gewond. De instellingen van de sociale zekerheid kunnen hun recht slechts uitoefenen na volledige vergoeding aan de benadeelde persoon of zijn rechthebbenden.

50

BELGIË

De dekking van de verzekering was in de Switel brand uit 1994 voldoende om de slachtoffers in hun schade te vergoeden, maar niet om de vordering van ziekenfondsen te dekken. Het was niet duidelijk of ziekenfondsen zich na betaling aan de slachtoffers met voorrang konden wenden tot de aansprakelijkheidsverzekeraar tot terugbetaling. Naar aanleiding van de Switel problematiek werd de wet voor wat betreft het conventioneel subrogatierecht gewijzigd.81 2.6.3.3

Evaluatie

Er zijn in de literatuur een drietal punten van kritiek op de wetgeving. Ten eerste doet zich een probleem voor indien de schade het maximumbedrag van verzekeringsdekking overstijgt.82 Verzekeraars kunnen op grond van de wet naar evenredigheid van de verzekerde som kortingen toepassen. Van Schoubroeck constateert dat er een knelpunt aanwezig is met betrekking tot de verzekerde som voor lichamelijke schade. Naar aanleiding van een brand in het Antwerpse Switel hotel in 1994 ontstond er aan lichamelijke schade een bedrag van € 27.268.287,72; een bedrag wat de limiet van verzekeringsdekking ruimschoots te boven ging. Het is ten tweede niet duidelijk hoe men ‘de inrichtingen die voor het publiek toegankelijk zijn’ moet interpreteren. De lijst van gebouwen blijkt arbitrair, incoherent en onduidelijk te zijn. Wat dient te gebeuren, indien delen van een gebouw niet voor het ‘publiek vrij toegankelijk’ zijn? Wanneer is een gebouw voor het publiek toegankelijk? Als voorbeeld noemt Cousy de Oostende luchtvaartshow, waarbij een stuntvlieger van Royal Jordanian Airlines neerstortte op het publiek.83 Valt de luchthaven onder het begrip openbaar gebouw? De exploitant van de luchthaven ontkende aansprakelijk te zijn en stelde dat de lijst slechts van toepassing is op gebouwen, en niet op de banen zelf. Van Schoubroeck noemt ten derde een punt van kritiek op de controle op naleving van de verzekeringsplicht. Indien een exploitant niet voldoet aan de verzekeringsplicht, kunnen er strafrechtelijke sancties worden toegepast. De gemeente dient deze verzekeringsplicht te controleren, echter uit onderzoek is gebleken dat niet alle gemeenten actief toezicht houden. Hoewel er op de wetgeving het nodige valt aan te merken, is Van Schoubroeck van mening dat deze problemen in perspectief moeten worden geplaatst. De problemen met betrekking tot de schadeafwikkeling zouden niet gelden voor ‘kleine’ rampen. Van Schoubroeck stelt dat de slachtoffers van de Nederlandse cafébrand in Volendam beslist meer zekerheid zouden hebben over de aan hen te vergoeden schade, ingeval de eigenaar van het pand een wettelijk verplichte aansprakelijkheidsverzekering bezat. 81 82

83

Zie Van Schoubroeck, t.a.p., p. 156-158 en Cousy, t.a.p., p. 118 nt. 18. Er waren plannen om de verzekeringsdekking te verhogen naar ongeveer € 37 miljoen, maar verzekeraars wilden hier niet aan omdat volgens hen de premies onbetaalbaar zouden worden en zij niet voldoende herverzekeringscapaciteit zouden kunnen genereren. Zie Van Schoubroeck, t.a.p., p. 163. Cousy, t.a.p., p. 118.

51

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Zij stelt voorts dat het zaak is om niet de gehele wet van de baan te vegen, maar dat meer dient te worden gekeken op welke wijze de knelpunten kunnen worden verholpen.84 2.6.4 Natuurrampen 2.6.4.1

Wetgeving

Naar aanleiding van grote overstromingen in de provincie Antwerpen in januari 1976 heeft de Belgische overheid een wetsvoorstel ingediend om schadevergoeding aan goederen van particulieren door natuurrampen wettelijk te waarborgen.85 De grondslag van de wet is gelegen in de nationale solidariteit.86 Dit resulteerde in de Wet van 12 juli 1976 betreffende het herstel van schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen.87 De wetgever creëerde een schadefonds waaruit ter vergoeding geput kan worden, na een voorafgaand Koninklijk Besluit. De Nationale Kas voor Rampenschade bestaat uit een Nationaal Fonds voor Algemene Rampen en een Nationaal Fonds voor Landbouwrampen. Het Fonds wordt op grond van art. 37 par. 2 gefinancierd uit de algemene middelen, uit schenkingen en legaten die en bate komen van het Fonds, uit de opbrengst van de belegging van bezittingen en tot slot uit een gedeelte van de winst van de Nationale Loterij. 2.6.4.2

Werking Rampenfonds

(a) Toepassingsbereik Er dient een Koninklijk Besluit van de ministerraad aanwezig te zijn (art. 2 par. 2) om de wet van toepassing te laten verklaren op een ramp. Men maakt een onderscheid tussen landbouwrampen en algemene rampen. Onder ramp verstaat men op grond van art. 2, par. 2: ‘Natuurverschijnselen met een uitzonderlijk karakter, of van een niet voorziene hevigheid, die belangrijke schade hebben veroorzaakt, inzonderheid de aardbevingen of aardverschuivingen, de vloedgolven of andere overstromingen met een rampspoedig karakter, de orkanen of andere stormwinden.’

84

85

86

87

Zie voor de mogelijke verlichting van de knelpunten Van Schoubroeck, t.a.p., p. 168. Zij noemt t.a.v. het eerste knelpunt het stimuleren van verzekerbaarheid, t.a.v. het tweede knelpunt het hanteren van meer globale richtlijnen en omschrijvingen, zodat men niet gebonden is aan de limitatieve opsomming. T.a.v. het derde punt noemt zij dat er in België nog geen rampen hebben plaatsgevonden om exploitanten/gemeente de daadwerkelijk ernst van de situatie in te laten zien: Zij stelt met andere woorden, dat er nog geen prikkel aanwezig is voor exploitanten en gemeenten om ook daadwerkelijk te controleren. Zie voor meer informatie over de verzekering van natuurrampen o.a. H. Cousy, H. en H. Claassens (red.), Natuurrampen en Verzekering, Verslagboek van de Negende Leuvense Verzekeringsdagen, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu Uitgevers NV, 1995. Zie voor meer informatie J.A.J. Peeters, ‘Rampschade’, in M.J. Verburgh, A.R. Bloembergen en G.J. de Groot (red.), Schade lijden en schade dragen: is het zelf dragen van geleden schade in een sociale rechtsstaat regel of uitzondering?, Boekenreeks NJB, nr. 6, S.I., Tjeenk Willink, 1980, p. 69. De federale wet is aangevuld met regelingen op gewestelijk niveau. De gewesten kunnen op die manier aanvullende bedragen ter beschikking stellen aan gedupeerden. Zie Faure en Hartlief, ‘Vergoeding van rampscahde’, in E.R. Muller en C.J.J.M. Stolker (red.), Ramp en Recht, Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2002, p. 155.

52

BELGIË

Onder landbouwramp verstaat men op grond van art. 2, sub2: ‘De natuurverschijnselen met uitzonderlijk karakter of van uitzonderlijke hevigheid of de massieve en onvoorzienbare werking van schadelijke organismen die enkel belangrijke en algemene vernielingen hebben teweeggebracht van gronden, teelten en oogsten, evenals de ziekten en vergiftigingen met uitzonderlijke karakter die, door sterfte of verplichte slachting, belangrijke en veralgemeende verliezen van voor de landbouw nuttige dieren hebben veroorzaakt.’ De totale schadeomvang dient minimaal € 1.239.467,62 te bedragen, waarbij de gemiddelde schade per gezin € 5.500,- dient te zijn. Tot slot mag een gelijkaardig feit zich slechts eenmaal in de 20 jaar voordoen. Er geldt een verplichting tot wederbelegging binnen drie jaar. 2.6.4.3

Tegemoetkomingen

De tegemoetkoming bestaat ingevolge art. 9 uit een herstelvergoeding, een staatswaarborg en de vergoeding van interest en kosten over de herstelkredieten. Het gaat niet om een volledige schadevergoeding. In beginsel wordt op grond van art. 1 § 1 enkel rechtstreekse,88 materiele en zekere schade die op het grondgebied van België is veroorzaakt aan private lichamelijke, roerende en onroerende goederen die worden veroorzaakt door de in art. 2, §§ 1 en 2 genoemde schadelijke feiten vergoed. De vergoeding komt op grond van art. 6, § 1 sub a/e toe aan natuurlijke personen, openbare instellingen of instellingen van openbaar nut, niet op winst gerichte verenigingen en andere rechtspersonen. Indien de schade aan de eigen nalatigheid van gedupeerden is te wijten, komen zij niet voor vergoeding in aanmerking. De gedupeerde heeft een eigen risico van € 250,-. Op grond van art. 9, sub 3 zijn de schadebedragen vastgesteld in schijven. Door toepassing van reductiecoëfficiënten zal en mag de uitkering nooit boven 65.000,- euro uitkomen.89 De Staat kan op grond van art. 42 § 1 bijzondere toelagen toekennen voor wederopbouw ten behoeve van o.a. gemeenschappen en gewesten, verenigingen van gemeenten, kerkfabrieken en geestelijke instellingen, polders en wateringen en waterschappen.

88

89

Met rechtstreekse schade wordt bedoeld schade in oorzakelijk verband staat tot de gebeurtenis zonder verdere tussenschakel tussen het schadeveroorzakende feit en de schade zelf. Zie Cass., 5 okt. 2000, A.R. C.98.0448.F, nr. 521 en conclusie adv.-gen. Henkes. Zie ook over rechtstreekse schade Cass., 5 oktober 2000, AR C.98.0448.F. De rechter mag niet een hogere vergoeding dan op grond van de wet van 1976 toekennen aan gedupeerden. Zie een uitspraak van het Hof van Cassatie van 1 juni 1990. Cass., 19 mei 1988, A.R. nr. 8053 (A.C., 1987-88, nr. 581). Zie ook Cass., 3 juni 1993, A.R. nr. 9607, A.C., 1993, nr. 268 ‘Niet naar recht verantwoord is de beslissing van de rechter die de Staat veroordeelt om aan de getroffene van een natuurramp een met zijn totale schade overeenstemmend bedrag te betalen, zonder rekening te houden met de berekeningswijze en het abattement van de wet’.

53

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Op grond van art. 50 van de wet van 1976 is het Rampenfonds gesubrogeerd in de rechten van begunstigde ten opzichte van derden die zijn gehouden de schade te vergoeden. Op grond van gewestelijke voorzieningen kan de wet van 1976 worden aangevuld voor de vergoeding van bijkomende kosten die door gemeenten worden gemaakt.90 Om voor een vergoeding in aanmerking te komen, dient de gedupeerde een verzoek in te dienen bij de gouverneur van de provincie, die een onderzoek instelt en de gedupeerde binnen een maand moet informeren. In deze fase wordt de schade door een deskundige vastgesteld (art. 19). 2.6.4.4

Kritiek

Er is in de literatuur kritiek geuit op de werking van het Rampenfonds. Een gebeurtenis kan slechts als natuurramp worden gekwalificeerd na een Koninklijk Besluit; en die kan lang op zich laten wachten.91 Ten tweede is er sprake van een onvolledige vergoeding, de vergoeding moet eerder worden gezien als een ‘tegemoetkoming’.92 Voorts verloopt de procedure van schadeafhandeling traag.93 Tot slot heerst budgettaire onzekerheid omdat de last kan niet worden begroot.94 Een belangrijk ander ‘fundamenteel’ punt van kritiek was dat particuliere verzekeringen geen rol speelden binnen de wet. Natuurrampen – overstromingen, grondverschuivingen, aardbevingen, vulkaanuitbarstingen – werden vaak van verzekeringsdekking uitgesloten.95 De overheid heeft de kritiek niet naast zich neergelegd, en wilde verzekeraars een meer actievere rol laten spelen in de vergoeding van schade uit natuurrampen.96 Binnen de tegemoetkomingsregeling is geen rol voor verzekeringen weggelegd. Daar heeft de overheid in 2003 met de wijziging van de Landverzekeringsovereenkomst en de wet van 1976 verandering in gebracht. 2.6.4.5

Recente wijzigingen

In maart 2003 heeft de Belgische Kamer een wetsontwerp goedgekeurd dat de vergoeding van rampschade gedeeltelijk verschuift van de openbare sector – in de vorm van het Rampenfonds – naar de private verzekeraars.97 Verzekeraars dienen de dekking van het overstromingsrisico in brandverzeke-

90 91 92 93 94 95 96 97

Faure en Hartlief, t.a.p., p. 155. Zie Faure en Hartlief, t.a.p., p. 156. Cousy, t.a.p., p. 119. Cousy, t.a.p., p. 119. Het Rampenfonds is in totaal 40 keer tot uitkering gekomen, waarbij een totaal bedrag gemoeid is van ongeveer € 24.500.000,-. L. Schuermans, Grondslagen van het Belgisch Verzekeringsrecht, Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen, 2001, p.473-474. Stormschade viel wel onder de minimumdekking. Zie het wetsontwerp van 13 maart 2003 van de Kamer der Volksvertegenwoordigers. In 1992 werd al gestart met een onderzoek naar privatisering van schade uit natuurrampen door het Ministerie van Economische Zaken.

54

BELGIË

ringen voor eenvoudige risico’s te garanderen in risicogebieden.98 Per 17 juli 2003 zijn de wijzigingen in de Landverzekeringsovereenkomst en de wet van 1976 gepubliceerd in het Staatsblad.99 Binnen hoofdstuk II afdeling 2 van de Landverzekeringsovereenkomst wordt een nieuwe bepaling art. 68-1 opgenomen betreffende de dekking van het risico van overstromingen binnen brandverzekeringen voor inboedel en gebouwen. De brandverzekeringen dienen verplicht dekking te verlenen voor objecten die binnen de risicozones van art. 68-7 liggen. De verzekering dekt onder andere geen landbouwschade. De verzekeraar mag de vergoedingen beperken tot het bedrag wat in functie staat tot zijn premie incasso voor de brandverzekering van eenvoudige risico’s.100 Verzekeraars zijn ook vrij om hun premie te bepalen. Voor het geval men geen verzekering kan vinden, helpt het door de overheid opgerichte Tariferingsbureau om dekking te verkrijgen en om de tariefvoorwaarden vast te stellen, zie art. 68-9. De wet van 1976 wordt gewijzigd met de toevoeging dat voor wat algemene rampen betreft, de wet niet van toepassing wordt verklaard op zaken die in principe kunnen verzekerd worden door een verzekeringsovereenkomst overeenkomstig de artikelen 68-1 (landverzekeringsovereenkomst), tenzij de financiële toestand van de houder van het verzekeringsbelang dat niet toelaat. Een tegemoetkoming kan dus enkel nog worden verkregen: - indien een verzekeraar het totaal van haar te betalen vergoedingen naar aanleiding van een overstroming heeft beperkt; - wanneer een verzekeraar haar verplichtingen niet nakomt op grond van in art. 34 par. 2 sub a/c genoemde omstandigheden. Het Fonds gaat fungeren als vangnet voor schade, zij vergoedt enkel dat deel, wat niet door verzekeraars wordt vergoed. Op grond van art. 35 is de capaciteit van de Kas voor Rampenschade gesteld op € 125 miljoen. Indien de schade de capaciteit ontstijgt, kan op de uitkeringen gekort worden Het zal overigens nog een tijd op zich laten wachten voordat de wet in werking zal treden. Dat is pas het geval, wanneer alle risicogebieden op grond van hydrografische kaarten zijn vastgelegd. De kaarten zullen pas eind 2004, begin 2005 klaar zijn.101

98

99 100 101

Onder eenvoudige risico’s moet worden verstaan het geheel van goederen waarvan de waarde niet meer dan 30 miljoen BF (€ 743.680,57) bedraagt, voor kantoorgebouwen e.d. dient de waarde niet meer dan 965 miljoen BF (€ 239.217,30) te bedragen. Zie het Belgisch Staatsblad van 17 juli 2003. Zie de formule in art. 68-8 § 2 van de Landverzekeringsovereenkomst: de vergoeding wordt berekend op basis van een formule. Zie de website van het Belgische verbond van verzekeraars (BVVO) . De belangenorganisatie van verzekeraars is niet content met de wijzigingen. Zij stelt dat de wet een lege doos voorstelt, indien enkel de dekking in risicogebieden verplicht is gesteld.

55

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

2.7

Conclusie

Net zoals in Nederland zijn slachtoffers van een ramp voor wat betreft personenschade in beginsel aangewezen op de sociale voorzieningen, zeker voor wat betreft letselschade, inkomensderving en ziektekosten. België heeft met betrekking tot verschillende rampsituaties in tegenstelling tot Nederland meer wetgevingsinitiatieven genomen.

102

De wetgeving is echter specifiek opgesteld, naar aanleiding

van verschillende rampsituaties.103 Op de gecreëerde wetgeving valt volgens de literatuur een en ander aan te merken, maar voor zover de beschikbare informatie laat zien, is het niet duidelijk in hoeverre België, zoals Hartlief in zijn LSA bijdrage van 2002 opmerkt ‘een lappendeken aan fondsen/ad hoc regelingen kent’. In die zin heerst er een spanningsveld tussen de ‘bureaucratische beslommeringen’die aan de wetgeving ten grondslag liggen, in het bijzonder bij de verzekering van brand en ontploffing van openbare gebouwen, en de wil om voorbereid en eenvormig op te treden.

102 103

In feite heeft de Nederlandse overheid met de WTS een vangnet willen creëren voor enkel de vergoeding van zaakschade door natuurrampen. Zie ook Cousy, t.a.p., p. 114.

56

BELGIË

LITERATUUR H. Cousy, ‘Rampenschade in België’, in J.M. Barendrecht (red), Kring van Aansprakelijken bij Massaschade, LSA-reeks 13, Den Haag, Koninklijke Vermande, 2002, p. 105-123. H. Cousy en H. Claassens (red.), Natuurrampen en Verzekering, Verslagboek van de Negende Leuvense Verzekeringsdagen, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu Uitgevers NV, 1995. H. Cousy en D. Droshout, ‘Liability for damage caused by others under Belgian Law’, in: J. Spier en F.D. Busnelli (eds.), Liability for damage caused by others, Den Haag, Kluwer International 2003. D. Droshout, ‘Belgium’ in: H.Koziol, B.C. Steiniger (red), European Tort Law 2002, Wenen: Springer Verlag 2003, p. 102-104. M. Faure en T. Hartlief, ‘Vergoeding van rampschade’, in E.R. Muller en C.J.J.M. Stolker, Ramp en Recht – Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2001, p. 149- 172. M. Faure en T. Hartlief, ‘Directe schadeverzekering bij beroepsziekten als alternatief voor aansprakelijkheid en verzekering’, in M. Faure en T. Hartlief (red), Schade door arbeidsongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom juridische uitgevers, 2001, p.77-109. M. Faure en T. Harlief, Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002. M. Groenhuijsen, ‘Public Damage Funds, European developments and some comparative observations’ in E. Fattah en S. Parmentier (eds.), Victim policies and criminal justice on the road to restorative justice, Leuven, Leuven, University Press 2001. B.A. Koch en H. Koziol (eds.), Compensation for personal injury in a comparative perspective, Wenen, Springer, 2003. J. van Langendonck en J. Put, Handboek sociale zekerheidsrecht, Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen, 2001. S.D. Lindenbergh, ‘Schade van derden door verwonding of overlijden van een naaste’, Tijdschrift voor Privaatrecht 2002/3, p. 1421-1469. J.A.J. Peeters, ‘Rampschade’ in M.J.P. Verburgh, A.R. Bloembergen en G.J. de Groot (red), Schade lijden en schade dragen: is het zelf dragen van geleden schade in een sociale rechtsstaat regel of uitzondering?, boekenreeks NJB nr 6, S.I., Tjeenk Willink 1980, p. 59-84.

57

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

W. Rauws, ‘Financiering van schade veroorzaakt door arbeidsongevallen en (nieuwe) beroepsziekten: België als wenkend voorbeeld?’ in: M. Faure en T. Hartlief (red.), Schade door arbeidsongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom juridische uitgevers, 2001, p. 109-131. J. Ronse, De aansprakelijkheid der gemeenten wegens schade aangericht tengevolge van samenscholing. Decreet van 10 Vendemiaire, Jaar IV, Brussel, Larcier, 1945. C. van Schoubroeck, ‘Objectieve aansprakelijkheid en verzekeringsplicht bij schade door rampen. Een Belgische case-study’, in A. Akkermans en E. Brans (red), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmgen, Ars Aequi Libri, 2002, p. 145-171. L. Schuermans, Grondslagen van het Belgisch verzekeringsrecht, Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen, 2001. L. Schuermans en Fr. Wachsstock, Geweld en Terreur, een onderzoek naar de aanspraak en verzekeringsmogelijkheden van slachtoffers, Antwerpen, Maklu Uitgevers, 1987. D. Simoens, Buitencontractuele aansprakelijkheid, deel XI, Schade en Schadeloosstelling, deel II, Antwepen, Story Scientia, 1999. M. Sterkens, Het Slachtofferfonds: het Fonds tot hulp aan de slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdaden, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993. L.P. Suetens, ‘The Law of Belgium’, in J. Bell en A.W. Bradley (eds.), Governmental Liability: A comparative study, Londen, UKNCCL, 1991, p.182-199.

58

3 DUITSLAND 3.1

Inleiding

In Duitsland verstaat men in bestuursrechtelijke zin onder ramp: ‘Ein Notstand ist, der Leben, Gesundheit oder die lebenswichtige Versorgung der Bevölkerung, die Umwelt oder erhebliche Sachwerte in einem solchen Maße gefährdet oder beeinträchtigt, dass seine Bekämpfung durch die zuständigen Behörden und die notwendigen Einsatz- und Hilfskräfte eine zentrale Leitung erfordert.’ Het gevaar moet een veelheid aan goederen en mensen bedreigen. Daarnaast dient sprake te zijn van een inzet van krachten die de lokale samenwerking te boven gaat.1 Duitsland kent geen specifieke wettelijke regelingen ter vergoeding van rampschade, dit rapport is derhalve niet zo uitgebreid als dat van Frankrijk of België. Binnen de verzekeringsindustrie wordt onder ‘catastrofe’ verstaan: ‘wenn die Zahl des Todesopfer größer als zehn ist, die Zahl der verletzten 30 übersteigt und Sachverwertverluste von mehr als 30 millionen DM (€ 15.338.75,64) eintreten’.2 3.2

Stelsel van sociale zekerheid

3.2.1 Inleiding De sociale zekerheid is een zelfregulerend stelsel op basis van publiekrechtelijke wetgeving. De overheid houdt toezicht en reguleert.3 De basiskenmerken van het stelsel zijn solidariteit, subsidiariteit, naturavergoedingen, dekking voor risico’s op grond van de wet, verzekeringsplicht, bijdragen en zelfbestuur.4 In Duitsland kent men de verplichte ‘Sozialversicherung’. Deze breed verspreide verplichte verzekering is in beginsel verplicht voor iedere werknemer.5 De verzekering bestaat uit vijf zuilen: de ziektekostenverzekering, de pensioenverzekering, de werkloosheidsverzekering, de ongevallenverzekering en de verzorgingsverzekering.6 De verschillende ver-

1 2

3

4

5 6

Zie . Deze definitie wordt door Münchener Ruck gehanteerd. Zie R. Schwarze en G.G. Wagner, ‘Hochwasserkatastrophe in Deutschland: Über Soforthilfen hinausdenken’, Weekbericht van het Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Berlijn, nr. 35/2002, p. 596 (). Deze definitie wordt door Münchener Ruck gebezigd. De instellingen van de sociale zekerheid dienen te worden gezien als ‘mittelbare Staatsverwaltung’; dit betekent dat de instanties gezien moeten worden als indirect onderdeel van de organisatie van de overheid. Zie J. Fedtke en U. Magnus, ‘The impact of social security law on tort law in Germany’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law, Wenen, Springer Verlag, 2003, Fedtke en Magnus, p. 87. Het stelsel van sociale zekerheid is gecodificeerd in de Sozialgesetzbuch (GSB) I – XI. Zie voor de regelingen voor verschillende beroepsgroepen de Fremdrentgesetz (pensioenen voor vluchtelingen en ontheemden, de Gesetz über die Krankenversicherung der Landwirte (ziektekosten voor landbouwers), Gesetz uber die Sozialversicherung Behinderter (voor geestelijk en fysisch gehandicapte mensen) en de Kunstlersozialversicherungsgesetz (voor artiesten, zangers en schrijvers). Dit geldt niet voor zelfstandigen, werknemers met een inkomen boven € 2.700 per maand, werknemers die minder dan 5 uur per week werken, specifieke beroepsgroepen en nader bepaalde groepen. Resp. de Gesetzliche Krankenversicherung (AKV), de Gesetzliche Unfallversicherung (GUV), de Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) en de Soziale Pflegeversicherung. Voor verschillende beroepsgroepen zijn speciale verzekeringen van toepassing. De ‘Verelendung/Sozialhilfe’ ofwel sociale bijstand maakt in Duitsland ook deel uit van een van de zuilen der sociale zekerheid. Zie A. Weber en V. Leienbach, Soziale Sicherung in Europa, Baden-Baden, Nomos Verl.-Ges 1989, p. 26.

59

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

zekeringen bieden dekking voor risico’s zoals beroepsziekten, ziekte, arbeidsongeschiktheid, kraamzorg, moederschap, ouderdom, dood en de verzorgingskosten voor zorgbehoevenden.7 Het stelsel wordt gefinancierd door bijdragen van werkgevers, werknemers, derden, staatsbijdragen en andere bronnen.8 3.2.2 Ongevallenverzekering De verplichte ongevallenverzekering wordt in Duitsland gezien als een vorm van een objectieve aansprakelijkheidsverzekering van de werkgever jegens de werknemer. Het vergoedingsregime is ook van toepassing op studenten, scholieren en kleuterscholieren. De arbeidsongevallenregeling is neergelegd in boek 7 van het Sozialgesetzbuch (SGB VII).9 De ongevallenverzekering keert uit voor zowel arbeidsongevallen – ook van en naar het werk – als beroepsziekten. De verzekering wordt gefinancierd door de bijdragen van werkgevers, op grond van een omslagstelsel.10 Bij private verzekeraars kan aanvullende dekking worden verkregen. 3.2.2.1

Vergoeding bij verwonding

De werknemer heeft na een arbeidsongeval of beroepsziekte binnen de Gesetzliche Unfallversicherung (GUV) recht op de volgende prestaties: medische verzorging ofwel ‘Heilbehandlung’ (§ 27), vergoeding van medische kosten – inclusief eerste hulp –, ziekenhuisopname, tandartszorg (§ 33 en § 34) revalidatiekosten, prothesehulp, reïntegratiehulp, verpleegkosten en de uitkering van ‘Verletztengeld’, ofwel doorbetaling van loon (§ 45). De prestaties uit deze verzekering vinden hun grondslag in SGB 1 § 22. De werknemer heeft recht op doorbetaling van 80% van zijn brutoloon gedurende 6 weken. Gaat het om een arbeidsongeval, dan heeft de werknemer recht op volledige doorbetaling van zijn loon. Deze periode van ‘Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall’ wordt door de werkgever betaald. Daarna wordt de werknemer vergoed door ofwel de GKV, of de GUV, die slechts 70% van het loon (in geval van ziekte) en 80% van het loon (in geval van een ongeval) betalen. Bij een arbeidsongeschiktheidspercentage van tenminste 20%, heeft de werknemer recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering (§ 85 SGB VII en § 18 I SGB IV).

7

8 9 10

Zie ook art. 1 par. 1 I Sozial Gesetz Buch I (SGB I). Met de wetgeving wordt beoogd dat aan burgers een bestaansminimum gegarandeerd kan worden, dat er gelijke kansen voor ontwikkeling worden geboden, dat het gezinsleven gestimuleerd wordt en dat iedere burger een vrijheid van beroepskeuze heeft. Tot slot wil men de lasten van het leven voor burgers verlichten. Zie Fedtke en Magnus, t.a.p., p.88. Fedtke en Magnus, t.a.p., p. 95-96. Zie ook Weber en Leienbach, a.w., p. 27-28. Er dienen ook preventiemaatregelen genomen te worden door werkgevers ter voorkoming van ongevallen, beroepsziekten en beroepsgevaren (zie hfdst. 2 van SGB VII). De premie voor de industriële ondernemingen wordt apart berekend.

60

DUITSLAND

3.2.2.2

Vergoeding bij overlijden

In geval van overlijden hebben nabestaanden recht op ‘Sterbegeld’. Weduwen hebben recht op een weduwe-uitkering.(§ 66) SGB VII), de zogenaamde ‘Hinterbliebenenrente’.11 Kinderen onder de 18 jaar kunnen aanspraak maken op een wezenuitkering, ofwel ‘Waisenrente’ (§ 65 SGB VII). 3.2.3 Beroepsziekten 3.2.3.1

Vereisten

Onder beroepsziekte dient te worden verstaan: ‘eine Krankheit, welche die Bundesregierung in einer Rechtsverordnung bezeichnet und die ein versicherter infolge eine versicherten Tätigkeit erleidet’ (SGB VII § 26). De ziekte dient door de uitoefening van werkzaamheden te zijn ontstaan. Er dient een wezenlijk verband te bestaan tussen de werkzaamheden en de ziekte. De enkele mogelijkheid dat de ziekte tijdens de arbeid is ontstaan, is onvoldoende voor de werknemer om aanspraak te kunnen maken op vergoedingen. 3.2.3.2

Uitkering

De hoogte van de uitkering is hetzelfde als onder het vergoedingsregime bij arbeidsongevallen. Beroepsziekten en arbeidsongevallen vallen ingevolge het SGB onder dezelfde ongevallenverzekering (SGB VII § 8 en § 9). 3.2.4 Ziektekostenverzekering De verplichte ziektekostenverzekering (GKV) is wijd verspreid onder 90% van de Duitse bevolking en wordt geregeld in SGB V (SGB V § 5).12 Er geldt een verzekeringsplicht voor werknemers, werklozen, landbouwers, kunstenaars en publicisten, geestelijk en lichamelijk jeugdige gehandicapten in een instelling, pensioengerechtigden en studenten. De echtgenoten en kinderen zijn bijdragevrij meeverzekerd, mits zij in Duitsland wonen en hun gezamenlijke inkomen niet hoger is dan 1/7 van de ‘Bezugsgroße’/belastbaar inkomen. Dit geldt niet voor zelfstandige ondernemers. Medicijnen en medische behandelingen worden beperkt vergoed (SGB V §31). Het vergoedingsregime is voor werknemers die onder de ongevallenverzekering vallen echter niet gebonden aan enige restricties.

11 12

De rente is afhankelijk van de leeftijd, koopkracht, de beroepsbekwaamheid van de werknemer en het aantal kinderen. Fedtke en Magnus, t.a.p., p. 91.

61

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

3.3

Aansprakelijkheidsrecht

3.3.1 Inleiding Het Duitse aansprakelijkheidsrecht kent een drietal doelstellingen. Ten eerste streeft men naar de ‘Ausgleichfunktion’, ofwel om schade voor het slachtoffer te vergoeden. Ten tweede kent men de ‘Genügtuningsfunktion’, waarmee een bepaald niveau van genoegdoening voor het slachtoffer gegarandeerd wordt. Tot slot kent men de ‘Präventionsfunktion’, ofwel om de dader te prikkelen bepaalde gedragingen in de toekomst te vermijden. De belangrijkste artikelen zijn § 823 BGB en § 826 BGB.13 Men kan zowel op basis van schuldaansprakelijkheid als risicoaansprakelijkheid smartengeld14 eisen op grond van art. 847 BGB.15 In 2002 zijn de artikelen §§ 823-853, §§ 249 en §§ 253 van het Duitse Burgerlijk Wetboek met de ‘Zweites Gesetz zur Änderung schadensersatzrechtlicher Vorschriften’ op een belangrijk aantal punten gewijzigd. - Ten eerste werd met §§ 253 Abs. 2BGB een algemeen recht neergelegd voor de vergoeding van immateriële schade (Schmerzensgeld) in geval van persoonlijk letsel, inbreuk op de persoonlijke integriteit en seksuele discriminatie.16 Dit was voor de wijziging slechts op grond van strikte uitzondering mogelijk, alhoewel de rechtspraak de interpretatie van § 847 subs. 1 BGB extensief/contra legem interpreteerde.17 Met de wijziging kan men zowel binnen het aansprakelijkheidsrecht, als op grond van het contractenrecht een aanspraak maken op vergoeding van immateriële schade. In een uitspraak van januari 2002 wees het Oberlandesgericht een zeer ernstig geestelijk en lichamelijk gehandicapt kind een immateriële schadevergoeding van € 500.000,- toe.18 Het Landesgericht had in eerste instantie een schadevergoeding van € 150.000,- toegewezen. De uitspraak beves-

13

14

15

16 17 18

Zie voor meer algmene informatie over het Duitse aansprakelijkheidsrecht W. van Gerven, J. Lever en P. Larouche, Cases, Materials and Text on National, Supranational and International Tort Law, Oxford: Hart Publishing 2000, p. 6366. Met deze wijziging werd het recht op vergoeding van smartengeld wettelijk neergelegd in par. 253 BGB. Zie voor meer informatie J. Fedtke, ‘Germany’, in H. Koziol en B.C. Steininger (eds.), Tort law 2002, Wenen, Springer Verlag, 2003, p. 206-207. Zie C.C. van Dam, ‘Smartengeld voor affectieschade en shockschade’, in M. Jansen, Smartengeld, ANWB verkeersrecht, reeks 2003, p. 19. Voor toewijzing van smartengeld dient de schade medisch bepaalbaar te zijn en de aard en ernst van de schade dienen ernstig af te wijken van de normaal te verwachten schade. Bij de vergoeding wordt rekening gehouden met de aard en duur van het letsel, de duur van de geneeskundige behandeling, de duur van ziekenhuisopname, revalidatie en de ernst van de blijvende gevolgen, of comateuze toestand. Alleen voor de directe nabestaanden staat een beroep tot vergoeding van schade open. Door deze wijziging dienden ook een groot aantal andere wetten gewijzigd te worden. Zie voor meer informatie over de wijzingen Fedtke, t.a.p., p. 206 en p. 212. Fedtke, t.a.p., p. 207. Het ziekenhuis werd aansprakelijk gesteld voor de zeer ernstige fouten die door het medisch personeel waren gemaakt, tijdens en na de geboorte van het kind, waardoor het letsel was ontstaan. Zie Fedtke, t.a.p., p. 214-216.

62

DUITSLAND

tigt de trend in de rechtspraak, om de schadevergoeding te minderen in geval van minder ernstig letsel en te verhogen in geval van ernstig letsel.19 Men heeft de affectieschade en shockschade niet wettelijk willen regelen. Nabestaanden zijn nog steeds aangewezen op de rechtspraak. - Ten tweede is de schadeloosstelling voor BTW bijdragen herzien. Een slachtoffer kan enkel aanspraak maken op vergoeding van BTW, indien hij het bedrag ook daadwerkelijk heeft betaald.20 - Ten derde heeft men wijzigingen aangebracht in de aansprakelijkheidswet voor motorvoertuigen (Straßenverkehrsgesetz).21 3.3.2 Schuldaansprakelijkheid Duitsland kent de schuldaansprakelijkheid (Verschuldenshaftung), die is gecodificeerd in het Bürgerliches Gesetzbuch en de risicoaansprakelijkheid (Gefährdenshaftung), die in bijzondere wetten ligt verankerd.22 Ten aanzien van de schuldaansprakelijkheid is bij schuldaansprakelijkheid dient aan drie elementen te zijn voldaan: de vervulling van het ‘Tatbestand’ (te vergelijken met een van de drie onrechtmatigheidcategorieën in Nederland), de vervulling van de ‘Rechtswidrigkeit’ en de vervulling van het ‘Verschulden’. Deze laatste twee elementen vormens samen de ‘fout’. De grenzen tussen deze elementen zijn echter niet altijd even helder weer te geven. Men kent de wettelijke ‘Tatbestanden’, maar naar aanleiding van problemen ten aanzien van het aansprakelijkheid voor indirecte schade zijn in de rechtspraak ook rechterlijke ‘Tatbestanden’ ontwikkeld. In Duitsland kent men strengere vormen van aansprakelijkheid voor ondergeschikten (bijvoorbeeld de werkgever-werknemer), aansprakelijkheid van toezichthouders, aansprakelijkheid voor dieren en gebouwen. 3.3.3 Risicoaansprakelijkheid (Gefährdungshaftung) De risicoaansprakelijkheid is in bijzondere wetten neergelegd. Het gaat om aansprakelijkheid voor bijzondere ongevalrisico’s. Er bestaat onder andere een wettelijke limitatief omschreven risico aansprakelijkheid voor werkgevers bij arbeidsongevallen en beroepsziekten,23 exploitanten van spoorwegen, energie-installaties, mijnen, kerncentrales, vliegtuigen en motorrijtuigen.24 De exploitant is aansprakelijk voor de schade die ontstaat door het zogenaamde ‘Betriebsgefahr’. De exploitant kan zich 19 20 21 22

23 24

Zie Fedtke, t.a.p., p. 215. Fedtke t.a.p., p. 208-209. Zie voor meer details Fedtke, t.a.p., p. 209-210. Zie voor meer informatie U. Magnus, ‘Schadensersatz für Körperverletzung in Deutschland’, in B.A. Koch en H. Koziol (eds.), Compensation for personal injury in a comparative perspective, Wenen, Springer Verlag, 2003, p. 148176. In het SGB VII is nadere invulling gegeven aan de risicoaansprakelijkheid van de werkgever. Deze risico aansprakelijkheden zijn in bijzondere wetten vastgelegd.

63

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

slechts verweren tegen aansprakelijkheid indien sprake is van een gevaar van buiten dat de schade heeft veroorzaakt.. 3.4

Invloed en verschillen van sociale zekerheid vs. aansprakelijkheidsrecht

Het stelsel van sociale zekerheid en het aansprakelijkheidrecht overlappen elkaar ten aanzien van vergoedingen op een groot terrein, maar er zijn ook verschillen.25 Zoals binnen alle bestudeerde stelsels kan een gedupeerde binnen de sociale zekerheid geen vergoeding van immateriële schade verkrijgen, een slachtoffer kan enkel op basis van het aansprakelijkheidsrecht smartengeld krijgen.26 Binnen het aansprakelijkheidsrecht heeft een gedupeerde in beginsel recht op ongelimiteerde vergoeding van de medische kosten en behandeling, verzorgingskosten, smartengeld en inkomensschade. De vergoeding binnen de sociale zekerheid geschiedt niet op basis van ‘Totalreparation’, maar is afhankelijk van wettelijk omschreven voorwaarden.27 Magnus en Fedtke stellen dat het aansprakelijkheidsrecht meer en meer een ‘Recht der Regressvoraussetzungen’-functie heeft gekregen. Hier wordt mee bedoeld dat het aansprakelijkheidsrecht als aanvulling op de vergoedingen binnen de sociale zekerheid gezien kan worden.28 Er zijn echter uitzonderingsgevallen. Bij uitzonderingsgevallen treedt de sociale zekerheid volledig in de plaats van het aansprakelijkheidsrecht.29 Hiervan is sprake indien persoonlijk letsel wordt opgelopen door toedoen van familieleden, door ongelukken gedurende stage en school-perioden en door arbeidsongevallen.30 Sociale verzekeringsinstanties hebben op grond van art. I § 116 I SGB X regresrechten op de veroorzakers van de schade, indien de personen aan wie zij moeten uitkeren, opzettelijk nalatig handelen.31 3.5

Overheidsaansprakelijkheid

3.5.1 Inleiding Duitsland kent twee vormen van overheidsaansprakelijkheid: die op grond van civiele aansprakelijkheid (‘Amtshaftung’) en aansprakelijkheid op grond van een aantasting in recht en goederen/onteigening (respectievelijk ‘Aufopferung’ en ‘Enteignung’).32

25 26 27 28 29 30

31 32

Magnus, t.a.p., p. 148-150 en zie ook Fedtke en Magnus, t.a.p., p. 89-90. Fedkte en Magnus, t.a.p., p. 89. Fedtke en Magnus, t.a.p., p. 102. Fedtke en Magnus, t.a.p., p. 91. Fedtke en Magnus, t.a.p., p. 96-98. Zie § 2 SBG VII. Een werknemer kan derhalve zijn werkgever ook niet voor immateriële schade (‘NichtVermögensschaden’) aanspreken. Er geldt op grond van § 106 III SGB VII ook immuniteit voor werknemers/werkgevers van de ‘gemeinsame Betriebsstätte’. Er bestaat geen keuzerecht op grond van §§ 104 et seq. § 426 BGB vermeldt dat indien veroorzakers niet onder de sociale zekerheidsbepalingen vallen (Zweitschädiger), zij wel kunnen worden aangesproken voor hun schadeveroorzakend gedrag; een werknemer kan dan wel aansprakelijk worden gesteld op grond van §§ 823BGB en 847 BGB. Zie Fedtke en Magnus, t.a.p., p., 98. Fedtke en Magnus, t.a.p., p. 99. Zie voor meer informatie W. Rufner, ‘Basic elements of German law on state liability’, in J. Bell en A.W. Bradley (eds.), Governmental Liability, Londen, UKNCCL, 1991, p. 249-274.

64

DUITSLAND

3.5.2 Civiele aansprakelijkheid § 823 BGB, het artikel voor civiele aansprakelijkheid wordt niet toegepast. De civiele overheidsaansprakelijkheid vindt haar grondslag in art. § 839 BGB jo. art. 34 GG. Art. 839 BGB behelst een speciale regeling voor overheidsaansprakelijkheid, in combinatie met § 34 GG van de Duitse grondwet. Er is dient sprake te zijn van een burger die schade lijdt door toedoen van een onrechtmatige gedraging van een overheidsambtenaar,33 dan wel van een onrechtmatige gedraging van een publiek lichaam. De volgende elementen dienen vervuld te zijn 1) er dient sprake te zijn van een ‘Beamter’ die 2) bij de uitoefening van zijn werkzaamheden 3) een schending van de beroepsuitoefening pleegt 5) jegens een derde die daar aanspraak op had 4) en dit gebeurt opzettelijk ofwel er is sprake van nalatigheid. is de beambte gehouden tot schadevergoeding. Echter, indien er enkel sprake is van nalatigheid, kan de derde alleen schadevergoeding krijgen, indien dit elders niet mogelijk is. De bewijslast berust bij de burger. Indien is vast komen te staan dat van opzettelijke schending van de beroepsuitoefening sprake is, heeft de burger recht op integrale schadeloosstelling. Er kan alleen schadevergoeding worden gevorderd in de vorm van geld. Indien men als burger een beslissing ongedaan wil laten maken, moet men een vordering op grond van het bestuursrecht indienen. Naar aanleiding van het luchtvaartongeval op de Amerikaanse luchtbasis in Ramstein hebben slachtoffers de Duitse overheid aansprakelijk gesteld en een vordering tot betaling van smartengeld ingediend. Deze vordering werd echter niet toegewezen wegens verjaring.34 3.5.3 Aansprakelijkheid op grond van ‘Aufopferung’ of ‘Enteignung’ Deze vorm van aansprakelijkheid vindt zijn grondslag in §§ 74 en §§ 75 van de Pruisische Algemene Landwet. Het moet gaan om een rechtmatige overheidsdaad tegenover individuele burgers die als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad onevenredige schade lijden. 3.5.4 Speciale regelingen Binnen het domein van de sociale zekerheid heeft de overheid speciale regelingen gecreëerd voor een specifiek getroffen groep burgers. Men kent de ‘Bundesversorgungsgesetz’, die is gecreëerd voor oorlogsslachtoffers. Op grond van deze wet zijn echter ook bijzondere regelingen tot stand gekomen voor andere groepen burgers, zoals o.a. militairen, slachtoffers van de schadelijke gevolgen van vaccinaties

33

34

In een uitspraak van 1 augustus 2002 heeft het Bundesgerichtshof beslist dat ambtenaren niet persoonlijk aansprakelijk gesteld kunnen worden, maar dat slachtoffers de overheid op grond van art. 34 1 GG § 839 BGB aansprakelijk kunnen stellen. In dit geval stelde de vader van een vrouw een politiechef aansprakelijk voor immateriële schade en overlijdensschade. Zijn dochter pleegde, als gevolg van een ernstige depressie, zelfmoord. De depressie werd veoorzaakt doordat de vrouw werd afgeperst door haar superieur. Zie Fedtke, t.a.p., p. 224-225. Zie ook § 7.

65

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

en tot slot voor slachtoffers van geweldsmisdrijven.35 In § 3.6 zal nader worden ingegaan op de regelingen voor oorlogsslachtoffers en slachtoffers van geweld. 3.6

Regelingen voor specifieke groepen en gebeurtenissen

3.6.1 Inleiding Duitsland heeft regelingen getroffen voor oorlogsslachtoffers en slachtoffers van gewelddaden. In tegenstelling tot Nederland, België en Frankrijk kent Duitsland (nog) geen wettelijke regelingen voor de afwikkeling van schade als gevolg van natuurrampen. Wel is er een pakket aan ad hoc financiële maatregelen getroffen ter tegemoetkoming van de overstromingsschade als gevolg van het uit de oevers treden van de rivier de Elbe in 2002. Ook is in Duitsland sinds 2002 de speciale verzekeraar ‘Extremus’ actief voor gebouwenverzekeringen en bedrijfszaakschadeverzekeringen – met een verzekerde waarde vanaf € 25 miljoen – die het terrorismerisico (her)verzekert. 3.6.2 Opferentschädigungsgesetz (OEG) 3.6.2.1

Inleiding

In 1976 vervaardigde de Bundestag als een van de eerste landen het ‘Opferentschädigungsgesetz’.36 De wet maakt deel uit van het ‘soziale Entschädigungsrecht’. De ratio legis van de wetgeving is gelegen in het feit dat de overheid de veiligheid van haar burgers dient te waarborgen. Vinden er onder haar toezicht toch strafbare feiten plaats, dan dient zij niet alleen jegens de dader haar verantwoordelijkheid te nemen – in de vervolging – maar ook jegens slachtoffers in de schadeloosstelling.37 Ten tweede wil de overheid invulling geven aan het sociale staatsbegrip.38 Men wil slachtoffers niet verwijzen naar het civiele recht, omdat slachtoffers geen garantie hebben – vanwege bijvoorbeeld solvabiliteitsproblemen van de dader – op vergoeding van hun schade (823 ff BGB). De wet van 1976 werd op 30 december 1984 gewijzigd voor wat betreft het toepassingsbereik. Er is een hardheidsclausule opgenomen ten behoeve van slachtoffers van gewelddaden uit de periode 23 mei 1949 tot 15 mei 1976. Met de wijziging hebben zwaargewonde slachtoffers of nabestaanden recht op uitkering, indien het huidige inkomen de ‘Ausmaß der Schädigung abhängige Einkommensgrenzen nicht übersteigt’ (OEG 10a). Met een wijziging van 1 juli 1990 is de wet van 1976 met terugwerkende kracht van toepassing verklaard op buitenlandse slachtoffers die rechtmatig in Duitsland verbleven en vanaf 1990 slachtoffer waren van een geweldsmisdrijf (OEG 1 lid 5 en 6 jo. OEG 10). Tot slot is met

35 36 37 38

Zie de Häftlingshilfegesetz, de Soldatenversorgungsgesetz, de Zivildienstgesetz, das Bundesseuchengesetz, de Infektionsschutzgesetz en de Opferentschädigungsgesetz. Opferentschädigungsgesetz van 11 mei 1976, BGB II 1976, 118. Het Europese Verdrag inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van geweldsmisdrijven kwam in 1983 tot stand. Duitsland ratificeerde op 1 maart 1997. Deze opvatting is door het Bundessozialgericht in 1979 vastgelegd (AZ.: 9 RV 2/78). (Bundestags-Drucksache VII/2506, S. 9) De wet vormt een invulling van art. 20 abs. 1 GG.

66

DUITSLAND

een wijziging van 6 december 2000 de hardheidsclausule uit 1984 van toepassing verklaard op buitenlandse medeburgers en heeft men pedagogische hulp aan kinderen van geweldsmisdrijven wettelijk willen waarborgen. Slachtoffers dienen een verzoek tot vergoeding in te dienen bij het ‘Versorgungsamt’ van de deelstaat. Voor geschillen die rijzen uit toepassing van de OEG, is het Bundessozialgericht de rechtsprekende instantie (OEG 7). Het slachtoffer heeft een verlichte bewijslast om voor vergoeding in aanmerking te komen. De behandelaar van de verzoekschriften dient het aannemelijk te zijn dat – op grond van de aanwezig zijnde omstandigheden – het misdrijf heeft plaatsgevonden (§ 6 lid 3 OEG jo. 15 Satz 1 KOVVfG). De financiering wordt voor 60% opgebracht door de deelstaten – waar het misdrijf heeft plaatsgevonden – en voor 40% door de centrale overheid (OEG § 4). Op grond van de wet zijn in 2003 11.840 uitkeringen gedaan. 3.6.2.2

Toepassingsbereik

Wil men in aanmerking komen voor vergoedingen op grond van de OEG, dan dient men slachtoffer te zijn van een ‘tätlichen Angriff’. Hieronder verstaat men volgens de rechtspraak: ‘ein gewaltsames, handgreifliches Vorgehen gegen eine Person in kämpferischer feindseliger Absicht’.39 Slachtoffers van brandstichting, springstofaanslagen en ‘ähnlichen Verbrechen mit gemeingefährlichen Mitteln’ hebben ook recht op vergoeding binnen de OEG (§ 1, Abs. 2). Slachtoffers van verkeersongevallen worden uitgesloten van toepassing, zij vallen binnen toepassingsbereik van het ‘Entschädigungsfonds für Schaden aus Kraftfahrzeugunfällen’ (§ 1, Abs. 11). Ten tweede dient sprake te zijn van persoonlijk letsel. Met persoonlijk letsel wordt gelijk gesteld, de schade die men draagt van op het lijf gedragen hulpmiddelen zoals contactlenzen, een montuur of een beugel. Ten derde komt een slachtoffer enkel in aanmerking voor vergoeding, indien de schade is ingetreden op Duits grondgebied, of aan boord van een Duits schip of vliegtuig. Het slachtoffer dat de schade zelf veroorzaakt of uitgelokt heeft, of schuldig was aan het misdrijf, komt niet voor een vergoeding in aanmerking.

39

Zie de uitspraken van het Bundessozialgericht. (BSGE 49, 98, 100, 56, 234, 236, 59, 46, 47) Het speelt geen rol of de aanval tegen het slachtoffer zelf, of tegen iemand anders gericht was.

67

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

3.6.2.3

Vergoeding

Slachtoffers van geweldsmisdrijven genieten op grond van § 1, abs. 1, Satz 1 OEG dezelfde rechten als oorlogsslachtoffers.40 De bepalingen voor oorlogsslachtoffers zijn te vinden in het Bundesversorgungsgesetz van 21 december 1950.41 De vergoedingen en prestaties bestaan uit het recht op: - medische zorg zoals ziekenhuisopname en revalidatie, rehabilitatie en reïntegratie voorzieningen, het recht op pedagogische hulp voor kinderen die slachtoffer worden van een misdrijf; - het recht op uitkering bij inkomensschade of overlijdensschade als gevolg van persoonlijk letsel zoals een arbeidsongeschiktheidsuitkering en een weduwen en wezenuitkering. Er vindt geen vergoeding plaats van zuivere vermogensschade.42 De nieuwe deelstaten werken met normatieve bedragen.43 3.6.2.4

Schadefonds slachtoffers explosie Djerba

Op 11 april 2002 vond een explosie plaats in een synagoge in Djerba te Tunesië. Negentien mensen kwamen bij de aanslag om het leven, onder wie veertien Duitse burgers. Zeventien mensen liepen zeer ernstige brandwonden op. De Opferentschädigungsgesetz kon niet worden toegepast, omdat het een aanslag in het buitenland betrof.44 De Duitse overheid – in het bijzonder de Minister van Justitie – richtte voor slachtoffers een uit de algemene middelen gefinancierd45 ‘Solidaritätsfonds’ op, van waaruit slachtoffers vergoedingen kregen. De capaciteit van het schadefonds bedraagt € 10 miljoen. In juni 2002 was € 173.000,- als noodhulp uitgekeerd aan de slachtoffers. Er zijn geen gegevens beschikbaar over de concrete schadeafwikkeling van de Djerba explosie. 3.6.3 Natuurrampen: de financiële afwikkeling van de overstromingen in 2002 3.6.3.1

Inleiding

In augustus 2002 werd Europa getroffen door overstromingen. De totale schadeomvang bedroeg € 15 miljard. Daarvan kwam het grootste gedeelte van € 9.1 miljard voor rekening van Duitsland, dat van 4 tot en met 20 augustus met overstromingen van de Elbe te maken kreeg.46 In Saksen bedroeg de schade € 6.196 miljard, dit Duitse gebied werd het zwaarste getroffen.47 De doelstelling bij schadeloosstelling van de gedupeerden was, dat geen enkele getroffene er financieel op achteruit mocht gaan. De 40 41 42 43 44 45 46 47

Voor de hoogte van vergoedingen wordt verwezen naar bijlage II en III. BGB I S. 791. Hiermee heeft men uitdrukking willen geven aan de gedachte, dat de overheid niet alle risico’s van het leven kan overnemen. Zie . Zie de persberichten van 21 mei 2002 en 5 juni 2002 van de Bundestag. Zie voor meer informatie . De financiering valt onder de begroting voor antiterrorisme maatregelen. Voor data wordt verwezen naar bijlage I. In het interim verslag wordt een lager bedrag genoemd. Zie voor de meest recente schadebegroting . De schade in de regio Dresden bedroeg € 3.41 miljoen, in de steden Dresden en Pirna resp. € 0.96 en 0.18 miljoen. In de regio Chemnitz bedroeg de schade € 1.4 miljoen, in die van Leipzig € 1.28 miljoen.

68

DUITSLAND

schadeafwikkeling betrof de vergoeding van de totale directe schade.48 De totale verzekerde schade bedroeg € 1.8 miljard euro.49 3.6.3.2

Algemene Financiering

Het Sonderfonds Aufbauhilfe heeft de totale schade voor het grootste gedeelte gefinancierd.50 Het desbetreffende ‘rampenfonds’ werd opgezet door de Rijksoverheid en door de deelstaten. De capaciteit van het Fonds bedroeg € 7,1 miljard. Andere vormen van financiering werd gevonden in de private verzekeringen (€ 1.8 miljard) en er werd een beroep gedaan op het Europese Solidariteitsfonds voor € 444 miljoen. Tot slot brachten liefdadigheidsfondsen een opbrengst van € 243 miljoen.51 De enorme financieringen werden door de overheid gerechtvaardigd door het feit dat het een gebeurtenis van uitzonderlijke aard betrof,bovendien zou het voormalig Oost-Duitsland economisch ernstig worden aangetast, indien geen adequate financiële voorzieningen werden getroffen. Wellicht speelde de aanloop naar de deelstaat verkiezingen ook een rol. 3.6.3.3

De rol van de overheid

De overheid hanteerde specifieke beginselen bij de schadeloosstelling van gedupeerden. Deze waren52: - de verlening van 1e hulp;53 - efficiënte allocatie van de verschillende fondsen; - de wederopbouw van infrastructurele voorzieningen; - het leveren – en bewaken – van incentives voor ex ante preventiemaatregelen. De overheid bood financiële steun, vanuit de gedachte dat de getroffen burgers in beginsel zelf de schade dienden te dragen. Dit betekende dat burgers die zelf verzekerd waren voor de waterschade, niet overgecompenseerd dienden te worden op grond van andere financiële voorzieningen. Er werd derhalve compensatie geboden op grond van het subsidiariteitsbeginsel.54 De centrale doelstelling was om de schade vergoeden met het oog op de wederopbouw. De verantwoordelijkheden werden zo veel mogelijk gedelegeerd naar de lagere overheden toe.

48 49 50 51

52 53 54

Zie bijlage I. Zie bijlage I. Zie bijlage I. Er werd via diverse liefdadigheidsacties geld ingezameld: het Duitse Rode Kruis bracht met het project ‘neighbours in need’ € 500 miljoen op. Een gala in Burg van augustus bracht € 16 miljoen op. De media actie van Hamburg bracht € 13 miljoen op. Tot slot werd voor in totaal € 242,6 miljoen aan particuliere giften gedaan. Mechler en Weichselgartner, t.a.p., p. 29-31. Zie tabel V. Hiervoor was € 78 miljoen gereserveerd. Men leest hierin het subsidiariteitsbeginsel.

69

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Met betrekking tot het schadebegrip werd uitgegaan van voldoende meetbare en enkel door hoogwater55 veroorzaakte schade. Enkel de rechtstreekse schade werd vergoed. De overheid wilde slechts de schade vergoeden over de periode van 10 tot 30 augustus 2002. De schade als gevolg van hevige neerslag werd niet vergoed. Gemeenten droegen zorg voor de op dat niveau geleden schade. De schade in de hoofdstad van Saksen bedroeg € 400 miljoen aan publieke voorzieningen, € 395 miljoen aan private huishoudens en € 67 miljoen aan directe bedrijfsschade. 3.6.3.4

Het overheidsfonds ‘Sonderfonds Aufbauhilfe’

Dit Fonds, wat 78% van de schade financierde, is opgezet in naar aanleiding van de overstromingen in 2002.56 De grondslag hiervoor was te vinden in het ‘Fluthilfesolidaritätsgesetz’, die na de overstromingen tot stand kwam.57 Op grond van deze wet, kon de overheid belastingtechnische maatregelen treffen.58 Dankzij de inkomsten en opbrengsten uit deze fiscale maatregelen werd het ‘Sonderfonds Aufbauhilfe’ opgericht.59 De totale capaciteit van het Fonds werd echter al vastgesteld, voordat de totale schadeomvang was berekend.60 Dit betekende dat sommige staten zich genoodzaakt zagen om de definitie van schade te verbreden, om voldoende financiering te verkrijgen; anders zouden zij niet alle geleden schade vergoed krijgen. Het Fonds bood vlak na de ramp op onbureaucratische wijze eerste noodhulp. Daarna nam het Fonds meer beginselen – zie paragraaf overheid – in acht bij latere compensatieregelingen, die de wederopbouw tot doel hadden. Het Fonds reserveerde 90% van haar capaciteit voor de vergoeding van schade aan infrastructurele voorzieningen, de overige capaciteit werd aangewend voor huishoudens en bedrijven. De capaciteit van het Fonds bleek ruim genoeg om de begrote schade te vergoeden. 3.6.3.5

De rol van private verzekeraars

De vrijwillige ‘Elementarschadenversicherung’, die dekking biedt tegen natuurgebonden risico’s voor in het bijzonder overstromingsrisico’s, is niet wijd verspreid in Duitsland.61 Onder ‘Elementarschäden’ wordt verstaan: ‘alle Schadenereignisse, die auf Naturereignisse zurückzuführen sind.’ De risico’s die binnen deze verzekering worden vergoed, betreffen orkanen, hagel, blikseminslag, aardbevingen,

55 56 57 58 59 60 61

Er diende sprake te zijn van: ‘wild abfliesendes Wassersturzflut, hochwasserbedingtes, aufsteigen des Grundwassers, hochwasserbedingten Hangrutsch’. Zie tabel V. Zie ook het persbericht van de regering . Zie voor meer fiscale informatie de berichten uit de Financial Times Deutschland van 19 en 20 augustus 2002. . Het Sondernfonds werd door de fiscale maatregelen voor € 3.6 miljard door de centrale overheid gefinancierd, de deelstaten en gemeenten brachten € 3.5 miljard in. Zie de bijlagen. Mechler en Weichselgartner, t.a.p. p. 31. In paragraaf 3.6.3.7 wordt uitgebreider ingegaan op deze verzekering.

70

DUITSLAND

aardverschuivingen, meteorieten, vulkaanuitbarstingen, overstromingen en lawines. Het accent ligt bij het onderzoek op de overstromingsrisico’s, orkanen en aardbevingen. Slechts 4% van alle woonhuisverzekeringen bevat een aanvullende ‘Elementarschäden’ dekking. Bij inboedelverzekeringen is dit percentage 10%.62 Het verschil in percentage kan worden verklaard vanuit het gegeven dat de inboedelverzekering goedkoper is en wijder verspreid dan de woonhuisverzekering. In het voormalige Oost Duitsland wordt de dekking van brand en stormschade risico’s wel opgenomen in de standaard woonhuisverzekeringen.63 De totaal verzekerde schadeomvang was aanzienlijk lager dan de totale schadeomvang, aangezien weinig verzekeringen dekking boden voor het overstromingsrisico in de zwaarst getroffen gebieden. Verzekeraars hebben € 1.8 miljard aan schade uitkeringen gedaan, wat ongeveer op 20% van het totale verlies neerkomt.64 Dit verlies was voor verzekeraars echter wel hoger dan verwacht. De overheid speelt – bijvoorbeeld in de hoedanigheid van herverzekeraar – geen rol binnen de private verzekeringen. Enkel in het geval van extreme gebeurtenissen springt zij in als financieringsbron, zoals het geval was bij de overstroming van de Elbe in 2002. 3.6.3.6

Het Europese solidariteitsfonds

Het Solidariteitsfonds werd naar aanleiding van de overstromingen in Duitsland, Oostenrijk, Tsjechië en Frankrijk opgericht.65 De EU besloot tot het oprichten van een nieuw financieringsinstrument, omdat zij tegemoet wilde komen aan de directe behoefte van de getroffen burgers. Het fonds kan worden toegepast op situaties waarin sprake is van een ramp. De capaciteit bedraagt jaarlijks € 1 miljard. In de verordening werd een definitie van het begrip ramp opgenomen. Er is sprake van een ramp indien: - in ten minste één van de betrokken staten schade heeft veroorzaakt die wordt geraamd op meer dan € 3 miljard, of op meer dan 0,6% van het bruto nationaal inkomen van de betreffende staat. (Art. 2 lid 2); - de schade zich in een regio voordoet waar, hoewel de vereiste nationale drempelwaarde van 0,6% niet is bereikt, het grootste deel van de bevolking erdoor wordt getroffen en die ernstige en langdurige gevolgen heeft voor de levensomstandigheden en de macro-economische stabiliteit. In dit verband gaat bijzondere aandacht naar afgelegen of geïsoleerde regio’s, zoals insulaire en ultraperifere gebieden. Het totale jaarlijkse bedrag van de in dergelijke gevallen toegekende steun mag niet meer

62 63 64 65

Schwarze en Wagner, t.a.p., p. 598. Schwarze en Wagner, t.a.p., p. 598. De dekking is sinds 1994 niet meer verplicht. Verzekeraar Allianz was het zwaarste getroffen met een verzekerd verlies van € 800 miljoen. Zie de Verordening van de Raad van 11 november 2002. (2012/2002) Publicatieblad L311/14/11/2002.

71

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

bedragen dan 7,5% van het jaarbedrag waarover het Fonds kan beschikken. Dit komt neer op € 75 miljoen (Art. 2 lid 2). De steun wordt verleend in de vorm van een subsidie (Art. 3). Het Fonds beperkt zich tot uitgaven om niet verzekerbare schade te financieren (Art. 3 lid 3). Ook mag de financiering niet ter vervanging van de aansprakelijkheid van derden dienen.66 Het Subsidiariteitsfonds wordt gevoed uit de algemene middelen van de Europese Unie. De steun dient zo spoedig mogelijk – uiterlijk binnen 2 maanden nadat de ramp zich heeft voorgedaan – te worden aangevraagd. Bij de vaststelling van de financiële hulpverlening dient rekening te worden gehouden met de omvang van de ramp, de geschatte kosten en de mogelijk overige financieringsbronnen. Duitsland heeft op grond van dit Solidariteitsfonds in beginsel € 444 miljoen ontvangen.67 Het bedrag werd gebruikt om de kosten te dekken voor de wederopbouw van o.a. hoogwater beschermingswerken, zuiveringsinstallaties, de energieverzorging, de sociale infrastructuur en de drinkwatervoorziening. De gelden werden verdeeld onder de Duitse getroffen gebieden Sachsen, Sachsen-Anhalt, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Schleswig-Holstein en Thüringen. 3.6.3.7

Ontwikkelingen ‘Elementarschadenversicherung’

De Duitse overheid heeft naar aanleiding van de overstromingen in 2002 op centraal en decentraal niveau ad hoc maatregelen genomen om het grootste gedeelte van de schade te vergoeden. Zij heeft echter onderzoek gedaan naar verzekeringsmogelijkheden van de catastrofale natuurrisico’s, omdat zij streeft naar een structurele regeling.68 De regering wil de ‘Elementarschadenversicherung’ verplicht stellen. Zij stelt daartoe dat: - de prikkel voor burgers om hun schade zelf te dragen wordt weggenomen doordat de overheid met algemene middelen inspringt ter vergoeding van de schade; - de prikkel voor deelstaten en gemeenten om adequate preventiemaatregelen te nemen wordt weggenomen, doordat zij rekenen op gegarandeerde financiële steun van de Bundesregering na het verwezenlijken van een ramp; - de schadeomvang wordt dusdanig overschat, zodat er onnodig hoge overheidsinvesteringsmiddelen en private koopkracht worden onttrokken. Dat heeft een negatief effect op de economische politiek

66 67

68

Zie overweging 7 van de verordening. Aan Oostenrijk werd € 134 miljoen uitgekeerd, evenals € 129 miljoen voor Tsjechië en € 21 miljoen voor Frankrijk. Zie het Besluit van het Parlement van de EU en de Raad van 21 november 2002, Publicatieblad L 358 van 31/12/2002. Het Fonds werd met terugwerkende kracht ingezet. Zie bijvoorbeeld de discussiepaper van de rijksinstelling voor het toezicht op de financiële dienstverlening, Die Elementarschadenversicherung als Pflichtversicherung – ein Konzept fur die Zukunft? van 18 maart 2003. In deze paper wordt verwezen naar regelingen in o.a. Nederland, België, Frankrijk en Spanje .

72

DUITSLAND

en conjunctuur. De beschikbaar gestelde financiële middelen naar aanleiding van de 2002 overstromingen waren meer dan voldoende om de schade te vergoeden. Er dient op basis van het door G. Wagner69 voorgestelde model dekking te worden geboden voor zowel storm, hoogwater en aardbeving. De gezamenlijke dekking moet op die manier de risicodifferentiatie waarborgen. Ten tweede dient bij de dekking van het hoogwaterrisico enkel de ‘Jahrhundertschäden’70 meeverzekerd te worden. Er dient onderscheid gemaakt te worden in gevaargebieden en gevaarvrije gebieden. De deelstaten en gemeenten in de gevaargebieden dienen adequate preventiemaatregelen te nemen. De overheid treedt enkel op bij een mega schadeomvang in de hoedanigheid van verzekeraar ‘last resort’. De herverzekeringscapaciteit zou € 6 miljard dienen te bedragen. Het model heeft een voorkeur voor verzekering in plaats van voor een nationaal schadefonds, aangezien verzekering catastrofale risico’s beter kan spreiden. Ook is bij een verzekering sprake van ‘hedging’ met tegenovergestelde risico’s zoals de bouweconomie/conjunctuur of die van de kapitaalmarkt. Bovendien maakt de herverzekeringstechniek het mogelijk, dat de risico’s internationaal gespreid worden.71 3.6.4 Terrorisme 3.6.4.1

Inleiding

De speciale verzekeraar Extremus A.G. werd op aangeven door het Verbond van Duitse Verzekeraars (GDV) door o.a. de verzekeraars Allianz, Deutsche Bank, Gerling en Gothaer opgericht naar aanleiding van de gebeurtenissen van 11 september 2001.72 Ook Duitse verzekeraars ondervonden problemen met betrekking tot de verzekering van risico’s binnen de grootindustrie. Extremus A.G. betreft een in beginsel privaat initiatief, met steun van de Duitse overheid. Het Ministerie van Justitie heeft een wijziging tot een verordening binnen het Handelsgesetzbuch aangenomen, waarin de financiële voorzieningen staan voorgeschreven, die verzekeraars dienen te nemen voor terrorismerisico’s.73 3.6.4.2

Toepassingsgebied

Enkel bedrijven met een verzekerde som van boven € 25 miljoen kunnen zaakschade en bedrijfsschadeverzekeringen onderbrengen bij Extremus A.G. De totale maximum dekking van Extremus bedraagt op € 1.5 miljard, indien ondernemingen bereid zijn, per jaar € 8.2 miljoen premie te betalen. Extremus verstaat onder terrorisme: ‘Terrorakte sind jegliche Handlungen von Personen oder Personengruppen zur Erreichung politischer, religiöser, ethnischer oder ideologischer ziele, die geeignet sind, angst oder 69 70 71 72 73

Zie nt. 71. Ofwel extreme wateroverlast. R. Schwarze en G.G. Wagner, Marktkonforme versicherungspflicht fur Naturkatastrophen- Bausteine einer Elementarversicherung, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung . Zie de site van het Duitse Verbond van Verzekeraars, de Gesamtverband deutschen Versicherer . Zie ook het persbericht van het Ministerie van Justitie van 23 mei 2003 . Zie de wijziging in § 30 lid 2 van het Bundesgesetzblatt. Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Rechnungslegung von Versicherungsunternehmen, Bundesgesetzblatt deel III, Gliederungsnummer. 4100-1.

73

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

schrecken in der Bevölkerung zur verbreiten und dadurch auf eine Regierung oder staatliche Einrichtungen Einfluss zu nehmen.’ Extremus dekt voor brand, explosie/botsing, en neerstortende vliegtuigen/vliegtuigonderdelen ‘sowie Fahrzeugen aller art, ihrer teil oder Ladung/sonstige böswillige Beschädigung infolge von Terrorakten.’ Uitgesloten van dekking is de terroristische aanval met kwaadwillige besmetting, IT schade door terreur en de aansprakelijkheidsverzekering in relatie tot terrorisme. De contracten worden aangegaan voor een jaar.74 3.6.4.3

Capaciteit

De 50 deelnemende (her)verzekeringsmaatschappijen brengen samen € 3 miljard aan herverzekeringscapaciteit in. De staat heeft toegezegd om gedurende drie jaar garant te staan voor de overige € 10 miljard aan herverzekeringscapaciteit. De totale dekkingscapaciteit komt daarmee op € 13 miljard per jaar. De verzekerde zaken betreffen: gebouwen en bestanddelen en bedrijfsschade. Extremus is enkel toegankelijk voor in Duitsland gelegen risico’s. De particuliere verzekeringen en die van het MKB kunnen niet worden ondergebracht binnen Extremus. Er zijn berichten te vinden dat Extremus (nog) niet op veel respons van de grootindustrie kan rekenen.75 3.7

Case studie: Ramstein luchtvaartongeval

Op 28 augustus 1988 vlogen twee Italiaanse stuntvliegtuigen op elkaar in tijdens een vliegshow op de Amerikaanse luchtvaartbasis in Ramstein. De brandende vliegtuigen stortten in het publiek neer. Bij het ongeluk kwamen 70 mensen om en raakten meer dan 450 mensen gewond. Er zijn geen data verkrijgbaar over de concrete financiële afwikkeling van de schade. Het Koblenzer ambt voor defensieuitgaven heeft aan 1500 slachtoffers en nabestaanden op basis van de militaire ongevallenregeling in totaal € 15.3 miljoen geboden voor de vergoeding van begrafeniskosten, persoonlijk letsel, nabestaanden uitkeringen en overlijdensschade. Vijf slachtoffers (namens 100 andere slachtoffers) dienden een claim in van € 51.000,- per slachtoffer tegen de Duitse Staat om aanvullende schadevergoeding in de vorm van smartengeld te eisen als gevolg van een posttraumatisch stresssyndroom. Deze vordering is in september 2003 door het Koblenzer Landgericht afgewezen op grond van art. 852 BGB wegens verjaring. De slachtoffers beramen zich op mogelijkheden om de Amerikaanse overheid – die volgens hen ‘Veranstalter’ was van de luchtbasis in Ramstein – aansprakelijk te stellen.

74 75

Zie de website van de GDV (Gesamtverband Deutschen Versicherer) . Zie bijvoorbeeld het bericht van het Handelsblatt van 31 maart 2003, en het bericht van de Financial Times Deutschland van 5 april 2003 en . Extremus heeft slechts 900 polissen afgegeven sinds de oprichting in oktober 2002. Volgens de grootindustrie zijn de premies te hoog.

74

DUITSLAND

3.8

Conclusie

Er zijn in Duitsland geen centrale regelingen te vinden ter vergoeding van natuurrampen. Wel zijn er speciale regelingen getroffen voor oorlogsslachtoffers en slachtoffers van gewelddaden. De regelingen komen overeen met de regelingen binnen de sociale zekerheid. De rol van de Duitse overheid is niet eenvormig te noemen. Zij heeft na het Ramstein ongeval aan de in totaal 520 slachtoffers in totaal € 15.3 miljoen euro uitgekeerd voor persoonlijk letsel. Na de aanslag in Djerba heeft de overheid een schadefonds ten bedrage van € 10 miljoen ten behoeve van slachtoffers opgericht, hoewel de totale capaciteit niet alleen bestemd is voor de in totaal 31 Djerba slachtoffers. Tot slot is naar aanleiding van de overstromingen in 2002 door de overheid € 7,1 miljard, ter compensatie van voornamelijk rechtstreekse zaakschade, beschikbaar gesteld uit de algemene middelen. De Duitse overheid heeft echter serieuze bedoelingen om naar een structurele verzekeringsoplossing toe te werken.

75

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

BIJLAGEN Bijlage I Tabel I: Schadeomvang in miljarden €* van de overstromingsschade in 2002 totale overstromingsschade

waarvan verzekerde schade

Duitsland

9,2

1,8

Tsjechië

3,0

0,9

Oostenrijk

3,0

0,4

* De totale schade voor alle overstromingsgebeurtenissen in Midden – Europa bedroeg ongeveer € 18,5 miljard, daarvan was € 3,1 miljard verzekerd. Bron: Munich Re Jaarverslag 2002

Tabel II: Schadeomvang per deelstaat in € Regio

Schadeomvang

Sachsen

6,0 mld

Sachsen Anhalt

1,0 mld totaal directe schade

Brandenburg

219 m

Niedersachsen

158 m

Thuringen

48 m

Mecklenburg-Vorpommern

3,4 m

Schleswig-Holstein

2,0 m

Staat

700 m

Totaal

9,1 mld

76

1,0 mld totaal indirecte schade

DUITSLAND

Tabel III: Onderverdeling van schaden in € Schade aan particuliere huishoudens

2,1 mld

Schade aan infrastructuur deelstaten en regio’s

1,8 mld

Schade bedrijfsleven

1,7 mld

Schade aan de infrastructuur van de Bond

1,6 mld

Overige schade

1,7 mld

Totaal

9,1 mld

Tabel IV: Financiering van het totale verlies in € (€ 9,1 mld) Donaties

0,242 mld

EU Fonds

0,444 mld

First party verzekeringen

1,8 mld

Overheidsbijdragen

7,1 mld

Totale financiële capaciteit

9,58 mld

Tabel V: Overheidsfonds Sondernfonds Aufbauhilfe verdeling Capaciteit Fonds

Totaal

Bundesregering

Deelstaten en regio’s

Herstel infrastructuur deelstaten en regio’s

1,95

1,05

0,90

Herstel infrastructuur staat

0,97

0,97

-

Reserve

0,47

0,47

-

Hulpprogramma deelstaten

1,72

-

1,72

Hulp aan particulieren

1,99

1,02

0,97

Totaal

7,10

3,51

3,59

Bron tabel I-V: en

77

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Tabel VI: Densiteit Elementarschadenversicherung voor particulieren* op de inboedelverzekering

op de woonhuisverzekering

Duitsland

10%

4%

waarvan in deelstaat Baden Wurtenberg*

10-20%

10-20%

voormalige DDR*

n.b

n.b.

waarvan in deelstaat Sachsen

50%

Bron: http://www.dkkv.org * Het aantal verzekerden in Oost Duitsland ligt aanzienlijk hoger dan het aantal in West Duitsland. Dit heeft te maken met het feit dat de elementarschadenverzekering in Oost-Duitsland van 1960 tot 1992 verplicht was. In 1992 werd de verzekeringsmonopolie op grond van een EU richtlijn opgeheven. Dat gaf een teruggang in het aantal verzekerden met 80-90%.

78

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

Bijlage II Overzicht van uitkeringen op grond van het Bundesversorgungsgesetz

79

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

80

DUITSLAND

Bijlage III Uitkeringen van de nieuwe deelstaten voor slachtoffers van gewelddaden per 1 juli 2002

Bron: Publicatie van het Ministerie van Gezondheid en Sociale Zekerheid (www.bma.bund.de/download/broschueren/A719.pdf)

81

FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN FRANKRIJK, BELGIË, DUITSLAND EN ZWEDEN: EERSTE KENNISMAKING

LITERATUUR C.C. van Dam, ‘Smartengeld voor affectieschade en shockschade’, in M. Jansen (red.), Smartengeld, ANWB verkeersrecht reeks, 2003. J. Fedtke en U. Magnus, ‘The impact of Social Security Law on Tort Law in Germany’, in U. Magnus (ed.). The Impact of Social Security Law on Tort Law, Wenen, Springer Verlag, 2003, p.86-115. J. Fedtke en U. Magnus, ‘Liability for Damage Caused by others under German Law’, in J. Spier (ed.), Unification of Tort Law: Liability for Damage Caused by Others, Den Haag, Kluwer Law International, 2003, p.105-131. J. Fedtke, ‘Germany’, in H. Koziol en B. C. Steininger (eds.), European Tort Law 2001, Wenen, Springer Verlag 2002, p. 229-268. W. van Gerven, J. Lever en P. Larouche, Cases, Materials and Text on National, Supranational and International Tort Law, Oxford, Hart Publishing, 2000. U. Magnus, ‘Schadensersatz für Körperverletzung in Deutschland’, in B.A. Koch en H. Koziol (eds.) Compensation for Personal Injury in a Comparative Perspective, Wenen, Springer Verlag, 2003, p.148-176. R. Mechler en J. Weichselgarner, Disaster Loss Financing in Germany – The of the Elbe River Floods 2002, interim rapport voor the International Institute for Applied Systems Analysis, mei 2003, IR03021 . W. Rufner, ‘Basic elements of German law on state liability’, in J. Bell en A.W. Bradley (eds.), Governmental Liability, Londen, UKNCCL 1991. R. Schwarze en G.G. Wagner, ‘Hochwasserkatastrophe in Deutschland: Über Soforthilfen hinausdenken’, Weekbericht van het DIW Berlijn, nr. 35/2002. R. Schwarze en G. G. Wagner, Marktkonforme Versicherungspflicht für Naturkatastrophen- Bausteine einer Elementarversicherung, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung .

82

4 ZWEDEN 4.1

Inleiding

Er is geen informatie beschikbaar waaruit blijkt wanneer men in Zweden een gebeurtenis als ramp erkent. Zweden kent volgens de gegevens twee bekende rampen die te wijten zijn aan een menselijke oorzaak; het zinken van passagiersschip de ‘Estonia’ en de brand in 1998 tijdens een Halloween feest in een discotheek te Gothenburg. In 1998 heeft Zweden te maken gehad met ernstige stormen. Hieronder zal een overzicht worden geboden van de vergoedingsbronnen die Zweedse slachtoffers ter beschikking staan. 4.2

Sociale zekerheid

4.2.1 Inleiding Zweden kent een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid. In Zweden verstaat men onder het sociale stelsel alle ‘inkomengerelateerde’ geldelijke uitkeringen’. De medische zorg en de uitkeringen in de medische zorg worden niet beschouwd als onderdeel van het sociale stelsel, evenmin als de voorzieningen op grond van de socialbidrag, ofwel de sociale bijstand.1 Het Zweedse stelsel keert geen vergoedingen uit voor immateriële schade. Het Zweedse stelsel bevat kenmerken van twee verschillende modellen: a. het ‘basic subsistence’ model: dit model kenmerkt zich door van overheidswege uitgevoerde compensatieprogramma’s die dezelfde vergoeding uitkeren aan iedere burger, zonder rekening te houden met het inkomen; b. het ‘corporate’ model is gebaseerd op het Bismarck systeem2 en koppelt compensatie aan werknemerschap. De inkomensgerelateerde uitkeringen zijn gedifferentieerd naar verschillende beroepsgroepen. Het ‘institutional’ model heeft invloed gehad op het Zweedse stelsel als geheel. Dit model bevat een mix van model a en b: het combineert van overheidswege uitgevoerde programma’s – die van toepassing zijn op iedere burger – met de inkomensgerelateerde uitkeringen op basis van het ‘corporate’ model.

1 2

Zie voor meer informatie L. Wendel, ‘The impact of social security law on tort law in Sweden’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law, Springer Verlag 2003, p. 176 e.v. Het Bismarck model gaat uit van een systeem, waar de uitkeringen zijn gerelateerd aan het loon en gaat derhalve uit van behoud van de levensstandaard voor werknemers. Het model dient gefinancierd te worden via loongerelateerde premies.

1

RECHTSVERGELIJKING

Zweden kent een stelsel van verplichte werknemersverzekeringen. De centrale instantie voor sociale zekerheid, het ‘allman försäkringskassa’ beheert de sociale verzekeringen. In Zweden worden op decentraal niveau de verzekeringen beheerd door zowel publieke als privaatrechtelijke organen. Het stelsel omvat pensioensvoorzieningen, medische zorg en ziektekosten- verzekeringen, ouderlijke/gezinsverzekeringen, arbeidsongevallen verzekeringen en werkloosheidsverzekeringen. 4.2.2 Werknemersverzekeringen De werknemersverzekeringen zijn verplicht gesteld voor alle werknemers, met inbegrip van stageovereenkomsten of opleidingen. De verzekeringen dekken voor werkgerelateerde risico’s; ongevallen op het werk, op weg van of naar het werk en tegen de schadelijke effecten van werk en beroepsziekten. Het stelsel wordt enkel gefinancierd door contributies van werkgevers. Het ministerie van Financiën stelt de premies vast. Er bestaat volgens de beschikbare informatie geen specifiek beroepsziekten fonds of arbeidsongevallen regeling. Werknemersverzekeringen bestaan uit voorzieningen voor medische zorg en ziektekostenverzekeringen. Indien een werknemer slachtoffer is van een arbeidsongeval en niet in staat is om te werken, heeft hij vanaf dag 15 tot dag 90 recht op doorbetaling van 80% van het loon, dat wordt uitgekeerd door de sociale zekerheidsinstantie. Een private collectieve verzekering vult tot 10% aan. De werknemer heeft recht op medische behandeling, maar hij dient een eigen bijdrage van 100 SKE te betalen. Daarna heeft hij 90 dagen recht op doorbetaling van 75% het loon uit de voorzieningen binnen de ziektekostenverzekeringen. Indien een werknemer op de lange termijn arbeidsongeschikt is verklaard voor tenminste 67% worden de uitkeringen van 70% van het loon gefinancierd uit een arbeidsongevallenfonds. Indien een werknemer overlijdt, hebben nabestaanden recht op de vergoeding van begrafeniskosten en een nabestaandenuitkering. Voor weduwen is dit 45% van het laatstgenoten loon, kinderen hebben recht op een uitkering van 20% van het loon, met een maximumpercentage van 40%. Het stelsel van werknemersverzekeringen biedt echter geen exclusieve remedie voor compensatie. Werknemers hebben ook het recht om, indien zij geen verzekering genieten, de werkgever aansprakelijk te stellen. Dit komt echter in de praktijk weinig voor. 4.2.3 Medische zorg en ziektekostenverzekeringen Elke Zweedse burger heeft recht op vergoeding van kosten voor medische zorg. De ziektekostenverzekeringen wordt voor werknemers gefinancierd door de verplichte premies die werkgevers moeten afstaan en individuele werknemerspremies. Daarnaast wordt het stelsel gefinancierd door middel van

2

RECHTSVERGELIJKING

een algemene inkomstenbelasting op elke werkende burger in Zweden. Patiënten hebben in het geval van ziekenhuisopname een eigen risico. 4.3

Aansprakelijkheidsrecht

4.3.1 Inleiding In Zweden is het aansprakelijkheidsrecht gecodificeerd in de Skadestandslagen (SKL) van 2 juni 1972. Zweden kent een schuldaansprakelijkheidsregime, het moet gaan om een onrechtmatig individuele gedraging; de ‘ culpa’ is duidelijk ingebed in de SKL. In hoofdstuk 1 § 3 wordt uitdrukkelijk bepaald dat het regime van civiele aansprakelijkheid ook van toepassing is op misdrijven tegen de vrijheid, geweldsmisdrijven, smaad of een ander soortgelijk misdrijf of schending van het post en telecommunicatiegeheim.3 4.3.2 Zuivere vermogensschade Zuivere vermogensschade wordt op grond van art. 2.4 § SKL enkel vergoed, indien de schade een gevolg is van persoonlijk letsel of zaakschade, die weer is veroorzaakt door een criminele gedraging van een ander. 4.3.3 Invloed verzekeringen op aansprakelijkheid De aansprakelijkheidsverzekering en het aansprakelijkheidsrecht zijn in Zweden nauw met elkaar verweven. In welbepaalde gevallen kan een slachtoffer als alternatief voor verhaal binnen het aansprakelijkheidsrecht, een directe actie instellen tegen een verzekeraar. Dit biedt een slachtoffer belangrijke voordelen: hij hoeft de ‘fout’ niet te bewijzen en een verzekeraar zal solvabel genoeg zijn om uit te keren. Een verzekeraar kan op zijn beurt regres nemen op de dader van het voorval. 4.4

Verschillen en invloed sociale zekerheid vs. aansprakelijkheidsrecht

- Het stelsel van sociale zekerheid vergoedt inkomensschade als gevolg van ziekte of ongeval. Indien het slachtoffer de veroorzaker aansprakelijk weet te stellen, kan de schadevergoeding in mindering worden gebracht met uitkeringen die binnen de sociale zekerheid zijn gedaan. Het aansprakelijkheidsrecht vervult in Zweden een ‘vangnetfunctie’; de schade voor zuivere economisch schade wordt, behalve in geval van overheidsaansprakelijkheid niet vergoed. - In tegenstelling tot vergoedingen die worden verkregen op basis van het sociale zekerheidsrecht, dient een slachtoffer, wil hij binnen het aansprakelijkheidsrecht aanspraak maken op vergoeding, de elementen fout, schade en causaal verband te bewijzen. Ten aanzien van de hoogte van schadeloosstelling, kan echter binnen de sociale verzekeringen slechts 80% van de schade vergoed wor3

De Zweedse aansprakelijkheidsregels vinden hun origine vinden in de strafwetgeving.

3

RECHTSVERGELIJKING

den, dit in tegenstelling tot de integrale schadeloosstellingmogelijkheden binnen het aansprakelijkheidsrecht. - De sociale zekerheidsinstanties beschikken niet over een regresrecht op de veroorzaker van het ongeval/fout. Dit geldt eveneens voor private werknemersverzekeraars.4 4.5

Overheidsaansprakelijkheid

De overheidsaansprakelijkheid is gecodificeerd in hoofdstuk 3, art. 2 § SKL. De aansprakelijkheid van de overheid reikt ruim. Bovendien kan een eiser van de overheid zuivere vermogensschade vergoed krijgen, indien de schade is veroorzaakt door de ambtenaar in uitoefening van zijn werkzaamheden. 4.6

Regelingen ter vergoeding van rampschade

4.6.1 Inleiding In Zweden is zeer weinig informatie te vinden over van overheidswege getroffen regelingen bij de vergoeding van rampschade. Dit komt echter ook door een taalbarrière. Zweden kent vormen van een directe verzekering met betrekking tot medische aansprakelijkheid van zorgverleners. Datzelfde geldt ook voor de schadelijke bijwerkingen van farmaceutische producten. Het betreft echter geen regeling, die specifiek is toegesneden op de vergoeding van rampschade. 4.6.2 Slachtoffers van geweldsmisdrijven Het compensatiefonds, ofwel ‘Brottsskadenämnden’, is opgezet, nadat slachtoffers van geweldsmisdrijven5 problemen ondervonden om de dader binnen het civiele recht aansprakelijk te stellen.6 Het fonds biedt vergoeding voor de kosten van medische zorg en psychische hulp. Ook worden de begrafeniskosten, reiskosten, de kosten van rehabilitatie voor gehandicapte slachtoffers en reïntegratievoorzieningen vergoed. Door het Fonds kan smartengeld voor immateriële schade worden toegekend. Tenslotte biedt het fonds een nabestaandentegemoetkoming. Het Fonds biedt geen hoge vergoeding, maar nog altijd hogere vergoedingen dan die welke op grond van het Nederlandse Schadefonds Geweldsmisdrijven worden uitgekeerd. Of het Zweedse Fonds van toepassing kan worden verklaard op slachtoffers van bijvoorbeeld grootschalige terroristische aanvallen, is niet bekend. Voor personenschade bedraagt de maximum vergoeding ongeveer SEK 704.000 (€ 76.196,25), voor zaakschade wordt maximaal ongeveer SEK 352.000 (€ 47.148,33) uitgekeerd.

4

5 6

Dit is destijds gedaan om de reductie van transactie te stimuleren. Zie Wendel, t.a.p., p. 183. Over deze beperking wordt in de literatuur gediscussieerd. Wellicht hangt dit samen met het feit dat Zweden een relatief laat ‘rechtseconomische’ visie heeft ontwikkeld op het aansprakelijkheidsrecht. Het fonds is ook van toepassing op nabestaanden van slachtoffers, buitenlandse slachtoffers en Zweedse burgers die slachtoffer van een geweldsmisdrijf worden in het buitenland Dit fonds maakt deel uit van het Brottsoffermyndigketen, een slachtofferorganisatie in Zweden.

4

RECHTSVERGELIJKING

4.7

Case studie: Brand in discotheek Göteborg 1998

4.7.1 Inleiding In oktober 1998 brak brand uit in een discotheek op het eiland Hisingen nabij Göteborg. Het werdbewerd de grootste ramp die Zweden ooit was overkomen. 63 jongeren stierven en ongeveer 200 jongeren raakten gewond. 150 jongeren daarvan dienden naar het ziekenhuis vervoerd te worden, 74 werden opgenomen op de IC. Vier jongeren werden opgepakt. Zij bekenden schuldig te zijn aan de brandstichting en werden in het voorjaar van 2000 door het gerechtshof veroordeeld. 4.7.2 Verzekeraars In Zweden kent men een hoge graad van verzekeringsdekking ten behoeve van de vergoeding van persoonlijk letsel. Het merendeel van de slachtoffers beschikte over een first party schadeverzekering, die in bepaalde gevallen over ongelimiteerde dekking beschikte en in andere gevallen tot een limiet van € 60.000,- aan dekking bood. De aansprakelijkheidsverzekering van de vier verdachten leverde een totaal op van € 1,7 miljoen aan verzekeringsdekking. Het heeft echter tot 2000 geduurd voordat de verzekeraars Folksam en Länsföröver gingen tot uitkeringen. De verzekeraars stelden het uitkeren van bedragen aan slachtoffers uit totdat de vier verdachten strafrechtelijk werden veroordeeld en civiel aansprakelijk werden gesteld. Van verzekeraar Folksam is bekend dat zij voor in totaal 50 miljoen SEK aan 300 (€ 5.411.665,39) gewonden en nabestaanden heeft uitgekeerd. Slachtoffers laten weten dat nabestaanden van Folksam € 2.500,- hebben ontvangen en gewonden € 12.500,-. Voor de vergoeding van persoonlijk medisch letsel werd door Folksam een individueel onderzoek onder de slachtoffers gestart. Uit de literatuur valt op te maken dat de onderhandelingen met verzekeraar(s) Folksam niet vlekkeloos verliepen. Het overleg met first party verzekeraars van de slachtoffers verliep bovendien net zo moeilijk als het overleg met de WAM verzekeraar van de daders.7 Er zijn geen gegevens bekend over de uiteindelijke en concrete vergoeding van de schade. 4.7.3 Aansprakelijkheid Het is op grond van de beschikbare informatie niet duidelijk in hoeverre slachtoffers in deze casus actie hebben ondernomen tegen de gemeente of centrale overheid. De nabestaanden achtten de toegekende vergoeding te laag. Tegen de brandstichters zijn individuele civiele erover om in beginsel een rechtszaak aan te spannen, omdat zij de vergoeding te laag achtten. Wel zijn er jegens de brandstichters individuele civiele vorderingen aanhangig gemaakt om een verklaring voor recht te verkrijgen.

7

M. Zwagerman, ‘De cafébrand in Volendam’, in E. Brans en A. Akkermans (red), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, p.72-73.

5

RECHTSVERGELIJKING

Het ging niet om een vordering tot schadevergoeding. Er bestaat ook een mogelijkheid voor de slachtoffer om aanspraak te maken op een tegemoetkoming uit het Zweedse slachtofferfonds. 4.8

Overige specifieke gevallen

70 mensen raakten buiten hun toedoen HIV geïnfecteerd, nadat zij besmet bloed kregen toegediend. De slachtoffers hebben naar Zweedse maatstaven relatief hoge vergoedingen gekregen van € 82.500,per persoon. Ook hebben de slachtoffers recht op een lijfrente. De vergoeding wordt gefinancierd op basis van de ziektekostenverzekering en de farmaceutische verzekering. Van het hierboven genoemde bedrag heeft de Zweedse overheid per schadegeval € 28.700,bijgedragen. Daarnaast heeft de Zweedse overheid ingestemd om de naaste verwanten van de slachtoffers een vergoeding te bieden. In totaal € 1.6 miljoen uitgekeerd aan 224 verwanten. Om de naaste verwanten additionele steun te bieden, is in 1998 een wet tot stand gekomen, die voorziet in een tegemoetkoming voor verwanten van 80% van hun gemiddelde inkomen (gedurende 240 dagen), indien zij willen zorgen voor dierbaren die door toedoen van het publieke gezondheidsstelsel besmet raken met het HIVvirus. In mei 1999 (Lag 1999:332) besloot de overheid om mensen die tegen hun wil in gesteriliseerd werden, ook te compenseren voor hun schade. De overheid keerde per persoon € 19.000,- uit. 4.9

Conclusie

Het is helaas niet mogelijk om zelf een goed beeld van financiële voorzieningen in Zweden te geven, aangezien er door een taalbarrière veel informatie ontoegankelijk was. Terzake zal derhalve op het Zweedse landenrapport moeten worden vertrouwd. De indruk is toch, dat slachtoffers in beginsel de personenschade binnen de sociale voorzieningen vergoed krijgen. Het is opmerkelijk dat sociale instanties en private werknemersverzekeraars geen mogelijkheden tot regres op veroorzakers hebben. In die zin, zullen zij niet geneigd zijn om royaal uit te keren naar slachtoffers, omdat zij geen verhaalsrecht hebben. Bovendien vindt in het aansprakelijkheidsrecht een integrale voordeelstoerekening plaats van uitkeringen die gedaan worden in het kader van de sociale zekerheid. Door dit primaat van de sociale zekerheid in Zweden lijken daders dus niet bloot te staan aan de integrale schade die zij veroorzaken. De schadeloosstelling aan het slachtoffer wordt immers verminderd met de sociale uitkeringen en de sociale uitkeringsinstanties hebben vervolgens ook geen regres op de dader.

6

RECHTSVERGELIJKING

LITERATUUR H. Sandell, ‘Sweden’, in H. Koziol en B.C. Steininger (eds.), European Tort Law 2002, Wenen, Springer Verlag, 2003, p. 393 e.v. L. Wendel, ‘The impact of social security law on tort law in Sweden’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law, Wenen, Springer Verlag, 2003. M. Zwagerman, ‘De cafébrand in Volendam, in E. Brans en A. Akkermans (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, p. 72-73.

7

RECHTSVERGELIJKING

HOOFDSTUK 3: RECHTSVERGELIJKING 1 INLEIDING In dit hoofdstuk zal gepoogd worden een vergelijking te maken tussen de verschillende systemen die voorwerp van dit onderzoek vormden, meer bepaald Frankrijk, België, Duitsland en Zweden. Deze rechtsvergelijking is gebaseerd op de informatie afkomstig van de buitenlandse respondenten in hoofdstuk 5. Uiteraard zal, waar dat aanvullende interessante informatie oplevert, ook gebruik worden gemaakt van de resultaten van de eigen analyse, die hiervoor in hoofdstuk 2 werd geboden. Niet elk aspect dat in de buitenlandse rapporten werd behandeld zal in de vergelijkende analyse aan bod komen. Er zal een probleemgeoriënteerde rechtsvergelijking plaatsvinden, in die zin dat vooral die aspecten zullen worden besproken die voor de compensatie van slachtoffers van rampen in Nederland van belang zouden kunnen zijn. Zo wijden de buitenlandse rapporteurs bijvoorbeeld nogal uit over de vergoeding via het aansprakelijkheidsrecht, terwijl het weinig zinvol lijkt om uitgebreid aandacht te besteden aan verschillen in het aansprakelijkheidsrecht tussen de vier onderzochte landen. Verschillende andere onderzoeksgroepen hebben die verschillen tussen die landen wat het aansprakelijkheidsrecht betreft reeds uitgebreid in kaart gebracht.8 Bovendien ligt het niet voor de hand dat op basis van onderscheiden aansprakelijkheidsregels in de buitenlandse regimes aanbevelingen zouden worden geformuleerd voor aanpassing van het Nederlandse vergoedingssysteem. Het heeft weinig zin in dit rechtsvergelijkende hoofdstuk de integrale analyse van de buitenlandse respondenten te herhalen. Kortheidshalve zal daarom worden vergeleken hoe de buitenlandse systemen met de compensatie van slachtoffers omgaan en zal systematisch naar de buitenlandse rapporten die zich in bijlagen 2 tot en met 5 bevinden worden verwezen. Om de leesbaarheid te bevorderen is in de buitenlandse rapporten een randnummering aangebracht, zodat steeds naar deze randnummers kan worden verwezen. De lezer dient zich ervan bewust te zijn dat niet alleen in Nederland, maar ook in het buitenland de financiële voorziening naar rampen volop in evolutie is. Bijvoorbeeld in België is in mei 2003 een nieuwe wettelijke regeling tot stand gekomen, hoewel over de uitvoeringsbesluiten tot vandaag nog druk gediscussieerd wordt. In Frankrijk vond ten tijde van dit onderzoek een nieuwe nationale ramp plaats ten gevolge van de overstromingen, die vooral het departement Bouche du Rhône en de nabijheid van Arles sterk troffen. Ook wordt in Duitsland momenteel serieus onderzoek gedaan naar de

8

Zie desbetreffend onder meer Von Bar, Chr., Gemeineuropäisches Deliktrecht, Band I, München, Verlag Ch. Beck, 1996; Von Bar, Chr., The Common European Law of Tort, II, Oxford, Clarendon Press, 2000; Van Gerven, W., Lever, J. en Larouche, P., Cases, materials and texts on national, supranational and international tort law, Oxford, Hart, 2000 evenals de verscheidene publicities van the European Group on Tort Law (zoals bijvoorbeeld Koch, B.A. en Koziol, H. (red.), Unification of Tort Law: Strict Liability, The Hague, Kluwer Law International, 2002).

8

RECHTSVERGELIJKING

mogelijkheid een ‘Elementarschädenversicherung’ verplicht te stellen.9Deels kon met die recente ontwikkelingen nog rekening worden gehouden, maar het zij herhaald dat men zich steeds voor ogen dient te houden dat deze materie, ook in het buitenland, in beweging is. In deze rechtsvergelijking zal de oplossing in de verschillende onderzochte landen wat betreft de verschillende themata steeds in eenzelfde volgorde worden onderzocht. Eerst zal naar Frankrijk worden gekeken, daarna naar België, vervolgens komt Duitsland aan bod en ten slotte Zweden. Voor deze volgorde is gekozen, omdat reeds in het tweede hoofdstuk het volgende duidelijk is geworden: Frankrijk lijkt op dit terrein van de financiële vergoeding na rampen het meeste te bieden te hebben aan bijzondere regelingen die het bestuderen waard zijn; ook België is interessant, niet alleen omdat het sinds 1976 een rampenfonds heeft, maar vooral ook omdat dit rampenfonds recent (in mei 2003) fundamenteel is gewijzigd en men is overgeschakeld op een systeem dat veeleer op Franse leest is geschoeid, maar waarvan de invoering nu weer op politiek verzet stuit. Waar Frankrijk en België dus bijzondere en structurele regelingen voor de vergoeding van slachtoffers na rampen hebben, is dit niet het geval in Duitsland en Zweden. Daar vallen slachtoffers in belangrijke mate terug op algemene regelingen (sociale zekerheid, verzekeringen en aansprakelijkheidsrecht) en wordt slechts per geval een ad hoc-vergoedingssysteem ingericht. Ook daaruit kunnen uiteraard interessante lessen worden getrokken, maar de focus zal toch in sterke mate liggen op Frankrijk en België. De volgende themata komen aan bod. Eerst wordt kort geschetst wat per land het algemene vergoedingsbeeld inhoudt (2); daarna worden de afzonderlijke vergoedingssystemen per land meer in detail bekeken (3) en wordt er op procedurele aspecten ingegaan (4). Ook wordt aandacht besteed aan de financiering van de vergoedingssystemen (5) en de verschillende schadeposten die in de onderscheiden systemen worden vergoed (6). Aandacht wordt ook besteed aan regels ter voorkoming van cumulatie van vergoedingen en aan de onderlinge afstemming van de diverse vergoedingssystemen (7). In 8 wordt gepoogd enig empirisch inzicht te bieden in de grote rampen die zich in het buitenland reeds hebben voorgedaan en de bedragen die daarmee gemoeid gingen. Uiteraard is er ook ruimte voor kritische reflecties en aandacht voor hervormingsbewegingen in de onderscheiden landen (9). 10 biedt een afsluiting. Aldus wordt de opzet van de questionnaire gevolgd, hetgeen de vergelijking vereenvoudigt. Duidelijk moge echter zijn dat niet voor elk land in dezelfde mate van detaillering informatie verkregen werd, zodat bijvoorbeeld over financieringsaspecten in een stelsel waarin geen bijzondere voorzieningen bestaan nauwelijks informatie verstrekt kan worden. Wanneer die informatie wel beschikbaar is, zal

9

Zie supra hoofdstuk 2 § 3.6.3.7.

9

RECHTSVERGELIJKING

deze in de mate van het mogelijke zo systematisch mogelijk worden gepresenteerd teneinde de vergelijkbaarheid te bevorderen. Er is bewust voor gekozen om niet, aan het einde van elke paragraaf eerst een vergelijking te maken tussen de verschillende landen. Dat leek weinig zinvol. Er is wel in § 10 een afsluiting geboden waarin wordt aangegeven welke landen vanuit Nederlands perspectief het interessantste lijken; in de analyse die in hoofdstuk 4 wordt geboden wordt op de verschillende elementen die in deze rechtsvergelijking aan bod kwamen wel op systematische wijze terugkomen, maar dan vanuit het perspectief van de toepasbaarheid in de Nederlandse context. 2 ALGEMEEN VERGOEDINGSBEELD PER LAND 2.1

Frankrijk

Het vergoedingssysteem in Frankrijk blijkt gebaseerd te zijn op de centrale gedachte dat Frankrijk een welvaartstaat is zodat burgers in geval van calamiteiten zoals rampen ook verwachten dat de staat hulp zal bieden. De Franse bevolking is ook bereid om eventueel extra belasting te betalen om een dergelijke staatsinterventie te financieren. De basis voor deze gedachte is dan ook de solidariteit, die zelfs verwoord is in de grondwet van 1958.10 Het aansprakelijkheidsrecht speelt vanuit het Franse perspectief dan ook slechts een bijzonder beperkte rol bij de vergoeding van slachtoffers van rampen. Slachtoffers in Frankrijk kunnen gebruik maken van een groot aantal verplichte dekkingssystemen (aanvullend bij een vrijwillige verzekering), die bovendien recent werden aangevuld door nieuwe wetgeving van juli 2003. In enkele woorden samengevat komt het Franse systeem, volgens de Franse rapporteurs neer op algemene vergoeding via de sociale zekerheid, aangevuld met vele vrijwillige first party verzekeringen.11 Die first party verzekeringen in Frankrijk zijn weliswaar vrijwillig, doch indien men toch verzekerd is is schade die door rampen wordt veroorzaakt verplicht gedekt. Wat terrorisme betreft, heeft Frankrijk een fondsoplossing gekozen. Herverzekering wordt centraal georganiseerd en gefinancierd door de staat. Voor het aansprakelijkheidsrecht is dan ook in de visie van de Franse rapporteurs uitsluitend een rol weggelegd wanneer regres wordt uitgeoefend bijvoorbeeld door sociale zekerheidsinstanties of first party verzekeraars. Het wordt echter eigenlijk niet of nauwelijks door de slachtoffers zelf gebruikt. Overigens hebben deze regresnemers het dan naar de

10 11

Frankrijk, 2. Het begrip first party verzekering zal in dit rapport regelmatig worden gebruikt. Daarmee worden verzekeringssystemen bedoeld die door potentiële slachtoffers zelf worden genomen ten voordele van zichzelf of hun naasten. Inboedelof ongevallenverzekering zijn traditionele voorbeelden van de first party verzekering.

10

RECHTSVERGELIJKING

mening van de Franse rapporteurs bepaald ook niet eenvoudig bij de aanwending van dat aansprakelijkheidsrecht.12 Wat rampen betreft, maken de Franse rapporteurs overigens een duidelijk onderscheid tussen de afhandeling van letselschade enerzijds en zaakschade anderzijds. Wat letselschade betreft, gebruiken slachtoffers voor de primaire vergoeding van bijvoorbeeld medische kosten en loonderving het systeem van de sociale zekerheid. Omdat dat echter geen integrale schadeloosstelling biedt, wordt dit aangevuld met het aansprakelijkheidsrecht. Sedert 2000 is in Frankrijk een bijzondere first party verzekering in het leven geroepen, de zogenaamde ‘Garantie des Accidents de la Vie’. Deze biedt tegen een bedrag van € 15,- per maand dekking voor schade als gevolg van ongevallen, ook wanneer deze schade door rampen is veroorzaakt. Alleen slachtoffers van terrorisme genieten een betere positie omdat zij aanspraak kunnen maken op volledige schadevergoeding via een fonds. Wat zaakschade betreft, gaan de Franse rapporteurs ervan uit dat een Frans slachtoffer in beginsel verschillende first party verzekeringen zal afsluiten, zoals bijvoorbeeld een inboedelverzekering. Schade als gevolg van rampen en terrorisme is verplicht meeverzekerd wanneer men een dergelijke (vrijwillige) first party verzekering afsluit. Belangrijk is echter dat de verzekeringsmaatschappijen uitsluitend tussenkomen wanneer de overheid achteraf een bepaald evenement tot ramp heeft verklaard. Alleen dan is dekking verschuldigd. Verder bestaat een fonds dat schade dient te vergoeden voor het geval burgers zouden dienen te verhuizen in het kader van de preventie van rampen. Nogmaals: in Frankrijk heeft het slachtoffer in beginsel het aansprakelijkheidsrecht niet nodig wanneer hij behoorlijk gedekt is op basis van first party verzekeringen. De sociale zekerheid, aangevuld met de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ biedt een zodanige ruime dekking dat een beroep op het aansprakelijkheidsrecht eigenlijk niet nodig is. Het aansprakelijkheidsrecht wordt dan uitsluitend door regresnemers gebruikt. Daarnaast bestaan in Frankrijk nog andere complexe fonds- en vergoedingssystemen, die hierna in detail zullen worden besproken. Omdat de situatie in Frankrijk, anders dan in de andere rechtsstelsels, nogal gecompliceerd is, leek het aangewezen om de vergoedingssituatie in Frankrijk in een schema weer te geven: Schema vergoeding na rampen Frankrijk13 12 13

Frankrijk, 3. In dit schema komen enkele vergoedingssystemen aan bod die in deze inleiding nog niet werden besproken, maar hieronder (zie § 3) uitgebreid aan bod zullen komen; het leek echter op deze plaats reeds nuttig een inzicht te bieden in het algemeen vergoedingssysteem in Frankrijk.

11

Natuurrampen

Zaakschade

Bijzonder regime voor zaakschade: bij first party verz. zoals auto- + woningverzekering: verplichte toeslag voor dekking schade door natuurrampen (exclusief landbouw)

Natuurrampen

Technologische rampen

Letselschade

Sociale zekerheid + first party verz. bijvoorbeeld Garantie des Accidents de la Vie (€ 15/maand)

Zaakschade

Letselschade

First party verzekeringen zoals auto + Garantie des Accidents de la Vie: aanvullende zaakschadeverzekering voor terrorisme verplicht + sinds 2003 bij first party verzekeringen zoals auto en Garantie des Accidents de la Vie: aanvullende dekking voor technologische risico’s verplicht

Sociale zekerheid + first party verz. bijvoorbeeld Garantie des Accidents de la Vie (€ 15/maand) + fonds 1986 terrorisme (alleen voor letsel, maar niet subsidiair)

Pool Gareat Herverzekeraar voor terrorisme

Autofonds: wet 30.7.2003 voor onverzekerde slachtoffers van technologische risico’s (subsidiair)

+ via CCR: herverzekering biedt ongelimiteerde dekking door overheid voor natuurrampen en terrorisme

RECHTSVERGELIJKING

2.2

België

De Belgische rapporteur maakt duidelijk dat er, eigenlijk net als in Frankrijk, een lappendeken aan regelingen bestaat en beklaagt zich over het feit dat in het algemeen geen ‘rampenrecht’ bestaat. Zij wijst erop dat het slachtoffer een groot aantal verschillende vergoedingssystemen dient te benutten, maar dan nog geen garantie heeft dat volledige schadeloosstelling zal worden verkregen.1 Opvallend is wel dat de Belgische respondent, anders dan de Franse, het aansprakelijkheidsrecht als eerste vergoedingsmechanisme noemt. Daarnaast worden verzekering, sociale zekerheid en een fondsoplossing via het rampenfonds genoemd. Het sociaal zekerheidsrecht wordt door de Belgische respondent, in navolging van de op dit terrein gezaghebbende geleerde Simoens,2 als het gemeenrecht inzake de vergoeding van slachtoffers genoemd. Het kent een groot aantal regelingen die in detail in het Belgisch rapport worden besproken, maar garandeert geen integrale vergoeding.3 Het aansprakelijkheidsrecht wordt naar de mening van de Belgische auteur veel gebruikt (hier ziet men dus – nogmaals – een andere benadering dan in Frankrijk) en dit wordt verklaard door het wijdverbreide bestaan van aansprakelijkheidsverzekeringen. De Belgische respondent looft het aansprakelijkheidsrecht vanwege de integrale schadeloosstelling die het garandeert; alleen bij enkele vormen van risicoaansprakelijkheid is een limitering ingevoerd.4 Belgische slachtoffers zullen daarnaast een beroep op allerhande first party verzekeringen doen, waarbij van belang is dat sinds 1995 het stormrisico verplicht in de brandverzekering is opgenomen, klaarblijkelijk net als in Frankrijk.5 België kent verder, uiteraard net als andere Europese landen, een groot aantal verplichte aansprakelijkheidsverzekeringen. Van bijzonder belang daarbij is een Wet van 1997 die een verplichte brandverzekering heeft ingesteld voor publiektoegankelijke inrichtingen. Exploitanten van dergelijke inrichtingen zijn risicoaansprakelijk tegenover derden en dienen zich te verzekeren. De Belgische respondent plaatst overigens vraagtekens bij het feit dat, bijvoorbeeld bij deze verplichte verzekering, vaak slechts een gelimiteerd bedrag ter beschikking van de slachtoffers komt. Deze limitering leidt dan tot een vertraging in de effectieve vergoeding.6 Tenslotte kent België een systeem van financiële tussenkomst door de staat via de Wet van 1976 die tot de oprichting van een rampenfonds heeft geleid en de Wet van 1939 die een mijnfonds heeft geïn-

1 2 3 4 5 6

België, 3. Simoens, D., ‘Buitencontractuele aansprakelijkheid, A, Schade en schadeloosstelling’, in Beginselen van Belgisch privaatrecht, Gent, 1999. België, 9. België, 4-5. België, 7. België, 8.

13

RECHTSVERGELIJKING

troduceerd. In beide gevallen is de staatstussenkomst gebaseerd op de solidariteitsgedachte, net zoals dat in Frankrijk klaarblijkelijk het geval is.7 2.3

Duitsland

De Duitse respondent opent met de pijnlijke doch ongetwijfeld juiste vaststelling dat het wellicht wat merkwaardig is om zodanig veel aandacht aan slachtoffers bij rampen te besteden, terwijl er in Duitsland dagelijks achttien doden in het verkeer vallen, hetgeen klaarblijkelijk niet als rampzalig wordt gekwalificeerd. Dit biedt overigens wel een interessant perspectief, ook voor de vraag in welke mate slachtoffers van rampen bijvoorbeeld een verdergaande bescherming zouden verdienen dan verkeersslachtoffers. De Duitse dogmatiek, zo wordt opgemerkt, zal deze ‘normale ongevallen’ niet als ramp kwalificeren, maar zal dat slechts doen wanneer door één ongeval een groot aantal slachtoffers wordt veroorzaakt. Het concept ramp is volgens de Duitse respondent ook ambivalent, omdat ertoe enerzijds natuurrampen behoren die onvermijdelijk zijn, terwijl er anderzijds ook rampen zijn waar de mens de hand in heeft en waarop derhalve de kans door de aanwending van zorg verminderd kan worden. Dat laatste is naar zijn mening uiteraard van belang, vooral met het oog op de eventuele toepassing van het aansprakelijkheidsrecht.8 Duitsland kent net als de andere regimes een lappendeken aan regelingen, bestaande enerzijds uit aansprakelijkheidsrecht (waar dat toepasselijk is), verzekering en ad hoc-vergoeding via een overheidstussenkomst. Belangrijk is wel dat de Duitse respondent sterk de nadruk legt op preventie als belangrijkste vorm van bescherming tegen rampen.9 Duitsland heeft, zo blijkt uit de inleiding in het Duitse rapport, heel wat rampen gekend. Zo eiste bijvoorbeeld de overstroming van de Elbe in 2002 een tol van dertig doden en veroorzaakte zij een totale schade van 8,1 miljard euro (zie hierna ook in § 8). De ontsporing van een hoge snelheidstrein bij Eschede leidde tot 200 doden en het ongeval tijdens een airshow kostte in Ramstein 67 mensen het leven. De definitie van een ramp is eigenlijk vanuit het Duits vergoedingsperspectief irrelevant. Duitsland kent immers niet, zoals Frankrijk of België, bijzondere vergoedingssystemen die uitsluitend bij rampen van toepassing zijn. Wel kent het Duitse recht een publiekrechtelijke definitie, maar die is dan voornamelijk van belang voor de regulering van publiekrechtelijke bevoegdheden in het kader van de preventie van rampen en ook voor de inzet van de overheid ‘tijdens’/’na’ de ramp. Vanuit vergoedingsperspectief is het irrelevant of een bepaalde schade al dan niet het gevolg is van een ramp; wel kan het eventueel voor het smartengeld van enig belang zijn.10 Duitsland kent een groot aantal bijzon-

7 8 9 10

België, 10. Duitsland, 1. Duitsland, 2. Duitsland, 3.

14

RECHTSVERGELIJKING

dere regelingen, zoals onder meer een Opferentschädigungsgesetz (OEG) dat echter voornamelijk slachtoffers van misdrijven bijzondere vergoeding biedt. Op terroristische aanslagen zou dit Opferentschädigungsgesetz derhalve van toepassing zijn, op natuurrampen echter niet. Veel wetten in Duitsland voeren risicoaansprakelijkheid in, maar sluiten die juist weer uit in geval van overmacht, daaronder begrepen het geval van een natuurramp. Voor het aansprakelijkheidsrecht ziet de Duitse respondent dan ook relatief weinig plaats omdat de meeste rampen niet kunnen worden voorkomen door redelijke zorg. Wel wordt op het belang van overheidsaansprakelijkheid gewezen. Belangrijkste bron van vergoeding voor de slachtoffers (zeker bij letselschade) is ook in Duitsland uiteraard de sociale zekerheid. Voor de sociale zekerheid is de oorsprong van de schade (al dan niet ramp) irrelevant. Anderzijds keert de sociale zekerheid geen smartengeld uit en evenmin zaakschade, behoudens een minimale bijstand. Slachtoffers die zaakschade lijden, zullen derhalve beroep doen op private verzekering, zij het dat veel first party verzekeringen dekking bij rampen uitsluiten. Ook de brandverzekering sluit schade veroorzaakt door natuurrampen zoals aardbeving uit, zo is zelfs uitdrukkelijk wettelijk bepaald. Een slachtoffer van een ramp in Duitsland zal daarom het aansprakelijkheidsrecht gebruiken wanneer een dader kan worden aangetroffen en in de andere gevallen de sociale zekerheid of first party verzekeringen. Ingeval geen dader kan worden aangetroffen is het aansprakelijkheidsrecht uiteraard irrelevant. Subsidiair wordt in bepaalde gevallen staatshulp geboden (wanneer andere systemen geen vergoeding bieden); cumulatie met vergoedingen uit andere bronnen is derhalve uitgesloten.11 2.4

Zweden

Zweden sluit sterk aan bij het Duitse model, omdat er geen bijzondere regeling, althans niet structureel, voor slachtoffers van rampen bestaat, behoudens enkele ad hoc-oplossingen. Volgens de Zweedse respondenten zal een slachtoffer van een ramp dan ook primair gebruik maken van het aansprakelijkheidsrecht. Opvallend is derhalve dat de Zweedse, net als de Belgische respondenten primair naar het aansprakelijkheidsrecht verwijzen. Tegelijk wordt echter opgemerkt dat in de praktijk heel vaak het Zweedse sociale zekerheidssysteem, aangevuld met collectieve en private first party verzekeringen een ruimhartige vergoeding zullen bieden, waardoor een beroep op dit aansprakelijkheidsrecht overbodig wordt. Daarnaast wordt, bijvoorbeeld naar aanleiding van de grote brand in Gothenburg, ad hoc additionele vergoeding uitgekeerd.12 Deze komt dan boven op de vergoeding vanuit de sociale zekerheid.

11 12

Duitsland, 6. Zweden, 1.

15

RECHTSVERGELIJKING

3 VERDERE BIJZONDERHEDEN 3.1

Sociale zekerheid

De onderzochte landen kennen een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid. Het lijkt niet zinvol om in dit kader in bijzonderheden de sociale zekerheidsstelsels van de onderscheiden landen te vergelijken, te meer daar deze volgens de berichten van de buitenlandse respondenten elkaar ook niet ver lijken te ontlopen, zij het dat dit moeilijk is om werkelijk in concreto te beoordelen omdat geen specifieke bedragen worden aangegeven. Bovendien zijn vergelijkende studies waarin de Europese sociale zekerheidsstelsels met elkaar worden vergeleken ook reeds beschikbaar.13 Enkele woorden kunnen hier dus volstaan. 3.1.1 Frankrijk De Franse rapporteur meldt dat het sociaal zekerheidssysteem beschikbaar is voor alle Franse burgers en inwoners van Frankrijk. Het systeem werd in 1945 gecreëerd en biedt een ‘régime général de la sécurité sociale’ en wat medische kosten betreft een algemene ziektekostenverzekering (couverture maladie universelle). Zelfs de armsten in Frankrijk zijn derhalve gerechtigd tot ziektekostenvergoeding. Deze sociale zekerheidssystemen kunnen uiteraard ook worden benut door slachtoffers van rampen.14 Er is bij bepaalde medische kosten weliswaar sprake van een eigen risico, ‘ticket moderateur’, maar daarvoor is weer bijverzekering mogelijk. In beginsel komt bijvoorbeeld een deel van de ziekenhuisopname als eigen risico voor rekening van de patiënt, maar de meeste burgers hebben een first party verzekering, die dit ook weer dekt. Dit is meer bepaald ook het geval met de ‘Garantie des Accidents de la Vie’.15 In wezen vormt dit derhalve zo’n vorm van vrijwillige bijverzekering. 3.1.2 België De Belgische respondent bespreekt het systeem van de sociale zekerheid op gedetailleerde wijze.16 Bekend is onder meer de regeling inzake de arbeidsongevallen die een verplichte verzekering voor de werkgever ten voordele van de werknemers inhoudt.17 Bij gebreke aan verzekering zal een werkgever automatisch worden aangesloten bij een fonds voor arbeidsongevallen. De regeling van de wettelijke verzekeringsplicht biedt forfaitaire vergoeding voor de materiële professionele schade. Er is in beginsel immuniteit van de werkgever (behoudens opzet) en de verzekeraar is gesubrogeerd in mogelijke

13 14 15 16 17

Zie bijvoorbeeld Pieters, D., Introduction into the basic principles of the social security, 1993, en Pieters, D. (red)., Introduction into the social security law of the Member States of the European Community, 1993. Frankrijk, 12. Frankrijk, 17. België, 12-17. Door sommigen wordt dit ook voor Nederland als een lichtend voorbeeld beschouwd; zie desbetreffend onder meer Faure, M. en Hartlief, T., ‘Directe schadeverzekering bij beroepsziekten als alternatief voor aansprakelijkheid en verzekering’, in Faure, M. en Hartlief, T. (red.), Schade door arbeidsongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, 77-107.

16

RECHTSVERGELIJKING

vorderingen tegen derden. Slachtoffers houden nog wel de mogelijkheid om tegen derden een aanvullende vordering in te stellen op basis van het aansprakelijkheidsrecht, bijvoorbeeld voor smartengeld. Dit mag worden gecumuleerd met de uitkering uit de Arbeidsongevallenwet.18 De Belgische regeling inzake de ziekteverzekering biedt enerzijds vergoeding van de medische kosten en anderzijds ook een inkomensvergoeding (forfaitair) in geval de arbeidsongeschiktheid minstens 66% bedraagt.19 3.1.3 Duitsland Ook de Duitse rapporteur merkt op dat de sociale zekerheid weliswaar een bepaalde vergoeding aan de slachtoffers aanbiedt, maar nooit de garantie kan bieden van integrale schadeloosstelling, zoals het aansprakelijkheidsrecht dat wel kan.20 Weliswaar is meer dan 90% van de Duitsers beschermd tegen de gevolgen van ziekte, ongevallen en arbeidsongeschiktheid via de sociale zekerheid; dezelfde integrale vermogensgarantie als in het aansprakelijkheidsrecht kan niet worden geboden. Zo zal de sociale zekerheid in Duitsland geen vergoeding bieden van immateriële schade en doorgaans ook geen vergoeding van zaakschade (behoudens een minimale uitzonderlijke tussenkomst bij behoeftigheid). 3.1.4 Zweden In Zweden wordt het sociale zekerheidssysteem beheerd door de National Social Insurance Board die verantwoordelijk is voor het aanbieden van sociale zekerheid bij ziekte en arbeidsongeschiktheid en bijvoorbeeld ook vergoedingen toekent bij pensioen evenals aanvullende pensioenvoorzieningen. Het sociaal zekerheidssysteem zoals verstrekt door deze National Social Insurance Board vormt in Zweden de basis voor de vergoeding van ziektekosten en inkomensderving. Iedereen die in Zweden woonachtig is en een inkomen genereert, is verzekerd.21 Het Zweedse rapport bevat vrij veel gedetailleerde informatie over de vergoeding vanuit de sociale zekerheid. Het is uiteraard niet zinvol om deze informatie hier te reproduceren;22 wel is het belangrijk aan te stippen dat ook in Zweden belangrijke beperkingen bestaan op de uitkeringen vanuit de sociale zekerheid. Bijvoorbeeld inzake geneesmiddelen wordt een vergoeding betaald van maximaal € 200,- per jaar; voor aanvullende vergoeding zal het slachtoffer dus ook op vrijwillige first party verzekeringen beroep dienen te doen.

18 19 20 21 22

België, 14. België, 16. Duitsland, 18. Zweden, 6. Zie desbetreffend Zweden, 7-12.

17

RECHTSVERGELIJKING

Ook de inkomensvervangende vergoeding is in Zweden beperkt tot 77,6% van het verloren inkomen.23 In geval van blijvende arbeidsongeschiktheid zijn andere regels van toepassing, maar ook daar vormt de uitkering geen integrale schadeloosstelling. Niet onbelangrijk is verder dat op basis van de Social Services Act de gemeenten elke inwoner van Zweden een minimum levenstandaard dienen te garanderen. Het gaat hier echter om een soort minimum inkomen via de bijstand. Het bedrag wordt nationaal bepaald. 3.2

Aansprakelijkheidsrecht

Ook wat het aansprakelijkheidsrecht betreft, zijn er, als bekend, tussen de verschillende onderzochte landen heel wat verschillen. Ook die verschillen zijn al in het kader van andere studies in kaart gebracht.24 Ook hier kan daarom worden volstaan met het vermelden van enkele bijzonderheden. 3.2.1 Frankrijk De Franse rapporteur merkt nogmaals op dat in Frankrijk bij rampen het slachtoffer in beginsel niet het aansprakelijkheidsrecht zal aanwenden, tenzij in de relatief uitzonderlijke casus dat deze daartoe genoodzaakt zou zijn bij gebreke aan verzekering. Meestal wordt het aansprakelijkheidsrecht dus slechts aangewend door een gesubrogeerde verzekeraar.25 Belangrijk is voorts het in Frankrijk traditionele verschil tussen de aansprakelijkheid in het privaatrecht en de aansprakelijkheid in het publiekrecht die van toepassing is op de overheid en aan de overheid gerelateerde organen. Frankrijk kent in het privaatrecht de klassieke foutaansprakelijkheid van artikel 1382 Code Civil. Voor arbeidsongevallen geldt reeds sinds de Wet van 9 april 1898 een risicoaansprakelijkheid ten laste van de werkgever.26 Verder kent Frankrijk een sterke trend in de rechtspraak in de richting van risicoaansprakelijkheid, vooral door de ruime interpretatie die door het Hof van Cassatie is gegeven aan de aansprakelijkheid van de bewaarder van een gebrekkige zaak, zoals bepaald in artikel 1384, al. 1 van de Code Civil.27 De aansprakelijkheid in het publiekrecht wordt beheerst door het administratief recht en kent twee systemen. Er is enerzijds een systeem van foutaansprakelijkheid bij onrechtmatige daad, maar ander-

23 24

25 26 27

Zweden, 8. Zie desbetreffend onder meer Von Bar, Chr., Gemein Europäisches Deliktrecht, Band I, München, Verlag Ch. Beck, 1996; Von Bar, Chr., The Common European Law of Tort, II, Oxford, Clarendon Press, 2000; Van Gerven, W., Lever, J. en Larouche, P., Cases, materials and texts on national, supranational and international tort law, Oxford, Hart, 2000 evenals de verscheidene publicities van the European Group on Tort Law (zoals bijvoorbeeld Koch, B.A. en Koziol, H. (red.), Unification of Tort Law: Strict Liability, The Hague, Kluwer Law International, 2002). Frankrijk, 30. Frankrijk, 31. Zie voor de verdere toepassingsvoorwaarden Frankrijk, 34.

18

RECHTSVERGELIJKING

zijds ook een objectieve vergoedingsplicht die gebaseerd is op de ‘égalité devant les charges publics’.28 Relevant in het kader van rampen is eventueel de aansprakelijkheid van de overheid voor nalatigheid bij de garantie van de veiligheid bij openbare plaatsen. Klaarblijkelijk is deze aansprakelijkheid beperkt tot het geval van zware fout (faute lourde). Het feit dat de Franse staat niet in staat werd geacht om het aantal terroristische aanslagen, bijvoorbeeld in Corsica, te reduceren, werd bijvoorbeeld niet als een zware fout van de staat beschouwd.29 Een algemene trend is volgens de Franse rapporteur het introduceren van veeleer nieuwe compensatiemechanismen en fondsen in plaats van te zoeken naar mogelijkheden om de staatsaansprakelijkheid uit te breiden.30 Wel wordt door regresnemers in toenemende mate een beroep gedaan op staatsaansprakelijkheid. Zo werd naar aanleiding van de rampzalige overstroming van twee snelstromende rivieren met 23 doden als gevolg overheidsaansprakelijkheid van zowel de staat als de locale overheid aanvaard en werd een beroep op overmacht afgewezen.31 3.2.2 België De Belgische rapporteur bespreekt enerzijds de traditionele voorwaarden van het eveneens in België toepasselijke artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek, namelijk de fout, de schade en het oorzakelijk verband en wijst verder op de ontwikkeling in de richting van een toenemend aantal risicoaansprakelijkheden. Die risicoaansprakelijkheden worden naar de mening van de Belgische respondent bijna steeds gerechtvaardigd door het fenomeen van de massaschade.32 3.2.3 Duitsland Ook de Duitse rapporteur stelt dat de toepassing van het aansprakelijkheidsrecht bij natuurrampen zelden aan de orde zal zijn. Risicoaansprakelijkheid kan worden toegepast wanneer daarvoor een bijzondere wet bestaat omdat uitsluitend de wetgever nieuwe vormen van risicoaansprakelijkheid mag invoeren. Een groot aantal risicoaansprakelijkheden werd ingevoerd. Bijvoorbeeld op schade ten gevolge van een treinramp zou een wettelijke risicoaansprakelijkheid van toepassing zijn.33 De Duitse rapporteur wijst er echter ook op dat in de meeste wetten die risicoaansprakelijkheid in het leven roepen (hoewel desbetreffend geen eenvormigheid bestaat) de aansprakelijkheid wordt uitgesloten in geval van overmacht. Een terroristische aanval zou zeker als een dergelijk geval van overmacht 28 29 30 31 32 33

Frankrijk, 35. Frankrijk, 36. Frankrijk, 36 in fine. Frankrijk, 37. België, 19. Duitsland, 10.

19

RECHTSVERGELIJKING

kunnen worden beschouwd en derhalve aansprakelijkheid uitsluiten. Echter, bijvoorbeeld in het Atomgesetz, in de wetgeving met betrekking tot de aansprakelijkheid voor genetisch gemodificeerde organismen en over mijnschade wordt overmacht dan weer niet als aansprakelijkheidsuitsluitingsgrond gezien.34 In geval van risicoaansprakelijkheid dient de dader zowel de zaak- als letselschade te vergoeden, maar niet de zuivere vermogensschade. Vele, doch wederom niet alle, wetten die een risicoaansprakelijkheid in het leven roepen, kennen bovendien belangrijke financiële limieten. In sommige gevallen is het wel mogelijk om de limieten te doorbreken (en dus om hogere schadevergoeding te vorderen) als ook nog kan worden aangetoond dat de dader een fout heeft begaan. De Duitse rapporteur beklaagt zich wel over onduidelijkheid met betrekking tot de verdeling van het gelimiteerde bedrag aan schadeloosstelling in geval van serieschade. In een dergelijk geval bepalen sommige wetten, dat een proportionele verdeelsleutel zal worden toegepast.35 Eigen schuld van het slachtoffer zal ook tot een reductie van de schadevergoeding leiden, eveneens bij risicoaansprakelijkheid. Toch is de Duitse respondent niet onverdeeld gelukkig met de huidige regelingen omdat: 1. er voor vele rampsituaties geen risicoaansprakelijkheid van toepassing is, nu de regelingen die een risicoaansprakelijkheid invoeren een zeer onderscheiden karakter hebben; 2. vele wetten een overmachtsverweer toelaten en 3. belangrijke limieten zijn ingevoerd.36 Daarnaast kent Duitsland uiteraard ook de klassieke schuldaansprakelijkheid in § 823, al. 1 BGB. De Duitse respondent merkt op dat in de jurisprudentie vaak veel hogere zorg zal worden vereist bij risico’s die ook een hogere zorg vereisen. De Duitse respondent ontwaart zelfs een trend in de jurisprudentie om aan te nemen dat zodra de gevolgen van een ongeval ernstig zijn klaarblijkelijk de dader ook meer preventieve maatregelen had moeten nemen. Bij gebreke daaraan zal de aansprakelijkheid al vlug vast staan. Bij overmacht – en vele natuurrampen zullen overmacht opleveren – ontbreekt echter schuld en dus aansprakelijkheid. Een uitzondering geldt slechts het geval waarin een persoon geacht werd een bijzondere bescherming ten aanzien van bepaalde risico’s te bieden. Dat geld bijvoorbeeld voor de architect die geacht werd in een aardbevingsgevaarlijk gebied een huis met hogere zorg te bouwen, maar eveneens voor de overheid op wie belangrijke preventieplichten rusten.37 3.2.4 Zweden Zoals aangegeven kent Zweden een Tort Liability Act waarin in de eerste plaats een schuldaansprakelijkheid is opgenomen. In enkele gevallen kent men ook, meer bepaald voor bijzonder gevaarzettende

34 35 36 37

Duitsland, 11. Duitsland, 12 in fine. Duitsland, 14. Duitsland, 15.

20

RECHTSVERGELIJKING

activiteiten, risicoaansprakelijkheid. Risicoaansprakelijkheid wordt doorgaans in bijzondere wetgeving geïntroduceerd. Dit geldt onder meer voor zeewaterverontreiniging door olie, nucleaire ongevallen en spoorwegongevallen. Ook in het nieuwe Zweedse Milieuwetboek is een risicoaansprakelijkheid voor bepaalde gevallen van milieuvervuiling opgenomen.38 Verder wordt door de Zweedse rapporteur veel aandacht besteed aan bijzondere aansprakelijkheid die aan de orde kan zijn bij schade naar aanleiding van een eventuele dambreuk. Zweden is voor de energievoorziening in belangrijke mate van hydroenergie afhankelijk en is in 1973 en 1985 reeds met dambreuken geconfronteerd. Hoofdstuk 11 van het Milieuwetboek maakt de exploitant van een dam risicoaansprakelijk voor schade die wordt veroorzaakt door een gebrek in de dam. Aansprakelijkheid is echter uitgesloten wanneer de schade is veroorzaakt door een gewapend conflict, burgeroorlog of opstand.39 3.3

Verzekering

3.3.1 Frankrijk Frankrijk kent een uitgebreid net van first party verzekeringen voor zaakschade, zoals bijvoorbeeld een inboedelverzekering, brandverzekering en dergelijke. 85% van de inwoners van Frankrijk heeft een dergelijke verzekering en daarmee ook recht op vergoeding van zaakschade die onder de polis valt. Een belangrijke polis in dit verband is de ‘multirisque habitation’, die de meeste risico’s dekt in verband met een onroerend goed en wat zich daarbinnen bevindt. Kenmerkend voor het Franse systeem is dat bij deze vrijwillige first party verzekeringen er een verplichte dekking is voor schade als gevolg van natuurrampen. De ‘Code des Assurances’ biedt ook een definitie van een natuurramp die erop neer komt dat het moet gaan om schade die normalerwijze als onverzekerbaar wordt beschouwd, ongewoon en onvermijdbaar is, althans niet door normale zorgen kan worden afgewend.40 De reden voor de instelling van dit bijzonder regime is precies de idee dat dergelijke schade normalerwijze onverzekerbaar zou zijn.41 Interessant is dat de verzekeraars alleen vergoeding verschuldigd zijn op basis van deze rampenclausule wanneer de overheid een bepaald fenomeen ook als natuurramp aanneemt. In die verklaring door de overheid zal dan ook worden aangegeven wat exact de territoriale omvang is van de natuurramp, hetgeen uiteraard consequenties heeft voor de dekkingsomvang. Landbouwschade wordt van dekking uitgesloten, want die is elders gedekt. Voor deze aanvullende dekking van natuurrampen (verplicht bij een vrijwillige first party verzekering) betaalt de verzekerde een additionele bijdrage (een soort toeslag).

38 39 40 41

Zweden, 2. Zie verder over deze bijzondere aansprakelijkheid voor de exploitant van een dam in Zweden, 26. Frankrijk, 19. Frankrijk, 19 in fine.

21

RECHTSVERGELIJKING

De brandverzekering in Frankrijk dekt eveneens schade veroorzaakt door stormen, cyclonen en tornado’s. Dit is het gevolg van een wijziging in 1990 van de ‘Code des Assurances’. Ook deze aanvulling is derhalve verplicht op een vrijwillige verzekering. Opvallend is dat in dit geval de dekking ook geldt (dus de aanvullende stormdekking bij de brandverzekering) zonder dat de overheid een formele verklaring van natuurramp heeft afgegeven. Alleen bij excessief harde wind geldt de dekking niet.42 De Franse rapporteur merkt verder op dat er geen bijzondere regeling is – althans niet algemeen – voor overstromingen. Dit betekent derhalve dat schade veroorzaakt door overstromingen wordt vergoed hetzij wanneer dit uitdrukkelijk in een first party verzekeringscontract is opgenomen, hetzij wanneer deze overstroming door de overheid als natuurramp wordt verklaard.43 Naast deze regeling voor de natuurrampen kent Frankrijk een andere regeling voor schade die veroorzaakt wordt door rampen waar mensen de hand in hebben.44 Er is wederom bij bepaalde vrijwillig afgesloten verzekeringen, zoals de huisverzekering, een verplichte dekking voor zaakschade veroorzaakt door terrorisme. Daarenboven kunnen slachtoffers ook gebruik maken van hun individuele ongevallenverzekering, autoverzekering of de vrijwillig afgesloten ‘Garantie des Accidents de la Vie’. Onverzekerde slachtoffers kunnen onder bepaalde voorwaarden beroep doen op een fonds voor onverzekerde slachtoffers.45 Een nieuwe Wet van 30 juli 2003 naar aanleiding van de catastrofe bij Toulouse op 21 september 2001 heeft de verplichte dekking bij de (vrijwillige) first party verzekeringen wederom uitgebreid door deze ook betrekking te laten hebben op schade die wordt veroorzaakt door industriële ongevallen. Bovendien is voor de onverzekerde slachtoffers van dergelijke ‘technologische rampen’ eveneens een fonds opgericht. De wetswijziging van 2003 brengt dus mee dat wanneer schade ontstaat die, volgens de definitie van artikel 128 van de ‘Code des Assurances’ gezien wordt als een ‘technologische catastrofe’ aanvullende dekking op de first party verzekeringen verschuldigd is. Wederom geldt dat de overheid officieel dient vast te stellen dat het om een catastrofe gaat. Deze uitbreiding van de first party verzekering voert dus geen verzekeringsplicht in en heeft ook geen betrekking op de aansprakelijkheidsverzekering van de inrichting die de catastrofe veroorzaakt. Belangrijk is ook dat deze verplichte uitbreiding van de vrijwillige verzekering uitsluitend voor zaakschade geldt.46 Slachtoffers van letselschade blijven aange-

42 43 44 45 46

Frankrijk, 21. Frankrijk, 21 in fine. Zie desbetreffend ook het schema hierboven in § 2.1. Zie infra 3.4.1. Frankrijk, 26.

22

RECHTSVERGELIJKING

wezen op de sociale zekerheid, eventueel aangevuld met een first party verzekering zoals de ‘Garantie des Accidents de la Vie’. 3.3.2 België Hiervoor werd reeds aangegeven dat België een in die zin met Frankrijk vergelijkbaar systeem kent dat men in sommige gevallen een verplichte dekking heeft bij bepaalde vrijwillige verzekeringen. Dit geldt bijvoorbeeld voor stormschade die verplicht meeverzekerd is bij (vrijwillige) brandverzekeringen. Ook werd de verplichte aansprakelijkheidsverzekering voor brand in publiek toegankelijke gebouwen reeds genoemd. Verder kent België uiteraard een groot aantal mogelijke ongevallenverzekeringen op first party basis die slachtoffers kunnen afsluiten, maar waarbij niet – zoals in Frankrijk – bijzondere voorzieningen voor natuurrampen zijn getroffen. Wel is belangrijk dat de Belgische wetgever de Natuurrampenwet van 1976 recent, op 21 mei 2003, heeft gewijzigd en klaarblijkelijk met de bedoeling de rol van het rampenfonds te beperken. In de nieuwe regeling wil men, naar Frans model, een verplichte dekking voor schade veroorzaakt door overstromingen in de (vrijwillige) brandverzekering opnemen.47 Dit systeem zou echter alleen gelden voor personen die zich in een bepaald risicogebied bevinden. De Belgische rapporteur merkt op dat de doelstelling van dit systeem er in zou bestaan om aan preventie te doen: het bouwen in de risicozones zou moeten worden voorkomen. Deze nieuwe overstromingsverzekering met beperkte solidariteit is nog echter niet in werking getreden en zal pas van kracht worden wanneer de gewesten de risicozones afbakenen. De invoering van deze ‘natuurrampenverzekering’ loopt nog niet van een leien dakje. Begin december 2003 nog was deze verzekering aanleiding voor een ruzie tussen de Belgische federale minister van energie (de liberaal Moerman) en de minister Van den Bossche (SP). Minister Moerman wil de verzekering niet alleen laten gelden in risicogebieden omdat de gewesten klaarblijkelijk moeite hebben om de risicogebieden af te bakenen. Zij zou de verzekering dus voor iedereen verplicht willen maken. Een algemene verplichte verzekering zou echter volgens minister Van den Bossche onrechtvaardig zijn want ‘een bewoner van de 10e verdieping kan je niet overtuigen van het nut van een overstromingsverzekering’.48 De juiste uitvoering van deze nieuwe wettelijke regeling is derhalve nog enigszins onzeker. 3.3.3 Duitsland Volgens de Duitse rapporteur zijn in de praktijk private first party verzekeringen buitengewoon belangrijk bij de vergoeding van rampschade. De meeste first party verzekeringen die letselschadever47 48

België, 27. Zie ‘SPA wil hele overstromingsverzekering herbekijken’, De Standaard, dinsdag 9 december 2003, p. 6.

23

RECHTSVERGELIJKING

goeding op het oog hebben, zoals ongevallen- of levensverzekering zouden in Duitsland geen uitsluiting voor schade veroorzaakt door rampen kennen. Zaakschadeverzekeringen zouden daarentegen rampschade wel vaak van dekking uitsluiten. Wat de brandverzekering betreft kent Duitsland (zie supra) een wettelijke uitsluiting voor oorlog en aardbeving. Met recht merkt de Duitse respondent verder op dat de vraag of schade veroorzaakt door rampen al dan niet verzekerd is uiteindelijk zal afhangen van de formulering van de verzekeringspolis. Na 11 september 2001 is in Duitsland Extremus Versicherung AG opgericht die dekking biedt tegen het terrorismerisico. Deze Extremus dekt zaakschade en schade veroorzaakt door bedrijfsonderbreking wanneer deze schade het bedrag van € 25 miljoen overschrijdt. Extremus kan schadesommen dekken tot € 3 miljard; boven dat bedrag is er staatstussenkomst tot € 10 miljard.49 3.3.4 Zweden De Zweedse rapporteur merkt op dat de meeste schade veroorzaakt door rampen door de sociale zekerheidssystemen zal worden gedekt. Het deel van de schade dat niet via de sociale zekerheid wordt vergoed (top van het inkomen en een deel van de medische kosten) wordt door private verzekeringen gedekt. Opvallend is dat volgens de Zweedse berichtgeving deze first party verzekeringen voor letselschade niet alleen inkomensschade dekken, maar zelfs een component smartengeld.50 Ook voor zaakschade zal een slachtoffer in Zweden doorgaans beroep doen op eigen first party verzekeringen.51 Bijzondere voorzieningen voor schade veroorzaakt door rampen, zoals in Frankrijk (en recent in België) kent men in Zweden derhalve niet. Of dergelijke schade derhalve vergoed wordt, zal afhankelijk zijn van de formulering van de verzekeringspolis. 3.4

Fondsen

3.4.1 Frankrijk Frankrijk kent een aantal fondsen waarvan er enkele al de revue passeerden. In de eerste plaats kent Frankrijk traditioneel het Waarborgfonds Autovoertuigen dat reeds sinds 1951 bestaat en verkeersslachtoffers vergoedt wanneer de dader ongeïdentificeerd of insolvent is. Belangrijk is dat juist dit fonds door de reeds eerder gemelde Wet van 30 juli 2003 is uitgebreid om voortaan ook schade te vergoeden van de onverzekerde slachtoffers van technologische rampen.52

49 50 51 52

Duitsland, 17. Zweden, 13. Zweden, 16. Frankrijk, 27. De financiering hiervan wordt hieronder in § 5.1 besproken.

24

RECHTSVERGELIJKING

In de tweede plaats kent Frankrijk sinds 1964 een Landbouwfonds dat onverzekerbare schade van uitzonderlijke aard vergoedt wanneer deze door natuurelementen is veroorzaakt. In de derde plaats kent Frankrijk een Fonds voor de slachtoffers van terrorisme dat gefinancierd wordt via de opslag op de premie bij zaakschadepolissen. De contributie bedraagt € 3,- per contract in 2003. Dit fonds vergoedt echter uitsluitend letselschade en niet de zaakschade53 en functioneert als een primair fonds, in die zin dat schadevergoeding vanuit het fonds zal worden betaald, zelfs wanneer de terroristen bekend zijn en er dus in theorie van het aansprakelijkheidsrecht gebruik zou kunnen worden gemaakt. De basis voor deze bijzondere vergoeding aan slachtoffers van terrorisme is de solidariteit. 3.4.2 België België is in vergelijking met Nederland uiteraard belangrijk omdat men, anders dan in Frankrijk, met de Wet van 12 juli 1976 voor een rampenfonds heeft gekozen. De wet definieert wat een algemene ramp is en maakt bovendien een onderscheid tussen algemene rampen en landbouwrampen.54 Een fenomeen wordt slechts als ramp erkend wanneer dit bij Koninklijk Besluit als zodanig is bepaald; daarin wordt dan ook de geografische uitgestrektheid van het ‘rampgebied’ bepaald. Interessant is dat naar aanleiding van de oprichting van het rampenfonds in België uitgebreid aandacht is besteed aan eventuele overheidsaansprakelijkheid. De Belgische wetgever heeft er uitdrukkelijk voor gekozen in de wet zelf te bepalen dat cumulatie met overheidsaansprakelijkheid mogelijk blijft. Wel zal een eventuele herstelvergoeding vanuit het rampenfonds worden verminderd met bedragen die via het aansprakelijkheidsrecht werden verkregen.55 België kent ook criteria waaraan een ramp dient te voldoen om als zodanig te worden erkend door de ministerraad.56 Als zwakke punten bij de werking van dit rampenfonds worden onder meer genoemd dat de procedure te lang zou zijn, dat de staat lang niet alle schade vergoedt en dat lang niet elk rampzalig fenomeen ook officieel als ramp wordt erkend.57 3.4.3 Duitsland Duitsland kent, zoals reeds werd aangegeven, geen structurele regeling, zoals bijvoorbeeld in België, maar wel ad hoc-oplossingen. Vermelding in dit verband verdient onder meer het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz van 2002 dat naar aanleiding van de ‘Jahrhundertflut’ van de Elbe in 2002 tot stand

53 54 55 56 57

Zij die zich voor zaakschade verzekeren betalen dus een premie voor letselschade! Zie België, 24. Zie België, 24, in het bijzonder voetnoot 69. Zie België, 25, voetnoot 70. België, 26.

25

RECHTSVERGELIJKING

kwam. Deze wet staat volgens de Duitse rapporteur model voor hoe Duitsland reageert na rampen.58 Het fonds werd ingesteld om in de eerste plaats eerste hulp te bieden (Soforthilfe) en daarnaast hulp te bieden bij herstel (Ausbauhilfe). Idee is dat bedrijven en gezinnen vanuit het fonds hulp krijgen voor zover noch verzekering, noch andere derden schadevergoeding bieden. Subsidiariteit is dus het kenmerk. Als er toch een aanspraak op derden zou zijn wordt de vordering overgedragen op het fonds. Van een volledige subsidiariteit is dus toch geen sprake in die zin dat men klaarblijkelijk niet eist dat alle mogelijke claims eerst zouden worden uitgeoefend voordat men een beroep op het fonds kan doen. Bedoeling van deze ad hoc-regeling in het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz is vooral om voor een snelle vergoeding te zorgen voor de slachtoffers van zaakschade; letselschade was immers reeds in belangrijke mate via sociale zekerheid vergoed. 3.4.4 Zweden Ook voor Zweden geldt dat, net als in Duitsland, geen structurele fondsoplossingen bestaan, maar dat wel ad hoc-vergoedingen zijn toegekend. Belangrijkste voorbeeld vormt de brand in een discotheek in Gothenburg in 1998 waarbij 63 doden vielen en 200 zwaargewonden. In dit geval werd zowel door de lokale overheid (de gemeente Gothenburg) als door de staat een vergoeding betaald. Nochtans werd, anders dan in bijvoorbeeld Duitsland, niet in een wettelijke basis voorzien en werd ook geen fonds opgericht. Naar Zweeds model zijn het de gemeenten die verantwoordelijk zijn voor de vergoeding, zodat de staat uiteindelijk aan de gemeenten additionele middelen ter beschikking heeft gesteld, die dan weer tot voordeel van de slachtoffers strekten. 4 PROCEDURE Sommige rapporteurs zijn uitgebreid stil blijven staan bij de mogelijkheden om rechtshulp te verkrijgen bij het effectueren van claims in het kader van het aansprakelijkheidsrecht; anderen gaven ook aan dat slachtoffers die in het kader van het aansprakelijkheidsrecht schadevergoeding zoeken in sommige omstandigheden, bijvoorbeeld via een kort geding een voorschot op hun uitkering kunnen vorderen. Op die aspecten zal in dit vergelijkende hoofdstuk niet verder worden ingegaan. Ter zake wordt naar de rapporten van de buitenlandse referenten in hoofdstuk 5 verwezen. Van belang lijkt vooral de vraag binnen welke termijn en via welke procedure in het geval van bijzondere regelingen (verzekeringen, fondsen) de slachtoffers hun vordering dienen te effectueren. Ter zake is vanuit de verschillende landen wel interessante informatie aangedragen.

58

Duitsland, 8.

26

RECHTSVERGELIJKING

4.1

Frankrijk

De Franse rapporteur meldt dat een verzekerd slachtoffer in beginsel geen claim in rechte zal indienen en gewoon op basis van zijn (first party) verzekering conform de voorwaarden van de verzekeringspolis vergoeding zal claimen. Een procedure op basis van het aansprakelijkheidsrecht zal in beginsel slechts worden ingesteld door een derdebetaler, zoals een sociale zekerheidsinstelling, een verzekeraar of een fonds die aan het slachtoffer betaalden en regres uitoefenen. Slachtoffers gebruiken het aansprakelijkheidsrecht uitsluitend om aanvullende vergoeding te krijgen, bijvoorbeeld wanneer schade niet verzekerd was.59 In de praktijk blijkt dat echter volgens de Franse rapporteurs zelden te gebeuren. De procedure bij verzekeringen in Frankrijk houdt in dat in de eerste plaats de overheid een natuurramp tot ramp dient te verklaren vooraleer de verzekeraar tot vergoeding gehouden zal zijn. Dit is een administratieve rechtshandeling die als zodanig ook aangevochten kan worden. In theorie kan een besluit waarbij bijvoorbeeld een watersnood tot ramp werd verklaard achteraf vernietigd worden hetgeen tot terugbetaling vanwege het slachtoffer aan de verzekeraar aanleiding zou moeten geven. De nalatigheid van de overheid om een fenomeen tot ramp te verklaren zou ook tot overheidsaansprakelijkheid aanleiding kunnen geven.60 Belangrijk is voorts dat de officiële verklaring dat iets als ramp wordt erkend in de Journal Officiel wordt gepubliceerd en dat vanaf die publicatie het slachtoffer slechts over 10 dagen beschikt om aangifte te doen bij zijn verzekeraar. Niet-naleving van die termijn kan tot uitsluiting van vergoeding leiden, behoudens overmacht. De idee van deze zeer korte tijdslimiet is om druk op het slachtoffer uit te oefenen om zorgvuldig te handelen en om bovendien de expert van de verzekeraar toe te laten de schade zo spoedig mogelijk na de ramp te kunnen vaststellen. Op dat ogenblik dient de verzekerde dus reeds alle bewijsmateriaal (inclusief foto’s en video’s) aan te leveren. Belangrijk is vervolgens dat de Code des Assurances bepaalt dat de verzekeraar binnen 3 maanden na aangifte door de verzekerde met een aanbod tot regeling dient te komen (tenzij de polis een gunstiger regime kent). Ook dient reeds binnen 2 maanden een voorschot te zijn betaald.61 Wat de fondsregelingen in Frankrijk betreft dient een onderscheid te worden gemaakt. In de eerste plaats is er voor zaakschade bij technologische rampen het op 30 juli 2003 ingestelde Fonds voor de Niet-verzekerden. Voor hen geldt exact dezelfde procedure als zojuist geschetst. Bij het Terrorismefonds voor Letselschade geldt daarentegen een periode van 10 jaar vanaf het ongeval. Deze schadeaangifte bij het fonds dient vergezeld te gaan van medisch bewijs en het slachtoffer dient aan te geven wat reeds door de sociale zekerheid werd vergoed. Binnen 3 maanden na aangifte dient de verzekeraar

59 60 61

Frankrijk, 39. Frankrijk, 40. Frankrijk, 41.

27

RECHTSVERGELIJKING

een aanbod tot vergoeding te formuleren. Wanneer het aanbod wordt aanvaard geldt dit als een overeenkomst ‘transaction’. Het rechtsgevolg lijkt te zijn dat deze ‘transaction’ zowel het slachtoffer als de uitkeringsinstantie (verzekeraar of fonds) bindt. Als het aanbod van de verzekeraar door het slachtoffer wordt afgewezen zal het slachtoffer een procedure aanhangig maken bij de burgerlijke rechtbanken. 4.2

België

Wat België betreft blijkt in de Verzekeringswet geen termijn te staan waarbinnen een slachtoffer bijvoorbeeld bij een ongevallen- of andere first party verzekering aangifte bij de verzekeraar dient te doen. De verzekerde moet ‘zodra mogelijk’ de schade melden en in ieder geval binnen de termijn bepaald in de overeenkomst. De polis zal derhalve beslissend zijn. De Belgische rapporteur merkt voorts op dat een uitkering op basis van verzekering in België vaak lang duurt door een eventueel met de claim samenhangende strafzaak. De behandeling van de civiele vergoedingsvordering wordt in België immers tijdens het strafproces opgeschort. Het is derhalve niet ongebruikelijk dat slachtoffers, bijvoorbeeld na de vliegramp in Oostende, 5 jaar na de ramp nog geen enkele vergoeding van de verzekeraar hebben gekregen.62 In de brandverzekering is daarentegen bepaald dat de verzekeraar binnen de 15 dagen in ieder geval een vergoeding dient te geven die de verzekerde in staat stelt zich van nieuwe huisvesting te voorzien. Bij wederopbouw zijn de termijnen waarbinnen de verzekeraar dient te betalen ook wettelijk geregeld.63 Wat een beroep op het Belgische rampenfonds betreft geldt dat het Koninklijk Besluit dat zal bepalen of een fenomeen als ramp wordt erkend ook de termijn zal bepalen waarbinnen slachtoffers hun aanvraag moeten indienen. Doorgaans betreft het een termijn van drie maanden. De overheid is echter niet aan enige termijn voor besluitvorming of uitkering gebonden. Volgens de rapporteur kan het jarenlang duren voor het slachtoffer vanwege de overheid een beslissing (en dus eventueel vergoeding) krijgt.64 4.3

Duitsland

Ook de Duitse auteur gaat in op de procedures bij aansprakelijkheid en sociale zekerheid. Belangrijk is dat wordt opgemerkt dat grote rampschade heden doorgaans door verzekeraars wordt geregeld, die hun ‘huisregels’ toepassen. Dit betekent dat de aangiftetermijn afhankelijk van de polis zal zijn. Wel

62 63 64

België, 31. België, 32. België, 33.

28

RECHTSVERGELIJKING

merkt de Duitse rapporteur op dat de verzekeraars streven naar een onbureaucratische snelle afhandeling van de claims. Deze klantvriendelijkheid zou hun imago ten goede komen.65 Het is vooral interessant stil te staan bij de procedure die gevolgd is naar aanleiding van de vergoeding van de Elbe-watersnood in 2002 via het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz. Uit het Duitse rapport blijkt dat de regels niet in de formele wet zijn neergelegd, maar dat in de betreffende deelstaat, in casu Sachsen, regels voor de verdeling werden bepaald door de lokale overheid in een administratieve procedure. Normalerwijze doet de overheid dus een voorstel voor vergoeding en komt de procedure niet voor de rechter, tenzij het slachtoffer zou menen dat een vergoeding ten onrechte geweigerd zou zijn. Zoals eerder aangegeven, wordt vanuit het fonds enerzijds eerste hulp geboden en anderzijds herstelhulp. Wat de eerste hulp betreft (een bedrag van € 500,- voor private personen) is de procedure bijzonder informeel en snel. Maar ook voor de herstelvergoeding wordt klaarblijkelijk geen volledig en gedetailleerd bewijs van schade gevraagd. De Duitse respondent is van mening dat via deze administratieve procedure zeer snel vergoeding kon worden geboden.66 4.4

Zweden

De Zweedse rapporteurs gaan uitgebreid in op de procedure die gevolgd wordt bij respectievelijk sociale zekerheidsuitkeringen enerzijds en het aansprakelijkheidsrecht anderzijds. Interessant is dat zij opmerken dat een verzekeringsmaatschappij hetzelfde bewijs zal vragen van schade als in een aansprakelijkheidsvordering omdat het geschil over het al dan niet verschuldigd zijn van schadevergoeding volgens de polis uiteindelijk in geval van meningsverschil ook voor de rechter kan eindigen.67 De precieze procedure die gevolgd is naar aanleiding van de Gothenburg-brand is onduidelijk. Wel wordt aangegeven dat klaarblijkelijk een groot aantal verschillende partijen tussen kwamen. Naast betalingen door de gemeente Gothenburg werd ook vergoed door de first party verzekering van de slachtoffers en door 3 aansprakelijkheidsverzekeraars van de 4 daders. De verzekeraars gaven, zo meldden de Zweedse rapporteurs, gestandaardiseerde vergoedingen, teneinde een procedure over de claims te vermijden. Zo werd bijvoorbeeld een bedrag van SEK 100.000,- (€ 11.100,-) uitbetaald voor de schending van de lichamelijke integriteit van diegenen die zich in de ruimte bevonden waar de brand plaatsvond. Dit bedrag komt overeen met wat verzekeringsmaatschappijen zouden hebben uitgekeerd aan het slachtoffer van een poging tot moord. Gesteld wordt wel dat de verzekeringsmaatschappijen in dit geval een gunstige interpretatie van de polisvoorwaarden nastreefden en de facto ruimer betaalden dan wellicht verplicht was op basis van het aansprakelijkheidsrecht en de verzeke-

65 66 67

Duitsland, 23. Duitsland, 21. Zweden, 28.

29

RECHTSVERGELIJKING

ringspolis. Het vermijden van proceskosten en verlies aan goodwill zou de reden zijn voor deze gulheid van de verzekeraars. Dit laatste hield ook verband met de grote media-aandacht waarmee deze Gothenburg-zaak gevolgd werd. Tenslotte hebben slachtoffers die ontevreden waren met het bedrag dat aan smartengeld werd aangeboden (door de aansprakelijkheidsverzekeraars) de daders rechtstreeks gedagvaard; deze procedure is nog aanhangig. Ook hebben slachtoffers van wie de schade niet gedekt werd door verzekering vergoeding gevraagd van de Crime Victim Compensation and Support Authority. In november 2003, 5 jaar na de brand in Gothenburg, zouden nog steeds 19 personen wachten op enige vergoeding vanuit de Crime Victim Compensation and Support Authority. Dit zou samenhangen met (het ontbreken van) bewijsmateriaal inzake de blijvende arbeidsongeschiktheid van de slachtoffers.68 5 FINANCIERING Het is in het kader van dit onderzoek natuurlijk ook van belang aandacht te besteden aan de kostprijs van een eventueel aanvullende regeling, voor zover daarover informatie te achterhalen is. Desbetreffend lijkt het weinig zin te hebben om stil te staan bij de vraag hoe bijvoorbeeld het aansprakelijkheidsrecht in de onderscheiden landen gefinancierd wordt. Het is relatief duidelijk dat dit in beginsel door de daders geschiedt, eventueel aangevuld met (al dan niet verplichte) aansprakelijkheidsverzekeringen. Ook first party verzekeringen worden uiteraard door de private partijen, in dit geval de potentiele slachtoffers, gefinancierd. Het is helaas moeilijk gebleken om accurate cijfers te achterhalen over de prijs van die first party verzekeringen. Op zichzelf is dat begrijpelijk omdat de premie uiteraard afhankelijk zal zijn van de geboden dekking. In sommige gevallen kan echter wel informatie worden geboden over de prijs van een aanvullende verzekeringsdekking, bijvoorbeeld voor terrorisme. Wat de fondsen betreft kan hier uitsluitend inzicht worden gegeven in de vraag op welke wijze deze worden gespijsd. Het lijkt echter ook nuttig enig inzicht te krijgen in de bedragen die deze fondsen uitkeren. Daarop zal in § 8 worden ingegaan waar ‘het prijskaartje’ van enkele grote rampen, voor zover deze uit de nationale rapporten bleek, in kaart zal worden gebracht. 5.1

Frankrijk

Het hele complexe systeem in Frankrijk wordt, zo meldt de Franse rapporteur, gefinancierd uit bijdragen en premies die door verzekerden worden betaald en een herverzekering die door de staat wordt gegarandeerd. De fondsen zijn tot nu toe volgens de rapporteurs tegen minimale kost gefinancierd.69

68 69

Zie Zweden, 36. Frankrijk, 50.

30

RECHTSVERGELIJKING

Zeer interessant is dat de Franse rapporteurs ook de jaarlijkse premie voor de verplichte bijverzekering voor natuurrampen in het rapport aangeven. Deze is – begrijpelijk – afhankelijk van de betreffende first party verzekeringspolis en de daarop betaalde premie. De percentages die worden vermeld zijn:70 - Op zaakschadeverzekeringscontracten was de aanvullende bijdrage oorspronkelijk 5,5% in 1982. In het daaropvolgende jaar was dat reeds verhoogd tot 9% en nogmaals tot 12% in 2000. - Op autoverzekeringscontracten: 6% van de premie voor diefstal en brandverzekering en 0,5% van de premie die betrekking heeft op de cascoverzekering. Interessant is dat voor de (eveneens verplichte) additionele dekking voor technologische catastrofen (op basis van de eerder aangehaalde Wet van 30 juli 2003) een aanvullende premie van € 5,- per jaar zal worden gevraagd vanaf 1 januari 2004. Aangezien deze verplichte aanvullende dekking betrekking heeft op 50 miljoen bestaande (vrijwillige) verzekeringspolissen levert dit dus reeds € 250 miljoen op voor de dekking van het risico. De Franse rapporteurs merken op dat deze financieringswijze omstreden is omdat het uiteindelijk de slachtoffers zijn die voor de additionele bescherming betalen en niet de daders. De rapporteurs stellen dan ook de vraag of een verplichte aansprakelijkheidsverzekering hier niet meer in de rede had gelegen. Herverzekering wordt in Frankrijk geboden door de Caisse Centrale de Réassurance (CCR) die volledig in handen is van de staat. De helft van alle premies die geïnd worden om de consequenties van rampen te dekken gaan naar deze CCR, die derhalve altijd de helft zal dekken van alle verzekerde natuurrampschade en deze ook zal betalen.71 In deze CCR geeft de Franse overheid ook ongelimiteerde dekking voor natuurrampen en terrorismerisico’s. De financiële resultaten van deze CCR zouden volgens de Franse rapporteur bijzonder gunstig zijn.72 Verder wordt eraan herinnerd dat – zoals hiervoor vermeld – de vrijwillige Garantie des Accidents de la Vie geboden wordt voor het relatief geringe bedrag van € 15,- per maand. Wat de fondsen betreft geldt dat de bedragen van de jaarlijkse bijdragen aan de verschillende fondsen door een administratieve beslissing wordt bepaald.73 Vermeld werd reeds dat het terrorismefonds gevoed wordt door een bijdrage van € 3,- per zaakschadeverzekeringscontract (bedragen in 2003).

70 71 72 73

Frankrijk, 51. Zie daarover verder Frankrijk, 52. Zie Frankrijk, 52 in fine. Frankrijk, 54.

31

RECHTSVERGELIJKING

Verder werd, zoals eveneens reeds besproken, het autoverzekeringsfonds in 2003 uitgebreid tot een fonds voor onverzekerde slachtoffers van technologische risico’s. Dit wordt op een gevarieerde wijze gefinancierd: - de verzekeringsmaatschappijen dragen bij aan 12% van de totale uitgaven van het fonds; - onverzekerde daders dienen boven op de schadevergoeding die ze aan het slachtoffer verschuldigd zijn 10% aan het fonds af te dragen; - 2% van alle premies die door de verzekerden worden betaald gaan naar het fonds; - bovendien wordt 50% van de boete die wordt opgelegd aan degene die de wettelijke verzekeringsplicht niet naleeft ook in het fonds gestort. Klaarblijkelijk wordt het fonds ook op substantiële wijze gevoed door de uitoefening van zijn regresrecht. 5.2

België

De enige interessante vraag die evident in België rijst is hoe het rampenfonds wordt gefinancierd. Hoewel het rampenfonds een structureel fonds is vindt financiering klaarblijkelijk slechts ad hoc plaats. Het wordt gevoed door voorschotten van de schatkist of door leningen op korte termijn en door toelagen uitgetrokken op de begroting van het ministerie van financiën. Deels zijn de middelen van het fonds ook samengesteld uit schenkingen en uit de opbrengst van de belegging van de bezittingen van het fonds. In België gaat men dus slechts na de ramp op zoek (binnen de algemene middelen) naar de financiering voor de schadeloosstellingen die zullen worden toegekend.74 Toch was blijkens de Belgische rapporteur eind 2002 meer dan 18 miljoen euro in het rampenfonds beschikbaar. 5.3

Duitsland

Wat Duitsland betreft is het vooral interessant na te gaan hoe de financiering van het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz 2002 plaatsvond. In dit fonds is een totaalbedrag gegenereerd van € 8,1 miljard. Het is voor de helft gevoed door de federale overheid en voor de helft door de deelstaten, zo is in de wet zelf bepaald. 5.4

Zweden

Ook voor Zweden is uiteraard de relevante vraag hoe bijvoorbeeld de additionele vergoeding in het kader van de Gothenburgramp werd gefinancierd. Zoals hierboven werd aangegeven bestonden er verschillende bronnen voor de financiering voor de gevolgen van deze catastrofe, waaronder ook on-

74

België, 25.

32

RECHTSVERGELIJKING

gevallen- en aansprakelijkheidsverzekeringen. De directe kosten van de overheid deden zich blijkens de Zweedse rapporteurs als volgt voor:75 Kosten gemeente Gothenburg na de ramp:

SEK 20.000,- (€ 2.220,-) per getroffen familie die een kind verloren x 63 = SEK 1.260.000,(€ 139.860,-) Financiering loonkosten voor 120 arbeidsplaatsen SEK 120 miljoen (€ 13 miljoen) ter ondersteuning van slachtoffers totale kosten gemeente Gothenburg volgens opga- SEK 121,26 miljoen (€ 13.139.860,-) ve Daarvan werd door de centrale overheid ex gratia SEK 90 miljoen (€ 10 miljoen). terugbetaald aan de gemeente Gothenburg: Blijvende kosten voor de gemeente Gothenburg SEK 31,26 miljoen (€ 3.139.860,-)76 waren derhalve: 6 SCHADEVERGOEDING Wat de schadevergoeding betreft is het in de eerste plaats van belang om na te gaan of bijzondere regelingen in het bijzonder voor letselschade of zaakschade dan wel voor beide totstandkomen, of de bijzondere regelingen, net als in het aansprakelijkheidsrecht, een garantie van integrale schadeloosstelling bieden en of bepaalde limieten op de schadeloosstelling gelden, hetzij in de vorm van een eigen risico, hetzij in de vorm van een maximumbedrag. Hier geldt derhalve wederom dat het minder nuttig lijkt om de verschillen inzake schadevergoeding bij onrechtmatige daad in kaart te brengen of wat de vergoedingen in het sociale zekerheid betreft, ook die werden immers reeds eerder uitgebreid bestudeerd. Het lijkt interessanter bij de bovenvermelde aspecten stil te staan. 6.1

Frankrijk

Zoals uit het schema is gebleken77 wordt in Frankrijk wat de bijzondere regimes betreft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen zaakschade enerzijds en letselschade anderzijds. De verplichte opslag op de vrijwillige first party verzekeringen voor natuurrampen heeft betrekking op zaakschade terwijl voor letselschade in beginsel gebruik wordt gemaakt van de sociale zekerheid eventueel aangevuld met first party verzekeringen zoals de Garantie des Accidents de la Vie en de bijzondere fondsen voor terrorisme, respectievelijk de onverzekerde slachtoffers van technologische risico’s. Bij de natuurrampen geldt een eigen risico dat sedert 1 januari 2002 voor private huishoudens € 380,bedraagt (en € 1.520,- als de schade veroorzaakt is door een droogte). Voor goederen die zakelijk wor-

75 76 77

Zweden, 36. De totale kosten van deze Gothenburgramp waren uiteraard nog veel hoger omdat hier geen rekening is gehouden met de door de verzekeraars aan slachtoffers uitbetaalde sommen. Zie supra dit hoofdstuk, § 2.1.

33

RECHTSVERGELIJKING

den gebruikt bedraagt het eigen risico 10% van de schade met een minimum van € 1.140,- (€ 3.050,als de schade werd veroorzaakt door een droogte). Interessant is bovendien dat in gemeentes die geen ‘plan de prévention des risques’ hebben opgesteld het onverzekerde deel bij elke verklaring van een natuurramp hoger wordt: tweemaal zo hoog bij de derde verklaring van een ramp, driemaal bij de vierde etc. De bedoeling hiervan is om een prikkel te bieden aan de lokale bevolking om de gemeente ertoe te dwingen een preventieplan op te stellen of om naar veiliger oorden te verhuizen. Belangrijk is ook dat economische schade zoals bijvoorbeeld de kosten voor tijdelijke huisvesting elders niet vergoed worden bij natuurrampen, tenzij uitdrukkelijk andersluidend bedongen in de polis. De dekking is in beginsel beperkt tot directe schade aan eigendommen en winstderving ten gevolge van onderbreking van activiteiten.78 Ook bij technologische rampen geldt er een bijzondere uitsluiting. Verzekeringsdekking is uitgesloten in bijzondere gebieden die in een plan ter preventie van technologische risico’s zijn aangeduid als bijzonder gevaarzettend voor de menselijke gezondheid. Wanneer men derhalve een gebouw zou oprichten in een dergelijk gebied nadat het risicopreventieplan was gepubliceerd of wanneer een gebouw werd opgericht in strijd met administratieve voorschriften gericht op de preventie van technologische rampen zal geen verzekeringsdekking plaatsvinden. De bedoeling is volgens de Franse rapporteur duidelijk om een prikkel te bieden niet te bouwen in deze bijzondere risicozones of om de administratieve voorschriften gericht op de preventie na te leven.79 Bij overstromingen moet het verzekeringscontract alle rechtstreekse schade dekken, zoals bijvoorbeeld de schade die aan een gebouw ontstaat door het omvallen van een boom. Anderzijds wordt bijvoorbeeld schade veroorzaakt door elektriciteitsonderbreking die wordt veroorzaakt door de overstroming niet als rechtstreekse schade beschouwd.80 6.2

België

Wat de schadevergoeding in het aansprakelijkheidsrecht betreft gaat de Belgische respondent uitgebreid in op de gebruikelijke standaardisering van de schadeloosstelling in het verkeer op basis van een indicatieve tabel, die ook als bijlage bij het rapport is gevoegd.81 Maar ook hier geldt dat het gebruik van deze indicatieve tabel in Nederland goed bekend is en dat daarover ook eerder is gepubliceerd,82 zodat het niet zinvol lijkt daarop op dit ogenblik uitgebreider in te gaan.

78 79 80 81 82

Frankrijk, 68. Frankrijk, 68. Frankrijk, 68 in fine. België, 38-40. Zie onder meer Cousy, H., ‘Een ‘indicatieve tabel’ voor de evaluatie van menselijke schade’, AV&S, 2002, 156-159.

34

RECHTSVERGELIJKING

Wel is uiteraard van belang de vraag wat precies vanuit het Belgische rampenfonds wordt vergoed. Volgens de wettelijke regeling wordt de rechtstreekse materiële schade aan private goederen in geval van een algemene ramp vergoed. Het gaat hier meer bepaald om: 1° De gebouwde onroerende goederen; 2° Bosaanplantingen; 3° Beweegbare lokalen die tot de woning dienen; 4° De roerende goederen bestemd voor dagelijks of huiselijk gebruik, specifiek benoemd in een Koninklijk Besluit; 5° De andere lichamelijke onroerende of roerende goederen met uitsluiting van fondsen en speciën (geld dus) wanneer deze goederen in België worden aangewend: - hetzij voor de uitbating van een nijverheids-, ambachts-, handels-, land- of tuinbouwonderneming; - hetzij voor de uitoefening van elk ander beroep; - hetzij voor de bedrijvigheden van een openbare instelling, van een instelling van openbaar nut of van een vereniging zonder winstgevend doel.83 Een belangrijke uitzondering is echter ‘de schade veroorzaakt door een risico dat normaal door verzekeringscontract kan worden gedekt’, meer bepaald brand, bliksem en ontploffing. Het fonds treedt derhalve duidelijk subsidiair op. De rechtspraak lijkt bijzonder streng te zijn betrekkelijk het vereiste van een rechtstreekse schade. Het Hof van Cassatie bepaalt dat er een oorzakelijk verband dient te bestaan ‘zonder verdere tussenschakel tussen het schadeveroorzakend feit en de schade zelf’. De kosten voor het schilderen van het gedeelte van een muur boven de lijn tot waar het water is gestegen vormt dus volgens het Hof van Cassatie geen rechtstreekse schade, maar wordt zelfs als een weelde-uitgave beschouwd!84 In het Koninklijk Besluit worden regels vastgesteld over de wijzen van vaststelling en schatten van de schade. Het verlies van roerende goederen voor dagelijks gebruik wordt forfaitair vastgesteld. Het Hof van Cassatie blijft echter streng: normale kosten voor de herstelling of wederopbouw worden wel vergoed, maar bijvoorbeeld de aankoop van noodverlichtingsmateriaal of elektrische kachels vormt geen rechtstreekse vergoedbare schade.85 Er geldt een eigen risico van € 250,-.

83 84 85

België, 25. België, 25, voetnoot 77. België, 25d, voetnoot 78.

35

RECHTSVERGELIJKING

6.3

Duitsland

De Duitse rapporteur spreekt bij herhaling zijn bezorgdheid uit over het feit dat binnen het aansprakelijkheidsrecht weliswaar het beginsel van integrale schadeloosstelling voorop staat, met enkele uitzonderingen,86 maar dat een belangrijk probleem kan rijzen in geval van insolventie van de dader of beperkte beschikbaarheid van verzekeringsdekking. In dat geval zullen, wanneer meerdere slachtoffers schade hebben geleden, zij hun schade op de dader verhalen op basis van een ‘first come, first served’principe, waardoor de ‘laatste’ slachtoffers vaak onvergoed kunnen blijven. Dit probleem kan ook rijzen bij de verschillende risicoaansprakelijkheden in Duitsland waarbij een limitering geldt. De Duitse rapporteur pleit er in dergelijke gevallen voor niet de willekeur van de prioriteitsregel te laten gelden, maar om het beschikbare bedrag proportioneel te verdelen tussen de slachtoffers.87 Overigens merkt de Duitse rapporteur terecht op dat de schadevergoeding via verzekering in beginsel gelijk zal lopen met de schadeloosstelling vanuit het aansprakelijkheidsrecht, maar dat dit natuurlijk wel enigszins afhankelijk is van de voorwaarden in de verzekeringspolis. Het fonds dat in 2002 voor de Elbe-overstromingsslachtoffers is opgericht dekt uitsluitend zaakschade en is gericht op herstel van de schade aan de gebouwen en vergoeding voor verlies van of schade aan roerende goederen (privé of zakelijk). Gederfde inkomsten, winsten of zuivere vermogensschade worden niet door het fonds vergoed. Hetzelfde geldt voor letselschade.88 Op de precieze bedragen die in het kader van de 2002 watersnood zijn vergoed zal hierna nog worden ingegaan. 6.4

Zweden

In Zweden geeft de Tort Liability Act de verschillende schadeposten aan die voor vergoeding in aanmerking komen; deze wet kent geen limitering. Opvallend is wel dat voor de schadebedragen regelmatig algemene adviezen worden geformuleerd door adviesraden bestaande uit (ex)rechters, verzekeringsjuristen met ervaring in schadebegroting en leken. Die adviezen inzake de normen voor schadeloosstelling zouden in de praktijk van de schadebegroting een belangrijke impact hebben. Hieronder zal verder worden ingegaan op de bedragen die werden uitgekeerd in het kader van de Gothenburgramp. 7 CUMULATIE Hiervoor werd bij de algemene beschrijving van de systemen in § 2 reeds aangegeven dat bepaalde systemen subsidiair zijn ten opzichte van andere en dat in bepaalde gevallen fondsen of verzekeraars

86 87 88

Zo wordt in Duitsland de zuivere vermogensschade in onrechtmatige daad niet vergoed en zijn de bedragen voor smartengeld genormeerd (Duitsland, 27). Duitsland, 26 en 27. Duitsland, 27.

36

RECHTSVERGELIJKING

die het slachtoffer hebben vergoed in diens rechten zullen worden gesubrogeerd. Toch bestaan er op dit vlak tussen de verschillende stelsels enkele opvallende verschillen. 7.1

Frankrijk

Het Franse model blijft simpel, zeker voor letselschade: het slachtoffer dient eerst de sociale zekerheid aan te wenden, vervolgens gebruik te maken van de hem eventueel ter beschikking staande private verzekeringen (zoals de Garantie des Accidents de la Vie), kan desgevallend nog beroep doen op een fonds (bijvoorbeeld voor terrorismeslachtoffers) en zal daarna pas uitzonderlijk ook het aansprakelijkheidsrecht gebruiken. Het aansprakelijkheidsrecht zal dus doorgaans alleen door de derde betaler worden aangewend of door het slachtoffer voor het deel dat niet vergoed werd door de sociale zekerheid (wanneer hij niet over een first party verzekering beschikt). De sociale zekerheidsinstanties die medische zorgen en vervangingsinkomens hebben betaald zijn gesubrogeerd in de rechten van het slachtoffer en kunnen regres uitoefenen. Ten gevolge van een Wet van 1973 mag het regres echter niet worden uitgeoefend op het smartengeld. Dit klinkt vanuit Nederlands perspectief merkwaardig, maar dat probleem zou kunnen spelen bij eigen schuld van het slachtoffer.89 Klaarblijkelijk kan in Frankrijk wel verhaal op het slachtoffer worden uitgeoefend ingeval van eigen schuld. Bij verzekeringen geldt dat een slachtoffer ten gevolge van meerdere verzekeringen in theorie verzekeringspenningen zou kunnen laten cumuleren. Dat is echter niet toegestaan door de verzekeringswet; het slachtoffer mag niet meer vergoeding krijgen dan de integrale schade die hij heeft geleden. Het slachtoffer kan sinds een Cassatie-arrest van 1939 een rechtstreekse vordering (action directe) instellen tegen de aansprakelijkheidsverzekeraar van de dader.90 In geval van een sommenverzekering (bijvoorbeeld bij ongeval) krijgt de verzekerde de verzekeringspenningen zonder subrogatierecht voor de verzekeraar. Het slachtoffer kan daarnaast ook nog aanvullend integrale schadeloosstelling eisen van de dader. De subrogatie dient derhalve uitdrukkelijk in het verzekeringscontract te zijn voorzien.91 Wat de fondsen betreft dient een verschil te worden gemaakt: het autofonds (dat recent ook werd uitgebreid) betaalt in beginsel uitsluitend wanneer er geen derde aansprakelijke is die geïdentificeerd kan worden en in staat is om te betalen. Een dergelijk fonds werkt dus duidelijk subsidiair. Het compensatiefonds voor de slachtoffers van terrorisme werkt daarentegen niet subsidiair, doch is veeleer een primaire vergoedingsbron. Slachtoffers kunnen van dit fonds vergoeding vragen zelfs voordat enige aansprakelijkheidsvordering tegen de dader is ingesteld. Het fonds zal dan wel gesubro-

89 90 91

Frankrijk, 71. Frankrijk, 73. Frankrijk, 74.

37

RECHTSVERGELIJKING

geerd zijn in de rechten van het slachtoffer.92 De Franse rapporteurs vermelden zelfs een arrest van het Hof van Cassatie dat handelde over een geval waarin een slachtoffer na vergoed te zijn door het fonds toch nog aanvullende vergoeding vorderde van de daders op basis van het aansprakelijkheidsrecht. Aangezien het slachtoffer en het fonds een ‘transaction’ hadden gesloten was daarmee de vordering van het slachtoffer in beginsel onmogelijk geworden. Echter, het Hof van Cassatie stelde dat gelet op de relativiteit van de contracten deze transactie uitsluitend het fonds en het slachtoffer bond zodat daardoor de vordering van het slachtoffer tegen de terrorist niet uitgedoofd was.93 7.2

België

Zowel sociale zekerheidsinstellingen als verzekeraars die het slachtoffer hebben vergoed treden ten belope van het uitbetaalde bedrag in de rechten van het slachtoffer. De vergoeding vanuit het rampenfonds belet het slachtoffer niet, zo werd reeds opgemerkt, het aansprakelijkheidsrecht te gebruiken, bijvoorbeeld tegen de staat op basis van overheidsaansprakelijkheid. Wanneer deze wordt aanvaard zal alleen de herstelvergoeding vanuit het rampenfonds worden verminderd met de door de staat op basis van het aansprakelijkheidsrecht betaalde bedragen.94 7.3

Duitsland

Duitsland kent – begrijpelijk – als algemene regel dat het slachtoffer nooit vanuit verschillende bronnen vergoeding voor eenzelfde schade zou mogen cumuleren.95 Het reeds besproken Flutopferhilfesolidaritätsgesetz van 2002 is in het algemeen subsidiair. De wet bepaalt uitdrukkelijk dat het fonds alleen tussenkomt voor zover geen vergoeding door derden kan worden verkregen, in het bijzonder ook door verzekeraars. Een eventuele vergoeding vanuit het fonds dient te worden verminderd met bedragen die via derden werden verkregen. Een betaling vanuit het fonds zal doorgaans ook worden geformuleerd onder het voorbehoud dat de tegemoetkoming dient te worden terugbetaald wanneer derden achteraf de schade toch zouden vergoeden. Wanneer echter een kansvolle claim tegen een derde niet op korte termijn kan worden gerealiseerd is het slachtoffer vanuit het fonds gerechtigd op integrale schadeloosstelling maar dient hij wel zijn rechten over te dragen op het fonds.96 Eenzelfde oplossing geldt bij verzekeringen en sociale zekerheid: zij betalen het slachtoffer en krijgen vervolgens regresrecht tegen de dader.

92 93 94 95 96

Frankrijk, 76. Zie de uitgebreide bespreking in Frankrijk, 77. België, 34. Zie ook Duitsland, 25. Duitsland, 25.

38

RECHTSVERGELIJKING

7.4

Zweden

De Zweedse rapporteurs geven aan dat ook in Zweden een slachtoffer normalerwijze eerst zal vertrouwen op het sociale zekerheidssysteem om vergoeding van ziektekosten en gederfde inkomsten te verkrijgen. Het slachtoffer krijgt onmiddellijk vergoeding en is niet gehouden eerst het aansprakelijkheidsrecht daartoe aan te wenden. Echter, om additionele vergoeding te krijgen van de kosten die niet door het sociaal zekerheidssysteem gedekt worden zal het verzekerde slachtoffer een beroep doen op zijn first party verzekeraar. Alleen in een derde fase zou het slachtoffer trachten het nog onvergoede deel te verhalen op de vermogende dader. Dat wordt echter zelden toegepast omdat de eerdere systemen in beginsel behoorlijke vergoeding garanderen. De cumulatieregels in Zweden lijken behoorlijk af te wijken van die in de andere stelsels. Het algemene beginsel is dat de verzekeringspenningen die een slachtoffer heeft ontvangen in mindering worden gebracht op de schadeloosstelling die verschuldigd is door de dader, zonder dat de verzekeraar een regresrecht krijgt. Het feit dat het slachtoffer via sociale zekerheid of private verzekering werd vergoed vermindert derhalve de schadevergoedingsplicht van de dader. Bij uitzondering, bijvoorbeeld bij de marineverzekering krijgt de verzekeraar wel een regresrecht tegen de dader. In sommige gevallen kan het slachtoffer zelfs vergoedingen vanuit verschillende systemen cumuleren. Dat geldt bijvoorbeeld wanneer het slachtoffer zelf de verzekeringspremie betaalde in het kader van een ongevallenverzekering.97 8 EMPIRIE Het lijkt ook van belang om, zoals ook in de questionnaire gevraagd, kort stil te staan bij enkele belangrijke cases die in de onderzochte landen hebben gespeeld. Op basis daarvan kan enerzijds worden nagegaan wat voor type schade vanuit welke bronnen bij een welbepaalde ramp werden vergoed, maar kan ook enig inzicht worden gekregen in de totale omvang van de uitbetaalde schadeloosstelling. Weliswaar is daarmee natuurlijk slechts een casus besproken en geen volledig beeld gegeven van de kosten van een systeem in het buitenland. Maar zelfs enig inzicht in de financiële consequenties van een casus kan toch al relevant zijn bij de discussie over het nut van de al dan niet invoering van een gelijkaardig systeem in Nederland. Uiteraard is een strikte vergelijking van de bedragen tussen de landen niet mogelijk, niet alleen omdat de rampen verschillen, maar ook de bronnen en vergoedingen. Het lijkt dus nuttiger per land enkele casus te bespreken, zonder de feiten weer te geven (desbetreffend kan naar de rapporten in hoofdstuk 5 worden verwezen), doch vooral om bij de bedragen stil te staan.

97

Zie Zweden, 31.

39

RECHTSVERGELIJKING

8.1

Frankrijk

In het Franse rapport wordt een drietal catastrofen besproken, waaronder een storm in 1999 en de olieramp met de Erika. De informatie over de storm van 1999 is interessant omdat de totale door die storm veroorzaakte schade werd geschat op € 6,86 miljard. Een nationaal solidariteitsfonds werd opgericht om de getroffen gemeenten te ondersteunen.98 Deze casus is in die zin interessant dat het aantoont dat de schadeomvang inderdaad bijzonder hoog kan oplopen en dat anderzijds klaarblijkelijk niet alles wordt opgevangen door de verplichte uitbreiding voor natuurrampen in het kader van de first party dekking. Dit maakte derhalve toch nog een ad hoc-oplossing nodig. De Erika-case is in die zin interessant dat deze aantoonde dat de internationale regimes inzake zeewaterverontreiniging door olie niet volstonden om de totale kosten van deze ramp te dekken. Die ramp gaf dan weer aanleiding tot een herziening van de internationale olieverdragen.99 Vooral interessant is de ontploffing die zich voordeed bij de chemische fabriek met de naam AZF (in eigendom van Total Fina/ELF) in Toulouse op 21 september 2002 waarbij 30 personen stierven, 5.000 personen letselschade opliepen en duizenden private en openbare gebouwen werden beschadigd. De totale kosten van dit ongeval worden door de Franse rapporteurs geschat op € 1,8 miljard. De verzekeraars werden geconfronteerd met meer dan 70.000 claims.100 De feitelijke afwikkeling van het dossier Toulouse wordt ook uitgebreid besproken in de eigen analyse supra in hoofdstuk 2. Daarin bevinden zich nog iets meer gedetailleerdere gegevens op basis van informatie verstrekt door Total Fina/Elf over de schadebedragen die tot op 20 november 2002 werden uitgekeerd. Vanuit juridisch perspectief is interessant dat naar aanleiding van deze ‘technologische ramp’ een aantal maatregelen werd getroffen. In de eerste plaats werd vastgesteld dat hoewel er een hoge dekkingsgraad was, toch een aantal slachtoffers geen first party verzekering (multi-risques habitation) had. Dit heeft dus aanleiding gegeven tot het oprichten van een fonds voor onverzekerde slachtoffers van technologische risico’s. In de tweede plaats worden de overheden nu gedwongen bijzondere preventieplannen op te stellen en om risicozones (uiteraard in de nabijheid van gevaarlijke bedrijven) op te stellen. Woningen in de nabijheid van gevaarlijke activiteiten kunnen in aanmerking komen voor onteigening en de kosten daarvoor worden vergoed via een bijzonder fonds.101 Tenslotte kan in dit verband ook nog worden gewezen op de eigen informatie die in hoofdstuk 2 werd gepresenteerd afkomstig van de Caisse Centrale de Réassurance, die een overzicht biedt van het aantal 98 99

100 101

Fonds National de Solidarité pour les Communes Forestières. Zie daarover verder bij Faure, M. en Wang, H., ‘The international regimes for the compensation of oil pollution damage: are they effective?’, Review of European Community and International Environmental Law (RECIEL), 2003, 242253. Frankrijk, 81. Frankrijk, 82.

40

RECHTSVERGELIJKING

schadegevallen waarvoor men reeds is tussengekomen en de daaraan gekoppelde bedragen. Ook wordt daarin een overzicht geboden van de evolutie van het aantal ongevallen van 1983 tot 2001 en van de gemiddelde kosten daarvan in Euro’s. Het feit dat bij grote schadegevallen heden de kosten variëren tussen de € 300.000,- en € 400.000,- kan ook enige indicatie zijn van de financiële omvang van mogelijke rampen. 8.2

België

Interessant is uiteraard vooral de vraag hoe vaak het Belgische rampenfonds is dienen tussen te komen. De Belgische rapporteur merkt terzake op dat het rampenfonds sinds de oprichting in 1976 een 40-tal keren is dienen tussen te komen voor een totaalbedrag dat iets hoger is dan BEF 10,- miljard (ongeveer € 250 miljoen).102 Deze rapporteur merkt verder op dat in totaal BEF 7.618.990.492,(€ 188.869.840,-) door het rampenfonds werd betaald, hetgeen niet geheel strookt met de eerder gegeven informatie.103 Overigens is de verklaring voor de verschillende bedragen dat de rapportage over het totaal van BEF 10 miljard afkomstig is uit een parlementair verslag uit het jaar 2000, terwijl de opgave van de BEF 7 miljard afkomstig is uit een studie van het ministerie van verkeerswezen en infrastructuur van 1994. Wederom ten titel van voorbeeld wordt opgemerkt dat voor de stormschade in het voorjaar van 1990 in Wallonië ongeveer BEF 3.5 miljard (€ 86.762.730,-) werd uitbetaald. Het betreft hier dus grotendeels bosschade. 8.3

Duitsland

Duitsland is uiteraard vooral interessant in verband met de bijzondere wetgeving uit 2002, het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz. De totale kosten van deze ramp waarvoor financiering bestond waren volgens de Duitse rapporteur € 8,1 miljard.104 Dat steekt uiteraard schril af bij de toch veel lagere bedragen die bijvoorbeeld in België in de hele historie van het rampenfonds werden betaald. De Duitse rapporteur geeft ook meer gedetailleerde informatie over de wijze waarop in de zwaarst getroffen deelstaat, meer bepaald Sachsen, met de aldaar geleden schade werd omgegaan.105 In Sachsen kostte de overstroming het leven aan 21 mensen en veroorzaakte zij letselschade aan 110 mensen. In totaal werd uit hoofde van zaakschade € 6.196 miljard vanuit het fonds betaald. Deze som bestond uit de volgende onderdelen:

102 103 104 105

België, 26. België, 42. Duitsland, 8. Zie Duitsland, 28.

41

RECHTSVERGELIJKING

- schade aan bewoonde gebouwen: € 1.706 miljard (27,5% van alle zaakschade); - schade aan ondernemingen: € 1.420 miljard (22,9%); - schade aan huishoudelijke goederen: € 529 miljoen (8,5%); - schade aan overheidsgebouwen, infrastructuur en dergelijke: € 2.541 miljard (41,1%). 8.4

Zweden

Wat Zweden betreft lijkt het meest interessant om stil te staan bij de schade die geleden werd naar aanleiding van de brand in de discotheek in Gothenburg in 1998. Hierboven werd reeds aangegeven welke bedragen door de gemeente Gothenburg ex gratia werden uitbetaald. Hier is het vooral relevant in te gaan op de vergoedingen die vanuit de aansprakelijkheidsverzekeraars werden uitbetaald omdat klaarblijkelijk met een standaardisering werd gewerkt afhankelijk van de positie van de verschillende slachtoffers: De slachtoffers die aanwezig waren op de plek waar de brand gewoed heeft ontvingen een algemene vergoeding - voor schending van hun lichamelijke integriteit van SEK 100.000,- (€ 11.100,-); - voor smartengeld: SEK 25.000,- (€ 2.800,-); - voor kosten: SEK 2.000,- (€ 220,-). Personen die in het trappenhuis verbleven kregen SEK 25.000,- (€ 2.800,-) voor de schending van hun persoonlijke integriteit. Alleen met het bedrag aan smartengeld van SEK 25.000,- waren de slachtoffers niet tevreden, zodat daaromtrent geprocedeerd wordt tegen de aansprakelijkheidsverzekeraars van de daders. 9 HERVORMINGEN Tenslotte lijkt het aangewezen aandacht te besteden aan de vraag of binnen de onderzochte rechtsstelsels ook plannen tot hervorming zijn dan wel kritiek wordt geformuleerd op het bestaande stelsel. 9.1

Frankrijk

De Franse rapporteurs zijn kritisch over het feit dat Frankrijk een wel bijzonder complex vergoedingssysteem heeft. Elke ramp lijkt zijn eigen regime te hebben; zij pleiten er dan ook voor dat er een ‘rampenrecht’ zou komen. Anderzijds zijn zij wel van mening dat het huidige Franse systeem in staat is geweest om op adequate wijze compensatie te geven aan slachtoffers van rampen tegen redelijke kosten. Ook het feit dat er aandacht is voor de band tussen compensatie en preventie wordt als positief

42

RECHTSVERGELIJKING

gewaardeerd. Het Franse systeem wordt dan ook door de rapporteurs als efficiënt maar complex gekwalificeerd. Hun enige hervormingsstreven lijkt op vereenvoudiging te zijn gericht.106 9.2

België

De Belgische rapporteur merkt op dat slachtoffers vanuit verschillende vergoedingsmechanismen schadeloosstelling zullen krijgen en dat zulks het nadeel heeft dat slachtoffers soms voor verschillende rechters vorderingen zullen moeten indienen. Die verschillende behandeling (in sociale zekerheid, verzekeringsrecht en aansprakelijkheidsrecht) wordt door de Belgische rapporteur klaarblijkelijk als nadeel gekwalificeerd. Ook het feit dat slachtoffers soms jarenlang moeten wachten vooraleer effectief vergoed te worden en dat bij een groot aantal slachtoffers soms de spoeling bijzonder dun wordt, wordt als nadelig gezien.107 9.3

Duitsland

De Duitse auteur merkt in de eerste plaats op dat er hervormingsvoorstellen zijn geweest meer bepaald naar aanleiding van een vergadering van de Deutsche Juristentag in 1998 die aan het fenomeen van de massaschade was gewijd. Toch sloot die vergadering met de conclusie dat wettelijke regels specifiek voor massaschade zouden moeten worden geformuleerd. In 2002 werd het aansprakelijkheidsrecht in Duitsland herzien zodanig dat ook (anders dan vroeger) smartengeld bij risicoaansprakelijkheid kan worden toegekend, hetgeen als positief wordt geëvalueerd.108 Ook werden de limieten in de verschillende wettelijke regelingen betreffende risicoaansprakelijkheid verhoogd en geharmoniseerd.109 Kritiek is er op het feit dat naar de mening van de Duitse rapporteur het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden omdat bijvoorbeeld naar aanleiding van de ‘Jahrhundertflut’ in Sachsen in 2002 omvangrijke publieke middelen ter beschikking worden gesteld terwijl de overheid bij kleinere rampen voor de slachtoffers niets doet. Ook heeft de Duitse rapporteur kritiek op het feit dat wanneer onvoldoende middelen ter beschikking zijn het prioriteitsbeginsel wordt toegepast, waarbij de laatste slachtoffers dus onvergoed zouden blijven. De Duitse rapporteur pleit daar voor proportionaliteitsregel. 9.4

Zweden

De Zweedse rapporteurs lijken in globo zeer tevreden met het in Zweden bestaande model dat via sociale zekerheid en private verzekeringen klaarblijkelijk goed in staat is adequate vergoeding te bieden waardoor de Zweedse slachtoffers nauwelijks behoefte zouden hebben aan het instellen van vorderingen via het aansprakelijkheidsrecht. Echter, de casus van de discotheek in Gothenburg laat zien 106 107 108 109

Frankrijk, 84. België, 43. Zie desbetreffend onder meer Huber, Chr., Das neue Schadensersatzrecht, Bonn, Deutscher Anwaltverlag, 2003 en Heutger, V., ‘Hervorming van het schadevergoedingsrecht in Duitsland’, AV&S, 2002, 19-21. Duitsland, 29.

43

RECHTSVERGELIJKING

dat ook slachtoffers in Zweden zullen trachten via het aansprakelijkheidsrecht vergoeding te krijgen van bijvoorbeeld smartengeld (hetgeen uiteraard niet via de sociale zekerheid wordt gedekt) en dat zij zelfs, wanneer er ontevredenheid is over het aanbod desbetreffend van de verzekeraar, bereid zijn om tot een gerechtelijke procedure over te gaan om een hoger smartengeld uitgekeerd te krijgen. 10 AFSLUITING Op basis van deze vergelijking van de situatie in verschillende stelsels wat betreft de vergoeding van slachtoffers van rampen kan worden geconcludeerd dat in sommige stelsels, zoals bijvoorbeeld in Zweden en Duitsland eigenlijk geen structurele regelingen voor rampenslachtoffers bestaan. Voor letselschade in die stelsels zijn (net zoals overigens in Frankrijk en België) slachtoffers primair aangewezen op de sociale zekerheid, eventueel aangevuld met vrijwillige private verzekeringen die, enigszins afhankelijk van de polisvoorwaarden, ook vergoeding kunnen bieden voor schade veroorzaakt door rampen. In sommige gevallen, zoals bij de discotheek in Gothenburg, wordt dan in Zweden wel weer een ad hoc-oplossing uitgewerkt en hetzelfde was het geval voor de schade na de overstroming in Sachsen in 2002. Die ad hoc-regelingen kunnen dan wel tot substantiële vergoedingen leiden, in totaal in Duitsland in 2002 voor € 8,1 miljard en zulks enkel voor zaakschade. Hoewel ook Zweden en Duitsland op bepaalde punten interessante aanknopingspunten bieden voor het debat in Nederland lijken vooral Frankrijk en België, waarin men in structurele regelingen voor de vergoeding van rampen heeft voorzien vanuit Nederlands perspectief interessanter. Immers, juist in Duitsland wordt ook geklaagd over het ontbreken van een structurele regeling en worden ad hocoplossingen bekritiseerd vanuit het gelijkheidsperspectief. Het Franse voorbeeld is zeker interessant in de zin dat een onderscheid wordt gemaakt tussen regelingen voor natuurrampen enerzijds en technologische rampen anderzijds en dat daarbinnen ook onderscheiden regelingen voor letselschade en zaakschade bestaan. Wel is het resultaat van de historisch gegroeide regelingen in Frankrijk dat thans een complex netwerk van regelingen bestaat, waar men nog moeilijk wegwijs in wordt. Anderzijds valt wel op dat de kosten per verzekerde van deze beschermingsconstructies in Frankrijk relatief beperkt lijken te zijn. Een verzekering als de Garantie des Accidents de la Vie kan voor € 15,- per maand worden afgesloten en ook de prijs voor de verplichte aanvullende dekking voor natuurrampen lijkt slechts in een relatief bescheiden percentage van de betaalde premie te worden uitgedrukt. Ook België is uiteraard interessant, niet alleen omdat daar sinds 1976 een rampenfonds functioneert dat reeds herhaaldelijk is tussengekomen, maar ook omdat de kosten daarvan toch relatief beperkt zijn gebleven (zeker wanneer men deze vergelijkt met hetgeen in Duitsland bijvoorbeeld alleen naar aanleiding van de watersnood in 2002 werd betaald). België is verder van belang omdat men in mei 2003

44

RECHTSVERGELIJKING

gekozen heeft voor een ander systeem waarbij de rol van het rampenfonds wordt beperkt en op het Frans model van een verplichte ‘overstromingsverzekering’ zou worden overgeschakeld. Op dit ogenblik lijkt het niet zinvol te evalueren welke oplossingen in het buitenland nu de moeite waard zijn om in Nederland over te nemen. In het volgende hoofdstuk zullen de verschillende elementen uit het buitenland kritisch de revue passeren waarbij, mede in het licht van het debat in Nederland, zal worden nagegaan welke elementen wellicht in Nederland kunnen worden overgenomen.

45

RECHTSVERGELIJKING

LITERATUUR Barendrecht, J.M., ‘Aansprakelijkheid en welzijn’, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-bundel 13, Lelystad, Vermande, 2002, 21. Cousy, H., ‘Een ‘indicatieve tabel’ voor de evaluatie van menselijke schade’, AV&S, 2002, 156-159. Faure, M. en Hartlief, T., ‘Directe schadeverzekering bij beroepsziekten als alternatief voor aansprakelijkheid en verzekering’, in Faure, M. en Hartlief, T. (red.), Schade door arbeidsongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, 77-107. Faure, M. en Wang, H., ‘The international regimes for the compensation of oil pollution damage: are they effective?’, Review of European Community and International Environmental Law (RECIEL), 2003, 242-253. Heutger, V., ‘Hervorming van het schadevergoedingsrecht in Duitsland’, AV&S, 2002, 19-21. Huber, Chr., Das neue Schadensersatzrecht, Bonn, Deutscher Anwaltverlag, 2003. Hulst, E.H., ‘Schadefondsen bij rampen’, in Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, 209-210. Koch, B.A. en Koziol, H. (red.), Unification of Tort Law: Strict Liability, The Hague, Kluwer Law International, 2002. Muller, E.R. en Stolker, C.J.J.M. (red.), Ramp en Recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001. Pieters, D., Introduction into the basic principles of the social security, 1993. Pieters, D., Introduction into the social security law of the Member States of the European Community, 1993. Simoens, D., ‘Buitencontractuele aansprakelijkheid, A, Schade en schadeloosstelling’, in Beginselen van Belgisch privaatrecht, Gent, 1999. Van Gerven, W., Lever, J. en Larouche, P., Cases, Materials and Texts on National, Supranational and International Tort Law, Oxford, Hart, 2000. Von Bar, Chr., Gemein Europäisches Deliktrecht, Band I, München, Verlag Ch. Beck, 1996. Von Bar, Chr., The Common European Law of Tort, II, Oxford, Clarendon Press, 2000.

46

HOOFDSTUK 4: ANALYSE 1 INLEIDING 1.1

Bedoeling

In dit onderdeel worden enkele aandachtspunten geboden voor het Nederlandse beleid op basis van de bevindingen uit de rechtsvergelijkende analyse. Uiteraard wordt niet beoogd een finale oplossing aan te reiken voor de vergoeding van rampschade in Nederland. Wij bieden slechts ijkpunten die niet alleen gebaseerd zijn op de rechtsvergelijking, maar ook in het kader van het Nederlandse debat zijn beoordeeld. In dat debat hebben verscheidene auteurs op voor- en nadelen van verschillende modellen gewezen.1 Het lijkt dan ook interessant om de buitenlandse modellen in verband te brengen met hetgeen volgens de Nederlandse literatuur in de Nederlandse context haalbaar zou zijn. 1.2

Uitgangspunt: structurele regeling

Uitgangspunt van deze aanbevelingen is dat een structurele regeling in de Nederlandse context de voorkeur zou verdienen boven (de praktijk van) ad hoc-oplossing(en) waarbij de overheid, wanneer een ramp zich zou voordoen, op dat ogenblik bedenkt op welke wijze zij ‘iets extra’s’ voor de betreffende slachtoffers kan doen. Voor de positie van de potentiële slachtoffers is het beter dat een structurele regeling wordt uitgewerkt, al is het maar omdat zij dan ook beter weten waar zij aan toe zijn in geval van een ramp. In een dergelijk scenario kan dan een helder kader met een eenvormige procedure worden uitgewerkt opdat slachtoffers ook precies weten welke procedurele stappen na een eventuele ramp dienen te worden gezet.2 Diverse oplossingen in het buitenland tonen aan dat aan een ad hoc-regeling bezwaren verbonden zijn. Zo wordt er in Duitsland bijvoorbeeld gesteld dat het weliswaar mooi is dat in het kader van het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz voor de slachtoffers van de watersnood van 2002 ruime vergoeding is geboden, maar dat dit tegelijkertijd tegenover alle andere slachtoffers van rampen (maar ook van andere ongevallen!) rechtsongelijkheid creëert. Ook in het kader van het debat over de vergoeding van slachtoffers van terrorisme wordt gesteld dat een compensatieregeling in de eerste plaats oog dient te hebben voor rechtsgelijkheid en precedentwerking wat bij ad hoc-regelingen uiteraard niet mogelijk is.3 Het nadeel van ad hoc-regelingen is dat zij steeds precedentwerking hebben. Ook juist daarom lijkt

1

2

3

Zie onder meer de bijdragen in Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002 en in Muller, E.R. en Stolker, C.J.J.M. (red.), Ramp en recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag, Boom, 2001. Dit sluit ook aan bij oproepen daartoe in de Nederlandse literatuur; zie bijvoorbeeld Hulst, E.H., ‘Schadefondsen bij rampen’, in Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, 209-210, die eveneens voor uniformering van schadefondsen pleit. Zie desbetreffend Ammerlaan, K. en Van Boom, W., ‘De Nederlandse herverzekeringsmaatschappij voor terrorismeschaden en de rol van de overheid bij het vergoeden van terreurschade’, NJB, 2003, 2336.

47

ANALYSE

het aangewezen een structurele regeling uit te werken in plaats van voort te gaan met ad hocoplossingen, zoals dat bijvoorbeeld bij Volendam en Enschede nog het geval was. 1.3

Bijzondere regeling voor rampschade?

Een zeer belangrijke beleidsvraag die bijvoorbeeld in het Duitse rapport wordt benadrukt,4 is of er als zodanig enige reden is om voor slachtoffers van rampen een bijzondere regeling uit te werken. Het is, zo betoogt de Duitse rapporteur Magnus in zijn rapport, vanuit slachtofferperspectief natuurlijk irrelevant of men nu slachtoffer van een ramp, dan wel van enig ander ongeval is. Het blijft van belang om deze vraag voor ogen te houden, omdat een bijzondere regeling voor slachtoffers van rampen per definitie inhoudt dat men voor hen een uitzonderingspositie creëert. Vanuit de media en op politiek niveau zal er druk op de overheid worden uitgeoefend om ‘iets voor de slachtoffers te doen’ juist wanneer het aantal slachtoffers groot is, doch vanuit het perspectief van het individuele slachtoffer is moeilijk te begrijpen waarom hij beter af zou zijn wanneer hij deel zou uitmaken van de groep die door een ramp werd getroffen dan wanneer hij er als slachtoffer alleen voor zou staan. We stuiten hier op het bekende probleem van de betekenis van het gelijkheidsbeginsel waarop reeds door Bloembergen werd gewezen: waarom zou voor een bepaalde categorie slachtoffers een uitzonderingsregime in het leven moeten worden geroepen?5 In ieder geval zal, wanneer een uitzonderingsregime voor slachtoffers van rampen in het leven wordt geroepen, de overheid in de desbetreffende regulering een adequate definitie moeten opnemen of een regeling moeten uitwerken om te bepalen wanneer het bijzondere regime nu van toepassing is.6 1.4

Enkele uitgangspunten

Bij het toetsen van de buitenlandse voorbeelden op hun bruikbaarheid in de Nederlandse context dienen wat ons betreft enkele algemene beginselen te worden gerespecteerd. Deze hangen samen met enkele uitgangspunten die naar onze mening bij de uitwerking van elk compensatiemechanisme een belangrijke rol zouden moeten spelen. In de eerste plaats is het naar onze mening van belang dat preventie altijd vooraf dient te gaan aan compensatie. Een regeling dient derhalve zo geconstrueerd te worden dat preventie van rampen voorop staat; in de tweede plaats dienen zoveel mogelijk beginselen van verdelende rechtvaardigheid te worden gerespecteerd. Die vereist onder meer dat zij die het risico in het leven hebben geroepen daarvan ook de kosten dienen te dragen, maar tevens dat zij die het risico lopen ook de financiële gevolgen zouden moeten dragen van een regeling om risico’s van hen weg te nemen. In de derde plaats geldt als uitgangspunt dat waar mogelijk ook marktwerking zoveel moge4 5

6

Duitsland, 1. Zie Bloembergen, A.R., ‘Een schadefonds geweldmisdrijven?’ in Bloembergen, A.R., Bloembergen’s werk, Deventer, Kluwer, 1992, 167-178. Zie over het belang van gelijke behandeling van slachtoffers ook Barendrecht, J.M., ‘Aansprakelijkheid en welzijn’, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-Bundel 13, Lelystad, Vermande, 2002, 21. Dat verdient derhalve aandacht in het kader van de vraag naar de procedure, iets wat hieronder in § 5 verder zal worden besproken.

48

ANALYSE

lijk dient te worden gerespecteerd. Hieruit spreekt uiteraard een voorkeur voor oplossingen waarbij private partijen (daders en slachtoffers) in samenspraak met andere marktpartijen (aansprakelijkheidsen first party verzekeraars) tot adequate oplossingen zouden komen. Dit zou de voorkeur hebben boven collectieve voorzieningen waarbij de overheid een rol zou spelen. Maar de voorkeur voor marktwerking betekent ook dat waar enige plaats voor overheidsinterventie zou zijn dit vooral gelegen zou zijn op het faciliteren van marktoplossingen veeleer dan op een rechtstreekse tussenkomst. Die beginselen brengen ook enkele praktische uitgangspunten mee voor de uitwerking van een compensatiemechanisme voor rampen. Zo dient, zoals ook duidelijk in het Franse rapport wordt benadrukt,7 een compensatiemechanisme bij voorkeur op zodanige wijze gestalte te worden gegeven dat het een bijdrage levert aan de preventie van rampen althans op zijn minst geen negatieve effecten op dit vlak heeft. In de tweede plaats dient op het vlak van verdeling te worden nagestreefd dat degene die het risico op een bepaalde ramp in het leven roept daarvan ook de kosten draagt en, zo dat niet mogelijk is, dat degenen die door het bepaalde risico getroffen worden in beginsel zelf mogelijkheden zoeken om zich tegen dergelijke risico’s te beschermen.8 1.5

Consequenties

Bij de uitvoering van deze doelstellingen kunnen de volgende richtsnoeren worden geformuleerd. 1. In de eerste plaats dient waar mogelijk de veroorzaker op te komen voor de financiële vergoeding van rampen indien en voor zover uiteraard een veroorzaker gevonden kan worden en solvabel is. Wat dat laatste betreft, dienen eventueel mechanismen te worden uitgewerkt om de solvabiliteit te bevorderen. Aldus worden in de eerste plaats optimale prikkels tot preventie gegeven en wordt in de tweede plaats een correcte verdeling gerealiseerd, nu de veroorzaker zelf met de kosten van de veroorzaakte schade wordt geconfronteerd. 2. In de tweede plaats dient het regime daar waar een solvabele veroorzaker ontbreekt in beginsel zo te worden georganiseerd, dat potentiële slachtoffers gestimuleerd worden via verzekeringen zelf ex ante beschermingsmaatregelen te nemen voor de risico’s waaraan zij staan blootgesteld. Slachtoffers financieren zelf ex ante bescherming tegen rampen in de toekomst. Een dergelijke opvang heeft in uitgangspunt de voorkeur boven afwenteling van de schade van een bepaalde groep op de algemene middelen.

7 8

Zie Frankrijk, 83. Dit zijn beginselen die we verder hebben uitgewerkt in Faure, M. en Hartlief, T., ‘Een schadefonds als alternatief voor aansprakelijkheid en verzekering?’, RMThemis, 1998, 211-228.

49

ANALYSE

Uiteraard impliceert dit ook zelfbescherming van burgers door een politieke keuze: wat ons betreft genieten individualisering en verzekeringsoplossingen tegen mogelijke risico’s de voorkeur boven afwenteling op de collectieve middelen onder het motto van solidariteit. 3. Consequentie hiervan is dat in beginsel naar private oplossingen dient te worden gestreefd en dat collectieve/publieke oplossingen slechts in beeld komen wanneer dat niet mogelijk is. Collectieve oplossingen zijn niet uitgesloten, doch treden net als in het Franse model slechts in werking wanneer private oplossingen falen. Aldus wordt gestreefd naar een zo hoog mogelijke vergoeding tegen zo laag mogelijke kosten zonder ongewenste neveneffecten. Het Franse model voldoet redelijk aan deze uitgangspunten nu sterk de nadruk wordt gelegd op betaling door veroorzakers wanneer die er zijn, private verzekeringen wanneer de slachtoffers daarover kunnen beschikken en slechts op overheidstussenkomst wanneer de private oplossingen gefaald hebben. Toch kent het Franse systeem, hoewel als model aantrekkelijk, bepaalde aspecten die minder goed in de Nederlandse context passen. Wij komen daarop nog terug. 1.6

Beperkingen

Over deze materie is ook in Nederland reeds zoveel gepubliceerd, dat het onmogelijk is om al deze literatuur in de beschouwingen te betrekken. De nadruk bij deze aanbevelingen ligt op de buitenlandse ervaringen. In dit verband zal voornamelijk worden nagegaan of zij een interessante oplossing bieden voor Nederland, opdat op basis daarvan enkele beleidssuggesties kunnen worden geformuleerd. Daarbij wordt echter wel aandacht besteed aan de stand van het debat in de Nederlandse literatuur. 2 STRUCTUUR Bij de uitwerking van een vergoedingssysteem voor rampschade rijst in de eerste plaats de vraag of een algemeen systeem in het leven zou moeten worden geroepen voor alle mogelijke rampen (even afgezien van de vraag hoe men die zou definiëren) waar burgers mee geconfronteerd zouden kunnen worden of dat een gedifferentieerd systeem de voorkeur zou genieten. Afgaande op het Franse voorbeeld lijkt dat laatste sterk de voorkeur te genieten. Frankrijk maakt een onderscheid tussen drie typen rampen: - natuurrampen; - technologische rampen; - landbouwschade. Voor een dergelijke indeling, die overigens ook in België, Duitsland en Zweden is terug te vinden, is naar onze mening om verschillende redenen veel te zeggen. In de eerste plaats is er bij die verschillende rampen vaak een verschillende oorzaak.

50

ANALYSE

Bij natuurrampen zal het aansprakelijkheidsrecht doorgaans geen rol spelen omdat geen aansprakelijke dader aan de oorsprong van de schade zal liggen. Dat betekent dan ook dat men bij natuurrampen doorgaans primair naar een ander systeem zal grijpen dan het aansprakelijkheidsrecht, zoals men duidelijk in de Franse en Belgische voorbeelden ziet. Bij rampen die door mensenhand worden veroorzaakt ligt aansluiting bij het aansprakelijkheidsrecht natuurlijk wel voor de hand. Deze worden in Frankrijk als ‘technologische rampen’ aangeduid, naar aanleiding van de ‘september 2001’-ramp in Toulouse; gemakshalve nemen wij die term hier over. Bij technologische rampen zou men, juist om de aangeduide beginselen te respecteren, wel principieel van het aansprakelijkheidsrecht gebruik dienen te maken en slechts in tweede instantie van andere systemen. Daarnaast hebben alle besproken landen een apart regime voor landbouwschade in het leven geroepen. Hoewel juist landbouwschade vaak de grillen van de natuur als oorzaak heeft, ligt een afzonderlijk regime voor landbouw voor de hand, juist om een rechtvaardige financiële verdeling te garanderen. Men zou dan voor landbouwschade een regime in het leven kunnen roepen zodanig dat, hetzij via verzekering, hetzij via andere collectieve compensatiemechanismen in een vergoeding wordt voorzien voor de gevallen waarin het aansprakelijkheidsrecht niet werkt. Een dergelijk systeem zou dan primair worden gefinancierd door de potentiële slachtoffers zelf. Naast het feit dat de verschillende rampen vaak een onderscheiden oorzaak hebben (hoewel er natuurlijk altijd grijze overgangszones zijn),9 zijn zoals aangewezen, in de tweede plaats ook de type schades vaak anders, althans voor ons land. Bij natuurrampen zal het doorgaans, doch natuurlijk niet uitsluitend, om zaakschade gaan;10 bij landbouwschade blijft het doorgaans ook beperkt tot zaakschade, maar juist bij technologische rampen (type Volendam en Enschede) is ook vaak sprake van letselschade. Die verschillen, zowel in oorzaken als in type schade hebben er ook toe geleid dat in het buitenland verschillende regimes werden uitgewerkt voor de drie onderscheiden typen rampen. Juist omdat bij natuurrampen en landbouwschade geen aansprakelijke dader kon worden aangewezen, werd daar vaak een beroep gedaan op (vrijwillige) first party verzekeringen (al dan niet aangevuld met een verplichte dekking van natuurschade), terwijl juist bij technologische rampen vaak veeleer primair een beroep op het aansprakelijkheidsrecht werd gedaan en met solventiegaranties werd gewerkt. Wanneer die faalden, kwamen collectieve voorzieningen in beeld. De aangehaalde structuur waarbij, gebaseerd op het buitenlandse voorbeeld, een driedeling wordt gevolgd, sluit overigens ook heel aardig aan bij de Nederlandse ervaring. Enigszins kort door de bocht

9 10

Zo zal ook bij een natuurramp soms ook naar een menselijke oorzaak gewezen kunnen worden en is ook bij een technologische ramp niet altijd een aansprakelijke dader te vinden. Dit is vooral gebaseerd op de ervaring met de recentere natuurrampen in Nederland. In het buitenland ligt dat veelal anders en natuurlijk is ook zeker niet ondenkbaar dat in Nederland een natuurramp ooit tot letselschade zou lijden.

51

ANALYSE

kan men stellen dat juist bij natuurrampen de WTS vaak werd toegepast, terwijl bij technologische rampen ad hoc oplossingen werden gezocht (zie de oplossingen bij Volendam en Enschede). Landbouwrampen kwamen dan juist vaak in aanmerking voor typische landbouwfondsen (zoals het Fonds Luchtverontreiniging) aangevuld met ad hoc oplossingen, zoals naar aanleiding van de MKZ-crisis. Daarmee is uiteraard niet gezegd dat deze structuur nu bij een uiteindelijke wettelijke regeling van de financiële vergoeding na rampen ook dwingend gevolgd zou moeten worden. Echter, zowel vanuit het buitenlandse voorbeeld als vanuit de Nederlandse ervaring en theorie is er heel wat voor te zeggen om, zeker voor de analyse, een driedeling te volgen en voorlopig zal dat dan ook gebeuren. Echter, duidelijk moge zijn dat aan het slot van deze analyse een meer geïntegreerde oplossing zal worden voorgesteld waarbij ook zal worden bekeken in hoeverre uiteindelijk een separate behandeling van de drie rampen op wetgevend vlak ook wenselijk is of dat een meer geïntegreerde benadering dient te worden nagestreefd. 3 UITWERKING: NATUURRAMPEN 3.1

Primair: first party verzekering

3.1.1 Aansprakelijkheidsrecht niet van toepassing Zoals aangegeven heeft het bij natuurrampen weinig zin om over toepassing van het aansprakelijkheidsrecht te denken; het aansprakelijkheidsrecht zou slechts een subsidiaire rol kunnen spelen, bijvoorbeeld wanneer de overheid nalatig zou zijn geweest bij het informeren van de bevolking of bij het nemen van preventieve maatregelen. Ervan uitgaande dat het aansprakelijkheidsrecht hier dus niet ter beschikking staat lijkt het in vele landen gebruikte model waarbij de schade ten gevolge van natuurrampen ook wordt gedekt via vrijwillige first party verzekeringen aantrekkelijk. Nu het aansprakelijkheidsrecht immers niet ter beschikking staat, kan men hetzij een structurele oplossing bedenken, hetzij met ad hoc-oplossingen werken. Op het nadeel van ad hoc-oplossingen werd hiervoor al gewezen. Zij creëren rechtsongelijkheid en hebben het gevaar van precedentwerking. Een structurele oplossing verdient dan ook de voorkeur. Zij kan dan de vorm krijgen van een fonds dan wel van verzekering. De keuze voor verzekering als primaire vergoedingsbron ligt dan voor de hand omdat burgers aldus primair zelf ‘schikkingen’ treffen voor toekomstige door hen te lijden schade ten gevolge van een natuurramp. 3.1.2 Verzekerbaarheid bevorderen Het is daarom aangewezen dat de overheid in de eerste plaats tracht de verzekerbaarheid van rampschade te bevorderen. Op het eerste gezicht zou men denken dat hier nauwelijks een rol voor de overheid is weggelegd, omdat slachtoffers immers op een concurrentiële verzekeringsmarkt de verzekering voor rampschade zouden kunnen aanschaffen die bij hun individuele risicoprofiel past. Hier heeft juist

52

ANALYSE

de ervaring in Nederland in het verleden laten zien dat het aanbod op zogenaamde concurrentiële verzekeringsmarkten in de praktijk nog al eens tegenvalt. In dit verband dient nog maar eens in herinnering te worden geroepen dat verzekeraars in de jaren ‘50 van de vorige eeuw in Nederland min of meer afgesproken hadden geen dekking te verlenen voor schade als gevolg van aardbevingen of overstromingen (de zogenaamde bindende besluiten). Deze zijn inmiddels echter onder druk van Europa ingetrokken; dergelijke bindende afspraken zijn strijdig met het mededingingsrecht.11 Dit voorbeeld laat wel zien dat het met het aanbod van rampendekking in een klassieke first party verzekering waarschijnlijk niet automatisch goed zal komen nu verzekeraars huiverachtig staan tegenover een dergelijke dekking. Een belangrijke taak van de overheid bestaat er natuurlijk in om via een adequaat mededingingsbeleid de concurrentie op de verzekeringsmarkt te stimuleren.12 Weliswaar zou uit recent onderzoek in opdracht van de NMA blijken dat het met de concurrentiekracht van de Nederlandse verzekeringsmarkt behoorlijk meevalt,13 dat neemt niet weg dat dit steeds een punt van aandacht dient te blijven. Ook de buitenlandse ervaring toont aan dat bij het gebreke aan verder overheidsingrijpen niet waarschijnlijk is dat first party verzekeraars ook rampschadeverzekering zullen aanbieden. De Duitse rapporteur merkt immers op dat de meeste zaakschadeverzekeringen schade veroorzaakt door natuurrampen uitsluiten; alleen levensverzekering zou toch dekking bieden ook wanneer het slachtoffer om het leven komt bij een natuurramp. De watersnoodramp in 2002 in Duitsland laat bovendien zien dat een groot aantal burgers eenvoudigweg geen verzekering neemt zelfs wanneer deze wel op de markt beschikbaar is. Uit onderzoek14 blijkt dat in West-Duitsland slechts 10% van de verzekeringspolissen ook een dekking biedt voor het overstromingsrisico, terwijl dit in Oost-Duitsland tussen de 30 en 40% bedroeg. Daaruit blijkt in de eerste plaats dat verzekeraars om verschillende redenen onvoldoende bereid zijn een gevarieerd aanbod aan natuurrampdekkingen aan te bieden en in de tweede plaats dat – zelfs als dat beschikbaar zou zijn – burgers onvoldoende vraag naar dergelijke polissen hebben, hoewel die tegen relatief lage premie een belangrijke bescherming zouden kunnen bieden.15 Hier lijkt sprake van een klassiek marktfalen zodat overheidsoptreden wel degelijk aangewezen lijkt. De buitenlandse voorbeelden laten dit ook zien. Doorgaans vindt bij een vrijwillige first party verzekering een verplichte extra dekking plaats voor rampschade. Wij bespraken uitgebreid het Belgische voorbeeld

11 12 13 14 15

Zie daarover Faure, M. en Van den Bergh, R., ‘Aansprakelijkheidsverzekering, concurrentie en ongevallenpreventie’, in Hartlief, T. en Mendel, M.M. (red.), Verzekering en maatschappij, Deventer, Kluwer, 2000, 315-342. Zie Faure, M. en Van den Bergh, R., ‘Het toelaten van kartels op de Europese verzekeringsmarkt: hogere premies, lagere kwaliteit en meer ongevallen?’, NJB, 1993, 261-267. Zie desbetreffend Fischer, E.J., Concurrentie – een onderbelicht thema in de Nederlandse bedrijfsgeschiedenis, Den Haag, Verbond van Verzekeraars, 2003 en Verzekerd!, 3 december 2003, 12. Zie supra in hoofdstuk 2, Duitsland, 6.2.5. Volgens sommige auteurs zou er gewoon te weinig vraag naar dergelijke polissen zijn (zie Endres, A., Ohl, C. en Rundshagen, B., ‘“Land unter!” Ein institutionenökonomischer Zwischenruf’, List Forum für Wirtschaft und Finanzpolitik, Band. 29, 2003, p. 284-294, omdat men de prijs te hoog vindt en het risico te laag.

53

ANALYSE

van de brandverzekering die eveneens stormschade dekt en uiteraard de Franse verplichte dekking voor natuurrampen bij vrijwillig afgesloten first party verzekeringen. De vraag rijst vervolgens in welke mate en in welke vorm een dergelijk overheidsoptreden in Nederland ook navolging verdient. 3.1.3 Verplichte verzekering? Wat het karakter van de overheidsinterventie betreft zou men in de eerste plaats kunnen denken aan de invoering van een verplichting voor elke inwoner om zich tegen rampschade te verzekeren. Dat zou nog verder gaan dan het Franse model. Zij zou gebaseerd kunnen worden op het feit dat de gemiddelde burger vermoedelijk onvoldoende informatie heeft over de voordelen van een dergelijke verzekering. Zo’n informatiegebrek zou dan als argument voor de invoering van een verzekeringsplicht kunnen worden gezien. Daaraan zou kunnen worden toegevoegd dat wanneer die burgers niet over verzekeringsdekking zouden beschikken men dan in geval van rampen op de collectieve voorzieningen zou terugvallen, zodat negatieve herverdeling aan de orde zou zijn en burgers die zich niet verzekerden als het ware beloond worden voor hun gedrag. Daar staat echter tegenover dat een veralgemeende verzekeringsplicht het grote nadeel heeft dat men ook diegenen verplicht verzekeringsdekking te nemen voor rampschade die in het geheel niets te vrezen hebben. Denk in dit verband aan het debat over het overstromingsrisico, waarbij de vraag rijst waarom bijvoorbeeld een bewoner van een flat in de Bijlmermeer een verplichte first party verzekering tegen overstromingsrisico’s zou moeten afsluiten. Dit nadeel van verplichte verzekering is steeds aan de orde: men zal dan ook hen die geen vraag naar verzekering hebben dwingen een verzekeringsdekking te nemen, hetgeen inefficiënties kan creëren. Een verzekeringsplicht over de gehele linie gaat derhalve te ver.16 Maar ook ter zake realiseren we ons goed dat hier anders over kan worden gedacht als men de afweging anders maakt. Los van de subjectieve invulling van deze afweging zou het overigens ook de vraag zijn in welke mate de Nederlandse verzekeringsmarkt ook bereid is om een dergelijke verzekeringsplicht in te vullen. Daar kan men nog aan toevoegen dat het bij de verzekering van natuurrampen, waarover het hier gaat, – althans in Nederland – doorgaans vooral gaat om zaaks- en bedrijfsschade en niet over letselschade. Ook de besproken buitenlandse regelingen beperken zich doorgaans tot de dekking van zaakschade. Het is daarom de vraag of zaakschade de invoering van een veralgemeende verzekeringsplicht zou rechtvaardigen. Dat lijkt ons niet voor de hand te liggen.

16

Zie desbetreffend ook Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, 290-292.

54

ANALYSE

3.1.4 Verplichte meedekking? Wel kan, naar Frans model, worden gedacht aan de invoering van een verplichte dekking van rampschade bij first party verzekeringen die op zichzelf vrijwillig worden aangegaan. In dat geval is het regulerend ingrijpen van de overheid veel minder ernstig. De burger wordt immers niet verplicht een first party verzekering af te sluiten. Wanneer hij echter een dergelijke verzekering afsluit, zou wettelijk bepaald zijn dat de dekking zich tot natuurrampen zal uitstrekken. Uiteraard rijzen bij de toepassing van dit Franse model nog wel enkele vragen. In de eerste plaats blijft de vraag in hoeverre men burgers verplicht een dekking te nemen ook wanneer zij in het geheel geen risico lopen. Dat was het punt van de Raad van State toen, in het kader van de totstandkoming van de WTS, ook in Nederland de invoering van het Franse model werd gesuggereerd. Aanvankelijk werd toen immers ook voorgesteld dat alle burgers bij een opstalverzekering een verplichte dekking voor het overstromingsrisico zouden krijgen. Door verzekeraars werd betoogd dat dit noodzakelijk zou zijn om het probleem van antiselectie op te vangen. Eerder hebben wij erop gewezen dat dit een onjuiste suggestie is. Bepaalde groepen burgers, bijvoorbeeld diegenen die buiten een risicogebied wonen, hebben vermoedelijk geen vraag naar verzekering voor het overstromingsrisico. Het is dan ook begrijpelijk dat zij zich zouden verzetten tegen het betalen van een verplichte (solidariteits?)bijdrage aan een risico dat zij in het geheel niet lopen.17 De oorspronkelijke regeling die op het Franse model was geschoeid is dan ook door een negatief advies van de Raad van State gesneuveld.18 Overigens lijkt het goed te verklaren dat dit in Frankrijk als zodanig niet op grote bezwaren stuit. Het aantal mogelijke natuurrampen waarmee Franse slachtoffers geconfronteerd kunnen worden is potentieel veel groter dan in Nederland. De Nederlandse natuurrampen beperken zich vooralsnog (gelukkig) tot het overstromingsrisico. Frankrijk wordt daarentegen ook regelmatig met aardbevingen, zeer zware stormen en ander onheil geconfronteerd. Het lijkt waarschijnlijk dat daarom in Frankrijk minder verzet bestond tegen een veralgemeende meedekking op alle first party verzekeringspolissen tegen natuurrampen: elke Franse burger loopt een reëel risico door een natuurramp te worden getroffen. Voor Nederland is een dergelijk model minder geschikt. Het zou immers een van de hiervoor vermelde uitgangspunten en beginselen schenden omdat ook burgers die in het geheel geen risico lopen schade te lijden door natuurrampen gedwongen zouden worden hieraan mee te betalen. Dat zou een negatieve herverdeling tot gevolg hebben. Voor verzekerbaarheid is het ook niet noodzakelijk om burgers die in het geheel geen risico vormen te dwingen de verzekeringsdekking te nemen; het volstaat dat al

17 18

Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, 188. Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, 185.

55

ANALYSE

diegenen die een risico vormen de verzekering nemen en binnen die groep kan dan vervolgens een adequate risicodifferentiatie worden toegepast.19 3.1.5 België als werkend voorbeeld? Dat het ook anders kan blijkt in België waar men met de nieuwe wetswijziging van mei 2003 is overgeschakeld op een veel beperktere rol voor het rampenfonds en eveneens een verplichte overstromingsdekking invoert bij de vrijwillige first party verzekering. Die verplichte overstromingsdekking zou echter uitsluitend gaan gelden voor de door de gewesten aan te duiden risicogebieden. Voor die benadering valt veel te zeggen omdat tenminste niet degenen die geen risico lopen ook gedwongen worden een premie te betalen voor een risico waaraan zij in het geheel niet staan bloot gesteld. De Belgische regeling vermijdt derhalve negatieve herverdeling. Het moge anderzijds duidelijk zijn dat het aanwijzen van die risicogebieden tot politiek getouwtrek leidt. Welk model men uiteindelijk kiest, risicodifferentiatie of solidariteit, is uiteindelijk een (rechts)politieke kwestie. Overigens kan nog worden opgemerkt dat uit het Franse voorbeeld blijkt dat de prijs van een dergelijke verplichte dekking bepaald niet hoog hoeft te zijn. Hiervoor werden de percentages genoemd die als aanvulling op de normale premie voor first party verzekering worden gevraagd.20 3.1.6 Verzekerbaarheid? Natuurlijk is de randvoorwaarde dat een verplichte verzekeringsdekking voor natuurrampen verzekerbaar is. Verzekeraars stellen al snel dat natuurrampen onverzekerbaar zijn. Hoe kan men een verplichte dekking invoeren voor een onverzekerbaar risico? Op dit punt is in de Nederlandse literatuur eerder betoogd dat de onverzekerbaarheid van het overstromingsrisico uitsluitend voortkwam uit het feit dat de verzekeraars onderling hadden afgesproken het risico niet te dekken; zij maakten het risico daarmee de facto onverzekerbaar. In Duitsland blijkt daarentegen dat bepaalde polissen het overstromingsrisico wel degelijk dekken en ook de Franse rapporteurs merken op dat als onverzekerbaar beschouwde natuurrampen via de verplichte meedekking toch verzekerd worden. Terecht merken de Franse rapporteurs overigens op dat dit paradoxaal is. De reden voor de overheidstussenkomst (strekkende tot verplichte meedekking) is immers het onverzekerbaar karakter van het overstromingsrisico, door de verplichte meedekking blijkt het risico de facto echter toch verzekerbaar te zijn.21 De regulering die de verplichte meedekking invoerde, maakte daardoor dus een principieel onverzekerbaar risico verzekerbaar!

19 20 21

Zie Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, 188. Zie supra hoofdstuk 3, § 5.1. Frankrijk, 19.

56

ANALYSE

Wanneer in Nederland overwogen zou worden dit Franse model van een verplichte dekking voor overstromingsrisico’s in te voeren zou dit dus, enigszins afhankelijk van de politieke voorkeur, beperkt kunnen worden tot bepaalde risicozones waarin het overstromingsrisico het grootste is (tenzij men daar vanuit een solidariteitsperspectief vanaf wil zien).22 Ook lijkt het dan voor de hand te liggen dat deze dekking vooral wordt tot toegepast op zaakschade,23 zulks naar buitenlands voorbeeld en dat wordt uitgewerkt wanneer deze bijzondere regeling van toepassing is om de Franse oplossing te vermijden dat de dekking, afhankelijk is van een overheidsbeslissing die het fenomeen tot ramp verklaart. Dat lijkt immers een tamelijk willekeurige beslissing. Zo’n procedure heeft als nadeel dat burgers die wel keurig premie betaalden voor het overstromingsrisico en vervolgens slachtoffer van overstroming worden geen tegemoetkoming krijgen wanneer de overheid de overstroming niet tot ramp verklaart.24 Natuurlijk heeft dergelijke meedekkingsplicht alleen zin indien deze aansluit bij een verzekering die een breed draagvlak heeft, anders lijkt het weinig effectief. De opstal- en inboedelverzekeringen lijken zodanig breed verspreid dat aansluiting bij dergelijke first party verzekering voor de hand lijkt te liggen. 3.2

Aanvullend: collectieve voorziening

Conform de uitgangspunten zou primair verzekerbaarheid moeten worden gestimuleerd en zou eventueel een verplichte dekking op een vrijwillige first party verzekering kunnen worden voorgeschreven. Aldus wordt op optimale wijze gebruik gemaakt van private mechanismen en (wanneer de verplichte dekking beperkt wordt tot risicogebieden) tevens een negatieve herverdeling vermeden. In beginsel zou een dergelijk systeem voldoende dekking moeten bieden, zodat de vraag rijst of nog een aanvullende collectieve voorziening noodzakelijk is voor natuurrampen voor het geval burgers zich hetzij niet verzekerd zouden hebben hetzij in onvoldoende mate. Het valt natuurlijk niet uit te sluiten dat de omvang van de schade bij een natuurramp (veel) hoger is dan de overeengekomen dekkingslimiet in een first party verzekering. Of er dan behoefte is aan een aanvullende collectieve voorziening (zoals een fonds) naast een verplichte first party meedekking voor natuurrampen kan niet in zijn algemeenheid worden gezegd. Hier lopen de buitenlandse ervaringen enigszins uiteen. In de eerste plaats blijkt ook uit de buitenlandse ervaring dat primair verzekerbaarheid dient te worden gestimuleerd en waar mogelijk van verzekeringsmogelijkheden gebruik dient te worden gemaakt. In de verschillende buitenlandse rapporten komt naar voren dat wanneer een bepaalde schade verzeker22 23

24

Op die manier kan dan ook de door Cousy geformuleerde kritiek op de nieuwe Belgische regeling (zie supra hoofdstuk 2, § 2.6.2.2.) worden ondervangen. Daarmee bedoelen we dat deze regeling doorgaans primair zaakschade tot voorwerp zal hebben. Natuurlijk valt echter niet uit te sluiten dat een natuurramp ook in Nederland tot letselschade zou kunnen leiden. De watersnoodramp in 1953 ligt desbetreffend in het nationale geheugen gegriefd. Het blijkt echter bijzonder lastig om vooraf in de wet dwingend vast te leggen wanneer de regeling van toepassing zal zijn; men zal altijd enige soepelheid willen hebben. Zie daarover ook § 6.1 van dit hoofdstuk.

57

ANALYSE

baar is er geen reden is voor staatstussenkomst via een collectieve voorziening. Het Duitse ‘Flutopferhilfesolidaritätsgesetz’ is bijvoorbeeld duidelijk subsidiair en komt alleen tussen voor zover verzekeraars en andere derden geen vergoeding realiseren.25 Ook het Belgische rampenfonds dekt in beginsel niet de schade wanneer het risico door verzekering kon worden gedekt.26 Verder lopen de stelsels echter uiteen. Bijvoorbeeld in Frankrijk bestaat aanvullend op de verplichte verzekeringsdekking voor natuurrampen geen fonds voor wanneer de dekking onvoldoende zou zijn of wanneer mensen zich niet verzekerd zouden hebben. Een fonds voor onverzekerden bestaat in Frankrijk wel ten gevolge van de nieuwe Wet van 30 juli 2003, maar alleen voor onverzekerde slachtoffers van technologische risico’s, niet voor die van natuurrampen. In België daarentegen blijft het rampenfonds ook na de hervorming van mei 2003 nog steeds bestaan voor zover: - de schade hoger is dan de verzekerde bedragen; - bepaalde goederen niet verzekerd zouden zijn; - een natuurramp geen overstroming blijkt te zijn.27 De vraag is daarom of aanvullende collectieve voorzieningen in het leven moeten worden geroepen specifiek voor zaakschade veroorzaakt door natuurrampen bovenop een reeds verplicht gestelde veralgemeende dekking voor natuurrampen. Wanneer het probleem zou zijn dat de beschikbare verzekeringsdekking in de first party verzekering te gering is, zou wederom naar Frans model, aan herverzekering door de staat gedacht kunnen worden. De Franse staat verzorgt via de CCR herverzekering met ongelimiteerde dekking van de overheid voor zowel natuurrampen als het terrorismerisico. Aldus vermijdt men een beroep op een rampenfonds, zoals in België wel moet worden gedaan. Wanneer burgers geen verzekering zouden hebben genomen, is de vraag of ook hen een bescherming ten laste van de algemene middelen moet worden geboden. Daar valt in ieder geval zeker vanuit het gelijkheidsperspectief wel wat tegen in te brengen. De andere burgers hebben zelf immers keurig premie betaald en derhalve bescherming gezocht die ze achteraf ook kregen. Moeten dan inderdaad algemene middelen worden ingezet voor hen die niet de moeite namen (of wilden nemen) om ex ante verzekeringsdekking aan te schaffen? Vanuit verdelingsperspectief ligt dat niet voor de hand. Men moet er zelfs rekening mee houden dat het ex ante besef van het bestaan van een ex post opvangregeling via een collectieve voorziening de prikkels tot verzekering vermindert. Er pleit derhalve niet veel voor een aanvullende collectieve voorziening via een natuurrampenfonds specifiek voor zaakschade bij natuurrampen, bovenop een verplichte aanvullende dekking, eventueel gegarandeerd met herverzekering via de overheid. Dat zou mogelijk zelfs het averechts effect kunnen 25 26 27

Duitsland, 8. België, 25b. België, 27. De nieuwe verplichte meedekking in België zou immers uitsluitend voor het overstromingsrisico gelden.

58

ANALYSE

hebben dat het de prikkels tot verzekeren wegneemt. Wil men toch een regeling als vangnet in het leven roepen voor het geval dat de verzekeringsdekking onvoldoende garantie biedt, dan is uiteraard veel meer te zeggen voor een structurele regeling dan voor een ad hoc-oplossing. Vooral in Duitsland is veel kritiek geuit op de ad hoc-oplossing waarbij de slachtoffers van de ‘Jahrhundertflut’ uit 2002 ruime vergoeding kregen, maar slachtoffers van andere rampen niet. Wil men een dergelijke aanvullende voorziening toch dan zou de vraag kunnen rijzen of een dergelijke structurele regeling nu ook via wijziging van de WTS zou kunnen worden ingevoerd. Dat ligt op het eerste gezicht niet onmiddellijk voor de hand, gelet op het toch beperkte toepassingsgebied van de WTS. De hier voorgestelde regeling (zie ook hierna) is veel ingrijpender en meer omvattend dan de huidige WTS. Wel is uiteraard denkbaar om onderdelen van het hier voorgestelde systeem in een aangepaste WTS op te nemen. 3.3

Relatie met het aansprakelijkheidsrecht

Wanneer een collectieve voorziening in het leven zou worden geroepen (over het nut daarvan in deze casus twijfelen wij dus) moet ook worden uitgemaakt of de collectieve voorziening (voor het gemak even aangeduid als fonds) subsidiair is ten opzichte van het aansprakelijkheidsrecht. De rechtsvergelijking levert op dit punt niet zoveel op, te meer daar Frankrijk geen fonds heeft voor natuurrampen. De Duitse ad hoc-voorziening geeft wel aan dat het fonds subsidiair is ten aanzien van andere regelingen, maar de vraag rijst of dat ook zou dienen te gelden ten aanzien van het aansprakelijkheidsrecht. Bij natuurrampen is er doorgaans niet onmiddellijk een aansprakelijke dader te vinden, zodat het niet reëel is eerst van het slachtoffer te eisen dat een vordering in aansprakelijkheid wordt ingesteld. De enig aangewezen aansprakelijke zou immers waarschijnlijk de overheid zijn. Het ligt dus veeleer voor de hand dat het fonds een tegemoetkoming geeft ongeacht de vraag of er nu al dan niet een mogelijkheid bestaat om het aansprakelijkheidsrecht aan te wenden. Dat ligt uiteraard anders wat het eventueel verzekerde bedrag op basis van first party verzekering betreft. Het fonds is wel subsidiair zodat het slachtoffer eerst dient te proberen op zijn eigen first party verzekeraar de schade te verhalen. Eventuele verzekeringsuitkeringen komen dan in mindering op een uitkering vanuit de collectieve voorziening. Ingeval van een uitkering uit het fonds, zal het slachtoffer dan eventuele vorderingen op derden aan het fonds dienen over te dragen dat desgevallend nog regres kan uitoefenen. Aangezien echter bij natuurrampen bijna de enige mogelijke aansprakelijke de overheid zou kunnen zijn, ligt het niet voor de

59

ANALYSE

hand dat het fonds daarvan dan gebruik zal maken.28 Dit geldt uiteraard zolang het fonds uit algemene middelen wordt gevoed. Is dat niet het geval dan zou de vraag naar de overheidsaansprakelijkheid toch kunnen spelen. 4 LANDBOUW Hiervoor is al aangegeven dat het voor de hand ligt dat landbouwschade separaat wordt behandeld. Desalniettemin geldt hier overigens in grote lijnen hetzelfde als in § 3 werd gesteld ten aanzien van de natuurrampen. Wanneer landbouwschade door de natuur wordt veroorzaakt, zal het aansprakelijkheidsrecht geen soelaas bieden. Het ligt dan het meest voor de hand dat de overheid de totstandkoming van eigen landbouwschadeverzekering (zoals de gewasverzekering) zou stimuleren. Traditioneel kent de landbouwverzekering echter ook bepaalde uitsluitingen, zoals een uitsluiting voor schade veroorzaakt door luchtverontreiniging.29 Het gevolg daarvan zal zijn dat bepaalde schade dus toch niet gedekt is en dat doet de vraag rijzen naar de noodzaak van een eventueel aanvullende voorziening. Ook ten aanzien van landbouwschade zou kunnen worden overwogen om een verplichte dekking voor schade veroorzaakt door natuurrampen in de vrijwillige gewasverzekering op te nemen. Daarmee wordt dan de noodzaak tot terugvallen op een collectieve voorziening verminderd. Belangrijk is dat uit alle rapporten blijkt dat landbouwschade separaat wordt behandeld en zoals werd gesteld, zijn daar ook goede argumenten voor te vinden. Ook op dit terrein kan de Franse regeling ter inspiratie dienen. In Frankrijk geldt blijkbaar een verplichte first party verzekering voor de landbouwers en tegelijkertijd ook een fondsregeling. Het fonds geldt echter uitsluitend ten voordele van de verzekerde landbouwers en komt alleen tussen voor zover de verzekeringsdekking ontoereikend zou zijn. Dit lijkt de voorkeur te genieten boven het Belgisch systeem waar het landbouwfonds integraal vanuit de algemene middelen wordt gefinancierd. Overigens kan, wat Nederland betreft, worden geput uit de ervaring met het Fonds Luchtverontreiniging. Uit bijna dertig jaar uitvoeringspraktijk blijkt dat dit Fonds in zeer belangrijke mate voor gewasschade werd gebruikt, terwijl het vanuit de openbare middelen werd gevoed. Ook ten aanzien van dit Fonds Luchtverontreiniging werd daarom de vraag gesteld of een fonds dat klaarblijkelijk bestemd is voor één bepaalde categorie slachtoffers gevoed dient te worden vanuit de algemene middelen. Vanuit herverdelingsperspectief ligt dat niet voor de hand.30 Overigens is recent ook in de literatuur opgemerkt dat collectieve compensatieregelingen in Nederland gefinancierd vanuit de algemene middelen

28 29 30

Bij door mensen veroorzaakte schade ligt regres natuurlijk wel eerder voor de hand hetgeen daar derhalve nog aan bod komt. Faure, M., Hartlief, T. en Hertoghs, M., Evaluatie van het Fonds luchtverontreiniging, Den Haag, SdU, 2002, 110-112. Zie desbetreffende Faure, M., Hartlief, T. en Hertoghs, M., Evaluatie van het Fonds Luchtverontreiniging, Den Haag, SdU, 2000, 98-99.

60

ANALYSE

vaak juist de agrarische sector ten goede komen.31 Daaraan wordt dan ook de vraag gekoppeld of het niet beter zou zijn een specifiek agrarisch fonds in het leven te roepen, in beginsel gefinancierd door de sector zelf. 5 TECHNOLOGISCHE RAMPEN Rampen kunnen natuurlijk ook door mensenhand worden veroorzaakt. Naar Frans voorbeeld noemen we dit maar even de ‘technologische rampen’ aangezien het inderdaad vaak door blootstelling aan bepaalde technologische risico’s is dat dergelijke rampen worden veroorzaakt. Welke voorzieningen bestaan dan in het buitenland en welke lessen kunnen daaruit voor het Nederlandse beleid worden getrokken? 5.1

Sociale zekerheid en aansprakelijkheidsrecht

Wanneer slachtoffers schade lijden ten gevolge van menselijk handelen zal eventuele letselschade veelal via de sociale zekerheid worden vergoed, zo werd in alle onderzochte stelsels duidelijk en dat is evident ook in Nederland het geval. Voor zover de schade niet vanuit de sociale zekerheid wordt vergoed, zal het slachtoffer, zo bleek ook uit de buitenlandse rapporten, voor rampen waar mensen de hand in hebben, trachten het aansprakelijkheidsrecht te benutten. Het aansprakelijkheidsrecht wordt dan de facto wat betreft letselschade aangewend voor de top van het inkomen (dat door de sociale zekerheid niet wordt vergoed), voor smartengeld en voor onverzekerde zaakschade. Nu sprake is van rampschade die door mensen is veroorzaakt, is het primair beroep op het aansprakelijkheidsrecht ook gerechtvaardigd vanuit de hiervoor vermelde preventiedoelstelling en de herverdelingseis.32 De veroorzaker wordt door het aansprakelijkheidsrecht gedwongen de schade te betalen; aldus worden de kosten gelegd bij degene die het risico in het leven heeft geroepen. Overigens kunnen dat natuurlijk totaal verschillende typen daders zijn, waardoor bij de toepassing van dat aansprakelijkheidsrecht bijzondere vragen kunnen rijzen. Die toepassing verschilt natuurlijk naar gelang de dader een gewone burger dan wel een bedrijf is, een pleger van een misdrijf (of zelfs terrorist) dan wel de overheid. Onder meer die verschillende mogelijke hoedanigheden van een dader kunnen meebrengen dat de veroorzaker uiteindelijk niet degene is die de schade zal vergoeden. Mogelijk is hij niet te identificeren of (bijvoorbeeld na een misdrijf) onvindbaar dan wel insolvent, een risico waar ook in de buitenlandse rapporten herhaaldelijk op werd gewezen. De respondenten wijzen er in dit verband op dat het aan-

31 32

Zie Hulst, E.H., ‘Actualiteiten milieu-aansprakelijkheid. Schadelijk water en schadefonds, pleidooi voor adequate oplossingen’, TMA, 1999, 33-36. Zie over de preventie van (massa)schade ook Barendrecht, J.M., ‘Aansprakelijkheid en welzijn’, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-Bundel 13, Lelystad, Vermande, 2002, 5-9 en 11-16.

61

ANALYSE

sprakelijkheidsrecht moeilijk als een slachtoffervriendelijk systeem kan worden beschouwd. Procedures duren veelal lang, brengen onzekerheid mee en zijn duur. Ook deze klacht is in Nederland natuurlijk goed bekend. Uitgangspunt blijft echter dat wanneer een solvabele dader kan worden gevonden deze in het aansprakelijkheidsrecht in principe gehouden is om de (ramp)schade te vergoeden. Op dit punt, de solvabiliteit, is overheidsoptreden wellicht aangewezen. 5.2

Solventiegaranties

Op het eerste gezicht ligt het voor de hand dat wanneer de overheid wil stimuleren dat de dader, ook bij rampschade, aan zijn vergoedingsplicht zal voldoen, solventiegaranties dienen te worden ingevoerd. Het voert te ver om hier uitgebreid in te gaan op alle voor- en nadelen van verplichte (aanprakelijkheids)verzekering.33 Uit de buitenlandse voorbeelden blijkt dat elders duidelijk ook in die richting wordt gedacht. In dit verband kan onder meer het Belgische voorbeeld in herinnering worden gebracht waar naar aanleiding van een brand in een publiek toegankelijk gebouw niet alleen een risicoaansprakelijkheid voor brand ten laste van de exploitant werd ingevoerd, maar ook een verplichte verzekering. Ook naar aanleiding van de ramp in Toulouse werd een verplichte dekking voor technologische risico’s (bij first party verzekering) ingevoerd, maar juist dit werd kritisch in de literatuur onthaald, omdat het toch meer voor de hand had gelegen om de additionele kosten van dergelijke risico’s via een aansprakelijkheidsverzekering bij de potentiële daders te leggen dan bij de slachtoffers. De buitenlandse voorbeelden waarin, overigens net als in Nederland, op ruime basis met aansprakelijkheidsverzekeringen wordt gewerkt, spreken in dit verband natuurlijk aan. Een bekende Belgische auteur heeft nadrukkelijk aangegeven dat de slachtoffers van de cafébrand in Volendam vermoedelijk beter af zouden zijn wanneer in Nederland ook de Belgische wet op de verplichte verzekering tegen brand bij voor het publiek toegankelijke gebouwen toepasselijk zou zijn.34 Ook naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede werd de vraag gesteld of op de exploitant van een vuurwerkfabriek of opslagplaats niet een plicht zou moeten worden gelegd om voor adequate verzekeringsdekking te zorgen.35 Met deze buitenlandse voorbeelden voor ogen lijkt het dus aangewezen om de solvabiliteit van aansprakelijke dader te bevorderen door garantieverplichtingen te introduceren. Uiteraard bestaan reeds

33 34

35

Zie voor een samenvatting van de literatuur met betrekking tot voor- en nadelen van verplichte verzekering Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, 195-208. Van Schoubroeck, ‘Objectieve aansprakelijkheid en verzekeringsplicht bij schade door rampen. Een Belgische casestudy’, in A. Akkermans en E. Brans (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Ars Aequi Libri 2002, p. 145-171. Zie desbetreffend onder meer Hartlief, T., ‘De meerwaarde van het aansprakelijkheidsrecht’, in Hartlief, T. en Klosse, S. (red.), Einde van het aansprakelijkheidsrecht?, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2003, 1-76.

62

ANALYSE

verscheidene verplichte verzekeringen, doch recente rampen (Volendam en Enschede) hebben tot de oproep geleid om enerzijds de bedragen te verhogen en om anderzijds ook de toepassing van verzekeringsplichten uit te breiden. Overigens is in de literatuur aangegeven dat bij het opleggen van dergelijke solvabiliteitsgaranties uiteraard niet alleen naar verzekering dient te worden gekeken, maar ook naar alternatieven die zijn ontwikkeld en die ook door potentieel aansprakelijke daders kunnen worden aangewend om hun verplichtingen te dekken.36 Zelfs wanneer het mogelijk zou zijn om een verplichting tot garantie van de solvabiliteit verder uit te breiden37 en zelfs wanneer bedragen zouden zijn opgetrokken, rekening houdende met het recente verleden (Enschede en Volendam), dan nog zal blijken dat aansprakelijkheid en verzekering niet in staat zullen zijn volledige dekking te bieden voor ‘technologische rampen’. In de eerste plaats zal de beschikbare som eenvoudigweg veelal nog te gering zijn gelet op de mogelijke omvang van de schade bij een technologische ramp’; bovendien kunnen bepaalde risico’s, juist wanneer mensenhand daarin een rol speelt, van dekking worden uitgesloten. In dit verband kan worden gerefereerd aan het bekende probleem van de uitsluiting van opzet.38 5.3

Balans

Het slachtoffer kan dus niet verwachten dat hij via aansprakelijkheid en verzekering integrale vergoeding zal verkrijgen. Het lijkt daarom reëel om, naast de invoering van solvabiliteitsgaranties, ook naar alternatieve financieringsbronnen te zoeken. Daarbij passeren enkele mogelijkheden de revue.39 In de eerste plaats kan, er werd reeds eerder op gewezen, aan een aantal alternatieve vergoedingsmechanismen worden gedacht die heden in toenemende mate op financiële en verzekeringsmarkten worden ontwikkeld teneinde hogere capaciteit te generen en tegemoet te komen aan de moeilijke verzekerbaarheid van het aansprakelijkheidsverzekeringsrisico. Risicospreidingsovereenkomsten tussen exploitanten, maar ook zelfverzekering, onder meer via fiscaal voordelige captives zijn technieken die

36 37

38 39

Zie desbetreffend onder meer Faure, M. en Hartlief, T., Insurance and expanding systemic risks, Parijs, OECD, 2003. Zo eenvoudig ligt dat natuurlijk niet. Terzake bestaat vaak weerstand niet alleen bij het bedrijfsleven, maar ook bij verzekeraars die nogal eens met het argument komen dat dergelijke verzekeringsplichten op de markt niet re realiseren zijn. Dat is overigens juist een argument om niet alleen een verplichte aansprakelijkheidsverzekering in te voeren, doch een plicht op exploitanten te leggen tot garantie van de solvabiliteit, die ook op andere wijze kan worden ingevuld. Zie daarover onder meer Van Eijk-Graveland, J.C., Verzekerbaarheid van opzet in het schadeverzekeringsrecht, diss. Leiden, Zwolle, Tjeenk Willink, 1998. Daarbij is het overigens nog maar de vraag of die alternatieven dan ook integrale schadeloosstelling dienen te bieden; een juridische basis voor een dergelijke claim lijkt alvast, buiten de context van het aansprakelijkheidsrecht, niet voorhanden te zijn.

63

ANALYSE

steeds meer worden gebruikt om vergoeding te genereren in gevallen waarin aansprakelijkheidsverzekering geen soelaas biedt.40 Dit soort alternatieven verdient de voorkeur omdat het de mogelijkheid biedt nog steeds bij (het gedrag van) de veroorzaker aan te sluiten en derhalve de eerder aangegeven beginselen te respecteren. Wanneer verzekeringsproblemen dreigen kan in de tweede plaats, ook daarop werd hiervoor al gewezen, worden onderzocht of de overheid verzekerbaarheid zou kunnen stimuleren door herverzekering te organiseren of zelfs aan te bieden. Deze mogelijkheid wordt hierna nog uitgewerkt.41 De twee andere voor de hand liggende alternatieven zijn naar aanleiding van de natuurrampen reeds aan de orde geweest: first party verzekeringen en de invoering van een fonds. 5.4

First party verzekering

Duidelijk is dat slachtoffers zelf ex ante bescherming zouden kunnen zoeken door een first party verzekering af te sluiten. Opvallend is in dit verband overigens dat in de buitenlandse rapporten wel sprake was van uitsluiting van natuurrampen bij zaakschadeverzekering, doch niet bij traditionele ongevallenverzekeringen, die op letselschade zijn gericht (meer bepaald in Duitsland). Vooral het Franse voorbeeld van de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ spreekt aan. Zij biedt aanvullende vergoeding tegen relatief lage prijs (€ 15,- per maand) in die zin dat slachtoffers van letselschade van een first party verzekeraar vergoeding krijgen in geval van ongeval, ongeacht of deze schade nu door een natuurramp dan wel een technologisch risico werd veroorzaakt.42 Een cruciale vraag is of een dergelijke verzekering verplicht zou moeten worden gesteld of niet. De Franse ervaring leert in dit verband dat bijvoorbeeld bij de ramp in Toulouse bleek dat slechts 15% van de slachtoffers niet over een first party verzekeringspolis beschikken;43 zij dienden derhalve terug te vallen op het aansprakelijkheidsrecht. Wanneer een dergelijke polis in Nederland zou worden aangeboden en het gebruik ruim verbreid zou zijn, rijst de vraag of men, wanneer de cijfers hier vergelijkbaar zouden zijn, een verzekeringsplicht zou moeten invoeren. Net als bij natuurrampen kan men dan betogen dat het wellicht beter is om de ongeïnformeerden alsnog tot de dekking te verplichten dan om ex post een collectieve voorziening in te voeren voor eventuele onverzekerden. Terzake geldt dezelfde argumentatie als hiervoor bij de natuurrampen.

40

41 42 43

Zie voor een overzicht van die alternatieven op het terrein van de milieuschade Faure, M., ‘De meerwaarde van het aansprakelijkheidsrecht voor het milieu’, in Hartlief, T. en Klosse, S. (red.), Einde van het aansprakelijkheidsrecht?, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2003, 223-334. Zie dit hoofdstuk, infra § 5.6. Een beschrijving van deze polis vindt men ook in de beschrijving van Frankrijk in hoofdstuk 2, § 5.6. Omgekeerd blijkt daaruit eveneens dat blijkbaar 85% van de slachtoffers verzekerd was. Let wel: het gaat daarbij niet steeds om de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ (die immers pas vrij recent in Frankrijk werd ingevoerd), maar om de ‘multirisque habitation’ (zie Frankrijk, 81).

64

ANALYSE

Prioritair hierbij is uiteraard dat de overheid eerst een duidelijke informatiepolitiek zou dienen te voeren,44 in die zin dat, wanneer deze polis op de markt aangeboden zou worden, de zegeningen van die polis ook aan de burgers duidelijk worden gemaakt, mede in het licht van de (omvang van de) technologische risico’s waaraan men wordt blootgesteld. In het kader van de natuurrampen hebben wij opgemerkt dat een verplichte verzekering voor zaakschade ten gevolge van natuurrampen niet voor de hand ligt, omdat de nadelen van een dergelijke regulerende interventie zwaarder wegen dan de voordelen. Ook was bij natuurrampen het voor de hand liggend alternatief om aan te sluiten bij wijd verbreide zaakschadeverzekeringen en om derhalve alleen te kiezen voor een verplichte meedekking van schade veroorzaakt door natuurrampen bij (vrijwillig afgesloten) zaakschadeverzekeringen. Een dergelijke verplichte meedekking bij vrijwillig afgesloten verzekeringen lijkt bij technologische risico’s moeilijk te organiseren. Immers, vrijwillige letselschadeverzekeringen tegen ongevallen, van het type van de Franse ‘Garantie des Accidents de la Vie’ zijn in Nederland nog relatief beperkt. Een verplichte meedekking op een vrijwillige verzekering heeft in dit geval dan ook minder effect. Nu het bij technologische rampen ook vaak om letselschade gaat zou men in dit geval kunnen betogen dat (ook al omdat een verplichte meedekking op vrijwillige verzekering geen oplossing zal bieden) de argumenten voor de invoering van een verzekeringsplicht overwegen. Wanneer de informatiepolitiek van de overheid geen soelaas biedt zou het belang van vergoeding van de letselschade zodanig zwaarwegend kunnen worden geacht dat, mede gelet op het informatiegebrek bij potentiële slachtoffers, de overheid tot een verzekeringsplicht zou moeten overgaan.45 Dit zou dan bijvoorbeeld betekenen dat een first party verzekering van het type ‘Garantie des Accidents de la Vie’ verplicht wordt ingevoerd. Bijkomend voordeel daarvan zou zijn dat zij een alomvattende dekking voor letselschade zou kunnen bieden, waardoor aanvullende collectieve voorzieningen overbodig zouden worden. Grote vraag is echter of de Nederlandse verzekeringsmarkt op dit ogenblik reeds voldoende ontwikkeld is om een dergelijke verzekeringsproduct (ook verplicht) op grote schaal aan te bieden. Daarvoor is uiteraard nader onderzoek door de private sector noodzakelijk, waarbij de overheid wel faciliterend kan optreden. Wanneer de conclusie op dit punt negatief is, heeft het uiteraard geen zin een verzekeringsplicht in te voeren. Het invoeren van een verzekeringsplicht zonder garantie dat het verzekeringsaanbod ook beschikbaar is, ontbeert iedere zin. Het zal dus uiteindelijk van de bereidheid afhangen van de Nederlandse verzekeringsmarkt om een dergelijk verzekeringsproduct aan te bieden. Prioriteit is natuurlijk dat op politiek niveau wordt aangeven dat een veralgemeende verzekeringsplicht voor de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ aangewezen is.

44 45

In dezelfde zin Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, 293. Het onderscheid tussen letselschade en bedrijfsschade wordt door vele auteurs benadrukt; zie in dat verband wat massaschade betreft ook Barendrecht, J.M., ‘Aansprakelijkheid en welzijn’, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-Bundel 13, Lelystad, Vermande, 2002, 22-23.

65

ANALYSE

Wanneer op beleidsniveau een dergelijke dekking verplicht wordt voorgeschreven (en de Nederlandse verzekeringsmarkt ook bereid is een dergelijk gedifferentieerd verzekeringsaanbod te genereren) zou nog de vraag kunnen worden gesteld of dit dan met de aanvullende dekking voor natuurrampen zou moeten worden geïntegreerd of niet. Het Franse voorbeeld laat zien dat dit niet noodzakelijk het geval is en daar is wellicht ook wat voor te zeggen nu het doorgaans om andere schades gaat. De verplichte aanvullende dekking voor natuurrampen in Frankrijk beperkt zich tot zaakschade terwijl de (in juli 2003 ingevoerde) verplichte aanvullende dekking bij motor- en huisverzekeringen algemeen op technologische risico’s betrekking heeft. Ook in dit geval gaat het om zaakschade, aangezien de letselschade (grotendeels) via de sociale zekerheid wordt gedekt, aangevuld door vrijwillige first party verzekeringen. Het lijkt er daarom eerder op dat de huidige Franse situatie van twee aparte regelingen verklaard dient te worden door de historische ontwikkeling waarbij de nieuwe Wet van juli 2003 kwam als reactie op de ramp in Toulouse van september 2001. Wanneer een aanvullende dekkingsplicht bij de vrijwillige first party verzekering zou worden ingevoerd, ligt het daarom uiteindelijk toch meer voor de hand om haar te laten gelden zowel voor schade veroorzaakt door natuurrampen als voor schade veroorzaakt door technologische rampen. De vraag is vervolgens of ook nog een aparte voorziening zou dienen te worden getroffen voor het terrorismerisico. Opvallend is dat dit in het buitenland klaarblijkelijk verzekerbaar wordt geacht en dat in Frankrijk wederom aanvullend op de vrijwillige first party verzekering een verplichte additionele zaakschade dekking voor terrorisme geldt. Ook in België geldt een wettelijk verplichte dekking voor het risico uit arbeidsconflicten en aanslagen bij de vrijwillige brandverzekering. Terrorisme is uitdrukkelijk onder de aanslagen begrepen.46 Desgewenst zou daarom zelfs overwogen kunnen worden om naar buitenlands voorbeeld de verplichte aanvullende dekking bij private verzekeringen uit te breiden tot het terrorismerisico. 5.5

Herverzekering door de overheid

De (al dan niet verplichte) aanvullende dekking bij een first party verzekering kan natuurlijk niet voorkomen dat bij grote schade veroorzaakt door technologische rampen (maar natuurlijk ook door andere oorzaken) bij individuele verzekeraars eventueel een capaciteitstekort ontstaat. Dit doet de vraag rijzen of de overheid hier ook nog aanvullend stimulerend kan optreden. In het kader van de natuurrampen werd er reeds op gewezen dat er twee mogelijkheden bestaan, namelijk om hetzij een fonds of andere collectieve voorzieningen in het leven te roepen wanneer zelfs de aansprakelijkheids46

Zie supra hoofdstuk 2, § 5.2.1.

66

ANALYSE

en first party verzekeringscapaciteit is uitgeput. Een ander alternatief is dat de overheid zelf actief tussenkomt om de verzekeringscapaciteit te verhogen. Van dat laatste zijn in het buitenland ook enkele opvallende voorbeelden aan de orde geweest. Zo kent Frankrijk de CCR die aan herverzekering doet via de staat en desbetreffend zelfs ongelimiteerde dekking biedt voor technologische risico’s en rampen;47 in Duitsland werd als reactie op 11 september 2001 Extremus opgericht die dekking biedt voor terrorismerisico’s, met eveneens een staatsgarantie voor de bedragen boven drie miljard en tot tien miljard. Een dergelijke structuur is recentelijk ook in Nederland ingevoerd in de vorm van de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden, de Nederlandse reactie op de aanslagen van 11 september 2001. Ook die Nederlandse NHT kenmerkt zich een sterke staatsinterventie door in de vorm van herverzekering. Onlangs hebben Ammerlaan en Van Boom zich kritisch uitgelaten over deze regeling; zij betogen dat hier geen marktconforme premie zou zijn gevraagd en dat de staat zich niet met private verzekering zou dienen te bemoeien. Hun voorstel is dan ook de vergoeding van terrorismeschade uit de algemene middelen te financieren.48 Dit toont aan dat het optreden van de staat als herverzekeraar gevoelig ligt. Ook de Chicago economen Gron en Sykes staan relatief kritisch ten aanzien van optreden van de overheid als (her)verzekeraar.49 Zij stellen dat het onjuist zou zijn wanneer de overheid goedkoper dan de markt verzekering zou aanbieden en daarmee wellicht ook een verkeerd signaal zou geven aan marktparticipanten wat betreft het stimuleren van de verzekerbaarheid. Zij zijn veeleer voorstander van ad hoc-oplossingen waarbij ex post vergoeding wordt gegeven omdat daarmee tenminste niet ex ante aan de marktdeelnemers wordt gesuggereerd dat de overheid in ieder geval toch wel garant zal staan voor vergoeding. Het gaat hier om een principieel punt. Wat ons betreft, worden naar Frans en Duits model eerst alle mogelijkheden benut om de verzekerbaarheid op de private markt te stimuleren. Wanneer vervolgens blijkt dat de capaciteit op de private verzekeringsmarkt tekort schiet, kan de verzekerbaarheid bevorderd worden door tussenkomst van de overheid als (her)verzekeraar. Voordeel van een dergelijk optreden is dat de overheid de markt aanvult waar deze tekortschiet. Voorwaarde is dan wel dat de overheid inderdaad ook een marktconforme premie in rekening brengt. Een dergelijke interventie is te verkiezen boven collectieve voorzieningen gefinancierd vanuit de algemene middelen zoals een fonds. Treedt de overheid op als (her)verzekeraar dan wordt tenminste nog een premie betaald door hen die daadwerkelijk het risico lopen. Een dergelijk optreden van de overheid sluit daarom ook goed aan bij

47 48 49

Zie over deze herverzekering door de CCR ook Van de Bunt, J.E., l.c., 190-192. Zie Ammerlaan, L. en Van Boom, W., ‘De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden en de rol van de overheid bij het vergoeden van terreurschade’, NJB, 2003, 2335-2336. Gron, A. en Sykes, A.O., Terrorism and insurance markets: a role for the government as insurer?, John M. Olin Law and Economics Working Paper no. 155.

67

ANALYSE

de eerdervermelde beginselen. Aldus worden private oplossingen immers gestimuleerd en komen publieke oplossingen slechts in beeld wanneer private oplossingen werkelijk onmogelijk blijken te zijn. 5.6

Fonds

5.6.1 Noodzakelijk naast verzekering? Wanneer alle verzekeringsmogelijkheden zijn benut en de schade toch nog hoger zou blijken dan het beschikbare verzekeringsvermogen rijst wederom de vraag of er reden is voor het in het leven roepen van een collectieve voorziening zoals een fonds. Bij natuurrampen waren wij vrij voorzichtig. In landen waar, zoals in Frankrijk, een goed uitgewerkte verzekeringsregeling bestaat, blijkt er voor de zaakschade die door natuurrampen kan worden veroorzaakt geen aanvullende opvangregeling te bestaan. Alleen in het nieuwe – sinds mei 2003 in België ingevoerde (maar nog niet in werking getreden) – modelzou naast de overstromingsverzekering het rampenfonds toch nog blijven bestaan. Voor de technologische rampen waar mensen de hand in hebben en waardoor ook letselschade kan ontstaan, kan dit wellicht anders liggen. De buitenlandse praktijk laat immers zien dat men juist voor die gevallen toch naar additionele collectieve voorzieningen grijpt. De vraag is natuurlijk of dit wel noodzakelijk is, wanneer inderdaad een first party verzekering zoals de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ verplicht zou worden ingevoerd. Wanneer dat gebeurt, valt naar onze mening in principe de noodzaak voor het in het leven roepen van een additionele voorziening weg. De additionele voorziening zou dan, bij gebreke aan verplichte first party verzekering, immers alleen soelaas bieden voor hen die zich niet verzekerden. Het is dan zeer de vraag of dit nodig is. Wellicht zal deze rechtspolitieke vraag anders worden benaderd bij letselschade dan bij zaak- en bedrijfsschade die bij natuurrampen optreedt. Wanneer een veralgemeende verzekeringsplicht haalbaar (en verzekerbaar) zou worden geacht is er in principe geen behoefte meer aan een aanvullende collectieve voorziening. Alleen wanneer een dergelijke verzekeringsplicht niet haalbaar is (omdat de verzekeringsmarkt dit niet aan kan of omdat zulks politiek niet haalbaar wordt geacht) zullen er, zelfs wellicht bij een stevige informatiepolitiek, nog steeds slachtoffers zijn die bij gebreke aan verzekering onvergoed blijven. De vraag blijft of ook voor hen een aanvullende voorziening in het leven dient te worden geroepen. De meeste buitenlandse stelsels hebben, zo bleek duidelijk, voor bijvoorbeeld geweldsmisdrijven een aanvullende fondsvoorziening. Frankrijk kent haar sedert 1986 ook voor het terrorisme. Wanneer men voor de Nederlandse schade nog een dergelijke aanvullende voorziening in het leven wenst te roepen, zou het gegeven het voorbeeld van het terrorismerisico naar onze mening voor de hand liggen om, bijvoorbeeld ook naar Duits model, niet onmiddellijk aan een fonds te denken, maar – zoals men in Nederland de facto reeds heeft gedaan – aan optreden van de overheid om verzekerbaar-

68

ANALYSE

heid te stimuleren, via de NHT. Wanneer dat gebeurt, lijkt, nogmaals, een fondsvoorziening overbodig. 5.6.2 Nationaal solidariteitsfonds: structureel en subsidiair Los van de terrorismeproblematiek ligt het voor de hand dat de overheid bij grote rampen met aanzienlijke letselschade een gebaar wil maken. In Nederland wordt in de praktijk aangesloten bij het Duitse model van de ad hoc-oplossingen waarbij de overheid zodra een groot aantal slachtoffers wordt getroffen vanuit de solidariteitsgedachte middelen ter beschikking stelt om ‘een gebaar te maken’. Juist gelet op de nadelen van dergelijke ad hoc oplossingen, ligt het meer voor de hand om, zoals ook reeds eerder is bepleit, een soort van nationaal solidariteitsfonds in het leven te roepen, met een heldere procedure, dat dan ook subsidiair vergoeding zou kunnen toekennen in gevallen waarin de overheid van mening is dat de ramp van een zodanige omvang is dat tussenkomst van dat fonds gewettigd lijkt.50 Van een dergelijk model bestaan overigens niet direct voorbeelden in het buitenland. Frankrijk kent weliswaar een terrorismefonds, maar geen algemeen nationaal solidariteitsfonds. België kent weliswaar een rampenfonds, doch de werking daarvan is beperkt tot natuurrampen en Duitsland en Zweden kennen, als gemeld, uitsluitend ad hoc-oplossingen. Voor een dergelijke structurele collectieve voorziening gebaseerd op de solidariteitsgedachte zou vanuit Nederlands perspectief zoals reeds is gesuggereerd ook wel wat te zeggen zijn. Men ziet immers dat zodra veel slachtoffers vallen de overheid doorgaans toch wel enig gebaar stelt. Men kan in dit verband het fonds slachtoffers legionella-epidemie als voorbeeld aanhalen.51 Verder is opmerkelijk dat de WTS die weliswaar voor rampen in het leven was geroepen, in de praktijk vooral bij zware regenval wordt toegepast, en bijvoorbeeld niet bij rampen zoals Volendam of Enschede.52 Ondanks het niet toepasselijk zijn van de WTS zijn in die casus ad hoc-oplossingen blijkbaar toch steeds aan de orde geweest. Vanuit dat perspectief zou een structurele subsidiaire collectieve regeling zoals een nationaal solidariteitsfonds in de rede liggen. De vraag rijst dan wel hoe dit zou dienen te worden gevoed en ook hier laten de buitenlandse ervaringen verschillende voorbeelden zien.

50 51

52

Zie desbetreffend ook Hartlief, T., “Schadefondsen en rol van de overheid”, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-Symposion 2002, Lelystad, Vermande, 2002, 61-103. Het Kabinet heeft op 18 februari 2000 besloten een financieel gebaar te maken jegens de slachtoffers en nabestaanden in de vorm van een eenmalige uitkering waarvoor men twee miljoen gulden ter beschikking heeft gesteld. Zie daarover verder bij Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002, 62. Zie daarover verder bij Faure, M. en Hartlief, T., ‘Schade als gevolg van natuurverschijnselen: de betekenis van de WTS’, MenR, 2001, 240-246; Van de Bunt, J.E., ‘Voorgeschiedenis van de WTS. Beschouwing van verschillende regelingen ter vergoeding van rampschade’, in Muller, E.R. en Stolker, C.J.J.M. (red.), Ramp en recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag, Boom, 2001, 173-203; en ook bij Barendrecht, J.M., l.c., 26-27.

69

ANALYSE

5.6.3 Financiering Wat de financieringsvraag betreft, maakt het natuurlijk uit of slechts ad hoc-fondsen worden gecreëerd dan wel structureel middelen ter beschikking worden gesteld. Het Duitse en Zweedse voorbeeld laten zien dat men daar ad hoc algemene middelen ter beschikking stelt voor rampsituaties die politiek gezien klaarblijkelijk zo zwaar wegen dat de inzet van extra middelen gerechtvaardigd is. Opvallend is echter dat ook in België waar met het rampenfonds toch een structurele regeling is uitgewerkt niet in structurele financiering is voorzien. Zoals aangegeven wordt het Belgische rampenfonds slechts ex post gevoed nadat bij Koninklijk Besluit een bepaald evenement als ramp is erkend. Er vinden met andere woorden geen structurele reserves of voorzieningen op de begroting plaats. Een hieraan gekoppelde vraag is of een collectieve voorziening uitsluitend via de algemene middelen (met dus herverdeling via de belastingbetaler) dient te worden gefinancierd. België heeft duidelijk voor de financiering vanuit de algemene middelen gekozen. Het Franse voorbeeld laat zien dat het ook anders kan. Zo wordt het terrorismefonds gevoed door een verhoging van € 3,- op de zaakschadecontracten. Daardoor vindt natuurlijk ook een herverdeling plaats, zij het een beperktere binnen de kring van polishouders. Het Franse Motorwaarborgfonds dat sinds juli 2003 ook wordt ingezet voor de onverzekerde slachtoffers van technologische risico’s wordt gemengd gefinancierd. In de eerste plaats vindt een opslag op de premie plaats (een herverdeling dus weer over alle polishouders), verder wordt een deel door de verzekeraars betaald en ten slotte is er ook een bijdrage van de onverzekerde daders zelf, die een opslag van 10% dienen te betalen op elke schadevergoeding die zij verschuldigd zijn. Dit lijkt ook gerechtvaardigd nu het precies ook onverzekerden (maar dan slachtoffers)53 zijn die in dat geval het fonds noodzakelijk hebben gemaakt. 5.7

Relatie tot het aansprakelijkheidsrecht

5.7.1 Subsidiair karakter? Net als bij de natuurrampen dient ook bij een eventueel solidariteitsfonds de vraag te worden gesteld naar de relatie met het aansprakelijkheidsrecht. Zij is hier uiteraard nog belangrijker omdat, anders dan bij natuurrampen, bij technologische rampen wel degelijk in de meeste gevallen een dader zal kunnen worden aangetroffen, zij het dat niet steeds duidelijk is of deze ook solvabel zal zijn. Nu in dit geval de mens de hand heeft in de totstandkoming van dergelijke risico’s ligt een primair beroep op het aansprakelijkheidsrecht voor de hand. Nochtans zijn de buitenlandse voorbeelden op dit vlak niet eenduidig. Bijvoorbeeld het Franse terrorismefonds zal de slachtoffers een uitkering geven zelfs wanneer de dader (de terrorist dus) bekend is. De achtergrond van dit vergoedingssysteem is de

53

Dat klinkt merkwaardig, maar het Franse Fonds komt immers tussen indien slachtoffers onvoldoende first party verzekering hadden.

70

ANALYSE

solidariteit met de slachtoffers van terrorisme; van hen kan klaarblijkelijk niet gevergd worden dat zij eerst het aansprakelijkheidsrecht benutten. Toch lijkt dit voorbeeld niet echt navolging te verdienen. Zeker wanneer een relatief ruim nationaal solidariteitsfonds als collectieve regeling in het leven zou worden geroepen zou dit uiteraard veel te ruim (en te financieel belastend) worden wanneer alle slachtoffers onmiddellijk een beroep op dit fonds zouden kunnen doen, op voorwaarde uiteraard dat het om een ramp gaat. Het lijkt veeleer aangewezen aan dit fonds toch een subsidiair karakter toe te kennen en derhalve te vereisen dat slachtoffers in de mate van het mogelijke eerst gebruik maken van de mogelijkheden van (uiteraard) sociale zekerheid, maar ook van de eigen first party verzekeringen en waar mogelijk tevens van het aansprakelijkheidsrecht. Wat het aansprakelijkheidsrecht betreft kan verwezen worden naar het voorbeeld van het Fonds luchtverontreiniging. In dat verband wordt inderdaad van slachtoffers geëist dat zij in beginsel eerst een vordering tegen een eventuele dader effectueren.54 Alleen wanneer blijkt dat redelijkerwijs niet van slachtoffers gevergd kan worden (bijvoorbeeld wegens het onzeker, langdurig of kostelijk karakter ervan) dat zij eerst de potentiële dader in rechte aanspreken, zal de fondsbeheerder toch tot uitkering vanuit het Fonds luchtverontreiniging overgaan en vervolgens eventueel regres uitoefenen.55 Het subsidiair karakter van dit solidariteitsfonds, waar dus voor gekozen wordt, brengt derhalve mee dat van slachtoffers gevergd kan worden redelijke mogelijkheden, ook binnen het aansprakelijkheidsrecht te gebruiken voordat men een beroep op het fonds doet. Is de betekenis van een eventueel solidariteitsfonds niet meer dan een gebaar te maken in de richting van de slachtoffers, in die zin dat slechts een enkel vast bedrag ter beschikking wordt gesteld, zonder dat het de bedoeling is schade te vergoeden, dan ligt subsidiariteit niet voor de hand. In een dergelijk systeem kan moeilijk van slachtoffers geëist worden dat zij eerst een beroep op het aansprakelijkheidsrecht doen, maar zou (ongeacht of een dergelijk beroep mogelijk is) aan alle slachtoffers een tegemoetkoming ter beschikking kunnen worden gesteld. Duidelijk moet dan echter zijn dat een dergelijk solidariteitsfonds niet beoogt enige schade van slachtoffers werkelijk te vergoeden.56 5.7.2 Vervanging voor (overheids?)aansprakelijkheid? Wat de relatie met het aansprakelijkheidsrecht betreft neemt in de verschillende buitenlandse voorbeelden de relatie tot de overheidsaansprakelijkheid een bijzondere plaats in.57 Op dat vlak lijken de

54 55 56

57

Zie Bakker, M.H.C., ‘Het Fonds luchtverontreiniging’, in Bocken, H. en Ryckbost, D. (red.), Verzekering van milieuschade, Brussel, Story-Scientia, 1991, 351-352. Hoewel dat laatste in de praktijk zelden schijnt te gebeuren. Er is, in de woorden van Hulst, sprake van een ‘piëteitsuitkering’, waarbij geen nadere eisen aan het slachtoffer worden gesteld (Hulst, E.H., ‘Schadefondsen bij rampen’, in Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, 201). Zie in het algemeen over overheidsaansprakelijkheid voor rampschade, Van Dam, C.C., ‘Aansprakelijkheid van de overheid wegens onvoldoende toezicht en handhaving’, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-Bundel 13, Lelystad, Vermande, 2002, 37-60 en Van Dam, C.C., ‘Aansprakelijkheid van de overheid wegens onvoldoende

71

ANALYSE

ervaringen enigszins uiteen te lopen. Als bekend wordt in Nederland weliswaar formeel gesteld dat een regeling zoals de WTS uiteraard niet in het leven is geroepen om overheidsaansprakelijkheid uit te sluiten, maar tegelijk wordt in de literatuur aangegeven dat de inrichting van een fonds ten behoeve van de slachtoffers zeker het voordeel voor de overheid zal hebben dat dit druk op slachtoffers om de overheid aansprakelijk te stellen doet afnemen.58 In Frankrijk wordt dan ook onomwonden gesteld dat men liever de oplossing zoekt in nieuwe collectieve vergoedingsmechanismen dan in een eventuele uitbreiding van de staatsaansprakelijkheid.59 Des te opvallender is daarom dat de Belgische rampenwet zelfs uitdrukkelijk heeft bepaald dat een uitkering vanuit het rampenfonds geen beletsel vormt voor een eventuele overheidsaansprakelijkheid. De mogelijkheid van cumulatie van een tegemoetkoming vanuit het fonds met de staatsaansprakelijkheid wordt uitdrukkelijk vermeld.60 De Duitse rapporteur bericht wel uitgebreid over de mogelijkheden van overheidsaansprakelijkheid, maar in Duitsland zijn er juist geen structurele fondsvoorzieningen (die men als vervanging voor de overheidsaansprakelijkheid zou kunnen beschouwen).61 Opvallend is overigens dat ook in Duitsland een uitkering vanuit het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz 2002 een beroep op de (overheids)aansprakelijkheid niet in de weg stond. Bedragen die vanuit het aansprakelijkheidsrecht worden uitgekeerd worden dan alleen in mindering gebracht op de vergoeding vanuit het fonds. 5.7.3 Regres? Wanneer het fonds heeft uitgekeerd voorzien de meeste buitenlandse voorbeelden in subrogatie van het fonds in de rechten van het slachtoffer opdat het fonds diens rechten tegenover een eventuele derde kan uitoefenen. De Franse rapporteurs schrijven bij herhaling dat het aansprakelijkheidsrecht eigenlijk alleen door regresnemers wordt gebruikt.62 Opvallend is dat wat de cumulatie betreft alleen Zweden een afwijkende positie inneemt. Het betreft dan niet zozeer de regresmogelijkheden van een fonds (omdat er immers in Zweden geen algemeen fonds bestaat) maar wel de regresmogelijkheden voor verzekeraars. De principiële gedachte in Zweden is dat een verzekeringsuitkering aan het slachtoffer wordt afgetrokken van de door de dader verschuldigde schadevergoeding zonder dat de verzekeraar enig regresrecht krijgt.63 In Zweden vindt derhalve in het aansprakelijkheidsrecht een integrale voordeelstoerekening plaats van uitkeringen die worden gedaan in het kader van de sociale zekerheid zonder dat er vervolgens regres plaatsvindt. Het resultaat is natuurlijk dat daders in Zweden niet worden

58 59 60 61 62 63

toezicht en handhaving’, in Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, 103-124. Zie daarover Faure, M. en Hartlief, T., ‘Vergoeding van rampschade’, in Muller, E.R. en Stolker, C.J.J.M. (red.), Ramp en recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag, Boom, 2001, 162-163. Frankrijk, 36 in fine. Zie België, 24, voetnoot 70 en België, 34. Zie over de ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid in Duitsland, Duitsland, 19. Zie Frankrijk, 3 en 69. Zweden, 31.

72

ANALYSE

blootgesteld aan de integrale schade die zij veroorzaken. Dit hangt samen met het primaat van de sociale zekerheid in het Zweedse model.64 Dit Zweedse model lijkt om meerdere redenen weinig aantrekkelijk. In de eerste plaats kan op eerder besproken rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens worden gewezen waarin werd beslist dat slachtoffers ondanks het feit dat ze een uitkering vanuit een fonds hebben gekregen niet mogen worden beperkt in hun mogelijkheden om het aansprakelijkheidsrecht te gebruiken om alsnog volledige schadeloosstelling te verkrijgen. Zulks zou in strijd kunnen komen met art. 6, lid 1 EVRM.65 Regres is in Nederland ook een omstreden aangelegenheid. Verzekeraars klagen al jaren over de hoge kosten van regres en maken zich sterk voor afkoopmechanismen zoals ‘collectivering’.66 Regres werd, vanwege de hoge kosten ervan sterk afgewezen door Bloembergen.67 Toch lijkt onder meer vanuit rechtseconomisch perspectief wel degelijk iets voor regres te zeggen omdat daardoor tenminste de prikkels tot preventie voor eventuele daders, ook wanneer het slachtoffer vanuit een fonds wordt vergoed, onverlet zullen worden gelaten.68 Recent heeft ook Engelhard in haar proefschrift aandacht besteed aan de grondslagen van het regres en onder meer ook op het belang van regres in het kader van een zuivere kostenallocatie gewezen.69 Het Zweedse model zou daarom geen invoering verdienen. In navolging van Frankrijk lijkt het aangegeven het fonds na uitkering te laten subrogeren in de rechten van het slachtoffer ten belope van de uitkering die hij genoot. Maar ook hier geldt dat men over regres heel anders zou kunnen denken wanneer de bedoeling van het fonds slechts is een gebaar te stellen voor alle slachtoffers vanuit een zekere solidariteitsgedachte.70 Dan dient het fonds ook geen subsidiair karakter te hebben en zou omdat het dan ook geen vergoeding van schade zou betreffen regres ook niet aangewezen zijn. Slotsom is dan ook dat de relatie tot het aansprakelijkheidsrecht samenhangt met de functie die men aan het fonds wil toedichten. Wil men aan dit fonds werkelijk een rol toekennen bij de schadeloosstelling van slachtoffers, dan ligt het voor de hand dat van slachtoffers eerst wordt gevergd dat zij het 64 65 66 67 68

69 70

Zie desbetreffend ook hoofdstuk 2, Zweden. Zie desbetreffend hoofdstuk 2, Frankrijk, voetnoot 14. Zie desbetreffend De Haas, S.P. en Hartlief, T., Collectivering en institutionalisering van regres: instrumenten voor kostenbeheersing, Den Haag, Verbond van Verzekeraars, 1996. Zie onder meer Bloembergen, A.R., ‘Het SER-rapport over regresrechten: een fout verhaal’, NJB, 1994, 118. Zie daarover onder meer Faure, M.G., ‘Regres in een rechtseconomisch perspectief”, in Van Boom, W.H., Hartlief, T. en Spier, J. (red.), Regresrechten. Afschaffen, handhaven of uitbreiden?, Deventer, W.E.J. Tjeenk Willink, 1996, 4571. Zie Engelhard, E., Regres. Een onderzoek naar het regresrecht van particuliere en sociale schadedragers, (diss. Maastricht), Deventer, Kluwer, 2003. Zie ook Hulst, E.H., in Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, 205.

73

ANALYSE

aansprakelijkheidsrecht (in redelijke mate) aanwenden en dat het fonds (voor zover dat van het slachtoffer niet gevergd kon worden) regres kan uitoefenen. Is de bedoeling daarentegen veeleer om vanuit solidariteitsoptiek een gebaar in de richting van de slachtoffers te maken, dan is de vraag of het slachtoffer een beroep op het aansprakelijkheidsrecht kan doen irrelevant en zou aan alle slachtoffers vanuit die solidariteitsgedachte een vast bedrag kunnen worden toegekend, waarbij het regres ook overbodig wordt. Bij de verdere uitwerking, ook van de procedurele aspecten, zal de overheid dus eerst de aandacht dienen te laten uitgaan naar de vraag wat de precieze rol van het fonds zou dienen te zijn. 6 PROCEDURELE ASPECTEN Er zijn in de buitenlandse rapporten ook verschillende procedurele aspecten aan de orde geweest die van belang zijn wanneer een collectieve voorziening met betrekking tot rampen in het leven zou worden geroepen. We bespreken enkele. 6.1

De definiëringsvraag

Zoals uit de buitenlandse rapporten is gebleken worstelen alle rechtsstelsels met de vraag hoe men nu bepaalt op wat voor type ongeval een bijzondere regeling van toepassing zal zijn. Wanneer bijvoorbeeld een rampenfonds in het leven wordt geroepen dient vervolgens ook de vraag te worden beantwoord wanneer van een ramp in de zin van een regeling sprake is. Opvallend is dat uit de buitenlandse rapporten blijkt dat in het publiekrecht doorgaans wel definities worden geboden van wat een ramp is, maar dat deze uitsluitend een publiekrechtelijke functie hebben, dat wil zeggen om bepaalde overheidsorganen bijzondere bevoegdheden toe te kennen.71 Wat de vergoedingsvraag betreft vindt men in het buitenland ook geen eenduidige definitie. Procedureel kan de definiëringsvraag op drie verschillende wijzen worden opgelost: 1. Ofwel definieert men van tevoren in de wet duidelijk wanneer van een ramp sprake is en blijkt dus uit heldere wettelijke materiële criteria wanneer de bijzondere collectieve voorziening van toepassing is; van een dergelijk model zijn in het buitenland geen voorbeelden te vinden; 2. Ofwel biedt de wet slechts een zeer abstracte en vage omschrijving en laat men de vraag of al dan niet van een ramp sprake is (en dus aanleiding geeft tot bijzondere vergoeding) over aan een politieke instantie of een fondsbeheerder. Laatstgenoemden hebben dan de uiteindelijke verantwoordelijkheid en kunnen geheel discretionair beslissen een bepaald fenomeen al dan niet als ramp te beschouwen. 3. De derde, en meest gehanteerde werkwijze is dat in de wet relatief precieze kaders worden aangegeven van wat in de ogen van de wetgever als ramp zal worden beschouwd die aanleiding zou kun71

Zie daarover onder meer Hertoghs, M.W.J.A. en Rambach, P.H.M., Rampen op de grens, Maastricht, Universitaire Pers, Maastricht, 1997.

74

ANALYSE

nen geven tot een voorziening vanuit het fonds. Die definitie is dan niet doorslaggevend maar richtinggevend voor een politieke instantie of fondsbeheerder die vervolgens de beslissing neemt om een bepaalde regeling al dan niet van toepassing te verklaren. Dit laatste model wordt bijvoorbeeld in Frankrijk toegepast. Hier ziet men bijvoorbeeld wel enige definiëring van een natuurramp, maar of deze natuurramp vervolgens ook tot uitkering vanuit de verzekering aanleiding geeft zal uiteindelijk door een overheidsbeslissing worden bepaald.72 Hetzelfde model geldt natuurlijk ook in België waar de rampenwet een definitie geeft van de natuurverschijnselen die als natuurramp kunnen worden beschouwd73 en waarbij de ministerraad zelfs bepaalde kwantitatieve criteria heeft vastgelegd waaraan een ramp moet voldoen om als ramp te kwalificeren,74 maar uiteindelijk zal schade als gevolg van een ramp slechts voor vergoeding vanuit het rampenfonds in aanmerking komen wanneer de gebeurtenis vervolgens ook als ramp wordt erkend bij Koninklijk Besluit. 6.2

Termijnen

Opvallend is ook dat de regeling met betrekking tot de termijn waarbinnen het slachtoffer aangifte van verlies dient te doen dan wel het fonds/de verzekeraar tot uitbetaling dient over te gaan verschilt per land. Ook op dat terrein bestaan er in Frankrijk klaarblijkelijk relatief strenge regels, voor zowel de slachtoffers als voor de uitkerende instantie. Het slachtoffer dient binnen tien dagen na publicatie in de Journal Officiel aangifte te doen bij diens verzekeraar en op dat ogenblik dient ook reeds alle bewijs van schade (door video’s of foto’s) aangeleverd te worden. Daarop geldt echter dat de verzekeraar uiterlijk binnen drie maanden na aangifte ook een aanbod moet hebben geformuleerd aan het slachtoffer en dat reeds binnen twee maanden een provisie moet zijn betaald. Die strenge, dwingende termijnen wat betreft de schadeafhandeling volgen klaarblijkelijk het voorbeeld van de Franse Loi Badinter (met betrekking tot de verkeersaansprakelijkheid) en werden reeds eerder in de Nederlandse literatuur geprezen.75 De regeling in andere landen lijkt op dit vlak toch niet aan de Franse te kunnen tippen. Zo lijkt in België in de natuurrampenregeling de termijn te worden bepaald in het Koninklijk Besluit dat een bepaald evenement ook tot ramp verklaart. De termijn is dan doorgaans wel veel langer dan in Frankrijk (drie maanden), maar anderzijds is de overheid niet aan enige termijn gebonden bij het doen van een aanbod tot uitkering.76 In de Belgische verzekeringswet zou alleen bepaald zijn dat de verze-

72 73 74 75

76

Frankrijk, 19. België, 24. Zie België, 25, voetnoot 70. Zie desbetreffend onder meer Van Dam, M., Verkeersongevallen, diss. Universiteit Maastricht, Den Haag, Boom, 2001 en ook Tunc, A., ‘Traffic liability and victim protection: lessons from ten years of experience with the “Loi Badinter”’, in Faure, M. en Hartlief, T. (red.), Verkeersaansprakelijkheid in België en Nederland, Antwerpen, Intersentia, 1998, 217-234. België, 33.

75

ANALYSE

kerde zo snel mogelijk aangifte dient te doen, maar zou ook geen specifieke termijn zijn opgenomen; afwijkende regelingen zijn natuurlijk mogelijk in de polis. Op dit vlak lijkt het Franse voorbeeld voor Nederland interessant. Het ligt voor de hand dat wanneer enige collectieve vergoedingsregeling wordt ingevoerd naar Frans voorbeeld in ieder geval een structurele regeling van de termijn van aangifte tot stand komt. Daarbij kan nog in het midden worden gelaten of de strenge Franse termijn van tien dagen moet worden overgenomen (die klaarblijkelijk in Frankrijk overigens niet tot noemenswaardige problemen leidt), dan wel de soepeler Belgische termijn van zes maanden. Wel dient men zich te realiseren dat hoe korter de verplichte aangiftetermijn voor de slachtoffers is, des te korter vervolgens ook de termijn kan zijn waaraan men de uitkerende instantie kan houden om een aanbod tot vergoeding te formuleren. Wat dat laatste betreft, verdient het Franse voorbeeld dat ook verplichte termijnen invoert voor de schadeafhandeling zeker navolging. 6.3

Serieschadeproblematiek

Verschillende rapporteurs wijzen op problemen die kunnen ontstaan wanneer het beschikbare bedrag aan schadeloosstelling te beperkt is en verdeeld zou moeten worden onder een groot aantal potentiële slachtoffers. De Belgische rapporteur vermeldt uitsluitend dat problemen ontstaan in de gevallen waarin een risicoaansprakelijkheid bij wet is ingevoerd maar tegelijk het beschikbare bedrag aan schadeloosstelling ook wettelijk is beperkt. Dan dient klaarblijkelijk gewacht te worden tot alle claims bekend zijn, hetgeen uiteraard tot vertraging bij de afhandeling van de schade leidt. Dit heeft uiteraard ook tot effect dat in geval van een beperkte beschikbaarheid van fondsen het groter aantal slachtoffers uiteraard tot effect zal hebben dat per individueel slachtoffer het bedrag aan schadevergoeding beperkter zal zijn. Vooral de Duitse rapporteur besteedt aan dit probleem veel aandacht en merkt op dat juist in het aansprakelijkheidsrecht de facto vaak een verdelingsmechanisme ontbreekt, zodat de slachtoffers die het eerste executeren nog vergoed zullen worden, terwijl de laatkomers op een insolvabele dader zullen stuiten. Hij pleit er dan ook voor om in geval van meerdere slachtoffers in een zodanige regeling te voorzien dat de gelijkheid onder de slachtoffers wordt gerespecteerd. Hij bepleit dit overigens niet alleen voor een eventuele collectieve regeling, maar ook wat betreft het aansprakelijkheidsrecht. Het voorstel van de Duitse rapporteur is om de beschikbare fondsen proportioneel over de slachtoffers te verdelen. Dit voorbeeld kan ook voor Nederland aantrekkelijk zijn en is dan ook al in de Nederlandse literatuur aan de orde geweest. De prijs die men voor het respecteren van een dergelijke gelijkheid onder de slachtoffers betaalt, is dan echter dat de individuele slachtoffers langer zullen moeten wachten op uitbetaling. Pas nadat alle claims bekend zijn zal dan immers duidelijk zijn of het beschikbare bedrag groot genoeg is om al de slachtoffers te voldoen en dus of de proportionele regel dient te worden toegepast.

76

ANALYSE

6.4

Action directe

Wat dit betreft kunnen we kort zijn. De Franse rapporteur wijst uiteraard op de mogelijkheid voor het slachtoffer om een rechtstreekse vordering tegen de aansprakelijkheidsverzekeraar te brengen. Een dergelijke regeling wordt in Nederland in titel 7.17 BW voorgesteld. Zij is niet zozeer van belang bij een fondsenregeling omdat daar wel voor de hand ligt dat het slachtoffer rechtstreeks een beroep op het fonds kan doen.77 De vraag naar de action directe speelt vooral bij de aansprakelijkheidsverzekering en voor zover de plicht tot het verzorgen van financiële dekking voor potentiële daders zou worden uitgebreid (of in financiële zin verhoogd) ligt het inderdaad voor de hand een dergelijke action directe aan de slachtoffers toe te kennen. In dit verband kan naar het wetsvoorstel inzake titel 7.17 BW met betrekking tot de verzekeringsovereenkomst worden verwezen.78 6.5

Bewijsregels

Uiteraard zou bij een collectieve regeling ook een regeling inzake het bewijs dienen te worden opgenomen. Aan de bewijsproblematiek is in de verschillende nationale rapporten niet heel veel aandacht besteed. Wel blijkt dat in de meeste gevallen waarin een collectieve voorziening of bijzondere regeling voor rampen is geregeld het bewijs van schade op relatief soepele wijze wordt toegelaten. Dat hangt vermoedelijk samen met het feit dat de schade doorgaans niet integraal wordt vergoed of dat een eigen risico wordt gerespecteerd. Het ligt dan ook voor de hand om bij een eventuele Nederlandse regeling soepelheid bij het bewijs te betrachten en bijvoorbeeld ook getuigenbewijs ten aanzien van de waarde van verloren gegane roerende goederen toe te laten. 7 SCHADELOOSSTELLING Uit de rechtsvergelijking kwam reeds naar voren dat enkele algemene tendensen in de verschillende stelsels te onderkennen zijn. De sociale zekerheid in de meeste landen biedt (uiteraard met verschillen) een minimumvoorziening voor de vergoeding van medische kosten, ziektekosten en loonderving, maar de vergoeding is beperkt. In sommige stelsels kent ook de sociale zekerheid een eigen risico, waarvoor men zich dan weer kan bijverzekeren en de tegemoetkoming bij arbeidsongeschiktheid voor loonderving is ook genormeerd. Het aansprakelijkheidsrecht in de onderzochte stelsels kenmerkt zich daarentegen door een in beginsel integrale schadeloosstelling, met alleen enkele verschillen wat betreft bijvoorbeeld de hoogte van het smartengeld en het al dan niet vergoeden van zuiver economische schade. Het lijkt niet zinvol om op die verschillen in het kader van deze studie verder in te gaan.

77 78

In die zin is alleen van belang of het fonds subsidiair is of niet, hetgeen hierboven werd besproken. Voor een overzicht zie Van Dam, C.C. en Waal, E.A., ‘De directe actie in titel 7.17 BW’, in Hartlief, T. en Mendel, M.M. (red.), Verzekering en maatschappij, Deventer, Kluwer, 2000, 105-118.

77

ANALYSE

De verzekeringsoplossingen lijken, voor zover het om aansprakelijkheidsverzekering gaat bij het aansprakelijkheidsrecht aan te sluiten en derhalve ook integrale schadeloosstelling toe te kennen. Bij first party verzekering wordt de omvang van de schadeloosstelling in de polis bepaald. In dat verband zijn uiteenlopende regelingen denkbaar. Opvallend in dit verband is wel de Franse regeling in de ‘Assurance Garantie des Accidents de la Vie’ die in een first party verzekering ook in een smartengeldcomponent voorziet. Belangrijk is uiteraard dat de meeste landen de vergoeding ingeval van een collectieve voorziening klaarblijkelijk op twee manieren beperken. In de eerste plaats kennen bijna alle landen genormeerde schadebedragen en in de tweede plaats vindt doorgaans ook een toepassing van een eigen risico plaats. Wat Frankrijk betreft kan naar de opvallende regeling van het eigen risico bij de natuurrampen worden verwezen waar er bij gemeenten zonder preventieplan steeds een hoger eigen risico zal worden toegepast, hetgeen een prikkelwerking ten aanzien van de betrokken gemeenten zou moeten hebben om een dergelijk preventieplan in te voeren. Ook in de Duitse regeling in het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz werd een eigen risico toegepast. Hoewel in Duitsland bijvoorbeeld in het kader van het Flutopferhilfesolidaritätsgesetz volledige schadevergoeding het uitgangspunt is, geeft de rapporteur ook aan dat, zeker bij de zogenaamde eerste hulp met genormeerde schadevergoedingen wordt gewerkt. Het ligt voor de hand beide voorbeelden ook bij een eventuele Nederlandse regeling te volgen. Zeker wanneer wat de bewijsvoering betreft enige soepelheid wordt betracht (waarvoor vanuit kostenperspectief veel te zeggen valt) ligt het voor de hand om een eigen risico toe te passen teneinde ook het zogenaamde moreel risico bij slachtoffers te reduceren. Zeker nu het, bijvoorbeeld bij natuurrampen, doorgaans om zaakschade gaat en wanneer de primaire letselschade toch reeds door sociale zekerheid wordt gedekt, lijkt de toepassing van een eigen risico enerzijds geen dramatische consequenties voor de slachtoffers te kunnen hebben, terwijl zij wel de verwachte prikkelwerking heeft. Door een eigen risico worden bagatelclaims uitgesloten en wordt ook enig risico bij de slachtoffers gelegd hetgeen hen ex ante kan prikkelen tot grotere voorzichtigheid en ex post tot schadebeperking. Aan de normering van schadevergoeding en de wijze waarop zij kan geschieden, is ook in Nederland al heel wat aandacht besteed en terzake zijn reeds voorstellen geformuleerd. Het ligt voor de hand om bij de uitwerking van een collectieve regeling voor rampen ook daarbij aansluiting te zoeken.79 Natuurlijk dient voor ogen te worden gehouden dat volgens het hierboven beschreven model voor technologische rampen in beginsel geen solidariteitsfonds noodzakelijk zal zijn wanneer tot een verplicht first party verzekering zou worden overgegaan. Deze zou in beginsel alles dekkend kunnen zijn 79

Het ligt voor de hand om bij de uitwerking van een nieuwe collectieve regeling voor rampen ook aansluiting te zoeken. Zie desbetreffend onder meer Giesen, I., Kamminga, P. en Barendrecht, M., ‘Normering van schadevergoeding voor arbeidsongvallen en beroepsziekten: over draagvlak, differentiatie en smartengeld’, in Faure, M. en Hartlief, T. (red.), Schade door arbeidsongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, 131-165.

78

ANALYSE

wanneer een verplichte ‘Garantie des Accidents de la Vie’ zou worden ingevoerd als aanvulling op de sociale zekerheid (en zulks bij ‘technologische rampen’). Het solidariteitsfonds zou dus uitsluitend noodzakelijk zijn wanneer de overheid alsnog een gebaar wil maken in de richting van de slachtoffers. Het ligt voor de hand de omvang van dat gebaar te standaardiseren. Gedacht kan worden aan de vergoeding die aanknoopt bij de mate van betrokkenheid van de slachtoffers bij het ongeval. De oplossing na de Zweedse brand in de discotheek te Gothenburg kan desbetreffend als voorbeeld gelden. 8 SAMENVATTING 8.1

Kern

Uit de buitenlandse voorbeelden blijkt dat in de kern ook bij rampen een voorkeur bestaat voor private oplossingen waar dat mogelijk is en om de financiering van rampen derhalve te laten verlopen via private verzekeringen, voor zover dat mogelijk is. Die private verzekeringen kunnen dan, afhankelijk van de gebeurtenis worden afgesloten door potentiële daders; voor zover het technologische risico’s betreft dan wel door de slachtoffers waarvoor het schade als gevolg van natuurgeweld betreft. De overheid dient terzake slechts faciliterend op te treden, bijvoorbeeld door informatiecampagnes. Wel kan overwogen worden om private verzekering in toenemende mate verplicht te stellen dan wel een aanvullende dekking op bepaalde vrijwillig afgesloten verzekeringen verplicht te stellen. Maar ook in dat geval kunnen beginselen van risicodifferentiatie en -classificatie zoveel mogelijk worden gerespecteerd door de aanvullende financieringsplicht slechts te leggen op hen die daadwerkelijk het risico lopen. In die optie komt de overheid derhalve niet direct tussen, doch wordt slechts de verzekeringsmarkt gebruikt om dekking van het catastroferisico te waarborgen. Voor publieke voorzieningen is in dit model slechts plaats als private oplossingen niet mogelijk blijken. Zelfs dan ligt het veeleer voor de hand dat de overheid faciliterend zou optreden om de werking van de private verzekeringsmarkten te verbeteren. Dat kan bijvoorbeeld geschieden door de overheid als herverzekeraar te laten optreden bij catastroferisico’s. Een dergelijk optreden waarbij de marktmechanismen kunnen blijven werken, verdient de voorkeur boven het aanwijzen van de overheid als geldschieter. 8.2

IJkpunten

Puntsgewijs kunnen de uit de rechtsvergelijking volgende aanbevelingen, vertaald naar de Nederlandse situatie, als volgt worden samengevat. 8.2.1 Uitgangspunten - Een structurele regeling verdient de voorkeur boven ad hoc-oplossingen;

79

ANALYSE

- De overheid dient zich steeds de vraag te stellen of de situatie van slachtoffers van rampen zodanig verschillend is van die van andere slachtoffers dat zij een andere (en betere) behandeling verdienen; - Waar mogelijk dient de veroorzaker te betalen voor de financiële vergoeding van rampen; - Waar dit niet mogelijk is dienen potentiële slachtoffers zelf gestimuleerd te worden (bijvoorbeeld via verzekeringen) beschermingsmaatregelen te nemen voor de risico’s waaraan zij staan bloot gesteld; - In beginsel dient naar private oplossingen, ook bij rampschade, te worden gestreefd en slechts wanneer deze niet mogelijk zijn naar collectieve/publieke oplossingen; - In dat laatste geval dient ernaar gestreefd te worden een systeem in het leven te roepen dat tegen zo laag mogelijke kosten een zo adequaat mogelijke vergoeding kan genereren, zonder ongewenste neveneffecten. 8.2.2 Structuur Het ligt in de rede een onderscheiden regeling uit te werken voor: - natuurrampen; - technologische rampen; - landbouwschade. 8.2.3 Natuurrampen De overheid dient (via informatie- en concurrentiepolitiek) de verzekerbaarheid van natuurrampen te bevorderen; - Het verdient geen aanbeveling een veralgemeende verzekeringsplicht voor schade veroorzaakt door natuurrampen in te voeren; - Wel verdient het aanbeveling schade veroorzaakt door natuurrampen verplicht te laten meedekken op (vrijwillige) first party verzekeringen; - Daarbij dient deze plicht uitsluitend te worden gelegd op die categorieën van slachtoffers die een risico op natuurrampen lopen; - Het lijkt niet zinvol en verantwoord om, naast een verplichte meedekking van (natuur)rampschade bij vrijwillige first party verzekeringen ook nog een aanvullende collectieve voorziening, zoals een fonds in het leven te roepen; - De overheid zou in dat geval beter, wanneer de verzekerbaarheid problematisch zou zijn, als herverzekeraar de verzekerbaarheid van (natuur)rampschade stimuleren. - Wanneer toch een collectieve voorziening in het leven wordt geroepen – hoewel dat niet voor de hand ligt – zou een dergelijke voorziening/fonds een tegemoetkoming kunnen geven ongeacht de vraag hoever nu al dan niet de mogelijkheid bestond om het aansprakelijkheidsrecht aan te wenden.

80

ANALYSE

8.2.4 Landbouw - Ook ten aanzien van landbouwschade dient een verplichte meedekking van natuurrampschade in de vrijwillige gewasverzekering te worden opgenomen; - Eventueel zou aanvullend nog een collectieve voorziening voor landbouwschade in het leven kunnen worden geroepen. Deze zou dan echter door de agrarische sector zelf dienen te worden gefinancierd. 8.2.5 Technologische rampen - Wanneer slachtoffers schade lijden ten gevolge van menselijk handelen dient hun letselschade primair via de sociale zekerheid te worden vergoed; - Voor het onvergoede deel van hun schade dienen slachtoffers deze te verhalen op de aansprakelijke veroorzaker; - Solventiegaranties ten laste van de veroorzakers dienen verder te worden uitgebouwd. Dit kan de vorm aannemen van uitbreiding van verplichte garanties of verzekeringen, of door een ophoging van de bedragen waar solvabiliteitsgarantieverplichtingen reeds bestaan; - Een first party ongevallenverzekering naar het Franse voorbeeld van de ‘Garantie des Accidents de la Vie’ zou verplicht kunnen worden gesteld zo de Nederlandse verzekeringsmarkt bereid is een gevarieerd aanbod van dergelijke polissen aan te bieden en zo hiertoe de politieke wil bestaat; - Teneinde de verzekerbaarheid te bevorderen kan herverzekering door de overheid worden georganiseerd; - Voor zover een dergelijke verzekeringsplicht wordt ingevoerd is een collectieve voorziening of fonds overbodig; - Wanneer een additionele voorziening toch nodig zou worden geacht (bijvoorbeeld omdat geen veralgemeende verplichte verzekering zou worden ingevoerd) zou het voor de hand liggen een solidariteitsfonds op te richten. Dit zou dan geen schadeloosstelling tot doel hebben, doch uitsluitend een gebaar maken in de richting van de slachtoffers; - Dit solidariteitsfonds zou derhalve de huidige ad hoc-oplossingen bij rampen vervangen (tenminste voor zover die ad hoc oplossingen ook alleen een gebaar wilden stellen en geen integrale schadeloosstelling beoogden); - Wanneer tot oprichting van een dergelijk solidariteitsfonds zal worden overgegaan zou vanuit dat fonds slechts een genormeerd (beperkt) bedrag worden uitgekeerd; - Omdat dit solidariteitsfonds geen schadeloosstelling biedt zou het niet subsidiair zijn en kan vanuit het fonds dan ook geen regres worden uitgeoefend op een eventuele veroorzaker.

81

ANALYSE

8.2.6 Procedureel - Wanneer een verplichte meedekking van (natuurramp)schade op vrijwillige verzekeringen wordt ingevoerd dient de wet – idealiter – vooraf helder te bepalen onder welke voorwaarden op de aanvullende dekking een beroep zal kunnen worden gedaan; - Ook wanneer een collectieve voorziening in het leven zou worden geroepen dienen in de wet zoveel mogelijk precieze kaders worden aangegeven ten aanzien van het toepassingsgebied van de collectieve regeling. Deze definitie dient dan richtinggevend te zijn voor het besluit om de regeling al dan niet van toepassing te verklaren nadat een ramp heeft plaatsgevonden; - In de wettelijke regeling dienen termijnen te worden opgenomen, naar Frans voorbeeld, binnen welke slachtoffers aangifte van schade dienen te doen. Het voordeel van relatief korte aangiftetermijnen is dat zulks ook tot een snellere afhandeling van de schade kan leiden; - Ook dienen vaste termijnen voor de schadeafhandeling, eveneens naar Frans voorbeeld, wettelijk te worden vastgelegd. 8.2.7 Schadeloosstelling - Als aangegeven zal de uitkering vanuit een collectieve regeling afhankelijk zijn van het karakter dat men aan een fonds wenst te geven; - Wanneer het fonds enige schadeloosstelling ambieert zal de uitkering zo nauw mogelijk bij de reëel door het slachtoffer geleden schade moeten aansluiten en zal rekening worden gehouden met uit andere bronnen ontvangen uitkeringen; - Wanneer het (solidariteits)fonds daarentegen uitsluitend een gebaar wil maken in de richting van de slachtoffers ligt het voor de hand dat vanuit het fonds een bepaald genormeerd bedrag als gebaar ter beschikking wordt gesteld ongeacht de vraag of het slachtoffer bijvoorbeeld ook via een beroep op het aansprakelijkheidsrecht vergoeding kon krijgen. Van schadevergoeding is dan ook geen sprake. 9 UITLEIDING Het lijkt aangewezen om ter afsluiting van deze analyse en na de aanbevelingen te hebben geformuleerd de resultaten te evalueren en nogmaals de beperkingen van de studie aan te geven. In de inleiding werd reeds geschetst dat de ambities van de studie beperkt zijn, mede ook gelet op de daarvoor beschikbare tijd. Ook ambieert dit onderzoek geen alomvattend model voor de financiële vergoeding na rampen te bieden aangezien in dit onderzoek uitsluitend de ervaringen in vier geselecteerde buitenlandse rechtsstelsels centraal staan. Hoofdstuk 2 heeft slechts tot doel een kort inzicht te bieden in de vergoeding na rampen in de onderscheiden rechtsstelsels vanuit een ‘Nederlands’ perspectief. De rechtsvergelijking die in hoofdstuk 3 wordt geboden, is voornamelijk gebaseerd op de rapporten van de buitenlandse referenten die zich in hoofdstuk 5 bevinden. Echter, duidelijk is dat in de rapporten van de buitenlandse referenten veel meer 82

ANALYSE

informatie wordt gegeven dan in de rechtsvergelijking kon worden verwerkt. In die rechtsvergelijking is dan ook uitsluitend ingegaan op de buitenlandse rapporten voor zover daarin elementen naar voren komen die met het oog op de implementatie ervan in Nederland van belang zouden kunnen zijn. Overigens geldt voor de rapporten van de buitenlandse referenten zelf eveneens dat, mede gelet op de beperkte beschikbare tijd, uiteraard niet alle aspecten van de financiële vergoeding na rampen aan bod konden komen. Derhalve is, bijvoorbeeld wat de empirie betreft, vaak met enkele casus volstaan en bleek het niet mogelijk om meer informatie te achterhalen, bijvoorbeeld over betaalde premies, uitkeringen en dergelijke. In het ene rapport is desbetreffend meer concrete informatie beschikbaar dan in het andere en dat heeft uiteraard ook zijn weerslag op de rechtsvergelijking. Toch menen wij dat de rechtsvergelijkende analyse in hoofdstuk 3 voldoende materiaal kan aandragen om in dit hoofdstuk enkele aanbevelingen te formuleren voor het Nederlandse beleid. Voor het formuleren van die aanbevelingen is het uiteraard ook niet noodzakelijk om inzicht te hebben in elk detail van de buitenlandse regelingen, doch gaat het er uiteraard om in grote lijnen in inzicht in die buitenlandse regeling te krijgen. De analyse in dit hoofdstuk is gebaseerd op de uitgevoerde rechtsvergelijking; daardoor is de toepasbaarheid op de Nederlandse situatie natuurlijk ook beperkt. Bekeken is immers in hoeverre bepaalde voorbeelden in het buitenland nuttige informatie kunnen geven met het oog op een eventuele toepassing in Nederland. Voor een concretisering daarvan is uiteindelijk nog meer informatie nodig. De buitenlandse ervaring laat duidelijk zien wat de verschillende mogelijkheden zijn om de schade na rampen af te handelen. De verdere uitwerking van eventuele ideeën uit de buitenlandse stelsels dient uiteraard nog plaats te vinden en is ook afhankelijk van andere factoren, zoals bijvoorbeeld politieke keuzes, maar ook de dekkingsmogelijkheden op de Nederlandse verzekeringsmarkt (hetgeen niet expliciet voorwerp van dit onderzoek vormde). Duidelijk moge ook zijn dat bij het interpreteren van de rechtsvergelijkende resultaten in dit hoofdstuk altijd een element van subjectiviteit aan de orde is. De auteurs van dit rapport zijn meer gecharmeerd van de Frans/Belgische oplossing dan van het Duits/Zweedse model en dat is deels natuurlijk een persoonlijke, subjectieve keuze.80 Juist daarom is echter ook getracht telkens aan te geven waarom naar onze mening een oplossing in een bepaald rechtsstelsel beter voor Nederland geschikt is dan een andere oplossing. Deze antwoorden laten zich natuurlijk niet in zwart/wit-tegenstellingen formuleren en daarom is juist in dit hoofdstuk ook aangegeven dat verschillende opties open liggen. De (deels ook politieke) keuzes die men maakt, hebben natuurlijk ook consequenties. Wanneer men bijvoorbeeld (net als in Frankrijk) kiest voor een verplichte meedekking van (natuur)rampschade op een vrijwillige zaakschadeverzekering valt daarmee grotendeels de noodzaak voor een collectieve voorziening weg.

80

Overigens staan wij daarin niet alleen; ook bijvoorbeeld Van de Bunt toont zich duidelijk voorstander van de Franse oplossing omdat deze betere prikkels tot preventie genereert (Van de Bunt, J.E, l.c., 196-202).

83

ANALYSE

Is men gekant tegen een dergelijke verplichte meedekking (of wanneer de Nederlandse verzekeringsmarkt dit niet haalbaar zou achten) valt er natuurlijk wel weer meer te zeggen voor een eventuele collectieve regeling. Toch hebben wij er in dit hoofdstuk niet mee willen volstaan enkel aan te geven over welke opties de Nederlandse beleidsmaker op basis van de buitenlandse voorbeelden zou kunnen beschikken. Juist in de hierboven geboden samenvatting met ijkpunten (8.2) hebben wij kleur bekend en een model uitgewerkt dat ons op basis van de buitenlandse ervaring voor Nederland het meest aantrekkelijke lijkt. Het moge echter duidelijk zijn dat enkele opties een persoonlijke voorkeur impliceren en dat daar dus ook anders over kan worden gedacht. Met dit onderzoek is dan ook bepaald niet het laatste woord over de financiële vergoeding na rampen gezegd. Dat was uiteraard ook niet de bedoeling. Het ging er om op basis van de ervaring in enkele buitenlandse rechtsstelsels inzicht te krijgen in de mogelijke oplossingsrichtingen voor Nederland en we hopen dat het onderzoek daartoe een bijdrage heeft geleverd. De verdere uitwerking van die buitenlandse voorbeelden is uiteraard afhankelijk niet alleen van de politieke keuzes die zullen worden gemaakt, maar ook van de mogelijkheden van de Nederlandse verzekeringsmarkt. De kans van slagen van de in dit onderzoek bepleite verplichte meedekking van natuurrampschade op zaakschadeverzekering en de eventueel verplichte invoering van een ongevallenverzekering van het type ‘Garantie desAccidents de la Vie’ hangt natuurlijk sterk af van de mogelijkheid en bereidheid van de Nederlandse verzekeringsmarkt om een gedifferentieerd aanbod van deze producten te verzorgen. Is hieromtrent duidelijkheid verkregen dan kan een verdere uitwerking plaatsvinden. Ook procedurele aspecten, zoals bijvoorbeeld de termijnen voor schadeaangifte en -afhandeling alsook de uit te keren bedragen dienen dan nog verder te worden bepaald. Ook op dit punt geven de buitenlandse ervaringen aan dat ter zake enige regeling noodzakelijk zal zijn. Uiteraard dient de buitenlandse ervaring ook op dit punt in het licht van de toepasbaarheid in Nederland te worden beoordeeld en niet blind te worden gevolgd.

84

ANALYSE

LITERATUUR Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002. Ammerlaan, L. en Van Boom, W., ‘De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden en de rol van de overheid bij het vergoeden van terreurschade’, NJB, 2003, 2335-2336. Bakker, M.H.C., ‘Het Fonds Luchtverontreiniging’, in Bocken, H. en Ryckbost, D. (red.), Verzekering van milieuschade, Brussel, Story-Scientia, 1991, 351-352. Barendrecht, J.M., ‘Aansprakelijkheid en welzijn’, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-bundel 13, Lelystad, Vermande, 2002. Bloembergen, A.R., ‘Een schadefonds geweldmisdrijven?’ in Bloembergen, A.R., Bloembergen’s werk, Deventer, Kluwer, 1992, 167-178. Bloembergen, A.R., ‘Het SER-rapport over regresrechten: een fout verhaal’, NJB, 1994, 114-118. De Haas, S.P. en Hartlief, T., Collectivering en institutionalisering van regres: instrumenten voor kostenbeheersing, Den Haag, Verbond van Verzekeraars, 1996. Engelhard, E., Regres. Een onderzoek naar het regresrecht van particuliere en sociale schadedragers, (diss. Maastricht), Deventer, Kluwer, 2003. Faure, M.G., ‘Regres in een rechtseconomisch perspectief’, in Van Boom, W.H., Hartlief, T. en Spier, J. (red.), Regresrechten. Afschaffen, handhaven of uitbreiden?, Deventer, W.E.J. Tjeenk Willink, 1996, 45-71. Faure, M., ‘De meerwaarde van het aansprakelijkheidsrecht voor het milieu’, in Hartlief, T. en Klosse, S. (red.), Einde van het aansprakelijkheidsrecht?, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2003, 223334. Faure, M. en Van den Bergh, R., ‘Het toelaten van kartels op de Europese verzekeringsmarkt: hogere premies, lagere kwaliteit en meer ongevallen?’, NJB, 1993, 261-267. Faure, M. en Van den Bergh, R., ‘Aansprakelijkheidsverzekering, concurrentie en ongevallenpreventie’, in Hartlief, T. en Mendel, M.M. (red.), Verzekering en maatschappij, Deventer, Kluwer, 2000, 315-342. Faure, M. en Hartlief, T., ‘Een schadefonds als alternatief voor aansprakelijkheid en verzekering?’, RMThemis, 1998, 211-228. 85

ANALYSE

Faure, M. en Hartlief, T., ‘Vergoeding van rampschade’, in Muller, E.R. en Stolker, C.J.J.M. (red.), Ramp en recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, 162-163. Faure, M. en Hartlief, T., ‘Schade als gevolg van natuurverschijnselen: de betekenis van de WTS’, MenR, 2001, 240-246. Faure, M. en Hartlief, T., Nieuwe risico’s en vragen van aansprakelijkheid en verzekering, Deventer, Kluwer, 2002. Faure, M. en Hartlief, T., Insurance and expanding systemic risks, Parijs, OECD, 2003. Faure, M., Hartlief, T. en Hertoghs, M., Evaluatie van het Fonds Luchtverontreiniging, Den Haag, SdU, 2000, 98-99. Fischer, E.J., Concurrentie – een onderbelicht thema in de Nederlandse bedrijfsgeschiedenis, Den Haag, Verbond van Verzekeraars, 2003. Giesen, I., Kamminga, P. en Barendrecht, M., ‘Normering van schadevergoeding voor arbeidsongvallen en beroepsziekten: over draagvlak, differentiatie en smartengeld’, in Faure, M. en Hartlief, T. (red.), Schade door arbeidsongevallen en nieuwe beroepsziekten, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, 131-165. Gron, A. en Sykes, A.O., Terrorism and insurance markets: a role for the government as insurer?, John M. Olin Law and Economics Working Paper no. 155. Hartlief, T., ‘Schadefondsen en rol van de overheid’, in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-Symposion 2002, Lelystad, Vermande, 2002, 61-103. Hartlief, T., ‘De meerwaarde van het aansprakelijkheidsrecht’, in Hartlief, T. en Klosse, S. (red.), Einde van het aansprakelijkheidsrecht?, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2003, 1-76. Hertoghs, M.W.J.A. en Rambach, P.H.M., Rampen op de grens, Maastricht, Universitaire Pers, Maastricht, 1997. Hulst, E.H., ‘Actualiteiten milieu-aansprakelijkheid. Schadelijk water en schadefonds, pleidooi voor adequate oplossingen’, TMA, 1999, 33-36. Hulst, E.H., ‘Schadefondsen bij rampen’, in Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, 201.

86

ANALYSE

Tunc, A., ‘Traffic liability and victim protection: lessons from ten years of experience with the ‘Loi Badinter’‘, in Faure, M. en Hartlief, T. (red.), Verkeersaansprakelijkheid in België en Nederland, Antwerpen, Intersentia, 1998, 217-234. Van Dam, C.C., ‘Aansprakelijkheid van de overheid wegens onvoldoende toezicht en handhaving’, in in Kring van aansprakelijken bij massaschade, LSA-bundel 13, Lelystad, Vermande, 2002, 37-60. Van Dam, C.C., ‘Aansprakelijkheid van de overheid wegens onvoldoende toezicht en handhaving’, in Akkermans, A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2002, 103-124. Van Dam, C.C. en Waal, E.A., ‘De directe actie in titel 7.17 BW’, in Hartlief, T. en Mendel, M.M. (red.), Verzekering en maatschappij, Deventer, Kluwer, 2000, 105-118. Van Dam, M., Verkeersongevallen, diss. Universiteit Maastricht, Den Haag, Boom, 2001. Van de Bunt, J.E., ‘Voorgeschiedenis van de WTS. Beschouwingen van verschillende regelingen ter vergoeding van rampschade’, in Muller, E.R. en Stolker, C.J.J.M. (red.), Ramp en recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001, 173-203. Van Eijk-Graveland, J.C., Verzekerbaarheid van opzet in het schadeverzekeringsrecht, diss. Leiden, Zwolle, Tjeenk Willink, 1998.

87

BIJLAGE 1: QUESTIONNAIRE: FINANCIAL COMPENSATION FOR CATASTROPHES 1. Introduction In recent years citizens in many European countries have become increasingly victims of catastrophes of various kinds. In some cases human faults (or intentional acts) lay at the origin, like with huge fires and explosions. In other cases disasters have a natural cause. The typical example in that respect for Belgium, the Netherlands and France is the damage caused as a result of heavy rains or floods. In all of these cases where catastrophes hit a large number of victims at the same time the question arises whether they can use the legal system to receive compensation for their damage. In some cases, where an injurer can be identified tort law can be used, if the conditions therefore are fulfilled. However, injurers are not always identifiable and if they are, they are sometimes insolvent or the amount of the damage caused by the catastrophe is larger than the liability insurance covers. In other cases no liable injurer can be found at all (typically with the disasters that have a natural cause) and the question in that particular case arises how victims can receive compensation. Some damage will covered under social security systems, sometimes victims have purchased first party insurance and in some countries specific regimes have been installed to provide victims with compensation e.g. through a publicly funded compensation fund. In some cases these funds are clearly institutionalised and seem to have a rather permanent character; in other cases they are more incidentally and do not always carry the name of a fund. In the Netherlands currently a debate is going on on the optimal way of providing compensation to these victims of catastrophes via different techniques. Therefore this comparative research has been started to identify precisely how the victim of a catastrophe in your particular country receives compensation of his damage. One of the reasons for this project lays in the fact that increasingly the Dutch government noticed that it had to intervene on an ‘ad hoc’ basis to provide compensation after catastrophes. In this respect one has the impression that (Dutch) citizens nowadays primarily address themselves to the government and expect to be fully compensated. In those cases the ‘ad hoc’ solution becomes the basis for compensation instead of a subsidiary solution (after other solutions – tort, insurance – failed). We wonder whether a similar tendency can be found in your country as well. 2. Method The goal of the project is to obtain as precise as possible information on the compensation system in your country, but also on the interdependencies between various systems (tort law, insurance, public compensation mechanisms). We would like to know what the precise reasons were for the legislator to

89

QUESTIONNAIRE: FINANCIAL COMPENSATION FOR CATASTROPHES

choose a particular compensation regime and how it functions in practice (what heads of damage are paid, according to what procedure and conditions and what is the precise amount of compensation under the various systems). In addition we would like you to make a critical assessment of the current system in all of his aspects. That means that we would like to know how the system is considered (e.g. by politicians, the public at large or legal scholars) on the one hand from an efficiency aspect (the influence of the system on the incentives on prevention, the cost of the system etc.) and on the other hand under distributional aspects (who pays for the compensation system – tortfeasors or the government – do victims obtain speedy and full compensation etc.?). In the next questions we have made a questionnaire that we would like you to follow as much as possible in your report, since it makes the comparison for us easier. However, we fully understand that in some countries where e.g. a compensation fund exists (but the application of tort law is excluded) in may be more important to provide detailed information on that compensation system than on tort law. Obviously you have the freedom to elaborate especially on those aspects that are crucial for the situation in your particular country. 3. General scope of the compensation system Please explain in general terms whether victims of a catastrophe have to rely primarily on tort, eventually supported with (first or third party) insurance schemes and social security or whether there is a specific compensation mechanism that applies in case a large number of victims are hit by a catastrophe. Again: do not just focus on a ‘formal’ fund, but on any arrangement (support, subsidy) whether permanent or incidental that victims can use to receive compensation. Do not go into the details yet, but provide at this stage a general overview of the way the various systems play their role in compensating victims of catastrophes. If your country has particular features different from other legal systems (e.g. the Assurance pour les accidents de la vie in France) describe especially those. 4. More detailed information After having sketched generally the role of the various systems we would like you to provide more detailed information inter alia on the conditions under which catastrophe victims can use the tort system and whether it is actually applied. Do victims effectively sue e.g. the licensee of a fireworks enterprise that explodes and what would be the limits in a particular procedure like that? Please pay particular attention to the possibilities of state liability. For instance in the case of a flood in some countries it has been argued that some of the damage may be due to inadequate measure taken by public

90

QUESTIONNAIRE: FINANCIAL COMPENSATION FOR CATASTROPHES

authorities. Would that lead to state liability in your country? If so, is the state liability subsidiary in relation to the liability of the tortfeasor or is a combination of both possible? Address also the existence of first party or third party liability schemes and what role they effectively play in compensating victims of catastrophes. Is there compulsory insurance and to what amounts are victims or tortfeasors insured? If there is compulsory insurance, is the liability also limited to the insured amount? Is there, in other words, a cap on liability? Please provide a very general sketch of the social insurance system in your country. Of course this should not be detailed, but we should have some impression of whether particular heads of damage are largely covered by social security in your legal system, hence removing the need for victims to use alternative financing mechanism. If your country would have a particular compensation mechanism for catastrophes (e.g. a compensation fund) please provide a detailed description of the legal history, reasons for setting up this compensation fund, the way it is financed and the scope of application. Does it then really cover all victims of catastrophes or are specific conditions to be met? Please also indicate whether the fund was set up because of precedents in various ‘ad hoc’ solutions. The question also arises whether the goal of the compensation by the fund is real indemnification of damage suffered or more a ‘recognition that wrong has been done’ to the victim. 5. Procedure Please describe what type of procedure a victim of a catastrophe will have to follow to obtain compensation of his damage. Describe briefly how the procedure works under tort law and insurance schemes (does the victim have to go to court or are most cases settled out of court or are alternative dispute settlement mechanisms in place?). Please provide some indication of the timing of this procedure. How fast would on average a victim receive compensation after the catastrophe occurred and on what does this depend? If your legal system has a particular compensation mechanism for catastrophes (e.g. a compensation fund) please describe in detail the procedure victims have to use to receive compensation under this fund. What are the criteria on the basis of which the authority (please describe who this is) will decide upon the compensation and is an appeal possible? Please describe also the elements of proof, which the victim must submit as evidence of his damage. Can for instance oral testimony on the value of lost or damaged property be used as evidence? Please describe whether the procedure is very formal or rather informal and whether e.g. the victim needs legal aid during the procedure. Please describe as well whether the victim can during the time neces-

91

QUESTIONNAIRE: FINANCIAL COMPENSATION FOR CATASTROPHES

sary to make a final decision ask for a prepayment. One can think of victims who could have lost all their belongings as a result of a catastrophe and can hence not wait until a final decision on their entitlement is made. 6. Cumulation Please describe how the various financing techniques (tort, first and third party insurance, social security and specific compensation mechanism) cumulate or not. Is there a specific priority order? In other words: if an identifiable tortfeasor can be found should the victim then first use tort law before he can address himself e.g. to social security or specific compensation mechanisms? Please indicate clearly the relationship between the various systems: which has priority and which is the subsidiary system? Can all the compensations from various sources be cumulated? Would it hence be possible that a victim calls on social security, his (first party) insurance, a specific compensation fund and uses tort law as well or are there specific rules to exclude such a cumulation? Are there specific rules concerning recourse or redress? If e.g. a first party injurer or a public compensation fund has provided compensation can these afterwards exercise recourse against the tortfeasor and his liability injurer? Please answer these cumulation issues not only from a theoretical perspective but try to give an indication as well as to whether this actually happens in practice. Please indicate especially whether victims in practice first address the fund or only when other solutions (tort, insurance) where not available, inapplicable or insufficient. 7. Financing Please describe how the compensation provided to victims of catastrophes under the various mechanisms (tort, first party or third party insurance, social security, specific compensation mechanisms) is financed. In this respect particularly the specific compensation mechanisms are interesting. Are these totally government funded or are there other sources as well? Is the amount paid to the victims dependent on the availability of money in e.g. a fund or does e.g. the fund have unlimited possibilities to call on additional money if needed? 8. Heads and amounts of damage Please describe briefly (you can refer here of course to answers to earlier questions) what heads of damage are paid under the various systems (tort, first and third party insurance, social security and specific compensation mechanisms). Specifically if within your country a specific compensation

92

QUESTIONNAIRE: FINANCIAL COMPENSATION FOR CATASTROPHES

mechanism exists for catastrophes we would be interested to know whether all types of damage are indeed covered. Please address specifically: - lost profit - property damage - pure economic loss - lost income - compensation in case of personal injury - medical expenses - disability payments - pain and suffering - lost income (in addition to payments made by social security) Please provide also detailed information on the amounts paid (are there specific limitations or is there a standardization of the payments?) under these various heads of damages. Is, moreover, the assessment of damages concrete and specific for the particular victim or is it standardised and limited? Could you please also explain how the compensation is paid under the various systems. Does the victim receive one single payment or are there periodic payments? Again: does the fact that the victim may have received compensation under other financing mechanisms (e.g. insurance) affect the decision to continue the compensation? 9. Empirics Please provide as far as possible some data on the practice of the financing of catastrophes in your country. It would be interesting if you could provide e.g. a few recent examples of catastrophes and describe the number of victims, amounts paid under the various financing mechanisms, total amounts paid for the catastrophe under the various financing mechanisms etc. More particularly if a specific compensation mechanism for catastrophes would exist we would be interested to know of often this is used on average and what role it effectively plays compared to the traditional compensation mechanisms (tort, first and third party insurance, social security). 10. Reforms/Criticism Please provide, as some kind of final analysis some insight on whether according to legal scholarship or public opinion in your country (or yourself!) the current system of financing the consequences of catastrophes is satisfactory under the angle of on the one hand efficiency (providing incentives for accident prevention, cost reduction and adequate financing) and distribution (providing speedy and adequate compensation to victims at relatively low cost). 93

QUESTIONNAIRE: FINANCIAL COMPENSATION FOR CATASTROPHES

We thank you very much for your kind cooperation in this project and are very much looking forward to your report. Please keep in mind that it is absolutely crucial that your report reaches us electronically by Monday 1 December, since we are bound to very strict time limits to the Dutch government. Michael Faure

Ton Hartlief

Maastricht, 7 October 2003

94

BIJLAGE 2: LANDENRAPPORT FRANKRIJK 1 INTRODUCTION 1. France may well be described as a Welfare State. Of the three words engraved above the front door of all public buildings, liberté, égalité, fraternité (liberty, equality, fraternity), the third expresses the social value on which national solidarity is based. French citizens expect State assistance in many events of their existence. Catastrophes, be they natural or industrial, are typical events generating a strong expectation for national solidarity. In 1976, French citizens found it acceptable to pay an additional tax to subsidise farmers victim of a severe drought. In 2003, a significant proportion of the population seems ready to accept working an additional day (sacrificing a public holiday rather than questioning the droit acquis to work 35 hours a week) every year in order to improve the situation of the older generation: 15,000 elderly people had died as a direct or indirect consequence of the most severe heat-wave in recent history. The French mentality is more willing to see compensation to the victims of catastrophes as a manifestation of national solidarity than the redress of a wrong by a party liable in tort. Compensation may come from the social insurance system, private insurance or compensation funds, in any case the risk is socialised. 2. In 1946, the principle was given constitutional value. The Preamble to the Constitution of 1946, referred to in the Preamble to the present Constitution of 1958, states ‘the solidarity and equality of all French people as to the charge resulting from national calamities’.1 This report surveys the vast amount of legislation and regulation tailored to enforce this principle,2 commenting on its main features and recent evolution. It will focus on social compensation rather than giving details on tort liability, the latter being of limited importance as far as catastrophes are concerned, whether natural or created by human interference. Compulsory compensation schemes have been flourishing in recent years, following to a number of catastrophes at home or abroad, including Seveso (1976), Bhopal (1984), Mexico (1985), Tchernobyl (1986), the landslide in Grand Bornand (1987) and more recently the devastating tempest of December 1999 and the explosion of the AZF factory in Toulouse in September 2001. A number of terrorist attacks in 1986, 1995 and 1996, followed with the threat of more devastating events after 11 September 2001 also caused terrorism to be taken into account as a cause of major catastrophes. A new statute 1 2

12th paragraph: ‘la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales’. The Conseil d’Etat, the highest administrative court, indeed ruled that this Preamble may not serve as an independant cause of action: CE 29 November 1968, Tallagrand, Rec. p. 607.

95

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

was enacted in July 2003, dealing with the environmental, material and human health effects of industrial activities as well as for natural catastrophes.3 3. The French system favours universal social insurance coverage (Sécurité sociale, hereafter called Social Security), non-compulsory first party insurance (yet including compulsory coverage of catastrophes) and, in respect of terrorist attacks, recourse to a compensation fund. Reassurance with State coverage is also provided for. Seldom do victims have to face the complexity of court actions against tortfeasors. Such actions are not eliminated but are usually exerted by insurance companies and compensation funds subrogated into the victim’s rights after having paid compensation. The report shows that the system is victim friendly but does not make life easy for subrogated payees, who have to cope with a complex tort law, combining fault based liability and strict liability on the one hand, and a dual private law and public law tort system on the other hand. In addition to compensation schemes, French law makes provision to organise public help in case of emergencies (Plan ORSEC, meaning organisation des secours) and also to prevent major risks, industrial and natural.4 2 GENERAL SCOPE OF THE COMPENSATION SYSTEM 4. Physical injury and damage to property are not compensated the same way. Here is an outline of the French system. 2.1

Physical injury

5. The victim of physical injury and the dependants of a deceased person are entitled to partial compensation by the Social Security system. Social protection was known to be minimal and largely insufficient in case of death and permanent incapacity. Victims had to rely on tort law in order to receive full compensation. 6. The creation in the year 2000 of a new insurance system, called garantie des accidents de la vie (meaning guarantee for accidents of life), offers at a minimal cost (starting as low as € 15 per month for full family coverage) almost full coverage of the consequences of death (for the dependants) or physical injury when such damage occurs in the following circumstances: accidents occurring in the course of private life, whether at home or outside, consequences of natural or technological catastrophe, consequences of crimes and terrorist attacks and consequences of a medical risk. The accident 3

4

See Law No. 2003-699 of 30 July 2003 relating to the prevention of technological and natural risks and the compensation of damages. For an overview of the new Act, see C. Gory, L’assurance des risques technologiques et naturels, in Gaz. Pal., 3-4 October 2003, p. 3. Law No. 2003-699 of 30 July 2003 relating to the prevention of technological and natural risks and the compensation of damages. Most provisions are embodied in the Environment Code (Code de l’environnement). Those relating to the compensation of victims, amending the Insurance Code (Code des assurances), will be surveyed in this report.

96

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

must always have been caused by some outside event, which normally excludes the compensation of the consequences of a heart attack. The compensation is usually limited to a maximum amount of one million Euros. It also covers the compensation of economic loss, loss of amenity and pain and suffering. The garantie des accidents de la vie is almost a novelty in France. Two major mutual insurance companies offered similar and yet not as extended coverage in the past. It is unprecedented in Europe. 7. Victims of terrorist attacks may also be compensated by a compensation fund, providing full compensation for physical injury and mental suffering. 2.2

Damage to property

8. Damage to property is in most cases covered by first party insurance. As explained below, insurance companies may not exclude the coverage of risks such as natural catastrophes and terrorist attacks. However, in the case of natural catastrophes, the insured may not be compensated in all cases unless the event is declared ‘natural catastrophe’ by government decision. Most people in France benefit from such contracts, when they live in rented premises or own their house or apartment. 9. A prevention fund for major natural risks was created in 2002 to compensate people who have to be displaced and expropriated when they happen to live in high-risk zones.5 10. One may say that the victims will usually be satisfied with the compensation received from their insurance company in addition to what they receive from the Social Security. Tort actions are usually made by insurance companies and the compensation fund (in case of terror attacks) that are subrogated in the victims’ rights. Only people not having subscribed the garantie des accidents de la vie or assurance individuelle accident may be tempted to sue in tort, but it is difficult to find a natural or legal person answerable in the case of a natural catastrophe. 3 MORE DETAILED INFORMATION 11. The system combines a general or universal Social Security system, private (non-compulsory) insurance with extensive coverage, compensation funds and ultimately tort law, with recourse to different courts and different rules depending whether the defendant is a private person or a State or public authority. 3.1

Social Security

12. All French citizens and people residing in France, including their dependants (spouse or partner, children under 18), benefit from Social Security. The system was created in 1945 and has been im-

5

Law No. 2002-276 of 27 February 2002, art. 159.

97

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

proved ever since6 so as to be accessible to everyone, even to those who may not contribute financially to the funding of the system. Most people contribute to and benefit from the general regime of the social security (régime général de la sécurité sociale). In 1999, a statute extended protection and coverage to everyone not benefiting from the general regime, under the name of universal health coverage (couverture maladie universelle).7 Everyone is now entitled to medical care, even the poorest victims, that is to say those victims who have not earned sufficiently to be liable to pay social contributions. Minimal coverage is available for all kinds of disease or injury, whatever the cause. Victims of accidents or natural catastrophes will indeed turn to the Social Security for coverage of their medical expenses. Health insurance covers the expenses within a statutory percentage, usually 70% of a statutory cost (base de remboursement). The uncovered part left to be born by the insured is supposed to moderate and refrain a consumer attitude towards health benefits (ticket modérateur). Some may benefit from a 100% coverage, which is typically the case of pregnant women, disabled people and patients suffering from a long disease. 13. The Social Security system also has a fund for the purposes of sickness payments where the injured has suffered a loss caused by days off work.8 Any employee involved in an accident at work has a right to be compensated for the incapacity resulting from the injury. 14. More frequently than not, the insured will benefit from a complementary insurance subscribed either by employers or by themselves, and usually administered by mutual insurance. The purpose is to cover the ticket modérateur, partly or in part, and to offer additional benefits, especially when the statutory cost of a given medical expense is fixed far below the actual cost. This is typically the case for dental appliances and eyeglasses, which are assessed at about a tenth or a fifth of the actual cost. 15. Benefits may be provided by way of direct payment to hospitals or health providers (tiers payant), or by way of refund (remboursement). There is a tendency to generalise direct payments by the Social Security to health providers, a system facilitated by the general use of an electronic health identification card (carte vitale), tendered by patients to general practitioners, chemists, hospitals and other health providers. In this case, the patient only pays the extra part not covered by health insurance (ticket modérateur). In some cases, no payment is due by the patient. This applies to those benefiting from a 100% coverage but also to people covered by complementary insurance when the latter is substituted

6

7 8

Ordinance of 4 October 1945 and Code de la sécurité sociale. See J.-P. Chauchard, Droit de la Sécurité sociale, L.G.D.J., 2d ed., 1998; J.J. Dupeyroux and R. Ruellau, Droit de la Sécurité sociale, Dalloz, 13th ed. 1998; D.C. Lambert, L’Etat providence en question, Economica, 1990. Law No. 99-641 of 27 July 1999, in Code de la sécurité sociale (Social Security Code) art. L.380.1; F. Taquet, ‘Premières réflexions sur la loi du 27 juillet 1999…’, Gaz. Pal., 21-23 November 1999, p. 21. See art. L. 323-1 and R. 323-1 Code de la sécurité sociale (Social Security Code).

98

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

stituted to the Social Security for the management of the system. This is the case of most civil servants. For instance, people employed by the public education system may benefit from a one-stop service arranged by the Mutuelle générale de l’éducation nationale. 16. Hospital expenses are usually paid directly by the Social Security, which covers 80% of the expense in the case of public hospitals and also private hospitals when having entered into an agreement with the Social Security (cliniques conventionnées). In addition, the patient also has to pay a further lump sum (for daily services such as food) which amounts to a little more than 10 Euros per day. 17. General practitioners and specialists may also enter into an agreement with the Social Security (médecins conventionnés). In that case, medical fees are fixed by such agreements (often on the basis of units) and are covered, to the exclusion of the ticket modérateur. The doctor may exceed this amount (droit au dépassement) in which case there is no refund for the excess. A majority of specialists do operate under a free fee basis which go far beyond the Social Security agreed amounts. A long stay in hospital, especially where surgery is needed, may be quite costly when the patient is bound to pay 20% of a heavy bill. This is why many people subscribe an additional ‘individual’ insurance (assurance individuelle accident) or the new insurance garantie des accidents de la vie. 3.2

Insurance

18. French law operates on the basic assumption that most citizens subscribe first party insurance to cover possible damage to their property. However, it is to be noted that such insurance is not compulsory. Recent catastrophes revealed that approximately up to 15% victims of major disasters are not insured.9 Regarding damage to property, all persons living in rented premises do subscribe to an insurance called multirisque habitation, covering most risks to the building, its contents, and the consequences of tortious acts committed by the insured or his dependants. It is common practice for a landlord to request the prospective tenant to give evidence of such insurance before signing the lease. Private house and apartment owners also subscribe to such insurance, especially when the property is mortgaged.

9

See § 81 below.

99

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

3.2.1 Insurance cover of natural catastrophe 19. Under such policies, including also first party car insurance for the insured value of the car and property left in it,10 insurance companies are bound by law to insure damages resulting from natural catastrophes.11 The Insurance Code gives the following definition:12 ‘Non insurable direct material damage whose determining cause was the abnormal intensity of a natural agent, when normal measures to be taken to protect against such damage have been unable to prevent the occurrence thereof or could not be taken shall be deemed to be natural disasters within the meaning of this chapter.’ This must be an unusual phenomenon, a natural one not provoked by human activity. The phenomenon must be abnormal. This may mean unusual, because of exceptional intensity or duration. For instance, continuous rain has nothing exceptional but may become so if lasting over a very long period. An unusual change in the ecosystem may also qualify. Last, it should be irresistible, in the sense that the consequences may not be avoided by the taking of normal care. It may be compared to force majeure.13 According to the Insurance Code itself, as quoted above, the damage must be ‘uninsurable’, a paradoxical word from the moment the risk must be compulsorily insured. However, where an exceptional risk (one of those traditionally excluded before the creation of the compulsory system) is nonetheless covered by insurance, the more favourable coverage will of course apply. Another feature that appears in legal literature (though not expressly in the above-mentioned statutory definition) is that the disaster should be perceived as intolerable, in such a way that collective consciousness compels it to be described as a natural catastrophe. Floods, landslides, snowfalls and droughts usually qualify. Tempests are usually covered by assurance but, as explained below in this paragraph, they today qualify when of outstanding magnitude. 20. According to the Insurance Code, natural catastrophes also include sagging due to subterranean cavities, natural or man-made, except in the latter case when caused by past or present exploitation of a mine.14 A clause in the contract must indicate that natural disasters are covered and the contract may

10 11

12 13 14

Third party car insurance is compulsory. People may in addition subscribe first party insurance to cover damages caused to their car and property transported in the car. Law No. 82-600 of 13 July 1982 relating to the compensation of victims of natural catastrophes, presently Code des assurances (Insurance Code), art. L 125-1 to L 125-6. See Philippe Segur, ‘La catastrophe et le risque naturel, essai de définition juridique’, RGDA, 1997, 1693. Art. L 125-1 par. 3, translation Legigrance (). Cass. Civ. 1re, 7 July 1998, RGDA, 1998, 841, note Vincent. Art. L 125-1 par. 1 and 5.

100

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

not exclude the coverage for any property insured under the contract.15 All contracts are presumed to include such a clause and every exclusion clause must be disregarded.16 The contract may not exclude ‘the reimbursement of the cost of geotechnics studies rendered necessary prior to repairing constructions affected by the effects of a natural disaster’.17 Victims may only be compensated for the consequences of such risks under the compulsory scheme where the Government recognises and declares that there is a ‘natural catastrophe’. This is done by way of administrative order, stating the geographic zone and times affected by the natural catastrophe and the nature of the damages to be covered by the insurance.18 This causes victims and local authorities to put the State government under pressure every time a disaster happens. Ministers, and even the President of the Republic, will promptly appear on the scene and promise an immediate declaration, so that the victims may be quickly compensated. The compulsory coverage in case of natural disaster does not apply to some categories of damage: ‘damage caused to non-gathered crops, cultivation, soil and livestock outside premises’, ‘damage sustained by the hulls of air, marine, lake and inland waterway vehicles as well as goods in transit’.19 All these excluded damages are covered otherwise,20 free from the additional contribution levied on insurance policies for the coverage of natural catastrophes.21 Where no declaration of ‘natural catastrophe’ is made, the insured may only benefit from coverage of the risks expressly covered under the insurance policy. 21. In 1990, compulsory coverage was extended to damages caused by tempests, hurricanes and cyclones for every policy covering the risk of fire.22 Such coverage may not be excluded and applies where no declaration of ‘natural catastrophe’ has been made. However, this does not apply where the winds ‘have reached or exceeded 145 kilometres an hour on average over ten minutes or 215 kilometres an hour in gusts’,23 in which case compensation is not due under the contract but exclusively if a declaration of ‘natural catastrophe’ has been made.

15 16 17 18 19 20 21 22 23

Art. L 125-2 par. 1 and 2. Art. L 125-3. Art. L 125-4. Art. L 125-1 par. 4, as amended by Law No. 92-665 of 16 July 1992. Art. L 125-5. Law No. 64-704 of 10 July 1964 as amended, organising a cover scheme against agricultural disasters, to be found in Code rural (Rural Code) art. L 361-1 to 21 and described § 28 below. As explained § 28 below. Law No. 90-509 of 25 July 1990, art. L 122-7 Code des assurances (Insurance Code). Art. L 122-7.

101

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

There is no specific provision regarding floods. This means that damage caused by flooding may only be covered by the effect of an express stipulation in the contract or, failing express coverage, if the devastating event has been declared ‘natural catastrophe’. 3.2.2 Insurance cover of man-made catastrophes 22. Insured victims of damage to property caused by terrorist attacks or bombing perpetrated on the French territory will benefit from full insurance coverage. Indeed, article L 126-2 of the Insurance Code makes such coverage compulsory ‘Property insurance contracts may not exclude the insurer’s cover for damage as a result of terrorist attacks or bombing perpetrated on the national territory. Any clause to the contrary shall be deemed non written.’ This reference to ‘property insurance contracts’ includes housing insurance (multirisque habitation) as well as first party motor-vehicle insurance. Regarding personal injury, pain and suffering and other personal damage, victims of terrorist attacks will benefit from the Compensation Fund for the victims of terrorist actions and other offences.24 They may also call upon a special insurance policy (couverture individuelle accident; garantie des accidents de la vie etc.) but, as explained below, may not be compensated twice for the same damage.25 23. Wherever an industrial disaster occurs, for reasons not linked to a terrorist attack, the following rules apply. A new Act was enacted in July 2003, dealing with the environmental, material and human health effects of industrial activities as well as for natural catastrophes.26 The Act came in response to a disaster occurred on September 21, 2001, when the explosion of a chemical plant called AZF (owned by Total Fina Elf) located in Toulouse killed 30 people, injured another 5,000 and devastated thousands of private and public buildings.27 Admittedly, this disaster was not caused by a terrorist attack. The new Act intends to extend first party insurance coverage like the one called multirisque habitation, to damages caused by such industrial catastrophes. Though some of the victims in the AZF case (15% of them) were uninsured since the multirisque habitation insurance is not mandatory, insurance companies had to cope with 70,000 claims (déclarations de sinistres) linked to the Toulouse catastrophe. Insurance companies have provided compensation for nearly all these claims. 24. For uninsured victims, the only way to obtain redress was to sue in tort the owner of the chemical plant. As mentioned below, the new law of 2003 allows compensation of the uninsured victims of technological catastrophes by a Compensation Fund.28

24 25 26 27 28

§ 29 below. § 69-77 below. Law No. 2000-699 of 30 July 2003. For more details, see § 81 below. See art. L. 421-16 Code des assurances (Insurance Code), § 27 and 42 below.

102

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

25. The new articles L. 128-1 to 128-4 of the Insurance Code set the framework of the new mechanism. Article L. 128-1 of the Code gives a definition of the ‘situation of technological catastrophe’ which will stem from an accident occurring in a specific plant (what is called ‘installation classée’), causing damages to a large number of buildings. An official statement will recognise the catastrophe situation. Article L. 128-2 of the Insurance Code specifies that the coverage of first party motor vehicles and housing insurance (multirisque habitation) extends to risks linked to technological catastrophes. This new article applies to undergoing first party insurance contracts.29 It should be underlined that the new articles do not set up a mandatory first party insurance (though the majority of people subscribe such insurance). The Act does not apply to third party insurance: damages caused by natural or technological catastrophes are not covered by third party insurance. The new provisions apply to all victims, whether there are private persons or businesses. Its financing has not been regulated yet. 26. Only property damages are within the scope of the 2003 Act, personal injuries being left aside, as it is the case in the field of natural catastrophes. Here again, the general tort system will have a role to play in the compensation of such injuries. The insurance companies, in case of a technological catastrophe, are bound to make a compensation proposal within three months after the victim asked for this compensation or after the official statement declaring the catastrophe. The new Article L. 128-3 of the Insurance Code refers to the subrogation of the insurer to the plaintiff’s right against the party at fault, where compensation has been provided by the insurer according to the new Article L. 128-2. It is to be noted that the new scheme for technological catastrophes is not meant to cover technological disasters caused by terrorist attacks. As explained above, in such a case, compensation of victims covered by first party insurance is compulsory and immediate and does not depend on an official statement recognising the catastrophe situation. However, in case of doubt as to the cause of the catastrophe, one may expect government authorities to be urged by the media and the public to make such recognition, in order to facilitate prompt compensation.

29

See art. 81 III, Law of 30 July 2003.

103

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

3.3

Compensation funds

27. A Fonds de garantie automobile was created in 1951 to compensate victims of road traffic accidents where the tortfeasor has not been identified or is insolvent.30 As explained below,31 this Fund may only intervene in a subsidiary way, in the following situations: the tortfeasor was not identified or, where he was, damages may not be recovered due to the tortfeasor’s insolvency. The fund also intervenes in the case of the insurer’s total or partial insolvency. The Law 30 July 2003 extends coverage by this fund to uninsured victims of technological catastrophes.32 28. Another compensation fund was created in 1964 to compensate farmers in case of damage to property (Fonds national de garantie des calamités agricoles): this Fund covers non-insurable damage of exceptional importance caused by variations of abnormal intensity of a natural element.33 It covers damages to growing crops, cultures and chattel, land and buildings, wherever used for agricultural purposes.34 Only farmers sufficiently insured against normal insurable risks may benefit from the fund.35 Coverage may not exceed 75% of the suffered damage and insured victims may also obtain loans, the fund covering part of the interest during two years when the damage exceeds 60% of the value of the damaged property.36 As a consequence of the exceptional heat-wave of summer 2003, farmers could benefit from special four-year or seven-year loans with an interest rate of 2.5% per annum, reduced in some cases to 1.5%.37 This is to repair damages to the crops and chattel. 29. A Compensation Fund for the victims of Terrorist Action and other Offences (as presently called) was created by a law of 9 September 1986 (art. 9), a year when France was the subject of a number of terrorist attacks.38 Victims of terrorist attacks had organised themselves as a pressure group (Association SOS Attentats), requesting the legislature to intervene. The purpose was to obtain within weeks and without complex and lengthy proceedings full compensation of personal injury, including pain and suffering, as well as of the economic loss suffered by the victims’ dependants. This was afforded by 30

31 32 33 34 35 36 37 38

Code des assurances (Insurance Code), art. L 421-1: ‘A guarantee fund has been established to compensate victims of personal injury as a result of an accident in which a motor vehicle as well as its trailers or semi-trailers is involved, to the exclusion of railways and tramways running on dedicated tracks, when the person liable for the loss is unknown or is not insured, apart from a legal dispensation from compulsory insurance, or when its insurer is entirely or partly insolvent. The guarantee fund shall pay the indemnities allocated to the victims or their assigns that cannot be covered in any other respect, when the accident entitles them to compensation.’ § 42 below. See art. L. 421-16 Code des assurances (Insurance Code). Law No. 64-706 of 10 July 1964, to be found in Code rural (Rural Code) art. L 361-2. Art. L 361-6 Code rural (Rural Code). Art. L 361-6 Code rural (Rural Code). Art. L 361-13 Code rural (Rural Code). Arrêté of 9 September 2003. For further details, see O. Moréteau and F. Lafay, ‘Liability for Acts of Terrorism Under French Law’, in B. Koch (Ed.), in Liability for Acts of Terrorism in a Comparative Perspective, B. Koch (Ed.), Springer, Vienna and New York, 2003, pp. 29-46.

104

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

the creation of the new compensation fund. The request relating to the compensation of damage to property was dealt with by the medium of first party insurance, which, must cover damages caused by terrorist attacks.39 The Compensation Fund was improved by a law of 6 July 1990. Funding is provided by a levy on the premiums paid to insurance companies insuring damage to property (€ 3,- per contract in 2003). The Fund compensates all French citizens victim of a terrorist attack in France or abroad, as well as foreign victims of a terrorist attack in a French territory. The Fund provides full compensation for physical injury, pain and suffering and any consequential loss, but does not cover damage to property. In case of death, the victim’s dependants are compensated for their economic loss. Compensation includes the coverage of all medical expenses as well as all additional expenses arising from physical impairment such as medical appliances and special fittings, costs related to nursing and assistance with housework, in addition to welfare benefits. The victim may also claim additional compensation for damage to or loss of clothing, within certain statutory limits. By way of subrogation, the victim’s entire claim is assigned to the Fund. Some important exceptions are made in order to afford better and more efficient protection to some basic principles of French law. The fact that the Fund must pay compensation, even though the terrorists have been identified and prosecuted, reveals a national duty of solidarity. The law of 1990 grants the victims of terrorism the status of civil victims of war (victimes civiles de guerre), with all the rights and advantages inherent in such status. This includes totally free medical care and the benefit of a pension, in addition to compensation. 3.4

Tort law

30. The central point to be grasped here is that the victim is seldom under the pressure to fight a compensation claim in court against a tortfeasor. This may be necessary in cases where the victim did not contract for sufficient insurance cover. However, most tort claims are made by the Social Security, insurance companies and compensation funds subrogated in the victim’s rights after having paid compensation. 3.4.1 Private law 31. Until the twentieth century, French jurisprudence required proof of fault in accordance with Article 1382 of the French Civil Code (this article makes provision for general liability as follows: ‘Anyone

39

§ 22 above.

105

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

who, through his act, causes damage to another by his fault shall be obliged to compensate the damage’), except in the case of industrial accidents where the injured workman benefited from the law of 9 April 1898 which released him from the necessity of proving fault. The central change in personal injury law doctrine has been the development of a robust regime of liability without fault. Damage caused by things (since the famous Teffaine decision of the Cour de cassation in 1896)40 has been governed by Article 1384.1 which provides that a person is responsible for damage caused by things which are under his control (Article 1384 states: ‘[Man] is liable not only for the damage which he caused by his own act, but also for that which is caused by the act of persons for whom he is responsible, or by things which he has in his keeping…’). In certain circumstances, fault-based liability is still relevant. In these cases the plaintiff must establish fault, and the conduct of the defendant will clearly be relevant. Below, we describe how the two differing regimes on liability (liability for fault and strict liability) apply, before briefly setting out the specific no-fault schemes. Liability based on fault 32. Liability based on fault or negligence can arise due to an act or an omission. The tortfeasor may create a risk for the victim whether by an act or by an omission. Under Article 1382 of the civil Code, the person who caused an event to happen, and who was at fault, is liable for it. Article 1383 stipulates that liability is also established where conduct manifests itself in the form of an omission.41 Misconduct occurs where the defendant acts in breach of a statutory duty or the rules of conduct derived from the general principle of neminem laedere.42 The courts evaluate whether the individual exercised the degree of care expected of the reasonable man in the particular circumstances. The existence, content and scope of the relevant duty of care depend upon a variety of issues. For some causes of action, compensation will be awarded only where the plaintiff is able to prove negligence on the part of the defendant. Strict liability 33. The development in the interpretation of classical rules on liability (for fault) has placed considerable emphasis on the protection of life, bodily integrity and health.

40 41 42

Cass. Civ., 16 June 1896, S. 1897, I, 17, note A. Esmein. ‘Everyone is responsible for the damage caused not only by his act but also by his negligence or carelessness’ B. Starck, H. Roland, L Boyer, Droit civil, Obligations, Responsabilité délictuelle, 6th ed., 1998, n° 28; G. Viney, La responsabilité: conditions, L.G.D.J., 2d ed., 1998, n° 48; F. Terré, Y Lequette, P. Simler, Les obligations, Dalloz, 7th ed., 2002.

106

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

In the landmark Teffaine decision,43 the Cour de cassation ruled that Article 1384.1 could be interpreted as a general stand-alone provision providing for a presumption of responsibility where damage is caused by things of whatever sort. This article has been used ever since as the principal tool for the application of strict liability in tort. The courts use the article to impose liability on the sole basis of the ‘use, direction and control’44 by the defendant of the thing which caused the damage. We can speak of strict liability since it is no defence for the keeper (gardien) to show that he took all the precautions which a prudent and diligent man would have taken.45 34. Three conditions must exist in order for such liability to be imposed: A thing must have caused the damage. The principle applies to things which are hazardous such as liquid oxygen for example,46 explosives,47 bullets,48 and to ordinary object such as a chair,49 bicycle,50 as well as very big things like ships.51 The act of the thing must be an intervention. Article 1384.1 does not apply in cases where the thing has been ‘purely passive’ in the production of damage. If a moving object has caused harm by colliding with the plaintiff’s person or his property, the presumption of responsibility means that the plaintiff need prove only causation.52 But if the thing was stationary, or normal, it must be established that the object was the cause génératrice, the ‘generating cause’ of the accident.53 The defendant must have had ‘guard’ of the thing. To have guard is normally to have the use, direction and control of the thing (including also the power to direct and control: the employer has control of

43

44

45

46 47 48 49 50 51 52 53

F. Bénac-Schmidt et Ch. Larroumet, Rép. civ. Dalloz, V Responsabilité du fait des choses inanimées; J. Carbonnier, Droit civil, t. 4 (Les obligations), PUF, 2000, n° 255 ff; G. Viney, La responsabilité: conditions, 1998, n°628 and f.; F. Terré, Ph. Simler and Y Lequette, Les obligations, 2000, n° 714 and f. Cass. Chambres réunies, 2 December 1941, D. 1942, note G. Ripert; S. 1941, 1, 217, note H. Mazeaud; P. Roubier, L’arrêt des Chambres réunies du 2 décembre 1941 et la théorie générale de la responsabilité civile, J.C.P. 1942.I.257; B. Goldmann, La détermination du gardien responsable du fait des choses inanimées, thèse, Lyon, 1946 and Garde de la structure et garde du comportement in Mélanges Roubier, t. 2, 51 ff; A. Tunc, La détermination du gardien dans la responsabilité du fait des choses inanimées, J.C.P. 1960.I.1592, N° 11. Cass. Chambres. réunies, 13 February 1930 (Jand’heur case), S. 1930.I.121. This decision is said to be the first by virtue of which Article 1384 was transformed into a general and autonomous strict liability regime for things of all kinds. It indeed clearly extended strict liability to damages caused by things activated by man, such as a driven car. A separate law to facilitate the compensation of victims of road traffic accidents, based on strict liability, was later adopted: Law No. 85-677 of 5 July 1985. Cass. Civ. 2e, 10 June 1960, D. 1960, Jur., p. 609, note R. Rodière ; Ville de Montigny-lès-Metz v. Sté Cardem et autres, D. 1994, Jur. p. 80. Cass. Civ. 2e, 29 March 1984, Gaz. Pal. 1984, 2, pan. 264, note F. Chabas. Cass. Civ. 2e, 8 mars 1995, D. 1995, somm. 232, note Ph. Delebecque. Cass. Civ. 2e, 18 November 1987, Gaz. Pal. 1988, I, pan. 29. Cass. Chambre mixte, 4 December 1981, J.C.P. 1982.II.19748, note H. Mazeaud. Cass. Civ. 2e, 29 May 1964, J.C.P. 1965.II.14248, note J. Boré; Civ. 2e, 13 May 1981, Gaz. Pal. 1981, 2, pan., 353, note F. Chabas; Cass. Civ. 2e, 28 November 1984, J.C.P. 1985.II.20477, note N. Dejean de la Bâtie. Cass. Civ. 2e, 7 March 1979, D. 1980, I.R., 35, note Ch. Larroumet (fragility of the glass); Cass. Civ. 2e, 19 May 1976, D. 1976, I.R., 233 (abnormal position of a car).

107

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

any thing used by his employees). The owner, of a chimical plant for example, is usually the gardien unless he has lost or transferred the use, direction and control of the thing to someone else. Admissible defences are cas fortuit and force majeure (damage must have been inevitable).54 The onus placed on the defendant is said to create an ‘objective theory of created risk’. 3.4.2 Public law 35. The liability of the State and of certain public authorities is governed by administrative law and falls within the jurisdiction of separate administrative courts. Like most continental countries, France has two court systems, which generates problems of jurisdiction. In addition, administrative courts do not apply the Civil Code to disputes within their jurisdiction. Two non-contractual liability regimes for public authorities exist under French administrative law. The first is fault-based, and liability applies whenever any administrative action is found by administrative courts to be unlawful. The second is a no-fault regime applicable in certain circumstances and which is based on the principle of equality before public burdens. Liability for fault, which includes negligence, is divided into two categories: liability for ‘simple’ fault (faute simple) and liability for gross negligence (faute lourde). Only those acts, which are so serious as to evidence a complete lack of responsibility, constitute gross negligence. This was aimed at preserving the autonomy of those engaged in socalled complex activities. 36. It is remarkably difficult to make the State liable for breach of a duty to ensure safety in public places. Evidence of gross negligence (faute lourde) needs to be adduced.55 For instance, the fact that the State did not manage to reduce the number of terrorist attacks in Corsica may not be considered as gross negligence generating State liability.56 An insufficient number of police is no ground for action, nor is the fact that a protective fence was not high enough.57 Where a suspicious parcel has been found, gross negligence of the police must be proved to make the State liable. If the police injures a person when trying to arrest terrorists, the State may be declared liable by the civil courts, since the police is no longer acting in the course of its administrative functions but within its so-called judicial activity, a subtlety that even a French lawyer might find hard to understand.58

54

55 56 57 58

F. Chabas, Rép. civ. Dalloz, V° Force Majeure; Cass. Civ. 3e, 29 June 1988, D. 1988, I.R. p .216; Cass. Civ. 2e, 21 June 1966, D. 1966, 645, note A. Tunc (black ice); Cass. Civ. 2e, 5 January 1994, J.C.P. 1994.IV.608 (the event must be unforeseeable and unavoidable). CE Sect., 26 January 1968, Dame Maron, 69, A.J.D.A. 1968, 293: attacks against the Ambassador of Turkey; police protecting the ambassador held not to be negligent. CAA (Cour administrative d’appel) Marseille, 5 July 2001, no. 98MA01316, unreported. CAA Marseille, 23 November 2000, unreported. TC, 7 June 1951, Dame Noualek, 636, S. 1952, 3.13.

108

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

In the case of terrorist actions as well as natural catastrophes, a tendency has been observed to create new compensation regimes such as those described above rather than stretching the possibility of making the State or public administration liable.59 37. However, being subrogated into the victims’ rights, insurance companies do not hesitate to sue the State or local authorities for gross negligence for failure to anticipate a foreseeable risk. It is indeed the duty of local authorities to give notice of the existence of certain risks and to take any reasonable step to prevent such risks. The disastrous flooding at Grand-Bornand on 14 July 1987, which caused 23 persons to die in addition to important damage to property affords a good example.60 A summer thunderstorm on the mountains surrounding the valley where the village of Grand-Bornand is located caused two rivers to surge very rapidly and wash away camping grounds located nearby the river. When sued, the State and the local authorities argued that this was a force majeure case excluding any possible liability. Both were made jointly liable. The State because of lack of care in authorising the development of a camping ground in area likely to be flooded by the mountain torrent, without serious preliminary ground studies. The municipality because the mayor, being responsible for public safety was bound to give warnings of possible dangers. The ground was damp at that time due to a very rainy summer season and a severe thunderstorm was forecasted. Also, there was no force majeure since devastating floods had already occurred in the area. 38. All the various regimes surveyed in this paragraph go far beyond a simple recognition of the victim’s damage. French law operates under a clear purpose: offering the victim full compensation of every damage sustained. The socialisation of risks also tends to limit the use of traditional court proceedings. 4 PROCEDURE 39. A well insured victim will obtain full compensation without the cost and bother of going to court. Court actions based on the law of tort will be initiated by third-party payers (Social Security, insurance companies or compensation funds) subrogated in the victim’s rights. It may sometimes be in the victim’s interest to sue in tort, to get full or additional compensation. Third-party payers are likely to join such actions.

59 60

Ph. Le Tourneau and L. Cadiet, Droit de la responsabilité et des contrats, Dalloz, 2002, n° 238. CAA Lyon (Administrative Court of Appeal), 13 May 1997, Droit administratif, July 1997, 7.

109

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

4.1

Insurance schemes

40. This paragraph concentrates on claims made under the specific insurance scheme relating to insurance for consequences of natural catastrophes, described in the previous section.61 Other cases depend indeed on the stipulations of the insurance policy and ordinary rules of insurance law. The first step is the declaration of ‘natural catastrophe’, to be made by government authorities. This declaration is regarded as an administrative decision, which may be declared void by a court decision.62 As a consequence of such annulment, all compensations paid under the scheme have to be reimbursed to the insurance companies. The State may be made liable for negligence in case of failure to declare that there is ‘natural catastrophe’ in a situation where it should have been declared.63 Within ten days following the publication of the declaration in the official gazette (Journal officiel), the insured must report his damage to the insurance company. This time limit is longer than the ordinary one (five days following the damage, also where caused by tempest, or two days in case of theft). The time limit is stretched to thirty days for claims related to business interruption (pertes d’exploitation). Insurance companies have created local co-ordination units to facilitate the relationship between insurance companies, the insured, government and local authorities and the media. The application made to the insurance company must include a statement of all direct damage to property. All relevant documentation, including photos and videos must be submitted. Non-compliance with the time limits may exclude the right to compensation, with the exception of cases where they may be suspended by force majeure (case of the insured that had to stay in hospital during the weeks following the event). The purpose of these strict time limits (which may be suspended at the insurer’s discretion or in case of force majeure) is to press the victim to act with due care and diligence and allow the experts sent by the insurance company to investigate the damages as early as possible. 41. The Insurance Code imposes the insurance companies a legal duty to pay the compensation ‘within three months as from the date of the submission of the estimate of damaged property or losses sustained, without prejudice to more favourable contractual provisions’.64 Non-compliance with the threemonth rule makes the insurance company liable to pay additional compensation, such as a high interest on the compensation offered. Any more favourable stipulation in the insurance policy must indeed

61 62 63 64

§ 18-26 above. There is a Conseil d’Etat judgement on the point: CE 12 March 1999, RGDA 2000, 199, note Vincent. CE 10 February 1993, Ets. Jean Diant et Cie, AJDA 1993, 580. Code des assurances (Insurance Code), art. L 125-2.

110

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

supersede the statutory regime.65 A provisional payment must be made within two months as from the above-mentioned date.66 It is to be noted that compensation proposed by the insurance company is nothing more than an offer. The insured may reject such an offer and negotiate for a higher compensation. Any attempt to reach a compromise (transaction) is governed by article 2044 and following of the Civil Code. Such an attitude of the insured will inevitably postpone the compensation. In practice, the insured seldom refuses the offered amount. 4.2

Compensation funds

42. The Fonds de garantie automobile was created in 1951 to compensate victims of road traffic accidents where the tortfeasor has not been identified or is insolvent as well as in the case of the insurer’s insolvency.67 As a rule, this Fund may only intervene in a subsidiary way, in the following situations: the tortfeasor was not identified or, where he was, damages may not be recovered due to the tortfeasor’s insolvency. This means that the victim may only apply to the Fund where the tortfeasor is unknown. Otherwise, the tortfeasor must first be found liable and then proved insolvent. However, the law of 30 July 2003 creates a new situation where this Fund has to pay.68 The uninsured victim of a technological catastrophe is entitled to compensation by the Fund under similar conditions as to the insured victim, which includes compliance with all requirements and limitation periods mentioned above.69 This means that compensation must be paid within three months following the application, like for the insured victim.70 This applies to all damages to property that could be covered by first party insurance, relating to motor vehicle or housing. However, a maximum amount is due to be fixed by way of regulation, since this regime is only meant to protect indigent people living under precarious circumstances: they are more likely to lose everything but not much in value by comparison to others. They may indeed have no car and no permanent housing. There is no reason indeed to afford free and full compensation to those who neglected to insure their property! The national fund for victims of agricultural disasters may not be called upon until a statement is made by government authority recognising the catastrophe as an agricultural disaster.71

65 66 67 68 69 70 71

Cass. Civ. 1re, 7 March 1995, Bull. Civ. I, n° 110. Art. L 125-2, final paragraph. § 27 above. § 27 above. § 40 above. Art. L 421-16 and 17, referring to art. L 128-2 and 3 for requirements and conditions.. Code rural (Rural Code), art. L 361-3.

111

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

43. Also, as explained above, in case of terrorist attacks, victims may claim compensation from the Compensation Fund for the victims of Terrorist Action and other Offences.72 The victims, or dependants in case of death, may file a compensation claim to the Fund directly, by means of registered letter.73 The period of limitation is ten years from the event and a new claim may be introduced within the same ten-year period in should the victim’s situation deteriorate. The claim must identify the victim and give detailed information as to the date, place and nature of the terrorist attack and include the police report and statements by witnesses. Medical certificates and any evidence relating to the injury must be enclosed. Information relating to welfare coverage must also be included as well as the quantum of social benefits already received. Indication that the injury may have been caused by an industrial accident must also be supplied. Within three months of receipt of the claim, the Fund must make an offer of compensation. Where the victim accepts the offer, there is a binding and directly enforceable agreement, compromising any existing or future action (transaction).74 Payment will be made shortly thereafter, but an interim payment to cover existing costs will be made not later than one month after the application.75 If the victim rejects the offer, a registered letter must be sent within fifteen days and the victim may start proceedings before the civil courts. 4.3

Tort law

44. Ordinary rules of civil procedure, to be found in the Code of civil procedure, apply to tort claims filed before ordinary courts. Other rules do apply to claims before administrative courts. Two points will be stressed here: the possibility to use interlocutory proceedings in order to obtain urgent relief or interim payment, on the one hand, and limitation periods which may affect tort actions, on the other hand. 4.3.1 Interlocutory proceedings 45. The référé can be described as a special procedure, which allows one party to refer a case to a single judge, thus asking him to make a provisional order within a short period of time.76 The other party must be informed and can appear before the judge. In case of extreme urgency, this can be achieved within a few days, even hours. The term référé d’heure à heure indicates that only a few hours may run between the time of the application and the time when the judicial order is made.

72 73 74 75 76

§ 25 above. This paragraph is based on O. Moréteau and F. Lafay, op. cit., No. 10-11 p. 32. A special form is provided on http://www.fgti.fr. As provided for in art. 2044 C. civ. (Civil Code). Complete information is supplied on the Compensation Fund website: http://www.fgti.fr. See P. Estoup, La pratique des procédures rapides, Litec, Paris, 1990; J. Vincent and S. Guinchard, Procédure civile, 27e éd., Dalloz, Paris, 2003.

112

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

As a rule, jurisdiction belongs to the president of the main civil court, the tribunal de grande instance. Exception is made to the principle that a bench of three normally tries cases. However, the essence of the order made in référé is to be temporary and provisional, which means that the matter may be discussed again, at a later time, in front of the full court. The référé may also be used before the administrative courts. There, it is limited to urgent matters and does not allow the president of the tribunal administratif to suspend an administrative decision. This procedure is not regulated by the Code of Civil Procedure but by special statutes.77 46. Before civil courts, the référé is no longer limited to cases or urgency. According to article 809 of the Code of Civil Procedure, the president of the court may order by way of référé some ‘indispensable measures of conservation or repairing, either to prevent an imminent damage or to stop an obviously unlawful disorder.’ Also, according to article 809 paragraph 2, the judge may grant by way of référé a provisional payment to the creditor. However, this is possible only when the existence of the obligation cannot be seriously disputed. The administrative courts may not grant such an injunction.78 It usually takes between two and four weeks to obtain such an order and to have it enforced. In a controversial case, the Cour de cassation admitted that the provisional payment might cover the total amount of the debt when this amount cannot be disputed.79 However, this was a contract case and the amount of damages to be paid in case of breach has been stipulated in the contract (clause pénale).80 The payment remains provisional in the sense that the order is not final and may be challenged during the subsequent regular proceedings before the full court… if this ever happens. It is common practice to obtain 80% of what may be regarded as a fair compensation, in which case the plaintiff will abandon the main claim and be satisfied with the provisional order. According to article 5-1 of the Code of Criminal Procedure,81 when the plaintiff brought a civil action before a criminal court, it remains possible to act by way of référé before the civil court for any provisional measure whenever the existence of the obligation cannot be seriously disputed. 47. As a matter of principle, when proceedings have been initiated, parties may ask a pre-trial judge (juge de la mise en état) to order measures helping to find evidence, called mesures d’instruction. The pre-trial judge may even make such orders on his own motion. This can cover examination of parties or witnesses, discovery of documents (although this is far less effective than in common law jurisdictions), or expert opinions.

77 78 79 80 81

Law of 28 November, 1955, modified by Decree of 10 April, 1959. CE 20 June, 1980, Gaz de France, Rec. 1980, p. 284 concl. Rougevin-Laville. Cass. Com. 20 January 1981, Gaz. Pal. 1981, note Bertin, R.T.D.Civ. 1981, 679 obs. J. Normand. Cass. civ. 2e, 10 July 1978, J.C.P. 1980, II, 1935 note Bey. Law No. 83-608 of July 8, 1983.

113

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

But one party may need such investigations before starting the action when there is a danger that the evidence may disappear, for instance, when it is urgently necessary to repair the consequences of a disaster. Since one relies more and more upon expert opinions in French civil cases, it has been felt necessary to allow the aggrieved party to obtain by way of référé the appointment of an independent expert.82 According to article 145 of the Code of Civil Procedure, ‘where there is a legitimate reason before the proceedings to keep or establish evidence of facts which may be relevant to the settlement of a dispute, permissible measures for an investigation may be ordered by way of requête or référé, at the request of any interested person.’ Urgency is not required.83 This sort of référé is also allowed before the administrative courts. 4.3.2 Limitation periods 48. The first period of limitation upon the expiry of which the claim is barred is the thirty-year period, which operates as a default rule.84 However, there is a special time limit of ten years in the case of tort disputes.85 There are other special periods in respect of some causes of action. Where a claim is brought against a public body, the limitation period is four years.86 In the case of an action against an airline, the plaintiff must initiate proceedings within two years from the date of disembarkation (article 29 of the Warsaw Convention). The victim of an accident at work has two years to initiate proceedings.87 According to Article 8 of the Paris Convention of 29 July 1960, in the case of a nuclear accident, the limitation period is ten years (or three years from the moment that the plaintiff knew of his injury and the identity of the defendant). In the field of tort, the limitation period does not run until the injury emerges. Prior to 1985, the courts used to consider that the limitation period did not start to run until the plaintiff knew of his injury.88 The law of 5 July 1985 provides for the starting point of the limitation period: it is the ‘manifestation’ of the damage or its aggravation. Thus the starting point is neither the date of the wrongful act nor the

82 83 84 85 86 87 88

It is common practice in French civil procedure to ask the judge to appoint an independent expert, chosen out of an official list, rather than to rely on expert witnesses chosen by the parties. Cass. mixte, 7 May 1982, D. 1982, 541. Concl. Cabannes, R.T.D. Civ. 1982, 785 obs. R. Perrot. Art. 2262 Civil Code. Art. 2270-1 Civil Code. Law No. 68-1250 of 31 December 1968 Art. L. 431-2 Code de la sécurité sociale (Social Security Code). Cass. Civ. 11 December 1918, S. 1921, 1, 161.

114

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

date when the victim knew of his injury.89 However, the solution does appear to depend upon the knowledge of the injured person.90 49. If there is an event that makes it impossible to commence proceedings, the limitation period does not start running91 (the notion of ‘impossibility’ refers principally to force majeure). However the impossibility can also stem from the existence of a first set of proceedings upon which the second claim depends for compensation.92 It can also stem from ignorance of the identity of the defendant, or his insurer.93 In these cases the plaintiff is entitled to commence proceedings outside the normal limitation period. Where the defendant knowingly wastes time, in an attempt to extinguish the right of action, the judge has a discretion to allow the plaintiff to bring proceedings even where the principal limitation period has expired.94 Time does not run in relation to minors. There is therefore a suspension of the running of time for the duration of the minority.95 The solution is the same in relation to persons under a disability. If the injured person is under the charge of someone capable of taking proceedings on his behalf, the person under a disability will no longer benefit from the suspension but will have an action against his guardian (tuteur) if the latter was negligent.96 A person under a disability is a person considered by law as being unable to use some of his rights.97 5 FINANCING 50. The system described in the previous paragraphs is funded by contributions and premiums paid by the insured. Reassurance plays an important role, with apparently unlimited coverage by the State. So far, the compensation funds have been financed at a minimum cost. 5.1

Social Security contributions and insurance premiums

51. The Social Security system is financed by the contribution of contributing beneficiaries, a percentage on the salary or the income fixed by law. There is no evidence that the raising number of natural catastrophes has affected the level of such contributions in recent years.

89 90 91 92 93 94 95 96 97

See M. Bruschi, La prescription en droit de la responsabilité civile, Economica, 1997, at 225. Cass. Civ. 2e, 28 May 1990, Gaz. Pal. 1990, pan. 156: the negligence of a surgeon lead to a second operation; time started to run from the second operation, that is to say when the knowledge of the injured person was established. Cass. Req., 22 June 1853, S. 1855, 1, 511; Civ., 28 June 1870, S. 1871, 1, 137; Civ. 1re, 22 December 1959, J.C.P. 1960.II.11494. Cass. Civ. 1re, 4 February 1986, J.C.P. 1987.II.20819, note Boyer; Cass. Civ. 3e, 17 February 1964, Bull. civ. III, n° 78. Cass. Civ. 1re, 7 October 1992, Droit et Patrimoine, 1993, législation et jurisprudence, n° 33. See A. Sériaux, La faute du transporteur, Economica, 1984, n° 380. Art. 2252 Civil Code. The age of majority is 18 years. See. M. Bruschi, La prescription en droit de la responsabilité civile, cit., at 207. Ibid.

115

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

Private insurance is financed by the premiums paid by the insured. The annual rate of the premium or contribution corresponding to the guarantee against the effects of natural catastrophes is fixed as follows:98 - on property insurance contracts, the initial rate was 5.5% in 1982. It was raised to 9% the following year and to 12% in the year 2000; - on automobile insurance, 6% of the premium covering theft and fire and 0.5% of premiums relating to damage insurance. For the new insurance coverage of technological catastrophes created by the law of 30 July 2003,99 an additional premium of 5 Euros per year and per contract will be levied after January 1, 2004. On the basis of the 50 million contracts existing at present, this means 250 million Euros in anticipation of the coverage of this risk. This is controversial. Unlike the case of natural catastrophe, a liable party can be identified there, and third party insurance may have been a better option. It is odd to levy the amount necessary for the compensation on the victims themselves rather than on the industry. However, the insurers say, one is dealing with first party insurance there, and victims will be covered even where the owners of the defective plants are insolvent.100 5.2

Reassurance and State guarantee

52. Reassurance is provided through the Caisse centrale de réassurance (hereafter CCR), fully controlled by the State.101 Half the premiums levied to cover the consequences of catastrophes go to the CCR, which will always cover half the damage insured and pay for it. This way, the CCR is acting as a mutual fund, under a very simple 50% rule, which balances the risk of catastrophes among all insurance companies. The CCR also acts a a reinsurer for the French insurance companies; a victim may not call directly on the CCR. The CCR also protects insurance companies for the share they themselves are supposed to cover, through a stop-loss system. The CCR is itself covered by the State, which provides unlimited guarantee.102 In the year 2000, for the first time in its history, the CCR had to call for the guarantee of the State. This was due to the combined cost of a drought, severe flooding in the South and the tempest of December 1999. In June 24, A.M. Best Co. announced that it has affirmed the ‘A’ (Excellent) financial strength rating of CCR, with a ‘positive’ outlook. The following is a quote from the Insurance Journal:103

98 99 100 101 102 103

Code des assurances (Insurance Code), art. A 125-2. §§ 23-26 above and 68 below. ‘Les assureurs vont faire payer aux particuliers le risque industriel’, Le Monde, 9 September 2003. See P. Bidan, ‘Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles a-t-il un avenir’ ?, RGDA, 2001, 243. Code des assurances (Insurance Code), art. L 431-10. Insurance Journal, 24 June 2003.

116

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

‘The rating reflects the company’s superior risk-based capitalisation, its leading position in the domestic (state guaranteed) catastrophe reinsurance sector and the excellent underwriting performance in this segment,’ said Best. ‘The main offsetting factor is the historically weak operating result of its traditional (non-guaranteed) book of business; but its recent and projected improvement has lead to a change of the outlook from stable to positive.’ Best noted that ‘On a risk-adjusted basis, CCR has a superior capital base benefiting from another year of robust retained earnings. In addition, CCR further increased its 2002 equalisation reserves by a substantial EUR 224 million (USD 259 million), and A.M. Best expects a further strengthening in 2003. The French government provides unlimited guarantee for natural catastrophe and terrorism risks by securing the company’s equalisation reserves. It also described CCR as ‘the only French reinsurer providing unlimited cover for catastrophe perils, supported by the unlimited guarantee of the French government.’ The company also writes life and non-life reinsurance in the open market (36% of total gross premium), both in France and other European countries, and has plans to ‘further expand its open market business. Despite the inherent volatility of its catastrophe risk portfolio, CCR achieved an excellent combined ratio of 55.8% in 2002, down from 56.7% in 2001,’ said Best. ‘Underwriting results of its open market reinsurance book are improving, with a 3.3% fall in combined ratio to 117.6% at year end 2002.’ Best said it ‘expects this improvement to continue in 2003 and 2004 as a result of selective underwriting and the withdrawal from unprofitable risks, bringing greater stability to bottom line results.’ 53. Another French initiative in the field of reinsurance for risks of terrorism should be mentioned here. In 2002, the French insurance companies and the companies authorised to carry on direct insurance business on French territory created a pool called GAREAT (Gestion de l’assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme),104 for one year. The Pool GAREAT was renewed in 2003. It is reinsuring damage to property caused by terrorist attacks. It covers enterprises, local authorities, large buildings (for instance hospitals) and technological risk where the insured capital exceeds six million Euros. The system is organised in layers. The CCR appears at the third and fourth layers, with unlimited State cover through the CCR.

104

.

117

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

5.3

Funding the Compensation Funds

54. The amount of yearly contributions to the various funds is fixed by administrative order. The Compensation Fund for the victims of Terrorist Action and other Offences is funded by a levy on the premiums paid to insurance companies insuring damage to property (€ 3,- per contract in 2003). The Fonds de garantie automobile, also covering uninsured victims of technological accidents, is funded as follows:105 - insurance companies contribute to 12% of the total expenses of the Fund; - uninsured tortfeasors owe a contribution to the Fund, corresponding to 10% of the amount of damages they have to pay; - 2% of the premiums paid by the insured; - a 50% addition on the fine imposed on those who do not comply with compulsory insurance. Apparently, recovery based on subrogation into the victims’ right count for a substantial part of the funding.106 The fund created in 2002 for the prevention of major natural risks compensates owners of expropriated property located in zones of major natural risk.107 Funding is levied on the additional contribution covering the risk of natural catastrophe, with a 4% limit. Financial management of this fund is operated by the CCR (Caisse centrale de réassurance). This fund may be authorised, by specific statutory provision, to provide additional compensation to insured victims having made a claim under the abovementioned system.108 In 2003, it was allowed to do so for the victims of floods and landslides declared ‘natural catastrophe’ on 31 August 2002, within a limited amount of 15 million Euros.109 Last, the national fund to compensate victims of agricultural disasters110 is financed by an 11% contribution levied on insurance premiums covering farming enterprises, to which the State adds a contribution at least equal to the amount levied on the insurance premiums.111 This fund is managed by the CCR.112 6 HEADS AND AMOUNTS OF DAMAGE 55. Under tort law alone or through a combination of Social Security benefits, insurance and sometimes a compensation fund, the victim may obtain full compensation of any kind of damage. Although 105 106 107 108 109 110 111 112

Code des assurances (Insurance Code), art. R 421-27 and 28. . Law No. 2002-276 of 27 February 2002, art. 159. §§ 19-20 above. Law No. 2002-1576 of 30 December 2002, art. 75. § 28 above. Code rural (Rural Code), art. L 361-5 as amended by Law No. 2000-1352 of 30 December 2000. Code des assurances (Insurance Code), art. L 431-11.

118

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

the victim is likely to rely on Social Security and insurance benefits rather than on a tort action, it is best to look at heads of damages under tort law first just to show that French law does allow for full compensation of pecuniary and non-pecuniary damage. 6.1

Under tort law

56. The cornerstone of the French system is full compensation of any possible loss. Payments may be made under different forms. 6.1.1 Recoverable Losses 57. The victim shall be placed in the same position that he would have been in had the accident not occurred. This principle is known as the principle of full compensation (principe de réparation intégrale).113 Full compensation shall be awarded for all injuries and losses to legitimate interests suffered by the victim. The principles which apply in relation to losses caused by a breach of duty are: compensation for the whole injury; nothing but the injury;114 and only the real injury.115 Generally, the judge will declare that, having regard to Article 1382, a tortfeasor must make full reparation for the damage he has caused. Losses must be made good in their entirety, that is to say both material and non-material losses. The compensation must be proportionate to the damage suffered. Its assessment is traditionally based on objective considerations (medical expenses, loss of income, occupational disability, permanent total or partial incapacity) and subjective considerations (pain, aesthetic detriment and loss of amenity). Property damage 58. Property damages, as well as loss of profit, are recoverable losses under tort law. Damages are to be paid in respect of loss of income consequential on property damage, such as loss of profit on property damages as a consequence of a tortious act. Pecuniary losses (past, actual and future) 59. Damages are awarded for the injury actually sustained by the victim, and for all the consequential losses and expense which flow from the injury. Pecuniary loss may be classified under two different headings: the first concerns the loss of earnings and other benefits which the injured person would have received but for the accident (lucrum cessans); the second concerns the additional expenses in113

114 115

Cass. Civ. 2e, 28 oct 1954, J.C.P. 1955.II.8765, note Savatier (‘Le propre de la responsabilité est de rétablir aussi exactement que possible l’équilibre détruit par le dommage, et de placer la victime, aux dépens du responsable, dans la situation où elle se serait trouvée si l’acte dommageable n’avait pas eu lieu’); Cass. Civ. 2e, 18 January 1973, Bull. civ. II, n° 27, p. 20; Cass. Civ. 2e, 19 November 1975, Bull. civ. II, n° 302, p. 243; Cass. Civ. 2e, 9 July 1981, Bull. civ. II, n° 156, p. 101. Cass. Civ. 1re, 15 January 1957, D. 1957, 161; Cass. Crim. 15 mai 1984, Bull. crim. n° 176; Cass. Civ. 2e, 14 February 1985, Bull. civ. II, n° 40, p. 28; Cass. Crim. 22 August 1995, Bull. crim. n° 266, p. 743. Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, 4th ed., Dalloz, 2000, n° 87.

119

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

curred as a result of the accident. In principle, the measure of damages or pecuniary loss will reflect the exact amount of money which the victim has lost, or has spent, in consequence of the injury (the injured person should be placed in the same financial position, so far as can be done by an award of money, as he would have been had the accident not happened) (damnum emergens). Lucrum cessans 60. The victim may be awarded compensation for temporary loss of earnings (Incapacité temporaire totale). Where the victim used to work, he will be compensated for any loss of earnings as a result of having to give up work.116 The calculation of loss will be carried out by comparing the previous level of earnings and the level of earnings during the temporary incapacity (after deductions of sick payments and social Security benefits).117 Where the employer has continued to pay the victim, the former can recover the losses from the tortfeasor.118 Even if the victim did not work at the time of the injury, compensation may not be precluded.119 Damnum emergens 61. French law provides compensation for medical expenses incurred by the injured person in treating his condition and restoring him to health. Social Security provisions enable the victim to obtain coverage of medical needs within the limits explained above.120 The items which may be claimed as medical expenses are many and diverse.121 The costs of nursing care at home can also be claimed. A plaintiff is equally entitled to recover future expenses as well as those already incurred at the time the court makes its award.122 Non-pecuniary losses 62. All matters which amount to a disturbance in one’s living conditions may be the subject of a claim for compensation. Victims are entitled to recover damages not only for pecuniary but also nonpecuniary losses. There are no limits on the recoverability of non-pecuniary damages; Articles 1382 and following do not contain any restrictions in this respect. Thus, both pecuniary and non-pecuniary 116 117 118 119 120 121

122

Cass. Soc. 28 March 1984, Bull. civ. V, n° 115, p. 89; Cass. Civ. 2e, 7 February 1979, Bull. civ. II, n° 41 (compensation shall be awarded even where the victim kept on working but suffered psychological problems). The assessment may also be made by an expert (Cass. Civ. 2e, 16 June 1961, Bull. civ. II, n° 462, p. 330). Cass. Civ. 2e, 22 April 1966, Bull. civ. II, n° 467, p. 331 and art. 16 of Law No. 85-677 of 5 July 1985 on road traffic accidents. For example in the case of a housewife: Colmar, 15 May 1956, D. 1956, p. 614 (reference will be made to the minimum statutory wage, the Salaire Minimum de Croissance). §§ 12-17 above. Cass. Soc. 28 April 1981, Bull. civ. V, n° 348, p. 261 and Cass. Soc. 16 January 1985, Bull civ. V, n° 33 (artificial limb); (transportation to and from hospital); Cass. Crim. 28 January 1969, Bull. crim., n° 52, p. 116, Cass. Soc. 11 June 1980, Bull. civ. V, n° 515 (professional rehabilitation); Paris, 1 February 1973 (cost of a guide dog); Cass. Soc. 21 November 1984, Bull. civ. V, n° 528, p. 319 (adaptation of the home). Cass. Ass. plén., 9 June 1978, Gaz. Pal. 1978, 2, p. 557; Cass. Soc. 30 May 1973, Bull. civ. V, n° 354, p. 17; Civ. 2e, 20 June 1990, Gaz. Pal., 28 December 1990, p. 19.

120

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

damages are recoverable so long as they are a direct and immediate consequence of the tortious act. Usually, courts award a global sum for the non-pecuniary loss but divide the award into specific categories of loss. The element of physical pain is placed within the category of pretium doloris. It is recognised as an element of non-pecuniary loss. This item was fully established as a head of damages in awards made by the courts long before the more sophisticated head of dommage moral appeared. It shall be noted that this head of damages is protected from the recoupment of benefits by the Social Security.123 The sums awarded under this head are rather modest (from 1,000 euro to 15,000 euro). 63. The head of loss called préjudice d’agrément represents loss of amenity.124 The courts have devised numerous sub-categories of loss of amenity within the scope of the head of préjudice d’agrément. According to the Cour de cassation, loss of amenity results from the ‘loss of quality of life’,125 which concerns not only the future impossibility of doing a particular activity or sport126 and does not require specific proof that the victim had in fact carried out the sport or other activities prior to sustaining the injury.127 This injury is included within the head of damage known as dommage moral, and is different from mere physical injury.128 Aesthetic damage may constitute a separate injury in itself of some importance (leading to a loss of career, or causing the victim to avoid social occasions), or it can be a trivial mark left after a minor accident. In order to assess such damage, the medical expert applies a scale graduated from 0 to 7, which does not take into consideration the age and the sex of the plaintiff.129 64. French courts deal with mental injury and related claims under the general heading of dommage moral. The question whether the harm caused had a physical or psychological impact is irrelevant: the courts do not consider the issue to be of any significance in the context of Article 1382 of the Code civil. The French courts have a liberal attitude towards awarding damages for anguish suffered. Compensation includes the mental suffering caused by the accident, including the fright of the accident and any mental reaction, any fear of future incapacity, whether in respect of physical or mental health or the capacity to earn…130

123 124 125 126 127 128 129 130

Law No. 73-1200 of 27 December 1973. L. Cadiet, Le préjudice d’agrément, thèse, Poitiers, 1983; P. Jourdain, R.T.D. civ., 1995, 893. Cass. Civ. 2e, 19 March 1997, D. 1998, Jur., 59, note Y. Lambert-Faivre. Cass. Crim. 26 May 1992, J.C.P. 1992.I.3625, note G. Viney. Cass. Civ. 2e, 20 May 1978, Bull. civ. II, n° 131, p. 105; Cass. Crim., 14 June 1978, Gaz. Pal. 1978, 2, 550, note L.-H. Thomas; Cass. Crim. 9 March 1982, Bull. crim. n° 71, p. 183. Crim. 5 March 1985, Bull. crim. N° 105, 1°, p. 275. Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, cit., at 144. Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, cit., n° 139.

121

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

There is no particular law which governs personal injury caused by pollution.131 In the case of ecological disaster, where no physical or psychological injury has been suffered, a victim may nevertheless claim compensation for the anxiety suffered whether under the tort of trouble de voisinage (nuisance) or under the general cause of action for damage caused by things,132 so long as the damage suffered was direct and certain. 6.1.2 Lump sums, periodical payments, interim payments 65. The judge has a discretionary power to award a lump sum or periodical payments.133 The sum can be divided into two parts: one part to be given by means of a lump sum and the other by means of periodical payments.134 The judge is not bound by the plaintiff’s claim (he can award periodical payments even though the plaintiff has asked for a lump sum).135 Periodical payments are usually preferred where the plaintiff is a minor or suffers the consequences of serious incapacity as a result of the injury. The award may also be turned into capital, by applying an earnings ratio (‘taux de capitalisation’).136 There is no general rule as to the choice between a lump sum and periodical payments, and it mostly depends on the age and the incapacity of the plaintiff. Nevertheless, courts are more accustomed to making global awards. 6.2

Recoverable losses under specific regimes

66. Under the various insurance schemes presented above, the following heads of damage may be compensated: - personal injury and medical expenses; - disability payments; - damage to property; - loss of earning, also when due to business interruption. Limitations may be applied under various Social Security regimes and also under insurance policies. 67. Where a disaster is declared ‘natural catastrophe’, the insured must bear a share of the loss, which remains uninsured (franchise). Since 1 January 2002,137 the insured bears 380 € for private housing

131

132 133 134 135 136

137

Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, cit., n° 697; G. Viney, Les principaux aspects de la responsabilité civile des entreprises pour atteinte à l’environnement en droit français, J.C.P. 1996.I.3900; J. Huet, Le développement de la responsabilité civile en droit de l’environnement en France, R.I.D. comp. 1993, p. 235; G. Viney, Le préjudice écologique, R.C.A., May 1998, chr. p. 6. Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, cit., n° 698. Cass. Civ. 2e, 17 February 1972, Bull. civ. II, n° 50 p. 36; Cass. Civ. 2e, 13 June 1979, Bull. civ. II, n° 178, p. 124. CA Paris, 11 May 1968, Gaz. Pal. 1968, 2, 118. Cass. Crim. 19 June 1996, Bull. crim. n° 261, p. 785. This earnings ratio is to be found in the Decree No. 86-973 of 8 August 1986 fixant les modalités de conversion en capital d’une rente consécutive à un accident, D. 1986, L. 461. However the judge may choose other more recent ratios (See Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, at 124). Code des assurances (Insurance Code), art. A 125-1 (arrêté 3 September 2001).

122

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

(yet 1,520 € if the damage is due to a drought), vehicles and other property used for private purposes. The uninsured share is 10% of the damage with a minimum of 1,140 € for any property used for the purpose of business, industry or agriculture (yet 3,050 € if due to a drought). It corresponds to three days of activity for the loss of income due to business interruption, with a minimum of 1,140 €. In municipalities not having adopted a ‘prevention of risk plan’ (plan de prévention des risques), the uninsured share gets higher every time there is a declaration of natural catastrophe: twice as much the third time, three times as much the fourth time and four times as much the following times. This is an incentive on the local population to press the municipality to adopt a prevention plan or to move to safer places. Last but not least, economic loss such as cost of temporary housing is not compensated in case of natural catastrophe except where expressly provided for in the insurance policy. Indeed, this insurance scheme only covers direct damage to property and loss of earning for business interruption. 68. In case of technological disaster and in such a case only, the new article L. 128-4 of the Insurance Code introduces a limitation to the insurance coverage, made compulsory by the new law of 30 July 2003 where the existence of a technological catastrophe has been officially recognised.138 Insurance coverage will be excluded in special areas recognised in a prevention plan of technological risks (plan de prévention des risques technologiques) as causing a serious risk for human life,139 for all buildings erected in this area after the plan has been published. Insurance coverage is also excluded where a building is erected in violation of administrative rules, where the purpose of such rules is to prevent damages caused by a technological catastrophe. This is a clear incentive not to build in these special danger zones, where expropriation may be decided, or to comply with protective administrative rules. Where no expropriation has been decided, insurance coverage in the special zones will only be granted to building existing before the publication of the plan. Lost profits are compensated, with a special time limit of 30 days to file the claim (instead of 10 or 5 for other heads of damages). Unless the contract stipulates for full coverage, loss of income is only covered where a direct consequence of the catastrophe. The loss of value of a business may not be regarded as a direct damage. In case of flooding, property damage will include expenses relating to pumping, cleaning and disinfecting. Compensation by the insurance company must cover all direct damage, such as damage to a building caused by the fall of a tree. However, damages caused by the loss of supply in electricity following to a natural catastrophe are not regarded as direct. Some special rules relating to damages

138 139

§§ 23-26 above. Code de l’environnement (Environmental Code), art. L 515-15 to 26 (especially art. L 515-16).

123

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

caused to buildings need be mentioned. Under a rule made mandatory by the Insurance Code, monies paid to compensate the destruction or deterioration of a building may not be used for any other purpose than rebuilding or repairing, in a way compatible with the environment.140 This obligation is excluded wherever rebuilding is banned ‘insofar as a prevention plan for foreseeable natural disasters is applicable to the area’.141 However, in such a case, no compensation may be given for the value of the land itself, which may, in exceptional cases, be covered by the State.142 The contract may provide for a compensation ‘refurbishment value’ taking into account pre-existing decay, or may be extended so that to cover all expenses for full renewal. In case of natural and technological disasters, damages such as personal injury are covered by Social Security, complementary insurance, insurance garantie des accidents de la vie and individuelle accident etc. Occasionally, like in the case of terrorist attacks, compensation of personal injury is made by a compensation fund.143 7 RULES PREVENTING CUMULATIVE BENEFITS 69. The French legal system is encouraging victims to apply first for Social Security, insurance benefits and compensation by a fund at least in the case of terrorist attacks, before having recourse to tort law. In a majority of cases, the tort action is exerted by a subrogated third-party payer. However, there is room for a direct tort action by the victim who tries to get additional compensation, especially for those heads of damage not covered by Social Security, insurance and compensation funds. Circumstances may exist where the victim may be compensated twice for the same damage, which allows for a bonus but not double compensation.144 7.1

Social Security benefits

70. Nowadays, an injured person often continues to receive his pay, in whole or in part, for the period he is unable to work. There is statutory sick pay, which the employer is required by law to pay during the first few weeks of sickness or disability. In respect of disability, the Social Security system provides substantial income replacement benefits, for a reasonably high proportion of lost wages. As explained above,145 a significant percentage of medical treatment and hospital care costs is paid directly by the appropriate Social Security institution. Non-pecuniary losses are outside this specific scheme.

140 141 142 143 144 145

Art. L 121-17. Art. L 121-16. Noël Lesage, ‘Les inondations, a chacun sa responsabilité’, Petites Affiches 27 April 1994, p. 53. § 29 above. See § 77 below. §§ 12-17 above.

124

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

Where no person is liable, the victim will be compensated by the Social Security system. Although the Social Security system provides an injured person with only limited compensation, the victim will be automatically and immediately indemnified for the injuries he has suffered. The law of 27 July 1999146 provides everyone with an entitlement to medical care, even for the poorest victims (that is to say even for victims who have not earned sufficiently to be liable to pay social contributions). As explained above,147 the Social Security system offers the victim of catastrophes two categories of benefits. Firstly, generally injuries, which give rise to significant medical expense, are for a great part covered by the Social Security payments. Secondly, any employee involved in an accident at work has a right to be compensated for the incapacity resulting from the injury. 71. The Social Security bodies are the principal third-party payers entitled to recover expenses sustained through subrogation. According to article 29 Law of 5 July 1985, the expenses which the Social Security body is entitled to recover are those dealt with above: hospital fees, drugs, treatments148 and sickness benefits.149 So far as compensation for non-pecuniary losses is concerned, these are beyond the scope of the right of subrogation.150 Non-pecuniary losses are not covered by Social Security benefits. However, before 1973, the subrogation right concerned the whole amount of compensation: it was not unusual to see a victim left without compensation after the subrogation recourse (especially when there was contributory fault on the part of the plaintiff). The law of 27 December 1973 limited the right of recourse, by excluding non-pecuniary losses (for example préjudice d’agrément, préjudice esthétique, pretium doloris). 7.2

Insurance companies benefits

72. For a given risk, one victim may be covered by multiple insurance policies. Benefits may accumulate when subscribed independently. In other cases there may be co-insurance when several insurers pool resources to cover a given risk.151 A party subscribing multiple insurance must inform the other insurers involved. French law does not allow a compensation that would go beyond the full compensation of the damage.152

146 147 148 149 150 151 152

§ 12 above. §§ 12-17 above. See Art. 29-3, Law of 5 July 1985. See Art. 29-5, Law of 5 July 1985. J. Bedoura, ‘Les incidences de la loi du 27 décembre 1973 sur les concepts traditionnels relatifs au préjudice’, D. 1980, chr. p. 139; Y. Lambert-Faivre, ‘Les droits de la victime et les recours de la Sécurité sociale’, J.C.P. 1998.I.110. Y. Lambert-Faivre, Droit des assurances, Dalloz, 11th ed., 2001, No. 540, p. 389. Code des assurances (Insurance Code), art. L 121-1: ‘Insurance in respect of property is a compensation contract. The compensation that the insurer owes to the insured may not exceed the amount of the value of the insured property at the time of the loss.’

125

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

73. The plaintiff is not prevented from bringing proceedings against an insurance company.153 Where the initial claim was made only against the defendant, the plaintiff may still bring proceedings against the liability insurer up until ten days prior to the hearing. The plaintiff may prefer to proceed directly against the insurer (action directe). The claim is based on article 1166 of the Civil Code which regulates the action oblique, connected with article L. 124-3 of the Insurance Code which provides that the exclusive destination of the amount of money payable is to the injured person. The action directe was first admitted by the Court of Cassation in 1939.154 The limitation period could either be that provided for in the insurance contract (two years according to article L. 114-1 of the Insurance Code) or under the general provisions concerning civil liability. In the decision of 1939, the Cour de cassation stated that the limitation period applicable to the action directe is the same as the one applicable to the proceedings against the wrongdoer (ten years for tort and thirty years in contract for the two most common situations). 74. The insurer’s duty to compensate the plaintiff for the injury stems from the insurance contract: according to article L. 112-6 of the Insurance Code, the insurer is entitled to rely as against the plaintiff upon any defence which would be available against the other party to the contract.155 If some risks are not covered by the insurance contract, the injured person is not entitled to claim compensation from the insurer.156 Any ceiling on the amount of compensation provided for in the contract must also be taken into consideration.157 If the victim has the benefit of insurance, the sum received will be prescribed in the insurance policy (this is the situation where the plaintiff has subscribed to a specific capital fund managed by the insurance company).158 In such a case, there is no subrogation of the sums paid out to the plaintiff’s rights.159 Therefore the plaintiff will still be able to claim full compensation against the party at fault since the sum he has received from the insurance company was due, and provided for in the contract.160

153 154 155 156 157 158 159 160

According to the Law of 8 July 1983, the plaintiff can claim for compensation from the insurance company, even if the case is before a criminal court. Cass. Civ. 28 March 1939, D. 1939.1.68, note E. Picard. ‘The insurer may invoke, against the policy bearer or a third party who claims under the policy, exclusions invocable against the initial policyholder.’ Cass. Civ., 26 April 1972, R.G.A.T. 1973.51; Cass. Civ. 1re, 1st October 1980, R.G.A.T. 1981.201. Cass. Civ. 1re, 15 February 1977, J.C.P. 1977.II.18737; Cass. Civ., 7 October 1975, R.G.A.T. 1976.379; Cass. Civ. 1re, 7 July 1992, R.C.A. 1992, n° 428; Cass. Civ. 1re, 9 June 1996, D. 1996. 610, note Y. Lambert-Faivre. See article L. 131-1 Code des assurances: ‘En matière d’assurance sur la vie et d’assurance contre les accidents atteignant les personnes, les sommes assurées sont fixées par le contrat’. See article L. 131-2, al. 1 Code des assurances: ‘Dans l’assurance de personnes, l’assureur, après paiement de la somme assurée, ne peut être subrogé aux droits du contractant ou du bénéficiaire contre des tiers à raison du sinistre’. See Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, cit., at 309.

126

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

According to article 33 of the Law of 5 July 1985,161 there is a subrogation of the insurer to the plaintiff’s right against the party at fault where the sums received by the plaintiff are considered to be sums which have been advanced. The subrogation is usually provided for by the insurance contract and the insurance company is not entitled to recover any monies due until the plaintiff has been compensated. If there is no third party to blame, the plaintiff will be compensated by the insurance policy and no subrogation will lie. If there is a finding of contributory fault on the part of the plaintiff, this does not affect the sum he is entitled to receive under the insurance contract. 7.3

Benefits received from compensation funds

75. As a rule, a compensation fund will only compensate in situations where there is no identified third party liable. This is the case of the above-mentioned Fonds de garantie automobile,162 compensating victims of road traffic accidents where the tortfeasor has not been identified or is insolvent. Payments by the Fund may only be made in the two following situations: the tortfeasor was not identified or, where he was, damages may not be recovered due to the tortfeasor’s insolvency. In the latter case, the tortfeasor must have been declared liable, damages must be assessed and evidence must be adduced of the tortfeasor’s insolvency.163 76. The Compensation fund for the victims of terrorism operates quite differently. As explained above,164 the victims (or dependants in case of death) may claim to the Fund even before any court action is started, to receive interim and then full compensation for physical injury or for the loss suffered as a consequence of the victim’s death. The Fund is then subrogated in the victim’s rights and may recover through tort action. 77. A case has been reported where the victim of a terrorist attack, after having received, supposedly, full compensation from the Fund, claimed additional compensation from the terrorist by means of a civil action (tort claim introduced before the criminal court whereby the victim of the crime seeks compensation).165 Such a situation should not occur under normal circumstances, since the compensated victim assigns all claims to the Fund, by way of subrogation. The Fund should be the only party with a claim in damages against the terrorist. In this case, the Cour d’assises spéciale de Paris sentenced to life imprisonment a member of the terrorist group Action Directe, directly involved in a bloody bomb attack on the central criminal police station in Paris in July 1986. The victims had already been compensated by the then newly created Compensation Fund. Nevertheless, some of them initiated a civil action before the criminal court, which was more generous than the Fund in granting 161 162 163 164 165

Article 211-15 Code des assurances. §§ 27 and 42 above. See Ph. Le Tourneau and L. Cadiet, Droit de la responsabilité et des contrats, Dalloz, 2002, n° 2565. §§ 29 and 43 above. Cass. Crim., 20 October 1993, D. 1994, 280, note Anne d’Hauteville.

127

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

higher damages. The case went up to the Court of Cassation, the highest French court for civil and criminal cases. In a judgement of 20 October 1993,166 the Cour de cassation held that granting higher damages to those victims who took civil proceedings before the criminal court did not aggravate the Fund’s position, since only the amount paid in excess of agreed compensation benefits the victims, without causing loss to the Fund. This ruling raises an interesting question concerning the legal status of the agreement made between the victim and the Fund. Such an agreement is a settlement (transaction), enforceable as a final judgement. As such, prima facie, it extinguishes the victim’s cause of action, since the object of the settlement is to grant the victim full compensation. However, French law considers settlements to be a category of contract. The principle of privity of contract (effet relatif du contrat) therefore applies, but settlements are also binding on third parties. According to the Cour de cassation, the extinctive effect of settlements is limited to the parties to the agreement, namely the Fund and the victim. It has the effect of discharging any claim the victim may have against the Fund, but not any claim which the victim may have against the tortfeasor (a euphemism for a terrorist), who is not a party to the agreement. The victim’s right to a civil action against the terrorist is not extinguished.167 It is to be noted that even in that case, the victim did not receive more than what the court perceived a fair compensation. The danger of a double claim and of a judge granting double compensation being in ignorance of the previous compensation is purely hypothetical. The judge (and, of course, the tortfeasor) will always be informed of a previous compensation paid by the Fund to the victim. Being subrogated into the victim’s right, the Fund will also sue the tortfeasor to recover the compensation paid. Since these cases are brought before criminal courts by way of civil action, the prosecution services will keep the Fund informed of any prosecution against a terrorist. Insurance companies having compensated the victim of damage to property are also subrogated and therefore likely to intervene. 8 EMPIRICS 78. A brief survey of three recent catastrophes will illustrate how the French system works and keeps developing by reaction to incoming events. The tempests of December 1999 79. – On 26 and 27 December, a severe tempest (called in France la grande tempête) was hitting France and a number of European countries, causing the fall of millions of trees (115 million cube meters of wood corresponding to two years and a half of normal exploitation) and devastating the elec-

166 167

See note above. For further comments, see O. Moréteau and F. Lafay, ‘Liability for Acts of Terrorism under French Law’, cit. §§ 1620.

128

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

tricity power lines. A declaration of natural catastrophe was quickly made,168 facilitating compensation of pecuniary damage by the insured victims, and less than one year later, the Insurance Code was amended to provide for compulsory coverage by every insurance contract covering the risk of fire.169 The total damage caused by la grande tempête is estimated at 6.86 billion Euros. 200 million Euros of public money were made available in the next four months and national solidarity fund was created to support municipalities where forests offer the main resource (Fonds national de solidarité pour les communes forestières). The existence of this ad hoc fund is justified by the fact that municipalities, who happen to be the owners of vast forest resources, may not benefit from the above-mentioned existing funds. Also, municipalities were entitled to an almost immediate refund of the VAT paid on the works undertaken as a consequence of the tempests. The sinking of the tanker Erika 80. The tanker Erika split in two off the French Atlantic coast in severe weather on 12 December 1999 and spilled 15,000 tonnes of her heavy fuel oil cargo. The entire crew of 26 was airlifted to safety. The two sections, with a further 15,000 tonnes of fuel oil remaining in the cargo tanks, sank in 120 metres of water about 100 km from the mouth of the River Loire. The spilt cargo was blown east towards the coast and on 25 December the first oil washed ashore. By early January various stretches along a 400 km length of French coastline had been polluted, and thousands of seabirds had been oiled. A French fund called POLMAR (fonds d’intervention contre les pollutions marines accidentelles) was used to cover some 125 million Euros of public works to clean up, to which the government added another 100 million Euros for renovation purposes. This disaster revealed that the International Oil Pollution Compensation Funds based on the 1992 international convention (in French called FIPOL and in English IOPC Funds) provides for insufficient coverage. Only six months later, in July 2000, did the IOPC Funds fix a compensation rate covering 50% of the victims’ damage. One year later, the Fund had paid not more than 6 million Euros. The State quickly organised a compensation system to provide victims with substantial cash advances on the expected compensations. On 11 September 2000, cash advances were transformed into additional compensation to allow victims to receive full compensation. Meantime, the State had organised, through the banking system, similar cash advance to enterprises having suffered from the pollution, especially in the tourism sector. France has ever since pressed the IOPC Funds to increase its coverage to 2 billion Euros.

168 169

Arrêté of 29 December 1999. Art. L 122-7 as amended by Law No. 2000-1207 of 13 December 2000, § 21 above.

129

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

The Toulouse AZF explosion 81. As a consequence of the explosion of a chemical plant called AZF (owned by Total Fina Elf) located in Toulouse, 30 people died, 5,000 suffered personal injury and thousands of private and public buildings were damaged, as if a large part of suburban Toulouse had been bombed.170 The total cost of the accident was considered to amount of 1,800 millions Euros. The cost of the catastrophe has been covered only in part by the insurance system. The owner of the chemical plant, Total Fina Elf, was burdened with 52% of the total cost, paid by way of transactions. It should be underlined that some of the claims may not be settled yet as regard to personal injuries, physical or immaterial, and economic losses (pertes d’exploitation). The insurance companies had to cope with 70,000 claims (déclarations de sinistres) and so far provided compensation for nearly all these claims. It so appeared that a substantial number of victims, approximately 15% of them, were not insured. As explained above, the Multirisque habitation insurance is not mandatory. For these uninsured victims, the only way to obtain redress was to sue in tort the owner of the chemical plant. The extension of the benefit of the compensation fund for victims of automobile accidents (Fonds de garantie automobile) in 2003 to all uninsured victims of natural and industrial disasters may be seen as an appropriate answer. 82. The AZF catastrophe has stressed several problems in the field of prevention of damages in case of such events and among them the question of housing in risky zones. A specific legislation tends to prevent the construction of housing in the neighbourhood of dangerous plants, which is strengthened by the implementation measure of the Seveso II directive.171 The European Commission is working on a modification of the Seveso directive, in part because of the events of Baia Mare and Enschede.172 A recent survey proved out that no less than 10 million people in France live in the neighbourhood of dangerous plants.173 The existing provisions apply to the building of new housing, and do not apply to existing housing in dangerous zones. However the new article L. 515-16 of the Town Planning Code (Code de l’urbanisme) (modified by the law of 30 July 2003, also making substantial amendments to the Environment Code) empowers the public entities, when an area has been affected by a ‘prevention plan’, to expropriate, with compensation by a special compensation fund.174 Other prevention measures can be undertaken if needed, like the creation of ‘an exclusion zone’ (see article L. 515-16 IV Code de 170 171 172 173 174

F. Henri, Toulouse: Chronique d’un désastre annoncé, Ed. Cépadriès, Toulouse, 2002. Directive No. 96/82 of 9 December 1996, JOCE n° L 10 of 14 January 1997, implemented by an arrêté ministériel of 10 mai 2000. See COM (2000) 624 final. See also C. London, ‘Risques industriels d’accidents majeurs: de la non-application du principe de prévention ?’, PA, 29 April 2002, n° 85, p. 7. See ‘AZF, un an après’, Le Monde, 21 September 2002, p. 13 and f. § 54 above.

130

OLIVIER MORETEAU; MICHEL CANNARSA; FABIEN LAFAY

l’urbanisme). The Cost of these measures is shared by the State and by the industries located in the dangerous area. The spirit of the new provisions tends to the collaboration between the administration and the industries in the setting of prevention measures. The Rhone flood of December 2003 83. During the first week of December 2003, following to intense and unusually long-lasting rain, the river Rhone reached, in its lower part, its highest level in hundred years with some 15,000 cube meters per second. This caused prolonged flooding in the Arles region, causing thousands of people to leave their homes and hundreds of enterprises to suffer extensive damage all around the Rhone delta. National and international help was welcome, especially for the pumping of huge amounts of water on a period of more than ten days. It will take months before the amount of the losses may be assessed. Provincial authorities (Conseil général des Bouches-du-Rhône) immediately levied a 15 million euro fund and the Region Provence-Alpes-Côte d’Azur announced an emergency plan to help victims, with 20 million Euros. The State was called to intervene and the President of the Republic, accompanied by a number of ministers, visited Marseilles and other devastated areas to promise immediate help and national solidarity. The state of ‘natural catastrophe’ was to be declared on December 11, to allow victims to call immediately on property insurance. Special financial help was provided to re-establish the supply of drinkable water, electricity and train service. The catastrophe is also due to be recognised as an agricultural disaster to allow farmers to benefit from the special fund. The government announced a vast plan to repair the dykes protecting the delta region, with a 24 million Euros subsidy. A public report made in 2002, which had so far remained unnoticed, was indeed urging the State to provide for better control of the 250 km of dykes protecting the region, since they were found inadequate in case of severe flooding. Part of the problem is that there is no central agency to control and co-ordinate the security of the dykes, which belong here to municipalities, there to the national Railway Company or to other authorities. 9 CONCLUSION 84. France maintains a complex and extensive legal system (different regimes depending on the type of catastrophe) for dealing with the environmental and human health effects of industrial and natural catastrophes. This legal framework has developed piecemeal, primarily out of necessity. Although the environmental regulatory system is impressive and plays an important role, there is in the long-term a need for a unified ‘catastrophes law’,175 to get rid of sometimes useless complexity, causing perplexity to the lawyer and additional distress to victims. Regarding personal injury, the sys175

See C. Lienhard, ‘Pour un droit des catastrophes’, D. 1995, chr. p. 91; see also Y. Lambert-Faivre, Droit du dommage corporel, 4th Ed., 2000, n° 642 ff.

131

LANDENRAPPORT FRANKRIJK

tem has the advantage of affording minimal protection to everyone, with a possibility for potential victims to increase their protection by way of personal insurance, such as complementary social insurance and garantie des accidents de la vie. Regarding damage to property, the existence of compensation funds complements an efficient but non-mandatory insurance system. The system is efficient but often too complex. For instance, the (non-)specialist has a hard time to understand the extent of insurance coverage and in how far it may be affected by governmental declarations recognising that there has been a natural or industrial catastrophe. The terminology is sometimes confusing: why calling ‘uninsurable’ (a term appearing in the Insurance Code, cases and legal literature) a risk that the law makes insurable by compulsory coverage? Recent disasters reveal that there are always some people to suffer from a lack of coverage because they are not properly insured. In such cases, local authorities are often more responsive than the welfare State. So far, the social coverage of natural, human and technological risk has been achieved at a reasonable and affordable cost. 85. The French system certainly deserves approval wherever it makes a link between compensation and prevention of risks. This is the case where insurance compensation for damage to property is limited by a higher franchise because people keep living in areas where natural disasters are frequent and do not press local authorities to adopt a prevention plan.176 This is also the case where insurance coverage is denied because people violated the law when building in special areas recognised in a prevention plan of technological risks as causing a serious risk for human life.177 And last, it is again the case where the national fund for victims of agricultural disasters only covers insured victims.178 But this is not the case where uninsured victims may get compensation from a fund in case of damage to property by a technological catastrophe, a new plan which may only be acceptable where limited to people living in precarious conditions.179

176 177 178 179

§ 67 above. § 68 above. § 28 above. §§ 27 and 42 above.

132

BIJLAGE 3: LANDENRAPPORT BELGIË 1 INLEIDING 1. Huidig verslag vindt plaats in het kader van een globale studie over de financiële vergoeding van de slachtoffers van rampen. Onder rampen, worden hier verstaan onheilen of grote ongelukken die een groot getal van mensen tegelijkertijd treffen. Deze rampen kunnen hun oorsprong vinden in een natuurlijk en spontaan fenomeen, zoals een storm of een aardbeving, of in een menselijke activiteit, zoals de ontploffing van een fabriek of een opzettelijke brand. Soms is het trouwens moeilijk het schadelijke ongeval in één van deze twee categorieën rang te schikken. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de schade het rechtstreekse gevolg van een natuurlijk fenomeen is maar ook het onrechtstreekse gevolg van het beleid inzake de ruimtelijke ordening. Het is ook mogelijk dat een bosbrand het gevolg is van het gooien van een peuk in een uitzonderlijk droog milieu. Volgens de Angelsaksische terminologie, zou men kunnen zeggen dat huidig verslag zekere vormen van mass torts tot voorwerp heeft, m.n. de situaties waarin een enige gebeurtenis tegelijkertijd verschillende slachtoffers maakt, maar ook de situaties waarin de schade het gevolg is van de aanwezigheid van toxische producten die zich op een welbepaalde plaats bevinden (bijvoorbeeld waar zij begraven, gegooid of opgeslagen zijn). Deze verwijzing naar de mass torts geeft nochtans aanleiding tot twee opmerkingen. Enerzijds, zullen niet alle vormen van mass torts worden bestudeerd. Worden bijvoorbeeld niet bestudeerd de situaties waarin een groot aantal personen een schade ten gevolge van het gebruik van eenzelfde product ondergaan.1 In deze situaties, ondergaan de slachtoffers hun schade meestal niet tegelijkertijd. Anderzijds, zullen situaties worden bestudeerd die integendeel geen torts vormen. Het is met name het geval van de natuurlijke fenomenen, die zonder menselijke tussenkomst onverwachts komen zoals een aardbeving. Worden de slachtoffers van al deze rampen schadeloosgesteld? Op welke manier en in welke mate? Het is aan deze vragen dat het vervolg van dit verslag wordt gewijd. 2 DE WERKWIJZE 2. Voor zover mogelijk, zullen bovenvermelde vragen aan de hand van de door prof. T. Hartlief en M. Faure opgestelde vragenlijst worden beantwoord.

1

Men denkt aan de DES-zaak.

133

LANDENRAPPORT BELGIË

3 EEN ALGEMEEN OVERZICHT 3.1

Een patchwork van regelingen

3. In België, bestaat er geen algemene wetgeving die specifiek toepassing zou vinden in geval van het ontstaan van een ramp en die de integrale vergoeding van de slachtoffers zou garanderen. Dat wil nochtans uiteraard nog niet zeggen dat de slachtoffers niet vergoed zullen worden. De vergoeding van ongevalschade kan inderdaad via verschillende mechanismen, integraal of gedeeltelijk, gebeuren. Deze mechanismen worden eventueel cumulatief toegepast: - het aansprakelijkheidsrecht (foutaansprakelijkheid en objectieve aansprakelijkheden); - het verzekeringsrecht (het aansprakelijkheidsverzekeringsrecht maar ook de andere onderdelen van dit recht); - verschillende takken van de sociale zekerheid; - de nationale solidariteit die zich m.n. door de financiële tussenkomst van de Belgische Staat uitspreekt (bijvoorbeeld door de oprichting van door de belastingplichtigen bevoorrade nationale fondsen). Er kan dus gesproken worden van een patchwork van middelen. Niettegenstaande de vermeerdering van de schaderegelingssystemen, is het slachtoffer nochtans niet zeker om schadeloosgesteld te worden noch om volledig vergoed te worden. Elk systeem kent immers zijn eigen toepassingsvoorwaarden. In het algemeen, behoort het aan het slachtoffer aan te tonen dat de verschillende voorwaarden in casu vervuld zijn. 3.2

Een beknopt onderzoek naar de verschillende regelingen

3.2.1 Het aansprakelijkheidsrecht 4. Het slachtoffer van een ramp kan zich op het aansprakelijkheidsrecht baseren om een vergoeding te trachten bekomen. Dit recht heeft inderdaad tot doel schade te vergoeden, althans bepaalde schade, met name de schade die zich in oorzakelijk verband met het schadeverwekkende feit bevindt. Het Belgische aansprakelijkheidsrecht is individualistisch, dat wil zeggen dat ieder slachtoffer een afzonderlijke vordering ten aanzien van de veroorzaker moet indienen (bij voorkomend geval een gerechtelijke vordering). Het Belgische recht kent het begrip class action niet. Het aansprakelijkheidsrecht is één van de meest gebruikte vergoedingsmechanismen geworden o.a. dankzij de ontwikkeling van het verzekeringsrecht. 5. Op voorwaarde dat de voorwaarden om schadeloos gesteld te worden, vervuld zouden worden, blijkt het aansprakelijkheidsrecht ideaal gezien het feit dat het tot een integrale vergoeding zou moeten leiden. Nochtans heeft de wetgever een inbreuk op het principe van de integrale vergoeding gemaakt 134

ISABELLE DURANT

in enkele regelingen die een objectieve aansprakelijkheid ingevoerd hebben. Twee technieken worden hier meestal gebruikt. Ofwel voorziet de wetgever in een plafond van vergoeding. Het is m.n. het geval in de wet van 22 juli 1985 i.v.m. de kernenergie (art. 7 en 19)2 en in de wet van 30 juli 1979 betreffende de preventie van brand (art. 8).3 Ofwel beperkt de wetgever de omvang van de vergoedbare schade. Het is met name het geval in bovenvermelde wet van 30 juli 1979 die de vergoeding van morele schade uitsluit (art. 8) of in het Verdrag van 7 oktober 1952 op schade door buitenlandse luchtvaartuigen aan derden op het aardoppervlak veroorzaakt dat de onrechtstreekse schade ter zijde stelt (art. 1,1).4 3.2.2 Het verzekeringsrecht 6. Het verzekeringsrecht speelt natuurlijk een onschatbare rol in het bekomen van een schadevergoeding. Deze rol wordt voornamelijk op twee manieren gespeeld. 7. Enerzijds, zijn er de gevallen waarin het potentiële slachtoffer een verzekering voor eigen rekening heeft genomen. Het kan m.n. het geval zijn van de brandverzekering. Een onroerend goed wordt tegen het risico van beschadiging of vernieling door brand gedekt.5 Sinds 1995,6 is het stormrisico verplicht in de brandverzekering begrepen, minstens wat de goederen betreft waarvan de verzekerde waarde het bedrag van 0,75 miljoen euro niet overschrijdt.7

2

3 4 5

6

Art. 7 van de wet van 22 juli 1985 betreffende de wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie, zoals vervangen door het artikel 3 van de wet van 11 juli 2000 (B.S. van 4 oktober 2000): ‘Het maximale schadebedrag waarvoor de exploitant aansprakelijk is, bedraagt voor ieder kernongeval 12 miljard frank’ (hetzij 300.000.000 euro). Het bedrag van de schadevergoeding die aan de slachtoffers toekomt, overschrijdt nochtans het bedrag van 12 miljard BEF. De Belgische Staat en Verdragsluitende Staten komen op hun beurt tussen nadat het plafond van 12 miljard BEF bereikt wordt. Er wordt van een internationale solidariteit gesproken (Parl. doc., Kamer, doc. 50-0560/002, p. 6). Over de wet van 30 juli 1979, zie infra, nr 8. Goedgekeurd door een Belgische wet van 14 juli 1966. De brandverzekering wordt door de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst en haar uitvoeringsbesluiten gereglementeerd, evenals door het koninklijk besluit van 24 december 1992 betreffende de verzekering tegen brand en andere gevaren (B.S. van 31 december 1992). De brandverzekering is een schadeverzekering; zij biedt dekking tegen een geldelijk, waarde- of vermogensverlies. Zij is onderworpen aan het indemniteitsbeginsel. K.B. van 16 januari 1995 tot wijziging van het koninklijk besluit van 24 december 1992 (B.S. van 11 april 1995). De dekking storm omvat verschillende risico's waaronder de risico's hagel, ijs- en sneeuwdruk (art. 1, § 1 en art. 4, § 1 brandverzekeringsbesluit). De bijlage van het K.B. van 24 december 1992, zoals gewijzigd door het artikel 2 van het K.B. van 16 januari 1995 definieert de storm. ‘Onder storm verstaat men de orkanen of andere stormwinden, die: * binnen een straal van 10 km rond het aangeduide gebouw vernieling, breuk of beschadiging veroorzaken aan: - hetzij tegen deze winden verzekerbare constructies, - hetzij andere goederen die aan die winden een weerstand bieden gelijkwaardig aan de weerstand van de verzekerbare goederen; of * op het dichtst bijgelegen waarnemingsstation van het Koninklijk Meteorologisch Instituut een topsnelheid van minstens 100 km per uur bereiken’. Volgens het art. 3, § 1, lid 2 van het brandverzekeringsbesluit, kunnen van de dekking storm uitgesloten worden ‘de schade veroorzaakt:

135

LANDENRAPPORT BELGIË

8. Anderzijds, zijn er de gevallen waarin het gedekte risico de burgerlijke aansprakelijkheid is. In deze gevallen, is het sluiten van een verzekeringsovereenkomst zelfs soms wettelijk verplicht. De verplichting om een aansprakelijkheidsverzekeringsovereenkomst te sluiten is niet zeldzaam vooral in het kader van de objectieve aansprakelijkheidsregelingen. Hierna een paar voorbeelden. Federale wetgeving 1° De wet dd. 30 juli 1979 betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen.8 Deze wet, die na een dramatische brand in een dancing tot stand kwam, heeft een objectieve aansprakelijkheid ingevoerd voor lichamelijke en materiële schade aan derden veroorzaakt door brand of ontploffing in inrichtingen die gewoonlijk voor het publiek toegankelijk zijn. De uitbaters van deze inrichtingen kunnen objectief aansprakelijk worden gesteld. Men heeft nochtans gedurende bijna twaalf (!) jaar op de uitvoeringsbesluiten moeten wachten. Deze besluiten zijn uiteindelijk in 1991 genomen en gepubliceerd. Eén van deze besluiten heeft tot doel de categorieën van inrichtingen te bepalen die in het toepassingsgebied van de wet vallen.9 Worden met name aangewezen de dancings, de restaurants, de

-

7

8 9

aan de inhoud, die zich bevindt in een constructie, die niet vooraf beschadigd werd door storm, hagel, sneeuw- of ijsdruk; - aan elk voorwerp dat zich buiten een constructie bevindt; - aan constructies en hun eventuele inhoud die gemakkelijk verplaatsbaar of uiteen te nemen zijn of die bouwvallig zijn of afgebroken worden; - aan alle ruiten, met inbegrip van spiegelglas en doorschijnend onroerend plastiek materiaal; - aan alle afsluitingen en omheiningen van om 't even welke aard; - aan de volgende goederen en hun eventuele inhoud: 1. constructies waarvan de buitenmuren voor meer dan 50% van hun totale oppervlakte samengesteld zijn uit plaatijzer, asbest en cementagglomeraten, gegolfde platen en lichte materialen zoals onder meer hout, plastiek, spaanplaten en dergelijke; 2. constructies waarvan de dakbedekking voor meer dan 20% van haar totale oppervlakte samengesteld is uit hout, spaanplaten of dergelijke, asfaltpapier, plastiekmateriaal en andere lichte materialen, uitgezonderd echter kunstleien, kunstdakpannen, riet en roofing. Als licht materiaal wordt beschouwd, elk materiaal waarvan het gewicht per m2 lager is dan 6 kg; 3. constructies die, geheel of gedeeltelijk, open zijn; 4. constructies die in opbouw zijn, worden niet beschouwd als in opbouw: - constructies in verbouwing of herstelling, mits zij bewoond blijven tijdens deze werkzaamheden; - constructies in opbouw, verbouwing of herstelling, die definitief zijn uitgesloten met afgewerkte en definitief geplaatste deuren en ramen, en definitief en volledig gedekt zijn; 5. torens, klokkentorens, uitkijktorens, watertorens, windmolens, windmotors, openluchttribunes, vergaarbakken in open lucht; 6. voorwerpen en materialen die buiten aan een constructie zijn vastgemaakt zoals onder meer: antenne, metalen schoorsteen, verlichtingsinstallatie en -toestel, reclamebord, uithangbord, rolgordijn, zonnetent, buitenbekleding van muren door op latten vastgemaakt materiaal, met uitzondering van de schade aan dak- en hanggoten en hun afvoerbuizen, aan kroonlijsten met hun bekleding alsmede aan rolluiken; - door terugvloeien of overlopen van water, lek in leidingen of riolering’. Er wordt van eenvoudige risico's gesproken. Het bedrag van 30.000.000 BEF (ongeveer 743.680 euro) wordt tot 965.000.000 BEF (ongeveer 24 miljoen euro) verhoogd voor bepaalde specifieke goederen (appartementsgebouwen, de muziekconservatoria, de bibliotheken, de bioscopen, de klinieken, de rusthuizen, enz.). B.S. van 20 september 1979. K.B van 28 februari 1991, B.S. van 13 april 1991.

136

ISABELLE DURANT

drankgelegenheden, de hotels, de kleinhandelswinkels, de bioscopen, de theaters, de sportzalen, de ziekenhuizen, de scholen, de hoven en rechtbanken. Een ander besluit bepaalt het maximum bedrag van de objectieve aansprakelijkheid.10 Per schadegeval, wordt dat bedrag vastgesteld op maximum 600 miljoen frank (ongeveer 15 miljoen euro) voor de schade voortvloeiend uit lichamelijke letsels en 30 miljoen frank (ongeveer 0,75 miljoen euro) voor de zaakschade.11 Deze bedragen worden aan de evolutie van het indexcijfer der consumptieprijzen gekoppeld.12 Aan het einde van het jaar 2002, beliepen de bedragen respectievelijk tot 18.303.531,74 en 918.176,59 euro.13 Zoals één auteur het heeft laten opmerken, kan het vaststellen van een plafond tot vertraging in de effectieve vergoeding leiden.14 Men moet inderdaad de definitieve schade van ieder slachtoffer kennen vooraleer het totale bedrag van de gehele schade te mogen evalueren en de beschikbare sommen tussen de slachtoffers (naar evenredigheid van hun schade) te verdelen. Worden uitgesloten van het voordeel van de schadeloosstelling de personen aansprakelijk voor het schadegeval krachtens de artikelen 1382 e.v. van het Burgerlijk Wetboek.15 2° Verplichte verzekering burgerlijk aansprakelijkheid exploitatie voor centra voor vernietiging, neutralisering of wegwerking van giftig afval.16 3° Verplichte aansprakelijkheidsverzekering of stellen van een andere financiële zekerheid door exploitanten van een kerncentrale.17 4° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering of een andere financiële zekerheid voor de eigenaar van een in een Verdragsluitende Staat te boek gesteld schip dat meer dan 2.000 ton olie in bulk als lading vervoert, tot dekking van zijn aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging volgens het Verdrag van Brussel van 29 november 1969.18

10 11 12 13

14 15 16 17 18

K.B. van 5 augustus 1991, B.S. van 30 augustus 1991. Art. 1 van het K.B. van 5 augustus 1991. Art. 14 van het K.B. van 5 augustus 1991. H. Claassens, ‘La responsabilité objective et l'assurance obligatoire en cas d'incendie ou d'explosion frappant des établissements habituellement accessibles au public’, in Mélanges offerts à Marcel Fontaine, Bruxelles, Larcier, 2003, p. 613, nota 22. Ph. Colle, Handboek bijzonder gereglementeerde verzekeringscontracten, Antwerpen / Groningen, Intersentia, 2001, p. 59, n° 110. Art. 4 van het K.B. van 5 augustus 1991. Art. 6 van het K.B. van 9 februari 1976 houdende algemeen reglement op de giftige afval (B.S. van 14 februari 1976). Art. 8 van de wet van 22 juli 1985 betreffende de wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van kernenergie. Wet van 20 juli 1976 houdende goedkeuring en uitvoering van het Internationaal Verdrag inzake de burgerlijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie, en van de bijlage, opgemaakt te Brussel op 29 november 1969 en wet van 10 augustus 1998 houdende instemming met het protocol van 1992 tot wijziging van het Internationaal Verdrag inzake de burgerlijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie, 1969, en de bijlage, gedaan te Londen op 27 november 1992.

137

LANDENRAPPORT BELGIË

Wetgeving in het Vlaamse Gewest 1° Verplichte verzekering van de door de Vlaamse Regering erkende ophalers en vervoerders van afvalstoffen.19 2° Verplichte verzekering betreffende de verwerkingscentra van voertuigwrakken of afgedankte voertuigen.20

19

20

Artikel 5.1.2.2. Vlarea (Vlaams reglement voor afvalvoorkoming en -beheer dat de uitvoeringsbesluiten bij het afvalstoffendecreet bundelt): ‘Om als ophaler erkend te kunnen worden dient voldaan te worden aan de volgende vereisten: 1. natuurlijke personen: a. de burgerlijke en politieke rechten bezitten; b. de laatste acht jaar voorafgaand aan de aanvraag, geen effectieve strafrechtelijke veroordeling hebben opgelopen voor een inbreuk op de wetgeving op het vlak van milieuhygiëne in België noch, wanneer het een persoon betreft die niet van Belgische nationaliteit is, in de staat waarvan hij of zij onderdaan is; c. nuttige kennis en/of ervaring kunnen aantonen met betrekking tot de ophaling van afvalstoffen waarvoor de erkenning wordt aangevraagd; d. zich ertoe verbinden een verzekeringscontract af te sluiten ter dekking van de schade die kan voortvloeien uit de voorgenomen ophaalactiviteiten; 2. rechtspersonen: a. opgericht zijn conform de Belgische vennootschapswetgeving of de overeenstemmende wetgeving van een andere EU-lidstaat, met maatschappelijke zetel binnen de EU; b. de natuurlijke personen, die de vennootschap kunnen verbinden, dienen hun burgerlijke en politieke rechten te bezitten; c. de natuurlijke personen, die de vennootschap kunnen verbinden, mogen, de laatste acht jaar voorafgaand aan de aanvraag, geen effectieve strafrechtelijke veroordeling hebben opgelopen voor een inbreuk op de wetgeving op het vlak van milieuhygiëne in België noch, wanneer het personen betreft die niet van Belgische nationaliteit zijn, in de staat waarvan zij onderdaan zijn; d. ten minste één lid van het orgaan of één natuurlijke persoon die de vennootschap kan verbinden, dient nuttige kennis en/of ervaring te kunnen aantonen met betrekking de ophaling van afvalstoffen waarvoor de erkenning wordt aangevraagd; e. zich ertoe verbinden een verzekeringscontract af te sluiten ter dekking van de schade die kan voortvloeien uit de voorgenomen ophaal activiteiten’. Art. 5.5.4.4. Vlarea: ‘Om als centrum erkend te kunnen worden dient voldaan te worden aan de volgende vereisten: 1. natuurlijke personen: a. de burgerlijke en politieke rechten bezitten; b. de laatste acht jaar voorafgaand aan de aanvraag, geen effectieve strafrechtelijke veroordeling hebben opgelopen voor een inbreuk op de wetgeving op het vlak van milieuhygiëne in België noch, wanneer het een persoon betreft die niet van Belgische nationaliteit is, in de staat waarvan hij of zij onderdaan is; c. een inrichting uitbaten of beroep doen op een vergunde inrichting, vergund overeenkomstig het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, voor de opslag en mechanische behandeling van voertuigwrakken, die bovendien moet voldoen aan de code van goede praktijk; d. nuttige kennis en/of ervaring kunnen aantonen met betrekking tot de verwerking van afgedankte voertuigen; e. zich ertoe verbinden een verzekeringscontract af te sluiten ter dekking van milieu- en andere schade die kan voortvloeien uit de bedrijfsactiviteiten; f. zich ertoe verbinden bij een financiële instelling een bankgarantie te stellen in functie van de geraamde kosten van een ambtshalve verwijdering van de afgedankte voertuigen; 2. rechtspersonen: a. opgericht zijn overeenkomstig de Belgische vennootschapswetgeving of de overeenstemmende wetgeving van een andere EU-lidstaat, met maatschappelijke zetel binnen de EU; b. de natuurlijke personen, die de vennootschap kunnen verbinden, dienen hun burgerlijke en politieke rechten te bezitten; c. een inrichting uitbaten of beroep doen op een vergunde inrichting, vergund overeenkomstig het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, voor de opslag en behandeling van voertuigwrakken die bovendien moet voldoen aan de code van goede praktijk; d. de natuurlijke personen, die de vennootschap kunnen verbinden, mogen, de laatste acht jaar voorafgaand aan de aanvraag, geen effectieve strafrechtelijke veroordeling hebben opgelopen voor een inbreuk op de wetgeving op

138

ISABELLE DURANT

3° Verzekering of bankgarantie voor kosten van vervoer, verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen door de uitvoerder of invoerder van afvalstoffen.21 4° Verplichte burgerrechtelijke aansprakelijkheidsverzekering voor exploitanten van inrichtingen voor de verwerking van afvalstoffen.22 5° Een verzekering, een garantie van een financiële instelling of een andere persoonlijke of zakelijke zekerheid voor de exploitant van een stortplaats.23 6° Verplichte burgerrechtelijke aansprakelijkheidsverzekering voor producenten van lak, verf, drukinkten, kleurstoffen en/of pigmenten.24 7° Verplichte burgerrechtelijke aansprakelijkheidsverzekering voor aanbrengers van bedekkingsmiddelen (verven, vernissen, inkten, e-mails, metaalpoeders en analoge producten, afbijt- en beitsmiddelen).25 8° Verplichte burgerrechtelijke aansprakelijkheidsverzekering voor exploitanten inzake thermische behandeling van voorwerpen bedekt met bedekkingsmiddelen (verven, vernissen, inkten, e-mails, metaalpoeders en analoge producten, afbijt- en beitsmiddelen).26 Wetgeving in het Brusselse Gewest 1° Verplichte verzekering voor ophalers, vervoerders en verwerkers van afvalstoffen.27 2° Verplichte verzekering voor de exploitant van verwijderingscentra voor afgedankte voertuigen.28

21 22 23

24 25 26 27

het vlak van milieuhygiëne in België noch, wanneer het personen betreft die niet van Belgische nationaliteit zijn, in de staat waarvan zij onderdaan zijn; e. ten minste één lid van het orgaan of één natuurlijke persoon die de vennootschap kan verbinden, dient nuttige kennis en /of ervaring te kunnen aantonen met betrekking tot de verwerking van afgedankte voertuigen; f. zich ertoe verbinden een verzekeringscontract af te sluiten ter dekking van milieu- en andere schade die kan voortvloeien uit de bedrijfsactiviteiten; g. zich ertoe verbinden bij een financiële instelling een bankgarantie te stellen in functie van de geraamde kosten van een ambtshalve verwijdering van de afgedankte voertuigen’. Artikel 6.5. Vlarea. Artikel 5.2.1.8.§ 2 van Vlarem II: ‘De exploitant is ertoe gehouden een voldoende verzekering aan te gaan inzake burgerlijke aansprakelijkheid’. Artikel 5.2.4.7.1.§ 2 Vlarem II: ‘De financiële zekerheden kunnen de volgende vormen aannemen, afzonderlijk of in combinatie: - een verzekering; - een garantie van een financiële instelling; - een andere persoonlijke of zakelijke zekerheid’. Artikel 5.4.2.3bis.§ 3 Vlarem II: ‘De exploitant is er toe gehouden een voldoende verzekering inzake burgerlijke aansprakelijkheid aan te gaan’. Artikel 5.4.3.4.§ 6 Vlarem II: ‘De exploitant is er toe gehouden een voldoende verzekering inzake burgerlijke aansprakelijkheid aan te gaan’. Artikel 5.4.4.2.§ 8 Vlarem II: ‘De exploitant is er toe gehouden een voldoende verzekering inzake burgerlijke aansprakelijkheid aan te gaan’. Artikel 13 van de Ordonnantie van 7 maart 1991.

139

LANDENRAPPORT BELGIË

3° Verplichte verzekering of bankwaarborg voor in- en uitvoerders van afvalstoffen.29 4° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor verwijderaars van PCB’s.30 5° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor verwijderaars van afvalolie.31 6° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor verwijderaars van gevaarlijk afval.32 7° Verzekeringsverplichting voor erkende verwerkingsorganismen van verpakkingsafval ter dekking van de schade die uit deze activiteiten kan voortvloeien.33 Wetgeving in het Waalse Gewest 1° Verplichte borgsom of een gelijkwaardige verzekering voor de invoerders en de uitvoerders van afvalstoffen.34 2° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor de uitbater van een stortplaats.35 3° Verzekeringsverplichting voor erkende verwerkingsorganismen van verpakkingsafval ter dekking van de schade die uit deze activiteiten kan voortvloeien.36 4° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor exploitanten van hergroeperings-, voorbehandelings-, verwijderings- of valorisatieinstallatie van giftige of gevaarlijke afvalstoffen.37 5° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor ophalers en vervoerders van giftige of gevaarlijke afvalstoffen.38

28

29

30 31 32 33 34

35 36 37

Artikel 14, § 3 Besluit van 6 september 2001 van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering betreffende de erkenning van de exploitanten van verwijderingscentra voor afgedankte voertuigen die ertoe gemachtigd zijn een vernietigingsattest af te geven en betreffende de exploitatievoorwaarden van die centra. Artikel 5 Besluit van 7 juli 1994 van de Regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de internationale invoer en uitvoer van afvalstoffen. Dit moet de kosten dekken voor het vervoer en de verwijdering of de nuttige toepassing overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap. Artikel 7 Besluit van 19 september 1991 van de Executieve van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest houdende regeling van de verwijdering van PCB's. Artikel 9 Besluit van 19 september 1991 van de Executieve van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest houdende regeling van de verwijdering van afvalolie. Artikel 11 Besluit van 19 september 1991 van de Executieve van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest houdende regeling van de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen. Artikel 12 samenwerkingsakkoord van 30 mei 1996 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval, goedgekeurd bij Ordonnantie dd. 30 januari 1997. Artikel 8 Besluit 9 juni 1994 van de Waalse Regering tot toepassing van Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap. Artikel 4, 28 en 29 Besluit dd. 23 juli 1987 van de Waalse Gewestexecutieve met betrekking tot de gecontroleerde stortplaatsen. Artikel 12 samenwerkingsakkoord van 30 mei 1996 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval, goedgekeurd bij Decreet dd. 16 januari 1997. Artikel 9 en 47 Besluit 9 april 1992 van de Waalse Gewestexecutieve betreffende de giftige en gevaarlijke afvalstoffen.

140

ISABELLE DURANT

6° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor exploitanten van hergroeperings-, voorbehandelings-, verwijderings- of van een nuttige toepassingsinstallatie van afgewerkte olie.39 7° Verplichte burgerlijke aansprakelijkheidsverzekering voor ophalers en vervoerders van afgewerkte olie.40 3.2.3 De sociale zekerheid 9. Naast het aansprakelijkheidsrecht en het verzekeringsrecht, speelt ook het sociale recht een niet onbelangrijke rol in de vergoeding van de slachtoffers. Volgens sommigen, zou trouwens de ziekteverzekering (een tak van de sociale zekerheid) de rol van het gemene recht kunnen spelen wat de vergoeding betreft.41 Ze komt inderdaad tussen bij alle gevallen, ongeacht of er een tegenpartij, schuldig of onschuldig, bestaat. Nochtans, garandeert het sociale zekerheidsrecht geen integrale vergoeding van de schade in tegenstelling tot het aansprakelijkheidsrecht.42 3.2.4 De financiële tussenkomst van de Staat 10. Uiteindelijk, kan ook de schadevergoeding dankzij de solidariteit gebeuren. Het is m.n. het geval wanneer de Staat door middel van een fonds tussenkomt, dat door de belastingplichtigen bevoorraad wordt. Een wet d.d. 12 juli 1976 betreft het herstel van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen.43 Deze wet wordt op het principe van nationale solidariteit ten aanzien van de slachtoffers van natuurrampen gebaseerd. Het is ook het geval van een wet van 12 juli 1939 die een nationale Fonds voor het vergoeden van mijnschade heeft opgericht. Dit Fonds komt in geval van insolvabiliteit van de aansprakelijke tussen. 4 EEN MEER GRONDIGE STUDIE 11. Worden hierna iets grondiger bestudeerd: bepaalde aspecten van de sociale zekerheid (2.4.1); enkele aspecten van het aansprakelijkheidsrecht (2.4.2) en de wet betreffende de natuurrampen (2.4.3).

38 39 40 41 42 43

Artikel 32 Besluit 9 april 1992 van de Waalse Gewestexecutieve betreffende de giftige en gevaarlijke afvalstoffen. Artikel 6 en 11 Besluit 9 april 1992 van de Waalse Gewestexecutieve betreffende de afgewerkte olie. Artikel 8-10 Besluit 9 april 1992 van de Waalse Gewestexecutieve betreffende de afgewerkte olie. D. Simoens, Buitencontractuele aansprakelijkheid. Deel II. Schade en schadeloosstelling, Antwerpen, Story-Scientia, 1999, p. 6. Behalve in zekere gevallen van objectieve aansprakelijkheidsregelingen die een plafond soms hebben ingevoerd. Zie supra, nr 5. Het initiatief zo'n wet in onze wetgeving in te voeren vindt zijn oorsprong in de tornado die de gemeente Oostmalle en de Westhoek in 1967 teisterde.

141

LANDENRAPPORT BELGIË

4.1

De sociale zekerheid

4.1.1 Het arbeidsongevallenrecht 12. Mocht blijken dat het slachtoffer een arbeidsongeval heeft opgelopen, dan moet men eerst de wet op de arbeidsongevallen toepassen (wet d.d. 10 april 1971).44 Ter herinnering, ‘wordt als arbeidsongeval aangezien elk ongeval dat een werknemer tijdens en door het feit van de uitvoering van de arbeidsovereenkomst overkomt en dat een letsel veroorzaakt’ (art. 7 van de wet). Bovendien, - ‘het ongeval overkomen tijdens de uitvoering van de overeenkomst wordt, behoudens tegenbewijs, geacht als overkomen door het feit van de uitvoering van die overeenkomst’ (art. 7, lid 2); - ‘wordt eveneens als arbeidsongeval aangezien het ongeval dat zich voordoet op de weg naar en van het werk’ (art. 8); - ‘wanneer de getroffene of zijn rechthebbenden naast het bestaan van het letsel, een plotselinge gebeurtenis aanwijzen, wordt het letsel, behoudens tegenbewijs, vermoed door een ongeval te zijn veroorzaakt’ (art. 9). 13. De wet op de arbeidsongevallen past de volgende principes toe: - elke werkgever is verplicht een arbeidsongevallenverzekering aan te gaan bij een toegelaten verzekeringsonderneming;45 de werkgever die geen verzekering heeft afgesloten is ambtshalve aangesloten bij het Fonds voor arbeidsongevallen;46 - is er sprake van een arbeidsongeval, dan heeft het slachtoffer recht op vergoeding; - de wet d.d. 10 april 1971 dekt alleen de materiële professionele schade (ingeval van overlijden, arbeidsongeschiktheid of medische behandeling), met inbegrip van de vergoeding wegens meerinspanning en, voor sommigen, van de postprofessionele schade; - de schadeloosstelling wordt door de wet forfaitair bepaald; - de rechtsvordering inzake burgerlijke aansprakelijkheid is in principe uitgesloten tegen de werkgever (principe van de ‘immuniteit’ van de werkgever, zijn lasthebbers en aangestelden: de werkgever, zijn lasthebbers en zijn aangestelden kunnen niet krachtens het gemene recht door de werknemer, die het slachtoffer is, aangesproken worden); - de arbeidsongevallenverzekeraar wordt in de rechten van het slachtoffer tegen de aansprakelijke schadeverwekker gesubrogeerd.47

44

45 46

Er bestaat een gelijkaardige regeling voor de publieke sector. Zie de wet van 3 juli 1967 betreffende de preventie van of de schadevergoeding voor arbeidsongevallen, voor ongevallen op de weg naar en van het werk en voor beroepsziekten in de overheidssector. Art. 49 Arbeidsongevallenwet van 10 april 1971. Art. 57 Arbeidsongevallenwet van 10 april 1971.

142

ISABELLE DURANT

14. Sinds een wet van 7 juli 1978,48 is het optierecht (tussen de uitkeringen van de arbeidsongevallenwet en het burgerlijk recht) afgeschaft.49 Voor de vergoeding van de lichamelijke schade, zoals zij door de wet d.d. 10 april 1971 gedekt is, is de forfaitaire vergoeding uitsluitend van toepassing. Het gemeenrecht blijft nochtans van toepassing voor het verkrijgen van andere vergoedingen dan de vergoeding van deze lichamelijke schade. De Arbeidsongevallenwet heeft de voorrang en het gemeenrecht speelt een aanvullende rol. De burgerlijke aansprakelijkheidregeling blijft bijvoorbeeld van toepassing voor morele schade,50 schade aan goederen, en extra-professionele schade. Maar het gemeenrecht blijft ook van toepassing voor de vergoeding van de lichamelijke schade die door de forfaitaire vergoeding niet gedekt zou worden.51 Wanneer er sprake is van de toepassing van de burgerlijke aansprakelijkheidsregeling, is het ten aanzien van de derde die voor het ongeval aansprakelijk wordt gesteld. Er wordt inderdaad aanvaard, op basis van arresten van het Hof van Cassatie, dat de immuniteit van de werkgever (en zijn aangestelden of lasthebbers) ook voor de door de Arbeidsongevallenwet niet gedekte schadeposten, geldt.52 Teneinde volledig vergoed te worden moet bijgevolg het slachtoffer in het algemeen twee vorderingen indienen: enerzijds een vordering tegen zijn werkgever voor het bekomen van de forfaitaire vergoeding voorzien in de wet d.d. 10 april 1971; anderzijds een vordering tegen de derde die de schade veroorzaakt heeft. Zijn vorderingen worden verdeeld en worden bovendien in principe niet voor hetzelfde rechtbank ingediend. 15. Hierna volgen de toepasselijke artikelen van de arbeidsongevallenwet. Arbeidsongevallenwet 10 april 1971 Afdeling 6 – Burgerlijke aansprakelijkheid. Art. 46. § 1. Ongeacht de uit deze wet voortvloeiende rechten blijft de rechtsvordering inzake burgerlijke aansprakelijkheid mogelijk voor de getroffene of zijn rechthebbenden: 1° tegen de werkgever die het arbeidsongeval opzettelijk heeft veroorzaakt of die opzettelijk een ongeval heeft veroorzaakt dat een arbeidsongeval tot gevolg heeft;

47

48 49 50 51 52

De wettelijke verzekeraar kan die burgerlijke vordering instellen op dezelfde wijze als het slachtoffer of zijn rechthebbenden en wordt gesubrogeerd in de rechten die de getroffene of zijn rechthebbenden bij niet-vergoeding overeenkomstig, artikel 46, § 2, eerste lid, krachtens het gemene recht, hadden kunnen uitoefenen (art. 47 van de wet). B.S. 12 oktober 1978. In de arbeidsongevallenregeling voor de publieke sector, wordt het optierecht niet afgeschaft. Zie ook Arbitragehof, 21 oktober 1998, B.S. van 1 december 1998, 2de uitgave. In alle vormen: schade door pijn, pretium doloris, pretium affectionis, enz. Het surplus. Er bestaat geen immuniteit in geval van opzet vanwege de werkgever. D. Simoens, Buitencontractuele aansprakelijkheid. Deel II. Schade en schadeloosstelling, Antwerpen, Story-Scientia, 1999, p. 342, n° 182.

143

LANDENRAPPORT BELGIË

2° tegen de werkgever wanneer het arbeidsongeval schade aan goederen van de werknemer heeft veroorzaakt; 3° tegen de lasthebber of aangestelde van de werkgever die het arbeidsongeval opzettelijk heeft veroorzaakt; 4° tegen de personen, andere dan de werkgever, zijn lasthebbers of aangestelden, die voor het ongeval aansprakelijk zijn; 5° tegen de werkgever, zijn lasthebbers of aangestelden, wanneer het ongeval zich voordoet op de weg naar en van het werk; 6° tegen de werkgever, zijn lasthebbers of aangestelden, wanneer het ongeval een verkeersongeval betreft. Onder verkeersongeval wordt verstaan ieder ongeval in het wegverkeer waarbij één of meer al dan niet gemotoriseerde voertuigen zijn betrokken en dat verband houdt met het verkeer op de openbare weg; 7° tegen de werkgever die de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake arbeidsveiligheid en hygiëne zwaarwichtig heeft overtreden en die de werknemers aan het risico van arbeidsongevallen heeft blootgesteld, terwijl de ambtenaren die zijn aangewezen om toezicht te houden op de naleving van die bepalingen, hem schriftelijk hebben gewezen op het gevaar aan hetwelk hij deze werknemers blootstelt. De schriftelijke ingebrekestelling vermeldt de overtredingen op de veiligheids- en hygiënevoorschriften die werden vastgesteld, het specifieke risico voor arbeidsongevallen dat hierdoor wordt gecreëerd, de concrete te nemen preventiemaatregelen alsmede de termijn waarbinnen deze moeten worden gerealiseerd, op straffe waarvan de mogelijkheid van een burgerlijke aansprakelijkheidsvordering bij gebeurlijk ongeval openstaat voor de getroffene of diens rechthebbenden. De burgerlijke aansprakelijkheidsvordering wordt niet toegelaten tegen de werkgever die bewijst dat het ongeval mede is toe te schrijven aan de niet naleving door de getroffen werknemer van de hem voorafgaandelijk door de werkgever schriftelijk ter kennis gebrachte veiligheidsinstructies terwijl de nodige veiligheidsmiddelen hem ter beschikking werden gesteld. § 2. Onverminderd de bepalingen van § 1, is de verzekeringsonderneming verplicht de vergoedingen, die voortvloeien uit deze wet te betalen binnen de bij de artikelen 41 en 42 gestelde termijn. De volgens het gemeenrecht toegekende vergoeding, die geen betrekking kan hebben op de vergoeding van de lichamelijke schade zoals zij gedekt is door deze wet, mag samengevoegd worden met de krachtens deze wet toegekende vergoedingen. Art. 47. De verzekeringsonderneming en het Fonds voor arbeidsongevallen kunnen een rechtsvordering instellen tegen de voor het arbeidsongeval aansprakelijke tot beloop van de krachtens artikel 46, § 2, eerste lid, gedane uitkeringen, de ermee overeenstemmende kapitalen, alsmede de bedragen en kapitalen bedoeld bij de artikelen (...), 51bis, 51ter en 59quinquies. Zij kunnen die burgerlijke vordering instellen op dezelfde wijze als het slachtoffer of zijn rechthebbenden en worden gesubrogeerd in de rechten die de getroffene of zijn rechthebbenden bij niet-

144

ISABELLE DURANT

vergoeding overeenkomstig, artikel 46, § 2, eerste lid, krachtens het gemene recht, hadden kunnen uitoefenen. Art. 48. De bij deze wet bepaalde vergoedingen zijn niet verschuldigd, wanneer het ongeval door de getroffene opzettelijk is veroorzaakt. Geen vergoeding is verschuldigd aan diegene van de rechthebbenden die het ongeval opzettelijk heeft veroorzaakt.

4.1.2 De ziekteverzekering 16. De ziekteverzekeringswetgeving viseert twee basisvormen van schade, m.n. de medische en paramedische zorgen (op basis van vaste tarieven) en de aantasting van het verdienvermogen ten gevolge van arbeidsongeschiktheid (arbeidsongeschiktheidspercentage van minimum 66%). Deze wetgeving gaat van het principe uit dat de andere vergoedingsstelsels op de ziekteverzekering voorrang hebben. De uitkeringen worden bijgevolg geweigerd indien het slachtoffer krachtens een ander vergoedingssysteem schadeloosgesteld kan worden (bijvoorbeeld op basis van het gemene recht of op basis van de arbeidsongevallenwetten). Bovendien, komt de verzekeringsinstelling tussen ‘in afwachting’. Zolang de sociaal verzekerde, door diegenen die daartoe gehouden zijn, niet effectief wordt betaald, worden hem de Z.I.V.-uitkeringen betaald. Er wordt hier gesproken van een effectieve betaling, zodat de regel van de tussenkomst ‘in afwachting’ een vorm van bescherming tegen de insolvabiliteit van de aansprakelijke is. De sociaal verzekerde is verplicht de informatie aan de verzekeringsinstelling te verstrekken die nodig is om haar subrogatoire vordering in te dienen. Nochtans, wanneer de bedragen die toegekend worden op basis van andere vergoedingssystemen dan de ziekteverzekering, minder belopen dan de Z.I.V.-uitkeringen, heeft de sociaal verzekerde recht op het verschil ten laste van de ziekteverzekering.53 17. Hierna volgt de toepasselijke wetgeving. Gecoördineerde wet dd. 14 juli 1994 betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen Art. 136. § 2. De bij deze gecoördineerde wet bepaalde prestaties worden geweigerd indien voor de schade voortvloeiend uit ziekte, letsels, functionele stoornissen of overlijden, krachtens een andere Belgische wetgeving, een vreemde wetgeving of in het gemeenrecht werkelijk schadeloosstelling is verleend. belopen de bedragen welke krachtens die wetgeving of het gemeenrecht worden verleend

53

Er wordt gesproken van de verschilregel.

145

LANDENRAPPORT BELGIË

evenwel minder dan de prestaties van de verzekering, dan heeft de rechthebbende recht op het verschil ten laste van de verzekering. Voor de toepassing van deze paragraaf is het bedrag van de door de andere wetgeving verleende prestaties gelijk aan het bruto bedrag verminderd met het bedrag van de sociale zekerheidsbijdragen welke op die prestaties worden ingehouden. De prestaties worden, onder door de Koning bepaalde voorwaarden, toegekend in afwachting dat de schade effectief wordt vergoed krachtens een andere Belgische wetgeving, een vreemde wetgeving of het gemeenrecht. De verzekeringsinstelling treedt rechtens in de plaats van de rechthebbende; deze indeplaatsstelling geldt, tot beloop van het bedrag van de verleende prestaties, voor het geheel van de sommen die krachtens een Belgische wetgeving, een buitenlandse wetgeving of het gemeenrecht verschuldigd zijn en die de in het eerste lid bedoelde schade geheel of gedeeltelijk vergoeden. De overeenkomst die tot stand gekomen is tussen de rechthebbende en degene die schadeloosstelling verschuldigd is, kan niet tegen de verzekeringsinstelling worden aangevoerd zonder haar instemming. Degene die schadeloosstelling verschuldigd is, verwittigt de verzekeringsinstelling van zijn voornemen om de rechthebbende schadeloos te stellen; hij maakt aan de verzekeringsinstelling, indien deze geen partij is, een kopij over de tot stand gekomen akkoorden of gerechtelijke beslissingen. De verzekeringsmaatschappijen burgerlijke aansprakelijkheid worden gelijkgesteld met degene die schadeloosstelling is verschuldigd. Indien degene die schadeloosstelling verschuldigd is, nalaat de verzekeringsinstelling in te lichten overeenkomstig het vorige lid, kan hij tegen laatstgenoemde de betalingen die hij verrichte ten gunste van de rechthebbende niet aanvoeren; ingeval van dubbele betaling blijven deze definitief verworven in hoofde van de rechthebbende. De verzekeringsinstelling heeft een eigen recht van terugvordering van de verleende prestaties tegenover het Gemeenschappelijk waarborgfonds bedoeld in artikel 49 van de wet van 9 juli 1975 betreffende de controle der verzekeringsondernemingen in de gevallen bedoeld bij artikel 50 van diezelfde wet. K.B. 3 juli 1996 tot uitvoering van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994 Art. 295. § 1. De in artikel 136, § 2, van de gecoördineerde wet bedoelde toekenning van prestaties is afhankelijk van de voorwaarden dat degene die, voor hem persoonlijk of voor de personen te zijnen laste, om verzekeringsprestaties verzoekt, zijn verzekeringsinstelling in de mogelijkheid stelt het in dat artikel bedoelde recht uit te oefenen en haar het volgende mededeelt:

146

ISABELLE DURANT

1° dat de schade waarvoor dat verzoek wordt gedaan, kan gedekt worden door het gemeenrecht of door een andere Belgische of buitenlandse wetgeving; 2° alle gegevens of omstandigheden waardoor kan worden uitgemaakt of de schadeloosstelling moet geschieden krachtens het gemeenrecht of een andere wetgeving, met inbegrip van de gerechtelijke informaties of handelingen waarvan hijzelf of de personen te zijnen laste in verband met de schade het voorwerp zouden zijn; 3° elke ingestelde vordering of andere procedure ter verkrijging, voor hem persoonlijk of voor de personen te zijnen laste, van de schadeloosstelling krachtens het gemeenrecht of een andere wetgeving.

4.2

Het aansprakelijkheidsrecht

18. Wil het slachtoffer vergoed worden op basis van het aansprakelijkheidsrecht, dan moeten drie elementen aanwezig zijn: een aansprakelijkheidsverwekkend feit, een schade en een band, met name een oorzakelijke band, tussen deze eerste twee componenten (2.4.2.1). Als er van aansprakelijkheid sprake is, dan wordt het slachtoffer in principe integraal vergoed (24.2.2). 4.2.1 De drie voorwaarden a. Een fout of een objectief feit 19. Een aansprakelijkheidsvordering is slechts mogelijk als een aansprakelijkheidsverwekkende daad zich heeft voorgedaan. Deze daad bestaat uit een fout of uit een objectief feit. De handeling, die als een fout mag worden bestempeld, kan bestaan ofwel uit een inbreuk op een specifieke rechtsnorm ofwel uit de inbreuk op de algemene zorgvuldigheidsnorm. De feiten die tot objectieve aansprakelijkheid aanleiding kunnen geven worden in specifieke normen omschreven.54 Hoewel het begrip mass torts, als zodanig, in het Belgische recht onbekend blijft, hebben twee auteurs opgemerkt dat het aannemen in het Belgische recht van objectieve aansprakelijkheidsregelingen vrijwel steeds door het idee van mass torts wordt verantwoord. Het is inderdaad een feit dat zodra een risico bestaat van een groot aantal schadegevallen, uitgaande van eenzelfde ongeval of veroorzaakt door eenzelfde product, dat de nationale of internationale wetgever ertoe neigt specifieke vergoedingsregelingen te voorzien.55

54

55

Zie bijvoorbeeld supra, nr 8, de wet van 30 juli 1979 betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen. Zie ook de wet van 22 juli 1974 betreffende giftig afval. I. Moreau-Margrève en M. Vanwijck-Alexandre, ‘Les ‘mass torts‘ en droit belge ?’, in Liber Amicorum Yvon Hannequart & Roger Rasir, Diegem, Kluwer, 1997, p. 259, nr. 6.

147

LANDENRAPPORT BELGIË

b. Een schade 20. Het bewijs van een fout, of van een objectief feit, volstaat niet om een vergoeding te bekomen. Het slachtoffer moet ook het bestaan van de schade, ter dekking waarvan hij een schadeloosstelling vordert, bewijzen. D. Simoens definieert de schade ‘als het ongunstig verschil tussen twee toestanden: die waarin een persoon zich bevindt nadat een onrechtmatige daad is begaan en die waarin hij zou zijn gebleven of terechtgekomen, mocht er geen onrechtmatige daad zijn tussengekomen’.56 De schade kan actueel of toekomstig zijn. De schade kan ook in het verlies van een kans bestaan. Komt maar in aanmerking voor vergoeding de zeker vaststaande schade (in tegenstelling tot de hypothetische schade). c. Een oorzakelijk verband 21. Ten slotte, moet het slachtoffer het bestaan van het oorzakelijk verband bewijzen tussen de foutieve of objectieve daad en de schade. Volgens de rechtspraak van het Belgische Hof van Cassatie, is er een causaal verband tussen fout (of objectief feit) en schade indien de schade zoals zij is tot stand gekomen, zich zonder de fout niet zou hebben voorgedaan. Er wordt bijgevolg aangenomen dat de verschillende conditiones sine qua non als juridische oorzaken beschouwd worden. Er wordt geen selectie gemaakt tussen de conditiones sine qua non. België huldigt inzake de causaliteit dan ook de equivalentieleer. 4.2.2 De schadeloosstelling a. Het principe: integrale schadeloosstelling van de zeker vaststaande schade 22. Het artikel 1382 voorziet in een verplichting tot herstelling van de schade. Er wordt aangenomen dat de schadeloosstelling integraal moet zijn. Hier wordt eraan herinnerd dat bepaalde specifieke reglementeringen de vergoeding van de integrale schade uitsluiten.57 Het betreft dan meer bepaald die gevallen waarin de wetgever een limiet op de schadeloosstelling heeft bepaald. De schade moet in concreto integraal vergoed worden. De schadeloosstelling moet ‘én volledig én juist passend’ zijn.58 Er wordt met name niet rekening gehouden met de vermogenstoestand van het slachtoffer of met de ernst van de fout.

56 57 58

D. Simoens, Buitencontractuele aansprakelijkheid. Deel II. Schade en schadeloosstelling, Antwerpen, Story-Scientia, 1999, p. 51, nr. 25. Zie supra, nr. 5. J. Ronse, m.m.v. L. De Wilde, A. Claeys et I. Mallems, Schade en schadeloosstelling, 2e ed., 1e deel, coll. A.P.R., Gent, E. Story-Scientia, 1984, p. 173, nr 230.

148

ISABELLE DURANT

De schade moet in principe precies berekend worden, maar kan ook forfaitair beraamd worden als het onmogelijk is anders te doen. b. De componenten van de schade59 23. Er bestaan verschillende manieren om de onderverdelingen van de schade voor te stellen. In huidig verslag, wordt de door prof. B. Dubuisson gewoonlijk gebruikte ordening grotendeels gevolgd.60 1.

De persoonschade

1.1.

De schade uit een tijdelijke arbeidsongeschiktheid61

1.1.1. De materiële schade a. De professionele schade (geval waarin het slachtoffer van inkomsten geniet). De graad van arbeidsongeschiktheid wordt in procenten uitgedrukt die op het loon toegepast zullen worden. Er wordt rekening gehouden met het gewaarborgde loon (meestal één maand loon) en met de sommen die door de ziekteverzekering worden verstrekt. b. De bijkomende inspanningen (geval waarin het slachtoffer blijft werken). c. De huishoudschade (geval waarin het slachtoffer niet werkt). De ramingen van deze schade blijken zeer verschillend van een rechtbank tot een ander.62 d. Het verlies van een schooljaar (geval waarin het slachtoffer een student is).63 e. Schade door gemaakte kosten. De meest voorkomende gedane kosten zijn: de medische kosten, de genezingkosten, de kledingkosten, de verplaatsingkosten van de familieleden en van het slachtoffer, de prothesen, de inrichtingkosten, enz.

59

60 61 62

63

Het Belgische recht kent het begrip pure economic loss (zuivere vermogenschade) in se niet. Dat wil nochtans niet zeggen dat situaties, waarin er in andere stelstels van pure economic loss sprake is, niet tot vergoeding kunnen leiden. Zie bijvoorbeeld J.M. Van Dunné, ‘Liability for pure economic loss: rule or exception? a comparatist's view of the civil law – common law split on compensation of non physical damage in tort law’, European Review of Private Law, 1999, p. 412. Zie m.n. zijn syllabus Obligations extra contractuelles, UCL. Onder arbeidsongeschiktheid wordt begrepen de volledige of gedeeltelijke onmogelijkheid zijn gewoon beroep op een normale wijze uit te oefenen. In een in 1994 geschreven artikel, merkte prof. J.-L. Fagnart op dat de schattingen van 250 tot 910 BEF per dag variëren (hetzij van 6,2 tot 22,56 euro). Zie J.-L. Fagnart, ‘L'évaluation et la réparation du préjudice corporel en droit commun (principes généraux – accidents mortels)’, R.G.A.R., 1994, nr. 122682, nr. 46. D. De Callataÿ, ‘L'évaluation et la réparation du préjudice corporel en droit commun (accidents non mortels)’, R.G.A.R., 1994, nr. 122865. Volgens de rechtspraak, varieert de schadeloosstelling van 75.000 BEF (1.859,2 euro) tot 200.000 BEF (4.957,87 euro) (volgens de aard van de studies: technische of universitaire studies).

149

LANDENRAPPORT BELGIË

1.1.2. De morele schade a. De morele lijdens, d.i. alle courante ongemakken, b.v. de ongerustheid, de angst voor de toekomst, het gevoel van psychische of fysieke minderwaarde.64 b. Het pretium doloris, d.i. de pijnschade (de door de fysieke pijn veroorzaakte schade).65 1.2.

De schade uit een blijvende arbeidsongeschiktheid

1.2.1. De materiële toekomstige schade a. De professionele schade. b. De huishoudschade. c. De derdenhulp. d. De gemaakte kosten. 1.2.2. De morele schade a. Het gevoel van psychische of fysieke minderwaarde. b. De esthetische schade. c. De genoegenschade. d. De seksuele schade. e. de pijnschade 1.3.

De schade uit overlijden66

1.3.1. De begrafenisschade 1.3.2. De inkomensschade in hoofde van de gezinsleden (die van het beroepsinkomen van de overleden genoten) en de huishoudschade 1.3.3. De morele schade in hoofde van de familieleden van de overleden67

64

65

66 67

D. De Callataÿ, ‘L'évaluation et la réparation du préjudice corporel en droit commun (accidents non mortels)’, R.G.A.R., 1994, nr. 122863verso. Volgens de rechtspraak, varieert de schadeloosstelling van 350 BEF (8,68 euro) tot 2.500 BEF (61,97 euro) per dag. D. De Callataÿ, ‘L'évaluation et la réparation du préjudice corporel en droit commun (accidents non mortels)’, R.G.A.R., 1994, nr. 122863verso. Volgens de rechtspraak, varieert de schadeloosstelling van 50 BEF (1,24 euro) tot 100 BEF (2,48 euro) per dag en per punt (op een schaal van 7 punten). Er kan betwist worden dat het pretium doloris, naast de vergoeding van het morele lijden, nog vergoed moet worden (D. Simoens, Buitencontractuele aansprakelijkheid. Deel II. Schade en schadeloosstelling, Antwerpen, Story-Scientia, 1999, 284, nr. 146 en 287, nr. 147). Beide posten worden bovenstaand afzonderlijk voorgesteld omdat het soms in de rechtspraak inderdaad zo gebeurt, vooral bij ernstige wonden. De vraag blijft open in de Indicatieve tabel (zie bijlage aan huidig verslag). In het Belgische recht, vormt de dood op zichzelf geen schade. Zie J.-L. Fagnart, ‘L'évaluation et la réparation du préjudice corporel en droit commun (principes généraux – accidents mortels)’, R.G.A.R., 1994, nr. 122685. Hierna enkele door prof. J.-L. Fagnart gegeven voorbeelden:

150

ISABELLE DURANT

2.

De zaakschade

4.3

De natuurrampen

4.3.1 Algemeen overzicht 24. Een wet van 12 juli 1976 betreft het herstel van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen.68 Deze wet is op het principe van de nationale solidariteit ten aanzien van de slachtoffers van natuurrampen gebaseerd. Conform het artikel 1 van deze wet, ‘geeft tot een financiële tegemoetkoming onder de bij deze wet bepaalde voorwaarden, aanleiding, de rechtstreekse, materiële en zekere schade op het grondgebied van België aan private goederen, roerende en onroerende, veroorzaakt door bepaalde natuurverschijnselen’. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de algemene rampen en de landbouwrampen. De algemene rampen zijn ‘de natuurverschijnselen met uitzonderlijk karakter of van een niet te voorziene hevigheid, die belangrijke schade hebben veroorzaakt, in bijzonder de aardbevingen of aardverschuivingen, de vloedgolven of andere overstromingen met rampspoedig karakter, de orkanen of andere stormwinden’ (art. 2, § 1, 1°).69 De landbouwrampen zijn ‘de natuurverschijnselen met uitzonderlijk karakter of van uitzonderlijke hevigheid of de massieve en onvoorzienbare werking van schadelijke organismen die enkel belangrijke en algemene vernielingen hebben teweeggebracht van gronden, teelten of oogsten, evenals de ziekten en vergiftigingen met uitzonderlijk karakter die, door sterfte of verplichte slachting, belangrijke en veralgemeende verliezen van voor de landbouw nuttige dieren hebben veroorzaakt’ (art. 2, § 1, 2°). Belangrijk is te weten dat ‘de erkenning van het schadelijke feit (...) maakt, voor elke ramp, het voorwerp uit van een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit. Dit besluit (...) omschrijft de geografische uitgestrektheid van het toepassingsgebied van de wet’ (art. 2, § 2).

-

68 69

verlies van een echtgenoot of echtgenote: van 150.000 BEF (3.718,40 euro) tot 400.000 BEF (9.915,74 euro), vaak 250.000 BEF (hetzij 6.197,34 euro); - verlies van een inwonende ouder: van 100.000 BEF (2.478,94 euro) tot 250.000 BEF (6.197,34 euro); - verlies van een inwonend kind: van 100.000 BEF (2.478,94 euro) tot 300.000 BEF (7.436,81 euro); - verlies van een niet inwonend kind: van 60.000 BEF (1.487,36 euro) tot 200.000 BEF (4.957,87 euro); - verlies van een samenwonende broer of zuster: van 40.000 BEF (991,57 euro) tot 100.000 BEF (2.478,94 euro); - verlies van een niet samenwonende broer of zus: van 10.000 BEF (247,89 euro) tot 50.000 BEF (1.239,47 euro); - verlies van een kleinkind: van 15.000 BEF (371,84 euro) tot 75.000 BEF (1.859,2 euro). Het initiatief zo'n wet in onze wetgeving in te voeren vindt zijn oorsprong in de tornado die de gemeente Oostmalle en de Westhoek in 1967 teisterde. Dat artikel wordt als volgt gewijzigd door een wet d.d. 21 mei 2003 grotendeels nog niet in voege getreden (B.S. d.d. 15 juli 2003): ‘de natuurverschijnselen met uitzonderlijk karakter of van een niet te voorziene hevigheid, of die belangrijke schade hebben veroorzaakt, inzonderheid de aardbevingen of aardverschuivingen, de vloedgolven of andere overstromingen met rampspoedig karakter, de orkanen of andere stormwinden’.

151

LANDENRAPPORT BELGIË

Het bestaan van een specifieke regeling inzake natuurrampen belet de slachtoffers niet een vordering op basis van het artikel 1382 B.W. tegen de Staat in te dienen, als de schade het gevolg zou zijn van een fout van de Staat.70 In dat geval, zal de herstelvergoeding op basis van de wet van 12 juli 1976 verminderd worden met alle door de Staat krachtens het aansprakelijkheidsrecht betaalde bedragen. Hierna zal er slechts gehandeld worden over algemene rampen. 4.3.2 Samenvatting van het wettelijke systeem voor de algemene rampen 25. Het in de wet van 12 juli 1976 grondig beschreven systeem kan als volgt samengevat worden. a) Een koninklijk besluit moet het bestaan van de ramp, zijn tijdstip en zijn geografische uitgestrektheid erkennen (art. 2 van de wet).71 De koninklijke besluiten worden in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd.72 b) Is voor vergoeding vatbaar: - de rechtstreekse, materiële en zekere schade, - op het grondgebied van België veroorzaakt, - aan bepaalde private goederen, m.n. in geval van een algemene ramp, 1° de gebouwde onroerende goederen; 2° de bosaanplantingen; 3° de beweegbare lokalen die tot woning dienen; 4° de roerende goederen bestemd voor dagelijks of huiselijk gebruik, waarvan de benaming vastgesteld is door de Koning;

70

71

72

Art. 1, § 2 van de wet dd. 12 juli 1976: ‘onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 10, § 1, 5°, a), betreffende de bedragen in te houden op de vergoeding, en in artikel 50, betreffende de indeplaatsstelling van de Nationale Kas voor Rampenschade, ingesteld bij artikel 35, kan de verkrijging van de vergoeding bepaald bij deze wet niet worden tegengeworpen aan de belanghebbende die krachtens de artikelen 1382 tot 1386bis van het Burgerlijk Wetboek eveneens aanspraak maakt op vergoeding van de schade bepaald in § 1 hiervoor door de Belgische Staat of andere openbare besturen in het geding te brengen’. Volgende criteria zouden in 1986 door de Ministerraad vooropgesteld zijn: - een minimumschade van 50 miljoen BEF in totaal (1.239.467 euro); - een gemiddelde minimumschade van 225.000 BEF per gezin (5.577 euro); - een gelijkaardig feit mag zich slechts om de 20 jaar voordoen; (E. Van Nuffel, ‘Financiële tegemoetkoming van de Staat bij natuurrampen (algemene rampen) in België’, in Natuurrampen en verzekering, H. Cousy en H. Claassens (eds.), Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 1995, p. 47). Voorbeeld: in het Belgisch Staatsblad d.d. 30 mei 2001, werden twee koninklijke besluiten d.d. 19 april 2001 gepubliceerd waarbij de overstromingen en het verlopen van openbare riolen die hebben plaatsgevonden tussen 2 en 8 juli 2000 enerzijds en tussen 24 en 31 juli 2000 anderzijds op het grondgebied van verschillende gemeenten, als een algemene ramp worden beschouwd en waarbij de geografische uitgestrektheid van deze rampen wordt afgebakend. In deze twee gevallen, hadden de schadelijke feiten schade veroorzaakt aan private goederen waarvan de raming hoger lag dan een globaal bedrag van 1.250.000 euro (per geval).

152

ISABELLE DURANT

5° de andere lichamelijke, onroerende of roerende73 goederen, met uitsluiting van de fondsen en speciën, als deze goederen, in België, aangewend worden: - hetzij voor de uitbating van een nijverheids-, ambachts-, handels-, land- of tuinbouwonderneming; - hetzij voor de uitoefening van elk ander beroep; - hetzij voor de bedrijvigheden van een openbare instelling, van een instelling van openbaar nut of van een vereniging zonder winstgevend doel (art. 3 van de wet). - met uitzondering van de schade veroorzaakt door een risico dat normaal door verzekeringscontract kan worden gedekt (de brand, de bliksem, de ontploffing) (art. 4, 4° van de wet).74 Volgens een arrest van het Hof van Cassatie daterend uit 2002, impliceert het begrip ‘rechtstreekse schade’, bedoeld in de wet dd. 12 juli 1976, ‘het bestaan van een oorzakelijk verband zonder verdere tussenschakel tussen het schadeveroorzakende feit en de schade zelf’.75 De door een automobilist opgelopen schade is bijvoorbeeld niet rechtstreeks aan het regenwater te wijten, wanneer hij het met een laag water van veertig centimeter overdekte plein met zijn wagen is opgereden.76 De kosten voor het schilderen van het gedeelte van de muren boven de lijn tot waar het water gestegen is, vormen eveneens geen rechtstreekse schade.77 c) De personen die bijgedragen hebben tot het zich voordoen van de schade, worden van het genot van de financiële tussenkomst van de Staat uitgesloten in de mate waarin het ontstaan van de schade aan hun handeling of aan hun nalatigheid te wijten is (art. 7 van de wet). d) De wet voorziet in ramingsregels en de Koning stelt de wijzen vast van het schatten van de schade (art. 8 van de wet). Het netto bedrag van de schade wordt geraamd op basis van de normale kosten 73

74

75 76

77

De woorden ‘of roerende’ ontbreken in de Nederlandstalige versie van de wet die op de website van de Ministerie van Justitie gepubliceerd wordt (geconsolideerde wetgeving). In de Franstalige versie, kan men lezen: ‘5° les autres biens corporels, immeubles ou meubles, à l'exclusion …’. Het artikel 4, 4° luidt precies als volgt: ‘Is van toepassing van de huidige wet uitgesloten de schade veroorzaakt: 4° aan de in artikel 3 bepaalde goederen, telkens de schade veroorzaakt is door risico's die normaal door verzekeringscontracten kunnen worden gedekt, namelijk: a) de brand, de bliksem, de ontploffing, alsook de andere risico's die door de Koning aangeduid worden op voorstel van de Controledienst voor de Verzekeringen ingesteld door de wet van 9 juli 1975, uitgezonderd de beplantingen, de teelten, de oogsten te velde, de gronderven en hun aanleg of infrastructuuruitrusting; b) de hagel, uitsluitend voor de beplantingen, teelten en oogsten te velde die uitdrukkelijk door de Koning aangeduid worden’. Cass., 1e k., 7 juni 2002, A.R. C.00.0630.F.; J.L.M.B., 2003, p. 1423. ‘Overwegende dat het arrest vaststelt dat verweerder ‘met zijn wagen [...] [het] plein is opgetreden om zich naar zijn werk te begeven [en] dat de motor van het voertuig schade opliep ten gevolge van het regenwater waarmee het plein overstroomd was’; Overwegende dat het hof van beroep, nu het op grond van die vaststellingen beslist ‘dat de door [verweerder] geleden schade het rechtstreekse gevolg is van een natuurramp’, de in het middel aangevoerde wetsbepaling schendt’ (cass., 1e k., 7 juni 2002, A.R. C.00.0630.F.; J.L.M.B., 2003, p. 1423). Cass., 1e k., 5 oktober 2000, A.R. C.98.0448.F. Volgens de Staat, eiser in cassatie, moet het herschilderen van het niet beschadigde gedeelte met de bedoeling het een uitzicht te geven vergelijkbaar met het beschadigde en herstelde gedeelte, als onrechtstreekse schade, méér nog als een weelde uitgave worden beschouwd.

153

LANDENRAPPORT BELGIË

voor herstelling of wedersamenstelling, verminderd met de waarde van de nog bruikbare elementen en met de vetusteit. Het verlies van de roerende goederen van dagelijks gebruik wordt forfaitair geraamd (art. 10, § 1, 1° van de wet). Gezien de in aanmerking genomen schade op basis van de normale kosten van de herstelling, van de wederopbouw of van de wedersamenstelling van de geteisterde goederen, geraamd wordt, heeft het Hof van Cassatie beslist dat de rechter die de aankoop van elektrische kachels, het huren van gasflessen, de aankoop van noodverlichtingsmateriaal en het overmatig elektriciteitsverbruik als een rechtstreekse schade heeft beschouwd, de wetsbepalingen geschonden heeft.78 Tabellen houdende forfaitaire bepaling, in waarde en in aantal, van de vergoedbare mobilaire eenheden worden gepubliceerd.79 Ongeveer 250 goederen (met inbegrip van automobielen) worden geinventariseerd en gewaardeerd.80 De herstelvergoeding wordt op basis van het nettobedrag van de schade berekend. Er bestaat een vrijstelling ten bedrage van 250 euro (art. 10, § 1, 2° van de wet).81 Als het bedrag van de schade de vrijstelling overschrijdt, wordt de herstelvergoeding per schijven van het totale nettobedrag der schade aangenomen.82 Schijven van het netto totaal schadebedrag (in euro) 0 tot 250 250 tot 2.500 2.500 tot 15.000 15.000 tot 25.000 25.000 tot 37.000 37.000 tot 250.000 Meer dan 250.000

78 79

80

81 82

Vergoedingscoëfficiënten 0,0 0,8 1,0 0,8 0,6 0,4 0,0

Cass., 1e k., 3 juni 1993, R.W., 1993-1994, p. 550. K.B. van 29 september 1998 tot wijziging van het koninklijk besluit van 20 augustus 1976 betreffende de vergoeding der schade aangericht aan roerende goederen van dagelijks of huiselijk gebruik door natuurrampen (algemene rampen), B.S. van 20 oktober 1998. Voorbeelden: Hall: kapstok (+/- 25 euro), spiegel (+/- 37 euro), paraplubak (+/- 12,4 euro), enz. Salon: zitmeubel (+/- 173 euro max.), salontafel (+/- 148 euro), verlichtingselementen (+/- 148 euro), boeken (+/- 124 euro max.), enz. Eetkamer: stoel (+/- 75 euro max.), kachel (+/- 620 euro max.), enz. Bureel: informaticamaterieel (+/- 744 euro max.), kantoormeubels (+/- 248 euro max.), enz. Slaapkamer: éénpersoonsbed (+/- 248 euro max.), tweepersoonsbed (+/- 372 euro max.), enz. Badkamer: badkamerlinnen (+/- 100 euro max.), enz. Bergplaats: wasmachine (+/- 446 euro max.), droogkast (+/- 87 euro max.), strijkijzer (+/- 37 euro), stofzuiger (+/- 136 euro max.), enz. Enz. Hier worden maar de grote lijnen van de wetgeving gegeven. Worden bijvoorbeeld niet uitvoerig beschreven de regeling inzake de abattementen of inzake de eventuele vermeerderingen en verminderingen van de herstelvergoeding. Art. 10, § 1, 3° van de wet van 12 juli 1976.

154

ISABELLE DURANT

Voor een schade ten bedrage van 250.000 euro, bedraagt de herstelvergoeding zich bijgevolg maximaal tot 114.700 euro. De herstelvergoeding wordt eventueel verhoogd (bijvoorbeeld met het bedrag van de honoraria en kosten van de deskundigen)83 of verminderd (bijvoorbeeld met 75% van de verzekeringstussenkomsten).84 f) Voor het surplus, kan de tussenkomst van de Staat ook de vorm nemen van een herstelkrediet. Onder welbepaalde voorwaarden, neemt de Staat te zijnen laste een deel van de rentevoet van de bij erkende instellingen aangevraagde kredieten (art. 9, A en 11 van de wet). g) Het ‘Nationaal Fonds voor Algemene Rampen’ wordt gestijfd door voorschotten van de Schatkist of door leningen op korte termijnen en door toelagen uitgetrokken op de begroting van het Ministerie van Financiën. De middelen van het Fonds zijn ook samengesteld uit schenkingen en uit de opbrengst van de belegging van de bezittingen van het Fonds (art. 37 van de wet). Zoals de Minister van Economie het samenvatte: ‘slechts na een ramp zorgt men ervoor de financiering te vinden van de schadeloosstellingen die zullen worden toegekend’.85 Het beschikbare saldo per 31 december 2002 van het Nationaal Fonds voor Algemene Rampen beloopt tot 18.141.577,74 euro. De betaalde herstelvergoedingen en voorschotten beliepen tot 5.102.111,33 euro gedurende het jaar 2002.86 h) De geteisterde, m.n. de eigenaar, is gehouden de vergoeding aan de herstelling, de wederopbouw of de wedersamenstelling van de geteisterde goederen te besteden binnen een termijn van drie jaar (art. 5 en 12 van de wet). De Belgische wetgeving viseert inderdaad het herstellen van het patrimonium.

83 84

85 86

Art. 10, § 1, 4° van de wet van 12 juli 1976. Art. 10, § 1, 5° van de wet van 12 juli 1976: ‘5° de overeenkomstig de bepalingen van 3° berekende herstelvergoeding wordt verminderd: a) met alle bedragen, door de Belgische of buitenlandse openbare machten, door internationale organismen of door natuurlijke of rechtspersonen betaald, als dekking of als, volledig of gedeeltelijk, herstel van de in deze wet bedoelde schade. De uit dien hoofde betaalde of verschuldigde bedragen in uitvoering van verzekeringscontracten die de geteisterde heeft afgesloten tegen risico's, andere dan die bepaald in artikel 4, § 2, worden echter slechts tot een beloop van drie vierde ervan in mindering gebracht, eventueel met beperking tot het bijkomend gedeelte van de vergoeding waartoe de betrokken schade aanleiding zou gegeven hebben, als deze niet door een verzekeringscontract gedekt was geweest’. Er bestaat geen artikel 4, § 2 in de wet van 12 juli 1976. Waarschijnlijk, heeft de wetgever het artikel 4, 4° willen noemen. Ter herinnering, is van toepassing van de huidige wet uitgesloten de schade veroorzaakt door risico's die normaal door verzekeringscontracten kunnen worden gedekt, namelijk de brand, de bliksem, de ontploffing. Zie het Verslag namens de commissie voor het bedrijfsleven uitgebracht door S. CREYF en M. GERKENS, Parl. doc., Kamer, doc. 50-1007/008, p. 4. B.S. van 5 mei 2003, 2de uitg.

155

LANDENRAPPORT BELGIË

4.3.3 Samenvatting van het wettelijke systeem voor de landbouwrampen 25bis. Het in de wet van 12 juli 1976 grondig beschreven systeem kan als volgt samengevat worden. a) Een koninklijk besluit moet het bestaan van de ramp, zijn tijdstip en zijn geografische uitgestrektheid erkennen (art. 2 van de wet). De koninklijke besluiten worden in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd.87 b) Is voor vergoeding vatbaar: - de rechtstreekse, materiële en zekere schade, - op het grondgebied van België veroorzaakt, - aan bepaalde private goederen, m.n. in geval van een landbouwramp, 1° de gronden met landbouw- of tuinbouwbestemming, 2° de teelten, 3° de oogsten, 4° de voor de landbouw nuttige dieren, - met uitzondering van de schade veroorzaakt door een risico die normaal door verzekeringscontract kan worden gedekt (de hagel) (art. 4, 4° van de wet). c) De personen die bijgedragen hebben tot het zich voordoen van de schade, worden van het genot van de financiële tussenkomst van de Staat uitgesloten in de mate waarin het ontstaan van de schade aan hun handeling of aan hun nalatigheid te wijten is (art. 7 van de wet). d) De wet voorziet in ramingsregels (art. 8 van de wet). De in aanmerking genomen schade wordt geraamd: 1° op basis van het werkelijke verlies berekend volgens de marktprijzen op de dag der teistering, voor de teelten, oogsten en voor de landbouw nuttige dieren; 2° op basis van de wedersamenstelling volgens de normale staat van vruchtbaarheid voor de gronden bestemd voor landbouw en tuinbouw. Bovendien, stelt de Koning de wijze vast van het schatten van de schade. Recentelijk, werd bijvoorbeeld de wijze van schatting gepubliceerd van de schade veroorzaakt aan teelten ingevolge de overvloedige regenval van september 2001.88

87

Voorbeeld: in het Belgisch Staatsblad d.d. 20 september 2002, werd een koninklijk besluit van 9 augustus 2002 gepubliceerd waarbij de schade veroorzaakt aan bepaalde teelten door de overvloedige regenval van oktober en november 2000 op het grondgebied van verscheidene gemeenten als een landbouwramp wordt beschouwd, waarbij de geografische omvang van deze ramp afgebakend wordt en waarbij de schadeloosstelling van de schade wordt vastgesteld. Dit koninklijk besluit werd door een besluit van 11 juli 2003 gewijzigd (B.S. van 21 augustus 2003).

156

ISABELLE DURANT

e) De herstelvergoeding, eventueel verminderd of verhoogd,89 wordt verleend rekening houdend met vrijstellingen. Er wordt als vrijstelling geen enkele vergoeding toegekend als het totale nettobedrag van de schade 30% van de waarde van het geteisterde deel van de vergoedbare goederen niet overschrijdt. De vrijstelling wordt naar 20% teruggebracht voor de geteisterde goederen die zich in een probleemgebied bevinden bedoeld in artikel 14 van het besluit van de Waalse regering van 17 juli 1997 betreffende steun aan de landbouw.90 f) Voor het surplus, kan de tussenkomst van de Staat ook de vorm nemen van het toekennen van een Staatswaarborg en het ten laste nemen van interesten en kosten van herstelkredieten.91 g) Het ‘Nationaal Fonds voor Landbouwrampen’ wordt gestijfd door voorschotten van de Schatkist of door leningen op korte termijn aangegaan door de Nationale Kas voor Rampenschade. De middelen van het Fonds zijn bovendien samengesteld uit schenkingen en opbrengst van de belegging van de bezittingen van het Fonds.92 Het beschikbare saldo per 31 december 2002 van het Nationaal Fonds voor Landbouwrampen beliep tot 5.895.931, 56 euro.93

88

89

90

91 92

93

K.B. van 11 juli 2003, B.S. van 12 september 2003. ‘Art. 3. De schadeloosstelling wordt toegekend op basis van de volgende bedragen aan 100% schade per hectare: - vlas 1.916 EUR; - aardappelen 2.873 EUR; - wintertarwe 1.167 EUR; - zomertarwe 932 EUR; - wintergerst 968 EUR; - zomergerst 775 EUR; - haver 799 EUR; - triticale 874 EUR. (…) De schadeloosstelling wordt berekend volgens het percentage van de te gelegener tijd geraamde schade, of volgens het schadepercentage berekend op basis van de stavende stukken. Indien er geen schadepercentage is geraamd of op basis van de stavende stukken kan berekend worden, wordt de schadeloosstelling berekend op basis van het gemiddelde van de betrokken gemeente, of bij ontstentenis daarvan, van de streek. Indien het te gelegener tijd vastgestelde schadepercentage op een bedrijf kleiner is dan 30% van de normale productie per teelt, of 20% in de probleemgebieden, wordt er geen schadeloosstelling betaald voor dat bedrijf. (…)’. Voorbeelden: - verhoogd met de honoraria van deskundigen; - verminderd met de al betaalde voorschotten (art. 10, § 1, 4° en 5° van de wet van 12 juli 1976). K.B. van 6 mei 2002 tot wijziging van het K.B. van 7 april 1978 tot vaststelling van de percentages, veranderlijk per gedeelten van het netto totaal bedrag van de geleden schade, evenals van het bedrag van de vrijstelling en van het abattement voor de berekening van de herstelvergoeding van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door landbouwrampen, B.S. van 16 juli 2002. Besluit van de Waalse regering van 17 juli 1997 betreffende steun aan de landbouw, B.S. van 25 oktober 1997. Art. 9, B van de wet van 12 juli 1976. Art. 38 van de wet van 12 juli 1976. De wet voorziet ook de mogelijkheid om een belasting in te stellen op de premies of bijdragen betreffende de verzekeringsovereenkomsten die de schade aan de gronden, teelten of oogsten dekken. B.S. van 5 mei 2003, 2de uitg.

157

LANDENRAPPORT BELGIË

h) De geteisterde, m.n. diegene die het geteisterde goed uitbaat, is gehouden de vergoeding aan de herstelling, de wederopbouw of de wedersamenstelling van de geteisterde goederen te besteden binnen een termijn van drie jaar (art. 5 en 12 van de wet). 4.3.4 Zwakheden van het thans geldende systeem en nieuwe perspectieven 26. Sinds de oprichting van het Rampenfonds, is het een veertigtal keer tussengekomen (voor de algemene rampen) voor een totaal bedrag dat tien miljard frank (ongeveer 250 miljoen euro) overschrijdt.94 Het huidige systeem toont minstens drie zwakheden aan: - alle schadelijke natuurfenomenen worden niet systematisch erkend als een natuurramp; - de Staat vergoedt nooit de volledige schade; - de procedure sleept in het algemeen jarenlang aan.95 27. Recentelijk, wordt de wet d.d. 12 juli 1976 grondig gewijzigd door een wet d.d. 21 mei 2003, wat de algemene rampen betreft.96 De nieuwe wet regelt de gevolgen van overstromingen door het risico van overstroming in de brandverzekering op te nemen. Voortaan, ingeval van een algemene ramp, zal de wet van juli 1976 niet meer van toepassing zijn op goederen die in principe kunnen verzekerd worden door een verzekeringsovereenkomst zoals omschreven in het artikel 68-1 van de wet op de landverzekeringsovereenkomst. Dit artikel 68-1 viseert de zaakverzekeringsovereenkomsten met betrekking tot het gevaar brand die dekking verlenen voor eenvoudige risico’s (voornamelijk de woningen). Het nieuwe artikel 68-1 voorziet dat deze overeenkomsten de waarborg tegen overstromingen verplicht zullen bevatten, voor zover het verzekerde goed zich in een risicogebied bevindt. De verzekering tegen overstromingen is een verplicht luik geworden van een niet verplichte brandverzekeringspolis, waarvan de premies zeer waarschijnlijk zullen stijgen. De verplichte koppeling van de verzekering tegen overstromingen aan de brandverzekering wordt ingevoerd enkel voor de personen die wonen in een risicogebied. Voor de anderen, zal het steeds mogelijk zijn een overstromingsverzekering vrij af te sluiten. 94 95

96

Zie het Verslag namens de commissie voor het bedrijfsleven uitgebracht door S. Creyf en M. Gerkens, Parl. doc., Kamer, doc. 50-1007/008, p. 3. Hierna een voorbeeld. Overvloedige regenval heeft van 24 tot 27 december 1999 plaatsgevonden. Een koninklijk besluit werd op 13 juni 2000 genomen. De regenval werd als een algemene ramp beschouwd en de geografische uitgestrektheid van de ramp werd afgebakend. Op 29 april 2001, werd een nieuw koninklijk besluit genomen, waarbij de geografische uitgestrektheid van de ramp tot een nieuwe gemeente uitgebreid wordt. Het nieuw koninklijk besluit werd in het Belgisch Staatsblad van 30 mei 2001 gepubliceerd, hetzij zeventien maanden na de ramp. Voor gelijkaardige voorbeelden, zie de koninklijke besluiten dd. 25 juni 2003 (B.S. van 23 juli 2003). B.S. van 15 juli 2003.

158

ISABELLE DURANT

Het nieuwe artikel 68-2 van de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst definieert de overstroming: ‘Onder overstroming, wordt verstaan het buiten de oevers treden van waterlopen, kanalen, meren, vijvers of zeeën of een overloop, een opstuwing van openbare rioleringen of een dijkbreuk, ten gevolge van atmosferische neerslag, een storm, het smelten van sneeuw of ijs, of een vloedgolf’.97 ‘Als één enkele overstroming wordt beschouwd, de initiële overstroming van een waterloop, kanaal, meer, vijver of zee en elke overloop die optreedt binnen 168 uur na het zakken van het waterpeil of de terugkeer binnen zijn gewone limieten van de waterloop, kanaal, meer, vijver of zee’ (nieuw art. 68-3 van de wet van 25 juni 1992). De nieuwe wet zal zich voornamelijk op de al bebouwde goederen toepassen. De verzekeringsovereenkomst mag de dekking tegen het overstromingsgevaar uitsluiten indien zij een goed dekt dat werd gebouwd meer dan achttien maanden na de datum van bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van het koninklijk besluit dat de zone waarin het gebouw zich bevindt als risicozone klasseert.98 Deze mogelijkheid van uitsluiting verklaart zich door het feit dat één van de doelstellingen van de wet is het bouwen in de risicozones te voorkomen.99 Nochtans, is het een doelstelling die niet zeker en vast bereikt zal worden.

97 98 99

Ingevoerd door het art. 3 van de wet dd. 21 mei 2003, B.S. dd. 15 juli 2003. Nieuw artikel 68-7, § 3 van de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst. Zie het Verslag namens de commissie voor het bedrijfsleven uitgebracht door S. Creyf en M. Gerkens, Parl. doc., Kamer, doc. 50-1007/008, p. 65.

159

LANDENRAPPORT BELGIË

Er wordt hier vermeld dat een Tariferingsbureau opgericht wordt.100 Die instelling heeft als opdracht toe te laten dat alle eigenaars zich kunnen verzekeren. Ieder persoon die door een verzekeraar geweigerd wordt of die een van de norm afwijkende tariefbepaling oploopt, zal zich tot dat Bureau kunnen wenden. Het Bureau zal een premie bepalen.101 Eventueel, zal toch het Bureau kunnen beslissen dat een hogere premie zal moeten worden betaald gezien het feit dat het gebouw zich in een risicozone bevindt. In die zin, zal de wet waarschijnlijk een (onrechtstreeks) ontradingseffect hebben.102 De kosten van de risico’s die door het Bureau worden getarifeerd zullen over het geheel van de marktsector worden verdeeld.103 Niettegenstaande deze wijzigingen, zal de wet betreffende het herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen blijven van toepassing te zijn in vier gevallen:

100

101 102 103

Artikel 68-9 van de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst: ‘Tariferingsbureau § 1. Teneinde de dekking van de door deze onderafdeling bedoelde risico's te verzekeren, richt de Koning een Tariferingsbureau op met als opdracht een verzekeringsdekking tegen de overstromingen te vinden voor de risico's die geen dekking vinden en er de tariefvoorwaarden van vaststellen. De kandidaat-verzekeringsnemer wiens risico door tenminste drie verzekeraars werd geweigerd of aan wie door ten minste drie verzekeraars een dekking werd voorgesteld waarvan de premie of de vrijstelling de maxima vastgesteld door de Koning overschrijden, omwille van het risico overstromingen, kan zich tot het Bureau wenden. De Koning stelt de procedure en de termijnen van toegang tot het Bureau vast. § 2. De verzekeraar moet de kandidaat-verzekeringsnemer informeren over het feit dat hij zich in één van de gevallen bevindt als bedoeld in § 1. § 3. Het Bureau is samengesteld uit vier leden die de verzekeringsondernemingen vertegenwoordigen en uit vier leden die de consumenten vertegenwoordigen, benoemd door de Koning voor een termijn van zes jaar. De leden van het Bureau worden gekozen uit een dubbele lijst, voorgesteld door de beroepsverenigingen van de verzekeringsondernemingen en door de verenigingen die in aanmerking komen om de belangen van de consumenten te vertegenwoordigen. De Koning benoemt, voor een periode van zes jaar, een voorzitter die niet bij de vorige categorieën hoort. De Koning bepaalt de vergoedingen waarop de voorzitter en de leden van het tariferingsbureau recht hebben. De Koning wijst eveneens voor ieder lid een plaatsvervanger aan. De plaatsvervangers worden op dezelfde manier gekozen als de effectieve leden. Het Bureau kan er deskundigen bij nemen die niet stemgerechtigd zijn. De Ministers bevoegd voor Economische Zaken en Binnenlandse Zaken kunnen een waarnemer naar het Bureau afvaardigen. Tenzij de Koning er anders over beslist, oefent het Bureau zijn activiteiten uit bij de Nationale Kas voor Rampenschade, bedoeld bij artikel 35 van de wet van 12 juli 1976 betreffende het herstel van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen, die er het secretariaat en het dagelijks beheer van waarneemt. § 4. De Koning legt de voorwaarden vast van de werking van het Bureau en de verplichtingen van de verzekeraars teneinde de dekkingsverplichting te eerbiedigen bedoeld in paragraaf 1. De verzekeraar die de door en krachtens dit artikel bepaalde verplichtingen niet naleeft, wordt geacht niet meer in overeenstemming te zijn met de bepalingen van de wet van 9 juli 1975 op de controle der verzekeringsondernemingen. § 5. De door het Bureau getarifeerde risico's worden verzekerd door al de verzekeraars die in België de verzekering van de eenvoudige risico's tegen brand aanbieden. Het Bureau vertrouwt het beheer van deze risico's toe aan één of verschillende verzekeraars. Het resultaat van dit beheer alsmede de werkingskosten van het Bureau worden omgeslagen over de verzekeraars die in België de verzekering van de eenvoudige risico's tegen brand aanbieden.’ Zie het Verslag namens de commissie voor het bedrijfsleven uitgebracht door S. Creyf en M. Gerkens, Parl. doc., Kamer, doc. 50-1007/008, p. 7. Ibidem, p. 68. Ibidem, p. 7 en artikel 68-7, § 5 van de Wet van 25 juni 1992.

160

ISABELLE DURANT

1° wanneer de verzekeringsonderneming haar interventielimiet bereikt zal hebben;104 in dat geval, zal de Nationale Kas voor Rampenschade financieel tussenkomen; de tussenkomst van de Kas zal het bedrag van 125 miljoen euro niet kunnen overschrijden;105 2° wanneer de getroffen goederen niet verzekerd zijn omwille van de financiële toestand van de houder van het verzekeringsbelang; 3° wanneer de natuurramp geen overstroming is (maar bijvoorbeeld een aardbeving);106 4° wanneer de beschadigde goederen door de verzekeringswetten niet worden beoogd. Deze nieuwe wet is het resultaat van meer dan tien jaren parlementaire werken. Zoals de voorzitter van de commissie voor het bedrijfsleven van de Kamer van volksvertegenwoordigers het opmerkte: ‘Van een natuurrampenverzekering met een ruime solidariteit is men teruggekomen tot een overstromingsverzekering met beperkte solidariteit’.107 De wet wordt koel ontvangen. De nieuwe regeling doet toch bepaalde vragen rijzen. Primo, het probleem is nu dat de risicozones door de Gewesten108 bepaald moeten worden, wat jaren kan duren. ‘Onder risicozones verstaat men de plaatsen die aan terugkerende en belangrijke overstromingen blootgesteld werden of blootgesteld kunnen worden’.109 Er wordt voorzien dat het nieuwe stelstel slechts in voege zal treden op de dag van de inwerkingtreding van de besluiten die de risicozones afbakenen.110 Momenteel, is de nieuwe wet bijgevolg een lege doos. Secundo, het is te verwachten dat de tarieven voor brandpolissen zouden stijgen. Het bedrag van de verhoging zal van de uitgestrektheid van de risicozones afhangen. Des te ruim zullen de risicozones afgebakend worden, des te kleiner zullen de verhogingen zijn. ‘Wanneer de stroken van de risicogebieden te smal worden vastgelegd zal de premie, zoals de minister zelf opmerkte, haast onbetaalbaar zijn’.111

104 105 106 107 108 109

110

111

De wet heeft de mogelijkheid aan de verzekeraars geboden om hun verbintenissen te plafonneren, teneinde het risico en de premie binnen redelijke perken te houden. Nieuw artikel 34-3 van de wet van 12 juli 1976 (zoals ingevoerd door art. 5 van de wet van 21 mei 2003). In het initieel ontwerp van de wet, beperkte de dekking zich niet tot het risico voor overstromingen. Zij omvatte eveneens het risico voor aardbevingen, stormen, aardverschuivingen, enz. Zie het Verslag namens de commissie voor het bedrijfsleven uitgebracht door S. Creyf en M. Gerkens, Parl. doc., Kamer, doc. 50-1007/008, p. 39. De Vlaamse, Brusselse en Waalse Gewesten. Nieuw artikel 68-7 van de wet van 25 juni 1992. De Koning zal, in overeenstemming met de Gewesten, de criteria bepalen om de zones af te bakenen (nieuw art. 68-7, § 2 van de wet van 25 juni 1992). Art. 8 van de wet van 21 mei 2003. Worden nochtans al in voege getreden de bepalingen die betrekking hebben op het Tariferingsbureau. Het Bureau heeft tot opdracht een verzekeringsdekking tegen de overstromingen te vinden voor de risico's die geen dekking vinden en er de tariefvoorwaarden van vast te stellen. Zie het Verslag namens de commissie voor het bedrijfsleven uitgebracht door S. Creyf en M. Gerkens, Parl. doc., Kamer, doc. 50-1007/008, p. 38 en 43.

161

LANDENRAPPORT BELGIË

Tertio, het is niet onmogelijk dat de goederen die zich in een risicozone zullen bevinden, een waardevermindering zullen ondergaan. Hun verkoop zal misschien problematisch worden. 5 DE PROCEDURE 5.1

De sociale zekerheid

5.1.1 Het handvest van de sociaal verzekerde 28. In de situaties waarin het slachtoffer recht heeft op uitkeringen vanuit de sociale zekerheid, voorziet de wet van 11 april 1995 in termijnen van beslissing en uitvoering.112 De principes die in deze wet opgenomen worden, kunnen grotendeels als volgt samengevat worden: 1° de sociale prestaties worden toegekend, hetzij ambthalve telkens wanneer dit materieel mogelijk is, hetzij op schriftelijk verzoek (art. 8); 2° de beslissingen van de instellingen van sociale zekerheid worden binnen vier maanden na de ontvangst van het verzoek of na het feit dat aanleiding geeft tot het ambtshalve onderzoek genomen (art. 10, lid 1); 3° indien de termijn van vier maanden is en de instelling binnen die termijn geen beslissing kan nemen, deelt ze dit aan de verzoeker mede, met vermelding van de redenen (art. 10, lid 2); 4° de instelling van sociale zekerheid die een verzoek moet behandelen, verzamelt uit eigen beweging alle ontbrekende inlichtingen om de rechten van de sociaal verzekerde te kunnen beoordelen (art. 11); 5° de prestaties worden uitgekeerd uiterlijk binnen vier maanden na de kennisgeving van de beslissing tot toekenning en ten vroegste vanaf de dag waarop de uitbetalingsvoorwaarden vervuld zijn (art. 12, lid 1); 6° geschiedt de betaling niet binnen de wettelijke termijn, dan brengt de instelling van sociale zekerheid de verzoeker hiervan op de hoogte, om de vier maanden, met vermelding van de redenen van de vertraging en onverminderd het recht van de verzoeker om zijn taak voor het bevoegde rechtscollege te brengen (art. 12, lid 3); 7° de prestaties brengen van rechtswege interest op vanaf hun opeisbaarheid en ten vroegste bij het einde van de termijn van vier maanden waarvan sprake voor de uitkering van de prestaties (art. 20).

112

Het is niet onmogelijk te denken dat de risicozones ruimer zullen bepaald worden in Vlaanderen dan in Wallonië (ibidem, p. 42). Wet van 11 april 1995 tot uitvoering van het ‘handvest’ van de sociaal verzekerde, B.S. van 6 september 1995.

162

ISABELLE DURANT

5.1.2 De arbeidsongevallenwet 29. Bovenvermelde wet d.d. 11 april 1995 vindt toepassing onverminderd specifieke reglementeringen. Als titel van voorbeeld, wordt hier verwezen naar de arbeidsongevallenwet van 10 april 1971. In deze wet wordt met name voorzien dat: - de vergoeding voor begrafeniskosten binnen de maand na het overlijden uitbetaald worden aan de persoon die deze kosten heeft gedragen;113 - de tijdelijke vergoedingen betaalbaar zijn door de verzekeringsonderneming op dezelfde tijdstippen als het loon;114 - de Koning de modaliteiten van betaling van de jaarlijkse vergoedingen bepaalt.115 5.2

Het aansprakelijkheidsrecht

30. Wordt het mechanisme van de burgerlijke aansprakelijkheid gevolgd, dan moet het slachtoffer van de ramp zich bijna zeker en vast op een gerechtelijke procedure verwachten. Deze procedure zal hoogstwaarschijnlijk jarenlang duren en kostbaar zijn. Het is aan het slachtoffer aan te tonen dat de wettelijke voorwaarden vervuld zijn. De identificatie van de schadeveroorzaker, het bestaan van een schade en het bestaan van een oorzakelijk verband moet vrijwel altijd door de slachtoffers worden bewezen. Wat het bewijs van het oorzakelijk verband betreft, moet het slachtoffer de rechtbank ervan overtuigen dat de schade zonder de fout niet zou hebben voorgedaan. Het schadeverwekkende feit en het bestaan van de schade kunnen door alle middelen van recht bewezen worden. Getuigenverhoor is dus denkbaar. 5.3

Het verzekeringsrecht

5.3.1 Algemeen regel 31. De melding van het schadegeval door de verzekerde aan de verzekeraar maakt het voorwerp uit van het artikel 19 van de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst. Volgens dit artikel, moet de verzekerde ‘zodra mogelijk en in elk geval binnen de termijn bepaald in de overeenkomst het schadegeval aan de verzekeraar melden’.

113 114 115

Art. 41 Arbeidsongevallenwet d.d. 10 april 1971. Art. 42 Arbeidsongevallenwet d.d. 10 april 1971. Ibidem, lid 2.

163

LANDENRAPPORT BELGIË

‘De verzekerde moet ook zonder verwijl aan de verzekeraar alle nuttige inlichtingen verstrekken en op de vragen antwoorden die hem worden gesteld, teneinde de omstandigheden en de omvang van de schade te kunnen vaststellen’.116 Voor het overige, bestaat er in deze wet geen bepaling die de termijn van betaling van de door de verzekeraar aan de verzekerde verschuldigde bedragen, zou regelen, behalve wat de brandverzekering betreft. Hier moet nog gezegd worden dat het bestaan van een verzekeringscontract een snelle vergoeding van de slachtoffers niet noodzakelijk garandeert. Vaak moeten (gerechtelijke) expertises ondernomen worden. Kort geleden, heeft een auteur opgemerkt dat de vertraging in de vergoeding van de slachtoffers ook door het bestaan van een strafvordering kan verklaard worden. De civiele vergoedingsvordering wordt tijdens het strafproces meestal geschorst.117 Deze auteur geeft als voorbeeld de luchtnoodlanding van Oostende.118 Meer dan vijf jaar na de neerstorting van het vliegtuig, hebben de slachtoffers of hun rechthebbenden van de verzekeraars niets gekregen.119 5.3.2 De brandverzekering-zaakverzekering 32. In geval van brandverzekering, en voor zover de brandverzekering een schadeverzekering zou zijn, voorziet de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst in termijn van betaling van de schadevergoeding in één geval: de brandverzekering.120 De wetgever maakt een onderscheid tussen drie toestanden: enerzijds, de gevallen waarin het beschadigde gebouw weer opgebouwd moet worden; anderzijds, de gevallen waarin het moet vervangen worden; tenslotte de andere gevallen.121

116 117

118 119 120 121

Art. 19, § 2 van de wet van 25 juni 1992. H. Claassens, ‘La responsabilité objective et l'assurance obligatoire en cas d'incendie ou d'explosion frappant des établissements habituellement accessibles au public’, in Mélanges offerts à Marcel Fontaine, Bruxelles, Larcier, 2003, p. 624, noot 59. Een vliegtuig is op de luchthaven van Oostende neergestort. Met als gevolg dat het Rode Kruis tweemaal zou zijn tussengekomen teneinde aan de slachtoffers een humanitaire hulp te verlenen. Art. 67 van de wet van 25 juni 1992. De tweede paragraaf van het artikel 67 van de wet van 25 juni 1992 zal in de toekomst door volgende tekst vervangen worden: ‘§ 2. Voor wat betreft de eenvoudige risico's bepaald door de Koning, wordt de vergoeding betaald als volgt: 1° de verzekeraar stort het bedrag tot dekking van de kosten van huisvesting en van andere eerste hulp ten laatste binnen vijftien dagen die volgen op de datum van aangifte van het schadegeval of van de mededeling van het bewijs dat deze kosten werden gemaakt; 2° de verzekeraar betaalt binnen negentig dagen die volgen op de datum van aangifte van het schadegeval het bedrag van de vergoeding dat zonder betwisting verschuldigd is zoals het bij onderling akkoord door de partijen is vastgesteld;

164

ISABELLE DURANT

In geval van wederopbouw, moet de verzekeraar binnen dertig dagen die volgen op de datum van sluiting van de expertise of, bij ontstentenis, de datum van de vaststelling van het bedrag van de schade, een eerste gedeelte uitbetalen (80% van de nieuwwaarde). De rest van de vergoeding mag worden betaald naargelang de wederopbouw.122 In geval van vervanging (aankoop van een nieuw gebouw), moet de verzekeraar binnen dertig dagen die volgen op de datum van sluiting van de expertise of bij ontstentenis eraan, van de bepaling van het bedrag van de schade, 80% van de nieuwwaarde betalen. Het saldo wordt gestort bij het verlijden van de authentieke akte van aankoop van het nieuwe gebouw. In de andere gevallen, is de vergoeding betaalbaar binnen dertig dagen die volgen op de datum van sluiting van de expertise of bij ontstentenis de datum van vaststelling van het bedrag van de schade. 5.4

De natuurrampen

33. Bovenvermelde wet van 12 juli 1976 voorziet dat de aanvraag tot financiële tegemoetkoming aan de gouverneur van de provincie van de plaats van de teistering gericht moet worden.123 De Koning bepaalt de termijn waarbinnen de aanvragen ingediend moeten worden. Thans, wordt die termijn als volgt bepaald: ‘de aanvraag tot tegemoetkoming moet, op straffe van uitsluiting, ingediend worden vóór het verstrijken van de derde maand volgend op de maand waarin het koninklijk besluit houdende erkenning van een algemene ramp of landbouwramp in het Belgisch Staatsblad is bekendgemaakt’.124 De termijnen worden soms verlengd.125 Bovendien, ‘mogen de per-

122 123 124

3° in geval van wederopbouw of wedersamenstelling van de beschadigde goederen, is de verzekeraar ertoe gehouden de verzekerde, binnen dertig dagen die volgen op de datum van sluiting van de expertise of, bij ontstentenis, de datum van de vaststelling van het bedrag van de schade, een eerste gedeelte uit te betalen dat gelijk is aan de in § 3, 1°, b) bepaalde minimumvergoeding. De rest van de vergoeding mag worden betaald in schijven naargelang de wederopbouw of wedersamenstelling vorderen, voorzover de voorgaande schijf uitgeput is. De partijen kunnen na het schadegeval een andere verdeling van de betaling van de vergoedingsschijven overeenkomen; 4° in geval van vervanging van het beschadigde gebouw door de aankoop van een ander gebouw is de verzekeraar er toe gehouden de verzekerde, binnen dertig dagen die volgen op de datum van de sluiting van de expertise of bij ontstentenis eraan, van de bepaling van het bedrag van de schade, een eerste gedeelte uit te betalen dat gelijk is aan de in § 3, 1°, b) bepaalde minimumvergoeding. Het saldo wordt gestort bij het verlijden van de authentieke akte van aankoop van het vervangingsgoed; 5° in alle andere gevallen is de vergoeding betaalbaar binnen dertig dagen die volgen op de datum van de sluiting van de expertise of bij ontstentenis, de datum van de vaststelling van het bedrag van de schade; 6° de sluiting van de expertise of de schatting van de schade bedoeld bij 3°, 4° en 5° hierboven moet plaatsvinden binnen negentig dagen die volgen op de datum van de aangifte van het schadegeval’. Deze nieuwe paragraaf wordt door het artikel 2 van de wet van 21 mei 2003 ingevoerd (over deze wet en haar invoegetreding, zie supra, nr 27). Er bestaan uitzonderingen aan deze principes. Art. 17 van bovenvermelde wet van 12 juli 1976. Art. 1 van het K.B. van 20 februari 1995 tot wijziging van het K.B. van 18 augustus 1976 tot vaststelling van de vorm en de termijn van indiening van de aanvragen, B.S. van 24 februari 1995. Voorbeelden: art. 2 van het ministerieel besluit dd. 11 juli 2003, B.S. van 12 september 2003; art. 3 van het ministerieel besluit dd. 30 september 2003, B.S. van 14 oktober 2003.

165

LANDENRAPPORT BELGIË

sonen die een geval van heirkracht of hun goede trouw kunnen aanvoeren om de indiening buiten termijn van hun aanvraag te rechtvaardigen, deze aanvraag nog indienen vóór het verstrijken van de derde maand volgend op de maand waarin hetzij het beletsel, hetzij de redenen tot staving van hun goede trouw, hebben opgehouden te bestaan’.126 Van de andere kant, wordt de gouverneur van de provincie127 door geen termijn gebonden.128 Zoals hoger gezegd, kan het jarenlang duren vooraleer de geteisterde over een beslissing zou kunnen beschikken. De belanghebbende beschikt over een termijn van een maand te rekenen van de ontvangst van de betekening van de beslissing van de gouverneur om aan deze laatste zijn instemming met de beslissing te doen kennen.129 De belanghebbende, en, naargelang van het geval, de Minister van Openbare Werken of de Minister van Landbouw, of hun gemachtigde, kunnen voorziening instellen, bij het Hof van Beroep van het ambtsgebied waarin zich de provincie bevindt waarvan de gouverneur in eerste aanleg heeft uitspraak gedaan.130 De geteisterde is gehouden de vergoeding aan de herstelling, de wederopbouw of de wedersamenstelling binnen een termijn van drie jaar te besteden vanaf de datum waarop de vergoedingsbeslissing definitief is geworden.131 6 DE CUMULATIE 34. Hierna, een korte samenvatting van wat voorafgaat: - de ziekteverzekering (tak van de sociale zekerheid) komt ‘in afwachting’ (forfaitaire tussenkomst); - de Arbeidsongevallenwet heeft de voorrang op het gemeenrecht; de arbeidsongevallenverzekeraar wordt in de rechten van het slachtoffer tegen de aansprakelijke schadeverwekker gesubrogeerd;

125 126 127

128 129 130 131

Voorbeeld: art. 1 van het K.B. van 18 december 1998, B.S. van 29 december 1998 (verlenging met één maand). Art. 5, § 2 van het K.B. van 18 augustus 1976, B.S. van 9 september 1976. Art. 17 van de wet dd. 12 juli 1976: ‘§ 1. De aanvraag tot financiële tegemoetkoming wordt aan de gouverneur van de provincie van de plaats van de teistering gericht. Ze moet door de belanghebbende of door een advocaat worden ondertekend. Als de geteisterde goederen afhangen van een onverdeeldheid, kan de aanvraag ingediend worden door een van de eigenaars in onverdeeldheid, namens die van zijn mede-eigenaars in onverdeeldheid, die hem daartoe volmacht gegeven hebben. § 2. De geteisterde die in verschillende provincies schade geleden heeft, richt zijn aanvraag, betrekking hebbende op het geheel van zijn schade, aan de gouverneur van één dezer provincies, naar zijn keuze. § 3. De aanvraag bevat keuze van woonplaats in België. De keuze van woonplaats is geldig voor de gehele procedure als zij niet gewijzigd wordt door een verklaring, bij ter post aangetekende brief, gericht aan de gouverneur die de aanvraag tot tegemoetkoming heeft ontvangen. § 4. De voorwaarden van vorm en termijn van indiening der aanvragen worden door de Koning vastgesteld’. E. Van Nuffel, ‘Financiële tegemoetkoming van de Staat bij natuurrampen (algemene rampen) in België’, in Natuurrampen en verzekering, H. Cousy en H. Claassens (eds.), Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 1995, p. 52. Art. 21 van de wet dd. 12 juli 1976. Art. 20, § 1 van de wet dd. 12 juli 1976. Art. 12, § 1 van de wet dd. 12 juli 1976.

166

ISABELLE DURANT

- de verzekeraar die in het kader van een verzekering tot vergoeding van schade tussenkomst en die de schadevergoeding betaald heeft, treedt ten belope van het bedrag van die vergoeding in de rechten en rechtsvorderingen van de verzekerde tegen de aansprakelijke derden;132 - het bestaan van een specifieke regeling inzake natuurrampen belet de slachtoffers niet een vordering op basis van het artikel 1382 B.W. tegen de Staat in te dienen, als de schade het gevolg zou zijn van een fout van de Staat;133 in dat geval, zal de herstelvergoeding op basis van de wet van 12 juli 1976 verminderd worden met alle door de Staat krachtens het aansprakelijkheidsrecht betaalde bedragen. 7 DE FINANCIERING 35. In het kader van het aansprakelijkheidsrecht, kan summier gezegd worden dat het patrimonium van de aansprakelijke rechtstreeks aangetast wordt ééns zijn aansprakelijkheid vastgesteld wordt, tenzij hij verzekerd zou zijn. 36. De fondsen van de sociale zekerheid worden grotendeels door de werknemers, werkgevers en door de Staat bevoorraad.134 37. De andere fondsen worden specifiek bevoorraad. De Kas voor Rampenschade wordt bijvoorbeeld grotendeels door de Schatkist voorzien.135 8 DE OMVANG VAN DE SCHADELOOSSTELLING 38. Er wordt hier grotendeels naar het punt 4 van huidig verslag verwezen. Wat het aansprakelijkheidsrecht betreft, zullen hier twee bijkomende aspecten van de schadevergoeding voorgesteld worden. 39. Ten eerste, mag er toegevoegd worden dat de schade in concreto vastgesteld en gewaardeerd moet worden. Nochtans wordt aanvaard dat de schade op een forfaitaire manier geraamd zou worden. Het is m.n. het geval wanneer de rechter de schade ex aequo et bono, d.i. naar billijkheid, raamt.136

132 133

134

135

Art. 41 van de wet van 25 juni 1992. Art. 1, § 2 van de wet d.d. 12 juli 1976: ‘onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 10, § 1, 5°, a), betreffende de bedragen in te houden op de vergoeding, en in artikel 50, betreffende de indeplaatsstelling van de Nationale Kas voor Rampenschade, ingesteld bij artikel 35, kan de verkrijging van de vergoeding bepaald bij deze wet niet worden tegengeworpen aan de belanghebbende die krachtens de artikelen 1382 tot 1386bis van het Burgerlijk Wetboek eveneens aanspraak maakt op vergoeding van de schade bepaald in § 1 hiervoren door de Belgische Staat of andere openbare besturen in het geding te brengen’. Artikel 22 van de wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers: ‘§ 1. De geldmiddelen van de sociale zekerheid komen voort uit: - de solidariteit van de werkgevers en de werknemers in de vorm van sociale zekerheidsbijdragen; - de nationale solidariteit in de vorm van rijkstoelagen; - de inkomsten te bepalen door of krachtens de wet; - de legaten, leningen, interesten van kapitalen’. Zie supra, nr 25 en 25bis.

167

LANDENRAPPORT BELGIË

Deze forfaitaire schaderaming moet als een subsidiaire techniek beschouwd worden en mag slechts door de rechter gebruikt worden als het niet mogelijk is anders te doen. Het is bijvoorbeeld het geval wanneer de rechter de economische waarde van een student moet ramen. Er bestaat geen verplichte vergoedingstabel. Het Nationaal Verbond van de Magistraten van Eerste Aanleg en het Koninklijk Verbond van Vrede- en Politierechters hebben het initiatief genomen een Indicatieve tabel op te stellen. Deze tabel wordt in bijlage bij het huidige verslag ter informatie opgenomen.137 De magistraten hebben m.n. de eenvormigheid van de rechtspraak willen stimuleren en ‘een werkinstrument verlenen aan de rechter om de knoop door te hakken bij schade die overgelaten wordt aan een ex aequo et bono begroting’.138 De Indicatieve Tabel wordt opgesteld met het oog op de verkeersongevallen. 40. Ten tweede, moeten nog een paar woorden aan de vorm van de vergoeding gewijd worden. In het kader van het aansprakelijkheidsrecht, neemt de vergoeding gewoonlijk de vorm van het uitkeren van een geldsom. Welnu, de geldelijke schadeloosstelling gebeurt via een éénmalige of een periodieke uitkering (kapitaal of geïndexeerde rente). De keuze tussen deze twee vormen van geldelijke vergoeding komt de rechter toe. Het is bijna uitsluitend aan zeer zware getroffenen dat een geïndexeerde rente door de rechter toegekend wordt.139 9 DE PRAKTIJK – ÉEN VOORBEELD 41. Rampen komen in België relatief zelden voor. Volgens prof. I. Moreau-Margrève en M. VanwijckAlexandre, kan dit verklaard worden door de kleinheid van het Belgische grondgebied, door de geografische lokalisatie van het land, en door de ‘ontwikkelde beschaving’ ervan.140 Het merendeel van de rampen zijn natuurrampen. Er gebeurden nochtans zekere rampen die geen natuurlijke rampen waren. In deze omstandigheden is het moeilijk praktische voorbeelden van vergoedingen weer te geven. Nochtans, wordt enkele becijferde informatie gepubliceerd wat de toepassing van de wet over de natuurrampen betreft. 42. In een studie gepubliceerd in 1995, gaf de directeur-generaal van de algemene diensten en rampenschade bij het Ministerie van verkeerswezen en infrastructuur de volgende becijferde informatie (gegevens tot 31 juli 1994):

136 137 138 139 140

Volgens sommigen, blijft de ex aequo et bono raming een raming in concreto, gezien het na te streven doel, in alle gevallen, in het terugplaatsen van het slachtoffer in de toestand waarin hij of zij zich bevond, bestaat. Huidig verslag, p. 37 e.v. W. Peeters, ‘De 'Indicatieve tabel' als antwoord op de noden van de praktijk’, in M. Van den Bossche (ed.), De indicatieve tabel. Een praktisch werkinstrument voor de evaluatie van menselijke schade, Gent, Larcier, 2001, p. 9. D. Simoens, Buitencontractuele aansprakelijkheid. Deel II. Schade en schadeloosstelling, Antwerpen, Story-Scientia, 1999, p. 184, nr. 97. I. Moreau-Margrève en M. Vanwijck-Alexandre, ‘Les ‘mass torts‘ en droit belge ?’, in Liber Amicorum Yvon Hannequart & Roger Rasir, Diegem, Kluwer, 1997, p. 276, nr 37.

168

ISABELLE DURANT

- 35 schadelijke feiten werden als algemene rampen erkend (aardbeving, overstromingen, windstormen) sinds de inwerkingtreding van de wet van 12 juli 1976;141 - 50.936 vergoedingsbeslissingen werden genomen; - herstelvergoedingen t.b.v. 7.618.990.492 BEF werden betaald (188.869.840 euro). De na de aardbeving in Luik in 1983 uitbetaalde schadevergoeding liep op tot 1,7 miljard BEF (1,9 miljard volgens de verzekeraars)142 (respectievelijk 42.141.900 euro en 47.099.770 euro). Voor de stormschade van het voorjaar 1990, werd ongeveer 3,5 miljard BEF uitbetaald (in Wallonië, bestond de schade grotendeels uit bosschade) (86.762.730 euro). 10 DE GLOBALE BEOORDELING 43. Er bestaat in België geen algemene wetgeving die specifiek toepassing zou vinden in geval van het ontstaan van een ramp en die de integrale vergoeding van alle slachtoffers zou garanderen. Afhankelijk van de omstandigheden gebruiken de slachtoffers één of meerdere mechanismen om te worden vergoed: het aansprakelijkheidsrecht, het verzekeringsrecht, verschillende takken van de sociale zekerheid, of doen beroep op de nationale solidariteit. In eenzelfde situatie, is het dus mogelijk dal alle slachtoffers niet op dezelfde manier vergoed zullen worden.143 In sommige omstandigheden kan het bedrag dat uiteindelijk aan het slachtoffer toekomt, verschillen naargelang het aantal slachtoffers (hoe meer slachtoffers, hoe kleiner de schadevergoeding).144 Het groot voordeel van het aansprakelijkheidsrecht is dat de slachtoffers, minstens theoretisch, integraal vergoed worden. Het systeem lijkt aantrekkelijk, maar er moet uit het oog niet verloren worden dat: - de slachtoffers de fout, het bestaan en de omvang van de schade evenals het causaal verband moeten aantonen; - de onvermijdelijke gerechtelijke procedures jarenlang kunnen duren; - de slachtoffers worden niet vergoed in geval van insolvabiliteit van de aansprakelijke (behalve in geval van het bestaan van een verzekering);

141 142 143

144

De wet werd van toepassing verklaard op de schadelijke feiten die zich vanaf 1 januari 1976 hebben voorgedaan (art. 62 van de wet d.d. 12 juli 1976). Ibidem, p. 84. Bijvoorbeeld in het aansprakelijkheidsrecht variëren de bedragen van de vergoedingen van één rechtbank tot een andere; het wordt verklaard door het feit dat de raming van de schade aan de soevereine beoordelingsmacht van de feitenrechter wordt overgelaten. Sommige slachtoffers zijn, in tegenstelling tot anderen, verzekerd. Zie supra, nr. 8 (wet van 30 juli 1979).

169

LANDENRAPPORT BELGIË

- de wetgever het principe van de integrale vergoeding soms terzijde schuift (door een plafond van vergoeding te voorzien of door de omvang van de vergoedbare schade te beperken). Het verzekeringsrecht speelt een rol in het vergoeden van de slachtoffers op twee manieren: - ofwel hebben deze laatsten een verzekering voor eigen rekening genomen, wat uiteraard soms wettelijk verplicht wordt (zie bijvoorbeeld het stormrisico); - ofwel wordt de burgerlijke aansprakelijkheid van de aansprakelijke verzekerd, wat uiteraard soms ook wettelijk verplicht wordt (zie de ontploffing in bepaalde inrichtingen). Behalve wat de brandverzekering betreft, bestaan er geen verplichte termijnen van betaling van de door de verzekeraar beschuldigde bedragen. De sociale zekerheid beoogt eveneens de vergoeding van de slachtoffers. Hier gaat het vaak om een forfaitaire vergoeding, dus geen integrale vergoeding. Nochtans, blijft het gemeen recht van toepassing ten aanzien van de derde die voor het ongeval aansprakelijk wordt gesteld. De forfaitaire vergoeding, die soms ‘in afwachting’ wordt uitgekeerd, kan in principe binnen redelijke termijnen soms aangevuld worden. Uiteindelijk, kan ook vergoeding via de solidariteit gebeuren. Hier moet vooral de wet dd. 12 juli 1976 betreffende het herstel van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen worden vermeld. Deze wet betreft zowel de algemene rampen als de landbouwrampen. Het systeem voorziet in een vergoeding van de door uitzonderlijke natuurverschijnselen veroorzaakte schade. Nochtans zijn er ook bepaalde zwakheden: de koning moet het verschijnsel al een ramp erkennen, de vergoeding wordt forfaitair bepaald en de procedures slepen jarenlang aan. Een nieuwe wet, die in een systeem van verzekering voorziet, werd weliswaar aangenomen. Deze wet betreft nochtans alleen de gevolgen van overstromingen. De wet van 1976 wordt bijgevolg niet opgeheven. Maar het nieuwe systeem sorteert momenteel nog geen effect bij gebrek aan afbakening van de risicozones. Er wordt zelfs gezegd dat de wet wel eens een lege doos zou kunnen blijven. Kort gezegd: België kent een patchwork van middelen die nochtans de integrale vergoeding van het slachtoffer nooit garandeert.

170

LANDENRAPPORT BELGIË

BIJLAGE: INDICATIEVE TABEL – DERDE VERSIE (2001)1 Voorwoord Schade en schadeloosstelling 1. Alvorens op de schadebegroting en het schadeherstel in te kunnen gaan, moet worden bepaald wat als schade in aanmerking komt. Schade is het negatieve verschil tussen twee toestanden, namelijk de toestand waarin het slachtoffer zich ingevolge de onrechtmatige daad bevindt en de toestand waarin het zich bij ontstentenis van de onrechtmatige daad zou hebben bevonden. Schade gaat gepaard met verlies, met nadeel, met de aantasting van waarden. Alvorens de schade te begroten moet de aard van het waardeverlies, soort per soort, nauwkeurig worden bepaald. Aan de schade komt een tijdsdimensie en een ruimtelijke of sociale dimensie toe, waardoor de omvang ervan wordt bepaald: - de tijdsdimensie impliceert dat wordt onderzocht hoe het negatieve verschil tussen beide in aanmerking te nemen toestanden vanaf het ontstaan ervan is geëvolueerd en hoe het zich vanaf de rechterlijke uitspraak nog verder zal ontwikkelen. Zowel de toestand van het slachtoffer na het ongeval, als de toestand waarin het zich bij ontstentenis daarvan zou hebben bevonden, moeten met andere woorden op een zich ontwikkelende tijdsas worden uitgezet. Hoe langer dat negatieve verschil bestaat, hoe belangrijker de schade is. - De ruimtelijke of sociale dimensie van de schade verwijst naar de vaststelling dat schade dikwijls met weerkaatsing op andere rechtssubjecten gepaard gaat. Uit de vaststelling dat veel weerkaatsingsschade wordt berokkend kan, bij wijze van vermoeden, worden afgeleid dat de initiële schade belangrijk was. Het negatieve verschil tussen de twee in aanmerking genomen toestanden heeft steeds betrekking op een bepaalde, aangetaste waarde. Zo kan er sprake zijn van schade aan de fysieke integriteit, schade aan het arbeidsinkomen, pijn en aantasting van gevoelens, zaakschade, verlies van koopkracht, verlies van intrest, enz. 2. Schade opgevat als het negatieve verschil tussen de twee in aanmerking genomen toestanden komt evenwel slechts voor herstel of vergoeding in aanmerking als zij zeker, persoonlijk en rechtmatig is. Wordt de vereiste van zekerheid op de spits gedreven, dan bestaat het risico dat heel wat schade wordt miskend. Vooral in haar tijds- en ruimtelijke dimensie zijn tal van onzekerheidsfactoren aan te treffen, die nooit helemaal kunnen worden vermeden. Daarom wordt terecht aangenomen dat geen absolute, doch slechts een rechterlijke zekerheid vereist is. De rechter moet, op basis van de hem voorgelegde feiten, kunnen aannemen dat het bestaan en de omvang van de schade voldoende waarschijnlijk is om als zeker te kunnen worden aangemerkt. Eenmaal de feitenrechter tot het besluit is gekomen dat een bepaalde schade zeker is, moet niet meer in aanmerking worden genomen dat de schade steeds, in min of meerdere mate, een abstractie van de werkelijkheid is. 3. De schade moet steeds in concreto worden begroot, zelfs bij een vergoeding ex aequo et bono, zodanig dat het slachtoffer, voor zoveel als mogelijk, teruggeplaatst wordt in de toestand waarin hij of zij zich zou hebben bevonden indien er geen ongeval gebeurd zou zijn. Die werkwijze moet – althans in rechte – toelaten het slachtoffer terug te plaatsen in de toestand waarin het zich, m.b.t. de aangetaste waarde, bij ontstentenis van het ongeval zou hebben bevonden. Eenmaal de schade van het slachtoffer is hersteld of vergoed, staat in rechte vast dat de aansprakelijke zijn schuld heeft betaald. Het negatieve verschil tussen de twee in aanmerking te nemen toestanden moet bij voorrang en voorzover mogelijk, in natura worden hersteld door de aansprakelijke door hem de kost van het herstel te doen dragen. Het herstel (in natura) brengt de schadelijder werkelijk terug in de toestand waarin hij zonder de onrechtmatige daad zou hebben verkeerd. Uiteraard moet het slachtoffer wel het initiatief nemen om een aldus omschreven schadeloosstelling te verkrijgen. 1

M.n. in D.C.J.-V.K.J. van november 2001 in het Frans en in het Nederlands gepubliceerd (p. 290 e.v.). Zie ook R.G.A.R., 2001, nr. 13455 (voor een Franse versie).

171

LANDENRAPPORT BELGIË

Indien het herstel in natura niet gevorderd wordt of onmogelijk is, moet de schade door middel van een vergoeding worden gecompenseerd. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de reeds geleden schade (tussen het ogenblik van het ongeval en dat van de uitspraak) en de toekomstige schade: - reeds geleden schade is niet meer voor herstel in natura vatbaar en moet derhalve worden vergoed; - toekomstige schade (te lijden na de uitspraak van de feitenrechter) is moeilijker te begroten omdat het bestaan en de omvang van de waardeaantasting minder makkelijk is vast te stellen.

De indeling van de menselijke schade Soorten menselijke schade 4. Schade aan de persoon van de mens gaat gepaard met de belangrijkste waardeaantasting. Een onderscheid moet worden gemaakt tussen de gezondheidsschade en de aantasting van het economisch potentieel ingevolge arbeidsongeschiktheid. Onder gezondheidsschade is de aantasting van de volgende waarden te rangschikken: de fysieke integriteit, de psychische integriteit, de zelfredzaamheid in het dagelijks leven, de pijn, de gevoelens (...) De omvang van die schade is niet rechtstreeks in geld becijferbaar. Sommige van die waardeverliezen kunnen door geneeskundige tussenkomst en/of verzorging, materiële hulpmiddelen, hulp van derden, (...), geheel of deels, worden opgevangen en hersteld. Wanneer dit onmogelijk is, moet een compenserende vergoeding worden toegekend (vergoeding van morele schade). Het verlies van arbeidsinkomen is rechtstreeks in geld becijferbaar: het is het verschil tussen het inkomen dat het slachtoffer zou hebben verdiend zonder de onrechtmatige daad en het inkomen dat hij na de onrechtmatige daad kan verdienen. Omdat het verlies van arbeidsinkomen op lange termijn moeilijk concreet is vast te stellen zal men zich vaak moeten beperken tot een schatting van het verlies aan economisch potentieel. Het herstel in natura van de gezondheidsschade (m.b.t. de fysieke en psychische integriteit) kan het verlies van arbeidsinkomen beïnvloeden. Indien het herstel in natura van die gezondheidsschade succesvol verloopt, zal zulks meestal het verlies van arbeidsinkomen en derhalve de schade uit arbeidsongeschiktheid kunnen beperken. Is herstel niet (verder) mogelijk, dan zal het verlies van arbeidsinkomen in principe de maat van de compenserende vergoeding zijn. Indeling van het schadeveld 5. Per schadesoort (voor elke aangetaste waarde) en binnen elke schadesoort, per schade-element, moet – zoals reeds toegelicht – een onderscheid worden gemaakt tussen verleden en toekomstige schade. Verleden schade (d.i. geleden tussen het ogenblik van het ongeval en dat van de uitspraak) is meestal met grote zekerheid vast te stellen en te begroten. De kaarten liggen anders ten aanzien van toekomstige schade: enige ‘onzekerheid’ is daarbij steeds aan te treffen, wat nochtans ontoereikend is om haar als onvoldoende waarschijnlijk, dan wel als rechterlijk onzeker van de hand te wijzen. Door een beroep te doen op actuariaatskennis, op geïndexeerde renten en op andere technieken kan, bij zeer zware schadegevallen, de reeds vastgestelde en begrote toekomstige schade soms accurater worden vergoed. Wordt daarover getwijfeld, dan kan een voorbehoud voor de toekomst worden toegekend, zodat de toestand van het slachtoffer na verloop van tijd kan worden herbekeken. Het gebruik van de indicatieve tabel 6. Het voorgaande wijst op drie belangrijke beperkingen bij het gebruik van de indicatieve tabel: -

-

wanneer het slachtoffer het bestaan en de omvang van zijn schade met rechterlijke zekerheid kan aantonen en begroten, moet de bewezen schade worden aanvaard en bevindt hij/zij zich buiten het toepassingsgebied van de indicatieve tabel. Hierbij is aan te stippen dat het slachtoffer de kost van het herstel van de berokkende schade kan vorderen. Ook in dat geval kan de indicatieve tabel niet worden gehanteerd; alleen wanneer het bestaan van schade rechterlijk zeker is, maar de omvang ervan niet in concreto, met rechterlijke zekerheid kan worden bepaald, is het – voorzichtige – gebruik van de indicatieve tabel op zijn plaats;

172

ISABELLE DURANT

-

de indicatieve tabel is geen bindend voorschrift. De tabel laat de soevereine beoordeling van de feitenrechter, geval per geval, onverkort. Ze heeft slechts tot doel voor de partijen en de rechters een hulpmiddel te zijn, waaraan zij hun zienswijzen, resp. beoordelingen kunnen toetsen.

Deel I. Menselijke schade De menselijke schade wordt onderverdeeld in economische en welzijnsverlies. 1. Economische schade 1.1. Tijdelijke arbeidsongeschiktheid Het inkomstenverlies is steeds in concreto te bewijzen. 1.2. Meerinspanningen Meerinspanningen bij professionele activiteiten die niet concreet begrootbaar zijn worden vergoed aan 700 BEF (17,35) per dag bij 100% arbeidsongeschiktheid vanaf het hernemen van de professionele activiteit. 1.3. Blijvende arbeidsongeschiktheid De schade die hier wordt bedoeld is het toekomstige, te verwachten verlies van arbeidsvermogen ingevolge een psycho-fysieke aantasting. Om dit verlies vast te stellen moet eerst worden uitgemaakt hoeveel de getroffene in de toekomst zou verdiend hebben zonder de schadeverwekkende oorzaak. Daarna moet worden nagegaan hoeveel hij in werkelijkheid nog zal kunnen verdienen. Het verschil tussen beide is de schade. De vergoeding kan de vorm aannemen van een rente, een kapitaal of een vergoeding per punt. Kapitalisatieberekeningen worden uitgevoerd volgens de regels van de actuariële kunst, rekening houdend met de te verwachten intresten, de muntontwaarding en de sterftekans van de schadelijder in de periode waarvoor de vergoeding wordt toegekend. Voornaamste schaden aan het arbeidsvermogen: 1. inkomstenverlies; 2. economische waardevermindering op de arbeidsmarkt; 3. meerinspanningen. Wijze van vergoeding: - door een kapitalisatie, geïndexeerde rente of door toekenning van een vermengde of afzonderlijke vergoeding per punt. - de aandacht voor een gedetailleerde en omstandige beschrijving van de opdracht van de arts-deskundige is primordiaal om tot een juiste appreciatie van de schade te komen (zie bijlage ‘opdracht deskundige’). - andere deskundigen zoals ergologen, loonexperten en actuarissen kunnen, bij zeer zware schade, een bijdrage leveren tot een adequate schadebegroting. 1.3.1. Kapitalisatie -

-

-

-

Het basisloon dient in concreto te worden begroot; aan jonge slachtoffers die nog geen of een gering loon verdienden moet speciale aandacht worden besteed. De winstderving (lucrum cessans) wordt vergoed. De berekeningen kunnen geschieden na advies van een actuaris; In aanmerking te nemen: het nettoloon tenzij aangetoond wordt dat op de toe te kennen vergoeding gelijkwaardige fiscale en sociale lasten rusten als deze welke het inkomen bezwaren. Als het nettoloon als basis gebruikt wordt, kunnen reserves worden toegekend voor de fiscale en sociale lasten indien dit gevraagd wordt; Kapitalisatie hoeft niet te worden voorbehouden voor de begroting van inkomstenverlies. Kapitalisatie kan ook toegepast worden voor alle periodieke of constante toekomstige schade zoals: morele schade, schade voor hulp in het huishouden, constante kosten en verzorgingen, hulp van derden, economische schade; Reële rentevoet: actueel 3%* * Reële rente kan berekend worden als het bruto-rendement in risicoloze beleggingen op langere termijn (de gebruikelijke OLO) min de inflatie min de roerende voorheffing, dit geeft actueel een rendement van 6% min 2,1% inflatie min 0,9% roerende voorheffing. Deze cijfers vind je terug in financiële publicaties.

173

LANDENRAPPORT BELGIË

-

Een correctie van 0,5% per 10 jaar voor toenemende inflatie dient op dit ogenblik toegepast te worden zodat, indien de periode van kapitalisatie langer is dan 15 jaar, als reële rente 2,5% wordt bereikt. Kapitalisatie-sterftetafels: steeds de meest recente; Wanneer toekomstige loonsverhogingen bovenop inflatie (baremieke groei, promotie (...)) kunnen aangetoond worden kan het berekende kapitaal verhoogd worden. Bij gebrek aan concrete begroting kan het volgende percentage weerhouden worden op basis van de formule: (Resterend aantal actieve arbeidsjaren) x verwacht groei per jaar * _________________________________________________________________ 2 * De huidig verwachte groei bedraagt per arbeidscategorie van 0 tot 2% per jaar. Met de munterosie werd reeds rekening gehouden bij het bepalen van de reële rentevoet.

1.3.2. Vermengd per punt Bij ongeschiktheden tot 14% kunnen de hierna voorgestelde bedragen worden toegepast, rekening houdend met de ernst van de impact en de graad van de restletsels. Leeftijd slachtoffer

Vergoeding per punt ongeschiktheid

Vergoeding per punt ongeschiktheid

15 jaar

80.000 BEF

1.983,15 ¤

25 jaar

75.000 BEF

1.859,20 ¤

30 jaar

70.000 BEF

1.735,25 ¤

35 jaar

70.000 BEF

1.735,25 ¤

40 jaar

65.000 BEF

1.611,31 ¤

45 jaar

60.000 BEF

1.487,39 ¤

50 jaar

55.000 BEF

1.363,41 ¤

55 jaar

50.000 BEF

1.239,47 ¤

60 jaar

45.000 BEF

1.115,52 ¤

65 jaar

35.000 BEF

867,63 ¤

70 jaar

30.000 BEF

743,68 ¤

75 jaar

25.000 BEF

619,73 ¤

80 jaar

20.000 BEF

495,79 ¤

85 jaar

15.000 BEF

371,84 ¤

+ 85 jaar

10.000 BEF

247,89 ¤

De leeftijd op de datum van de consolidatie wordt in acht genomen. Indien er alleen morele schade is, wordt de helft van hoger vermelde bedragen in aanmerking genomen.

174

ISABELLE DURANT

1.4. Economische schade bij overlijden Vormt de dood geen schade voor de overledene zelf, dan is ze de schade bij uitstek voor de nabestaanden. Dit is zeker het geval voor de nabestaanden die voordeel haalden uit het beroepsinkomen van de overledene. Zij kunnen slechts aanspraak maken op dat deel van het inkomen waaruit ze persoonlijk voordeel trokken. Het is dan ook belangrijk te weten welke uitgaven het gezin niet meer zal doen voor de kostwinner zelf. Het aandeel van de persoonlijke uitgaven van de kostwinner is niet steeds exact te berekenen, zeker indien hij in gezinsverband leefde. De aftrek voor de eigen onderhoudskosten moet dan ook forfaitair gebeuren bij gebrek aan statistische gegevens. Bij de appreciatie dient men evenwel rekening te houden met de leeftijd van de echtgenoten en de kinderen, of het om een éénverdienersgezin dan wel om tweeverdienersgezin gaat, het inkomenspeil, levensstandaard van het gezin, het beroep van de overledene, de vraag of het echtpaar een gemeenschappelijk vermogen zou opbouwen, er hypothecaire lasten zijn, ... Bij gebrek aan actualisering van schalen voor de berekening van het eigen aandeel in de gezinsuitgaven kan als vuistregel gehanteerd worden: Gezinsinkomen 100% _________________________________________________ totaal aantal gezinsleden vóór het overlijden + 1 1.5. Economische waarde huishoudelijke arbeid Als de nood aan hulp van derden in het huishouden wordt erkend, moet die integraal worden vergoed. Deze vergoeding mag geen dubbel gebruik uitmaken met de vergoeding voor het verlies van de economische waarde huishouden. Indien het bestaan van schade volgend uit de aantasting van de economische waarde huishouden vaststaat, maar bij ontstentenis van concrete elementen niet precies kan worden begroot, worden volgende vergoedingen voorgesteld: a) zonder kinderlast: 700 BEF (17,35) per dag; b) met kinderlast: 1000 BEF (24,79 per dag met één kind, per bijkomend kind te verhogen met 200 BEF (4,96 [euro ]) per kind, waarbij kinderen ten laste van het globaal huishouden worden gerekend zolang zij gerechtigd zijn op kinderbijslag. Het betreft een vergoeding per huishouden en niet per individu. De vergoeding wordt aangepast in functie van de bijdrage die elke partner in het huishouden levert. Bij gebreke aan concrete gegevens wordt de bijdrage gesplitst als volgt: 65% bijdrage door de vrouw en 35% door de man. 1.6. Hulp van derden De behoefte aan hulp van derden, buiten het huishouden, en de omvang van de te verstrekken hulp moeten steeds in concreto worden vastgesteld. Wanneer de hulp wordt uitgedrukt per tijdseenheid wordt een uurloon vastgesteld in overeenstemming met de vereiste kwalificatie van de hulpverlener. Voor de wijze van vergoeden van in de toekomst nodige hulp van derden, gelden dezelfde regels als voor het toekomstig verlies van arbeidsvermogen. 1.7. Postprofessionele schade Postprofessionele schade is het verlies opgelopen door de gehele of gedeeltelijke ongeschiktheid tot het verrichten van arbeidstaken die niet behoren tot de huishoudelijke arbeid en die een nutswaarde hebben na het afsluiten van de beroepsloopbaan. Vallen daar niet onder: de inkomsten uit toegelaten arbeid voor gepensioneerden, die vervat zijn in de vergoeding voor de blijvende arbeidsongeschiktheid.

175

LANDENRAPPORT BELGIË

2. Welzijnsverlies 2.1. Morele schade T.A.O./B.A.O. De morele schade omvat, naast pijn en smarten, onder meer alle courante ongemakken met betrekking tot persoonlijke activiteiten in tuin, sport, hobby én het pretium doloris. Deze morele schade kan vergoed worden aan: -

1250 BEF (30,99) per gewone dag hospitalisatie; 1500 BEF (37,18) bij opname onder hevige pijnen, bijzondere fysieke hinder, ook als zij blijven na de hospitalisatie, en bij zware revalidatie; 1000 BEF (24,79) voor de gewone dagen zonder ziekenhuisopname naar rato van 100% ongeschiktheid.

Als het aandeel van het pretium doloris uit dit forfait wordt gelicht omdat het als een afzonderlijke schadepost wordt beschouwd, worden de voormelde bedragen herleid tot 800 BEF per dag. Indien het pretium als een afzonderlijke schade wordt beschouwd, kan het begroot worden op 100 BEF per dag per graad op de schaal van 1 tot 7. 2.2. Morele schade overlijden 2.2.1. Morele schade Deze delicate menselijke schade heeft betrekking op de morele band tussen de overledene en zijn familieleden, waarvan de lijst van schadelijders niet limitatief is. De voorgestelde bedragen mogen onderling niet vergeleken worden, dienen niet automatisch toegekend te worden en kunnen verhoogd of verminderd worden rekening houdend met speciale en concrete omstandigheden zoals de leeftijd van de betrokkenen; enig kind; kind toegewezen aan en inwonende bij andere ouder bij echtscheiding; gehuwd of ongehuwd; meter- of peterschap; de omstandigheden van het overlijden; duurtijd van de relatie; ... Morele schade bij verlies van: Slachtoffer

Vergoeding

echtgenoot/echtgenote

400.000 BEF

9915,74 ¤

samenwonende levenspartner

400.000 BEF

9915,74 ¤

Verloofde

200.000 BEF

4.957,87 ¤

feitelijk gescheiden partners

150.000 BEF

3.718,4 ¤

Ouder

inwonend

300.000 BEF

7.436,81 ¤

niet-inwonend

150.000 BEF

3.718,4 ¤

inwonend

400.000 BEF

9.915,74 ¤

zelfstandig wonen

200.000 BEF

4.957,87 ¤

Miskraan

100.000 BEF

2.478,94 ¤

broer/zus

100.000 BEF

2.478,94 ¤

(vereist een duurzame genegenheidsband en samenwoning)

Kind

176

ISABELLE DURANT

Slachtoffer

stiefvader/moeder

stiefzoon/dochter

Grootouders

Kleinkind

schoonouders

schoonkinderen

Vergoeding niet-inwonend

60.000 BEF

1.487,36 ¤

inwonend

200.000 BEF

4.957,87 ¤

niet-inwonend

100.000 BEF

2.478,94 ¤

inwonend

100.000 BEF

4.957,87 ¤

niet-inwonend

50.000 BEF

2.478,94 ¤

inwonend

100.000 BEF

2.478,94 ¤

niet-inwonend

50.000 BEF

1.239,47 ¤

inwonend

100.000 BEF

2.478,94 ¤

niet-inwonend

50.000 BEF

1.239,47 ¤

inwonend

70.000 BEF

1.735,25 ¤

niet-inwonend

45.000 BEF

1.115,52 ¤

inwonend

70.000 BEF

1.735,25 ¤

niet-inwonend

45.000 BEF

1.115,52 ¤

2.2.2. Schade ex haerede Als het slachtoffer bewust was, maar zich geen rekenschap kon gegeven van het nakend overlijden: gewone morele schade zoals bij tijdelijke ongeschiktheid. Als het slachtoffer zich bewust was van het nakend overlijden, kan aan de rechthebbende de gebruikelijke morele schade bij tijdelijke arbeidsongeschiktheid worden toegekend, verhoogd met een vast bedrag tussen 25.000 en 100.000 BEF. Zo het slachtoffer bij bewustzijn was, maar zich geen rekenschap kon geven van het nakend overlijden: gewone morele schade zoals bij tijdelijke ongeschiktheid. Als het slachtoffer in de periode na het ongeval en voor het overlijden niet bij bewustzijn is geweest is er geen vergoedbare schade ex haerede. Deze schade mag niet verward worden met de genegenheidschade noch met gereflecteerde schade. Het is een schade van de nalatenschap. 2.3. Esthetische schade Deze schade heeft niets te maken met de economische schade die voortvloeit uit esthetische ontsiering. Er blijft verwezen naar de gebruikelijke schaal van 1 tot 7 (schaal van Julin). Er moet rekening gehouden worden met de plaats van de ontsiering, met het geslacht, de leeftijd en de activiteiten van het slachtoffer. Ze moet bovendien bezien worden in de maatschappelijke context, Bv. vermindering kans op huwelijk. Daar de rechter hier moet appreciëren is het noodzakelijk om een zo gedetailleerd mogelijk advies van de deskundige te ontvangen. Het is ten zeerste aan te bevelen dat de arts-deskundige, naast de gebruikelijke quotering van 1 tot 7, een gedetailleerde beschrijving geeft van de schade, indien mogelijk ondersteund door foto’s, onverkort de mogelijkheid om de schade van het slachtoffer op de zitting de visu vast te stellen.

177

LANDENRAPPORT BELGIË

Quotering 1

Schadevergoeding Miniem

10.000 BEF tot 30.000 BEF of 247,89 ¤ tot 743,6 ¤

2

zeer licht

30.000 BEF tot 60.000 BEF of 743,65 ¤ tot 1487,36 ¤

3

licht

60.000 BEF tot 90.000 BEF of 1487,36 ¤ tot 2231,04 ¤

4

middelmatig

90.000 BEF tot 350.000 BEF of 2231,04 ¤ tot 8676,27 ¤

5

ernstig

Minstens 350.000 BEF of 8676,27 ¤ (geen maximum)

6

zeer ernstig

Minstens 600.000 BEF of 14.873,61 ¤ (geen maximum)

7

aftotend

Minstens 1.000.000 BEF of 24.789,35 ¤ (geen maximum)

2.4. Genegenheidsschade Dit is de schade die de verwanten lijden door het aanzien van het leed van het slachtoffer. Het moet gaan om uitzonderlijke pijnen, smarten of enig ander moreel leed door het slachtoffer ondergaan. Er wordt vergoeding toegekend wanneer het slachtoffer in levensgevaar of coma verkeert, zodat de toestand uiterst zorgwekkend is. Of het gaat om de situatie waarin nabestaanden verkeren die dagelijks en langdurend geconfronteerd worden met een ernstige blijvende psychische, fysieke of mentale aftakeling van het slachtoffer. De psychische druk moet de normale bijstand te boven gaan. 2.5. Pretium voluptatis Deze schade is als zeer specifieke schade afzonderlijk te vergoeden van de overige schaden. Er moet onderscheid gemaakt worden tussen de schade door verlies aan seksueel leven bijvoorbeeld impotentie, anorgasme, verandering van libido, gevoelloosheid en het verlies van zekerheid op nageslacht waaronder steriliteit valt te catalogeren. De noodzaak van keizersnede en van noodzakelijkheid kunstmatige inseminatie enz. worden vergoed. Zowel de materiële schade (bv. aankoop medicatie, medisch materiaal, medische ingrepen (...)) als de morele schade dient te worden vergoed.

Deel II. Courante materiële schade 1. Kledij en bagage Bij bewezen schade kan vetustiteit (veroudering) in aanmerking genomen worden. Als de schade niet exact kan bewezen worden ex aequo et bono 15.000 BEF (371,84 EUR)

178

ISABELLE DURANT

2. Gebruiksderving van voertuigen Voertuig

Vergoeding gebruiksderving

fiets

200 BEF

4,96 ¤

bromfiets (50 cc)

250 BEF

6,2 ¤

moto > 50 cc

350 BEF

8,68 ¤

moto > 450 cc

600 BEF

14,87 ¤

< 500 kg

400 BEF

9,92 ¤

> 500 kg

600 BEF

14,87 ¤

personenwagen (ook voor professioneel gebruik en leasing)

800 BEF

19,83 ¤

stationwagen

1.000 BEF

24,79 ¤

mobilhome

2.000 BEF

49,58 ¤

taxi grote maatschappijen

1.850 BEF

45,86 ¤

taxi zelfstandige uitbater

2.400 BEF

59,49 ¤

huurwagen (leasing)

1.850 BEF

45,86 ¤

< 2 ton netto laadvermogen

1.500 BEF

37,18 ¤

> 2 ton netto laadvermogen

1.500 + 300 BEF/ton

37,18 ¤ + 7,44 ¤ /ton

< 3 ton netto laadvermogen

1.850 BEF

45,86 ¤

> 3 ton netto laadvermogen

1.850 BEF + 400 BEF/ton

45,86 ¤ + 9,92 ¤ /ton

eigenaar van één vrachtwagen

2.500 BEF

61,97 ¤

< 3,5 ton netto laadvermogen

4.500 BEF

111,55 ¤

> 3,5 ton netto laadvermogen

4.500 BEF + 400 BEF/ton

111,55 ¤ + 9,92 ¤ /ton

kraanwagen

6.000 BEF

148,74 ¤

betonwagen

7.000 BEF

173,53 ¤

landbouwtractor

1.500 BEF

37,18 ¤

aanhangwagen personenwagen

lichte vrachtwagen

vrachtwagen

tankwagen

179

LANDENRAPPORT BELGIË

traktorvrachtwagen 163 PK trekker

4.500 BEF

111,55 ¤

oplegger vrachtwagen

3.500 BEF

86,76 ¤

ziekenwagen

3.500 BEF

86,76 ¤

campingremorque

950 BEF

23,55 ¤

< 50 pl.

1.800 BEF

44,62 ¤

> 50 pl.

3.600 BEF

89,24 ¤

> 60 pl.

4.500 BEF

111,55 ¤

> 70 pl.

5.500 BEF

136,34 ¤

> 80 pl.

7.000 BEF

173,53 ¤

autobus

Bij huur van een voertuig kan een besparing voor het niet gebruiken van het eigen voertuig worden toegekend gelijk aan 10% van de huurfactuur. BTW: in geval van totaal verlies heeft de schadelijder, niet BTW-plichtige, recht op de BTW ongeacht of hij de hem toekomende schadevergoeding al dan niet gebruikt voor de vervanging van het vernielde voertuig dan wel gebruikt voor de vervanging door een tweedehandswagen waarop bij de aankoop geen BTW verschuldigd is of slechts de BTW op het verschil tussen de verkoop- en inkoopprijs van de garagist. De BTW dient te worden vergoed aan het tarief dat van kracht is op het ogenblik van de vervanging van het voertuig. Indien het voertuig van een niet BTW-plichtige bij een ongeval wordt beschadigd heeft de schadelijder recht op de BTW ongeacht of hij al dan niet de herstelling laat uitvoeren. Wachtdagen: als voertuig niet buiten gebruik is: 1 dag, anders het aantal dagen tussen ongeval en eerste expertise. Vervangdagen: het bewezen aantal dagen of forfaitair 15 dagen. 3. Verlies van een schooljaar Wanneer bewezen wordt dat ingevolge de onrechtmatige daad het slachtoffer een schooljaar heeft verloren, dient ook deze schadepost te worden vergoed. Deze schade bestaat uit een materiële schade, een morele schade en een financieel verlies naar de toekomst. Eerst en vooral is er de schade van degene die de kosten van dit schooljaar een tweede maal heeft moeten dragen. Het verlies van een schooljaar gaat bovendien gepaard gaan met specifieke morele schade wegens het verlies van bijzondere schoolactiviteiten en de frustraties van de leerling-student als «zittenblijver» te worden beschouwd. Wanneer er een vergoeding ex aequo et bono dient te worden toegekend kan deze als volgt begroot worden:

180

ISABELLE DURANT

a. materiële schade lager onderwijs

15.000 BEF

371,84 ¤

middelbaar-beroepsonderwijs

40.000 BEF

991,57 ¤

hoger onderwijs op kot

150.000 BEF

3718,40 ¤

hoger onderwijs thuis

80.000 BEF

1983,15 ¤

universiteit op kot

140.000 BEF

3470,50 ¤

universiteit thuis

70.000 BEF

1735,25 ¤

b. morele schade Voor alle onderwijstypes: 150.000 BEF (3718,40) c. verlies loopbaan Het verlies van een schooljaar kan een schade in verband met de toekomstige beroepsactiviteit of -loopbaan teweegbrengen. Indien de vertraging in de loopbaan wordt bewezen, bestaat de schade uit de actuele waarde van het eerste jaar beroepsinkomen. 4. Administratiekosten Een forfaitaire tegemoetkoming van 2500 BEF (61,97) tot 5000 BEF (123,95) in administratie-, correspondentieen telefoonkosten, kan toegekend worden, zonder evenwel afbreuk te doen aan het principe dat de kosten van verdediging steeds eigen blijven. Ook kosten voor het vervoer naar en de overnachting bij het slachtoffer, (bv. kamer ouder-kind) worden aanvaard. 5. Medische kosten na consolidatie Om voor vergoeding in aanmerking te komen moeten deze kosten het gevolg zijn van het geviseerde schadeverwekkende feit. De deskundige moet in deze optiek aandacht besteden aan de mogelijke medische uitgaven na consolidatie. 6. Begrafeniskosten De begrafeniskosten maken een last van de nalatenschap uit. De feitenrechter kan echter, mits hiertoe de nodige bewijzen worden bijgebracht, soeverein vaststellen wie de schade door de uitvaartkosten heeft geleden. De begrafeniskosten worden, mits voorlegging van de nodige bewijsstukken, aanvaard behalve wanneer ze buitensporig zijn gelet op de status van de overledene en diens nabestaanden. Buitensporige uitgaven worden herleid. Bij vergoeding van grafkelders, grafzerken, grafmonumenten en concessies wordt rekening gehouden met het aantal voorziene plaatsen. Steeds moet er rekening mee gehouden worden dat deze uitgaven vervroegde betalingen kunnen zijn: -

-

indien de waarschijnlijke overlevingsduur van de schadelijder korter is dan deze van het slachtoffer, zou deze schadelijder de kosten nooit hebben moeten maken zodat hij de gehele vergoeding kan bekomen (bv. de ouder voor zijn kind); zo de waarschijnlijke overlevingsduur van het slachtoffer minder lang is dan deze van de schadelijder, zou deze laatste in ieder geval de begrafeniskosten hebben moeten dragen en bestaat de schade enkel in de vervroegde uitgave ervan.

181

LANDENRAPPORT BELGIË

Voor de berekening van de verdiscontering dienen de recentste levensduurtabellen en de wiskundige tabellen geraadpleegd te worden.

Deel III. Wijze van schadeloosstelling 1. Kapitalisatie – splitsingsmethode? Kapitalisatie is een manier van berekening van toekomstige schade. Het is de meest gebruikte methode voor de berekening van doorlopende vermogenschade uit overlijden en belangrijke percentages van blijvende werkonbekwaamheid waardoor het inkomen of de economische waarde van het slachtoffer wordt aangetast. Het is de omzetting in een kapitaal van de toekomstige reeks van al de (jaarlijkse of maandelijkse te vervallen) renten over de (vermoedelijke) periode waarover de vergoeding verschuldigd is. De rechter moet een standpunt innemen op het ogenblik van zijn uitspraak. Er moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de tot dan geleden schade en de schade die verder loopt na de uitspraak. Enkel deze laatste schade kan door kapitalisatie berekend worden. Het in aanmerking te nemen basisloon (te bewijzen aan de hand van stukken) is het loon van de laatste periode voorafgaand aan de uitspraak. Als basisloon bij inkomensverlies wordt het nettoloon genomen, met voorbehoud voor de fiscale (en sociale) lasten op de vergoeding. De te hanteren kapitalisatiecoëfficiënt wordt bepaald in functie van de gegevens op het ogenblik van de uitspraak, niet deze van de consolidatiedatum of een andere datum uit het verleden. Er moet rekening worden gehouden met het feit dat de pensioengerechtigde leeftijd van vrouwen progressief wordt opgetrokken tot 65 jaar. 2. Rentevoet: 3% Wanneer de termijn waarover de rente (de periodieke vergoeding) moet worden betaald, relatief lang is, moet rekening worden gehouden met de veiligste beleggingsmethoden. Deze hebben traditioneel het laagste nettorendement (actueel minder dan 5% op een spaarboekje). Omdat tevens rekening moet gehouden worden met de inflatie (die momenteel op jaarbasis mag worden geschat op 1,5 à 2%) wordt actueel aangeraden 3% als basis te hanteren. Bedoeling van de kapitalisatie is dat, mits belegging van het ontvangen kapitaal aan de voor de berekening gebruikte rentevoet, het slachtoffer in staat is om jaarlijks/maandelijks, over de volledige voor vergoeding in aanmerking komende periode, het bedrag van de periodieke rente te kunnen opnemen. Hoe hoger de in aanmerking genomen rentevoet, hoe lager de vergoeding. 3. Sterftetabellen Steeds deze tabellen gebruiken die werden opgesteld rekening houdende met de meest recente overlevings- of sterftetafels. De laatste gepubliceerde tafels zijn die van 1998. 4. Geïndexeerde rente Deze vorm van schadevergoeding kan in sommige zware schadegevallen een juistere vergoeding van schade betekenen doordat het slachtoffer, jaarlijks of maandelijks, over de volledige periode waarin de vergoedbare nood bestaat, een (periodiek herzienbaar, eventueel geïndexeerd) bedrag ontvangt. Het voordeel voor het slachtoffer is dat de draagkracht van de ontvangen vergoeding dichter aansluit bij de economische toestand en precies de realiteit van de hulpbehoevendheid volgt, anders dan bij kapitalisatie waar steeds rekening wordt gehouden met de kans van tussentijds overlijden. Nodig is wel dat de debiteur over de nodige solvabiliteit beschikt gezien de periode waarover er moet worden betaald. Door het toekennen van dergelijke rente kan het slachtoffer tegen zichzelf (of tegen zijn naasten) beschermd worden. Het voordeel voor de debiteur is dat hij niet langer betaalt dan nodig.

182

ISABELLE DURANT

5. Intresten Vergoedende of compensatoire rente: Er dient rekening gehouden te worden met de voorbije renteopbrengsten van vastrentende waarden, hetzij actueel een gemiddelde van 5% vooral wanneer de schade wordt begroot op basis van geactualiseerde forfaits. De aanvangsdatum voor de berekening van de verschuldigde vergoedende intresten kan als volgt bepaald worden: -

-

voor kosten of schade die zich gespreid over een bepaalde periode voorafgaand aan het vonnis voordoen: indien niet exact berekenbaar: vanaf de gemiddelde datum, zijnde de datum waarop de helft van het totale bedrag van de schadevergoeding, voor dat onderdeel bereikt wordt; bij verlies of vernieling van materiële zaken: vanaf de datum van het ongeval; bij verlies van een schooljaar vanaf het einde van het verloren schooljaar; voor de schade ex haerede: vanaf de gemiddelde datum tussen het ongeval en het overlijden; voor de blijvende esthetische schade, pretium voluptatis: vanaf de datum van het ongeval voor de vergoeding van de blijvende arbeidsongeschiktheid-invaliditeit: bij kapitalisatie: op het gekapitaliseerd bedrag geen intresten; op de schadevergoeding tussen de consolidatie en het vonnis vanaf de gemiddelde datum op het nominale bedrag; bij forfait: wanneer de schade in haar geheel bestaat en kan begroot worden op het ogenblik van de consolidatie: vanaf deze datum.

Gerechtelijke of moratoire intrest: Vanaf de datum van het vonnis op de hoofdsom en de vergoedende intresten.

Deel IV. De opdracht van de medisch deskundige Stelt aan als deskundige Dr. ... Met als opdracht............... te onderzoeken en 1.

kennis te nemen van het dossier en de medische stukken hem/haar door partijen te bezorgen of welke andere dossiers (z)hijzelf nuttig zal achten om er ambtshalve kennis van te nemen; 2. partijen per aangetekend schrijven en hun eventuele raadslieden per gewone post te verwittigen van de plaats, de dag en het uur van het deskundigenonderzoek; 3. zo dit nodig mocht blijken in de loop van het onderzoek, de gepaste specialisten te consulteren en hun advies en zijn oordeel desbetreffende bij het verslag te voegen; 4. de aard van de letsels en de eventueel ondergane behandeling te beschrijven en na te gaan of deze letsels in oorzakelijk verband staan met het ongeval te (plaats) hem of haar overkomen op (datum); 5. zijn/haar oordeel te geven nopens de aard, de duur en de evolutie van het genezingsproces en, in voorkomend geval, de duur van de hospitalisatie alsmede over de ernst van de geleden pijnen; 6. zijn/haar advies te geven over de duur en de graden van de tijdelijke, volledige en gedeeltelijke, invaliditeit en/of arbeidsongeschiktheid en de weerslag ervan op de beroepsactiviteit en/of op de andere levenssferen van het slachtoffer; te bepalen of hulp van derden in deze periode nodig was/is in de huishouding of daarbuiten, rekening houdend met de bestaande en beschikbare hulpmiddelen. 7. zijn/haar advies te geven over het tijdstip waarop het slachtoffer redelijkerwijs, weze het gedeeltelijk, zijn professionele en andere activiteiten kon hernemen en aan te geven of deze herneming van de activiteiten al dan niet met het leveren van meerinspanningen gepaard ging; 8. de datum van de consolidatie vast te stellen; 9. de graad van blijvende invaliditeit en/of arbeidsongeschiktheid te bepalen, de weerslag ervan op de beroepsactiviteit en/of op de andere levenssferen van het slachtoffer, hierbij rekening houdend met zowel de eventuele vooraf bestaande toestand als met het beroep van het slachtoffer; te bepalen of hulp van derden nodig is in de huishouding of daarbuiten, rekening houdend met de bestaande en beschikbare hulpmiddelen; 10. vast te stellen of de opgelopen letsels na de consolidatie nog medicatie en/of medische of paramedische behandelingen noodzaken of louter op comfort gericht zijn; desgevallend de aard en de termijn ervan te bepalen en de omvang van de eraan verbonden kosten te ramen; bij prothesen de noodzakelijke vernieuwingen te bepalen;

183

LANDENRAPPORT BELGIË

11. de gebeurlijke esthetische schade te beschrijven en zo mogelijk te bepalen volgens de gebruikelijke zevendelige schaal, bij voorkeur geïllustreerd door fotomateriaal; 12. de eventuele weerslag van de esthetische schade op de uitoefening van de beroepsactiviteit te beschrijven; 13. advies te verstrekken of de eventuele blijvende littekens door middel van plastische chirurgie voor verbetering vatbaar zijn en welke de kostprijs, de pijn en de risico’s van een dergelijke operatie zijn, alsook de duur der invaliditeit, die uit deze ingreep zou voortvloeien; 14. te antwoorden op alle nuttige en terzake dienende vragen die hem door de betrokken partijen worden gesteld. Dit alles met inachtneming van de bepalingen van artikel 44 strafvordering of art. 962 e.v. Ger.W en art 6 E.V.R.M. hetgeen onder meer, doch niet limitatief inhoudt dat: -

-

-

alle verrichtingen tegensprekelijk dienen te gebeuren en alle partijen dienen opgeroepen te worden om daar aan deel te nemen, tenzij partijen hem hiervan uitdrukkelijk zouden vrijstellen gelet op het uiterst technische karakter van sommige verrichtingen; een voorverslag, omvattende alle elementen van de besluitvorming én een ontwerp van besluiten, zal dienen opgemaakt te worden, dat aan alle partijen in voorlezing dient verstuurd te worden, met redelijke termijn, weze vier weken voor het formuleren van opmerkingen; het voorverslag o.m. de graden en duur van de tijdelijke invaliditeit en/of arbeidsongeschiktheid, de esthetische schade en de graden blijvende invaliditeit en of arbeidsongeschiktheid vermeldt; het eindverslag dient elke tijdige opmerking van partijen, na zending van het voorverslag, te beantwoorden; indien de consolidatie zeer ver verwijderd is in de tijd zal de deskundige indien een der partijen dit vraagt een tussentijds verslag neerleggen.

184

BIJLAGE 4: LANDENRAPPORT DUITSLAND 1 INTRODUCTION 1. This paper is not concerned with what could be termed the almost forgotten daily catastrophe, namely the number of 18 people statistically killed each day on German roads and of another 1305 people who are more or less severely injured each day in traffic accidents.1 Though these accidents and also accidents at work or on other occasions affect many more people and cause much higher property losses each year than those catastrophes which this paper addresses they are not regarded as catastrophes in the normal sense of the word. For, the distinguishing element is lacking that one single event causes unexpectedly damage to many people at the same time. Nevertheless it is worth to remind us at the outset of this exercise of the ‘normal’ accidents and their consequences when the question is discussed whether and to which extent victims of ‘real’ catastrophes are, and should be, compensated for their damage. Moreover, it has to be stressed that the term ‘catastrophe’ is ambivalent insofar as it may only relate to unavoidable events like earthquakes or other natural catastrophes for which no other person could be made liable so that the victim unless insured against such events had to bear the damage him- or herself. The term may, however, also include man-made catastrophes like explosions and the like which can be avoided with reasonable care and for which a tortfeasor is responsible. Under the aspect of tort law it regularly makes an important difference in which sense the term is used since unavoidable external incidents normally do not attract tortious liability nor liability insurance. The following text unless otherwise indicated uses the term ‘catastrophe’ in its wide sense which includes not only natural disasters but also cases of catastrophic (‘mass’) damage caused by negligent or even intentional conduct. The last years have seen a number of such major catastrophes affecting Germany. In August 2002, the overflooding (‘Jahrhundertflut’) of the Elbe and some minor rivers caused the loss of about 30 lives and property damage in the amount of several billion €.2 In July 2000, 100 German citizens died in the Concorde air-crash near Paris.3 In the same year 37 German citizens4 lost their lives in an accident in Kaprun/Austria when a fire in a glacier train broke out while the train was in a tunnel.5 In 1998, the tragic derailing of a high-speed-train near the town Eschede/Germany caused the loss of almost 200 1 2 3 4 5

See B. Harenberg (ed.), Aktuell 2004 (2003) 442 relying on figures released by the Statistisches Bundesamt for 2002. In 2002, 6.842 people were killed and 476.413 were injured through traffic accidents (88.382 with severe injuries). As to the consequences of that flood see specifically the Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003). See thereto R. Schmid, ‘Der Concorde-Absturz: Welche Lehren können Reiseveranstalter und Versicherer daraus ziehen?’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 109 ss. And further 118 people from other nations. See thereto E. Eybl, ‘Das Gletscherbahn-Unglück von Kaprun am 11. November 2000 aus der Sicht des HaftpflichtVersicherers’, in H. Koch/A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 81 ss.

185

LANDENRAPPORT DUITSLAND

lives.6 Another ‘Jahrhunderflut’ occurred already in 1997 when the river ‘Oder’ overflooded parts of Brandenburg/Germany and caused large property damage. A further dramatic catastrophe still remembered is the death of 67 people and the injury of another 450 when in 1988 at an air-show at Ramstein/Germany Italian airplanes collided and crashed into the crowd. Many more similar instances could be mentioned.7 Fortunately, thus far almost no terrorist attacks occurred in Germany which caused catastrophic damage.8 But it might only be a question of time until such attacks happen also in Germany. 2. All of these catastrophes raise the question of tortious liability as well as of insurance benefits or of specific state aid for the victims and/or their dependants. Not infrequently do they also raise the question of the applicable law – an aspect that is, however, not pursued in the following paper.9 German law does not provide a single remedy in these cases of catastrophic damage but follows a mixed approach which combines different sources of compensation. But it has also to be stressed that Germany puts greatest importance on the aspect of prevention of catastrophic damage. Prevention as far as possible is the overriding aim of any protection against catastrophes. This is particularly effected by requiring extended preventive measures and precautions as far as private or public operators of installations, plants, trains, planes, sports events etc. are concerned. These operators etc. are required to provide reasonable preventive safety measures even against natural disasters such as over flooding, storm, fire and the like – measures which have to be taken in advance. Moreover, the German Federation and the Länder have established specific institutions, agencies and measures whose task it is to protect the population against catastrophic risks.10 If, nevertheless, a catastrophe has occurred then regularly rapid help by these state agencies against the immediate consequences is to be, and is, organised in order to avoid at that stage further worsening of the damage as far as possible. 2 GENERAL SCOPE OF THE COMPENSATION SYSTEM 3. In this part, a first overall survey shall be given how present German law reacts in general to catastrophic damage and how it provides for compensation in such cases. At the outset it must be stressed that the notion ‘catastrophe’ has no specific meaning in relation to compensation of damage. Nevertheless, one finds the term ‘catastrophe’ legally defined as ‘a state of necessity where life, health or the

6 7 8 9 10

Compare thereto O.E. Krasney, ‘Aufgaben eines ‘Ombudmannes’ für die Opfer von Massenunfällen – Möglichkeiten und Grenzen’, in H. Koch/A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 67 ss. In particular a number of bus accidents in the summer 2003. But more than 20 Germans were killed by a terrorist attack in Djerba/Libya in April 2002. See with respect to mass damages: U. Magnus, ‘Kollisionsrechtliche Fragen grenzüberschreitender Schäden’, in H. Koch/A. Willingmann (eds.), Großschäden – Complex Damages (1998) 129 ss. See the (federal) Zivilschutzgesetz (Civil Protection Act) of 25 March 1997, Bundesgesetzblatt (Federal Journal for Statues – BGBl) 1997 I 726 which defines the tasks of the Zivilschutz.

186

ULRICH MAGNUS

absolutely necessary supply for a great number of persons or important property values are endangered or substantially impaired.’11 But this definition is used in connection with prevention of, and protection against, catastrophes. With respect to the law of compensation the term is unfamiliar; here it has no specific bearing.12 Here the normal notion of damage is used which regularly disregards whether the damage resulted from a catastrophic or non-catastrophic incident. Only the amount of nonpecuniary damages depends under German law among other factors also on the circumstances under which the damage was suffered. Therefore, non-pecuniary damages, as far as they are due, tend to be higher if the damaging incident was of a catastrophic, particularly horrifying nature.13 As already indicated there is no single instrument dealing exclusively with the compensation of damage caused through catastrophes. In some cases – like in the case of the 2002 flood – the Federal Republic of Germany enacted on an ad hoc-basis specific legislation on the compensation for victims – in that case for the victims of that flood.14 The Act (Flutopferhilfesolidaritätsgesetz) establishes a fund in order to support the victims of this very catastrophe. But at present no general act exists which explicitly and generally provides for compensation in all cases of a catastrophic nature. Instead, many provisions of a considerable number of different statutes can apply to such a situation. 4. Besides the already mentioned ad hoc statutes like the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz there are some specific statutes of rather limited ambit which can achieve relevance here: First, the Opferentschädigungsgesetz (Act on Victims’ Compensation-OEG)15 has to be mentioned. It entitles bodily injured victims of illegal attacks to claim compensation from the state.16 Terror attacks with catastrophic consequences would therefore fall under this Act.17 Victims of such specific catastrophes could avail themselves of the advantages of this Act. In a similar way, the Atomgesetz (Nuclear Energy Act – AtomG)18 could render protection in cases of damage of this specific kind. The Act provides that the operator of a nuclear power plant is strictly liable for damage caused by the nuclear power of his plant even if in turn the nuclear incident had been caused by an ‘armed conflict, invasion, civil war, insur-

11

12 13 14 15 16 17 18

See, e.g., § 1 par. 2 Katastrophenschutzgesetz (Act on the Protection against Catastrophes) of the Bundesland SachsenAnhalt of 5 August 2002: ‘Ein Katastrophenfall im Sinne dieses Gesetzes ist ein Notstand, bei dem Leben, Gesundheit oder die lebenswichtige Versorgung einer Vielzahl von Personen oder erhebliche Sachwerte gefährdet oder wesentlich beeinträchtigt werden und zu dessen Abwehr oder Eindämmung der koordinierte Einsatz der verfügbaren Kräfte und Mittel unter einer gemeinsamen Gesamtleitung erforderlich ist.’ (the translated part in cursive). Each Bundesland has enacted a Katastrophenschutzgesetz similar to the one of Sachsen-Anhalt. It is remarkable that the index of the leading textbook on the law of damages does not even mention the word: see H. Lange/G. Schiemann, Schadensersatz (3rd ed. 2003), p. 769. This has been so decided particularly with respect to the conduct of the liable person: see, e.g., Bundesgerichtshof (Federal Civil Court – BGH), Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1993, 1531. See the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz (Act on Solidarity with the Victims of the Flood) of 20 September 2002, BGBl. 2002 I 3651. Act of 11 May 1976, BGBl. 1976 I 1181 with later amendments. For further details see below. See thereon U. Magnus, ‘Liability for Acts of Terrorism under German Law’, in B. Koch (ed.), Liability for Acts of Terrorism (2004) 47 ss. Act of 23 December 1959, BGBl. 1959 I 814 with later amendments.

187

LANDENRAPPORT DUITSLAND

rection, or a grave natural desaster of an exceptional character.’19 On the other hand, a considerable number of strict liability statutes relieves the operator or keeper of the installation or the like from liability if a natural or other catastrophic event – force majeure (‘höhere Gewalt’) – led to the damage.20 Besides the mentioned statutes the general rules of tort law apply which deal with compensation of damage as such irrespectively whether or not the damage is the consequence of a catastrophe. Except where strict liability statutes can be invoked German tort law requires that the tortfeasor acted negligently; only then his or her liability is incurred.21 That is also true in case of state liability for tortious acts of state officials. This fault principle leads to the general consequence that, if the catastrophic damage could not have been avoided by reasonable care no compensation under general tort law can be claimed. Tort law – be it fault or strict liability – can therefore rather rarely than often found a claim for compensation of catastrophic damage. 5. A further source of compensation for – even catastrophic – damage is social security law. The entitlement to social security benefits does, however, not depend on the nature of the damage. Therefore, it does not matter whether or not the damage was the result of a catastrophe. As far as benefits for illness and injury through accidents are concerned what matters here is the fact that the injured person must belong to the protected categories of persons who enjoy such benefits. As a rule the protected categories include all persons who are dependently employed as well as their next family members.22 But further classes are also included.23 The benefits regularly cover the basic needs of the entitled person but do not provide full compensation; in particular, non-pecuniary damage – pain and suffering – is not compensated. As far as property damage is concerned social security law provides only some financial support under special circumstances namely where persons lack a sufficient economic basis for life (‘ausreichende wirtschaftliche Lebensgrundlage’).24 6. A further means of compensation is private insurance coverage of catastrophic damage. However, in case of first party insurance many insurance policies exclude those catastrophic risks which result from natural catastrophes like earthquake.25

19 20 21 22 23 24 25

§ 25 par. 3 AtomG. See for details infra 3.3.2.1. See the central tort provision § 823 par. 1 Bürgerliches Gesetzbuch (Civil Code – BGB). For a survey see J. Fedtke and U. Magnus, ‘The Impact of Social Security Law on Tort Law in Germany’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law (2003) 86 ss. See § 2 Sozialgesetzbuch IV (Social Code – SGB; Book IV). § 30 Bundessozialhilfegesetz (Federal Social Aid Act – BSHG) . In case of fire insurance even the respective statute provides for such exclusion: see § 84 Versicherungsvertragsgesetz (Insurance Contract Act – VVG).

188

ULRICH MAGNUS

If a victim of a catastrophic damage can claim compensation from different sources the general rule is that where there is a liable tortfeasor s/he should finally bear the loss. Those who grant state aid or social or private insurance benefits then regularly acquire the victim’s tort claim to the extent they support the victim. Greater difficulties arise where there is no liable tortfeasor but where the victim can claim benefits from different social or private (insurance) sources. Here the general rule is that state funded aid is granted as a subsidiary measure only. The victim therefore must first exhaust the private insurance resources. Only when they do not cover the entire damage s/he may approach state funded resources. If the victim is entitled at the same time to different kinds of state aid these measures cannot be cumulated if they concern the compensation of the same damage.26 3 SPECIFIC REGULATIONS 7. The following part describes in greater detail under which conditions and to which extent the different sources provide compensation for catastrophic damage. 3.1

Ad hoc Legislation

8. The most recent legislative Act which deals with compensation for catastrophic damage is the already mentioned Flutopferhilfesolidaritätsgesetz of 2002.27 This Act can be regarded as a model how Germany reacts in cases of catastrophes of national importance. The Act was enacted by the Federal Parliament only just a month after the 2002 flood had occurred. The Act is only concerned with the consequences of the 2002 flood. It has no application for catastrophes in general. But it is very likely that the Federal legislator would react in a rather similar way if other catastrophes of comparable size would occur. The Flutopferhilfesolidaritätsgesetz established a Solidaritätsfonds ‘Aufbauhilfe’ (a solidarity fund ‘Reconstruction Aid’). The purpose of the Fund is to give some first and limited financial assistance on a preliminary level (‘Soforthilfe’) and then to finance measures for the removal of the damage caused by the 2002 flood and for the reconstruction (‘Aufbauhilfe’).28 Moreover, though that does not interest here the Act provides substantial financial support to the local authorities to reconstruct the damaged infrastructure. With respect to private losses the Act explicitly prescribes that private households and enterprises which have suffered damage because of the 2002 flood should be financially assisted ‘insofar as neither insurance companies nor other third persons grant compensation’.29 As far as claimants are also entitled to receive compensation from others, for instance from insurers but have not in fact already received such compensation they are obliged to assign their respective claims to the

26 27 28 29

The subsidiarity principle is for instance expressly mentioned in § 2 BSHG. See above fn. 14. Art. 5 § 2 par. 1 Flutopferhilfesolidaritätsgesetz. Art. 5 § 2 par. 2 no. 1 Flutopferhilfesolidaritätsgesetz.

189

LANDENRAPPORT DUITSLAND

Flood Fund.30 It is further prescribed that for the distribution of the financial means of the fund it has to be taken into consideration whether and to which extent the victims had to bear differently important losses (‘unterschiedliche Schadensbelastungen’).31 This means that it has to be taken into account that the loss of the same thing – for instance a car – may not count in the same way for a wealthy enterprise as for a poor family household. The financial means of the fund amount to 8.1 billion €. They were – and still are – borne to one half by the Federation and to one half by the Länder.32 A specific Regulation prescribes further details of the distribution of the means of the fund.33 The practice of distribution is discussed below. Further provisions of the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz concern tax provisions or relieve those who became insolvent because of the 2002 flood from certain time requirements in connection with their insolvency.34 In essence the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz created the possibility to grant victims of the flood rapid and effective financial assistance to overcome the situation the flood had caused. The Act is specifically designed to compensate for property damage. Since the 2002 flood caused property losses which in several ten-thousands of cases exceeded the individual capacity to bear the loss the solidarity of the public at large had to step in. 3.2

Tort Law

9. Compensation under tort law presupposes that a tortfeasor is liable either under a strict liability statute or under the general fault rule. Therefore victims of catastrophic damage can generally rely on tort law only if somebody can be made liable for the catastrophe or for insufficient prevention against it. As a consequence mere natural catastrophes rarely attract tortious liability. 3.2.1 Strict Liability 10. In Germany strict liability is regulated by specific statutes which the courts are not allowed to extend to other situations by way of analogy.35 It is only the legislator who may introduce new kinds of strict liability. Apart from international conventions which are left aside here the practically most important strict liability statutes are the Straßenverkehrsgesetz (Road Traffic Act, StVG), the Haftpflichtgesetz (Liability Act, HaftPflG), the Produkthaftungsgesetz (Product Liability Act,

30 31 32 33 34 35

See § 2 par. 5 no. 2 Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes (Aufbauhilfeverordnung – AufbauhfV) of 24 June 2003, BGBl. 2003 I 962. Art. 5 § 2 par. 3 Flutopferhilfesolidaritätsgesetz. See Art. 5 § 4 Flutopferhilfesolidaritätsgesetz. Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes. Art. 6 Flutopferhilfesolidaritätsgesetz. See in particular BGHZ 55, 229 (234).

190

ULRICH MAGNUS

ProdHG), the Luftverkehrsgesetz (Air Traffic Act, LuftVG), the Umwelthaftungsgesetz (Environmental Liability Act, UmweltHG), the AtomG and the Gentechnikgesetz (Genetechnic Act, GenTG).36 The statutes have introduced strict liability mainly for the operation of means of transportation and energy installations and for activities which pollute the environment. There is, however, no strict liability of enterprises as such or for example of enterprises or single persons who store fireworks or explosives or run a switchback at a fairy.37 The liability under the mentioned statutes is incurred when the damage is the result of the very risk against which the statute is designed to protect. The damage must be due to the operation (‘beim Betrieb’) of the installation, plant, vehicle or the dangerous activity that caused the damage. Some of the catastrophic events envisaged in this paper are in principle covered by strict liability statutes – for example the derailed train (Eschede) as well as the burning train in the tunnel (Kaprun, if that had happened in Germany).38 The same would be true for major bus accidents with many victims.39 There the operation of the train or bus has led to the damage and – subject to possible excuses – the operator or keeper is strictly liable for the damage. The true reasons for these accidents are often not clear. If ‘internal’ causes – a broken wheel, bursting tire or the like – were responsible strict liability would be incurred. But the chain of causation between the specific risk and the damage would not necessarily be interrupted if the specific risk materialised even if it in turn had been set in motion by an external catastrophic cause. Then it depends on the respective strict liability statute whether nonetheless the person creating and controlling the risk – the operator or keeper – is primarily liable irrespective of fault. 11. Several of the strict liability statutes (in particular for road or rail accidents) exempt the liable person from liability if s/he proves that the damage was caused by force majeure.40 Force majeure has been defined as ‘von außen kommende betriebsfremde Eingriffe …(die) mit zumutbaren Mitteln auch durch die äußerste, vernünftigerweise zu erwartende Sorgfalt nicht verhindert werden können’ („interferences from outside being not internal causes...[which] cannot be avoided with reasonable means by even the utmost care which can be reasonably expected’).41 Unforeseeable and unavoidable natural forces or unforeseeable and unavoidable acts of third persons constitute force majeure and relieve 36 37 38 39 40 41

Further statutes which provide for strict liability are the Wasserhaushaltsgesetz (Waterhousehold Act. WHG), the Bundesberggesetz (Federal Mining Act, BBergG), the Arzneimittelgesetz (Pharmaceuticals Act, AMG). For a survey on strict liability under German law compare J. Fedtke and U. Magnus, Germany, in B. Koch and H. Koziol (ed.), Unification of Tort Law: Strict Liability (2002) 147 ss. §1 HaftPflG provides for strict liability of the operator of the train unless s/he is excused because of force majeure. § 7 par. 1 StVG (again with the possible force majeure excuse). See § 7 par. 2 StVG, § 1 par. 2 HaftPflG, § 22 par. 1 and 2 WHG, § 4 UmweltHG. BGH NJW 1988, 2733. It may be added that the European Directive on package travel, package holidays and package tours of 13 June 1990 (No. 90/314/EC) contains a legislative definition of force majeure (see Art. 4(6)(b)(ii) of the Directive): ‘force majeure, i.e. unusual and unforeseeable circumstances beyond the control of the party by whom it is pleaded, the consequences of which could not have been avoided even if all due care had been exercised.’

191

LANDENRAPPORT DUITSLAND

from liability.42 For example, terrorist attacks on busses or on electric power installations would be causes which exempt the keeper of the bus or the operator of the power installations from liability for the ensuing damage through the misuse unless the keeper or operator negligently enabled the misuse.43 On the other hand, a considerable number of strict liability statutes does not exempt the liable person even in case of force majeure. Neither catastrophic external events nor unexpected acts of third persons then exclude the keeper’s or operator’s liability. Besides the already mentioned example of the Nuclear Energy Act44 this is true for instance for the keeper of an aircraft who is strictly liable for damage even through a malfunction of the plane which was due to force majeure; anyhow, the keeper remains liable if s/he has enabled the misuse of the plane by third persons.45 Also the person who produces or works with genetically modified organisms cannot rely on the excuse of force majeure when those organisms cause damage to third persons.46 As a further example, mining enterprises can also not invoke the excuse of force majeure when certain mining activities cause damage to third persons.47 The underlying reason for this ‘very strict’ liability appears to be the particularly high or uncalculable risk of the respective installation or activity as is especially the case with nuclear power or genetically modified organisms. 12. If strict liability is established the liable person is obliged to compensate any damage to body and to property of the victim. In case of bodily harm any consequential damage (lost income etc.) but also non-pecuniary damage is to be compensated.48 However, mere economic loss is not compensable.49 Most though not all strict liability statutes provide for some maximum limit of the compensable damage.50 Beyond the prescribed limit compensation can only be claimed where the liable person acted negligently or intentionally thus meeting the fault requirement of general tort law. At present the limits which have been unified to a certain extent for the strict liability statutes in 200251 are the following: As far as personal injury or death is concerned: Some statutes like the Road Traffic Act or the Liability Act provide in case of death or bodily injury of a single person for maximum amounts of 600 000 € as

42 43 44 45 46 47 48 49 50 51

See for instance the case that acts of sabotage caused the damage: BGH NJW 1988, 2733. See § 7 par. 3 StVG; § 2 par. 3 no. 3 HaftPflG (unless the damage is caused by falling down electric wires; then the operator is liable even if this happens through force majeure). Compare § 25 par. 3 AtomG as discussed supra. See § 33 par. 2 LuftVG See thereon J. Kohler in J. von Staudinger, Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch mit Einführungsgesetz und Nebengesetzen. Umwelthaftungsrecht (2002) §§ 32, 34, 35, 37 GenTG no. 40. See J. Kohler ibid. § 114 BBergG no. 40. See § 253 par. 2 BGB in general and specific provisions in the strict liability statutes, for example § 11 sent. 2 StVG. The only exception is § 22 WHG according to which also mere financial loss can be claimed where water has been polluted. In particular the strict liability of the keeper of household animals (so called luxury animals) is unlimited, see § 833 BGB. By the Zweites Gesetz zur Änderung schadenersatzrechtlicher Vorschriften (Second Act on the Amendment of Provisions on Damage) of 19 July 2002, BGBl. 2002 I 2674.

192

ULRICH MAGNUS

lump sum or – alternatively – 36 000 € as yearly rent;52 these maximum amounts apply also where the killed or injured person leaves behind several dependants who can claim maintenance. Other statutes like the Product Liablity Act, the Environmental Liability Act or the Genetechnic Act do not fix the amounts a single person can claim but set a maximum overall limit of 85 million €.53 The reason for this distinct solution seems to be that these statutes refer to cases where numerous victims are more likely than for example in case of traffic accidents. Certain statutes like the Road Traffic Act provide for still another maximum amount: if several persons are killed or injured then the prescribed maximum is 3 000 000 € (lump sum) or 180 000 € (rent) for all persons entitled to compensation.54 If the maximum amount does not suffice to meet all justified claims – as will often be the case with catastrophic incidents concerning road accidents – then each claimant gets a proportionate share only. This proportionality rule applies also where the high overall amount set by some statutes55 does not suffice to satisfy all claimants.56 13. As far as property damage is concerned: some statutes fix the maximum amount for such damage at 300 000 € irrespective whether there are one or several victims.57 Other statutes set the limit at 85 million €.58 The different approach can be attributed to the presumedly higher risk potential which these last mentioned statutes concern. All strict liability statutes contain the general rule that a claim can be reduced because of the victim’s contributory negligence.59 14. In sum, strict liability statutes do not render satisfactory protection in cases of catastrophic damage. First, there are situations which can result in catastrophic damage where no strict liability statute applies at all. One example is the storage of explosives in the neighbourhood of densely inhabited flats. But also in case of over flooding or other natural catastrophic events no liability statute as such applies. Secondly, in cases of external catastrophic events strict liability can often not be invoked due to the force majeure excuse. Thirdly, even where victims can rely on strict liability the maximum amounts prescribed by the various strict liability statutes further restrict satisfactory compensation at least when catastrophes with extended losses occur. It is likely that in such cases the victims can successfully claim only a proportional part of their damage.

52 53 54 55 56 57 58 59

Compare for instance § 12 par. 1 no. 1 StVG, § 9 HaftPflG, § 117 par. 1 no. 1, § 88 sent 1 no. 1 AMG, § 46 par. 1 LuftVG. See § 10 ProdHG, § 33 sent. 1 GenTG, § 15 sent. 1 UmweltHG. § 12 par. 1 no. 2 StVG. See § 10 ProdHG, § 33 sent. 1 GenTG, § 15 sent. 1 UmweltHG. See § 10 par. 2 ProdHG, § 15 sent. 2 UmweltHG. Compare § 12 par. 1 no. 3 StVG, § 10 HaftPflG. § 15 sent. 1 UmweltHG, § 33 GenTG. See for instance § 9 StVG, § 4 HaftPflG, § 11 UmweltHG.

193

LANDENRAPPORT DUITSLAND

3.2.2 Fault Liability 15. Under general tort law a person is liable to compensate any damage if s/he has wrongfully caused damage to body, health or property and if s/he was at fault (§ 823 par. 1 BGB). The fault requirement means that the tortfeasor acted either intentionally or negligently. The negligence requirement is met when the tortfeasor has neglected that standard of care that s/he could be reasonably expected to observe in the circumstances of the case. If the activity of the tortfeasor him- or herself has caused the damage and if the activity was dangerous in itself then also the standard of care corresponds to this specific risk and requires a particularly high level of care. Therefore the standard of care is particularly high where the tortfeasor for example stores liquids which are dangerous for the public60 or where s/he organises a big public firework.61 Only when the tortfeasor has taken all reasonable precautions in such a case in order to avoid damage then s/he will not be held liable. In practice the courts tend to hold the tortfeasor liable if the consequences of some activity are desastrous. It is not formally presumed that the tortfeasor was at fault; but the courts then regularly raise the level of care and require further precautionary measures which the tortfeasor should have applied to prevent the damage. And since the tortfeasor in fact did not apply these measures s/he is at fault and will be held liable. If on the other hand an unexpected and unavoidable catastrophic event like an earthquake, a flood, storm or any other natural source causes the damage private persons are normally not liable for any of the damaging consequences because they then have neither caused the damage nor are they at fault in respect of the ensuing damage. Therefore tort liability based on fault will regularly be excluded if events have caused the damage which qualify as force majeure. However, this result will be different if the person was specifically obliged to render protection against the specific natural risk. For instance, if an architect had to construct a building in an earthquake area s/he can be made liable by those who are injured when the building collapses due to a ‘normal’ earthquake in that area since it was the architect’s obligation to construct the building earthquake-safe. The negligent violation of this obligation would render the architect liable in tort even towards third persons with whom no contractual bonds exist.62 Likewise, even if a lightning set a store of explosives at fire by which neighbours and third persons are damaged then nonetheless the owner of the store might be liable if s/he did not take all reasonable steps in advance to prevent catastrophic consequences of such unexpected but possible event. Cases of this kind may particularly often happen when state authorities are obliged to prevent damage. Whether and when state liability is then incurred will be discussed below under 3.4.

60 61 62

BGH NJW 1986, 1182. BGH NJW 1965, 199. See, e.g., BGHZ 68, 169; BGH NJW 1991, 562.

194

ULRICH MAGNUS

If tortious liability is established the tortfeasor has to compensate the full damage. German law does not know of any possibility to reduce the tortfeasor’s burden because of the mere fact that the heavy consequences would overburden the tortfeasor. Compensation for bodily harm includes consequential damage (loss of income etc.) and non-pecuniary loss as well.63 Damage to property entitles to the cost of repair or of a substitute where necessary.64 As generally a claim can be reduced where the victim contributed to the damage.65 The extent of the reduction depends on the circumstances and in particular on how far each party had contributed to the causation of the damage and had neglected own obligations. In essence, the general, fault-based tort law regularly grants protection in case of catastrophic damage if an individual tortfeasor has caused this damage by his or her activity. Then only rarely will the courts deny that the tortfeasor was at fault. In case of damage through natural catastrophes general tort law normally does not lead to liability of individual tortfeasors unless they violated their obligation to protect third persons against damage of the kind that happended. This will however rarely be the case. 3.3

Insurance Law

3.3.1 Private Insurance Law 16. Since in many cases of catastrophic damage tort law renders no protection and since an individual tortfeasor if liable at all him- or herself alone will often not be able to satisfy all claims for which s/he is liable private insurance is of particular importance to victims of catastrophic damage. This insurance may take the form of first party- or third party-insurance. Private health or life insurance contracts regularly do not specifically exclude catastrophic risks – except war risks – but sometimes do not cover injuries through particularly risky activities.66 (It is likely but thus far it has not been decided by the courts that the exclusion of war risks does not extend to terror risks as well.) However, some accident insurers have now begun to exclude from their policies

63 64 65 66

See §§ 253, 842 BGB. For details compare H. Heinrichs in O. Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch (62nd ed. 2003) § 249 no. 11 ss. with extensive references. § 254 BGB. Normally the life insurance contract excludes the case of suicide only, see also § 169 VVG.

195

LANDENRAPPORT DUITSLAND

coverage for bodily injury through terrorist attacks by way of specific means like ABC weapons67 or even in general.68 More often do property insurance policies not cover property damage which was caused by catastrophic events (‘Elementarschäden’). As already mentioned the relevant German statute provides for instance that fire insurance contracts need not cover the risk that the fire was caused by an earthquake or by war.69 But as always in private insurance law the coverage depends on the specific terms of the respective policy. In case of the flood 2002 round about 50% of those households which suffered damage were insured against the risk of property damage through natural sources.70 17. In reaction to the September 11 events a special insurance company (‘Extremus Versicherungs AG’) has been established in Germany in order to grant coverage in cases of huge damage caused by terror attacks. This initiative was taken by the insurance industry. Extremus Versicherungs AG is a direct insurer founded by industry insurance companies. The shares of Extremus Versicherungs AG are held by 17 insurance companies, among them Allianz Versicherung, Münchener Rück und Swiss Re Germany.71 The admission of this new company to the insurance market had received the approval by the respective state authority by the end of 2002.72 The new company offers direct insurance protection to enterprises and individuals. It insures against terror damage to property and through business interruption, but only in cases where this damage exceeds the amount of 25 million €, because up to this sum coverage is regularly provided for by the normal insurance policies. Extremus therefore insures those losses which are higher than 25 million € up to an overall maximum limit of 3 billion €; however, the maximum damage within a single year which a policyholder can insure with Extremus is limited to 1.5 billion €.73 Beyond the limit of 3 billion € the German state will provide additional coverage up to the amount of further 10 billion €.74 Until spring 2003 Extremus had concluded 855 insurance contracts with an overall insured value of 558 billion €.75

67

68 69 70 71 72 73 74 75

For instance, the following clause is used: „In Abänderung von § 2 (which defines the extent of the coverage) sind jegliche Schäden oder Kosten bei einem Unfall als Fluggast, die direkt oder indirekt verursacht werden durch terroristische Handlungen, die das Benutzen von nuklearen, chemischen oder biologischen Massenvernichtungswaffen mit sich bringen, wie auch immer diese in Umlauf gebracht oder kombiniert werden und unabhängig von anderen Ursachen oder Ereignissen, die gleichzeitig oder in anderer zeitlicher Reihenfolge zu diesem Schaden oder diesen Kosten beitragen, ausgeschlossen.’ (Axa-Versicherung). See, e.g., the General Conditions of Innova Versicherung. § 84 VVG. See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 45. See Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) of 1 April 2003, p. 16. The starting capital had been 60 million €. See the report in FAZ of 4 September 2002, p. 11 („Terrorversicherung Extremus gegründet’). See FAZ of 1 April 2003, p. 16 with further details. See FAZ of 1 April 2003, p. 16. See FAZ of 1 April 2003, p. 16.

196

ULRICH MAGNUS

As far as liability insurance contracts are concerned the insurer is in principle not obliged to satisfy claims if the insured person intentionally and wrongfully caused the damage.76 The insurer is however not relieved if the insured person caused catastrophic consequences but acted not intentionally. The insurer is then obliged up to the amount which was agreed in the policy. 3.3.2 Social Insurance Law 18. Social insurance law aims at a basic protection of every member of society in order to enable everybody a dignified and self-organised existence.77 Social insurance law renders specific protection against the consequences of personal injuries.78 Today more than 90% of the German population is protected by social security schemes against the consequences of illness, accidents and invalidity.79 The protection does not depend on whether illness, accident or invalidity resulted from catastrophic or non-catastrophic events. Even in case of catastrophic events – for which no one or someone is liable – the benefits have to be granted if the general requirements for the entitlement are met, in particular that the claimant belongs to the protected group of persons. The benefits cover the necessary costs for medical treatment and rehabilitation measures. Where the entitled person’s earning capacity has been impaired temporary or permanent payments become due which correspond to the degree of impaired earning capacity. Social security benefits do not aim at a full and precise compensation of the concrete loss. They are calculated in a rather general and abstract way and are generally lower than compensation under tort law would be. This is due to the fact that the protection granted by social security law is subject to various restrictions, caps and deductions which the insured have to bear themselves. Moreover social security benefits do not include any compensation for immaterial loss. And they do regularly not cover property loss. As already mentioned above only where a person is lacking a sufficient economic fundament to secure the own existence by own activity some financial assistance (‘Sozialhilfe’) can be granted by the social aid agency.80 This support has to aim at securing the building up of an own existence. In sum the general social security law protects in most cases of even catastrophic events rather effectively against the consequences of personal injuries. Here it offers reasonable basic protection though no complete compensation. But it normally does not grant protection against property damage. 76 77 78

79

80

§ 152 VVG. See the main aims of social security law as formulated in Art. I § 1 par. 1 SGB I. This is mainly achieved by the Gesetzliche Krankenversicherung (Legal Health Insurance) against the consequences of illness, the Gesetzliche Unfallversicherung (Legal Accident Insurance) against the consequences of (employment) accidents, the Gesetzliche Rentenversicherung (Legal Pension Insurance) against the consequences of invalidity and retirement and the Pflegeversicherung (Care Insurance) against the consequences of becoming a person who needs special attendance. See the figures quoted by J. Fedtke and U. Magnus, ‘The Impact of Social Security Law on Tort Law in Germany’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law (2003) 91 s and by H. Kötz and G. Wagner, Deliktsrecht (8th ed. 2001) 84 ss. § 30 BSHG.

197

LANDENRAPPORT DUITSLAND

3.4

Further Possible Sources

3.4.1 Liability for Acts of State Officials 19. As a further source of protection against catastrophic damage state liability for acts of state officials has to be taken into account. The state is liable according to § 839 BGB and Art. 34 Grundgesetz (Fundamental Act – GG) if its officials have intentionally or negligently violated their official duties (‘Amtspflichten’) and have thereby caused damage to the claimant. But this liability is subject to some restrictions. First, state liability is only incurred if the purpose of the relevant duty was to protect persons like the claimant.81 The various state agencies which are concerned with the protection against catastrophes have the general duty to take reasonable preventive measures. Too, this duty is designed to protect private persons who are otherwise endangered. However, the courts have decided that this general duty does not comprise measures against catastrophes which re-occur only in great time spans, for instance every 50 years.82 Moreover, the respective state agencies have the duty to maintain any existing protection – for instance protective walls, dikes or the like – in good condition. The state agencies are liable under general tort law (§ 823 BGB) when they have at least negligently violated their so-called ‘Verkehrssicherungspflicht’ with respect to the safety of these protective precautions.83 But in case of unforeseen and unavoidable ‘real’ catastrophes it will always be questionable and hardly to prove whether and to which extent better safety could have prevented the damage that in reality ensued. The burden of proof of that fact would falls on the claimant unless principles of prima facie evidence apply. The state agencies are also under a duty to warn endangered persons as early and quickly as possible of any imminent danger.84 In case of catastrophes which tend to happen unexpectedly and at once there is generally little time for such warnings. Nevertheless the state officials are obliged to react immediately and with foresight. Therefore depending on the circumstances of the case liability of the state can be sometimes based on the negligent neglect of the duty to warn in time.85 If state liability is established then the extent of compensation is the same as under general tort law.

81 82 83

84 85

See thereto H. Thomas in O. Palandt (supra fn. 64) § 839 no. 47 ss with numerous references. See Oberlandesgericht (OLG) Celle Versicherungsrecht (VersR) 1989, 484 (485) with respect to the protection against overflooding. See for example BGH, Monatsschrift für deutsches Recht (MDR) 1964, 399 (with respect to the safety of a dike). For further references compare W. Ewer, Ersatz-, ‘Entschädigungs- und Ausgleichsansprüche wegen Hochwasserschäden – erste Bestandsaufnahmen nach der Katastrophe’, NJW 2002, 3497 ss. See thereto W. Ewer (preceding fn.) NJW 2002, 3500. See W. Ewer (fn. 76) NJW 2002, 3500.

198

ULRICH MAGNUS

3.4.2 Further Possible State Liability 20. It has been discussed under constitutional aspects whether victims of catastrophes are generally entitled to compensation by the state beyond the extent that is already foreseen but which does not cover all such damage.86 But it is accepted that the legislator has a wide discretion concerning the extent and the organisation of state assistance in case of catastrophic events. The legislator has exercised its discretion in an admissible way by enacting legislation on social aid (‘Sozialhilfe’). The basic protection provided for by the ‘Sozialhilfe’ is sufficient state aid.87 Victims of catastrophic events are therefore not entitled in law to require the legislator to enact legislation that grants further and more far-reaching assistance. 4 PROCEDURAL QUESTIONS 4.1

Distribution of Means under the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz

21. The ‘Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003)’ describes in detail how the means of the Fund for Flood Victims (2002) were distributed in Saxonia. From this Report it can also be gathered how the other affected regions proceeded since they followed a similar practice. The other but much less affected regions were: Bavaria, Brandenburg, Lower Saxonia, Mecklenburg-Vorpommern, Saxonia-Anhalt, Schleswig-Holstein and Thuringia. The form and amounts of compensation there had also to follow the rules and procedure regulated in outline by Federal enactments. The means of the 2002 Flood Fund (in total 8,1 billion €) are mainly distributed by the administration of the local communities in an administrative procedure. A specific (Federal) statutory Regulation88 which was however enacted only a year after the 2002 flood gives some broad guidance for the distribution of the financial means. The main principle is that losses can be compensated up to their full amount though the local administrative authorities have a certain discretion in that respect.89 In exerting their discretion they shall take into account to which extent the involved persons and enterprises are afflicted by the damage (‘Bei der Verteilung der Mittel und der Gewährung der Hilfen sind die unterschiedlichen Schadensbelastungen der Betroffenen zu berücksichtigen.’).90 This is to mean that the authorities shall take into consideration how severe applicants were affected by their loss with respect to their remaining means.91 Moreover, the administrative authorities are bound by the general principle of equality (Art. 3 Basic Law) that like cases have to be treated alike. But in general 86 87 88 89 90 91

See thereto Bundesverfassungsgericht (Federal Constitutional Court – BVerfG) BVerfGE (Decisions of the BVerfG) 40, 121; BVerfGE 82, 60; BVerfGE 102, 254; further W. Ewer (fn. 76) NJW 2002, 3501 ss. BVerfG, decision of 12 January 1991 – 1 BvR 540/91, juris. Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes of 24 August 2003, BGBl. 2003 I 962. See § 2 par. 5 no. 1 sent. 1 Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes; see thereto below. § 2 par. 3 Aufbauhilfefondsgesetz (which is part [Art. 5] of the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz). See already supra 3.3.1.

199

LANDENRAPPORT DUITSLAND

the authorities are obliged to grant persons who have suffered flood damage full compensation for their loss.92 Courts are not involved in the distribution unless a claimant seeks relief when support is unjustifiedly denied. The Fund is mainly directed at the compensation of property damage caused by the 2002 flood. Claimants who had suffered through the 2002 flood have to apply for financial support and can receive first a limited immediate payment (‘Soforthilfe’) and then a middle-term reconstruction support (‘Aufbauhilfe’).93 The reconstruction support is intended to cover in particular the cost of the reconstruction of private houses and of enterprises while the ‘Soforthilfe’ shall satisfy the first basic needs of any kind. Private claimants could get 500 € (per person) as ‘Soforthilfe’ and further immediate support to enable them to move back into their homes. Enterprises could receive as ‘Soforthilfe’ 500 € per employee and additional 15.000 € per enterprise.94 On the contrary the amount of the ‘Aufbauhilfe’ depended on the concrete extent of the damage suffered in the individual case. The means of the Fund which are granted to private persons or enterprises can amount to full compensation of the entire property damage;95 nonetheless a certain deduction (‘Eigenanteil’) is intended.96 The sums of financial support are however calculated according to the full costs the repair or substitution of the damaged buildings or things would amount to.97 This will often exceed the temporary value (‘Zeitwert’) of the building which is generally less and which normally sets the limit for compensation. The aim of this high level of compensation was to render specific protection to the eastern parts of Germany and not to impede the general process of reconstruction under way there.98 In line with this general aim the prescribed deductables though no precise figures are available are reported to be ‘relatively low’.99 The goal of the deductable is to avoid wrong incentives for private persons and enterprises who otherwise might also in future rely on state aid in case of natural catastrophes instead of taking own precautionary measures as for instance taking insurance against such events.100

92 93 94 95 96 97 98 99 100

See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p.53. See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 52 ss. See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 56 ss. § 2 par. 5 no. 1 sent. 1 Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes: „Aus den Mitteln des Fonds können für individuelle Schäden ...Leistungen bis zur Höhe des entstandenen Schadens ... gewährt werden.’ See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p.53. Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 52 s. See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p.53. Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p.53. Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p.53: „Von dieser hohen Förderung darf jedoch keine präjudizierende Wirkung ausgehen, die falsche Anreize für Unternehmen und private Haushalte setzt. Vielmehr stellt sie eine einmalige Reaktion auf ein Ausnahmeereignis dar. Deshalb muss klar sein, dass es in der Eigenverantwortung der Bürger, Unternehmen und Kommunen bleibt, künftigen Schäden auch durch Versicherungen gegen Elementarschäden zu begegnen. Schließlich soll der Grundsatz der Eigenvorsorge gerade verhindern, dass der Steuerzahler insgesamt für mangelnde individuelle Risikovorsorge in Anspruch genommen wird. ...Der notwendige Anteil an Eigenmitteln – und damit an Eigenverantwortung – soll etwaigen Fehlinvestitionen und Fehlleitungen der Fördermittel vorbeugen. Eigenanteile haben somit auch eine ordnungspolitische Funktion.’ (emphasis of the original).

200

ULRICH MAGNUS

Applicants need not necessarily fully prove their damage. Sufficient probability and personal assurance of the damage can suffice.101 The grant of the ‘Soforthilfen’ was very informal and speedy.102 But if applicants applied for ‘Aufbauhilfen’ in particular when sums exceeding 1 million € were demanded the procedure of examining and granting was more formal and careful and lasted significantly longer.103 The distribution of ‘Soforthilfen’ was successfully finished by the end of 2002.104 The same was true for most of the ‘Aufbauhilfen’ for the reconstruction of private houses.105 The middle-term financial assistance (‘Aufbauhilfen’) granted to enterprises was, however, only partly distributed by that time. Where the sum which was applied for exceeded 1 million € there in only less than half of these cases payments – apart from the ‘Soforthilfen’ – had been already made until spring 2003, eight months after the flood. Evidently the examination of the entitlement takes longer time in cases of important damage.106 4.2

Normal Tort Law Procedure

22. Under tort law the regulation of catastrophic damage generally needs some time; rather often the courts have finally to decide whether or not tort liability is established.107 The main reasons are that in these cases the often difficult questions of causation, further of the extent of the damage and adequate damages and, if necessary, of fault cannot otherwise be clarified and finally be decided. Moreover the fact that many victims – sometimes of different classes: directly and indirectly affected victims, bystanders – are involved increases also the complexity of these cases. And if there are many victims they do not rarely form an ‘interest group’ which – probably more effectively than a single victim – can pursue all victims’ rights.108 Thus far, there are no specific procedural forms of dealing with such complex tort cases in Germany. It is neither required that mediation procedures are used nor does German law provide instruments like

101

102 103 104 105 106 107 108

See § 2 par. 5 no. 3 Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes: ‘Der jeweilige Nachweis der Angaben der Geschädigten kann durch die Glaubhaftmachung und Versicherung der Richtigkeit der Angaben erbracht werden. Diese schließt auch nachträgliche Überprüfungen und Anforderungen von Nachweisen insbesondere bei Schäden von großem Umfang nicht aus.’ See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 55. See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p.55. Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 56 ss. See also Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 57. See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 59. See the reports of O.E. Krasney, W.D. Müller-Rostin, E. Eybl, R. Schmid in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) which concern most of the catastrophic accidents mentioned above under 3.1. See the informations given by O.E. Krasney, ‘Aufgaben eines ‘Ombudmannes’ für die Opfer von Massenunfällen – Möglichkeiten und Grenzen’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 67 ss. (72 s.). Krasney was ‘ombudsman’ in the case of the train disaster of Eschede.

201

LANDENRAPPORT DUITSLAND

the class action of US origin for normal tort cases.109 However, sometimes as in the case of the train disaster in Eschede specific forms, in this case an ombudsman, are voluntarily used by both parties in order to enable easier negotiations.110 If tortious liability is doubtful the tortfeasor is not obliged to pay anything before his or her obligation is at least stated by a judgment of first instance which then can be executed on a preliminary basis. However, some tortfeasors offer prepayments even without obligation in order to avoid further loss of image of their enterprise.111 For the same reason these enterprises, for instance big travel agencies, airlines, shipping companies, railway companies follow the strategy of a ‘client oriented’ ‘damage management’.112 They try to inform as openly and quickly as possible; they try to provide first support even through psychologists and to compensate any damage in case of doubt rather generously instead according to strict juristic standards.113 The aim of the strategy is to give future potential clients the impression that even in case of catastrophic accidents which never can be entirely avoided the best is done to ease the consequences. As far as proof and evidence in tort cases are concerned the general rule is that the claiming victim must prove all facts which evidence causation, fault and damage. Only in particular circumstances this burden is reversed, for instance where there is – strong – prima facie evidence that the tortfeasor must have caused the damage or must have been at fault. 4.3

Private Insurance Regulation Procedure

23. It appears that today almost all catastrophic damage cases are dealt with and regulated by insurance companies.114 In some cases insurance coverage is mandatory and then includes also catastrophic risks. Thus, in some Bundesländern owners were obliged to insure their buildings against fire.115 More common is mandatory liability insurance, for instance in case of nuclear power plants116 or motor

109

110 111

112 113

114 115 116

As to the class action see J. Basedow et al. (ed.), Die Bündelung gleichgerichteter Interessen im Prozess (1999); H. Koch, Kollektiver Rechtsschutz im Zivilprozeß (1976); J. Zekoll, ‘Prozessrechtliche Instrumente bei der Bewältigung von Großschäden in den USA’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Großschäden – Complex Damages (1998) 219 ss. See O.E. Krasney, ‘Aufgaben eines ‘Ombudmannes’ für die Opfer von Massenunfällen – Möglichkeiten und Grenzen’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 67 ss. See the information provided by R. Schmid, ‘Der Concorde-Absturz: Welche Lehren können Reiseveranstalter und Versicherer daraus ziehen?’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 109 ss. (Schmid was concerned with the regulation of the Concorde desaster 2000 in Paris); in the same sense P. Kiesgen, Vermeidung von Zielkonflikten durch integratives Krisenmanagement, ibid. 103 ss. See particularly thereto P. Kiesgen, ‘Vermeidung von Zielkonflikten durch integratives Krisenmanagement’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 103 ss. See P. Kiesgen ibid.; R. Schmid, ‘Der Concorde-Absturz: Welche Lehren können Reiseveranstalter und Versicherer daraus ziehen?’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 109 ss. C. Hinsch, ‘Regulierungspraxis der Versicherer bei Großschäden und die Rolle des Haftungsrechts’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Großschäden – Complex Damages (1998) 69 ss. (69). Though this practice has been mainly abolished. §§ 13, 14 AtomG.

202

ULRICH MAGNUS

cars.117 However, a general legal duty obliging everybody to insure against damage through natural sources does not exist and would be hardly reconcilable with the general freedom to act as granted by the Constitution (Art. 2 Basic Law). It is likewise not suggested to introduce such mandatory insurance in regions which are particularly endangered by elementary forces. Indirectly there is nevertheless a strong incentive to take such insurance since where overflooding or like natural catastrophes become normal it is for the persons settling in that region to beware of the risk or insure it. They cannot expect to be protected at the expense of the ordinary tax-payer.118 Private insurers regularly organise the regulation of the damage at first and as far as possible according to their own in-house procedures and try to avoid court procedures. But if nonetheless cases go to court the preceding remarks on the normal tort law procedure in courts apply. However, also insurance companies seem increasingly to follow the modern unbureaucratic ‘damage management’ approach described above119 though still less intensively than touristic or transportation companies.120 In particular, the practice of rather prompt prepayments even in cases of doubt seems gradually to gain ground. According to general insurance law the policyholder is obliged to give immediate notice (‘unverzüglich’) after the insured event has occurred (§ 33 VVG). But the holder will loose insurance coverage only if he or she wilfully neglects this duty (§ 6 par. 3 VVG).121 In case of catastrophic damage it is likely that the requirement of immediate notice will be handled with reluctance anyhow. 4.4

Social Insurance Regulation Procedure

24. The compensation procedure under social insurance law is regularly an administrative process which is formalised to a certain extent. But for reasons of rationality the formal elements are reduced to the necessary minimum. That is in principle also true for the proof of the victim’s damage. Normally it suffices that the victim of a – catastrophic or non-catastrophic – damage presents the doctor’s bills or that the dependants of a deceased victim present their claim for maintenance. Courts – special social courts – come onto the scene only if claimants feel that their claims for social security benefits have unjustifiedly not been satisfied. The procedure before these courts is less expen117 118 119

120

121

§ 1 PflVersG. See also the statement in the Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p.53 cited above in fn. 100. See the information on the regulation of the train desaster in Kaprun presented by E. Eybl, Das Gletscherbahn-Unglück von Kaprun am 11. November 2000 aus der Sicht des Haftpflicht-Versicherers, in: H. Koch/A. Willingmann (ed.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 81 ss. (82). See the remarks by R. Schmid, ‘Der Concorde-Absturz: Welche Lehren können Reiseveranstalter und Versicherer daraus ziehen?’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 109 ss. (112 s.). See thereto H.-L. Weyers, Versicherungsvertragsrecht (2. Aufl. 1995) 214 s.

203

LANDENRAPPORT DUITSLAND

sive and less formal when compared with the procedure before the civil courts which treat the normal tort law cases.122 Moreover, a tendency to favour the claimant with respect to procedural matters because s/he is normally less familiar with the procedure is inherent in the suits before the social courts.123 5 CUMULATION OF CLAIMS? 25. As a rule the various claims under which victims of catastrophic damage can be entitled to compensation cannot be cumulated as far as they concern the same damage. Therefore, the Flutopferhilfesolidaritätsgesetz and the accompanying Regulation explicitly prescribe that the financial assistance that may be granted under the Act is subsidiary to benefits and payments by third persons, especially by insurers.124 If such claims against third persons exist the amount of the compensation is to be reduced respectively. And generally Fund payments shall be made under the reservation that they have to be repaid if third persons afterwards compensate the damage.125 But if justified claims against third persons cannot be expected to be realised on short term then the victim is entitled to full compensation through the Flood 2002 Fund but must assign these claims to the Fund.126 A similar solution prevails in private and social insurance law. Where private or social insurers are obliged to pay and have paid benefits they acquire by way of legal assignment (cessio legis) those claims which the insured has against a tortfeasor.127 The assignment works when, and to the extent that, the insurer has compensated the insured’s damage for which the tortfeasor is liable as well. In the end it is the tortfeasor and not the insurer who should bear the loss. The victim is, however, free to choose whom to approach. Rather often the insured victim of a tort will on the one hand claim the insurance benefits from the insurance and on the other approach the tortfeasor for those parts of the damage which are not covered by the insurance, for instance for compensation of pain and suffering which is not covered under social security law.

122 123 124 125

126

127

See H. Bley, R. Kreikebohm and A. Marschner, Sozialrecht (8th ed. 2001) 362, 364. H. Bley, R. Kreikebohm and A. Marschner, Sozialrecht (8th ed. 2001) 362. Art. 5 § 2 par. 2 no. 1 Flutopferhilfesolidaritätsgesetz and § 2 par 5 no. 1 Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes. § 2 par 5 no. 1 sent. 2 and 3 Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes: ‘Leistungen Dritter zum Ausgleich des Schadens und für denselben Schaden gewährte Soforthilfen sind beim Ausgleich des Schadens zu berücksichtigen. Die Auszahlung an Private und Unternehmen ist unter Rückforderungsvorbehalt insbesondere für den Fall zu stellen, dass Leistungen durch Dritte erbracht werden und hierdurch eine Überkompensation des Schadens bewirkt wird.’ § 2 par 5 no. 2 Verordnung nach § 2 Abs. 6 des Aufbauhilfefondsgesetzes: ‘Schadensausgleichsansprüche gegenüber Dritten, insbesondere Versicherungen, können bei der Berechnung und Gewährung der Mittel des Fonds...vorerst außer Betracht gelassen werden, soweit die Ansprüche trotz Erfolgsaussicht nach Einschätzung der bewilligenden Stelle nicht kurzfristig von Geschädigten realisiert werden können. In diesen Fällen sind die Ansprüche nach Einschätzung der bewilligenden Stelle jedoch bis zur Höhe der bewilligten Mittel an diese abzutreten. Im weiteren Verfahren ist bei Konkretisierung der Sachlage über eine dann gegebenenfalls erforderliche Rückabtretung zu entscheiden.’ See § 67 VVG (for private insurers); § 116 SGB X (for social insurers).

204

ULRICH MAGNUS

6 FINANCING 26. It has already been mentioned that the Flood 2002 Fund is financed both by the Federal Republic of Germany and by the Bundesländer to same shares.128 Therefore in essence all tax-payers bear these catastrophic losses. Where tort liability is established the tortfeasor unless being a big company with sufficient assets or being sufficiently insured will often not be able to satisfy all claims which can arise from catastrophic accidents. Unless an insolvency procedure is initiated there is no equal treating of all claims. That means: who of the claimants comes first is fully paid. If the tortfeasor’s means are exhausted those who come late get nothing. Because of this unhappy consequence it has been suggested that the distribution of insufficient means of a tortfeasor should follow the model of an insolvency procedure where all claimants – at least in theory – get equal shares.129 A minimum solution could be that in case of insufficient means at least those claimants enjoy priority who have suffered personal injuries over claimants who have suffered only property damage.130 The same problem of possible unequal distribution arise where an insurance policy does not cover all justified claims but only part of it. Again, it seems preferable that equal treatment at least of equal classes of victims is aimed at instead of a mere priority principle. Where victims receive social security benefits those benefits are financed by contributions from different sources, namely by contributions of the insured, of their employers and third persons, by state subsidies and other sources.131 7 HEADS AND AMOUNTS OF DAMAGES 27. The Flood 2002 Fund covers property damage. It is designed to enable reconstruction measures concerning buildings and to compensate for the loss of, or damage to, immovable or movable goods (household goods, machinery, stored goods etc.).132 Lost profits, lost income, pure economic loss, compensation for personal injury or pain and suffering are not dealt with by the Fund and cannot be granted under it. Under tort law all heads of damage except pure economic loss can be compensated. The general principle is full and concrete compensation; compensation should the victim bring into the position s/he 128 129 130 131

132

See Art.5 § 4 Flutopferhilfesolidaritätsgesetz. Compare C.G. Paulus, ‘Das Insolvenzmodell’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 117 ss. See U. Magnus in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 161. See the general provision of Art. I § 20 SGB IV; see further J. Fedtke and U. Magnus, ‘The Impact of Social Security Law on Tort Law in Germany’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law (2003) 86 ss. (95 ss.). See also Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 45 ss.

205

LANDENRAPPORT DUITSLAND

had been in if the tort had not occurred.133 In case of personal injury all necessary medical expenses, adequate indemnification for pain and suffering and lost income have to be paid. Where the victim has received sickness payments or the like either by the employer or a social security agency the respective part of the victim’s tort claim then passes by way of legal assignment to the employer or social security agency which can claim that amount from the tortfeasor.134 The loss of mere earning capacity (which is not exploited and causes no actual economic loss) does, however, not entitle to compensation.135 Sums for pain and suffering are more or less standardised; for instance, the complete loss of sight (total blindness) has been indemnified with sums between 75.000 and 250.000 €.136 In case of death of the victim the dependants who were legally entitled to be maintained by the deceased can claim their lost maintenance from the tortfeasor.137 Where the victim has suffered lasting impairments through the personal injury resulting in reduced income or increased needs compensation has to be in the form of a rent.138 Only if special reasons require that the victim be awarded one single sum – for instance to build up a basis for regular income – then a lump sum is due.139 As far as property damage is concerned the general measure of compensation in tort law is the necessary market cost for repair or substitution. General fault-based tort law does not provide for any caps or limits of the compensation while most strict liability statutes prescribe maximum amounts.140 Compensation under private insurance law follows rather strictly the requirements set by tort law subject to specific conditions agreed upon in the insurance contract. Heads and amounts of damages correspond to those available under tort law. As indicated earlier social security benefits do not aim at full compensation of the damage that ensued but shall enable that a basic protection for a person in need is granted and secured.141 Therefore the calculation of benefits is much more abstract and rationalised due also to the great number of cases which have to be dealt with by social security agencies. The main protection of social security law is directed against the consequences of personal injuries. Cost of medical treatment and of rehabilitation measures are borne as well as loss of income (sickness allowance) and of earning capacity (social pensions). But these benefits are standardised in the sense that for instance the loss of the right hand of a right-handed person generally means a reduction of earning capacity by about 60% thus justifying a

133 134 135 136 137 138 139 140 141

See § 249 BGB and thereto H. Heinrichs in O. Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch (62nd ed. 2003) § 249 no. 2 ss.; H. Lange and G. Schiemann, Schadensersatz (3rd ed. 2003) 212 ss. Compare already above under 3.5. Compare OLG Celle NJW 1988, 2618; H. Heinrichs in O. Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch (62nd ed. 2003) Vorbem. § 249 no.36; H. Lange and G. Schiemann, Schadensersatz (3rd ed. 2003) 378 ss. OLG Stuttgart VersR 1994, 313; OLG Frankfurt VersR 1996, 1509. See § 844 par. 2 BGB. § 843 par. 1 BGB. § 843 par. 3 BGB. See thereto supra III. 2. a). See also J. Fedtke and U. Magnus, ‘The Impact of Social Security Law on Tort Law in Germany’, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law (2003) 86 ss. (89 s.).

206

ULRICH MAGNUS

rent in the amount of 60% of the last average income.142 Pain and suffering is no head of damages that can be granted under social security law. Also lost profits – other than the reduction of income – are not recoverable. Compensation in the strict sense is also excluded under social security law for property damage. However, the ‘Sozialhilfe’ steps in where victims of catastrophic events have lost their belongings and lack sufficient financial means and prospects to ever substitute them. 8 EMPIRICS 28. There are some statistics how the extensive losses caused by the most recent catastrophic event, the 2002 flood, have been dealt with.143 The statistical material refers to the Bundesland Saxonia alone where most of the damage (about 2/3) was suffered but it gives a picture that can be regarded as representative also for the other affected regions. In Saxonia the flood caused the loss of 21 lifes and injuries to 110 people. The property damage with whose removal the Flood Fund is only concerned reaches the amount of 6.196 billion €. This sum comprises the following heads (lost profits etc. are not included): - damage to inhabited buildings (1.706 billion €; 27,5% of all property damage); - damage to enterprises, their buildings, machinery, stores etc. (1.420 billion €; 22,9%); - damage to household belongings (529 million €; 8,5%); - damage to state buildings, infrastructure etc. (2.541 billion €; 41,1%).144 25.652 private homes were damaged; about 70% of them were severely damaged, but only 3% were a total loss. For the removal of that damage in spring 2003 an amount of about 140 million € had been paid out to involved persons and a further amount of 180 million € had been approved though not yet paid.145 With respect to the property damage which enterprises had suffered ‘Soforthilfe’ in the amount of about 150 million € had been paid out until spring 2003 to around 11.000 enterprises.146 The middleterm assistance (‘Aufbauhilfe’) had been by that time only partly approved and paid depending on the applied amounts of assistance: - If the damage was below 100.000 € a number of 8.265 enterprises was awarded the total amount of 87 million €. Of that sum an amount of 55 million € was already paid out to 5.693 enterprises. - If the damage was between 100.000 € and 1 million € a number of 866 enterprises was awarded 110 million €. Of that sum 62 million € were paid out to 598 enterprises. 142 143 144 145 146

Compare B. Schulin and G. Igl, Sozialrecht (7th ed. 2002) 247 ss. See in particular the Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003). Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 43 s. See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 57 See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 46, 58.

207

LANDENRAPPORT DUITSLAND

If the damage was higher than 1 million € a number of 38 enterprises had been awarded 44 million €. Of that sum an amount of 21 million € had been paid out to 22 enterprises.147 Evidently, the bulk of enterprises which had suffered damage were smaller ones and their damage was relatively low, namely less than 100.000 €. Around two thirds of those enterprises had received their ‘flood’ compensation within the first eight months after the catastrophe. The same was true for enterprises which had suffered losses up to 1 million €. And even more than 50% of those enterprises which had suffered damage of over 1 million € had received payments reasonably prompt after the catastrophic event. 9 REFORM PROPOSALS; CRITICISM 9.1

Reform Proposals

29. Mass torts (‘Massenschäden’) have been the subject of intensive discussion in recent years in Germany.148 The discussion culminated in 1998, when the 62th Deutsche Juristentag ventilated the question whether specific legislative measures should be taken in case of mass torts. Christian von Bar prepared a report on the matter149 and recommended few modest amendments. In particular, he suggested that in case of traffic accidents with several cars involved it should be presumed that each car contributed an equal share and that the car keepers should be held jointly liable unless different shares of contribution could be proven. The plenary meeting of the Juristentag supported this proposal on the one hand but denied on the other a general necessity of legislative measures in the field of mass torts. Thus far the legislator did not introduce a provision of the suggested kind. However, the German legislator reacted to the general critic which was also advanced and strongly supported by von Bar and the Juristentag that the strict liability statutes should no longer exclude the compensation of non-pecuniary damage. In 2002 this restriction was abolished. At the same time the maximum amounts of compensation prescribed by the various strict liability statutes were considerably raised and unified.150 The most recent legislative initiatives concern administrative measures for a better protection against catastrophes and for the coordination of protective measures. A Draft of an Act on the Establishing a

147 148

149 150

See Bericht der Sächsischen Staatsregierung zur Hochwasserkatastrophe im August 2002 (2003) p. 59. See, e.g., C. von Bar (following fn.); H. Koch, ‘Haftung für Massenschäden – Recht, Abwicklungspraxis, rechtspolitischer Handlungsbedarf’, Juristenzeitung (JZ) 1998, 801 ss.; see further the contributions in: H. Koch and A. Willingmann (eds.), Großschäden – Complex Damages (1998); H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002); P. Winkler von Mohrenfels, ‘Bewältigung von Großschäden’, in H. Koch (ed.), Herausforderungen an das Recht (1997) 223 ss. C. von Bar, Empfehlen sich gesetzgeberische Maßnahmen zur rechtlichen Bewältigung der Haftung für Massenschäden? Gutachten A zum 62. Deutschen Juristentag Bremen 1998 (1998). See Zweites Gesetz zur Änderung schadenersatzrechtlicher Vorschriften (Second Act on the Amendment of Provisions on Damage) of 19 July 2002, BGBl. 2002 I 2674.

208

ULRICH MAGNUS

Federal Agency for the Protection of the Population and for Aid in Case of Catastrophes (Entwurf eines Gesetzes über die Errichtung eines Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe) has reached the parliamentary stages.151 The purpose of the Draft is to institute a new agency on the federal level which is authorised to initiate and coordinate measures of protection and rapid help when catastrophes of national importance are threatening or impendent.152 The focus of the Draft is therefore on better protection against catastrophes and their immediate consequences. The Draft does not deal with the compensation of the damage caused by such catastrophes nor is there any actual legislative initiative in that direction. 9.2

Criticism

30. Criticism concerning the present practice and law of the regulation of catastrophic incidents which evidently happen each year has been raised in that in ‘medium size’ catastrophes like air crashes or derailing trains etc. no equal treatment of the victims and/or of different classes of victims is prescribed.153 Generally the principle of priority applies here. In case of limited funds that principle may lead to a race among different victims to be the first. Moreover, since long has it been criticised that German law does not allow for the indemnification of pain and suffering of dependants.154 10 CONCLUDING REMARKS 31. When the question has to be answered how a legal system should react to catastrophic damage affecting many persons and enterprises any general answer remains difficult. It is certainly a possible way to provide on an ad hoc-basis protection and indemnification for those who have become victims of such a catastrophe. However, this way has the disadvantage that any legislative action depends on whether the catastrophe is politically regarded as being ‘worth’ of a reaction. Many ‘smaller’ catastrophes – like in Germany the train disaster of Eschede and the airshow in Ramstein – will fall short of any such legislative ‘interest’. On the contrary a general statute which provides for compensation for catastrophic damage has also to define the borderline between those catastrophes where the public as a whole should bear the damage or at least large parts of it and those catastrophes where the damage still remains with the victim alone. Moreover, a general statute might support the attitude that in any case of catastrophic damage the society as such should step in. This could add to undermine the sense of

151 152 153 154

See Bundesrat-Drucksache 825/03 of 7 November 2003. See the Reasoning (Begründung) of the Draft, Bundesrat-Drucksache 825/03 of 7 November 2003, p. 4. See in particular C.G. Paulus, ‘Das Insolvenzmodell’, in H. Koch and A. Willingmann (eds.), Modernes Schadensmanagement bei Großschäden (2002) 117 ss. See, e.g., T. Kadner, ‘Schmerzensgeld für Angehörige – Angemessener Ausgleich immaterieller Beeinträchtigungen oder exzessiver Ersatz mittelbarer Schäden?’, Zeitschrift für Europäischen Privatrecht (ZEuP) 1996, 135 ss.

209

LANDENRAPPORT DUITSLAND

self-responsibility that is desirable in society. In my view the disadvantages of the ad hoc- legislation are less than the disadvantages of a general statute.

210

BIJLAGE 5: LANDENRAPPORT ZWEDEN 1 GENERAL SCOPE OF THE COMPENSATION SYSTEM 1. The main rules of compensation for damage are laid down in the Tort Liability Act. This act specifically deals with responsibility for negligence. Tort law is of course the foundation for deciding who is liable for damages and what types and amounts of compensation should be made. However, when it comes to settling real injuries or losses it is the compulsory public social insurance schemes, to some extent the social welfare system, and the extensive coverage of various types of collective and private insurances that will remunerate losses and injuries. This means that one does not have to use the tort liability procedure to get compensation. In some important areas where injuries often occur, such as road traffic and workplace injuries, traditional tort liability has been replaced by obligatory insurances, which give the injured party a right to claim compensation directly from insurance. These types of remunerations are therefore not called damages but remuneration. At least until recently, the lawmakers have emphasised humanitarian and social aspects of damage compensation more than the interest to distribute losses. The preventive effect of liability has also been downplayed. Lately, the idea of loss distribution has come out of focus. The social and protective role of the insurance and the humanitarian arguments, that even the negligent parties to some extent should be protected against ruinous consequences of an accident, have been somewhat replaced, and preventive considerations are regaining influence. 2 DETAILED INFORMATION 2. Catastrophe victims can use the tort system to get compensation if somebody can be found to have caused the event and that somebody has wilfully or by negligence caused loss, injury, or damage. This fault liability is called the ‘culpa principle’ and is the basic foundation of the tort law. In some areas however, there is extended liability, which can be strict, implying responsibility for damage irrespective of negligence. This occurs for particularly dangerous actions e.g. certain types of military actions during exercises. The most common areas for strict liability are laid down in statutes. These are damages caused by air traffic, liability for oil spillage at sea, damages caused by of railway traffic, damages causes by nuclear plants and owners of high-powered electricity installation. The Environmental Code, for example, states strict liability for all types of pollution or interference by the use of real property in so far as the nuisance caused should not reasonably be tolerated in view of the circumstances, and in the locality or its general occurrence under comparable circumstances. 3. One question in the questionnaire was if victims could effectively sue the licensee of a firework enterprise that explodes, and what would the limits in a particular procedure like this be? Most of the basic losses and injuries in such an accident would be covered by the social insurance schemes and other social services supplied by the Social Services Act. Furthermore, most people who are employed 1

INLEIDING

in Sweden are also covered by collective insurances paid by their employer, or private collective insurances via their trade union. More than 95 per cent of the population have also a household insurance that covers most types of losses. Apart from this, the licensee could have liability insurance. The extensive coverage of various insurances means that most people would get compensated for most of their injuries and losses as a mean for recompense, without having to use the Tort litigation. If one examines the example of the discotheque fire in Gothenburg, see Chapter 9, the insurance companies made standardised disbursements and sometimes also ex gratia disbursements from insurances. This means that the insurance companies’ settlement of claims uses a generous attitude and the incentives for going to court are often rare. 4. The risk of taking a dispute to court is that, if the case is lost, s/he has to pay the litigation costs. That means the cost for the legal representative, the costs for the defendant’s representative, and also the costs for presenting the evidence in the process. This could end up as a substantial amount. If the plaintiff has a household insurance, the litigation costs are covered by the insurance, excluding for a minimum amount, which always has to be paid by the policyholder, for example 20 per cent of the costs. For further information about this see chapter 4.2 below. Another inhibiting factor may be the time the litigation might take. This could run up to maybe five years or more, if it is to be tried in three instances. The State or a municipality are liable to pay compensation for injuries or damage to property. (See Appendix 1 for a presentation of how the Swedish Public sector works). Furthermore, they have to pay for financial loss in connection with exercise of public authority in carrying out functions for the performance of which the State or the municipality is responsible. Also, in case these organs have caused pure financial loss through fault or negligence when providing erroneous information or advice, and considering the circumstances, there are special reasons to grant compensation. Exercise of public authority here means an expression of powers of public organs to take decisions against individuals, which the individuals have to follow. In case of a flood, the state or a municipality could for example be held responsible if the authorities had taken a decision of some kind prescribing to build a barrage in a certain way and it later turns out that the measures prescribed were inadequate or wrong, causing damage. In this case the authority through the decision exercised public authority but they were negligent which caused damage and consequently they would be liable to pay damages. However, if it is a situation where a public organ has failed to act, the outcome might be different. Swedish tort law does not require anybody to act to stop others from causing damages, except if there is an obligation in a statute saying so. For example, it is an obligation for the municipality to clear snow in public places and streets and the State should keep public roads in such a condition that they can be used for transportation. Nevertheless, in most cases neglect to act is not a foundation for a damages. An example would be that a municipality has not built a dam around a lake, and through heavy rains, the lake

2

INLEIDING

floods and submerges surrounding areas. In a situation like this, it is not a matter of exercise of public authority, and the municipality would most likely not have to pay any damages, see Supreme Court Law Reports NJA 1971 p. 468. 3 PROCEDURE TO OBTAIN COMPENSATION FOR DAMAGE 3.1

Personal Injuries

5. Social security fees, general pension fees, national old age pension fees, interest on the National Pension Insurance Fond and taxation finance the National Social Insurance. In 1999 the income was approximately 367 billion SEK (44.5 billion Euro) and the total expenditure was approximately 316 billion SEK (35 billion Euro). 3.1.1 Social Insurance administration 6. The National Social Insurance Board and the social insurance offices together administer the social insurance schemes and are responsible for the greater part of society’s financial safety net. The National Social Insurance Board is responsible for the central direction and supervision of activities. The national social insurance scheme which provides financial security e.g. for disease, disability, and insurance benefits of this kind, include sickness insurance, basic retirement pension, and supplementary pension. Another social insurance benefits is housing allowance. Regional Social Insurance offices, one in each county, and their local offices, process individual cases at regional and local level and disburse benefits. Another obligation for the National Social Insurance Board is to prevent and reduce ill health by taking positive action to facilitate and co-ordinate rehabilitation with a view to enabling sick and functionally impaired persons to return to work. The social insurance system forms the basis of the compensation system for loss of income or ability to support inhabitants. It encompasses rights for medical and dental care. A person will always be compensated from this system if s/he is insured. To be fully covered by all types of benefits, the person must reside in Sweden and have acquired an income. If the person has not acquired an income s/he will not be insured against loss of income, but would still have the opportunity to receive benefits from pensions. 3.1.2 Costs for Medical and Dental Care and Medicines from the Social Insurance 7. The Social Insurance covers most of the costs for consulting a doctor or medical treatment both in and out of hospital. It also covers costs for physiotherapy and other additional treatment. The injured only has to pay a minor part of the cost – a patient’s fee. However, there is an upper limit for these fees of 900 SEK (100 Euro) per year at present. Medicines are in most cases paid according to the actual costs but there is also an upper limit here for the cost for the patient, at present 1,800 SEK (200 Euro) per year. 3

INLEIDING

Dental treatment is also covered by the Social Insurance. For a person under the age of 20 dental care is provided free of charge. People above the age of 20 are entitled to subsidised dental care. A part of the bill is paid directly to the dentist, and the Social Insurance Office pays the rest directly to the dentist. 3.1.3 Loss of income 8. If a person has lost income because of corporal injuries s/he must notify the employer and s/he will receive compensation – sick pay – the first three weeks directly from the employer, (except for the fist day of the period – the waiting day). If the person has not recovered after this three weeks the employer will notify the Social Insurance Office, who will take over the responsibility for the administration of the disbursement of sickness benefit. The compensation covers 77.6 per cent of the lost income and is disbursed as soon as the sick person has notified their employer or the Social Insurance Office. Under normal circumstances disbursements of sickness benefits starts within 30 days. In case a person is not entitled to receive sick pay s/he can draw sickness benefit from the Social Insurance Office. In this case the person has to notify the Social Security Office on the day of the injury. The sickness benefit is covered by the publicly funded social security system. In this case a doctor’s certificate must be presented indicating to what extent the person is unable to work. One-quarter, half, three-quarters or full sickness benefit may be drawn. This goes on as long as the person can present a doctor’s certificate and the Social Insurance Office either considers that the person’s ability to work is partially or fully restored. If the person has suffered an illness or injury, making it difficult for he/her to return to the labour market, an assistance to enable him/her to go back to work may be received. This can be employability assessment, occupational rehabilitation or training. During this period a person is entitled to rehabilitation allowance. Disease carrier’s allowance is another benefit a person might be allowed to receive if s/he has, or is suspected of having, an infectious disease and is barred from work by a decision made under the Prevention of Infectious Diseases Act or the Foodstuffs Act, even though the person is fit to work. If a person is permanently impaired and aged between 30 and 64, the Social Insurance Office assesses if the person is entitled to part-time or full-time early retirement pension (sickness compensation). If a person is aged between 19 and 29 and is ill for a long period and unable to work, s/he may be entitled to activity compensation on a part time or full time basis. This means that the injured receives sickness benefit while attending school (including upper secondary school) or participating in activities that develop skills and increase the prospects of obtaining work.

4

INLEIDING

In case a person refrains from taking gainful employment in order to care for a close relative or next of kin who is seriously ill, the caser may be entitled to time off from work and eligible for a benefit of the same amount as sickness benefit. Temporary parental benefit is a further benefit that entitles parents to care for a sick child under the age of 12. This also applies if parents have to visit a doctor with the child. Parents can stay home for up to 60 days per year for each child. Under certain circumstance an additional 60 days per child can be received. The period can also be extended for children aged up to 15 years if the child is so seriously ill that it needs special care and supervision, provided that a doctor’s certificate can prove this. For children who are seriously disabled special rules apply. Parents are allowed to receive a benefit if they permanently on a daily basis need to tend for their child. The benefit is payable for a full, threequarters, half or one-quarter day. 3.1.4 Support for Disabled from the Social Insurance 9. For disabled persons who have reached the age of 19 and are not older than 65 years and who need time-consuming assistance in order to manage their day-to-day life, work, or studies, can get disability allowance. This benefit can also be disbursed if a person has substantial extra costs. 3.1.5 Other Social Insurance Benefits in Case of Deaths 10. Relatives of deceased persons may be entitled to one of several social insurance benefits. If a spouse has died the survivor may receive conversion pension for ten months if s/he has not reached the age of 65. An extended conversion pension of another twelve months can be allowed if the person is living with a child under the age of 18. Children under the age of 18 are entitled to child pensions in the event of death of one or both their parents. An extended child pension may be payable to children over 18 up to and including June of the year of the child’s 20th birthday, providing the child is studying at school. 3.1.6 The Work Injuries Insurance Act 11. In case an injury occurs at work or on the way to or from work, the social security benefits are supplemented with benefits from the Work Insurance Act. This scheme not only covers injuries in conjunction with accidents but also diseases related to the work, for example skin ailments caused by contact with chemicals. If a person dies as a result of an occupational injury the surviving spouse and children will be entitled to an annuity. The size of the annuity will be coordinated with the survivor’s pension and survivor’s support for children. The survivors are also entitled to help in meeting the funeral expenses in case a 5

INLEIDING

death has occurred due to the occupational injury. This amounts to 30 per cent of the price base amount and for 2003 this means 11,500 SEK (1,278 Euro). To receive compensation for work related injuries and diseases the employee should notify the employer who reports to the Social Insurance Office. The Office assesses if it is a work related injury, and also takes care of the disbursement of the benefits. The handling time for occupational compensation matters can be more than one year due to the heavy workload at the Social Insurance Offices. 3.1.7 Support according to the Social Services Act. 12. The Social Services Act gives all residents in Sweden a right to social and financial security, care and assistance. It is the responsibility of the municipalities to grant each citizen a reasonable standard of living. This means that a person is entitled to assistance for upkeep and other living requirements. A person is not entitled to assistance if s/he is able to meet their own needs or get them through other means. The law lays down that financial assistance, meaning social security and income support, shall be granted reasonable expenses for: food, clothes and shoes, and leisure time, consumable goods, health and hygiene, a daily newspaper and telephone costs. Each year the Government establishes the standard for these costs, which apply throughout the country. A larger sum than the standard may be granted if a person has special needs, for instance dietary requirements for medical reasons. The right to financial assistance also covers reasonable costs for accommodation, household electricity, work related travel, home insurance and membership in a trade union and unemployment funds. There is no national standard for these costs. A person can also apply for additional financial assistance for other long or short-term needs such as dental and medical care, spectacles, travel and funeral expenses. Repayment of income support may be demanded if the disbursed amount was granted as an advance for a benefit or compensation, for example sickness benefit or pension that the party is expecting to receive. Another situation would be if a person could not access wages or assets because of circumstances beyond the persons’ control. The time to handle issues of income support with the Social Services Committee is short. A client should be given a time for appointment with an official within a week. Persons who have significant difficulties in their daily life due to physical or psychological functional disabilities have extended rights for assistance according to the Social Services Act. This could mean a specially adapted apartment with support facilities, a personal assistant etc. If a claim for support or assistance according to the Social Services Act is denied, an appeal to an administrative court can be made. This means that a person can have both the legality and the reason-

6

INLEIDING

ableness of the decision re-examined. This would be a prioritized case with the administrative courts and judgment form the court of first instance can be expected after two to three months. 3.1.8 Compensation from Private Insurances for Personal Injuries 13. Basically, the public insurance schemes cover most of the loss of income or, if the injury was caused during the course of work, all loss of income (under certain circumstances) will be covered. The loss of income that is not covered by social insurance, and the costs for medical and dental care, medicine and disability that is not covered by the public schemes, have to be covered by the private insurances. In order to get compensation a person must first turn to her/his own insurance company, not the liable parts insurance company. In case a person does not have any insurance s/he must turn to the liable part’s insurance company, or if possible, to the person himself. The private insurances covers: 1. costs for medical care and other costs or expenses, including reasonable compensation for pain and suffering to close relatives of the injured part; 2. loss of income; 3. pain, suffering, permanent disability and harm, as well as other inconveniences resulting from the injury; 4. in case an injury has resulted in the victim’s death, compensation will also cover funeral expenses and other reasonable expenses resulting from the death; 5. loss of maintenance allowances or other financial support, and 6. personal injuries to persons that were particularly close to the deceased. 3.1.9 Criminal Injuries Compensation 14. If a catastrophe is caused by a crime, and the victims have a private insurance they will get compensation for losses as well as associated pain and suffering. Normal household insurance policies, for example, cover injuries resulting from criminal assault. Many people also have collective or individual accident insurances covering personal injuries. Moreover, most employees are covered by a labour market insurance scheme, which offers compensation for loss damage or injuries at the workplace. The next step would be to get the perpetrator to pay compensation. However, culprits of crimes often cannot be found, or if they are found and are sentenced to pay damages by a court, have not any means of paying. To ensure that crime victims’ actually receive compensation, Parliament adopted the Criminal Injuries Compensation Act, which entitles crime victims to criminal injuries compensation for personal injuries. Injury here means physical or psychological injury. This kind of compensation may be granted even in cases where no perpetrator is found, provided that a police investigation has shown that the injury is actually the result of a criminal act, rather than for example an accident. Com7

INLEIDING

pensation is paid for violation of personal integrity according to Chapter 2, Article 3 and Chapter 5 of the Tort Liability Act. 15. This social security compensation based on tort law, rarely covers loss or damage to property, for example through crimes inflicting damage or thefts. In these situations compensation will normally only be paid if the offender, when s/he committed the crime, was in police arrest, an inmate of a prison or otherwise taken care of for institutional treatment by the State. Damage for lost property may also be paid in cases where there are particularly distressing circumstances. The Crime Victim Compensation and Support Authority administer the Criminal Injuries Compensation. If there is no court ruling on the damage issue, because no perpetrator was found, this authority decides on the compensation. In the authority there is also a Crime Victim and Support Authority Board that is the appeal instance for decisions by the authority. Furthermore, the Board, as the first and only instance, decides on matters of principle or of otherwise greater importance. These decisions have no right of appeal. The chairman of the board must be an ordinary judge. If a court has adjudged damages, especially if it is a court of appeal or the Supreme Court, the Authority still decides the compensation independently but usually follows the judgement. Reasons to deviate from the court ruling could be incorrect application of the law or if the damage adjudged deviates from prevailing practice. The reference decisions by the authority are published and are frequently used by the insurance companies and the courts, and reference is made in their ratio decided. This means that in areas where the Supreme Court has not made any rulings the decisions of the Authority serve as precedents. 3.2

Compensation for Property Damage

16. For property damage there are few public schemes or insurances covering losses apart from those that are discussed in chapter 3.3. Normally a person would in this case initially have to rely on insurances. Most people have some kind of insurance that covers damages and loss, a household insurance and also additional collective and individual insurances. 3.3

Particular Compensation Mechanism for Catastrophes

17. In Swedish law there are some different types of special mechanisms that handle environmental and natural catastrophes of interest in this report. These are the Environmental Damage Insurance and the Environmental Clean-up Insurance in the Swedish Environmental Code, the rule on calamity wood in the Income Tax Act, The Swedish Nuclear Liability Act, Law concerning extraordinary occurrences during peacetime in the municipality and county council, The Reformed Rescue Service Act, and The Motor Traffic Damage Act.

8

INLEIDING

Compensations that are not covered by these special cases are principally taken care of by the social insurance schemes and the ordinary insurance system, and to a minor supplementary extent by the tort system. 3.3.1 Insurances according to the Swedish Environmental Code 18. Environmental Damage Insurance and the Environmental Clean-up Insurance are compulsory, and are financed by those who pursue environmentally hazardous activities, for which a permit must be obtained, or notification submitted pursuant to the Environmental Code. The contribution depends on the size of the enterprise but is of a minimum 400 SEK (43 Euro). Those enterprises that must have a notification to operate will not contribute to the insurance during 2004. It is important to point out that the insurances are not a protection for the enterprise but for the persons who suffer from damage. The insurance company AIG Europe AS manages the insurance premium and Marsh Försäkringsmäklare AB in Stockholm handles the administration. A board with members from enterprises, government etc. sets the terms of insurance. Environmental Damage Insurance 19. The Environmental Damage Insurance came into force in 1989 as a result of for example an accident in the southern part of Sweden in the seventies, where buried barrels with environmental hazardous waste products were found. Chapter 32 in the Swedish Environmental Code states that persons who suffer loss caused by activity pursued on a property can get compensation for bodily injury, material damage and pecuniary loss. Compensation can be payable for damage caused by: 1. pollution of water areas; 2. pollution of ground water; 3. changes in the ground water level; 4. air pollution; 5. land pollution; 6. noise; 7. vibration; 8. similar disturbances. Liable for compensation are companies who pursue a harmful activity or cause it to be pursued in their capacity as property owners or land leaseholders.

9

INLEIDING

Persons who suffer loss caused by environmental hazardous activities, and are entitled to compensation according to chapter 32, can get compensation from the Environmental Damage Insurance according to chapter 33 in the Environmental Code if: 1. the liable party is insolvent, (not just refuses to pay); 2. the right to demand compensation has lapsed, or 3. it cannot be established who is liable for the injury or damage. This insurance gives compensation to the claimants for bodily injury and material damage. The application is carried out in writing within three years of the injury/damage. Persons who suffer loss can get compensation for medical treatment, loss of income, damages for pain and suffering, disability and other inconveniences. The compensation is a maximum of 5 million SEK (550.000 Euro) per person. For the same injury the total amount paid is 100 million. SEK (11 million Euro). Material damage is compensated with maximum 50 million SEK (5.5 million Euro). According to AIG just a few have received compensation from the Environmental Damage Insurance. It has in those cases been about 100.000 SEK (10.900 Euro). Environmental Clean-up Insurance 20. In Sweden the county administrative boards and the municipalities are two of the authorities that supervise and ensure compliance of the objectives of the Environmental Code. If a person who is a liable pursuant is not able to pay for the damage caused by the environmental hazardous activities, the supervisor can get compensation for the clean-up cost from Environmental Clean-up Insurance. The insurance covers urgent clean-up costs and costs for actions to prevent future damage and effects on human beings, property or the environment. The insurance also covers the costs for inspections of the extent of the damage. However, the insurance does not compensate clean-up cost if the liable part is unknown. According to the government bill 1997/98:45, the consequence of such a possibility would be difficult to estimate, and it may also be difficult to define the cases that should be compensated. The insurance does not compensate accidents caused by nuclear events or occurrences that are generally included in the concept of ‘force majeure’. Further, clean-up costs caused by earthquake, landslide, or flood are not compensated nor are costs caused by rescue action according to the Rescue Service Act. The latter costs are not compensated since these are seldom clean-up costs. Finally, no or reduced compensation is paid if the supervisors have not taken measures against an activity that did not fulfil its obligations according to the regulations of the Environmental Code, if the supervisor knew or ought to have known about these circumstances.

10

INLEIDING

Compensation can be paid if the cost is more than 58.000 SEK (6.300 euro). The maximum compensation for each clean-up case is 50 million SEK (5.5 million euro). The Environmental Clean-up Insurance was introduced in 1999 when a new Environmental Code came into force. According to the government bill, one reason for introducing a clean-up insurance was to reduce the costs for the Government but it was also considered reasonable that those who pursue hazardous activities should contribute to the financing of clean-up costs. According to AIG this clean-up insurance has been used more often than the damage insurance. The compensation has normally been above 1 million SEK (109.000 euro). 3.3.2 Income Tax Act 21. Chapter 21 of the Income Tax Act (1999:1229) states that a sole proprietor with income from forestry may, if certain conditions are fulfilled, not have to pay tax directly for income from calamity wood. This income is put in a special bank account and the taxation is done when the money is withdrawn. In that way the marginal tax rate can be decreased since the income is spread out over several years. To be able to benefit from this taxation rule some conditions must be fulfilled: - the income must come from forestry in an agricultural activity; - the income comes from catastrophes such as storms, fires, or insect outbreaks; - more than one third of the forest has to be felled earlier than planned; - the main part (75%) of this particular year’s income must come from calamity wood. The deduction is a maximum of 80% of the year’s forestry income including insurance compensation, if the income derives from felling rights and 50% if the income comes from wood products. That is to say, the deduction is less if the manager sells wood products since the payment is also a compensation for work. A deduction is allowed if the deduction sum is more than 50.000 SEK (5.500 euro) and it does not create a deficit. The taxation is made when the money is withdrawn from the bank and the minimum withdrawal each time is 1.000 SEK (110 euro). The account must be concluded within 20 years. The Act states that storm, fire, insect outbreaks and similar occurrences are examples when the regulation can be used. The National Tax Board gives more examples of other occurrences that may give possibilities for deduction. Examples are drought, fungus attack, flood, and damage from industrial emission. The Board point out that the damage must not solely come from natural catastrophes. The calamity wood regulation came in force in 1982. During the 1970s a large part of growing forest was destroyed because of fungus attack. This was in turn a result of some major storms in the 1960s. 11

INLEIDING

A possibility to decrease the marginal tax gave the forest owners more money to finance the forestry and repair the damages. The Government claimed also that the large marginal tax could cause the owners to neglect in the protection of the forest. A total picture of the extent of calamity wood is rather difficult to obtain. A storm in January 2002 in the southern part of Sweden felled 2 million m3sk forest. This can be compared to the total amount of Swedish forest – 3 billion m³sk. According to the Swedish National Tax Board there are no separate statistics about the use of this particular tax regulation. 3.3.3 The Nuclear Liability Act 22. There are four nuclear power plants in Sweden; Ringhals, Forsmark, Oskarshamn and Barsebäck. See fig 1. These provide for nearly half of the Swedish energy production. The Nuclear Liability Act from 1968 prescribes the compensation for nuclear catastrophes. This act follows international conventions – the Paris convention and the Brussels convention. The possessor of a nuclear plant must compensate any nuclear damage caused by a nuclear accident in the plant. The possessor of the plant also compensates nuclear damage caused by a nuclear accident during transportation, if the transportation consists of atomic substances. However, the possessor is not responsible for a nuclear accident if it is a direct consequence from act of war, civil war, revolt etc. or if it caused by a serious natural catastrophe of an extraordinary kind. The compensation that a person can receive because of a nuclear damage is set by the general tort regulations. The matter must be reported within 3 years after the nuclear accident and claim for compensation must be raised against the possessor of the plant within 10 years from the day of the accident. The maximum amount paid for each nuclear accident is 175 million ‘drawing rights’, (currency stipulated by the International Monetary Fond). The possessor of the nuclear plant in Sweden must take out a third party insurance and the Government must approve the insurance. This Act has never been used so far. 3.3.4 Law about extraordinary occurrences in peacetime in the municipality and county council 23. The Local Government Act states that the public sector in the county council and in the municipality is divided into different operational fields. Each field has a managing board accountable for the activity. No board has, in peacetime, overall responsibility or the right to make decisions above the other boards. It is therefore difficult to co-ordinate the activity in case of extraordinary occurrences. This fact has been especially obvious after some major accidents in Sweden – an accident when building a railway tunnel, a fire at a discotheque, flooding etc. All those occurrences have been extraordinary and put special and high demands on the public sector. 12

INLEIDING

As a result of this a new law came into act in 2003 that states that a special ‘crisis management board’ shall exist in the municipality and in the county council. This board handles such extraordinary occurrences that are a severe disturbance, or an immediate risk of severe disturbance, in the public function were an urgent effort is needed. Each municipality and county council must establish a plan of how the extraordinary occurrences shall be managed. It is then the chairman of the board that judges if the board must come into function. Since this law is rather new no experience is available. A discussion about financing this new engagement is currently taking place between the Government and the Swedish Association of Local Authorities. 3.3.5 The Reformed Rescue Service Act 24. In the Rescue Service Act from 1986 the municipality’s responsibility and duty in rescue service is regulated. Rescue service here means the rescue work that the Government or the municipality is responsible for in case of accidents. Their mission is to prevent and reduce damages on human beings, property or the environment. The municipality is responsible for planning and organizing the activity so that the rescue operation can start within an acceptable time and be effective. The municipality must also make a rescue plan. The Rescue Service Act gives different municipalities the possibility to co-operate and, for instance, have a mutual rescue service. However, the Act does not provide any possibilities for overlooking the formal decision-making process stipulated in the Local Government Act, for example, the notice to attend meetings and the right for the committee to make decisions. A new Reformed Rescue Act is under preparation and is expected to come into force in 2004. This new act gives the municipalities better possibilities for adjusting the service and the size of the activity to local conditions. It also prescribes an investigation of the rescue service activity after each accident and that the State has a right to appeal against a courts decision on compensation from the State to the municipality. This new right to appeal is due to the concept of ‘rescue service’ and the actions that are included in that concept. The municipalities has a right to compensation from the state in case of discharge of oil in water and if the expenditures for this rescue operation exceed a stipulated sum and expenditures for cleaning-up after emission of nuclear material. The municipality also has the right to compensation for rescue actions that have been costly and exceeded excess. The county administrative courts have in two cases adjudged the municipality more compensation then the Swedish Emergency Management Agency had paid. (The Swedish Emergency Management Agency co-ordinate, by order of the Government, the rescue service in Sweden). The new Act explains more clearly that expenditures that occur after the rescue actions will not be compensated. 13

INLEIDING

3.3.6 The Motor Traffic Damage Act 25. The motor traffic damage insurance is statutory but is operated by private insurers. The insurance is compulsory. The insurance compensates for injuries and damages from traffic with motor driven vehicles. Compensation is paid for injuries to drivers, passengers or other persons. This means that the compensation is paid independent of liability. The motor traffic damage insurance compensates damages on another person’s vehicle or for material damage. Damages on the guilty part’s vehicle or material are not compensated. Insurance is here paid by the private insurance. 3.3.7 Responsibilities for dams at hydroelectric power stations 26. Nearly half of the Swedish energy production comes from hydroelectric power. There are therefore many regulated water areas and around 900 dams for hydroelectric power. Of these 143 are classified as high dams i.e. more than 15 m in height. Three are higher than 100 m and the highest is 122 m. See fig 1. An accident when a dam breaches can of course give severe damages, since a great volume of water is dammed up behind it. Two major accidents occurred in 1973 and in 1985. The first was a breach of a smaller dam that caused one death, and the latter caused forestry damages. In 1994 a group that coordinates information about high flow, The Co-ordinating Group for High Flows, was established. This group consists of representatives from interest groups from six major rivers, five county administrative boards, the rescue service, SOS Alarm, the police, the Swedish Meteorological and Hydrological Institute, the Swedish National Road Administration, and the Swedish Armed Force. The task of this group is also to give recommendations so that the effects of high flow can be minimized. Furthermore, this group assists with information in case of a dam breach. The major rivers also have special groups with the task of collecting knowledge about the specific river, which is of importance if an accident is imminent. Chapter 11 of the Environmental Code regulates water operations. An amendment to the law was made in 1997, which prescribes that the person who is responsible for maintaining a dam for water regulation is also strictly liable for damages caused by failure of the dam. This person is often the owner, but can also be the user or the person that has the liability to maintain the dam. The liability applies even if the damage is not caused by the person responsible for maintenance or by a person for whom the former is responsible. However, a person is not responsible if the damage is caused by an act of war or similar act in connection with an armed conflict, civil war or riots. The Government claimed, in the Government bill, that it is logical that the person who is running the activity also, as a cost for the activity, runs the risk for the damages that may occur. Another reason for the strict liability is that the costs of damage are more likely to be lowered if it the person who burdens the costs also can control the risk. It is the enterprises that can manage the risks, whereas the persons 14

INLEIDING

who suffer from the damaged have limited possibilities of controlling these risks. The Government stated that it is important that the persons who may suffer from damages can get sufficient protection and not have to prove guilt.

Fig 1. This figure shows the rivers that produce hydroelectric power, (producing 65 TWh per year) and the nuclear power plants (producing 70 TWh per year). (http://www.svenskenergi.se/energifak ta/tillverkas.htm. 2003) 4 ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND APPEALS 27. The Social Insurance Office has an obligation to assist and investigate the case so that the report is as comprehensive as possible to form a correct decision. If a person is not satisfied with the Social Insurance Office’s decision the Office can be asked to reconsider the matter. The office will then review the case and administer a new decision. In some instances the Office can be demanded to reevaluate its decision, for example to withdraw a sickness benefit. If it is a question of pension the appeal goes directly to a County Administrative court. The judgements of the courts can be appealed to an Administrative court of Appeal and to the Supreme Administrative Court (SAC). However, review permission is needed by the two last courts to get the case heard. The SAC only considers those few cases involving important matters of principle or precedence, or where the lower instances have made flagrant mistakes. The procedure is in writing and the courts have an obligation to assist and advise the complainants. This means that the court should inform the complainant if, for example, a certain type 15

INLEIDING

of evidence is needed. The court can also invoke evidence ex officio. This means that a complainant will not lose their case because of ignorance of any formal requirements, so in most cases legal aid cannot be granted and legal counsel is not needed. The formal requirements for the appeal petitions are very low and the petition should be interpreted in favour of the appellant. It should also be noted that Swedish administrative courts examine the administrative acts in all aspects, not only the legality, as in many other countries. This means that the court both tries the legality and the appropriateness of the decisions and puts itself in the same position as the administrative authority. There are no costs for the individual, neither with the administrative authority, nor at the court. This means that there are no court fees or other compensation to be paid if a person is not successful with the claims. 4.1

Elements of Proof

28. A dispute over responsibility for damage and claim for compensation in connection with a catastrophe would end up in a general court system and start in a district court. The procedure here is laid down in the Code of Judicial procedure. One bearing principle of this code is the application of free evaluation of evidence. This means that anything, including oral statements of any kind and by anybody, can be used as proof during the litigation, even if it is illegally acquired evidence. It is then up to the court to determine to what extent the facts have been proved by a conscientious examination of everything that has occurred during the main hearing. In a case about compensation, the plaintiff has to make it probable that damage was caused by the event or that they were the owner of a specific piece of property. Oral testimony of the value of lost or damaged property can be used, and in this sense the process is rather informal. In a civil case a party can ask to be heard under oath, which also means that the party is criminally liable for untrue statements. Normally it is up to the party that makes a claim to prove its existence. If the value of a claim cannot be objectively calculated, the court will make a discretionary estimate of the value. The same level of proof is put on the claim brought before an insurance company since the formal requirements of the evidence here can of course be no higher than those that a court would demand, as the dispute eventually might end up there if not settled beforehand. If a dispute over compensation has reached the court, legal council would be necessary and the individual would be entitled to legal aid. During initial negotiations with an insurance company no legal aid would be necessary. If a conflict arises, legal assistance could be needed and legal aid could be granted. A prepayment would only be possible to receive if it was undisputed that the party was entitled to compensation, but the amount was in dispute. If a party would have been in a state of destitution and had no means of her/his own because of catastrophe, s/he would be entitled to assistance welfare from

16

INLEIDING

the Municipal Social Welfare Committee. This would cover the immediate needs such as housing and other basic needs such as food, clothes, furniture and household utensils. 4.2

Public Legal Aid and private Legal Expenses Insurance

4.2.1 Private Legal Expenses Insurance 29. If a person has insurance with insurance protection that covers the legal business involved, s/he cannot obtain legal aid. The possibility of obtaining legal aid is restricted regarding such damages that can be paid under liability insurance, or compensation under the Motor Traffic Damages Act. Legal protection insurance is automatically included in all Swedish home, house and summerhouse insurance, and furthermore in comprehensive insurance of boats, and also comprehensive and partial insurance of cars. This means that more than 95 per cent of the population are covered by such insurance. If a party ‘ought to have’ private legal protection insurance, that is, has sufficient economic means or has no excuse for not having one, public legal aid will not be granted. A person who cannot afford a home insurance will get public legal aid. Applications to utilise the legal protection insurance are made to the person’s own insurance company. Primarily, a person must, as a rule, rely on the legal expenses coverage in the insurance policies whenever s/he needs financial help in a legal dispute. Legal expenses coverage is automatically included in all Swedish household, house, and summerhouse insurance policies, and also in comprehensive boat insurance policies and comprehensive or semi comprehensive car insurance policies. The legal expenses coverage is intended to cover part of the expense of the insured for retaining a lawyer in disputes of a private nature. If a person does not have legal expense insurance, and there is no valid reason for this, no State assistance as a rule will be available for the legal expenses. The litigation insurance covers the expenses of, amongst other things, a legal representative. It also covers the costs a losing party may be obliged to pay to the winning party. The litigation insurance is normally constructed such that the policyholder is himself obliged to pay 10 to 20 per cent of the costs incurred, with a minimum amount of, for example, 1.200 SEK (140 euro). Many insurance companies also have restricted the total sum of their compensation to around 100.000 SEK (11.000 euro). Regard is not taken to the financial situation of the policyholder. 4.2.2 Public Legal Aid Legal aid is a form of social security for persons unable to obtain legal assistance in any other way. Subject to certain conditions, one can obtain legal aid from the State if the dispute does not come within the legal expenses coverage of insurance policies. Whether a person can obtain legal aid depends, amongst other things, on their financial circumstances. In addition, it must be found reasonable for the State to contribute towards the cost, and the person must be in need of legal aid representation. 17

INLEIDING

Public legal aid can be given to individuals and not to legal person, with the exception of a deceased persons’ estate. Legal aid can be provided in various forms, i.e. legal advice, general legal in civil cases aid, and aggrieved party counsel. Lawyers at advocates’ offices and other law practitioners can provide legal aid under the Legal Aid Act. However, they are not obliged to do so. In order to be granted legal aid, a person must, as a rule, begin with one hour’s consultation with an advocate or some other lawyer who grants legal aid. Advice may be given, for example, on the rules applicable to interpretation of contracts, how one should proceed if dissatisfied with a decision of a court, other public authority or private insurance company. Advice under the Legal Aid Act may not take more than two hours. If assistance is needed with more complex issues, which take longer time, legal aid may in some cases be obtained. Assistance can also be obtained from an aggrieved party counsel. Advice is provided for a fixed fee and for at most two hours. One hour’s advice costs, as of 1 January 2000, are 1,075 Swedish crowns, (118 euro). In certain cases, the fee may be reduced by a half. This consultation must, as a rule, be paid for out of the person’s own pocket. If the person is awarded legal aid, s/he will have to pay a legal aid charge. The State will only cover part of the expenses. The charge payable depends on the person’s financial circumstances. If the party granted legal aid loses the case s/he will have to reimburse the winning party its litigation costs, as these cannot be covered by the legal aid. S/he will have to cover those costs herself although the main part of these might be covered by a legal expense insurance connected to her home insurance and car insurance, which more than 95 per cent of the population in Sweden are covered by. Legal aid means that a person can obtain assistance with part of the costs in matters that cannot be dealt with within the advice time, for example settlement negotiations with insurance companies or preparation for court action. Legal aid covers part of the costs for a lawyer or other expert. Help can also be obtained with expenses for presenting evidence and other disbursements, for example, expenses for appearing in court. Legal aid is only provided to private persons, thus not to associations, companies or the like. However, estates of deceased persons can in certain cases obtain legal aid. In order to obtain legal aid, the rule is that a person shall have received one hour’s advice under the Legal Aid Act, s/he must not have a financial base exceeding 260.000 SEK (28,500 euro) per annum, there should be a need for legal counsel, and it should be reasonable for the state to contribute to the expenses in the matter. If legal aid is granted a lawyer is appointed and paid for by the state up to a maximum of 100 hours. A person who is granted legal aid must contribute to the costs by paying a legal aid charge, which is fixed as a percentage of the costs of counsel (2-40 per cent of the costs). The state pays the rest. The amount of the charge depends on how large the income is, the maintenance obligations, her/his wealth and debts (that is to say, the financial base). The charge may never be greater than the costs for the legal aid. The charge is collected continuously in pace with the work done by the counsel handling the matter. 18

INLEIDING

The lawyer the party approaches should help to apply for legal protection or legal aid. The court grants legal aid if the court is already dealing with the legal case when the party applies for legal aid. In other cases, the Legal Aid Authority decides on legal aid. If the party loses a case at court, s/he will normally pay her/his own legal aid costs (i.e. advice and legal aid charge) and also the other party’s costs, even if s/he has legal aid. If the party wins the losing party should reimburse the costs. An aggrieved party counsel, who is an advocate or trained lawyer, will protect the interests and should provide support and assistance. An aggrieved party counsel may, for example, present the claim for damages in the criminal case if the prosecutor does not do this. A person can obtain aggrieved party counsel if s/he is a victim of crime (aggrieved party) under the Penal Code for which imprisonment may be imposed. The court appoints aggrieved party counsel. The court can only do this when the preliminary investigation has been initiated. The Aggrieved party counsel is paid by the state irrespective of income.

General Courts

General Administrative Courts Supreme Administrative Court

Supreme Court Courts of Appeal (6)

The National Courts Administration

Administrative Courts of Appeal (4) County Administrative Courts (23)

District Courts (72)

Legal Aid Authority

Fig. 2 The Swedish Judiciary 5 COORDINATION OR CUMULATION 31. If a benefit that an injured party has received is deducted from damages, this is means that they are coordinated. If there is no deduction but an injured party receives compensation from various sources 19

INLEIDING

for the same injury, the benefits are said to cumulate. There are basically three main alternatives as far as coordination and cumulation is concerned: 1. The main principle is that compensation from insurances is deducted from the damages but that the insurer has no right of recourse. From the injurer’s point of view this means that it diminishes his obligation to pay accordingly. As far as compensation for personal injuries is concerned this is the main principle. This means that social insurance benefits, benefits from collective private insurances, and benefits from insurances where parties other than the injured party, for example an employer, have defrayed the fee, are coordinated. In those cases, parties other than the injured party pay the insurance fee, and the received damages from the tortfeasor will be reduced with the benefits that already have been received from the social insurance, e.g. sickness benefits. If it is a matter of property damage, the same result will in practice often be the same as above. That is, if the person entitled to damages uses his insurance, which would be the simplest way to get compensation, then the injurer cannot be liable to pay damages. A person should not get more compensation than that which covers the actual loss, and should not be able to make a profit. The insurer in this situation has a right to recourse from the tortfeasor only in cases of gross negligence or intentional acts. 2. Compensation from insurances is deducted from the damages, but the insurer has a right to recourse against the tortfeasor. This is usual with insurances against damages where recourse would be of a great economic importance, for example for marine insurances. If the recourse would be directed towards a private person, insurance companies often refrain from using their right. 3. In some areas, the law allows indemnity to cumulate with damages, i.e. compensation does not affect the damages. This leads to an over-compensation, but is accepted in those cases that the injured party himself has paid the insurance fee, for example, for private accident and life insurances. From the tortfeasor’s point of view this means that the damages will not be reduced owing to the injured person being compensated from an insurance of his own for the same injury. For these insurances the rule is that there is no right for recourse for the insurer against the tortfeasor. 32. A priority order for receiving compensation for personal injuries would be first to rely on the social insurance and social welfare system for the immediate needs for medical treatment and compensation for loss of income. If an income can not be received from the Social insurance system, a person can turn to the social welfare committee for support according to the Social Services Act. However, the Social Services Act is coordinated with the social insurance system, in the sense that if economic support will be disbursed later from the social insurance, then this money could be directed to the Social Welfare Committee to cover the payments that they have already made. This means that no one can be overcompensated from the public support schemes for their upkeep. A victim does not have to 20

INLEIDING

use the tort law before he can turn to either the social security or the specific compensation mechanisms. This means that the victim will get compensated almost immediately after the event. For additional compensation outside the social insurance and welfare systems, a person must turn to the private insurances. This would be step number two. This means that for injuries and loss that are not covered by the social insurance, a person will be reimbursed by the insurance policies, for example for property losses, extra costs for accommodation, or non-financial damage, pain and suffering etc. The responsible entity for nuclear plants or dams should be insured according to rules laid down in law. In practice this means that the injured person turns to the tortfeasor’s insurance for compensation. S/he could also turn to the tortfeasors’s liability insurance for those types of compensation where cumulation is allowed. The next step, and often also the last resort for claims of compensation, would be to use the tort system itself if there is a party with sufficient means possible to negotiate with, and eventually sue. This way is seldom used, since the systems described above cover most of the costs that the injured person would have accumulated. Compensation according to insurance policies is decided against the background of what a formal tort law dispute would mean if brought to court. Furthermore, there is a substantial risk that tort litigation would take a very long time before finally being settled, which is an inhibiting factor, since it may take five years or more if appeals are made. In case a catastrophe is caused by a criminal action, the last resort for compensation would be the criminal injuries compensation described above. 6 DISCUSSION 33. A Swedish Government Committee Report has been the assigned to review the rules on coordination of damages, compensation from public insurance schemes and compensation from other types of insurances in connection with personal injuries, see appendix 2. This report has not yet led to any Government bill. 7 HEADS AND AMOUNTS OF DAMAGES 34. The basic principle for calculation of damage compensation is that the injured should be put in the same position as if the injury or damage had not happened. The Tort Liability Act regulates the heads of damage. Compensation due to personal injury covers: 1. costs of medical care and other costs or expenses, including reasonable compensation to persons who are particularly close to the injured; 2. loss of income; 3. pain and suffering; 4. disability and harm. 21

INLEIDING

Where personal injury has resulted in the victim’s death: 1. compensation is paid for funeral expenses and other expenses to the extent that it is deemed reasonable other expenses resulting from the death; 2. loss of maintenance allowance or other financial support; 3. compensation for personal injury for a person that was particularly close to the deceased victim. For property damage the act states that compensation should be paid for: 1. the value of the property or for the repair expenses, together with the diminishment of value; 2. other expenses incurred as a result of the loss or damage; 3. loss of income or infringements on professional activities. There is no ceiling amount laid down in the Tort Liability Act. A characteristic Swedish trait is that opinions on the amount of damages for personal injuries are regularly given by advisory boards comprising of judges or former judges, insurance officials usually with legal training and with great experience in loss adjustment and laymen. The opinions are only consultative but have a considerable influence by virtue of the composition and competence of the board. Pure economic loss or financial loss that is economic damage, which arises without any person having concurrently sustained loss of life, personal injury or loss of or damage to property, is only compensated if it is caused by a crime. That is the rule according to the Tort Liability Act. However, pure economic loss can be compensated if the state or a municipality has caused damage by a wrongful act or omission in connection with exercise of public authority, or if these organs have supplied incorrect information or advice and there are particular reasons for liability. Particular statutes sometimes also allow compensation for pure financial loss, such as the Environmental Code e.g. for reduced value of real property or loss of profit in a business. There are ceiling amounts that the Crime Victim and Support Authority can compensate and it is, for property damages, 10 times the price base amount (An index linked base amount fixed by the Government for one year at time on the basis of figures provided by Statistics Sweden). This is adjusted annually. Various social security benefits and allowances are calculated from this amount. For 2003 this amount is 38,600 SEK (4,289 Euro). This means in this case 386,000 SEK (42,889 Euro). Damages for personal injuries cannot exceed 20 price base amounts, that is 772,000 SEK (85,778 Euro) and to this sum one may add compensation for violation of personal integrity, with a ceiling of 10 prise base amounts.

22

INLEIDING

7.1

Third party insurance

35. Many insurance companies do not cover third party interests in connection with personal injuries, apart from a smaller amount to close relatives for ‘sorrow and regret’ in connection with pain and suffering. 8 EMPIRICS 36. At the end of October 1998, a discotheque in Gothenburg was set ablaze by arsonists and 63 people died, about 200 people were seriously injured and around 450 people were considered as aggrieved parties. Four people were subsequently convicted for the crime. Gothenburg Municipality, a few of days after the fire, paid a lump sum of 20.000 SEK (2.220 euro) to each family who lost a child in the fire. This disbursement was paid ex gratia by the municipality without support by the Swedish Local Government Act or the Social Services Act. Gothenburg municipality calculated that their extra costs after the fire were 120.000.000 SEK (13.000.000 euro). This money was for the most part used to finance wages for 120 people who were engaged in various social support programmes, for example in schools where survivors of the victims studied. The Government has ex gratia in this case paid 90.000.000 SEK (10.000.000 euro) to the Municipality to cover some of its costs. Most of the claims for compensation were dealt with by two insurance companies. It was either the assault protection in the household insurances of the victims, or the liability insurance of three of the four perpetrators that covered this. However, these insurance policies had ceiling amounts for liability, which meant that some people could not receive damages from the insurance companies. The ceiling amount for the three liability insurances was 5.000.000 SEK (555.555 euro). Those who were inside the room where the fire raged received a general compensation of 100.000 SEK (11.100 euro) for violation of their personal integrity, 25.000 SEK (2.800 euro) for pain and suffering, and 2.000 SEK (220 euro) for unspecified costs. Those who stayed in the stairwell received 25.000 SEK (2.800 euro) for violation of their personal integrity. The insurance companies gave stereotyped disbursements to avoid litigation over damage claims. The sum of 100.000 SEK for violation of privacy is equivalent to what the insurance companies would have disbursed for a victim of an attempted murder. The insurance companies chose to make a favourable interpretation of the insurance conditions, which lead to more generous compensation than they were really entitled to according to tort law and the insurance policy. The reasons for this are probably that the insurance companies would like to avoid litigation over the amount of the compensation and thereby incur costs and loss of goodwill. This process was probably also affected by an extensive media interest in the fire and its aftermath. If the insurance companies had chosen to interpret the insurance conditions strictly according to the condition in the insurance policy, some of the injured would have been without compensation, which would have given the com23

INLEIDING

panies bad publicity. Apart from the general compensation, victims who were seriously injured also received an individual compensation according to regular insurance standards for other heads of damage, such as disability and lost income. The legal counsellors to the parties in their dealings with the insurance companies to receive compensation, were given a fee equivalent to two hours of work by the insurance companies. The injured were not satisfied with the compensation for pain and suffering of 25.000 SEK, so they sued the perpetrators and claimed 100.000 SEK. In the first instance the district court awarded the plaintiffs 50.000 SEK each, but this case is now pending in the Court of Appeal. Those injured that were not covered by insurance compensation could turn to the Crime Victim Compensation and Support Authority to receive criminal injuries compensation instead of insurance remuneration, since the fire was a catastrophe caused by a criminal act. In this case the insurance companies and the authority had negotiated in advance what to disburse to avoid discrepancies in the compensation levels. After the Crime Victim and Support Authority received a claim from the injured parties, 80 per cent of the parties received their compensation within four months from the Authority. In November 2003, five years after the accident 19 people are still waiting for some types of indemnity to be finally settled. This is because the insurance companies or the Authority are for example waiting for testimonials on permanent disability. One case is pending because of a tort law dispute in court. 37. Another major catastrophe occurred in September 1994, when the ferry Estonia sunk in the Baltic Sea during a storm, and more than 800 people were missing or dead, out of a total of more than 1000 passengers and crew. To compensate for lost property for the passengers, the insurance companies to a large extent made standard disbursements after oral or written claims were made to them. The settling of this compensation was rapid, often within a week after the claim was made.

24

INLEIDING

BIJLAGE I: HOW THE SWEDISH PUBLIC SECTOR WORKS This information comes from SverigeDirekt (SwedenDirect), the official Internet portal for information about Sweden’s public sector. http://www.sverigedirekt.se/sprak/english.asp (2003) Statskontoret Enheten för elektronisk samhällsinformation In Sweden we have three democratically elected levels of government: the Parliament at national level, the county council at regional level and the municipality at local level. They each have different areas of responsibility and different duties. Municipalities and county councils are run by elected bodies known as municipal and county council assemblies. They are composed of politicians who are directly elected by citizens every fourth year. The elections take place at the same time as the general Parliamentary election, that is, on the third Sunday in September. County councils and municipalities have their own powers to levy taxes and their own decision-making powers. This is regulated by the Local Government Act. At regional level the state is represented by the County Administrative Board, which can be said to extend the reach of the state in the county. The County Administrative Board’s highest officer is the county governor, who is appointed by the Government. The members of the County Administrative Board are appointed by the county council. Sweden’s Parliament is our legislative assembly and is chosen every fourth year by the Swedish people. The Parliament chooses the Prime Minister and the Prime Minister appoints the Government. Sweden has been a member of the European Union since 1995, and as such it cooperates with 14 other countries on economics, foreign policy and police and judicial issues. The Municipality There are 290 municipalities in Sweden. They have large powers of self-determination and are responsible for local issues in the immediate environment of citizens, such as primary and secondary schools, pre-school activity, care of the elderly, roads, water and sewerage issues and energy issues. The municipalities also grant various types of permits such as building permission and licenses to serve alcohol, and are active in issues that affect business development, tourism and culture in the district. The highest decision-making body in the municipality is the Town Council where the publicly elected politicians sit. The Town Council works like a local parliament. The Town Council appoints a Municipal Administrative Board, which leads and coordinates the work in the municipality. There are also a number of committees, which have the duty of dealing with various tasks that are taken up in the Town Council. The committees carry out the decisions, which the Town Council makes. They also have their own decision-making authority on certain issues. The committees can be many and varied and have different names depending on the municipality in question. The municipalities’ duties are regulated by the Local Government Act and several other laws such as social services law, planning and building law and education law. The County Council The county council has the duty of handling across-the-board tasks that would be too costly for a single municipality to deal with. There are 18 county councils, two regions, and one municipality with no county council, Gotland. Their main task is the responsibility for all healthcare in the county. The county councils are also responsible for the planning of Swedish dental care, in both the private and public sectors. The county council manages public dental care, the National Dental Service. Besides these duties the county councils, together with the municipalities, have responsibility for county public transport. The county councils also work on regional growth and development and support commerce, tourism and culture in the region.

25

INLEIDING

The highest decision-making body in the region is the County Council Authority where the publicly elected politicians sit. The County Council Authority works like a regional parliament. It appoints a County Administrative Board which leads and coordinates the work in the county council. There are also a number of committees which have the duty of dealing with various matters that are taken up in the County Council Authority. The committees have also to carry out the decisions which the County Council Authority makes. The county councils’ duties are regulated by the Local Government Act and other enactments. Government Authorities In Sweden there are around 300 central committees, boards, authorities and state companies that answer to the Government and are arranged under the different ministries. Their duties are to implement the decisions that Parliament and Government make. The government authorities are independent. This means that they act under their own responsibility, but according to the guidelines that the Government drafted with the ‘appropriations document’. Examples of such authorities are the National Board of Health and Welfare, the National Social Insurance Board and the National Labour Market Board. Examples of state companies are the Post Office and the Swedish Broadcasting Corporation. The National Social Insurance Office In Sweden it is the National Social Insurance Office which administrates the general social insurance system that gives financial security as regards illness, handicaps, old age and childcare. The National Social Insurance Office also works to coordinate rehabilitation to give sick and functionally impaired people the opportunity to be able to return to work. There are 21 Social Insurance Offices which all have administrative autonomy. They are neither central government nor municipal authorities. Their activities are financed by government grants. Each Social Insurance Office is managed by a board and a director. Social Insurance Office committees of elected members decide on certain individual matters. Each Social Insurance Office is run from a central office but contact with the general public takes place via the many local offices that are located in the municipalities’ more densely populated areas. The Government The Government runs Sweden and is itself led by the Prime Minister, who coordinates the Government’s work and who has overall responsibility for government policy. The Prime Minister is appointed after Parliament approves the nomination for Prime Minister which is put forward by Parliament’s Speaker. The Government is composed of a number of ministers who are appointed by the Prime Minister. Most of these are departmental heads. Examples of departmental heads are the Minister of Defence and the Minister for Foreign Affairs. Other ministers are attached to one of the ministries where they have special duties as department head, such as the Minister for Schools, the Minster for Development Assistance and the Minister for Trade. The ministries work to a large extent on preparing business for the Government, such as planning the National Budget or working up proposals for legislation (government bills). When the Government has finished working on a bill it is passed over to Parliament which makes decisions on the issue. When Parliament has made decisions on an issue it is the Government’s responsibility to implement the decision. The Government does this by handing over the practical implementation to different authorities. The government authorities are independent. This means that they act under their own responsibility, but according to the guidelines that the Government has drafted in the form of ‘appropriations documents’. The Government also represents Sweden in the European Union’s Council of Ministers by participating in Council meetings, besides promoting the issues the Government believes are important in the Council’s various organs.

26

INLEIDING

The Parliament The Parliament enacts legislation and decides on the state’s income (taxes) and expenditures. It examines the work of the Government and of authorities and decides on foreign policy. Members of Parliament are chosen in general and confidential elections every fourth year. The election allocates the Parliament’s 349 seats among the parties according to the number of votes they received. Parliament’s working year is called a ‘session’. The work in Parliament is led by the Speaker, who amongst other things chairs assemblies in the parliamentary chamber. In connection with the formation of governments the Speaker also has the important duty of nominating whom the Parliament shall approve as Prime Minister. The decisions of Parliament build on proposals from either the Government (government bills) or the Parliamentary members (motions). The decisions are taken by the House but not until one of the 16 expert committees has considered the matter and submitted a report suggesting how Parliament should decide. Before the tasks are taken up in committees and in the parliamentary chamber, they are discussed in detail by the various party groups in Parliament. All the assemblies in the chamber are open. The general public can follow the debate from the gallery. The voting is also open, meaning that the public can see how any given member has voted. The European Union, EU Sweden has since 1995 been a member of the European Union, through which 15 European countries collaborate. The cooperation between member states is broad and covers common issues, such as economics, foreign policy and collaboration on law enforcement. The member states cooperate on a lot in the EU but not on everything, so there are many issues that each member country decides for itself. This applies to such issues as healthcare, defence, education and housing policy. When the member states in the EU make concerted decisions the latter are then binding upon the individual member states. Not all member states need be in agreement on certain decisions although all must comply with them. For Sweden, therefore, EU membership means that Parliament has turned over part of its decision-making authority to EU institutions. It is the EU Council of Ministers, where a Swedish minister from the Government sits, and the European Parliament that take decisions in the EU. The members who sit in the European Parliament are voted for in the member states every fourth year. Thus all registered voters have the opportunity to choose the people who are to represent Sweden in the European Parliament.

27

INLEIDING

BIJLAGE II SOU 2002:1, page 265-273 Summary The assignment The Committee’s assignment is to review the rules on the coordination of damages, compensation from public insurance schemes and compensation from other types of insurance in connection with personal injuries. Damages play a rather modest role in the current system. The injured party’s economic loss is compensated mainly by the social insurance system, and these benefits are deducted when damages are determined. The same applies to compensation paid by an employer or out of insurance under an employee benefit scheme. The Committee’s main task is to decide in various situations who is finally liable for compensation to a person who has been injured. The private individual’s protection against the economic consequences of personal injuries may not be reduced. The rules should be reasonably simple and transparent and should as far as possible help to prevent injuries and the risk of injury. Great importance should be attached to law and economics aspects, and the aim should be to ensure that the system is efficient in national economic terms. According to its terms of reference the Committee should also take into account the advantages of the present system, in which damages play a rather minor part. The question of the right of recovery for the payer of compensation for personal injuries is crucial to the Committee’s work. One element of the assignment was to study the insurance companies’ right of recovery from the person who causes the injury. For this purpose the Committee was obliged to extend its investigation to include the question of the right of recovery in the area of non-life insurance. The terms of reference point out that it would be possible to transfer the cost of compensation for personal injuries from the state to those who cause or are otherwise responsible for the injuries, not only by amending the rules on the right of recovery, but also, for example, by distributing them among a collective. It is the Committee’s task to investigate such possibilities too. Organization of the Committee’s work In the course of our work we carried out a review of the rules that are relevant to various types of personal injuries in order to obtain a picture of the overall effects of the current rules and insurance systems in this area. This review was important as a means of identifying the measures that can be taken in various areas within the framework of our assignment, such as the possibility of enhancing damage prevention and reduction in certain areas. We also describe various issues and problems that we have noted in the course of the review. We have subsequently studied some of these issues in greater depth and have refrained from studying other issues, merely making a note of problems that may be worthwhile studying in other contexts. We commissioned Professor Göran Skogh to describe the law and economics issues. A report written by him and the doctoral student Jesper Katz is attached to the report as Annex 3. We focused our analysis particularly on road traffic injuries. These probably represent the largest group of personal injuries for which liability for compensation exists. They are also covered by compulsory insurance, which means that it is practically and economically feasible to transfer costs from other systems. Traffic In a memorandum to the Ministry of Finance the Swedish Insurance Federation proposed extending traffic insurance liability to include all the income lost by injured parties during their working careers and rehabilitation aimed at helping injured parties to support themselves, at least in part, during this period. According to the Federation, one of the effects of this proposal would be to increase investment in rehabilitation for road traffic victims. The proposal corresponds closely to a system now applied in Finland. We considered the advantages and disadvantages of this proposal. The majority of the Committee decided not to recommend extending traffic insurance liability, while a minority was in favour of such a reform. To sum up, a majority of the Committee feels that extending liability under traffic insurance to include some costs now covered by the national insurance system would be a major departure from the principle of the universality of the social insurance system. Such a change should only be considered if it entails significant advantages. The existing work-related rehabilitation system may not be entirely satisfactory, but reforms are being investigated, and it therefore appears inappropriate at this juncture to consider changing the rehabilitation organization in one specific area. In fact, the main advantage of transferring liability for costs would be the effect on govern-

28

INLEIDING

ment finances. This is not in itself a sufficiently good reason for dismantling the universal social security systems. We also considered the feasibility of levying a tax or charge in order to compensate for public expenditure on road traffic injuries, thus passing on more of the economic responsibility for road accidents to road users as a collective. It would not be consistent with the universal nature of social security benefits to recover the costs for such benefits offered to a certain category of injured persons from the party who is responsible for the damage. Consequently, we do not present any proposal for taxes or charges to be levied on traffic insurance. The state’s right of recovery It used to be possible at some times in the past for the state to require the injuring party to reimburse the amounts paid out in the form of sickness benefits and work injury benefits. This possibility was finally abolished with the entry into force on January 1 1963 of the National Insurance Act, which explicitly prohibits the recovery of benefits paid out, and by the amendments to the industrial injury insurance scheme that entered into force on January 1 1969. We considered the option of reintroducing the state’s right of recovery. We assumed that in that case such a right would cover all types of liability for damages or compensation and not only liability for road traffic injuries. In this case too the Committee majority refrained from recommending changes in the existing systems, while a minority considered a reform justified. The view of the Committee majority is that the state should bear the cost of basic protection in the form of sickness benefit etc. even in cases where an individual is responsible. The starting-point is therefore the same as in the discussion of extending traffic insurance liability, i.e. the state should only be given a right of recovery if it entails significant advantages. Introducing a right of recovery might have some preventive effect, and the recovery process might reveal valuable information about the causes of injuries. However, once again the government finances would benefit most. A recovery system would, however, involve a rather large and costly administration. All in all, the majority of the Committee does not consider the advantages of introducing a right of recovery for the state sufficient to justify changing the system. In other words, the present prohibition of recovery should remain in force. A right of recovery or other entitlement to compensation for employers An employer who pays sick pay to an injured employee cannot at present demand reimbursement of the amount in question from the person responsible for the injury. This is because sick pay is a benefit which by law must be deducted in connection with the calculation of damages. According to the Committee’s terms of reference the payment by employers of sick pay to employees whose injuries are caused by another person is one of the situations in which the effects of the existing system have been considered less reasonable. This issue is therefore to be given special consideration. It has not been possible to obtain any data on the percentage of total costs for sick pay that are due to injuries caused by another person. These costs are probably quite small. Nonetheless, a single event, such as a robbery, that results in a person taking sick leave for 14 days can entail substantial costs for a small business. The view of the majority of the Committee is that employers should be entitled to recover their costs in such situations, while a minority is against this idea. One important reason for the majority view is the plight of small businesses. Furthermore, it seems unfair that employers should pay for a loss caused by the injuring party, who is liable for compensation, and this is particularly unacceptable in the case of deliberate crimes. The Committee proposes that entitlement to compensation should correspond to the amount paid out in statutory and collective agreement-based sick pay during the sick pay period, i.e. the first 14 days of sick leave at present. The Committee also proposes that employers should be entitled to compensation for the payroll taxes that are payable on the sick pay. The proposed legislation gives the employer a direct right to damages for these costs. This means that the person liable for damages on account of the personal injury sustained by the employee would also be liable to pay compensation to the injured person’s employer. Coordination of benefits At present, the coordination of benefits in connection with loss of income and allowances is governed by chapter 5, section 3 of the Law of Damages. Coordination is based on the net approach. This means that damages are determined in an amount corresponding to the difference between the total cost of the damage and the benefits that are to be deducted. These consist of social security benefits such as sickness benefit, disability pensions and occupational injury annuities, and employee benefits such as sick pay and compensation from insurance schemes paid for by the employer. We were instructed under the terms of reference to consider a coordination system operated in accordance with the gross approach, which means that damages would be calculated on the basis of

29

INLEIDING

the total cost of the damage, after which the relevant benefits would be deducted before the damages are paid out. In view of the Committee’s previous conclusions – that the state should not have a right of recovery and that employers should have a direct right to claim damages for sick pay costs – the right of recovery does not constitute a reason for changing over to the gross approach. We therefore recommend retaining the net approach, which has obvious practical advantages. As regards other kinds of damages, i.e. compensation for expenses and for non-material damage, the coordination of benefits is not governed by law, but it may be inferred from other provisions and principles that certain benefits should be deducted, for example where they are linked to the right of recovery. As regards expense benefits, there is nothing to suggest that the injured party is over- or undercompensated in any way under the present system. Specifying all the situations in which compensation for expenses may be payable would be a complicated matter and a number of borderline problems might arise. We therefore propose that the coordination of expense benefits should not be governed by law. The coordination rules in the Law of Damages should not, in our opinion, be extended to apply to non-material damage too. The reason for this is that, unlike economic losses, it is not possible in the case of non-material damage to fix the value of the loss. It is doubtful whether there can ever be any question of overcompensation for consequences of a purely moral nature. We have found no reason to change the definition of the benefits that are to be deducted in accordance with chapter 5, section 3 of the Law of Damages as it now stands. Benefits paid out in other countries should, in accordance with case law, be deducted if they are payable on basically the same grounds as the Swedish benefits mentioned in the above section. This system is appropriate and there is no need for detailed provisions in this respect. Insurance companies’ right of recovery As mentioned above, we were instructed to deal with the insurers’ right of recovery both in connection with personal insurance and nonlife insurance, e.g. property or liability insurance. We are to take into account the proposals concerning the insurance companies’ right of recovery that have been presented earlier in various contexts and the Agreement on the right of recovery that has been concluded between the insurance companies. In order to obtain the necessary data to make a decision, we also studied the practice of the insurance companies when it comes to the right of recovery. Under the present section 25 of the Insurance Contracts Act, the insured’s right to damages from another person is transferred to insurance companies that pay compensation under non-life insurance policies if that person caused the injury deliberately or through gross negligence or is liable regardless of fault. However, they have no right of recovery from a person who is only liable for damage through negligence by another (i.e. in the case of an employer’s or the state’s liability for damages). In the case of personal insurance the general rule is that the insurance company cannot demand repayment of an insurance amount paid out by it from the person who has caused the damage or is otherwise liable for payment of compensation. This rule is applicable to fixed sum insured policies, i.e. payment of a predetermined amount of compensation. If, in the case of accident or health insurance, the insurance company has undertaken to pay the actual amount of costs for health care or other costs and losses, the same rules apply as in the case of non-life insurance. Application of the provisions of the Act is optional, and the insurance companies can therefore reserve the right to full recovery in their insurance terms even where the injury is due to pure negligence or is covered by a fixed sum insured policy. Insurance companies often reserve the right to full recovery in the case of non-life insurance polices. However, they only exercise this right to a limited extent; they are particularly restrictive when it comes to private individuals. This is a consequence of the Agreement on the right of recovery to which most insurance companies are party. As regards personal insurance, insurance companies rarely reserve the right of recovery in the insurance terms except in the circumstances mentioned in section 25 of the Insurance Contracts Act. Liability insurance is of particular interest in connection with the right of recovery. Under the general terms of a liability insurance policy the insurance company, with certain exceptions, undertakes to pay any damages for which the insured becomes liable in connection with personal injuries or damage to property. Private individuals have access to this protection through their householders’ comprehensive insurance policies. 97% of the population had such policies in 1999. As regards companies, practically all companies in 2000 had company insurance policies with liability coverage or were self-insured. This means that insurance cost recovery claims are generally paid out under liability insurance policies. The insurance companies have had a free right of recovery for a long time. Our study of recovery practice shows that they exercise some caution in exercising this right. The Committee has not found any evidence of criticism of the companies’ exercise of their right of recovery. We have concluded that the insurance companies act rationally and judiciously when it comes to exercising their right of recovery. It is difficult in the context of legislation to define the situations in which recovery is appropri-

30

INLEIDING

ate, and detailed rules on the right of recovery would tend to complicate the system. Unlike the committees that have studied this issue previously, our view is that the most suitable course would be for the right of recovery to apply to the injured party’s right to damages without restrictions. It would thus be left to the insurance companies to decide on a case-by-case basis when it is appropriate to recover insurance costs, as is the case today. Anyway, liability insurance policies are so common nowadays that liability is distributed among a large collective and there is little risk of ruinous recovery claims. Where the injuring party does not have an insurance policy, he will probably be adequately covered under the general adjustment rule laid down in chapter 6, section 2 of the Law of Damages. The above remarks apply to non-life insurance and accidents and health insurance policies other than fixed sum insured policies. Accident and health insurance in the form of fixed sum insured policies are a different matter. The amount paid out from a sum insured policy is not compensation for damage, and the person who receives the compensation is therefore entitled to claim damages. This precludes the possibility of a right of recovery for insurance companies. The same applies to compensation from a life insurance policy. In our view, it should not be possible to exercise the right of recovery in the case of such sum insured policies or life insurance policies, and we propose that this should be laid down in mandatory rules. The right of recovery in connection with joint and several liability Where several parties are liable for compensation for the same damage, they are usually jointly and severally liable in relation to the person entitled to compensation. The Law of Damages does not regulate the distribution of liability between those liable for compensation, and this has often been considered a defect in the legislation. At present, the only course is to fall back on general principles established by doctrine and case law. The question of determining the liability of parties who are jointly and severally liable is directly related to the rules concerning the insurance companies’ right of recovery. In connection with the new rules on the right of recovery that we propose, a rule should be introduced into the Law of Damages determining the distribution of liability, and this rule should be applicable, inter alia, to reimbursement claims under a liability insurance policy against a party who is jointly responsible. According to the rule proposed by the Committee, liability should be distributed on the basis of a reasonableness assessment, for which the circumstances in individual cases would play a significant part. The draft provision mentions special circumstances to which special consideration should be given in connection with such assessments. One such circumstance is the grounds for liability, i.e. the question whether liability for damages is incurred as a result of the person’s own fault or that of another person, or on grounds of strict liability. Another factor that is given special mention is the degree in which each party was at fault. However, we see no reason to refer in the provision to the specific insurance situation. One reason for this is that, since the majority of the population have liability insurance policies, there is nowadays no reason to make special provision for persons who have not taken out such a policy. However, the section concludes with a reference to other circumstances, which makes it possible to take such matters into account if the need arises. In our view, the proposed rule would make it necessary to repeal certain special provisions in other legislation. The Environmental Code contains a rule on the allocation of risk that is basically similar to the rule we propose in the Law of Damages. We do not however propose any amendments to the Environmental Code at the moment.

31

INLEIDING

32