EINDRAPPORTAGE INVENTARISATIE VAN FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN NEDERLAND
Utrecht, 1 maart 2004
Ir. D.W. van den Wall Bake Drs. P.E.M. van Dijk Drs. N. Kastelein Drs. M.R. Schurink Drs. M.W.G. Steinmeijer
1
EINDRAPPORTAGE INVENTARISATIE VAN FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN NEDERLAND
INHOUD
Blz.
0.
SAMENVATTING ................................................................................... 4
1.
INLEIDING ............................................................................................ 8
2.
ONDERZOEKSAANPAK EN INVENTARISATIEKADER ......................... 10 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
3.
V ERZEKERINGEN ............................................................................ S OCIALE VOORZIENINGEN ............................................................... R AMPENFONDS ............................................................................... T OT SLOT ......................................................................................
19 22 27 28
VOORZIENINGEN BIJ RAMPEN ........................................................... 29 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
5.
10 10 11 14 14 18
GENERIEKE VOORZIENINGEN ............................................................ 19 3.1 3.2 3.3 3.4
4.
O NDERZOEKSAANPAK ..................................................................... I NVENTARISATIEKADER .................................................................. O RGANISATIE EN FORMELE REGELING ............................................... U ITVOERING .................................................................................. K ENMERKEN EN OMSTANDIGHEDEN VAN EEN RAMP ............................ G EBRUIK INVENTARISATI EKADER .....................................................
V LIEGRAMP B IJLMER ...................................................................... L EGIONELLABESMETTING B OVENKARSPEL ........................................ V UURWERKRAMP E NSCHEDE ........................................................... N IEUWJAARSBRAND V OLENDAM ...................................................... A SBEST .........................................................................................
29 36 41 52 62
VERGELIJKING EN BESCHOUWING .................................................... 68 5.1 5.2 5.3 5.4
I NTRODUCTIE ................................................................................. E NKELE CONCLUSIES ...................................................................... R ELEVANTE ASPECTEN VOOR HET VERVOLG ...................................... E ERSTE AANZET VOOR EEN AFWEGINGSKADER ...................................
68 68 70 75
2
BIJLAGE 1 LIJST VAN (TELEFONISCH) GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ....... 77 BIJLAGE 2 LITERATUURLIJST .................................................................... 79 BIJLAGE 3 .... FACTSHEETS SPECIFIEKE FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN .............................................................................................. 81
3
0.
SAMENVATTING
In dit rapport vindt u een antwoord op de vraag welke private en publieke financiële regelingen zijn ingesteld na een aantal rampen in Nederland. Daarbij maken we een onderscheid in generieke (altijd bestaande) en specifieke (speciaal ingestelde) regelingen. In deze samenvatting zullen we eerst een opsomming van de meest interessante bevindingen geven. Deze kunt u uitgebreider nalezen in hoofdstuk 5. Tevens vindt u een overzicht van de onderzochte rampen en de daarbij getroffen voorzieningen per ramp. In de hoofdstukken 2 tot en met 4 vindt u de eigenlijke inventarisaties. Welke voorzieningen na een ramp? Specifieke voorzieningen verschillen per ramp. Zowel subjectieve als objectieve factoren bepalen welke voorzieningen daadwerkelijk getroffen worden na een ramp. De subjectieve factoren spelen een zeer belangrijke rol. De aandacht van de media, het gevoelde belang en de gevoelde ernst van een ramp zijn factoren die druk op de overheid leggen om wel of niet te interveniëren. Bij een nadere beschouwing van de rampen in dit onderzoek blijkt dat – niettegenstaande het belang van subjectieve factoren – een aantal objectieve factoren toch tenminste bepaalt welke voorzieningen getroffen worden als de beslissing (in sterke mate als gevolg van subjectieve factoren) is genomen om voorzieningen te treffen. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat de aard en omvang van de schade, het aantal getroffenen en de draagkracht van slachtoffer en veroorzaker belangrijke objectieve kenmerken zijn. Welke regelingen wanneer? Opvallend is dat in de loop van de tijd (naarmate er dus meer ervaring is opgedaan met het treffen van financiële voorzieningen na rampen) een patroon lijkt te ontstaan. De overheid stelt direct na de ramp de regelingen voor noodhulp in. Daarbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan handgeld, kleedgeld, eerste kosten, inrichtingskosten, nieuwe behuizing en uitvaart. Vervolgens wordt op basis van subjectieve en objectieve factoren bepaald welke regelingen nog meer moeten worden ingesteld. Tevens worden de tijdelijke regelingen vervangen door meer permanente. Van elke ramp wordt geleerd. Zo is de overgang van noodhulp naar meer permanente regelingen, die in de Bijlmer zeer lang op zich liet wachten, in Enschede veel helderder gemarkeerd. In Volendam is de systematiek van Enschede gevolgd. Ook de bekendmaking van de regelingen is versneld en verbeterd. Wat opvalt is dat de aard van de schade die door de ramp is veroorzaakt, zeer bepalend is voor het soort regelingen dat wordt getroffen (materiële personenschade vraagt immers om heel andere regelingen dan materiële zaakschade - zie ook hoofdstuk 5 paragraaf 1). Het lijkt niet mogelijk van tevoren een dekkend en sluitend geheel van voorzieningen te ontwerpen dat adequaat is voor elke ramp. Er zal sprake blijven van maatwerk. Het analoge/diverse karakter van rampen verzet zich tegen het digitale/eenduidige karakter van regelingen. Wel is te zien dat bepaalde regelingen steeds weer worden getroffen. Met de kennis en ervaring met betrekking tot de inhoud van deze regelingen en de adviezen over de uitvoering ervan, kan men in de toekomst sneller c.q. adequater tot een pakket van regelingen komen. In het onderstaande overzicht hebben we de typen schade nader gespecificeerd en vervolgens alle regelingen per ramp gecategoriseerd.
4
Bijlmer Materiële zaakschade – Noodhulp
Materiële zaakschade – Verlies/beschadiging zaak
Materiele zaakschade – Financiële schade
Bovenkarspel
Enschede 1.Financiële noodvoorziening 1a en b 2.Overbruggingsuitkering 4.Noodregeling zelfstandigen 10.Inboedelregeling (NRF) 11.Cascoregeling (NRF) 12.Regeling opruimingskosten 13/22.OBO/OSO-regeling voor o.a. vervangende woning, kleren, onkosten (NRF) 14.Schadevergoeding kampeerwagens etc. (NRF) 15.Tegemoetkoming ondernemingen 20.Opstalschade particulieren 21.Opkoopregeling particuliere woningen 24.Potten- en pannenregeling
Volendam
Asbest
7/8.Tegemoetkoming kosten aanpassing fiets/bed 11.Airco verstrekking (SSNV)
8a.Huurcompensatie (3 jaar) 8b.Huurcompensatie meijuni (corporaties) 8c.Bijdrage aankoop nieuwe woning 9.Ontheffing gemeentelijke belastingen 23.Huurcompensatie terug-
5
keerders 25.Verhuiskosten terugkeerders (schenking Duitse buurgemeente) 18. Tegemoetkoming functionele invaliditeit (NRF)
Materiële personenschade – Vermindering financiële verdiencapaciteit
3. Uitvaartkosten 19.Nabestaandenregeling (NRF)
Materiële personenschade – Overlijden
Materiele personenschade – Financiële schade
Hulpfonds Bijlmerramp
gedupeerden
Immateriële personenschade – Smartengeld
Hulpfonds Bijlmerramp
gedupeerden
17. Tegemoetkoming kosten ziekte (NRF)
Fonds slachtoffers Legionella epidemie
2.Tegemoetkoming zelfstandigen 15.Tegemoetkoming functionele invaliditeit 1.Tegemoetkoming begrafeniskosten 14.Uitkering ouders overleden slachtoffer 3. Tegemoetkoming onkosten naasten 4. Tegemoetkoming gederfd loon naasten 5.Tegemoetkoming reis- en verblijfkosten naasten 6.Tegemoetkoming MRSA kosten 9.Aanvullende bijdragen kosten voorzieningen (SSNV) 10.Budget geringe vergoedingen (SSNV) 12/13.Eenmalige tegemoetkoming (en latere herziening) (SSNV) 16.Regeling tegemoetkoming kosten ½. Tegemoetkomingsregeling asbestslachtoffers en huisgenoten
* Overal waar tussen haakjes een financier achter staat betreft het regelingen die niet uitsluitend door de overheid zijn betaald.
6
Overlap generiek-specifiek Generieke voorzieningen zijn in te delen in de volgende categorieën: •
verzekeringen (zoals inboedel-, levens- en uitvaartverzekeringen)
•
voorzieningen (zoals WW, WAO, ANW)
•
fondsen (Nationaal Rampenfonds, Fonds slachtoffer geweldsmisdrijven).
Op deze voorzieningen kunnen slachtoffers ook na een ramp een beroep doen (behalve op het NRF). Wat opvalt is dat in veel gevallen bij het instellen van specifieke regelingen niet wordt gekeken naar mogelijke overlap met generieke voorzieningen. Dit leidt tot dubbelingen, die ofwel tot ingewikkelde cessieproblematiek ofwel tot dubbele uitkeringen leiden. Voorbeelden daarvan zijn te vinden bij de Bijlmer, Enschede en Volendam als het gaat om de regeling voor uitvaartkosten. In hoofdstuk 5 vindt u een overzicht van de mate waarin bij individuele regelingen mogelijk dubbelingen ontstaan met generieke voorzieningen. Tot slot Met dit rapport en de onderzoeksbijlage geven we een zo compleet mogelijk overzicht van het soort financiële en andere voorzieningen dat is getroffen na een aantal geselecteerde rampen in Nederland. Wij hopen dat dit rapport bijdraagt aan de goede afwikkeling van de schade na rampen. Wij hopen verder de Commissie Tegemoetkomingen na Rampen en Calamiteiten met dit rapport van dienst geweest te zijn.
7
1.
INLEIDING
Bijlmer, Bovenkarspel, Enschede, Volendam; plaatsnamen die onlosmakelijk verbonden zijn met rampzalige gebeurtenissen. Deze rampen hebben gemeen dat ze een lange nasleep met discussies over schade en verantwoordelijkheid hadden. Bij de financiële afhandeling is niet alleen de vraag belangrijk wie waarvoor verantwoordelijk is, het onderwerp appelleert ook aan emotionele factoren, zoals gevoel voor rechtvaardigheid en 'public confidence'. Voor een deel is de afwikkeling geregeld via de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS). Het gaat dan om de situatie dat burgers onevenredig worden getroffen door een calamiteit waarvan de schade niet op een andere wijze kan worden gedekt. Ook als echter de mogelijkheid bestond zich wel te verzekeren, heeft de overheid het vanuit de solidariteitsgedachte in verschillende gevallen ook noodzakelijk geacht een voorziening te introduceren. Het feit dat rampen zeer uiteenlopende en soms persoonlijk en politiek zeer ingrijpende gevolgen kunnen hebben, speelt daarbij een belangrijke rol. Bij dit soort regelingen spelen ook altijd subjectieve en emotionele factoren een rol. Regelingen moeten zo min mogelijk een gevoel van ongelijkheid en onrechtvaardigheid oproepen (hiermee worden vooral de uitvoerders geconfronteerd). Zowel in de proactieve sfeer ('je wordt geacht je te verzekeren, want anders........') als in de toepassing ('waarom hij wel en ik niet?') spelen immers factoren die het rechtvaardigheidsgevoel raken, een belangrijke rol. Overheden kiezen per ramp andere regelingen; er wordt dus steeds 'maatwerk' geleverd. Dit feit en de aandacht van de Tweede Kamer voor dit onderwerp zijn de aanleiding voor dit onderzoek geweest. Dit onderzoek richt zich dus specifiek op tegemoetkomingen waartoe de overheid niet verplicht is, maar waartoe zij op basis van de solidariteitsgedachte toch besluit. De Commissie Tegemoetkomingen na Rampen en Calamiteiten (CTRC) is op 9 april 2003 ingesteld om onderzoek te doen naar dergelijke door de overheid getroffen voorzieningen. Meer in het bijzonder gaat het dan om schadevergoedingen waartoe geen verplichting bestaat, maar die de overheid wel wenselijk acht. De commissie heeft tot taak advies uit te brengen over het vraagstuk van het onverplicht tegemoetkomen door overheid, ondernemers c.q. het bedrijfsleven of particulieren in schade die natuurlijke personen en/of rechtspersonen bij rampen of calamiteiten lijden. De aanpak van de commissie is als volgt: •
Inventariseren van bestaande publieke en private voorzieningen waarop getroffenen een beroep kunnen doen.
•
Inventariseren van aard en omvang van de tegemoetkoming aan getroffenen door overheid en particuliere instanties na recente rampen en calamiteiten.
•
Een studie verrichten naar de verantwoordelijkheid en de grenzen daarvan van de overheid en anderen bij rampen en calamiteiten jegens getroffenen.
•
Voorstellen doen voor aanvullende private of publieke voorzieningen waarop een beroep kan worden gedaan na een ramp of calamiteit om getroffenen tegemoet te komen.
In deze rapportage hebben wij door middel van een onderzoek antwoord gegeven op de eerste twee vragen. In hoofdstuk 2 beschrijven we onze onderzoeksaanpak en het inventarisatiekader. In hoofdstuk 3 vindt u de inventarisatie van generieke publieke en private voorzieningen. Dan passeren in hoofdstuk 4 de generieke en specifieke voorzieningen die zijn getroffen bij een vijftal rampen/gebeurtenissen de revue.
8
In hoofdstuk 5 maken wij ten slotte vergelijkingen tussen de voorzieningen en de rampen. Hierbij gaat het nadrukkelijk in eerste instantie niet om een vergelijking van kwantitatieve gegevens (uitgekeerde bedragen, termijnen, etc.), maar juist om een vergelijking van meer kwalitatieve gegevens (doelstelling, uitvoerbaarheid, etc.). In bijlage 1 is vermeld wie onze gesprekspartners zijn geweest bij de informatieverzameling en in bijlage 2 vindt u een literatuuroverzicht. Bijlage 3 ten slotte is de inhoudsopgave van de onderzoeksbijlage die als een apart rapport is bijgevoegd en waarin alle factsheets zijn opgenomen.
9
2.
ONDERZOEKSAANPAK EN INVENTARISATIEKADER
2.1
O NDERZOEKSAANPAK
Aangezien het bij dit onderzoek gaat om een omvangrijke, maar toch vooral feitelijke en beschrijvende inventarisatie met een beperkte doorlooptijd, hebben we onze aanpak erop gericht zo efficiënt mogelijk met de inzet van onze onderzoekscapaciteit om te gaan. Dat hebben we gedaan door zo veel mogelijk informatie te verzamelen door middel van literatuurstudie en deskresearch. In dit onderzoek hebben we verschillende onderzoeksmethoden gecombineerd. Daarvan vindt u in het onderstaande een beschrijving. -
Format Factsheet
Bij de start van de inventarisatie is een inventarisatiekader ontworpen waarin de te beantwoorden vragen zijn opgenomen. In de volgende paragrafen vindt u dit kader. Vervolgens hebben we op basis van dit kader één format voor een factsheet ontwikkeld. Daarin kwamen alle genoemde onderzoeksvragen terug. De factsheets zijn dus de basis voor de inventarisaties. -
Literatuurstudie en deskresearch
Allereerst hebben we vastgesteld welke generieke en specifieke voorzieningen onderscheiden kunnen worden. Daarvoor hebben we een groot aantal stukken bestudeerd (zie literatuurlijst in bijlage 2). Vervolgens hebben wij de specifieke voorzieningen beschreven en per ramp in beeld gebracht door de factsheets te vullen. Hierbij zijn de volgende rampen onderscheiden (conform offerteaanvraag): •
Vliegramp Bijlmer
•
Legionellabesmetting Bovenkarspel
•
Vuurwerkramp Enschede
•
Nieuwjaarsbrand Volendam
•
Asbest.
-
Interviews met deskundigen en betrokkenen
Nadat de factsheets op basis van de deskresearch waren ingevuld, hebben we door middel van speurwerk, telefonische interviews en dossieranalyse de ontbrekende informatie zo ver mogelijk aangevuld. De gesprekspartners en de gebruikte documenten vindt u in bijlage 1 en 2. -
Rapportage
In de volgende hoofdstukken vindt u het resultaat van onze inspanningen. In de aparte bijlage vindt u alle factsheets. 2.2
I NVENTARISATIEKADER
Onze opdracht was een beschrijvende rapportage te maken, die als basis zou kunnen dienen voor het trekken van conclusies door de Commissie Tegemoetkoming na Rampen en Calamiteiten. Het maken van een feitelijke inventarisatie is een nauwkeurige klus. Om dit gestructureerd te doen, is het om redenen van vol-
10
ledigheid en vergelijkbaarheid van belang een inventarisatiekader op te stellen. Dit biedt de gelegenheid snel informatie te verzamelen, informatie te rubriceren en eventuele witte vlekken te identificeren. De grote hoeveelheid informatie die beschikbaar is, maakt de noodzaak alleen maar groter. De soort schade die ontstaat als gevolg van een ramp, wordt bepaald door de specifieke kenmerken van een ramp en andere specifieke omstandigheden. Als gevolg daarvan ontstaan ook verschillende typen voorzieningen om burgers en bedrijven tegemoetkomingen te verschaffen. De kenmerken van een ramp bepalen dus het soort regelingen dat de overheid vanuit overwegingen van solidariteit treft. Deze voorzieningen verschillen op hun beurt in organisatie en formele regeling, maar ook in uitvoering. In dit onderzoek zullen wij de verschillende bestaande generieke publieke en private voorzieningen in kaart brengen. Generiek betekent hier dat de voorziening altijd bestaat. Daarbij valt te denken aan de gebruikelijke verzekeringen, sociale voorzieningen en rampenfondsen. Aangevuld met de specifieke voorzieningen die voor specifieke rampen zijn getroffen, geeft dit een beeld van de manier waarop de overheid gedupeerden tegemoet kan komen en tegemoetkomt. Ons inventarisatiekader voor dit onderzoek is hieronder in beeld gebracht. Na de figuur lopen we de elementen van het kader één voor één door. Inventarisatiekader
Organisatie Formele regeling
Uitvoering
Kenmerken ramp
2.3
O RGANISATIE EN FORMELE REGELING
Het gaat hierbij om de wijze waarop de voorziening organisatorisch is vormgegeven. Tussen de generieke voorzieningen blijken op dit punt aanzienlijke verschillen te bestaan, net als bij de specifiek ontworpen regelingen. Niet alleen omdat sommige regelingen zijn vastgelegd in wetgeving en andere in statuten of verzekeringsvoorwaarden, maar ook omdat de voorwaarden en de vorm van de uitkering verschillen. De vragen die we in dit onderzoek beantwoorden zijn: A. Organisatie •
Maatschappelijke doelstelling.
•
Financiering: we hanteren voor de financiering een aantal categorieën:
•
−
publiek; Rijk, provincie of gemeente
−
hybride; dit betekent dat de voorziening zowel publiek als privaat gefinancierd wordt. In dit geval zullen we door middel van een percentage aangegeven hoe de verdeling is.
Beschrijving.
11
•
Grondslag voor de regeling; welke wet- of regelgeving staat aan de basis van de regeling.
•
Ontwerper van de regeling.
•
Toetser van de aanvragen.
•
Uitkeringsinstantie.
•
Instantie voor bezwaar en beroep.
B. Formele regeling •
Beschrijving van de beoogde doelgroep; we maken daarbij onderscheid in typen gedupeerden. De typologie is als volgt: −
personen: getroffene
−
personen: naaste
−
bedrijven
−
instellingen.
•
Soorten schade; Het maken van onderscheid in soorten schade is geen eenvoudig opgave. Aan het eind van deze paragraaf besteden we daar dan ook nog wat meer aandacht aan.
•
Wijze van berekening van de uitkering.
•
Minimale/maximale hoogte van de uitkering.
•
Wijze van uitkering: bij deze vraag onderscheiden we twee antwoordcategorieën met twee mogelijkheden:
•
−
declaratiebasis / vast bedrag
−
forfaitair / in termijnen.
Aanvraag: −
Vormvereisten: het gaat dan om bij de aanvraag benodigde verklaringen en/of attesten
−
termijn waarbinnen de aanvraag moet worden gedaan
−
behandeling.
•
Criteria op basis waarvan tot uitkering wordt besloten.
•
Voorwaarden:
•
−
mededeling of de voorziening afhankelijk is van de solvabiliteit of financiële positie van de uitkerende instantie, verzekeraar of veroorzaker
−
mededeling of de voorziening afhankelijk is van de mate van verzekering of financiële positie van de gedupeerde. De vraag of de tegemoetkoming wel of geen rekening houdt met verzekeringen van gedupeerden wordt per voorziening beantwoord.
Beroepsprocedure: −
mogelijkheid van beroep, bij welke instantie, procedure.
12
Soorten schade Om vast te stellen van welk soort schade sprake is hebben we om interpretatieverschillen te voorkomen in overleg met het secretariaat de indeling van de Commissie gehanteerd.1 Schade is een generiek begrip. Onder schade in de zin van de wet kan materiele en immateriële, zaak- of personenschade worden verstaan. Met materiele schade wordt alle schade aangeduid, behalve schade die niet direct op een product of zaak terug te voeren is. Schade die niet op product of zaak terug te voeren is, wordt ook wel immateriële (onstoffelijke of niet-vermogens) schade genoemd. Beide soorten schade worden in de literatuur verdeeld in zakelijke en persoonlijke schade. Bij materiële zaakschade is een bepaalde zaak aangetast of verloren gegaan. Denk aan een gestolen fiets, een afgebrande woning of een gescheurd kledingstuk. Naast de vergoeding van de waarde van die zaak kan aanvullend een vergoeding worden voldaan voor kosten die zijn gemaakt om erger te voorkomen, de zogenoemde bereddingskosten, of voor de kosten gemaakt voor het aantonen van schade, aansprakelijkheid en waardering, de zogenoemde expertisekosten. Bij materiële personenschade is een persoon gewond geraakt of overleden. Voorbeelden zijn letselschade door verkeersongevallen, maar ook arbeidsongevallen, sportblessures en ongelukken in en om het huis komen veel voor. Letselschade kan voor slachtoffer en omgeving ingrijpende gevolgen hebben. Men kan niet of slechts gedeeltelijk weer aan het werk, carrièrekansen kunnen verkleind zijn, de door het slachtoffer gedreven onderneming krijgt te maken met omzetverlies of voor het werk van de in het gezin werkzame huismoeder of -vader moeten andere krachten worden ingeschakeld. De vergoeding van materiële personenschade is doorgaans gerelateerd aan de vermindering van verdien- of pseudoverdiencapaciteit. Ook zogenoemde overlijdensschade valt in de categorie materiële personenschade. Bij overlijden van de kostwinner moeten de achterblijvende gezinsleden naast de geestelijke klap vaak ook een financiële klap verwerken. Een schadevergoeding in verband met overlijdensschade vult dan vergoedingen op grond van het sociale zekerheidsstelsel aan. Immateriële of onstoffelijke schade heeft te maken met de persoonlijke band met het verloren gegane. De gestolen fiets was een erfstuk van grootmoeder, de afgebrande woning het resultaat van een lange renovatie, het gescheurde kledingstuk een trouwjurk. Het verlies brengt dan zodanige gederfde levensvreugde met zich dat daar een vergoeding tegenover moet staan. Die vergoeding wordt aangeduid als smartengeld als het gaat om immateriële personenschade. Het letsel kan bijvoorbeeld het beoefenen van sport of hobby's in de weg staan. Verzorgende familieleden worden voortdurend op schokkende wijze geconfronteerd met het slachtoffer. Bij het overlijden van een gezinslid kan de rouwverwerking het gehele gezinsleven ontregelen. Voor al die gevallen kan smartengeld op zijn plaats zijn. Ook schade als gevolg van aantasting van eer of goede naam valt in de categorie immateriële personenschade. Denk aan smaad, laster of kwaadsprekerij, waar naast rectificaties en dergelijke niet zelden een schadevergoeding wordt toegewezen. Samenvattend: -
materiële personenschade: financiële schade als gevolg van letsel (bv. verlies verdienvermogen, directe of medische kosten, verzorgingskosten);
-
immateriële personenschade: gederfde levensvreugde door lichamelijk of geestelijk letsel (smartengeld);
-
materiële zaakschade: geleden verlies of gederfde winst als gevolg van schade aan eigendommen (bijvoorbeeld verlies van of schade aan huis of auto);
1
De schadecategorieën die in de tekst worden onderscheiden worden door sommigen ook anders geïnterpreteerd. Volgens Akkermans, A. en Brans, E. (Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen. Nijmegen, 2002) dient tussen de omvang van de schade en de omvang van een vergoeding een direct verband te zijn om in de categorie materiële (zaak- of personen-) schade te vallen. Als er geen direct verband is tussen de geleden schade en de vergoeding, valt de vergoeding volgens hen in de categorie immateriële schade. In de regelingen die wij onderzochten kwam in veel gevallen geen direct verband voor tussen schade en vergoeding, omdat een vastgesteld bedrag werd uitgekeerd. Toch hebben wij deze schade als materiële schade opgevat.
13
-
2.4
immateriële zaakschade: gederfde levensvreugde door verlies of beschadiging van eigendommen (smartengeld). U ITVOERING
De manier waarop de uitvoering van voorzieningen vorm krijgt, is van groot belang voor de effectiviteit en de efficiency. Een antwoord op deze vraag is weer van groot belang voor uw commissie. Het bedenken van een regeling, inclusief een zekere mate van flexibiliteit en aanpasbaarheid aan specifieke situaties, is immers één ding. Rekening houden met de praktische gevolgen die dit in de praktijk heeft voor vlotte toepasbaarheid is een tweede. De ervaring heeft geleerd dat juist dit element aandacht behoeft en niet los te zien is van omvang, samenhang, uitvoeringssnelheid, rechtvaardiging, controleerbaarheid en tevredenheid van gedupeerden. De vragen die we in dit onderzoek beantwoorden zijn: •
Indicatie van de tijd die nodig is om tot uitkering te komen: −
benodigde tijd tussen uitkering en aanvraag
−
mogelijkheid voorschotten.
•
Tijdstip totstandkomen voorziening.
•
Overzicht:
•
•
−
totaal beschikbaar budget voor uitvoering van de regeling
−
totaal beschikbaar budget voor uitkeringen
−
totaal van de uitgekeerde bedragen (indien mogelijk een duiding van de omvang als percentage van de totale schade. Indien mogelijk brengen we een splitsing aan tussen verzekerbare en onverzekerbare schade)
−
aantal recipiënten
−
grondslag voor betaling.
Uitvoerbaarheid: −
oordeel over uitvoerbaarheid regeling
−
beschrijving van de problemen bij de uitvoering.
Tevredenheid van de gedupeerden over de voorziening: −
2.5
in dit kader hebben wij geen nieuw tevredenheidsonderzoek uitgevoerd. Van bestaande onderzoeken hebben wij de resultaten in onze inventarisatie betrokken.
K ENMERKEN EN OMSTANDIGHEDEN VAN EEN RAMP
Het derde element van het inventarisatiekader is de ramp zelf. De eigenschappen van een ramp bepalen immers, in niet geringe mate, het soort schade en dus ook de regelingen die getroffen zouden moeten worden. Door de diversiteit aan rampen is het niet mogelijk om direct een kant-en-klaar pakket aan te bieden. In de inventarisatie, en dan met name in het laatste hoofdstuk, zullen we echter wel proberen een relatie te leggen tussen kenmerken van rampen en te treffen regelingen.
14
Het definiëren van rampen Het is allereerst van belang om te bepalen wanneer we spreken van een ramp. Voor de vaststelling of een gebeurtenis 'zeer ernstig' is of dat er gesproken moet worden van een 'ramp', is artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen (verder: Wrzo) bepalend. Dit artikel vermeldt de criteria waaraan moet zijn voldaan om in formele zin te spreken van een ramp. In het kader van de Wrzo is sprake van een ramp (of zwaar ongeval) indien het een gebeurtenis op een zodanig grote schaal betreft dat de gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines noodzakelijk is, die onder een eenhoofdige bestuurlijke en operationele leiding staan. De schaal van deze inzet gaat daarbij de gebruikelijke samenwerking te boven. Bovendien moet er sprake zijn van een situatie die een verstoring van de openbare veiligheid tot gevolg heeft, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad. Als wordt besloten een bepaalde gebeurtenis tot ramp uit te roepen, heeft dit niet alleen een analytische waarde. Ook als het gaat om de zeggenschapsstructuur betekent dit het een en ander. De burgemeester heeft een centrale positie in de rampenbestrijding. Hij vormt zich een oordeel over de vraag of zich in zijn gemeente gebeurtenissen voordoen of dreigen voor te doen die voldoen aan de bovenvermelde criteria voor een ramp. Indien dit naar zijn mening het geval is, gaat hij over tot concrete maatregelen en heeft hij daarbij het gezag. Hoewel bovenstaande criteria redelijk objectief - zij het globaal beschreven - zijn, blijkt het uitroepen van een ramp in de praktijk veel eerder te worden bepaald door subjectieve beoordelingen. Reacties van burgers en bestuurders op een gebeurtenis zijn hierbij in ieder geval zeer bepalend. Voor het vaststellen of er sprake is van een ramp, zijn geen nadere uitgewerkte en eenduidige maatstaven te geven. Ook door het Nationaal Rampenfonds (verder NRF) worden, volgens onze gegevens, criteria als aard, omvang en impact niet verder geoperationaliseerd en genormeerd dan in de Wrzo het geval is2. We bedoelen hiermee dat dus niet is aan te geven hoe ernstig een gebeurtenis moet zijn, dan wel hoe groot de gevolgen (kenmerken) moeten zijn om als ramp aangemerkt te worden.
2
Het NRF heeft zelf de bevoegdheid om een gebeurtenis tot nationale ramp uit te roepen, maar overlegt in dergelijke omstandigheden wel altijd met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
15
Dit heeft met name te maken met de wisselwerking die kan bestaan tussen de 'meetbare' kenmerken van een ramp en de reactie van publiek en bestuur hierop. Het gegeven dat bijvoorbeeld een gebeurtenis met 20 doden wel als ramp beschouwd wordt en het aantal verkeersdoden in Nederland (1.066 in 2002, aldus het Centraal Bureau voor de Statistiek) niet, toont aan dat het aantal getroffenen geen doorslaggevend kenmerk is. Wij concluderen dat impliciete criteria van bestuurders en burgers ten aanzien van de zwaarte van de situatie bepalen of er wel of niet sprake is van een ramp. Een ramptypologie Of iets wel of niet als ramp wordt gekwalificeerd, wordt dus bepaald door velerlei impliciete criteria. De volgende vraag die relevant is, is of er een categorisering van rampen bestaat en of een indeling in categorieën aanknopingspunten kan geven voor het vaststellen van het soort regelingen dat na een ramp ingesteld zou moeten worden. Er zijn verschillende typologieën van rampen. Hierna vindt u een tweetal indelingen (een Nederlandse en een Amerikaanse) op basis van het soort ramp. De Nederlandse typologie kiest niet voor één benaderingswijze, bijvoorbeeld 'indeling op basis van oorzaken' of 'indeling op basis van gevolgen'. Wij vermoeden dat efficiëntie de achtergrond is van deze vorm. Het lijkt soms duidelijker een ramp te typeren op basis van het gevolg dan van de oorzaken. Aan bijvoorbeeld 'bedreiging volksgezondheid' (eenduidig gevolg) kunnen legio oorzaken ten grondslag liggen: van virussen/bacteriën tot vervuiling of zelfs oorlog. In andere gevallen kan het juist efficiënter zijn om de ramp te typeren op basis van zijn oorzaak: de gevolgen van de vuurwerkramp in Enschede zijn veel diverser dan de oorzaak 'ramp a.g.v. explosieve stof'. De hier weergegeven indeling is beschreven in het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. De definitie van de Leidraad Maatramp sluit hier naadloos bij aan. Deze indeling brengt alleen een clustering naar soorten rampen aan. De Amerikaanse typologie is uitgebreider. Enerzijds is dit terug te voeren op het feit dat hierin wél is gekozen voor één benaderingswijze: indeling op basis van 'oorzaken'. Daarnaast wordt er ook een groter arsenaal aan soorten rampen in benoemd. Oorzaken als plaag, terroristische actie of ecologisch delict komen in de Nederlandse typologie niet voor, noch zijn ze goed aan één van de 18 subcategorieën uit de Nederlandse typologieën toe te wijzen. Het lijkt erop dat in de Nederlandse typologieën rekening is gehouden met de waarschijnlijkheid van een bepaald soort ramp in ons land. Vanzelfsprekend ontbreken hierin dan ook oorzaken als vulkaanuitbarstingen en lawines.
16
Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding Ministry of Justice (USA)
1.
Rampen met betrekking tot verkeer en vervoer a.
Luchtvaartongeval
Elementen
Oorzaken
b. Ongeval op het water
Aarde
Natuurlijk
c.
Lucht
Industrieel
Vuur
Menselijk
2.
Rampen met gevaarlijke stoffen a.
Water
Verkeersongeval op het land Ongeval met brandbare explosieve stof
b. Ongeval met giftige stof
Mensen
c. 3.
Kernongeval
Rampen met betrekking tot de volksgezondheid
Voorbeelden:
a.
- aarde, natuurlijk: aardbeving
b. Ziektegolf
- lucht, industrieel: chemische vervuiling
4.
Bedreiging volksgezondheid
Rampen met betrekking tot de infrastructuur
- vuur, menselijk: aangestoken brand
a.
- water, natuurlijk: overstroming
b. Branden in grote gebouwen
- mensen, industrieel: constructiefouten
c.
Ongevallen in tunnels Instortingen van gebouwen
d. Uitval nutsvoorzieningen 5.
Rampen met betrekking tot de bevolking a.
Paniek in menigten
b. Grootschalige ordeverstoringen 6.
Natuurrampen a.
Overstromingen
b. Natuurbranden c. 7.
Extreme weersomstandigheden
Ramp op afstand
In de volgende hoofdstukken zullen we aansluiten bij de indeling van het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. Die indeling is toegesneden op de Nederlandse situatie, De uiteindelijke bruikbaarheid van de typologie is afhankelijk van de doeleinden waarvoor deze wordt toegepast. In dit geval dus het bepalen van de noodzaak voor bepaalde regelingen. Daarover meer in het afsluitende hoofdstuk. In hoofdstuk 4 geven we per ramp aan hoe deze in de typologie kan worden ingedeeld. Kenmerken van een ramp Niet alleen de indeling naar soort ramp is relevant bij het kenschetsen van een ramp. Enkele specifieke omstandigheden zijn minstens zo bepalend voor de omvang en impact van een ramp en het beantwoorden van de vraag welke regelingen nodig zijn. Dergelijke kenmerken zijn: •
Aantal getroffenen.
•
Soort schade (materieel, immaterieel; personen, zaak).
•
Omvang van de schade.
•
Draagkracht van veroorzaker.
•
Draagkracht van de getroffenen.
17
•
Impact van een ramp (op burgers, bestuur en hulpverleners, veroorzakers, media, etc.).
In hoofdstuk 4 benoemen we per ramp deze kenmerken. 2.6
G EBRUIK INVENTARISATI EKADER
Met het in de voorgaande paragrafen besproken inventarisatiekader hebben we twee inventarisaties gemaakt: Inventarisatie a: publieke en private voorzieningen (hoofdstuk 3) In deze inventarisatie brengen we omvattend in kaart welke generieke voorzieningen in Nederland bestaan. Het gaat daarbij om zowel publieke als private voorzieningen. Van deze voorzieningen gaan we na hoe de organisatie en de formele regeling in elkaar steken. We besteden hier dus aandacht aan één aspect uit het inventarisatiekader. Inventarisatie b: aard en omvang tegemoetkomingen bij recente rampen (hoofdstuk 4) In de tweede inventarisatie brengen we per ramp in kaart welke specifieke voorzieningen zijn getroffen. Daarnaast geven we een overzicht van de generieke voorzieningen die ingezet kunnen worden. Per ramp lichten we de specifieke voorzieningen toe. Daarnaast bekijken we het tweede aspect van het inventarisatiekader: de uitvoering. Het gaat zowel om de wijze waarop de generieke voorzieningen zijn ingezet als om de wijze waarop de specifieke voorzieningen vorm kregen. Ook geven we per ramp een aantal kenmerken en omstandigheden weer, waardoor verbanden tussen dit aspect en de beide andere aspecten van het inventarisatiekader (de organisatie en formele regeling en de uitvoering) mogelijk worden. Naast de inventarisatie van financiële voorzieningen beschrijven wij ook voorzieningen die niet voorzien in zuiver financiële tegemoetkomingen, maar voorzien in materiële en immateriële tegemoetkomingen. Beschikbaarstelling van goederen, vervangende huisvesting, en medische en sociale begeleiding gecoördineerd door een IAC3 zijn immers deels complementair of subsidiair aan pure financiële uitkeringen. De beschrijving van dit soort – aanvullende - voorzieningen blijft echter beknopt, gegeven de kernvraag van dit onderzoek.
3
IAC : Informatie- en Adviescentrum, dat - sinds Enschede - in elk rampenplan een functie moet krijgen.
18
3.
GENERIEKE VOORZIENINGEN
In deze inventarisatie maken wij onderscheid tussen generieke en specifieke voorzieningen. Specifieke voorzieningen zijn voorzieningen die afgestemd zijn op een bepaalde ramp. Deze voorzieningen bespreken wij in het volgende hoofdstuk. In dit hoofdstuk gaan we in op generieke voorzieningen: voorzieningen die altijd gelden, en waarop slachtoffers na een ramp aanspraak kunnen maken, afhankelijk van de schade (zowel materiële als personenschade) die zij geleden hebben. Wij onderscheiden de generieke voorzieningen in: 1.
verzekeringen
2.
sociale voorzieningen
3.
rampenfondsen
3.1
V ERZEKERINGEN
Verzekeringen kunnen voor uiteenlopende zaken worden afgesloten en betrekking hebben op velerlei aspecten. Het grootste deel van de af te sluiten verzekeringen heeft betrekking op materiële zaakschade, een klein deel op materiële personenschade. In deze paragraaf geven wij een opsomming van deze verzekeringen, zonder daarbij uitputtend te zijn. We geven alleen verzekeringen weer die betrekking hebben op slachtoffers van een ramp. Per verzekering is een algemene toelichting opgenomen. Omdat verzekeringen door verschillende organisaties worden aangeboden, verschillen de voorwaarden per aanbieder. In het onderstaande zijn de meest gangbare voorwaarden opgenomen. Hier komt duidelijk naar voren dat dit onderzoek zich richt op verzekerbare schade, waarbij de overheid er desalniettemin toe besluit tot een financiële regeling over te gaan. Voor niet-verzekerbare schade geldt dat de afwikkeling geregeld is via de WTS. Het gaat dan om de situatie dat burgers onevenredig worden getroffen door een calamiteit waarbij onverzekerbare, onverhaalbare en onvermijdbare schade ontstaat. De wet bevat de hoofdelementen die nodig zijn voor een adequate regeling voor schadevergoeding in geval van overstromingen door zoet water, aardbevingen of andere rampen en zware ongevallen. Materiële personenschade Hierbij gaat het in ieder geval om de volgende verzekeringen: -
Ziektekostenverzekering
Hoe iemand zich tegen ziektekosten kan verzekeren, is afhankelijk van het inkomen en van de werkgever. Verzekeren tegen ziektekosten kan via het Ziekenfonds, bepaalde regelingen voor ambtenaren of een particuliere verzekering. Een verzekering tegen ziektekosten is verplicht. De ziekenfondsverzekering is er voor de 'gewone' ziektekosten, bijvoorbeeld van huisartshulp of medicijnverstrekking. Op grond van de Ziekenfondswet is ruim 60% van de Nederlanders ziekenfondsverzekerd (zo'n 10 miljoen mensen).
19
Voor ziekenfondsverzekering komen werknemers en hun gezinsleden in aanmerking, maar ook uitkeringsgerechtigden, AOW-gerechtigden en zelfstandigen. In het basispakket zijn onder meer opgenomen de huisarts, medicijnen, hulpmiddelen, opname en behandeling in het ziekenhuis. Bijzondere behandelingen worden ook door het Ziekenfonds geregeld. Wat niet via het basispakket van het ziekenfonds wordt vergoed, kan veelal aanvullend verzekerd worden, bijvoorbeeld tandartsbehandeling voor volwassenen, aanvullende fysiotherapie, homeopathische en antroposofische geneesmiddelen. -
AWBZ (Algemene Wet bijzondere ziektekosten)
De AWBZ is een volksverzekering tegen het risico van bijzondere ziektekosten, iedereen die verzekerd is tegen ziektekosten, is automatisch verzekerd voor de AWBZ. De premies voor de AWBZ worden automatisch via de premies voor de ziektekostenverzekering geïnd. Via de AWBZ wordt hulp of zorg voor ziekte of handicap vergoed, zoals verpleging, verzorging, huishoudelijke hulp, begeleiding of behandeling. Ook hoge medische kosten, zoals voor opname in een verpleeghuis of voor thuiszorg, worden vergoed door de AWBZ. -
Arbeidsongeschiktheidsverzekering
De arbeidsongeschiktheidsverzekering is een aanvullende verzekering op de WAO-uitkering. Met deze verzekering wordt de WAO-uitkering aangevuld tot een door de verzekerde te bepalen niveau (meestal maximaal 80% van het laatstverdiende loon). Deze verzekering geldt natuurlijk alleen tijdens het werkzame leven van de verzekerde. -
Ongevallenverzekering
Een ongevallenverzekering geeft een uitkering bij overlijden of blijvende invaliditeit door een ongeval. Zaken als vergiftiging, besmetting, spierbeschadiging, verstikking, bevriezing, uitputting en verhongering zijn gedekt. Niet gedekt zijn ongevallen als gevolg van roekeloosheid, onder invloed zijn of het plegen van een misdrijf. Door een ongevallenverzekering af te sluiten kan een plotselinge inkomensachteruitgang als gevolg van een ongeval worden opgevangen. Daarnaast kan vaak een vergoeding voor geneeskundige kosten of opname in het ziekenhuis worden meeverzekerd. Materiële zaakschade Verzekeringen voor materiële zaakschade kunnen op allerlei aspecten betrekking hebben. In deze paragraaf lichten we de meest gebruikelijke verzekeringen toe. -
Rechtsbijstandsverzekering
Een rechtsbijstandsverzekering vergoedt de kosten van juridische bijstand bij geschillen. Een rechtsbijstandsverzekering kan zowel door particulieren als door ondernemingen worden afgesloten. Een rechtsbijstandsverzekering dekt veelal het juridisch advies, de kosten van een procedure en de inzet en expertise van juridische specialisten. Vaak is er een minimumbedrag voor het belang dat de verzekerde bij een bepaalde zaak heeft. Uitgesloten zijn geschillen met de overheid over heffingen of wetgeving, vervolging van een strafbaar feit en financieel onvermogen.
20
-
Overlijdensverzekering (levensverzekering)
Een overlijdensverzekering keert aan de partner een bedrag uit bij overlijden van de verzekerde. Deze verzekering kan een plotselinge inkomensachteruitgang als gevolg van overlijden opvangen. In veel gevallen wordt een dergelijke verzekering afgesloten bij het afsluiten van een hypotheek. -
Uitvaartverzekering
Een uitvaartverzekering zorgt ervoor dat bij overlijden een bedrag vrijkomt waarmee de nabestaanden de uitvaart kunnen betalen. Het uit te keren bedrag en de looptijd van de premie worden door de verzekerde zelf bepaald. -
Inboedelverzekering
Een inboedelverzekering heeft betrekking op alle roerende zaken die tot een particuliere huishouding behoren. Met een inboedelverzekering is de inboedel verzekerd tegen de financiële gevolgen van onder andere brand, luchtvaartuigen, ontploffing, storm, bliksem, diefstal, vandalisme, neerslag, water en ruitbreuk. Ook bereddingskosten en opruimingskosten (vaak tot 10% van het verzekerde bedrag) zijn verzekerd. De verzekering keert in de meeste gevallen niet uit bij de volgende ontstaansoorzaken: vijandelijkheden, atoomkernreacties, aardbevingen, vulkanische uitbarstingen en overstromingen. -
Opstalverzekering
Een opstalverzekering is een woonhuisverzekering die de financiële gevolgen vergoedt van schade aan het woonhuis door onder andere brand, luchtvaartuigen, ontploffing, storm, bliksem, diefstal, vandalisme, neerslag, water en ruitbreuk. De verzekering keert meestal niet uit bij de volgende ontstaansoorzaken: vijandelijkheden, atoomkernreacties, aardbevingen, vulkanische uitbarstingen en overstromingen. -
Motorrijtuigenverzekering
Een motorrijtuigenverzekering is verplicht voor de bezitters van een motorrijtuig. Deze verzekering bestaat ten minste uit een verplichte WA-verzekering (wettelijke aansprakelijkheid). Deze dekt de schade die door de verzekerde aan personen of zaken is toegebracht met het voertuig. Daarbovenop kan door middel van een beperkte of volledige cascodekking ook schade aan het voertuig worden verzekerd. Met een beperkte cascodekking is de schade aan het eigen voertuig door brand, diefstal, joyriding, storm en botsing met loslopende dieren verzekerd. Met volledig casco is bijna elke schade aan een motorrijtuig verzekerd. Terzijde: Bijna alle verzekeringsmaatschappijen die in Nederland actief zijn, hebben als gevolg van 11 september besloten om de dekking te veranderen. Dit betreft zowel schade-, levens- als zorgverzekeraars. De verzekeringsmaatschappijen doen dit omdat gebeurtenissen die met terrorisme samenhangen, een onverzekerbaar risico inhouden. Verzekeraars kunnen vooraf niet meer bij benadering de gevolgen overzien.
21
Stormen bijvoorbeeld kunnen ook grote gevolgen hebben, maar hiervoor kunnen verzekeraars op basis van ervaringen uit het verleden kansberekeningen opstellen, waardoor de totale schadeomvang valt in te schatten. Op basis hiervan is de premie voor een verzekering vast te stellen. Als de schadeomvang niet in te schatten is, kunnen verzekeraars deze risico’s niet meer verzekeren en wordt in die gevallen een uitsluiting opgenomen in de polisvoorwaarden. Hoewel verzekeraars terrorisme ook als onverzekerbaar beschouwen, hebben zij besloten om een oplossing te bedenken, waardoor ze toch dekking kunnen blijven bieden. Dit gebeurt via de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij Terrorismeschaden (NHT). Verzekeraars hebben gezamenlijk een omschrijving van terrorisme vastgesteld. Het kan gaan om een aanslag of een reeks van aanslagen achter elkaar, die schade en letsel tot gevolg hebben. Ook is van belang dat de terroristen de aanslag hebben gepleegd uit politieke, religieuze of ideologische motieven. Daarnaast wordt onder terrorisme ook 'kwaadwillige besmetting' verstaan. In feite gaat het hier om aanslagen met biologische of chemische wapens. Dus het opzettelijk verspreiden van virussen, ziektes of schadelijke chemische stoffen valt ook onder het terrorismerisico. De deelnemende verzekeraars, herverzekeraars en de overheid stellen gezamenlijk maximaal 1 miljard euro per jaar beschikbaar voor uitkeringen voor schade als gevolg van terrorisme. Dit bedrag is een maximum, meer zal er niet worden uitgekeerd. Wanneer de totale omvang van alle claims samen meer dan 1 miljard euro is, dan wordt het bedrag verdeeld onder alle gedupeerden: ieder krijgt dan hetzelfde 'uitkeringspercentage' vergoed, zijnde een deel van de schade. Verzekeraars en herverzekeraars brachten in 2003 samen 700 miljoen euro in voor alle terrorismeschaden die aan een kalenderjaar kunnen worden toegerekend. De overheid voorzag in de resterende 300 miljoen euro. -
Aansprakelijkheidsverzekering
Deze verzekering is anders van karakter dan de bovenstaande, omdat dit geen verzekering is waar de gedupeerde direct een beroep op kan doen omdat hij hem zelf heeft afgesloten. Deze verzekering heeft betrekking op de veroorzaker. Deze verzekering kan zowel door particulieren als door ondernemers worden afgesloten. De verzekering dekt het aansprakelijkheidsrisico voor schade aan personen of zaken (inclusief eventuele proceskosten). Schade veroorzaakt met motorrijtuigen, vaartuigen, luchtvaartuigen of wapens is over het algemeen niet gedekt. Een aansprakelijkheidsverzekering is niet verplicht en kent over het algemeen een uitkeringsmaximum van rond de 1.500.000 euro. 3.2
S OCIALE VOORZIENINGEN
Naast verzekeringen zijn er in Nederland ook sociale voorzieningen waarop slachtoffers aanspraak kunnen maken, afhankelijk van de gevolgen van de ramp voor het slachtoffer. Hierbij valt te denken aan: -
Ziektewet
Getroffenen die een dienstbetrekking hebben met een werkgever, zijn verzekerd voor de Ziektewet. Deze wet geeft in een beperkt aantal situaties recht op een uitkering. In de meeste gevallen is de werkgever verplicht om bij ziekte het loon door te betalen voor een periode van maximaal 52 weken. -
Wet op de arbeidsongeschiktheid (WAO)
Diegene die langdurig arbeidsongeschikt (langer dan een jaar) is, kan een beroep doen op de WAO. Voor de WAO is men verzekerd als men werknemer is. Het recht op een WAO-uitkering blijft gelden zolang de arbeidsongeschiktheid aanhoudt. De hoogte van de WAO-uitkering hangt af van de mate van arbeidsongeschiktheid en het loon dat verdiend werd. Ook de 22
leeftijd waarop men in de WAO komt, speelt een rol. Bij arbeidsongeschiktheid bedraagt de uitkering maximaal 70% van het laatst verdiende loon. Bij volledige arbeidsongeschiktheid en afhankelijkheid van extra hulp bij de dagelijkse bezigheden is echter een verhoging van dat percentage mogelijk. Deze mogelijkheid tot verhoging geldt zowel voor de WAO, de WAZ als de Wajong. De noodzaak van intensieve verzorging is een voorwaarde om hiervoor in aanmerking te komen. -
Wet voorzieningen gehandicapten (WVG)
De WVG regelt de vergoeding en verstrekking van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen. Het doel is dat mensen met een chronische ziekte of handicap en ouderen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en kunnen deelnemen aan het sociale en maatschappelijke leven. De WVG is alleen bedoeld voor mensen die zelfstandig wonen. De gemeente verstrekt de voorzieningen die onder de WVG vallen. -
Wet reïntegratie arbeidsgehandicapten (REA)
De Wet REA draait om het begrip 'arbeidsgehandicapte'. Arbeidsgehandicapt is in beginsel ieder die door ziekte of gebrek verminderde kansen heeft op de arbeidsmarkt. Dit is het geval wanneer dat direct volgt uit de wet of als is vastgesteld dat iemand door objectief aantoonbare medische beperkingen belemmeringen ondervindt bij het vinden of verrichten van arbeid. De wet is erop gericht bezwaren van werkgevers tegen het in dienst nemen van mensen met een handicap of een WAO-verleden te verkleinen of weg te nemen. De wet minimaliseert de financiële risico’s voor een werkgever die een arbeidsgehandicapte in dienst neemt; zo draagt de werkgever onder meer niet het risico van het (opnieuw) ontstaan van arbeidsongeschiktheid. Voorts bevat de Wet REA een aantal (re)integratie-instrumenten die de werkgever kan gebruiken bij het aannemen van arbeidsgehandicapten. -
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ)
De WAZ is een wettelijk verplichte verzekering, die alleen geldt voor zelfstandigen. De wet zorgt voor een uitkering op minimumniveau in geval van langdurige arbeidsongeschiktheid. Deelname aan de WAZ is verplicht: alle zelfstandigen, meewerkende echtgenoten, beroepsbeoefenaren en directeurengrootaandeelhouders moeten aan de verzekering meebetalen, om de verzekering voldoende draagvlak te geven. -
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering jonggehandicapten (Wajong)
De Wajong zorgt voor een uitkering op minimumniveau voor mensen die door een lichamelijke of verstandelijke beperking niet of gedeeltelijk kunnen werken. Zij moeten arbeidsongeschikt zijn geworden vóór hun zeventiende of voor het einde van hun studie en nog geen betaald werk hebben verricht. De hoogte van de Wajong-uitkering hangt af van de leeftijd en de mate van arbeidsongeschiktheid.
23
Arbeidsongeschiktheid volgens de Wajong is iemand die door ziekte of een beperking niet hetzelfde kan verdienen als een gezond persoon met soortgelijke opleiding en ervaring, die verder ook in dezelfde omstandigheden verkeert. De mate waarin dit het geval is, bepaalt de mate van arbeidsongeschiktheid. Als een jongere in aanmerking komt voor een Wajong-uitkering, komt hij of komen zijn ouders/verzorgers ook in aanmerking voor de jonggehandicaptenkorting. Dit is een zogenaamde heffingskorting in het belastingstelsel. Het impliceert korting op het bedrag dat van de uitkering wordt ingehouden voor loonbelasting en premies volksverzekeringen. -
Wet op de werkloosheid (WW)
Als een werknemer in een aaneengesloten periode van ten minste 26 weken heeft gewerkt voordat hij werkloos werd, dan heeft hij recht op een WW-uitkering. -
Algemene bijstand
De Algemene Bijstandswet is per 1 januari 2004 vervangen door de Wet Werk en Bijstand (verder: WWB). Tot 1 januari 2004 gold de oude wet. Het recht op bijstand geldt voor iedereen in Nederland die in zodanige omstandigheden verkeert dat hij of zij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan kan voorzien. Onder middelen worden verstaan alle inkomens- en vermogensbestanddelen waarover men redelijkerwijs kan beschikken. De bijstand wordt verleend aan het gezin waartoe de aanvrager behoort. Als de aanvrager ouder is dan 18 jaar, wordt met de inkomsten van gezinsleden rekening gehouden. De persoon die de bijstand ontvangt moet (dit geldt ook voor een eventuele partner) al het mogelijke doen om zelf weer in het levensonderhoud te voorzien. Hiervoor geldt een sollicitatieverplichting. Het krijgen van een uitkering onder de Algemene Bijstandswet/WWB wordt beperkt door de inkomsten van de desbetreffende persoon. Om te voorkomen dat uitkeringen in het kader van rampen zouden leiden tot beperkingen in de uitkeringen onder de Bijstandswet, is de 'Regeling vrijlating immateriële schadevergoeding algemene bijstandswet' opgesteld. Deze nadere regelgeving bij de Algemene Bijstandswet (nr. 65) gold voor de volgende regelingen die wij onderzoeken: a. b. c.
-
Een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 3 van de Uitkeringsregeling Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp. De eenmalige uitkering en het voorschot, bedoeld in de Regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers. De vergoedingen, bedoeld in de artikelen 3, 4 en 5 van de Uitkeringsregeling Fonds Slachtoffers Legionella-epidemie. Bijzondere bijstand
De Bijzondere bijstand geeft burgers financiële steun bij bijzondere kosten. Voorwaarde is dat de uitgaven absoluut noodzakelijk zijn en de kosten niet uit eigen inkomen of vermogen betaald kunnen worden. Ook moeten de kosten niet uit een andere voorziening vergoed kunnen worden. Bijzondere bijstand is niet voorbehouden aan mensen met een bijstandsuitkering, maar ook voor mensen met (laag) loon, pensioen of een andere uitkering. Iedereen vanaf 21 jaar met een inkomen op of rond het minimumniveau komt in aanmerking. Van personen onder de 21 jaar wordt verwacht dat ze eerst een beroep doen op ouders.
24
Elke gemeente mag zelf de voorwaarden voor bijzondere bijstand vaststellen. Een bijdrage vanuit de Bijzondere bijstand geldt alleen als deze niet via een andere regeling of verzekering vergoed kan worden. -
Wet op de inkomstenbelasting; regeling belastingaftrek voor buitengewone lasten, wegens ziekte, invaliditeit, bevalling, adoptie, arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden
Als er geen vergoeding mogelijk is van kosten die voortkomen uit ziekte of handicap, bestaat de mogelijkheid tot belastingaftrek. De kosten die de getroffene maakt of ouders/partner van een getroffene maken en die rechtstreeks verband houden met ziekte, handicap, arbeidsongeschiktheid of overlijden, zijn in bepaalde gevallen aftrekbaar voor de inkomstenbelasting. Voor bepaalde uitgaven en voor chronische ziekte, chronisch zieke kinderen en ouderen gelden vaste aftrekbedragen. Het gaat om kosten voor apotheek, verzorgingstehuis, dieet, etc. De totale kosten moeten hoger zijn dan een bepaald drempelbedrag. -
Tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende, meervoudig en ernstig lichamelijk gehandicapten (TOG)
Ouders en verzorgers van kinderen met een lichamelijke of verstandelijke handicap en die daardoor ernstig beperkt zijn in het dagelijks functioneren, kunnen in aanmerking komen voor deze regeling. Er moet sprake zijn van een blijvende of langdurige handicap. De verzorgers komen in aanmerking voor deze tegemoetkoming als zij in Nederland wonen en ouder of verzorger zijn van een kind tussen de 3 en 18 jaar. Er vindt altijd een medische toetsing plaats. De hoogte van de tegemoetkoming is afhankelijk van het feit of het kind enkel- of meervoudig gehandicapt is. Men komt niet in aanmerking voor een vergoeding als een beroep gedaan kan worden op een andere Nederlandse of buitenlandse vergoeding van vergelijkbare aard. -
Wet sociale werkvoorziening (WSW)
De WSW zorgt voor aangepast werk voor mensen met lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen. De individuele mogelijkheden van de werknemer staan daarbij centraal. Doel van de WSW is het behouden en bevorderen van de arbeidsgeschiktheid, en waar mogelijk werknemers laten doorstromen naar een reguliere, ongesubsidieerde baan. -
Algemene nabestaandenwet (ANW)
In de ANW is het recht op een uitkering voor nabestaanden vastgelegd. De ANW is een volksverzekering. Iedereen die in Nederland woont, is verzekerd voor de ANW. Als een echtgenoot, partner of ouder komt te overlijden, vallen zijn of haar inkomsten weg. Dit heeft consequenties voor de partner en kinderen. Een nabestaande komt in aanmerking voor een nabestaandenuitkering op grond van de ANW als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Ook weeskinderen kunnen in aanmerking komen voor een uitkering. -
Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (BBZ)
Verschillende zelfstandigen kunnen een beroep doen op het BBZ. Het gaat om gevestigde zelfstandigen in tijdelijke financiële problemen en startende zelfstandigen.
25
Daarnaast kent het BBZ mogelijkheden voor bijstandsverlening aan oudere zelfstandigen met een nietlevensvatbaar bedrijf en zelfstandigen die hun bedrijf willen beëindigen. Aan gevestigde zelfstandigen kan een periodieke uitkering of bedrijfskapitaal worden verstrekt. Gevestigde zelfstandigen die niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien vanwege tijdelijke inkomensproblemen, kunnen een periodieke uitkering ontvangen. Op grond van het BBZ wordt het inkomen aangevuld tot de bijstandsnorm. Gevestigde ondernemers kunnen gedurende maximaal 12 maanden aanspraak maken op een periodieke uitkering. Deze uitkering kan met maximaal 24 maanden worden verlengd, als de zelfstandige vanwege externe omstandigheden langer behoefte heeft aan financiële ondersteuning. In principe wordt de uitkering verstrekt in de vorm van een renteloze lening. Daarnaast kan, als het voortbestaan van een levensvatbaar bedrijf of zelfstandig beroep gevaar loopt, op grond van het BBZ bedrijfskapitaal in de vorm van een rentedragende lening worden verstrekt. Het BBZ kent een aantal vormen van bijstandsverlening voor mensen met een bijstandsuitkering of met een werkloosheidsuitkering, die een bedrijf of zelfstandig beroep willen starten. Voor startende ondernemers die beschikken over een ondernemingsplan, waaruit blijkt dat het bedrijf dat wordt gestart levensvatbaar is, kan een periodieke uitkering worden verstrekt gedurende een periode van 36 maanden of een bedrijfskapitaal worden verstrekt als rentedragende lening. Daarnaast bestaat een vergoeding voor begeleidingskosten en het voorbereidingstraject. Daarnaast geldt het BBZ voor zelfstandigen met een niet-levensvatbaar bedrijf. Voor zelfstandigen van 55 jaar en ouder bestaat de mogelijkheid tot aanvulling op het inkomen tot het bijstandsniveau. Zelfstandigen die hun bedrijf willen beëindigden, kunnen maximaal 12 maanden een aanvullende periodieke uitkering krijgen. Deze uitkering is bedoeld om te voorzien in de kosten voor levensonderhoud. Bijstandsverlening op grond van het BBZ is mogelijk als het bedrijf na de bijstandsverlening levensvatbaar is. Daarnaast moet aan eventuele vestigingseisen worden voldaan en aan het urencriterium. Voorwaarde is ook dat hulp via een bank of een borgstellingsfonds niet meer mogelijk is. -
Wet inkomensvoorziening kunstenaars (WIK)
Kunstenaars kunnen door een beroep te doen op de WIK zonder sollicitatieplicht of verplichting tot arbeidsaanvaarding werken aan de opbouw van een (gemengde) renderende beroepspraktijk en hoeven hierdoor geen beroep te doen op de Algemene bijstandswet. Kunstenaars hebben maximaal 4 jaar recht op deze inkomensvoorziening, op te nemen in een periode van maximaal 10 jaar. De regeling biedt een inkomensondersteuning ter hoogte van 70% van de bijstandsnorm en biedt een ruime mogelijkheid tot bijverdienen zonder dat dit op de uitkering wordt ingehouden. Ook een tijdelijke terugval in inkomsten kan door de voorziening worden opgevangen. -
Werktijdverkorting (WTV)
Werktijdverkorting (WTV) is het tijdelijk verkorten van de werktijd van werknemers in verband met gebeurtenissen en ontwikkelingen die niet meer tot het normale bedrijfsrisico gerekend kunnen worden. Bijvoorbeeld een onvoorziene ramp, zoals een overstroming, een brand of een epidemie. Alleen onder bepaalde voorwaarden kan een bedrijf in aanmerking komen voor werktijdverkorting. Bedrijven die hiervoor in aanmerking komen, hebben de mogelijkheid om tijdelijk de werknemer(s) minder te laten werken tegen evenredige vermindering van het loon.
26
De betrokken werknemers krijgen, als zij aan bepaalde voorwaarden voldoen, over de niet-gewerkte uren een (aanvullende) werkloosheidsuitkering, die de werkgever kan aanvullen tot het volledige loon 3.3
R AMPENFONDS
Naast schadefondsen die specifiek voor of na een bepaalde gebeurtenis worden ingesteld, bestaat in Nederland het Nationale Rampenfonds (verder: NRF). De Stichting Nationaal Rampenfonds is opgericht in 1935. Deelnemers aan het NRF zijn het Nederlandse Rode Kruis, het Oranje Kruis, Stichting Mensen in Nood/Caritas Neerlandica en de Samen op Weg-kerken. Het NRF is een particuliere organisatie die geen juridische binding heeft met de overheid. Het NRF bestaat altijd en is dus een generieke voorziening waarvan de hulp bij een ramp kan worden ingeroepen om geld in te zamelen en weg te zetten voor de uitvoeringsorganisaties. De statutaire doelstelling van de Stichting Nationaal Rampenfonds luidt: 'materiële hulp in de persoonlijke sfeer (te) verlenen tot herstel van het woon- en leefmilieu van door een nationale ramp getroffenen, een en ander voorzover haar middelen daartoe toereikend zijn'. Bij rampen kan uit dit fonds geld ter beschikking worden gesteld aan de particuliere slachtoffers. Het NRF verleende onder meer hulp na de watersnoodramp in Zeeland (1953), de aardbeving en overstroming in Limburg (1993 en 1995) en na de orkanen op de Nederlandse Antillen (1995, 1998 en 1999). Ook na de Vuurwerkramp in Enschede is dit gebeurd. Artikel 2 van de statuten van het NRF luidt als volgt: 'de stichting heeft ten doel, door het bijeenbrengen van gelden en goederen, mede te werken tot leniging van noden, ontstaan door rampen, welke de bevolking van enig deel van het Koninkrijk der Nederlanden treffen en welke van zodanige aard en omvang zijn, dat zij, naar het oordeel van het bestuur, als nationale rampen moeten worden beschouwd, zulks met uitzondering van noden, ontstaan door oorlog, oorlogsomstandigheden of molest'. Artikel 3 bepaalt onder meer: 'de stichting tracht voorts dit doel te bereiken door materiële hulp in de persoonlijke sfeer te verlenen tot herstel van het woon- en leefmilieu van de getroffenen'.
Het bestuur van het NRF heeft dus zelf de bevoegdheid om een gebeurtenis tot nationale ramp uit te roepen. Als zich dergelijke omstandigheden voordoen, wordt altijd met het Ministerie van BZK afgestemd. De criteria die het bestuur van het NRF hanteert om te bepalen of een gebeurtenis een ramp is, zijn aard, omvang en impact. Daarbij is het principe dat de ramp een meer dan lokale uitstraling moet hebben belangrijk. Het primaire doel van het NRF is de financiële ondersteuning van slachtoffers. Hiervoor wordt geld ingezameld. Per nationale ramp wordt gironummer 777 in werking gesteld. Uitgangspunt van het NRF is dat het alleen tegemoetkomingen kan doen voor materiële schade in de persoonlijke sfeer. Uitkeringen op grond van materiële schade of aan anderen dan particulieren, zoals ondernemingen, zijn niet mogelijk. Het NRF beschikt niet over een permanent fonds van substantiële omvang. Het gros van zijn middelen wordt incidenteel verzameld door het houden van inzamelacties naar aanleiding van rampen (bijvoorbeeld via televisie-uitzendingen). Daarnaast draagt de overheid ook incidenteel geld bij, dat de stichting vervolgens verdeelt over uitvoeringsorganisaties. De stichting beschikt slechts in zeer beperkte mate over eigen geld, dit is met name bestemd voor langlopende verplichtingen. Naast het NRF bestaat nog een tweede fonds; het Fonds Slachtoffers Geweldsmisdrijven. Als een verdachte schuld bekent of schuldig wordt bevonden, hebben slachtoffers van een ramp de mogelijkheid een beroep te doen op dit generieke fonds. Wordt de aanvraag gehonoreerd, dan keert dit fonds maximaal 22.700 euro uit voor materiële schade en maximaal 9.000 euro voor immateriële schade.
27
Het schadefonds is een vangnet voor tegemoetkomingen in schades die niet op een andere manier geregeld zijn. Dit betekent dat verzekeringsuitkeringen of door de rechter toegekende schadeclaims voorrang hebben boven een claim op het Schadefonds4. Naast het NRF en het Fonds Slachtoffers Geweldsmisdrijven kan ook het asbestfonds5 geclassificeerd worden als een generieke voorziening. Dit klopt in zekere zin, omdat het immers altijd bestaat. Tegelijkertijd is het echter zo dat dit de enige voorziening is die is getroffen voor dit soort gedupeerden. Vanwege deze specifieke omstandigheid beschrijven wij deze voorziening in het volgende hoofdstuk. 3.4
T OT SLOT
In dit hoofdstuk hebben wij een beeld geschetst van verzekeringen, sociale voorzieningen en het rampenfonds. Slachtoffers van rampen kunnen hier onder bepaalde voorwaarden aanspraak op maken. In de volgende hoofdstukken, waarin we nader ingaan op de verschillende rampen, geven we per ramp weer op welke sociale voorzieningen en verzekeringen gedupeerden en hun naasten een beroep hebben kunnen doen.
4
Bron: website BSVE Nieuwsbrief 0, zomer 2001. In technische zin is dit geen juiste term, omdat er geen sprake is van een fonds maar van een regeling (de Tegemoetkomingsregeling Asbestslachtoffers - TAS). 5
28
4.
VOORZIENINGEN BIJ RAMPEN
4.1
V LIEGRAMP B IJLMER
De Bijlmerramp spreekt in Nederland nog steeds tot de verbeelding. Het parlementaire onderzoek naar de ramp resulteerde in het rapport Een beladen vlucht. In dit hoofdstuk wordt de Bijlmerramp besproken. 4.1.1 Soort ramp Op 4 oktober 1992 stortte een Boeing 747 neer in de Bijlmermeer. Door een gebrekkige ophanging van de motoren ontstond vlak na het opstijgen schade aan het vliegtuig, waardoor het uiteindelijk na een vlucht van vijftien minuten neerstortte op de plaats waar de flats Groeneveen en Klein-Kruitberg op elkaar aansloten. Het vliegtuig boorde zich door de flats, waardoor een deel van de flatgebouwen meteen instortte. Van de aangrenzende appartementen vloog een aantal in brand. Aan boord van het vliegtuig waren vier mensen, die overleden bij het ongeval. Het bepalen van het aantal slachtoffers op de grond is zeer lastig gebleken, met name omdat in de Bijlmermeer veel illegalen of andere niet-geregistreerde mensen woonden. Nadat de overheid had toegezegd dat ieder slachtoffer hulp zou ontvangen, stroomden de hulpbehoevenden toe. De zogenaamde Kosto-lijst werd gevormd. Illegalen die daarop terechtkwamen, kregen recht op een verblijfsvergunning. De toestroom van illegalen was groot en liep in de honderden. Na veel uitzoekwerk van onder andere de recherche bleken er op de grond uiteindelijk 43 mensen om het leven gekomen. Er waren elf zwaar- en vijftien lichtgewonden. Overigens zijn deze aanwezigen niet de enige slachtoffers van de ramp. Het hulpfonds, dat later besproken wordt, heeft ook aan 'bezoekers' die binnen twaalf uur na de ramp aankwamen op de rampplaats, om bijvoorbeeld te zoeken naar familie, in bepaalde gevallen een vergoeding toegekend. Bovendien zijn ook hulpverleners die op de rampplaats waren, erkend als slachtoffer. Ramp: ja of nee? Nadat het vliegtuig op 4 oktober om 18.36 uur was neergestort op de flats, gaf de burgemeester om 18.51 uur een zogenaamde rampverklaring af6. Deze rampverklaring is tot en met 27 oktober van kracht geweest. De reden voor deze lange periode lag volgens het COT (1993) in het feit dat met name de burgemeester dankzij deze verklaring meer ruimte had om beslissingen te nemen. Soort ramp De Bijlmerramp kan volgens het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding ondergebracht worden in de categorieën: luchtvaartongeval, instorting groot gebouw en bedreiging volksgezondheid. Omstandigheden van de ramp De belangrijkste omstandigheid van de Bijlmerramp lijkt uiteindelijk niet het neerstorten van een vliegtuig te zijn, maar het feit dat het vliegtuig op een flatgebouw is neergestort. Dat bepaalt het aantal slachtoffers en betreft een groot deel van de schade:
6
Zie ook het rapport van de parlementaire enquêtecommissie, pagina 105.
29
-
Aantal getroffenen: bij de ramp zijn behalve de vier mensen aan boord van het vliegtuig 43 mensen op de grond omgekomen. Er waren 11 zwaar- en 15 lichtgewonden. Bovendien is een aantal mensen dakloos geraakt. Naast deze direct getroffenen zijn er nog zeer veel indirect getroffenen. Het hulpfonds Bijlmerramp heeft alleen al 2800 aanvragen gehad voor uitkeringen in verband met psychosociale schade.
-
Soort schade: het betreft voornamelijk materiële en immateriële personenschade.
-
Omvang schade: de materiële zaakschade was bij de ramp vrij gemakkelijk vast te stellen (vernietigde bezittingen) en bleek uiteindelijk relatief beperkt te zijn. Er is later nog onderzoek gedaan naar gezondheidsproblemen, die geweten werden aan de ramp. Dit leverde echter geen uitkeringen op.
-
De draagkracht van de veroorzakers (El Al en Boeing) speelde geen rol van betekenis.
-
De draagkracht van de getroffenen speelde geen rol van betekenis bij het bepalen van een vergoeding.
-
Impact van een ramp: de impact van de Bijlmerramp op het openbaar bestuur en de samenleving was groot. Het parlementaire onderzoek naar de ramp trok veel aandacht en de media hebben veel aandacht aan de ramp en de nasleep ervan besteed.
4.1.2 Generieke voorzieningen Het aantal voorzieningen voor de slachtoffers van de Bijlmerramp is, vergeleken met de andere rampen die in dit rapport worden besproken, relatief beperkt, zo wordt ook opgemerkt door PWC (2002). El Al en Boeing hebben een schadevergoeding uitgekeerd en er is een Hulpfonds Bijlmerramp geweest. Daarnaast heeft de gemeente voorzieningen voor de slachtoffers getroffen. Alle gevonden regelingen worden hierna besproken. De uitkeringen voor de slachtoffers van de Bijlmerramp zijn grotendeels op basis van generieke voorzieningen geregeld en ze zijn uitgevoerd door de gemeentelijke diensten die hier ook normaal gesproken verantwoordelijk voor zijn. Voordat we de verzekeringen en de sociale voorzieningen bespreken, gaan we kort in op het Rode Kruis. Volgens Akkermans (2002) heeft het Nederlandse Rode Kruis aan alle betrokkenen uitkeringen gedaan uit fondsen die gefinancierd worden door de Europese Unie. Het heeft bovendien aan de Raad van Kerken geld gegeven ter financiering van de opvang van illegale slachtoffers die naar de mening van hun advocaten ten onrechte niet op de Kosto-lijst terecht waren gekomen.
30
Verzekeringen Verzekering
Slachtoffer
Hulpverlener
Gast7
Ziektekostenverzekering
X
X
X
AWBZ
X
X
X
Arbeidsongeschiktheidsverzekering
X
X
X
Ongevallenverzekering
X
X
X
Rechtsbijstandsverzekering
X
X
X
Overlijdens(levens)verzekering
X
Uitvaartverzekering
X
Inboedelverzekering
X
Opstalverzekering
X
Motorrijtuigenverzekering (ook boot, caravan, fiets, etc.)
X
Naast het feit dat slachtoffers aanspraak konden maken op hun eigen verzekeringen, hebben Boeing en El Al een beroep gedaan op hun aansprakelijkheidsverzekeringen. Mede op basis daarvan hebben zij vergoedingen uitgekeerd. Deze uitkeringen zijn deels onder Nederlands recht en deels onder Amerikaans recht gedaan. Op basis van Amerikaans recht (met name van de staat Washington) werd een ‘zone of danger’ gedefinieerd. Deze cirkel met een straal van 100 meter had als middelpunt de plaats waar het vliegtuig was neergestort. Slachtoffers binnen deze zone kregen een op Amerikaans recht gebaseerde uitkering, slachtoffers erbuiten konden terugvallen op het Nederlands recht. Het voornaamste verschil tussen de regelingen van de overheid en die van El Al en Boeing was dat de beide bedrijven aan slachtoffers binnen de zone wel smartengeld betaalden en verlies aan verdienvermogen compenseerden en aan slachtoffers daarbuiten niet, tenzij ze daartoe werden gedwongen door de Nederlandse rechter. In onderstaande tabellen geven wij per sociale voorziening en per verzekering weer of een slachtoffer, hulpverlener of gast een beroep kon doen op deze uitkeringen. Sociale voorzieningen Voorziening
Slachtoffer
Hulpverlener
Gast
Ziektewet
X
X
X
WAO
X
X
X
WVG
X
X
X
Wet REA
X
X
X
WAZ
X
X
Wet AOV jonggehandicapten
X
X
Wet op de werkloosheid (WW)
X
Algemene bijstand
X
7
X
X
Categorieën gebaseerd op de regeling van het Hulpfonds Bijlmerramp.
31
Voorziening
Slachtoffer
Hulpverlener
Gast
Bijzondere bijstand
X
Belastingaftrek voor buitengewone lasten
X8
TOG
X9
Wet sociale werkvoorziening
X
ANW
X
BBZ
X
X
WIK
X
X
WTV
X
X8 X
X
X
X
De Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) van Amsterdam heeft ons van gegevens voorzien over de kosten die zij heeft gemaakt in verband met de ramp en die zij vervolgens heeft gedeclareerd bij het Amsterdams verzekeringsbedrijf. Deze staan bekend onder de term voorliggende voorzieningen. De kosten van deze voorzieningen worden hier genoemd en niet bij de regelingen, omdat uit de ons bekende regelingen onvoldoende is gebleken hoe deze uitkeringen waren vormgegeven. Het gaat in totaal om 2.780.510 euro (6.127.444 gulden), zo blijkt uit brieven van 26 mei 1993 en 18 februari 1994 van de directeur van de GSD aan het verzekeringsbedrijf. In dit bedrag zitten zeer veel verschillende kosten, zoals kosten voor diverse hotels (ruim 680.000 euro (1,5 miljoen gulden)), vergoedingen aan woningbouwverenigingen en uitkeringen aan slachtoffers. Deels zijn dit zogenoemde voorliggende voorzieningen geweest, waarvoor de verzekeringsmaatschappijen van de slachtoffers de GSD later gecompenseerd hebben. De GSD heeft dus bedragen ontvangen van deze maatschappijen ter vergoeding van gemaakte kosten. In een persbericht van de gemeente van 23 oktober 1992 wordt ook ingegaan op de uitgekeerde bedragen. Ten aanzien van uitkeringen aan slachtoffers zijn de volgende gegevens terug te vinden. •
Kosten begrafenisondernemers: ruim 107.500 euro (237.000 gulden).
•
De GSD heeft aan 186 personen een eenmalige uitkering van 170 euro (376 gulden) verleend om te voorzien in de eerste kosten van levensonderhoud.
•
Tot en met 21 oktober 1992 is 255.000 euro (562.000 gulden) uitgekeerd aan 66 huishoudens voor de inrichting van een nieuw toegewezen woning. Aan 50 huishoudens is 109.000 euro (240.000 gulden) uitgekeerd voor de inrichting van noodwoningen.
•
Een totaalbedrag van 400.000 euro (882.000 gulden) is uitgekeerd aan huishoudens die op grond van de criteria van de GSD, de Gemeentelijke Dienst Huisvesting en de Dienst Bevolkingsregister als slachtoffer zijn gedefinieerd.
Daarnaast wordt vermeld dat de GSD van diverse verzekeringsmaatschappijen uitkeringen heeft ontvangen. Dit is terug te voeren op de overlap tussen uitkeringen die de GSD heeft verzorgd voor bijvoorbeeld uitvaarten en de inrichting van nieuwe woningen, en die gedekt konden worden door de uitvaartverzekering of inboedelverzekering van slachtoffers.
8 9
Eigenlijk komen de ouders/verzorgers van het slachtoffer hiervoor in aanmerking. Naast het slachtoffer komen ook ouders/verzorgers van het slachtoffer hiervoor in aanmerking.
32
4.1.3 Specifieke voorzieningen Hulpfonds Bijlmerramp
In bijlage 3 vindt u voor deze regeling een ingevulde factsheet. Daar vindt u meer specifieke informatie over aanvraagprocedure, uitgekeerde bedragen, etc. Na stevige politieke en maatschappelijke druk om maatregelen te nemen voor de slachtoffers is op 9 december 1999, ruim 7 jaar na de ramp, het Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp opgericht. Het idee leefde dat niet voldoende voorzieningen waren getroffen voor de slachtoffers en dat hier iets aan moest gebeuren. Deze regeling was gebaseerd op een motie van Kamerlid Van Gijzel (TK nr. 26 26241) en bedoeld voor een groep gedupeerden die enkele jaren na de ramp in een vicieuze cirkel van financiële en psychosociale problemen terecht was gekomen. Voor de uitkeringen werden drie categorieën belanghebbenden gedefinieerd, namelijk bewoners, bezoekers en hulpverleners. Tot de categorie bezoekers werden ook belanghebbenden gerekend die binnen twaalf uur na de ramp ter plaatse aanwezig waren, bijvoorbeeld op zoek naar familie of bekenden. Belanghebbenden konden op basis van aangetoonde schade een forfaitaire uitkering van 1.815 euro (4000 gulden) krijgen. Als de gemaakte kosten aantoonbaar hoger dan dit bedrag waren, konden er nog extra uitkeringen met een maximum van 9.530 euro (21.000 gulden) gedaan worden. Een bijzondere toevoeging aan de regeling van het Hulpfonds was het zogenaamde persoonlijke plan. Als beoordeeld werd dat een uitkering op zichzelf onvoldoende zou zijn om de belanghebbende verder te helpen, werd een persoonlijk plan opgesteld om dit wel te garanderen. Uiteindelijk zijn 2800 aanvragen gedaan voor uitkeringen uit het fonds. Overigens was het aantal aanvragen ongeveer volgens de verwachting van het Ministerie van VWS. De hoge percentages van aanvragen die niet inhoudelijk beoordeeld zijn, hebben onder andere te maken met de relatief korte termijn waarbinnen aanvragen moesten worden gedaan (twee maanden na publicatie in de Staatscourant). Veel mensen dienden te laat een aanvraag in en deze werden niet inhoudelijk behandeld. Deze uitsluitingsgrond hield bij de bestuursrechter geen stand, waardoor ook mensen die hun aanvraag in april 2000 indienden nog een uitkering kregen. Bovendien besloot het eind 2001 nieuw aangetreden bestuur van de Stichting Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp om inspanningen te verrichten om oude aanvragen waar – doordat de aanvragers niet de gevraagde informatie hadden overlegd – nog niets mee was gebeurd, alsnog te behandelen. In onderstaande tabel is het aantal forfaitaire uitkeringen opgenomen. Het toekenningspercentage is gebaseerd op de inhoudelijk beoordeelde aanvragen. Aantal aanvragers
Inhoudelijk beoordeeld
Toekenning
Toekenningspercentage
1. Bewoner
2018
1712
1545
90,2
2. Bezoeker
557
472
251
53,2
3. Hulpverlener
225
196
169
86,2
Totaal
2800
2380
1965
82,6
2
2
Nog in behandeling
Ten aanzien van de aanvullende tegemoetkoming zien we de volgende resultaten. Primair besluit
Na bezwaar/ her- Percentage
33
ziening 1. Toekenningen aanvullende tegemoetkoming
243
275 (+32)
40,3
2. Afwijzingen
439
407 (-32)
59,7
Totaal
682
682
Uiteindelijk is besloten voor 85 personen een persoonlijk plan op te stellen (5% van de mensen aan wie een uitkering werd toegezegd). Om te komen tot maatwerk, werd in veel gevallen gekozen voor een combinatie tussen: •
Toeleiding naar en bemiddeling bij traumazorg (o.a. RIAGG, AMC/De Meeren, eerstelijns behandeling via gespecialiseerde psychologische hulp).
•
Toeleiding naar en bemiddeling bij schuldhulpverlening en schuldsanering.
•
Toeleiding naar en bemiddeling bij het zoeken naar andere woning vanuit de Bijlmer (inclusief een tegemoetkoming in verhuiskosten bij realisatie binnen een periode van twee jaar).
•
Hulp bij toeleiding naar de arbeidsmarkt.
4.1.4 Andere (niet-financiële) voorzieningen Aanbieden vervangende woonruimte Direct na afloop van de ramp heeft de gemeente Amsterdam vervangende woonruimte voor de slachtoffers verzorgd. Dit betrof woonruimte voor zowel legale als illegale bewoners. Ook werd woonruimte ter beschikking gesteld aan mensen wier huis niet vernietigd of beschadigd was, maar voor wie vervangende woonruimte om psychosociale redenen noodzakelijk was. Verblijfsvergunningen voor illegale slachtoffers Direct na afloop van de ramp werd ingeschat dat ook veel illegale en dus niet geregistreerde bewoners van de Bijlmer getroffen zouden zijn. Zoals gezegd werd ook voor hen woonruimte geregeld, maar tevens zegde burgemeester Van Thijn aan deze categorie slachtoffers toe dat zij dezelfde rechten zouden hebben als legale slachtoffers. Naar aanleiding hiervan is een lijst gemaakt met illegalen die konden bewijzen op het tijdstip van de ramp ter plaatse aanwezig te zijn geweest en van de gemeente vervangende woonruimte hadden gekregen. De mensen op deze 'Kosto-lijst' kregen uiteindelijk een verblijfsvergunning. De financiële consequentie hiervan was dat deze mensen ook recht op andere sociale uitkeringen kregen. Deze regeling leidde tot een toestroom van 2000 personen uit diverse landen die hoopten aanspraak te maken op de regeling. 4.1.5 Opvallende constateringen Verschillende rechtssystemen De betrokkenheid van Boeing en El Al is interessant, omdat hiermee Amerikaanse wetgeving van kracht werd op een ongeval dat in Nederland plaatsvond. De 'zone of danger' die werd gedefinieerd, was gebaseerd op het Amerikaanse recht, en slachtoffers daarbinnen werden ook anders behandeld dan slachtoffers buiten die zone. Bij betrokkenheid van buitenlandse partijen als veroorzaker ontstaat de mogelijkheid om 34
andere rechtsprincipes te hanteren. Overigens ontstaat deze mogelijkheid waarschijnlijk alleen indien deze regeling beter is dan de Nederlandse, aangezien de slachtoffers anders hier een beroep op zullen doen. Verwarring over het doel van de regeling In het eindrapport van de Stichting Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp wordt ingegaan op het grote aantal bezwaren dat werd ingediend ten aanzien van de beslissingen van de stichting. Geconcludeerd wordt dat veel mensen de bedoeling van de regeling verkeerd hadden begrepen en daardoor teleurgesteld waren in het feit dat geen of een volgens hen te laag bedrag werd uitgekeerd. Voor veel mensen was onduidelijk dat lichamelijke problemen waren uitgesloten op grond van de regeling en dus psychosociale problemen veroorzaakt door lichamelijke problemen eveneens. Bovendien dachten veel mensen dat de uitkering een algemene, door het Rijk beschikbaar gestelde vergoeding voor geleden materiële en immateriële schade was. Vermenging oordeel over regeling met andere rampen Het eindrapport van de Stichting Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp maakt melding van een toenemende ontevredenheid van de slachtoffers van de Bijlmerramp over de regeling na de vuurwerkramp in Enschede. In het rapport wordt vermeld dat dit gerelateerd is aan de regelingen voor de slachtoffers aldaar, maar dit wordt verder niet onderbouwd. Interessant hieraan is in ieder geval de link die blijkbaar tussen regelingen van diverse rampen wordt getrokken. Overlap met andere regelingen In de regelingen rondom de Bijlmerramp is geen melding gemaakt van de problematiek van dubbele uitkeringen door overlap in dekking tussen generieke en specifieke voorzieningen. De uitzondering is de in hoofdstuk 3 besproken regeling die voorkomt dat uitkeringen na rampen in mindering worden gebracht op de algemene bijstandsuitkering. De zogenaamde voorliggende voorzieningen die de Gemeentelijke Sociale Dienst trof voor onder meer uitvaart- en herhuisvestingskosten, doubleerden mogelijk met verzekeringen van slachtoffers. De betreffende verzekeringsmaatschappijen hebben echter later de kosten vergoed aan de GSD.
35
4.2
L EGIONELLABESMETTING B OVENKARSPEL
Op woensdagavond 10 maart 1999 informeerden artsen de directie van het West Fries Gasthuis in Hoorn dat een ongewoon groot aantal patiënten was binnengekomen met ernstige longontsteking. Deze melding bleek het voorspel van een zeer ernstige epidemie van veteranenziekte. De West-Friese Flora in Bovenkarspel, die van 19 tot 28 februari 1999 werd gehouden, was de haard van de besmetting. Het was de ernstigste uitbraak van veteranenziekte ooit in Nederland. Ruim 200 mensen werden ernstig ziek (legionella pneumonie), van wie 32 zeker of zeer waarschijnlijk ten gevolge van legionella overleden. Twee jaar na de uitbraak had nog altijd een grote groep mensen ernstige gezondheidsklachten. 4.2.1 Soort ramp Veteranenziekte is een ziekte die wordt veroorzaakt door de legionellabacterie en die longontsteking tot gevolg kan hebben. De bacterie die de ziekte veroorzaakt, bevindt zich in zeer kleine aantallen in de grond en in het (leiding)water. De bacterie vormt een probleem als zij zich heeft kunnen vermenigvuldigen. Dit kan plaatsvinden in water met een temperatuur tussen 25 en 55 graden Celsius. De ziekte kan zeer ernstige gevolgen hebben, maar is door directe toediening van de juiste antibiotica goed te behandelen. Per jaar worden in Nederland gemiddeld ongeveer 45 gevallen gemeld. In ongeveer de helft van die gevallen is de infectie opgelopen in het buitenland. Na de uitbraak op de West-Friese Flora is er veel aandacht geweest voor het opsporen van de bron van de epidemie en het voorkomen van verspreiding. Tevens is er veel aandacht geweest voor de verscherping van wet- en regelgeving en het geven van voorlichting. De Consumentenbond heeft namens 120 slachtoffers vier partijen aansprakelijk gesteld voor de legionellauitbraak in Bovenkarspel: twee bubbelbadhouders, de West-Friese Flora en de landelijke overheid. De rechtbank in Alkmaar heeft de twee standhouders verantwoordelijk gesteld voor de uitbraak. De rechter bepaalde tegelijkertijd dat zowel de Nederlandse Staat als de West Friese Flora niet aansprakelijk kon worden gesteld. Eventuele verdere stappen zijn nog niet genomen. Ramp: ja of nee? De overheid heeft de legionella-uitbraak in Bovenkarspel nooit als ramp gekwalificeerd. De burgemeester van de gemeente Stedebroec (waar Bovenkarspel onder valt) heeft het rampenplan niet in werking gesteld. Er werd niet voldaan aan de kenmerken die de Wrzo aan een ramp stelt, zoals de gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines. Soort ramp Hoewel de overheid de uitbraak van legionella niet als ramp heeft gekwalificeerd, wordt deze hier toch besproken. Als we kijken naar de indeling volgens het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, kunnen we zeggen dat het gaat om een ramp met betrekking tot de volksgezondheid. Omstandigheden van de ramp Hieronder bespreken we een aantal kenmerken van de ramp: •
Aantal getroffenen: er zijn 32 mensen overleden en meer dan 200 mensen ernstig ziek geworden als gevolg van de besmetting met de legionellabacterie op de West-Friese Flora.
•
Soort schade: het betreft voornamelijk materiële en immateriële personenschade.
36
•
Omvang schade: de schade is voor een groot deel moeilijk vast te stellen, omdat het immateriële personenschade (smartengeld) betreft. Naar schatting loopt de schade waarschijnlijk in de tientallen miljoenen.
•
Draagkracht van de veroorzaker: twee standhouders zijn aansprakelijk gesteld voor de legionellauitbraak op de WestFriese Flora. De draagkracht van de standhouders is onbekend. De bedrijfsaansprakelijkheidsverzekering van één van de standhouders, waarvan de verzekerde som 453.780 euro (1 miljoen gulden) bedroeg, heeft geweigerd dekking te bieden voor de op de Flora ontstane schade, omdat deze was gesloten op het moment dat de standhouder nog uitsluitend handelde in kampeerauto’s. De andere standhouder heeft een aansprakelijkheidsverzekering voor 1,13 miljoen euro (2,5 miljoen gulden).
•
Draagkracht van de getroffenen: deze speelt geen rol van betekenis bij het bepalen van een vergoeding.
•
Impact van de ramp: de problematiek rondom legionella heeft na de uitbraak op de West-Friese Flora veel aandacht gekregen. Er is nadien aandacht besteed aan het verscherpen van wet- en regelgeving en het geven van voorlichting over legionella.
4.2.2 Generieke voorzieningen De mensen die als gevolg van de legionella-uitbraak in Bovenkarspel ziek zijn geworden, kunnen een beroep doen op een aantal generieke voorzieningen. Deze verzekeringen en sociale voorzieningen staan in de onderstaande tabellen weergegeven. Uitleg over de inhoud en de achtergrond van de specifieke uitwerking van bepaalde voorzieningen is in hoofdstuk 3 opgenomen. Het Nationaal Rampenfonds is niet gevraagd om een bijdrage. Verzekeringen Verzekering
Slachtoffer
Ziektekostenverzekering
X
AWBZ
X
Arbeidsongeschiktheidsverzekering
X
Ongevallenverzekering
X
Rechtsbijstandsverzekering
X
Overlijdens(levens)verzekering
X
Uitvaartverzekering
X
Inboedelverzekering Opstalverzekering Motorrijtuigenverzekering (ook boot, caravan, fiets etc.)
37
Sociale voorzieningen Voorziening
Slachtoffer
Ziektewet
X
WAO
X
WVG
X
Wet REA
X
WAZ
X
Wet AOV jonggehandicapten (Wajong)
X
Wet op de werkloosheid (WW)
X
Algemene bijstand
X
Bijzondere bijstand
X
Belastingaftrek voor buitengewone lasten
X10
TOG
X11
Wet sociale werkvoorziening
X
ANW
X
BBZ
X
WIK WTV
X
4.2.3 Specifieke voorzieningen 1.
Uitkeringsregeling Fonds Slachtoffers Legionella Epidemie
In bijlage 3 vindt u de voor deze regeling ingevulde factsheet. Daar vindt u meer specifieke informatie over aanvraagprocedure, uitgekeerde bedragen, etc. Het kabinet heeft op 18 februari 2000 besloten een financieel gebaar te maken als tegemoetkoming voor geleden immateriële schade naar de slachtoffers en de nabestaanden in de vorm van een eenmalige uitkering uit een fonds. Deze uitkering wordt gedaan uit maatschappelijke solidariteit en vindt geen basis in de wet. De overheid geeft in het uitkeringsreglement expliciet aan dat zij door dit gebaar te maken op geen enkele wijze aansprakelijkheid erkent voor de epidemie. De Consumentenbond, die de belangen van een groot aantal slachtoffers behartigde, heeft de Staat in augustus 1999 aansprakelijk gesteld voor de schade die was geleden door de slachtoffers en nabestaanden van de legionella-epidemie. In een bodemprocedure bij de rechtbank in Alkmaar, eind 2002, werd de Staat vrij gesproken van aansprakelijkheid. Het besluit van de overheid om een financieel gebaar te maken, is in de tussenliggende periode genomen. 10 11
Eigenlijk komen de ouders/verzorgers van het slachtoffer hiervoor in aanmerking. Naast het slachtoffer komen ook ouders/verzorgers van het slachtoffer hiervoor in aanmerking.
38
Voor de uitvoering van de regeling is een stichting opgericht, die zich ten doel stelt een gepast financieel gebaar te maken als vergoeding voor geleden immateriële schade naar de slachtoffers van de legionellaepidemie. Deze stichting heeft ten doel aanvragen van gedupeerden te beoordelen en zorg te dragen voor de afwikkeling daarvan. De stichting heeft een uitkeringsreglement opgesteld. In dit reglement is de kring van gedupeerden bepaald. De bijdrage van het Ministerie van VWS aan de Stichting bedraagt 910.000 euro (2.000.000 gulden). Deze bijdrage moet de kosten dekken van de door de stichting toegekende tegemoetkomingen en de kosten van de uitvoering door de stichting. Het fonds kent een hardheidsclausule voor de gevallen waarin de regeling onbillijk zou uitpakken. De uitkeringen betreffen vaste bedragen, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt naar het soort schade dat geleden is en naar de omvang die deze heeft gehad. Ieder die in 1999 de West-Friese Flora heeft bezocht en bij wie aannemelijk is gemaakt dat hij daardoor besmet is geraakt met de legionella-bacterie en ten gevolge hiervan legionella-pneumonie heeft doorgemaakt, komt in aanmerking voor een uitkering van 1.820 euro (4000 gulden). Personen die meer dan 48 uur opgenomen zijn geweest in een ziekenhuis, kunnen een aanvullende tegemoetkoming ontvangen van 1.820 euro (4000 gulden). Nabestaanden van een overleden slachtoffer kunnen aanspraak maken op 4.540 euro (10.000 gulden). Het fonds treedt niet in de rechten van de belanghebbende (door middel van cessie van vorderingen). Ook wordt niet op een of andere manier de actie tot schadevergoeding aangetast of worden de uitgekeerde bedragen in mindering gebracht op de hoogte van de (geëiste) schadevergoeding. In hoofdstuk 3 hebben wij reeds aangegeven dat de uitkeringen die in het kader van deze regeling worden gedaan, geen invloed hebben op uitkeringen in het kader van de Abw. In totaal zijn 172 uitkeringen aan slachtoffers en 18 uitkeringen aan nabestaanden gedaan. 4.2.4 Andere (niet-financiële) voorzieningen Naast de bovenstaande financiële regeling stimuleert het Ministerie van VWS nazorg voor slachtoffers en nabestaanden van de legionella-epidemie. Deze nazorg is aanvullend op de reguliere zorg, zoals verleend door bijvoorbeeld huisarts of RIAGG. Het nazorgtraject is bestemd voor zowel (ex-)-patiënten als nabestaanden en bestaat uit: • Het stimuleren van lotgenotencontact. Hiervoor ontvangt de Stichting Flora Veteranenziekte financiële en inhoudelijke ondersteuning via het Patiëntenfonds. • Het creëren van een regionaal aanspreekpunt. • Het volgen van gezondheidsklachten. 4.2.5 Opvallende constateringen Overlap met andere regelingen De overheid heeft met het geven van een financieel gebaar naar de slachtoffers en nabestaanden van slachtoffers een vergoeding gegeven voor de geleden immateriële schade. In de regeling zijn geen verdere voorwaarden opgenomen om voor de uitkering in aanmerking te komen. De uitkering werd gegeven onafhankelijk van het ziektebeeld, gevolgen op lange termijn, draagkracht van het slachtoffer en nabestaande, etc. Ook is de uitkering niet afhankelijk gemaakt van andere uitkeringen, zoals uitkeringen van verzekeraars (bijvoorbeeld ziektekosten en ongevallen) of sociale voorzieningen (bijvoorbeeld bijstandswet).
39
Relatie met andere regelingen Voor de criteria die in het Uitkeringsreglement zijn opgenomen, is aangesloten bij de wijze waarop het Hulpfonds voor de slachtoffers van de Bijlmerramp was vormgegeven. De uiteindelijk gehanteerde criteria zijn wel aan de specifieke kenmerken van de legionella-epidemie aangepast. Slachtoffers, maar ook Kamerleden hebben een link gelegd met de regelingen die na de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam zijn opgesteld. Volgens een aantal Kamerleden en de Consumentenbond hebben de slachtoffers van de legionellaramp het gevoel gekregen dat er sprake is van willekeur, omdat in Enschede en Volendam hogere bedragen zijn uitgekeerd (zie volgende hoofdstukken). Andere gevallen van legionella De hierboven genoemde uitkeringsregeling in verband met de legionella-uitbraak geldt alleen voor slachtoffers die de veteranenziekte als gevolg van hun bezoek aan de West-Friese Flora hebben opgelopen. Naast deze slachtoffers raken jaarlijks ongeveer 45 Nederlanders besmet met de veteranenziekte. De helft hiervan loopt de ziekte in het buitenland op. Ook hier is sprake van slachtoffers die gedurende een langere periode te kampen hebben met de gevolgen. Zij kunnen geen aanspraak maken op een financiële tegemoetkoming.
40
4.3
V UURWERKRAMP E NSCHEDE
4.3.1 Soort ramp 12 In de Enschedese wijk Roombeek stond sinds 1976 een vuurwerkfabriek, SE Fireworks genaamd, die in het jaar 2000 voornamelijk handelde in professioneel vuurwerk. Het bedrijf was in de jaren ‘90, tegen het bestemmingsplan van de woonwijk in, uitgebreid en daarbij tekortgeschoten in het naleven van de voorschriften uit de milieuvergunningen. SE Fireworks nam nog meer onaanvaardbare veiligheidsrisico’s: er was vuurwerk aanwezig van een zwaardere klasse dan was toegestaan en de brandvoorschriften werden niet nagekomen. De gemeente schoot tekort bij het verlenen van vergunningen en het uitvoeren van controles. Op zaterdag 13 mei 2000 ontstond brand in de werkplaats van SE Fireworks, waar onder meer grote vuurwerkshows werden voorbereid. Vanaf het bedrijfsterrein schoot daardoor vuurwerk de lucht in. De brandbeveiliging in het bedrijf werkte niet en er volgde een serie explosies van containers, garageboxen vol vuurwerk (MAVO-boxen), en uiteindelijk vloog de centrale bewaarplaats de lucht in. De explosie had zo’n immense kracht dat brandend vuurwerk, stukken puin en gewapend beton in een straal van honderden meters werden weggeslingerd. Brandend materiaal kwam terecht in de omliggende woonwijk. Daar ontstond uiteindelijk een grote vuurzee met alle gevolgen van dien. Ramp: ja of nee? De vuurwerkramp werd een uur en twintig minuten na de fatale explosie als ramp beoordeeld, getuige het besluit van de burgemeester van Enschede om het gemeentelijk rampenplan in werking te stellen (16.50 uur). Op dat moment werd ook de gemeentelijke rampenstaf operationeel. Het Nationaal Rampenfonds bracht op de dag na de ramp een persbericht uit met de mededeling dat de ramp was uitgeroepen tot een nationale ramp en dat giro 777 voor giften was opengesteld. Soort ramp Volgens de indeling uit het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding valt de vuurwerkramp Enschede onder de categorie 'rampen met gevaarlijke stoffen', onder de subcategorie 'ongeval met brandbare explosieve stof'. Omstandigheden van de ramp Net als in de eerdere hoofdstukken lopen we de doorslaggevende kenmerken van een ramp door: -
Aantal getroffenen: er kwamen 22 mensen om het leven als gevolg van de ramp en 947 mensen raakten gewond. Noodsituatie: 10.000 mensen moesten ten minste één nacht in noodvoorzieningen worden opvangen; 1250 mensen stonden voor langere tijd op straat. Er moest worden gezorgd voor eerste medische hulp (527 mensen werden in ziekenhuizen behandeld), eerste financiële hulp, herhuisvesting, inboedel en kleding.
-
Omvang schade: er waren 205 volledig verwoeste woningen en 293 onbewoonbaar verklaarde woningen; buiten het directe rampgebied raakten nog eens ongeveer 1500 woningen beschadigd. Er waren 50 onherstelbaar beschadigde bedrijfsgebouwen. De materiële schade werd geraamd op 454 miljoen euro
12
De Vuurwerkramp, eindrapport van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, Enschede/Den Haag, 28 februari 2000.
41
(1 miljard gulden). De totale schade aan ondernemingen bedroeg circa 234 miljoen euro (513 miljoen gulden), inclusief bedrijfsschade. -
Soort schade: Er is natuurlijk veel immaterieel leed en immateriële schade veroorzaakt door de vuurwerkramp in Enschede. De voorzieningen die werden opgetuigd waren echter een tegemoetkoming in materiële personen- en materiële zaakschade (zie tabel 5.1.1.).
-
Draagkracht van veroorzaker:
-
-
-
De eerste vraag is: 'wie is de veroorzaker?' De oorzaak van de brand is nog altijd een omstreden kwestie: was er sprake van brandstichting of was er sprake van een technische oorzaak? In januari 2001 werd een verdachte inzake brandstichting in hechtenis genomen, maar die is uiteindelijk in hoger beroep vrijgesproken (mei 2003). De Commissie Onderzoek Vuurwerkramp is van oordeel dat de brand op zich niet tot deze ramp had mogen leiden. Aan de ramp was dus de onaanvaardbare situatie op het terrein van SE Fireworks mede debet. De commissie spreekt zich niet uit over schuldigen, maar wel over verantwoordelijken die in gebreke zijn gebleven: de ondernemers van SE Fireworks hebben bewust de veiligheidsregels overtreden; de gemeente en de rijksoverheid zijn nalatig geweest bij het verstrekken van vergunningen en het handhaven van regels bij controles.
-
De tweede vraag betreft de draagkracht van de veroorzaker. In het rapport van de commissie wordt in het kader van claims in verband met letselschade vermeld: 'Er is een simpele reden waarom de advocaten niet SE Fireworks verantwoordelijk stellen. Omdat de polis van SE Fireworks maar 1,13 miljoen euro (2,5 miljoen gulden) uitkeert (…). De overheid kan wel de geleden letselschade van naar schatting 230 miljoen euro (een half miljard gulden) vergoeden.'
-
De directeuren van SE Fireworks kregen in mei 2003 van het gerechtshof in Arnhem beiden een jaar cel opgelegd. De verzekering van SE Fireworks keerde echter in 2001 al 1,13 miljoen euro (2,5 miljoen gulden) uit. De Haagse rechtbank was van oordeel (december 2003) dat de overheden niet aansprakelijk zijn voor de vuurwerkramp.
Draagkracht van de getroffenen: -
Uit de enquête die werd uitgevoerd door de commissie bleek dat zo’n 60% van de getroffenen volledig verzekerd was; 8% was niet verzekerd en 14% was onderverzekerd. De overigen gaven antwoorden als 'nog onbekend', etc. Uit onderzoek van de belangenvereniging van getroffen ondernemers bleek dat 22% in het geheel niet verzekerd was; slechts 29% van de ondernemers was verzekerd tegen bedrijfsschade. Voor opstal, inboedelschade, opruimingsschade en beredderingskosten werd het onverzekerde schadedeel vastgesteld op 54%. Dit kwam neer op 88,5 miljoen euro (195 miljoen gulden) onverzekerde schade.
-
De wijk stond meer bekend als een probleemwijk dan op grond van de wijkmonitor van de gemeente gerechtvaardigd was. Toch heeft de status van de wijk wel een rol gespeeld in de berichtgeving in de media. Een citaat uit overwegingen van het college van B&W bij het instellen van de eerste financiële regelingen: 'Bij de besluitvorming heeft mede een rol gespeeld de specifieke sociaal-economische situatie van deze achterstandswijk, alsmede de zeer schrijnende gevolgen van de ramp voor haar bewoners.'
Impact van de ramp: -
Premier Kok en staatssecretaris Ybema stelden direct na de ramp ruimhartige financiële steun aan particulieren en aan ondernemers in het vooruitzicht. De maatschappelijke betrokkenheid met de getroffenen was bovendien groot. Deze aspecten hebben zeker een rol gespeeld in de media en in het beschikbaar komen van financiële middelen, zowel wat betreft de hoogte van de rijksbijdrage als wat betreft die van de particuliere schenkingen.
42
-
Daarnaast had de ramp een bijzondere impact op de beeldvorming ten aanzien van het functioneren van de overheid: na het rapport van de commissie (en later de onderzoekscommissie Nieuwjaarsramp Volendam) kwam er een politieke koerswijziging waarbij het Nederlandse gedoogbeleid de rug werd toegekeerd en handhaving hoog op de politieke agenda kwam te staan.
4.3.2 Generieke voorzieningen Getroffenen van de vuurwerkramp konden een beroep doen op een aantal generieke voorzieningen: verzekeringen en sociale voorzieningen. In onderstaande tabellen staat aangegeven op welke verzekeringen en sociale voorzieningen getroffenen een beroep konden doen. Verzekeringen Verzekeringen Ziektekostenverzekering AWBZ Arbeidsongeschiktheidsverzekering Ongevallenverzekering Rechtsbijstandsverzekering Overlijdens(levens)verzekering Uitvaartverzekering Inboedelverzekering Opstalverzekering Motorrijtuigenverzekering (ook boot, caravan, fiets, etc.)
Getroffenen X X X X X X X X X X
De aansprakelijkheidsverzekering (Royal Nederland) van SE Fireworks keerde in het najaar van 2001 1,113 miljoen euro uit. Voor de verdeling werd een stichting opgericht (bron: Website BSVE). Sociale voorzieningen Voorziening Ziektewet WAO WVG Wet REA WAZ Wet AOV jonggehandicapten Wet op de werkloosheid (WW) Algemene bijstand Bijzondere bijstand Belastingaftrek voor buitengewone lasten TOG Wet sociale werkvoorziening ANW
13 14
Getroffenen X X X X X X X X X X13 X14 X X
Eigenlijk komen de ouders/verzorgers van het slachtoffer hiervoor in aanmerking. Naast het slachtoffer komen ook ouders/verzorgers van het slachtoffer hiervoor in aanmerking.
43
Voorziening BBZ WIK WTV
Getroffenen X X X
Het Nationaal Rampenfonds heeft vele specifieke regelingen voor schade van particulieren gefinancierd. Het bestuur stelde daarvoor 17,5 miljoen euro (38,5 miljoen gulden) ter beschikking afkomstig uit het fonds zelf, aanvullende particuliere schenkingen en een bijdrage van het Rijk. Als een verdachte schuld bekent of schuldig wordt bevonden hebben slachtoffers van de vuurwerkramp de mogelijkheid een beroep te doen op het generieke Fonds Slachtoffers Geweldsmisdrijven. Wordt de aanvraag gehonoreerd, dan keert dit fonds maximaal 22.700 euro uit voor materiële schade en maximaal 9.000 euro voor immateriële schade. Het schadefonds is een vangnet voor tegemoetkomingen in schades die niet op een andere manier geregeld zijn. Dit betekent dat verzekeringsuitkeringen of door de rechter toegekende schadeclaims voorrang hebben boven een claim op het Schadefonds.15 Hier is vooralsnog dus nog geen claim op mogelijk geweest. 4.3.3 Specifieke voorzieningen De financiële voorzieningen worden hieronder in chronologische volgorde van bekendmaking weergegeven. De eerste financiële voorzieningen zijn door de gemeente ontwikkeld, veelal door de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO). De bekendmaking van deze voorzieningen loopt door tot ongeveer eind juni 2000. De eerste financiële voorzieningen 1a.
Financiële noodvoorziening 1a / geldig op 14 mei 2000
1b.
Financiële noodvoorziening 1b / geldig op 15 en 16 mei 2000
2.
Overbruggingsuitkering
3.
Regeling kosten uitvaart
4.
Noodregeling zelfstandigen
5.
Regeling I
6.
Regeling II
7.
Regeling III
15
Bron: website BSVE Nieuwsbrief 0, zomer 2001.
44
8.
Huurcompensatieregeling a. voor 3 jaar b. mei/juni-regeling c. huiseigenaar-bewoners: financiële bijdrage bij aankoop van een andere woning (voucherregeling)16.
9.
Ontheffing gemeentelijke OZB, honden- en precariobelasting
De eerste vier regelingen, tezamen de financiële noodregeling genoemd, hebben als grondslag artikel 11, eerste lid van de Algemene bijstandswet (Abw). Voor de toepassing van artikel 11 is het noodzakelijk dat er sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat bijstand volstrekt onvermijdelijk is17. De situatie wordt door het College van B&W voldoende reden geacht om artikel 11 van toepassing te verklaren. De kosten kunnen door de gemeente bij het Rijk worden gedeclareerd, zijnde “de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan”. Het Rijk heeft zich daarnaast bereid verklaard tot een eenmalige specifieke uitkering aan de gemeente ter dekking van de meerkosten voor bijzondere bijstand als gevolg van de ramp. Het college van B&W realiseerde zich dat de noodregeling niet toereikend is en dat daarna aanvullende tegemoetkomingen nodig zouden zijn. De regelingen I, II en III werden ingesteld om te voorzien in kleedgeld, eerste kosten en inrichtingskosten voor de vervangende (tijdelijke) woning. De regelingen hebben geen wettelijke basis. De hoogte van de uitkeringen is wel gebaseerd op uitkeringen op grond van de Abw. Welke regeling op de getroffene van toepassing is, is afhankelijk van de staat waarin de woning verkeert en de duur van het verblijf in een vervangende woning c.q. noodopvang. Een gezin van vier personen van wie een eengezinswoning is verwoest, kan op basis van regeling I circa 20.200 euro (44.500 gulden) in totaal ontvangen. Bij toepassing van regeling 1b tot en met regeling II wordt aanvankelijk uitgegaan van verrekening met uitkeringen - voor dezelfde schadeposten - die getroffenen van hun verzekeringsmaatschappijen ontvangen. Van de recipiënten van deze regelingen wordt daarvoor een machtiging tot cessie ingenomen alvorens tot uitbetaling wordt overgegaan. Deze machtigingen wekken verwarring: mensen weten soms niet waarvoor ze precies getekend hebben, voelen zich onzeker om het geld te besteden omdat het mogelijk moet worden terugbetaald of vinden het onterecht dat moet worden terugbetaald. De cessie wordt later, na protesten van verzekerden, door het college van B&W ingetrokken: er vindt dus alsnog geen verrekening plaats. De meeste financiële regelingen worden uitgevoerd door de gemeente (DMO). Er is alom tevredenheid bij de uitvoerders over de flexibiliteit in de samenwerking (met de Stadsbank, woningbouwcorporatiesafdeling, andere gemeentelijke afdelingen, ministeries). De getroffenen waardeerden de betrokkenheid. Knelpunten in de uitvoering liggen grotendeels in het afbakenen van de kring van gerechtigden (ringenindeling), het gedeeltelijk vervuilde GBA-bestand en de hiervoor genoemde bezwaren tegen de verrekening met verzekeringsuitkeringen.
16
Deze regeling hebben we hier bij huurcompensatie geplaatst omdat het om een tegemoetkoming in woonkosten gaat – namelijk extra kosten die men moet maken om een andere woning te betrekken. 17 Het gaat hier dus niet om de Bijzondere Bijstand zoals in hoofdstuk 3 is beschreven maar om een specifieke toepassing van een generieke voorziening namelijk de Algemene bijstand.
45
Financiële regelingen CFA I Op 26 juni 2000 wordt door het College van B&W de Commissie Financiële Afwikkeling Vuurwerkramp (CFA) ingesteld. Deze CFA heeft tot taak om het gemeentebestuur te adviseren over aanvullende voorzieningen voor materiële schade (niet zijnde letselschade) met een categoriaal karakter, dus niet gericht op individuele gevallen. Er zijn voor deze voorzieningen geen voorbeelden uit het verleden waarop de CFA zich kan baseren. Centraal in het werk van de CFA staat het invulling geven aan enerzijds de solidariteit van de samenleving en anderzijds de visie op rechtvaardigheid. Onderdeel van die visie is de eigen verantwoordelijkheid van mensen om zich in te dekken tegen risico’s. De regelingen zijn expliciet niet bedoeld als volledige schadeloosstelling maar als een tegemoetkoming in de kosten. Het college van B&W neemt alle voorgestelde regelingen van de CFA ongewijzigd over. Vanaf 25 september 2000 worden geleidelijk aan CFA-regelingen bekend gemaakt. Dit zijn: 10.
Inboedelregeling
11.
Cascoregeling
12.
Regeling tegemoetkoming opruimingskosten
13.
Regeling onkosten buitengewone omstandigheden particulieren (OBO-regeling)
14.
Kampeerwagens, aanhangwagens en pleziervaartuigen
15.
Ondernemingen
16.
Kostenvergoeding buitenste ring (regeling IV)
Volgens de belangenvereniging voor getroffenen zijn de OBO- en de inboedelregeling de ruggengraat van het vergoedingenstelsel voor particulieren. Andere regelingen zijn hierop aanvullingen voor specifiekere schades. Bij deze regelingen geldt als voorwaarde dat alle schades die al door verzekeringen zijn vergoed, niet in aanmerking komen. Alleen bij de uitkering op grond van de OBO-regeling, welke een vervanging is van de stopgezette regelingen I en II (waarbij cessie is ingetrokken), wordt geen verrekening met verzekeringsuitkeringen gedaan. Voor het registreren en coördineren van de totale schade is het Bureau Coördinatie Expertise (BCE) ingeschakeld, een stichting waarin alle onafhankelijke expertisebureaus in Nederland zijn verenigd. BCE verricht op verzoek van het verbond van verzekeraars ook taxaties van schade, voornamelijk voor onverzekerde particulieren en bedrijven. De kosten voor deze laatste dienstverlening worden gedragen door het Ministerie van BZK, op basis van de WTS. Voor de werving van fondsen, verdeling van de beschikbare middelen en de formele uitvoering wordt op advies van de CFA de Stichting financiële hulpverlening vuurwerkramp ingesteld. De Stichting heeft voor alle overeenkomsten en uitkeringen instemming van het College van B&W nodig. De praktische uitvoering is voor de meeste regelingen opgedragen aan LASER, een agentschap van het Ministerie van LNV. LASER werkt samen met het IAC, dat als frontoffice (telefoon en balie) fungeert. Alleen Regeling IV wordt vanwege de vergelijkbaarheid met Regeling III door de DMO van de gemeente uitgevoerd. De regelingen voor particulieren worden hoofdzakelijk gefinancierd vanuit het Nationaal Rampenfonds. Voor de coördinatie van hulp aan ondernemers is de Staatssecretaris van Economische Zaken verantwoordelijk. Voor de directe hulpverlening is er een helpdesk voor ondernemers waar hulpvragers vaste accountmanagers krijgen toegewezen.
46
De regeling voor ondernemers komt tegemoet in materiële schade, winstderving, vermogensachteruitgang na staking van bedrijfsactiviteiten en begeleiding bij het opnieuw opstarten van een onderneming. Het Ministerie van Economische Zaken stelt 36,3 miljoen euro ter beschikking en nog eens 4,54 miljoen euro voor de uitvoeringskosten. De uitvoering geschiedt door de organisaties die ook de andere CFA-regelingen uitvoeren. Naast de rijksbijdragen zijn er enkele fondsen opgericht voor tegemoetkoming en hulp aan getroffen ondernemers. Een belangrijke vermelding bij elke CFA-regeling, behalve bij de ondernemersregeling, is de hardheidsclausule. Deze maakt het mogelijk om bij hoge uitzondering af te wijken van de regeling, indien deze tot onbillijkheden zou leiden. Dit biedt de mogelijkheid tot maatwerk. De Stichting financiële hulpverlening behandelt beroepen op de hardheidsclausule. Er zijn enkele knelpunten in de uitvoering van de CFA-regelingen. Zo wordt in de inboedelregeling uitgegaan van verschillende vergoedingspercentages voor bepaalde soorten inboedel. In schaderapporten zijn deze categorieën echter niet te onderscheiden waardoor de regeling moet worden aangepast. Dit en andere voorbeelden van uitvoeringsknelpunten hadden volgens LASER verminderd/voorkomen kunnen worden indien LASER, met ervaring met uitvoeringsconsequenties, eerder betrokken zou zijn geweest bij het ontwerp van de regelingen. Andere knelpunten betroffen de bewijsvoering van eigendom van de zaken vergoed door de cascoregeling en de regeling kampeerwagens etc. In het rapport van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp wordt vermeld dat de belangenvereniging getroffen ondernemers en het MKB over het algemeen tevreden zijn over de ondernemersregeling. Maar er zijn ook kritiekpunten waarvan we de belangrijkste noemen. Ten eerste vindt de belangenvereniging de werkingsduur van de winstdervingsregeling van 3 jaar te kort. Ten tweede bestaan er zorgen over de maximum tegemoetkoming van 100.000 euro, waardoor bepaalde ondernemingen toch gedupeerd zullen zijn. Daarnaast vindt men het onrechtvaardig dat ondernemingen met een fiscaal vermogen van meer dan 227.000 euro, geen beroep op de winstdervingsregeling mogen doen: zuinigheid wordt daarmee gestraft en sommige hebben het desalniettemin moeilijk. In de interviews met de Stichting financiële hulpverlening en LASER blijkt dat er enige wrijving bestaat rond de “stijl van uitvoering”. LASER voert de regelingen, vanwege zoveel mogelijk rechtsgelijkheid, conform de normen uit. Dit wordt door de Stichting financiële hulpverlening als te bureaucratisch beoordeeld, met te weinig oog voor de schrijnende situatie. De kosten van de uitvoering zouden daardoor bovendien, volgens de Stichting financiële hulpverlening, de uitgekeerde tegemoetkomingen benaderen. In verband met dit en andere dilemma’s in de uitvoering is het volgens LASER van groot belang om zo snel mogelijk na de ramp met betrokken partijen om tafel plaats te nemen, na te denken en afspraken te maken over: 1. wat aan regelingen nodig is (om teveel regelingen te voorkomen) 2. hoe rollen en verantwoordelijkheden worden verdeeld en 3. welke partij de regievoering krijgt toegewezen. Ook kan dan tevoren worden afgesproken of uitvoerende organisaties met “marges” mogen werken, in tegenstelling tot het strikt hanteren van juridische normen. Ten tijde van de enquête door de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, die is uitgevoerd onder getroffenen (2000), zijn de meeste CFA-regelingen nog niet bekend. De recipiënten die al tegemoetkomingen op grond van de CFA regelingen hebben ontvangen, zijn er tevreden over. Er zijn op dat moment enkele knelpunten zoals bijvoorbeeld de dubbele kosten voor voormalig huiseigenaren (huur en hypotheeklasten); onof onderverzekerde opstalschade en het buiten regelingen vallen van schade die stichtingen en verenigingen hebben opgelopen. De grootste onvrede van getroffenen in het omringende gebied verdwijnen als regelingen ook op bewoners daar van toepassing worden.
47
Materiële personenschade en aanvullingen door CFA II Eind september 2001 wordt een tweede CFA ingesteld voor aanvullingen op de adviezen van CFA I. Materiële personenschade behoorde niet tot de opdracht van CFA I maar maakt wel expliciet deel uit van de opdracht van CFA II. CFA II stelt een regeling voor die tegemoet komt in gemaakte kosten en inkomensterugval als gevolg van lichamelijk en psychisch letsel (17) en een eenmalige tegemoetkoming in het geval van blijvend lichamelijk en psychisch letsel (18). Financiële gevolgen van overlijden maken ook deel uit van materiële personenschade. Het NRF heeft voor de nabestaanden van overleden slachtoffers een nabestaandenregeling opgesteld (19) die gelijktijdig met de CFA II regelingen bekend is gemaakt. 17.
Regeling tegemoetkoming kosten en inkomensderving bij ziekte
18.
Regeling tegemoetkoming schade t.g.v. functionele invaliditeit
19.
Nabestaandenregeling
Het NRF financiert deze drie regelingen voor materiële personenschade. Voor de uitvoering is, in overleg met de gemeente Enschede en het NRF, de zelfstandige Stichting Uitvoeringsorganisatie Personenschade Vuurwerkramp (UPV) opgericht. Uit een inventarisatie van CFA II naar nog resterende materiële zaakschade bleek dat soms verschillende uitleg van regels was opgetreden en bleken mensen buiten de boot te vallen door overschrijding van termijnen. CFA II heeft door overleg en bemiddeling bevorderd dat voor dit soort knelpunten oplossingen werden gevonden. Een groot deel kon worden verholpen via bestaande regelingen of trajecten. Zo werd geadviseerd om kunstenaars en zorginstellingen onder de werking van de ondernemersregeling te brengen en bij de EU te bewerkstelligen dat de tegemoetkoming aan ondernemers niet als staatssteun zou worden aangemerkt, zodat de resterende ondernemersschade (boven de aanvankelijke grens van 100.000 Euro) mogelijk zou zijn. Daarnaast bleek dat zeer uiteenlopende individuele schademeldingen (zoals stichtingen en verenigingen) in geen enkele regeling waren onder te brengen. CFA II heeft enkele fondsen bereid gevonden om in deze schadegevallen tegemoet te komen in de vorm van een gift. CFA II heeft de fondsen geadviseerd over de hoogte van de tegemoetkoming (aan de hand van een protocol). De hoogte van het hiervoor beschikbaar gestelde bedrag bleek echter onvoldoende. CFA II heeft haar opdrachtgevers (gemeente en het Ministerie van BZK) vervolgens geadviseerd om het ontbrekende bedrag aan te vullen. Latere gemeentelijke regelingen (2001-2003) - Wederopbouw In het kader van de wederopbouw heeft de gemeente 122,5 miljoen euro van het Rijk (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) ontvangen. Voor de regie over de wederopbouwactiviteiten is het gemeentelijk Projectbureau Wederopbouw opgericht (eind 2000). Onder wederopbouwactiviteiten valt de opkoopregeling van beschadigde woningen door de gemeente18, het herstel van woningen van particuliere huiseigenaren door de Stichting Stadsherstel maar ook enkele financiële tegemoetkomingen in kosten die te maken hebben met terugkeer naar de nieuwe wijk Roombeek. Ten eerste is, voor hulp aan particuliere huiseigenaren, een specifieke organisatie voor de regie over herstelwerkzaamheden en een opkoopregeling opgesteld:
18
De gemeente kocht zwaar beschadigde woningen op, welke werden hersteld door de Stichting Stadsherstel. Daarna werden de woningen weer te koop aangeboden aan de bewoners van voor de ramp. Indien deze niet wilden terugkeren, is de woning op de vrije markt te koop aangeboden. Dit laatste is gebeurd met de meeste van de herstelde woningen.
48
20.
Opstalschade particulieren – de Stichting Stadsherstel
21.
Opkoopregeling particuliere woningen
Daarnaast is, in het kader van de terugkeer naar de nieuwe wijk Roombeek, een aantal financiële regelingen voor zowel huurders als huiseigenaren getroffen. Deze wederopbouwregelingen worden door de gemeente losgekoppeld van de “directe financiële hulpverlening” zoals bij regelingen 1 tot en met 19 genoemd.
22.
Onkosten Specifieke Omstandigheden (OSO-regeling), vervolg op OBO-regeling
23.
Huurcompensatie terugkeerders
24.
Potten- en pannenregeling
25.
Verhuiskostenregeling voor terugkeerders
4.3.4 Andere (niet-financiële) voorzieningen •
Eerste opvang: noodopvang, eerste medische hulp, onderkomen in sporthal etc.
•
Informatie Advies Centrum (IAC): één loket voor getroffenen (en anderen) voor vragen en ondersteuning van allerlei aard. Hier wordt ook doorverwezen voor psychosociale hulpverlening.
•
Zorg voor woning, bedrijf en inboedel: bescherming tegen weer en wind en inbraak, het ontruimen van de panden en eventuele latere opslag van inboedel.
•
Vervangende woonruimte, bedrijfs-/atelierruimte en ruimte voor scholen.
•
Hulp in de vorm van goederen of service: Er worden diverse soorten goederen (meubels, witgoed en andere gebruiksartikelen zoals mobiele telefoons) en diensten (klussendienst, informatie en advies zoals bij de ondernemershelpdesk) aangeboden.
•
Belangenverenigingen: er worden aparte verenigingen opgericht voor particuliere getroffenen, voor ondernemers en voor kunstenaars.
4.3.5 Opvallende constateringen Uitvoeringsproblemen Bij de uitvoering van de eerste regelingen was het niet beschikbaar hebben van gekoppelde digitale NAWgegevens een probleem. Er ontstonden verschillende bestanden op verschillende plaatsen waar hulp werd verleend. Dit heeft soms schrijnende consequenties gehad. Later liep men aan tegen vervuilingen in het GBA-bestand of tegen “vergeten straten” in de plattegrond van het rampgebied. Er is veel kritiek geweest op de gebiedsgebondenheid van regelingen: de ringenindeling. Een CFA-lid merkt hierover op dat men twee weken nodig heeft gehad om ervan overtuigd te raken dat de materiële schade als gevolg van de drukgolf geen patroon kent, en er dus voor de schadeoriëntering geen ruimtelijk patroon is te kiezen. Desalniettemin wordt aangegeven dat er voor de eerste noodvoorzieningen geen betere oplossing voor handen is.
49
Er is kritiek op het feit dat de CFA zeker vijf maanden nodig heeft gehad voor het ontwerp van de regelingen. De voorzitter vermeldt o.a. dat het om unieke regelingen en complexe situaties ging, die geen voorbeeld kenden. Zorgvuldigheid was daarom geboden. Bovendien was tijd nodig om terug te koppelen met mogelijke financiers om de haalbaarheid te garanderen. De cessieproblematiek is in bovenstaande al aan de orde geweest. Deze machtigingen zorgden voor verwarring maar leidden ook tot stevige protesten: verzekerden vonden het onacceptabel dat onverzekerden “netto” dezelfde financiële tegemoetkoming zouden ontvangen als zijzelf. Zij beschouwden de tegemoetkoming aan onverzekerden en de vergoeding die zij van hun verzekeraar ontvingen onvergelijkbaar: de eerste is een schenking, de tweede is een prestatie die staat tegenover jarenlang betaalde premies. De reactie van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp was als volgt: “De Commissie vraagt zich af of met het besluit om zowel van overheidswege vergoedingen toe te kennen voor verzekerbare schade als om af te stappen van het uitgangspunt dat verrekening met verzekeringsvergoedingen zal plaatsvinden niet een ongewenst precedent voor de toekomst is gecreëerd.” Tot slot is er de reeds beschreven wrijving over de uitvoering. Om dit voor te zijn is het volgens de uitvoerder LASER van groot belang om zo snel mogelijk na een ramp met de betrokken partijen om tafel te zitten en afspraken te maken over de nodige regelingen, regievoering, verantwoordelijkheden en de stijl van uitvoering (zie CFA I regelingen). Stichtingen en fondsen De maatschappelijke betrokkenheid met de getroffenen van de vuurwerkramp is groot. Er worden vele benefietactiviteiten georganiseerd (benefietconcert, benefietvoetbalwedstrijd, inzamelingen in buurgemeenten etc.). Ook stellen vele organisaties en bedrijven gelden beschikbaar om de getroffen ondernemers tegemoet te komen. Om deze gelden onder te brengen, worden na de ramp vele stichtingen en fondsen opgericht. Dit maakt het moeilijk om een goed overzicht te krijgen van de beschikbare gelden. Deze ondoorzichtige structuur leidt hier en daar tot wantrouwen en kwaadsprekerij. In de pers verschijnen berichten over verdwenen en toch weer teruggevonden schenkingen, gelden die ten onrechte niet terecht komen bij de getroffenen et cetera. In Tubantia wordt de ambtelijk secretaris van het NRF aangehaald naar aanleiding van het moeilijk te verkrijgen overzicht: “Als stichtingen dan ook nog eens geld naar elkaar gaan overmaken, is het overzicht helemaal zoek” (Tubantia 9 augustus 2003). Ook het feit dat het soms lang duurt voordat duidelijk is waaraan het geld besteed zal worden, leidt tot wantrouwen. De voorzitter van de Stichting Bedrijfsleven helpt getroffenen in Tubbantia (9 augustus 2003): “(…) onze stichting is opgericht om onder meer de zogeheten schrijnende gevallen te helpen. En wanneer weet je wanneer iemand tussen de wal en het schip is geraakt? Pas als aan het eind van de rit de verzekeraars en het Nationaal Rampenfonds alle claims hebben afgehandeld. (…) Er is inderdaad een lange radiostilte geweest, een periode van anderhalf jaar waarin niets is gebeurd. (…)” Toch blijkt het soms de wens te zijn geweest van donateurs zelf dat er specifieke stichtingen of fondsen zijn ingesteld. Zo heeft de gemeente Enschede de Stichting Vuurwerkramp Enschede min of meer tegen wil en dank opgericht. Gemeentewoordvoerder Heuvel in Tubantia (9 augustus 2003): “De gemeente had bij voorkeur alle giften via Giro 777 laten lopen. Maar er waren heel veel mensen die Giro 777 te algemeen vonden en daaraan absoluut niet wilden geven. Ze waren bang dat het geld uiteindelijk niet bij de slachtoffers in Enschede zou terechtkomen”.
50
In het interview met LASER werd eveneens gewezen op de vele commissies en stichtingen. Omdat er meerdere uitkerende organisaties waren (DMO, LASER, stichtingen) wordt gegevensoverdracht omtrent getroffen personen noodzakelijk. “Soms keerde een stichting geld uit aan een getroffene, zonder dat andere uitkerende organisaties als wij daarvan wisten.” LASER adviseert daarom om één centraal overzicht te houden van de schade en tegemoetkomingen per getroffene ofwel om één centrale uitkerende instantie in te stellen. De Belangenvereniging Slachtoffers Vuurwerkramp Enschede (BSVE) geeft in een interview aan dat er een voorwaarde is voor het instellen van één centraal fonds of één regievoerder over de uitkeringen: dit kan alleen aan een partij worden toegewezen die bij de diverse stakeholders op voldoende vertrouwen kan rekenen. Dit is volgens de BSVE in de praktijk moeilijk te realiseren.
51
4.4
N IEUWJAARSBRAND V OLENDAM
In de nieuwjaarsnacht van 31 december 2000 op 1 januari 2001 brak er in café het Hemeltje aan de Dijk in Volendam brand uit. Café het Hemeltje is op de bovenste verdieping van een pand gevestigd, waarvan nog twee cafés deel uitmaken. Dit pand ligt aan de Haven in Volendam. Het is een populair café onder de Volendammer jongeren. Het café is op oudejaarsavond nog geheel in kerstsfeer gehuld. Vlak voor middernacht bevinden zich ongeveer 300, vooral zeer jonge, bezoekers in het café. Dit aantal neemt nog verder toe als vlak na de jaarwisseling nog meer jongeren het café proberen binnen te komen. In de feestvreugde die na de jaarwisseling ontstaat, wordt door één van de bezoekers een heel pak sterretjes tegelijk afgestoken. Dit heeft desastreuze gevolgen. Binnen enkele seconden, nadat de sterretjes de zeer droge, niet geïmpregneerde en laaghangende takken raken, staat de kerstversiering aan het plafond in brand. De vuurzee, waarbij een enorme hitte tot ontwikkeling komt, trekt door de bar. De brandende takken met kunstof versiering vallen grotendeels op de bezoekers, die daardoor gewond raken. Vrijwel direct na de eerste vlammen ontstaat grote paniek in het overvolle café door de enorme rookontwikkeling en doordat het licht uitvalt. In die consternatie komen veel bezoekers ten val en raken gewond. Vluchtwegen zijn voor velen onbereikbaar, onvindbaar of functioneren niet. Het vuur is na enkele minuten gedoofd. Op dat moment proberen nog veel bezoekers het pand te verlaten. Voorbijgangers en bezoekers van de omliggende cafés proberen te helpen. Binnen korte tijd staat de dijk vol met ontredderde en vaak zeer zwaar verbrande slachtoffers. In de ochtend wordt de eerste omvang van de ramp duidelijk: 3 doden en ruim 300 gewonden, waarvan enige tientallen zwaargewond. De meeste van hen hebben brandwonden als gevolg van brandende kerstversiering of doordat hun feestkleding door de hitte vlam heeft gevat of is gesmolten. Ook is sprake van letsel aan de luchtwegen, botbreuken en inwendig letsel als gevolg van verdrukking of ontsnappingspogingen. Uiteindelijk overlijden 14 slachtoffers aan hun verwondingen. Enige tientallen zijn, gedurende enige maanden, verpleegd op intensive care afdelingen van ziekenhuizen in Nederland, België en Duitsland. 4.4.1 Soort ramp Nu, drie jaar na de ramp, staat vast dat vele slachtoffers blijvende klachten en verminkingen hebben opgelopen als gevolg van de brand. De gevolgen van de nieuwjaarsbrand hebben nog steeds invloed op het dagelijks leven van de getroffenen en hun omgeving. Voor een aantal van hen is het onzeker of zij ooit in staat zullen zijn zelfstandig een inkomen te verwerven of een bestaan op te bouwen. Ook geestelijk letsel bij de direct getroffenen, hun naasten en de hulpverleners heeft invloed op het dagelijks leven. In totaal hebben ongeveer 350 slachtoffers de brand direct meegemaakt. Veertien jongeren zijn aan hun verwondingen overleden. Van de overige slachtoffers hebben 63 jonge mensen ernstige brandwonden opgelopen waaraan zij verminkingen en littekens hebben overgehouden, en zij dragen een zware psychische last. De overige 273 slachtoffers hebben in meerdere of mindere mate eveneens lichamelijke verwondingen opgelopen. Ramp: ja/nee ? In Volendam zijn er veel ambulances ingezet. Voorts was een groot deel van de bevolking op enigerlei wijze bij de calamiteit betrokken en werd in grote mate een beroep gedaan op het ambtelijke apparaat van de gemeente. De burgemeester van Edam-Volendam oordeelde dat aan de criteria van de Wet rampen en zware ongevallen is voldaan. In de gemeente werd een rampenstaf geformeerd.
52
De gemeente Edam –Volendam heeft het instrumentarium van de Wet rampen en zware ongevallen gebruikt. Dit blijkt uit informatie die het kabinet van de commissaris van de Koningin van Noord-Holland aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft verstrekt. Soort ramp De brand in café het Hemeltje is ontstaan als gevolg van het in brand raken van kerstversiering. Door rookontwikkeling en hitte en door het moeilijk kunnen verlaten van het pand zijn veel slachtoffers gevallen. Volgens de typologie van het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding kan de nieuwjaarsbrand als brand in een groot gebouw worden geclassificeerd. Omstandigheden van de ramp •
Aantal getroffenen: het aantal getroffenen van de ramp is fors. Naast de slachtoffers, ondervinden ook naasten, hulpverleners en anderen de gevolgen van de nieuwjaarsbrand. Er zijn ongeveer 350 personen die de brand direct hebben meegemaakt. Veertien jongeren zijn aan hun verwondingen overleden. 63 jongeren hebben ernstige brandwonden, verminkingen en littekens, en dragen een zware psychische last. Zij ondervinden nog steeds dagelijks de lichamelijke gevolgen van de brand. De overige 273 slachtoffers hebben in meerdere of mindere mate eveneens lichamelijk verwondingen opgelopen. Ook voor hen geldt dat zij nog dagelijks de gevolgen van de brand ondervinden. Naast de direct getroffenen bestaat een grote groep die bij de ramp betrokken is geraakt. Hierbij valt te denken aan naasten (zoals directe familie en partners van de slachtoffers) en hulpverleners.
•
Soort schade: de schade als gevolg van de nieuwjaarsbrand betreft personenschade, zowel materieel als immaterieel.
•
Omvang schade: de omvang van de totale schade voor de slachtoffers is moeilijk in te schatten. Het gaat vooral om jonge slachtoffers die hun hele leven de gevolgen van de ramp zullen ondervinden. Volgens schattingen gaat het om minimaal 50 miljoen euro.
•
Draagkracht van de veroorzaker: de dekking van aansprakelijkheidsverzekering van de eigenaar van café het Hemeltje bedraagt 1,13 miljoen euro (2,5 miljoen gulden).
•
Draagkracht van de getroffenen: deze speelt geen rol van betekenis bij het bepalen van de vergoedingen.
•
Impact van de ramp: de ramp heeft grote impact gehad, zowel in de gemeente Edam-Volendam als in geheel Nederland. Er is door de media veel aandacht aan de ramp besteed, zowel direct na de ramp als na enige tijd (bijvoorbeeld onderzoek commissie Alders en aspecten rondom aansprakelijkheid en strafvervolging).
4.4.2 Generieke voorzieningen Naast de specifieke voorzieningen die in het volgende hoofdstuk worden besproken, kunnen slachtoffers, nabestaanden en naasten in bepaalde gevallen een beroep doen op verzekeringen en sociale voorzieningen. In onderstaande tabellen wordt weergegeven op welke verzekeringen en sociale voorzieningen slachtoffers en naasten aanspraak kunnen maken. De sociale voorzieningen en verzekeringen zijn in hoofdstuk 3 toegelicht. Het Nationaal Rampenfonds is niet ingeroepen voor het leveren van een bijdrage.
53
Verzekeringen Verzekering
Slachtoffer
Ziektekostenverzekering
X
AWBZ
X
Arbeidsongeschiktheidsverzekering
X
Ongevallenverzekering
X
Rechtsbijstandverzekering
X
Overlijdens (levens) verzekering
X
Uitvaartverzekering
X
Inboedelverzekering Opstalverzekering Motorrijtuigenverzekering (ook boot, caravan, fiets etc.)
Een aansprakelijkheidsverzekering geldt bij de nieuwjaarsbrand niet voor slachtoffers of nabestaanden. Wel geldt de aansprakelijkheidsverzekering voor de eigenaar van café het Hemeltje. De uitkering van deze verzekering is uitgekeerd aan de slachtoffers. Het uitgekeerde bedrag, 1,13 miljoen euro (2,5 miljoen gulden), is uitgekeerd aan ongeveer 300 betrokkenen. Het geld is in 2001 en 2002 beheerd door de Stichting 010101 die op verzoek van de eigenaar van café het Hemeltje is opgericht. Deze stichting had ten doel tot een redelijke verdeling van het geld te komen. Nabestaanden van overleden slachtoffers kregen een vast bedrag en ook iedereen die als slachtoffer te boek staat kreeg eveneens een vast bedrag. Daarnaast zijn de gewonden in 3 categorieën verdeeld, aan de hand van de mate van verbranding, het aantal dagen in een ziekenhuis en de mate van invaliditeit is men tot een redelijke verdeling gekomen. In 2002 zijn de bedragen uitgekeerd. Een kwart van het totale bedrag is geschonken aan de Belangenvereniging Slachtoffers Nieuwjaarsbrand Volendam. Sociale voorzieningen Voorziening
Slachtoffer
Ziektewet
X
WAO
X
WVG
X
Wet Rea
X
WAZ
X
Wet AOV jonggehandicapten (WAJONG)
X
Wet op de werkloosheid (WW)
X
Algemene bijstand
X
Bijzondere bijstand
X
Belastingaftrek voor buitengewone lasten
X
TOG Wet sociale werkvoorziening
Naaste
X X
X
ANW
54
BBZ WIK WTV
De slachtoffers van de nieuwjaarsbrand in Volendam zijn voor het grootste deel jongeren onder de 18 jaar. Zij gingen ten tijde van de ramp vaak nog naar school en woonden niet zelfstandig. Dit heeft gevolgen voor de mate waarin zij aanspraak kunnen maken op bepaalde voorzieningen. Doordat de slachtoffers vaak nog naar school gingen, hebben zij geen arbeidsverleden opgebouwd. Een jongere zonder arbeidsverleden of inkomen bouwt buiten de AOW geen pensioen op, indien sprake is van ziekte of arbeidsongeschiktheid. Bij ziekte of arbeidsongeschiktheid heeft een jongere, jonger dan 18 jaar, in het algemeen geen recht op een uitkering. Het Anker (Centrum voor Reintegratie en Nazorg) geeft slachtoffers inzicht in regelingen en voorzieningen waar zij aanspraak op kunnen maken. Het Anker houdt bij welke getroffenen op enig moment aanspraak kunnen maken op een uitkering of voorziening. Tot 2003 werden in totaal 30 arbeids(re)integratietrajecten uitgezet. Dit staat in onderstaande tabel weergegeven:
Aantal
Aantal
aanvragen
Plaatsingen
Parttime werk
Fulltime werk
Vast arbeidscontract
WAO
8
7
4
3
4
Wajong
4
4
1
3
3
Anders
18
15
7
8
11
4.4.3 Specifieke voorzieningen De getroffenen van de nieuwjaarsbrand kunnen een beroep doen op een aantal regelingen die na de nieuwjaarsbrand zijn opgesteld. In onderstaande tabel staan de regelingen die door de gemeente EdamVolendam, Stichting Nationaal Fonds voor de Hulpverlening aan de Slachtoffers van de Nieuwjaarsbrand in Volendam (verder: SSNV) en op voorstel van de Commissie Financiële Afwikkeling Nieuwjaarsbrand (verder: CFA II) zijn opgesteld, weergegeven. Gemeente 1. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming begrafeniskosten slachtoffers cafébrand Volendam 2. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming zelfstandigen 3. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming reis en verblijfkosten naasten slachtoffers café brand Volendam 4. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming onkosten naasten slachtoffers cafébrand Volendam 5. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming gederfde looninkomsten naasten slachtoffers cafébrand Volendam 6. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming MRSA kosten slachtoffers cafébrand Volendam 7. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming in kosten aanpassing / vervanging fiets slachtoffers cafébrand Volendam
55
8. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming in kosten aanpassing / aanschaf bed slachtoffers cafébrand Volendam SSNV
9. Regeling met betrekking tot aanvullende bijdragen in de kosten van voorzieningen, hulpmiddelen en overige verstrekkingen door de SSNV 10. Besluit geringe vergoedingen 11. Regeling in verband met het verstrekken van een aircovoorziening door de SSNV 12. Regeling eenmalige uitkering door de SSNV aan de slachtoffers van de nieuwjaarsbrand in Volendam 13. Regeling (herziene) eenmalige uitkering door de SSNV aan de slachtoffers van de nieuwjaarsbrand in Volendam 14. Regeling uitkering door de SSNV aan de ouder(s) van een overleden slachtoffer nieuwjaarsbrand Volendam CFA II
15. Regeling tegemoetkoming in kosten nieuwjaarsbrand Volendam 16. Regeling tegemoetkoming financiële gevolgen in verband met functionele invaliditeit nieuwjaarsbrand Volendam
In bijlage 3 vindt u de voor deze regelingen ingevulde factsheets. Daar vindt u meer specifieke informatie over aanvraagprocedures, uitgekeerde bedragen etc. Regelingen gemeente De gemeente heeft kort na de ramp 8 tijdelijke bijdrageregelingen opgesteld. Met deze regelingen is geprobeerd te voorkomen dat, behalve door directe letselschade, de betrokkenen ook nog eens indirect benadeeld zouden worden. Bijvoorbeeld het verliezen van de bestaanszekerheid, omdat men voor een getroffene moest zorgen en de financiële lasten hiervan niet kon dragen. De tijdelijke bijdrageregelingen vormden dus een tegemoetkoming in de extra kosten voor de omgeving van getroffene. Intentie van de gemeente was dat de getroffenen, naast alle medische en andere problemen, niet direct met allerlei financiële problemen vanuit de ramp moesten worden geconfronteerd. De gemeente heeft daarbij bewust geprobeerd voor ieder probleem een passend antwoord te vinden. Deze regelingen worden niet bedoeld als schadevergoeding en konden evenmin in alle kosten voorzien. Na inwerkingtreding van de regelingen van CFA II zijn deze tijdelijke bijdrageregelingen vervallen. De regelingen die door de gemeente zijn opgesteld, bevatten vrijwel allemaal dezelfde voorwaarden. Slachtoffers zijn het uitgangspunt. Deze worden als volgt gedefinieerd: personen die ten gevolge van de brand in café het Hemeltje op 1 januari 2001 te Volendam lichamelijk letsel hebben opgelopen waardoor zij opgenomen moesten worden in een ziekenhuis en/of revalidatiecentrum. Daarnaast speelt het begrip naaste een rol: bloed en aanverwanten in de eerste graad. In principe worden de tegemoetkomingen op grond van deze regelingen als eenmalige bijdrage verstrekt. De aanvrager moet bij de aanvraag schriftelijk verklaren, dat indien hij een uitkering krijgt op grond van aansprakelijkheidsstelling van een natuurlijk of rechtspersoon, hij de tijdelijke bijdrage die van de gemeente is ontvangen, verrekend met deze schadevergoeding en het bedrag van de tegemoetkoming van de ge56
meente terugbetaald. Als de persoon deze verklaring niet aflegt, heeft hij geen recht op een bijdrage. Een andere voorwaarde die wordt gesteld is dat een tegemoetkoming op grond van de gemeentelijke regelingen alleen wordt verstrekt indien de aanvrager geen aanspraak kan maken op andere regelingen, (verzekerings)uitkeringen of giften. Als onduidelijkheid bestaat over bovenstaande voorwaarden wordt de gift niet als eenmalige bijdrage uitgekeerd, maar als voorschot. In ieder van de regelingen is een hardheidsclausule opgenomen, wat betekent dat het bestuur bij hoge uitzondering kan afwijken gelet op het belang van de regeling. Door de betrokken ambtenaren van de gemeente is veel tijd gestoken om met de slachtoffers de verzoeken door te nemen en te kijken naar (on)mogelijkheden van de aanvraag. In geval van twijfel is de aanvraag voorgelegd aan het College van B&W. Regelingen SSNV De SSNV is direct na de ramp opgericht om getroffenen de breedst mogelijke hulp te bieden op zowel de korte als de lange termijn. Eén onderdeel van de activiteiten van de SSNV vormt het doen van uitkeringen aan getroffenen. Omdat al gauw na de ramp duidelijk werd dat de financiële nood van veel getroffenen groot was, heeft de stichting in overleg met deskundigen op het gebied van financiën, fiscale en juridische zaken regelingen ontwikkeld. Op basis hiervan konden onder meer financiële voorschotten worden verstrekt. De SSNV heeft daarvoor zorgvuldig vastgesteld wie tot de groep van slachtoffers behoorden. Het begrip slachtoffer is bij deze regelingen als volgt gedefinieerd: een persoon die op 1 januari 2001 tijdens de brand in het pand aan de Haven 154 te Volendam aanwezig was, als direct of indirect gevolg van deze brand lichamelijk dan wel psychisch letsel heeft opgelopen en daarvan een medische verklaring kan overleggen en zich tevens als slachtoffer bij de SSNV heeft aangemeld. De beschikbaarstelling van financiële middelen is voor de meeste regelingen gebaseerd op het aantal opnamedagen in ziekenhuis of revalidatiecentrum. Dit criterium was objectief vast te stellen en bood de SSNV de mogelijkheid om de getroffenen al in een vroegtijdig stadium financieel te steunen. De lokale huisartsen werden hierbij ingeschakeld om het aantal ligdagen in een ziekenhuis te controleren. Alle financiële vergoedingen zijn door de SSNV uitgekeerd als voorschot, waarbij een akte van cessie is opgemaakt. Eventuele toekomstige uitkeringen kunnen op deze wijze worden verrekend met reeds gedane uitkeringen. De SSNV heeft aangegeven dat zij geen bedragen teruggevorderd, indien blijkt dat de toekomstige uitkeringen lager zijn dan de reeds uitgekeerde bedragen. CFA II Op 3 oktober 2001 werd in de Tweede Kamer het rapport van de Commissie Alders over de Nieuwjaarsbrand behandeld. Daarbij werd een motie aangenomen om een aan Enschede soortgelijke tegemoetkoming voor de slachtoffers van de nieuwjaarsbrand tot stand te brengen. Op basis van de adviezen van de CFA II Nieuwjaarsbrand heeft de ministerraad op hoofdlijnen besluiten genomen en hiervoor middelen vrijgemaakt. De gemeente Edam – Volendam heeft hierop volgend twee concrete regelingen vastgesteld: 4.
Een tegemoetkoming in medische kosten en kosten te maken voor het dagelijks leven die voortvloeien uit lichamelijk of psychisch letsel
5.
Een tegemoetkoming in schade in verband met functionele invaliditeit
Met deze regeling zijn bedragen gemoeid van respectievelijk 3,6 miljoen euro en 17,3 miljoen euro. Voor de uitvoering van deze regelingen heeft het ministerie van BZK 4,2 miljoen euro beschikbaar gesteld. De Gemeente Edam-Volendam voert deze regelingen uit. De gemeente heeft dit gemandateerd aan de Stichting Uitvoeringsorgaan Personenschade Nieuwjaarsbrand. 57
Doel van de regeling tegemoetkoming kosten is om getroffenen en naasten financieel tegemoet te komen in de nadelige financiële gevolgen die zij ondervinden of zullen gaan ondervinden als rechtstreeks gevolg van de nieuwjaarsbrand in Volendam. In verband met de omvang van het aantal getroffenen en de jonge leeftijd van de getroffenen is het vanuit het oogpunt van maatschappelijke solidariteit wenselijk dat de getroffenen deze nadelige gevolgen niet geheel zelf dragen. Op grond van deze regeling worden die kosten vergoed, die niet op grond van enige andere regeling voor tegemoetkoming in aanmerking komen of zijn gekomen. De regeling geldt tot 1 januari 2007. Een aanvraag voor deze regeling kan worden ingediend door een getroffene: een nog in leven zijnde persoon die tijdens het ontstaan van de ramp in het pand aan de Havenstraat 154-156 in de gemeente EdamVolendam aanwezig was. Daarnaast moet er sprake zijn van blijvend lichamelijk en/of psychisch letsel als direct gevolg van de ramp. Tot eind 2003 konden aanvragen worden ingediend voor de regeling Functionele Invaliditeit. Deze regeling heeft ten doel om getroffenen financieel tegemoet te komen in de nadelige (toekomstige) financiële gevolgen, die zij ondervinden of zullen ondervinden door blijvend letsel als rechtstreeks gevolg van de nieuwjaarsbrand. De regeling voorziet in een eenmalige uitkering en is bedoel om voor de getroffenen de materiele gevolgen van blijvend letsel te verzachten en de getroffenen te stimuleren de draad van het leven weer op te pakken. De regeling voor F.I. is soortgelijk aan die voor de slachtoffers van de vuurwerkramp in Enschede, maar is verfijnd op het punt van brandwonden. Het basiskapitaal is hoger dan in Enschede. Een aanvraag voor deze regeling kan worden ingediend door een getroffene of een naaste. Onder getroffene wordt verstaan een nog in leven zijnde natuurlijke persoon die op het moment van het ontstaan van de brand in het pand aan de Haven 154-156 aanwezig was en als direct gevolg van de ramp letsel heeft opgelopen. Een naaste is de ouder(s), broer(s), zus(sen) of partner van een (overleden) getroffene. Bij de uitvoering van beide regelingen wordt een hardheidsclausule gehanteerd. Door het hanteren van dit artikel kan in bijzondere individuele situaties, waarin toepassing van de regeling onbillijk zou zijn, een acceptabele oplossing worden gevonden. Het gaat dan om uitzonderingsgevallen, waarbij de individuele omstandigheden van de getroffene, dan wel van zijn of haar naaste, om een afwijking van de toepassing van de regeling vragen. De bevoegdheid tot het toepassen van deze hardheidsclausule berust bij de uitvoeringsinstantie. 4.4.4 Andere (niet-financiële) voorzieningen Naast bovenstaande regelingen zijn een aantal belangrijke andere voorzieningen te noemen. We gaan hierbij in op de belangrijkste. We gaan achtereenvolgens in op de Brandwondenstichting, de SSNV, het Anker, de Rijksoverheid en de provincie. De Nederlandse Brandwondenstichting De Nederlandse Brandwonden Stichting heeft in de eerste periode na de ramp een belangrijke rol gespeeld. Zo heeft zij garant gestaan voor de reis- en verblijfkosten van naaste familieleden en tolken geleverd voor slachtoffers die in het buitenlandse ziekenhuizen zijn opgenomen en waarbij de taalbarrière een probleem vormt. SSNV In de dagen na de ramp werd een organisatie op poten gezet waarin fondsenwervende, medische, financiële, fiscale, juridische en verzekeringstechnische kennis aanwezig waren. Deze organisatie, een initiatief van de bevolking en het bedrijfsleven van Volendam, werd vervolgens ondergebracht in de Stichting Nationaal Fonds voor de hulpverlening aan Slachtoffers van Nieuwjaarsbrand in Volendam. Doelstelling van de 58
SSNV was de getroffenen de breedst mogelijke hulp bieden op de korte, maar vooral ook op de lange termijn. De SSNV is een organisatie bestaande uit vrijwilligers. De SSNV werd in staat gesteld om landelijk fondsenwervende activiteiten in gang te zetten. De SSNV vervult op verschillende terreinen een belangrijke rol. Zo heeft zij in de eerste maanden na de ramp een helpdeskfunctie verricht, heeft zij fondsen verworven door middel van lokale, regionale en landelijke acties en gestimuleerd tot het oprichten van een belangenvereniging voor slachtoffers. De SSNV heeft op veel terreinen een coördinerende rol, bijvoorbeeld bij de CFAII en bij overleg over de wijze waarop de verzekeringsgelden van de aansprakelijkheidsverzekering konden worden uitgekeerd. Ook voert de SSNV projecten uit, zoals de uitgave van een boek, een reis, herdenkingsbijeenkomsten, een sportmedisch project en advisering in juridische trajecten. De acties en donaties die zijn gedaan na de ramp hebben tot medio 2003 7,3 miljoen euro opgeleverd. De SSNV heeft in de eerste dagen na de ramp, buiten hiervoor genoemde regelingen om, 227 euro (500 gulden) per getroffene beschikbaar gesteld. Hiervoor is in totaal 44.107 euro uitgegeven. In totaal is ongeveer één miljoen euro van de gedane donaties op basis van de in de vorige paragraaf genoemde regelingen aan de slachtoffers uitgekeerd als voorschot uitgekeerd. Daarnaast worden projecten ondersteund. Het Anker Na de nieuwjaarsbrand zijn veel initiatieven genomen om de getroffenen op te vangen. Het Anker is in maart 2001 ontstaan uit de bundeling van deze initiatieven: -
Advies en Informatiecentrum. Dit centrum is direct na de ramp opgericht ten behoeve van de slachtoffers van de ramp en andere direct betrokkenen;
-
Het supportersproject. Dit is een project waarbij vrijwilligers sociale ondersteuning bieden aan getroffenen en een brugfunctie vervullen naar de professionele hulpverlening;
-
De helpdesk voor ondersteuning op materieel terrein. Dit werd eerst door de SSNV gedaan.
Door deze initiatieven te bundelen kon aan de getroffenen vanuit één organisatie nazorg worden geboden. Het Anker vormt een schakel tussen de getroffenen en hulp- en dienstverlenende instanties. Daarnaast heeft zij tot doel het signaleren, het registeren en doorgeleiden en (laten) afhandelen van hulpvragen en het geven van advies aan bestuurlijke organen en hulpverlenende instanties. De Commissie Financiële Afwikkeling Nieuwjaarsbrand (CFA II) heeft naast de twee bovengenoemde regelingen, voorgesteld om het Anker om te vormen tot een Centrum voor Reintegratie en Nazorg (verder: CRN) ten behoeve van de slachtoffers en tenminste tot 2007 in stand te houden. CRN het Anker zal naast de jongeren ook hun familieleden en de familieleden van overleden slachtoffers terzijde staan. Ook hulpverleners die als gevolg van hun ervaringen tijdens de ramp in psychische problemen zijn gekomen, kunnen een beroep doen op het Anker. Voor het CRN heeft de rijksoverheid CRN 5 miljoen euro in periode 2002-2006 beschikbaar gesteld. Rijksoverheid Verschillende ministeries hebben een bijdrage geleverd. De gemeente Edam-Volendam heeft van de Rijksoverheid middelen ontvangen voor de bestrijding van de nieuwjaarsbrand en de gevolgen daarvan. Het Ministerie van VWS heeft bijdragen beschikbaar gesteld voor het Advies en Informatiecentrum, een polikliniek in Volendam, extra activiteiten op het gebied van de psychosociale zorg en de verbouwing van
59
stichting club en buurthuiswerk Volendam Pius X. Het gaat hierbij om totaal 23 miljoen euro in de periode 2001 tot en met 2004. Het Ministerie van OCenW heeft een bijdrage beschikbaar gesteld voor scholen voor voortgezet onderwijs in Volendam. Met dit geld kunnen de scholen extra personeel aanstellen en speciale leer- en hulpmiddelen aanschaffen voor de getroffen leerlingen. Het ministerie van OC&W heeft voor een periode van zes jaar een bedrag ter beschikking gesteld aan het Don Bosco College en het Atlas College, vestiging Zuiderzee in Volendam. Jaarlijks wordt een bedrag aan de scholen uitgekeerd. In totaal gaat het om 6,8 miljoen euro. Het Ministerie van BZK heeft 1,45 miljoen euro als voorschot verstrekt voor kosten artikel 25 WRZO en 980.000 euro als eenmalige bijdrage in de niet voorzienbare en onvermijdelijke kosten met een excessief karakter. Daarnaast heeft het kabinet besloten om éénmalige bijdragen te verstrekken aan de SSNV (1,13 miljoen euro) en aan de Nederlandse brandwonden stichting (ruim 450.000 euro). Provincie Kort na de ramp hebben de Provinciale Staten besloten 453.800 euro (1 miljoen gulden) beschikbaar te stellen voor de slachtoffers van de nieuwjaarsbrand. In afwachting van het rapport van de CFA II werd het bedrag gesteld. Op basis van dit advies werd bekeken waar nog specifiek behoefte aan zou zijn. Aanvullend op de adviezen van de CFA II, zal de bijdrage van de provincie besteed worden aan: • Extra herscholingskosten van getroffenen op de langere termijn; • Activiteitenbudget voor de getroffenen • Bijdrage aan fonds Woonvoorzieningen Getroffenen Nieuwjaarsbrand. Hieruit kunnen periodiek uitkeringen worden verstrekt om de huisvestingskosten te verlagen. De gemeente wil zo voorwaarden schappen om voor de getroffenen de kansen op passende woonruimte zoveel mogelijk gelijk te trekken met die van niet-getroffenen.
4.4.5 Opvallende constateringen Overlap met andere regelingen Na de nieuwjaarsbrand zijn veel verschillende regelingen in werking getreden.
60
In de regelingen die betrekking hebben op materiele personenschade, behalve de uitkering voor uitvaartkosten en uitkeringen voor nabestaanden van een dodelijk slachtoffer, is de voorwaarde opgenomen dat alleen een vergoeding wordt verstrekt als niet op grond van een andere regeling een bijdrage wordt verstrekt (de akte van cessie zoals ook beschreven in het hoofdstuk over de vuurwerkramp). Ook in de regeling tegemoetkoming kosten die op advies van de CFA II is opgesteld, is opgenomen dat een tegemoetkoming alleen beschikbaar wordt gesteld, indien de kosten niet op een andere manier worden vergoed. Ook wordt hierbij rekening gehouden met de reeds gedane tegemoetkomingen door de SSNV en gemeente. Zoals gezegd geldt voor regelingen voor immateriële personenschade deze voorwaarde niet, omdat het smartengeld betreft. Daarvoor zijn geen alternatieve voorzieningen. Definitie getroffene De gemeente geeft expliciet in haar definitie van een slachtoffer aan dat deze in het ziekenhuis of revalidatiecentrum moet zijn opgenomen. In de definitie van de SSNV wordt aangegeven dat het slachtoffer als direct of indirect gevolg van de ramp lichamelijk of psychisch letsel moet hebben opgelopen. Voor de regelingen op grond van CFAII geldt dat het slachtoffer als direct gevolg van de brand lichamelijk of psychisch letsel moet hebben opgelopen. Dit betekent dat er bij de regelingen verschillende definities worden gehanteerd voor diegene die als slachtoffer worden aangemerkt en dus een aanvraag kunnen indienen voor een tegemoetkoming. Andere rampen Net als in Enschede, is na de ramp een CFA ingesteld. De CFA had ten doel te adviseren over tegemoetkomingen aan slachtoffers. De basis voor de regelingen die voor Volendam zijn opgesteld is gelegen in de regelingen voor Enschede. Er is echter wel maatwerk geleverd voor onderscheidende kenmerken van Volendam, bijvoorbeeld als het gaat om de jonge slachtoffers. Dit heeft ertoe geleid dat de tijdelijke regelingen (die een functie hebben gehad om de ramp na de ramp te voorkomen) konden worden omgezet in meer vastomlijnde regelingen met “vaste” procedures. In hoofdstuk 5 schenken wij hier ook nog aandacht aan.
61
4.5
A SBEST
4.5.1 Soort ramp Asbest is een kankerverwekkende stof die in het verleden veel in gebouwen is verwerkt vanwege de vele goede kwaliteiten als bouwmateriaal. Asbest is een materiaal met uit technisch oogpunt zeer gunstige specificaties. Het is slijtvast, brandwerend, isolerend en chemisch bestendig. Hierdoor was het geschikt voor de meest uiteenlopende toepassingen. Daarnaast was het ook nog eens goedkoop. Asbest(houdend)materiaal is dan ook - mede op instigatie van de overheid - op grote schaal gebruikt. Na de tweede wereldoorlog zijn meer dan 3.000 verschillende typen producten op de markt gebracht, van warmhoudplaatjes in de keuken tot remvoeringen van auto’s. Maar in de loop der jaren werd bekend dat asbest grote schade aan de gezondheid kan veroorzaken. Met name aan de longen, door het inademen van zeer kleine vezels. Sinds 1 juli 1993 is het in ons land verboden om (producten van) asbest op de markt te brengen. Maar op dat moment was al veel letsel aangericht, dat zich in veel gevallen pas later manifesteert. Veel mensen worden nu ziek van in het verleden werken met asbest. Vanwege de duurzaamheid van de ingeademde vezels in de longen kunnen zich tussen de 10 tot 60 jaar, na het laatste moment van blootstelling aan asbest, ernstige aandoeningen openbaren, te weten asbestose, mesothelioom en longkanker. Naar schatting hebben 340.000 werknemers in Nederland blootgestaan aan asbest: •
10.000 in de primaire asbestindustrie (bedrijven waar ruwe asbest is verwerkt) Deze werknemers waren betrokken bij de fabricage van asbesthoudende materialen zoals asbestisolatieproducten, asbestcement, asbestvloerbedekking, asbestpapier en – vilt, kit en mortel verpakkingen.
•
Het andere, overgrote deel, in de secundaire asbestindustrie (bedrijven waar asbesthoudende producten zijn be- en verwerkt). Zo is in de zeventiger jaren op grote schaal met asbest gewerkt in de scheepsbouw (isolatie), de bouw (dak- en gevelbedekking), de agrarische sector (wanden van stallen) en het garagebedrijf (remvoeringen en koppelingsplaten). Ook in het waterleiding- en rioleringnet is asbest veel gebruikt.
Mesothelioom is een vorm van kanker van het longvlies (pleuraal mesothelioom) of het buikvlies (peritoneum mesothelioom). Voor zover bekend is blootstelling aan asbest de enige oorzaak van deze ziekte. Mesothelioom kan reeds ontstaan na kortdurende blootstelling aan asbest of regelmatige blootstelling aan relatief lage asbestvezelconcentraties. De ziekte kan zich zelfs pas 10 tot 60 jaar na het moment van blootstelling openbaren. De prognose van mesothelioom is slecht; na diagnosestelling overlijdt zo’n 80% van de patiënten binnen een jaar en zeer weinig patiënten overleven het tweede jaar na diagnose. In de periode 1995-1999 werden per jaar gemiddeld 350 gevallen van mesothelioom geregistreerd. Voor deze ziekte is inmiddels een vergoedingsregeling geïntroduceerd. Voor de andere ziekten is (nog) geen vergoedingsregeling geïntroduceerd. Één van de oorzaken daarvoor is dat een direct verband tussen de ziekte en asbestblootstelling niet zo hard is aan te tonen als bij mesothelioom. Ramp: ja of nee? Deze ramp verschilt van de andere in dit rapport. Zo is hij niet eenmalig maar in zekere zin structureel.
62
Daarnaast is de vertraagde manifestatie van de ziekte in zekere zin uitzonderlijk (hoewel er ook rampen zijn waarbij dit is gebeurd). Ook het ontbreken van een specifiek rampgebied is een afwijkend kenmerk. Zonder het enorme leed van de gedupeerden en de ernst van de situatie te ontkennen, kunnen wij zelfs concluderen dat dit specifieke geval niet onder de definitie ramp valt zoals normaalgesproken (en ook in dit onderzoek) wordt gehanteerd. Toch is dit geval meegenomen in het onderzoek, vanwege de mogelijke inspiratie die de uitgewerkte regeling voor asbestslachtoffers biedt voor regelingen na rampen. Soort ramp Niettegenstaande het feit, dat het dus sterk de vraag is of het letsel dat door asbest is ontstaan tot de categorie ramp behoort, is het wel in te delen volgens de indeling in soorten rampen van het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. Het gaat dan om een ramp met betrekking tot de volksgezondheid. Blootstelling aan asbest is immers een bedreiging voor de volksgezondheid. Omstandigheden van de ramp Net als in de eerdere hoofdstukken lopen we de doorslaggevende kenmerken van een ramp door: •
Aantal getroffenen: het gaat tot 1 januari 2003 om 316 uitkeringen. Het betreft hier natuurlijk niet de hele groep getroffenen, een behoorlijk aantal daarvan is al overleden. De precieze omvang van de groep getroffenen is moeilijk te bepalen.
•
Soort schade: het betreft materiële en immateriële personenschade.
•
Omvang schade: de schade is voor een groot deel moeilijk vast te stellen omdat het immateriële personenschade (smartengeld) betreft. Maar in het onderstaande zult u zien dat daarvoor toch normbedragen zijn bepaald.
•
Draagkracht van veroorzaker: het bedrijf waar een werknemer aan asbest is blootgesteld wordt aansprakelijk gesteld behalve als het failliet is of niet meer bestaat. In dat geval biedt de overheid een vergoeding.
•
Draagkracht van de getroffenen; deze speelt geen rol van betekenis bij het bepalen van een vergoeding.
•
Impact van een ramp; de problematiek rond de asbestblootstelling is door de SP onder de aandacht van de media gebracht. Dit heeft ertoe geleid dat uiteindelijk de TAS is ingesteld. Daar hebben de veroorzakers aan meegewerkt. De politieke en de media aandacht hebben ervoor gezorgd dat er voor asbestblootstelling een vergoeding is gekomen. Dit in tegenstelling tot andere ziekten waar een vergelijkbare situatie bestaat.
4.5.2 Generieke voorzieningen Mensen die als gevolg van asbest ziek zijn geworden en aan maligne mesothelioom leiden kunnen een beroep doen op een aantal generieke voorzieningen. Het betreft dan verzekeringen en sociale voorzieningen. Dit staat in onderstaande tabellen weergegeven. Voor een uitleg van de inhoud en achtergrond van de individuele verzekeringen of voorzieningen kunt u terecht in hoofdstuk 3. Het nationaal rampenfonds is in dit geval niet ingeroepen voor het leveren van een bijdrage.
63
Verzekeringen Verzekering
Gedupeerde
Ziektekostenverzekering
X
AWBZ
X
Arbeidsongeschiktheidsverzekering
X
Ongevallenverzekering
X
Rechtsbijstandverzekering
X
Overlijdens (levens) verzekering
X
Uitvaartverzekering
X
Inboedelverzekering Opstalverzekering Motorrijtuigenverzekering (ook boot, caravan, fiets etc.)
Voor wat betreft de aansprakelijkheidsverzekering geldt het volgende: de veroorzaker (het bedrijf waar met asbest werd gewerkt) kan natuurlijk wel een beroep doen op zijn aansprakelijkheidsverzekering. Sterker; bij bemiddeling tussen werkgever en werknemer om tot een schadevergoeding te komen is het de verzekeraar die de belangen van de werkgever behartigd. Sociale voorzieningen Voorziening
Gedupeerde
Ziektewet
X
WAO
X
WVG
X
Wet Rea
X
WAZ
X
Wet AOV jonggehandicapten
X
Wet op de werkloosheid (WW)
X
Algemene bijstand
X
Bijzondere bijstand
X
Belastingaftrek voor buitengewone lasten
X
TOG
Verzorgers
X X
Wet sociale werkvoorziening ANW
X
BBZ WIK WTV
64
4.5.3 Specifieke voorzieningen 1. Tegemoetkomingsregeling asbestslachtoffers 2. Tegemoetkomingsregeling huisgenoten In bijlage 3 vindt u de voor deze regelingen ingevulde factsheets. Daar vindt u meer specifieke informatie over aanvraagprocedures, uitgekeerde bedragen etc. De beide regelingen zijn tot stand gekomen omdat het Comité Asbestslachtoffers, werkgevers- en werknemersorganisaties, het Verbond van Verzekeraars en de overheid van mening waren dat het om verschillende redenen van groot belang was dat de groep werknemers die gedupeerd is door het werken met asbest een genoegdoening zouden ontvangen. Op 26 januari 2000 werd daarom het Instituut Asbestslachtoffers (IAS) geopend door Staatssecretaris Hoogervorst van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het IAS zet zich in voor asbestslachtoffers met de ziekte maligne mesothelioom (borstvlieskanker), waarvan de oorzaak is gelegen in asbestblootstelling op het werk. Het IAS heeft twee taken: •
Adviseren aan de Sociale Verzekeringsbank (SVB) in het kader van de Regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers (TAS). De regeling TAS beoogt een vangnet te zijn voor (ex)werknemers of huisgenoten met maligne mesothelioom die door het ontbreken van een aansprakelijke werkgever of om reden van verjaring niet de mogelijkheid hebben een vordering tot schadevergoeding geldend te maken. Daarvoor zijn bovenstaande twee regelingen vastgesteld.
•
Bemiddelen tussen de (ex)werknemer en zijn (ex)werkgever, om de gezondheidsschade van de (ex)werknemer vergoed te krijgen (zie de volgende paragraaf).
Het IAS werkt ten behoeve van de bemiddeling en advisering nauw samen met vooraanstaande organisaties en deskundigen op medisch en juridisch gebied, alsmede op het gebied van arbeidshygiëne en veiligheidskunde. De werkzaamheden van het instituut zijn voor het slachtoffer altijd kosteloos. De werkgever betaalt in geval van bemiddeling een beperkt bedrag aan bemiddelingskosten. De twee hierboven genoemde regelingen zijn in hoge mate vergelijkbaar en voorzien in een tegemoetkoming van een standaardbedrag aan werknemers of huisgenoten van werknemers die in hun arbeidsverleden met asbest hebben gewerkt en besmet zijn met de ziekte maligne mesothelioom. Voorwaarde voor uitkering is wel dat de werkgever niet langer bestaat, failliet is19 of de claim is verjaard. In dit geval heeft de overheid besloten dat zij vanuit solidariteitsoverwegingen een teken van maatschappelijke erkenning aan de gedupeerden zou moeten geven. Overigens kunnen nabestaanden een al ingediend verzoek overnemen. 4.5.4 Andere (niet-financiële) voorzieningen Naast de tegemoetkoming uit de TAS is nog een andere voorziening getroffen. Deze is in de praktijk eigenlijk nog belangrijker. Waar de TAS ziet op werknemers van wie de claim verjaard is of van wie de werkgever niet meer bestaat of failliet is, zijn er natuurlijk ook een groot aantal werknemers waarbij dit niet het geval is. In dat geval kunnen werknemers een claim indienen bij hun (voormalig) werkgever. Dit kan via de rechter lopen. De overheid heeft echter besloten dat de getroffenen deze lange en slepende procedure niet door zouden moeten maken. Het IAS kreeg daarom de opdracht voor deze groep mensen te bemiddelen en een convenant te sluiten met vertegenwoordigers van de werkgevers (c.q. hun verzekeraars) en slachtoffers-
19
De financiële positie van de werkgever speelt hier dus een rol. Als de werkgever nog kan betalen treedt immers de regeling onder paragraaf 4.5.4. in werking.
65
/werknemersorganisaties. In dit convenant zijn normbedragen opgenomen voor smartengeld en minimumbedragen voor materiële schade en overlijdensschade. Bij bemiddeling door het IAS geldt een standaardbedrag van 45.902 euro voor smartengeld en daarbovenop een vergoeding van in ieder geval 2.550 euro voor materiële schade en datzelfde bedrag voor overlijdensschade. Deze bedragen worden dus in ieder geval uitgekeerd. In bijzondere gevallen kunnen de vergoedingen voor materiële en overlijdensschade oplopen tot een hoger bedrag op basis van de mogelijkheid tot bovennormatieve schadevaststelling. Daarbij kan bij overlijdensschade bijvoorbeeld gedacht worden aan schade die verband houdt met meerkosten van een begrafenis en derving van levensonderhoud door overlijden op vroege leeftijd. Bij materiële schade kan het bijvoorbeeld gaan om ziektekosten hoger dan 2.550 euro, die niet worden gedekt door de verzekering, of om verzorgingskosten. Het sluiten van dit convenant heeft tot gevolg gehad dat de meerderheid van de zaken gerelateerd aan asbest via bemiddeling door het IAS worden afgerond. In totaal heeft het IAS tot 1 januari 2003 reeds 1118 zaken voor bemiddeling of schadevergoeding in behandeling gehad. In 316 gevallen heeft dit tot een schadevergoeding op basis van de TAS geleid. In 215 gevallen heeft dit geleid tot een schadevergoeding van de werkgever na bemiddeling. Iets meer dan 50 % van de aanvragen voor bemiddeling heeft tot een uiteindelijke schadevergoeding door de werkgever geleid. Er bestaat geen inzicht in de redenen voor afwijzing, maar verondersteld mag worden dat de vaststelling van asbestblootstelling en het arbeidsverleden daarbij een belangrijke rol speelt. Deze onderzoeken worden, net als bij de uitkering uit de TAS, ook bij bemiddeling uitgevoerd. In zaken die nog wel voor de rechter komen (schatting volgens IAS: 25%) worden in veel gevallen ook de normbedragen gehanteerd voor het bepalen van de vergoeding. 4.5.5 Opvallende constateringen Reden voor regelingen De regelingen rondom asbest zijn bijzonder omdat een convenant is gesloten met de werkgevers (verzekeraars) over de te betalen schadevergoeding. Tevens is het interessant te zien dat - ook als er geen werkgever meer aansprakelijk te stellen is – de overheid het toch als haar verantwoordelijkheid ziet de gedupeerden een vergoeding voor immateriële personenschade (smartengeld) te geven. Één van de redenen die daarvoor wordt gegeven is het feit dat de overheid het gebruik van asbest vanwege de brandwerendheid van het materiaal heeft gestimuleerd. Meer gedupeerden? In de Twentse plaats Goor staat een fabriek genaamd Eternit die jarenlang asbest heeft gebruikt voor onder meer de aanleg van fiets- en wandelpaden. Een vrouw uit Markelo gaf aan in haar jeugd jarenlang te hebben gewandeld en gefietst op deze paden. Omdat ook zij lijdt aan mesothelioom heeft zij het bedrijf bij de rechter aansprakelijk gesteld. De zaak ligt op dit moment in hoger beroep voor. Indien dit zou worden toegewezen ontstaat een derde en geheel nieuwe groep gedupeerden, die voor vergoeding in aanmerking zouden komen. Andere beroepsziekten Verder is het opvallend te constateren dat de discussie over beroepsziekten ook op ander terrein wordt gevoerd. Een voorbeeld daarvan is het Organisch Psycho Syndroom. Als een werknemer dagelijks teveel oplosmiddelen binnen krijgt, dan kan er blijvende en onherstelbare schade aan zijn zenuwstelsel ontstaan. Deskundigen spreken in dat geval van de ziekte OPS (organisch psycho syndroom). Inmiddels zijn er in
66
Nederland zo'n 2.500 ernstige OPS-slachtoffers. Autospuiters, schilders, drukkers, vloerenleggers en tapijtlijmers behoren tot de risicogroepen. Bij elkaar zijn er ongeveer 500.000 werknemers die dagelijks met oplosmiddelen in aanraking komen. Er bestaat nog steeds veel onbekendheid over de risico's van oplosmiddelen en over de ziekte OPS. Vaak worden de klachten van werknemers niet serieus genomen of worden ze aan andere oorzaken geweten dan aan slechte arbeidsomstandigheden (bijvoorbeeld depressiviteit). De bedrijfsarts of huisarts kan een werknemer voor nader onderzoek doorsturen naar één van de twee Solvent Teams in Nederland. De Solvent Teams zijn gespecialiseerd in het onderzoeken van klachten die door oplosmiddelen veroorzaakt worden. Na uitgebreid medisch onderzoek en onderzoek naar het arbeidsverleden wordt door een team van deskundigen beoordeeld of een werknemer OPS heeft. OPS kent vele paralellen met asbest. Dit geldt ook voor andere ziekten als gevolg van het werk. De Rijksoverheid heeft inmiddels de Extra garantieregeling beroepsrisico’s (EGB) opgesteld. Deze generieke werknemersverzekering beoogt ervoor te zorgen dat gedupeerden niet in het reguliere stelsel komen waarin allerlei prikkels zitten om weer te gaan werken (waaronder aan lagere uitkering) maar een vergoeding krijgen de in overeenstemming is met hun situatie. Voor de claimtoewijzing zal een vergelijkbaar instituut worden opgericht als bij asbest. Deze regeling wacht op vaststelling. Op het terrein van de beroepsrisico’s is onmiskenbaar sprake van een neiging tot het uitlijnen van de procedures voor de verschillende ziekten. Dubbele vergoedingen Dubbele vergoedingen (waarbij zowel de verzekering als de overheid betaalt) treden bij een uitkering op basis van de TAS niet op. Daar betreft het gehele bedrag immers smartengeld. Opvallend is dat bij de normbedragen voor bemiddeling, die op basis van het convenant gelden, geen rekening is gehouden met eventuele uitkeringen op basis van verzekeringen. De gedupeerde ontvangt in ieder geval het minimumbedrag van 2.550 euro voor materiële en overlijdensschade. Deze bedragen worden betaald door de verzekeraar van de werkgever. Er bestaat een overlap tussen vergoedingen die uitgekeerd worden na bemiddeling door het IAS of een uitspraak van de rechter en eventuele verzekeringen van gedupeerde. Dit wordt veroorzaakt doordat de minimumbedragen sowieso worden uitgekeerd. Zo is er een normbedrag voor een vergoeding voor de uitvaart in geval van overlijden. Deze houdt echter geen rekening met het wel of niet hebben van een uitvaartverzekering. Het bedrag van 2.550 euro wordt altijd uitgekeerd. Als er een aanvraag wordt gedaan voor bovennormatieve vergoeding wordt echter wel rekening gehouden met verzekeringen. Als het gaat om bijvoorbeeld ziektekosten is er de mogelijkheid van overlap tussen de uitkering en de ziektekostenverzekering. Ditzelfde geldt voor een eventueel afgesloten ongevallenverzekering. Ook hier geldt dit alleen voor de minimumbedragen. Op het moment dat er sprake is van bovennormatieve vergoedingen (meer dan 2.550 euro) wordt wel rekening gehouden met verzekeringsuitkeringen. Dit geldt ook voor een bovennormatieve claim met betrekking tot schade als gevolg van derving levensonderhoud. Dit kan zich voordoen indien een gedupeerde overlijdt op jonge leeftijd met achterlating van een weduwe en jonge kinderen. In dit geval wordt op de in de verzekeringswereld gebruikelijke manier bepaald hoe groot de schade is, daarbij wordt dus ook rekening gehouden met bestaande individuele verzekeringen.
67
5.
5.1
VERGELIJKING EN BESCHOUWING
I NTRODUCTIE
In de voorgaande hoofdstukken en de onderzoeksbijlage is de eigenlijke inventarisatie neergelegd conform onze opdracht. Op basis daarvan kan de Commissie het estafettestokje overnemen voor de analyse van het materiaal en de integratie met andere onderzoeken zoals de internationale benchmark. Om toch iets meer inzicht te bieden in de hiervoor gepresenteerde resultaten en als eerste aanzet voor het vervolg, willen we in dit hoofdstuk onze rapportage afronden met enkele conclusies (5.1). Vervolgens presenteren we enkele observaties en volgens ons interessante aspecten die bij de verdere analyse en werkzaamheden van de Commissie dienstig kunnen zijn (5.2). Tenslotte konden wij het niet nalaten de eerste contouren van een analysekader te schetsen dat, naar wij aannemen, de Commissie voor ogen staat (5.3). 5.2
E NKELE CONCLUSIES
Als door de oogharen naar de onderzochte rampen wordt gekeken zijn de volgende observaties op hun plaats. Observatie 1: Bij de Bijlmerramp is er nog weinig aandacht voor financiële tegemoetkomingen. De betrokken overheden waren nog nauwelijks ingesteld, laat staan voorbereid op de consequenties voor de getroffenen van een dergelijke ramp. Voor zover we konden nagaan is na een aantal jaren slechts één specifieke voorziening getroffen (het hulpfonds). In de periode na de ramp werd veel ad hoc geregeld en dat heeft er ook toe geleid dat weinig is vastgelegd. Opvallend is de late totstandkoming van het hulpfonds, dat in zekere zin de slachtoffers in hun leed erkende. Qua referentiekader voor financiële regelingen bij toekomstige rampen heeft de Bijlmercasus volgens ons beperkte waarde. Observatie 2: De legionellabesmetting in Bovenkarspel is op een andere wijze in financieel oogpunt overzichtelijk: de getroffen voorziening focust zich met name op de immateriële personenschade (smartengeld). De materiële schade die hier ontstond werd in hoge mate gedekt door reguliere verzekeringen, toch gaven solidariteitsoverwegingen de doorslag om tot een vergoeding te komen. De criteria die in de uitkeringsregeling zijn opgenomen, zijn afgeleid van de criteria die voor het Hulpfonds Bijlmer zijn gehanteerd. Observatie 3: De wijze waarop de asbestproblematiek is opgelost biedt inspiratie voor schaderegelingen na rampen vooral als er een veroorzaker is die aansprakelijk gesteld kan worden. Het volgen van de manier waarop dit bij asbest is opgelost kan bijvoorbeeld leiden tot minder druk op de rechterlijke macht, omdat claims door bemiddeling en normbedragen afgehandeld kunnen worden. De TAS-regeling die door de overheid is ingesteld als mensen geen werkgever meer aansprakelijk kunnen stellen is een duidelijk voorbeeld waar de overheid de verantwoordelijkheid neemt om een vergoeding te verzorgen.
68
Observatie 4: De complexiteit van de vuurwerkramp in Enschede weerspiegelt zich in het brede scala van financiële regelingen op het gebied van materiële zaak- en personenschade. De cafébrand in Volendam is daartegenover een situatie waarbij de financiële regelingen, logischerwijs gezien de geleden schade, geheel werden geconcentreerd op tegemoetkomingen in de sfeer van materiële personenschade. Op het niveau van regelingen zijn daardoor slechts enkele overeenkomsten. Materiële zaakschade was in Enschede veel omvangrijker en diverser dan in Volendam. Op het gebied van materiële personenschade is een aantal vergelijkbare regelingen getroffen. Zo is in Enschede en in Volendam een regeling ingesteld voor een tegemoetkoming in uitvaartkosten. Deze regelingen vergoeden beide de kosten die een uitvaart van een overleden slachtoffer met zich meebrengt. Verschillen bestaan in het feit dat volgens de regeling in Enschede ook de eventuele reis- en verblijfkosten voor nabestaanden werden vergoed. Naar aanleiding van de adviezen van de Commissie Financiële Afwikkeling II is zowel voor Enschede als voor Volendam een regeling tegemoetkoming kosten opgesteld. Deze regelingen voorzien in een tegemoetkoming in onder andere (para)medische kosten, reiskosten i.v.m. medische behandelingen en kosten voor verzorging (thuiszorg, kinderopvang). Ook de kosten in verband met studievertraging worden na beide rampen vergoed, zij het met andere termijnvoorwaarden. Verschillen in de regeling “Tegemoetkoming kosten als gevolg van ziekte”: • In de regeling voor Volendam kunnen ook naasten van slachtoffers een aanvraag indienen (voor zover deze tegemoetkoming niet door het slachtoffer zelf is ingediend) voor huishoudelijke hulp, reiskosten en medische hulpmiddelen. • In de regeling voor Enschede is ook een tegemoetkoming voor loon- en inkomstenderving als gevolg van ziekte opgenomen. In Volendam bestaat die wel, maar dit is niet in deze regeling opgenomen. Voor naasten van de slachtoffers die een inkomstenderving hadden als gevolg van de verzorging van een slachtoffer een tijdelijke bijdrageregeling door de gemeente opgesteld. • De regeling tegemoetkoming kosten wordt in Enschede door het NRF vergoed en in Volendam door het Rijk. Een regeling in verband met (blijvende) functionele invaliditeit is zowel in Enschede als in Volendam getroffen. In rapportages over de regeling in Volendam wordt vermeld dat deze grotendeels vergelijkbaar is met die voor getroffenen in Enschede. Er is met name een verschil in basisbedrag: Enschede 120.000 euro, Volendam 150.000 euro. In beide gevallen heeft het bijna twee jaar geduurd voor de regelingen werden getroffen. In Enschede is het NRF de financier, in Volendam het Rijk. Na beide rampen is een Nabestaandenregeling getroffen maar deze verschillen sterk. Getroffenen die als gevolg van de vuurwerkramp weduwe, weduwnaar of (half)wees zijn geworden ontvangen een levenslange aanvulling in verband met inkomensverlies door het overlijden van hun naaste. Daarnaast ontvangen zij echter ook een eenmalig bedrag van 120.000 euro (gelijk aan het basisbedrag van de regeling Functionele Invaliditeit). In Volendam omvat de nabestaandenregeling een eenmalige uitkering aan de ouders van een overleden slachtoffer, 4.500 euro per ouder/verzorgende). Deze tegemoetkoming kan gezien worden als een tegemoetkoming in leed dat is veroorzaakt door het verlies (“smartengeld”). De Nabestaandenregeling in Enschede is een regeling die door het NRF is ontwikkeld en gefinancierd. De regeling in Volendam betreft een regeling die is gefinancierd door de SSNV.
69
Over het geheel genomen, is er een verschil in financieringbron van vergelijkbare schades. In Enschede wordt het grootste deel van de regelingen tenminste deels door het NRF gefinancierd, zijnde een particuliere voorziening. Omdat de cafébrand in Volendam door het NRF niet als een ramp is uitgeroepen, is het NRF hier in het geheel niet betrokken. Kanttekening bij dit verschil is dat het NRF voor de financiering van de regelingen na de vuurwerkramp een grote bijdrage van het Rijk heeft ontvangen. Observatie 5: Bij de nieuwjaarsbrand in Volendam is veel gebruik gemaakt van de in Enschede opgedane kennis. Het instellen van een onafhankelijke commissie voor het ontwikkelen en op maat toepassen van financiële regelingen (wat in Enschede gebeurde) heeft navolging gevonden in Volendam. Dit leidt ertoe dat de direct na de ramp geïntroduceerde regelingen als tijdelijk werden gemarkeerd en na enige tijd werden opgevolgd door meer volledige en aan de specifieke situatie aangepaste regelingen. Ook het feit dat in beide gevallen een Informatie & Adviescentrum (IAC of AIC) als centrale balie voor alle vragen van getroffenen wordt opgezet, geeft aan dat goede voorbeelden van Enschede zijn overgenomen. De calamiteiten in Enschede en Volendam bieden veel aanknopingspunten voor financiële voorzieningen bij toekomstige rampen. 5.3
R ELEVANTE ASPECTEN VOOR HET VERVOLG
Verdeling van financiële bronnen: een politieke keuze Steeds blijkt duidelijk dat de dekking van de aansprakelijkheidsverzekering van de veroorzaker verre van voldoet. Zo heeft de aansprakelijkheidsverzekering van Veerman 1,13 miljoen euro uitgekeerd. Dit bedrag ligt vele malen lager dan de werkelijk geleden schade. Hieruit wordt in ieder geval duidelijk dat een financieel probleem ontstaat na een dergelijke ramp. De verdeling van deze last over verzekeringsmaatschappijen, de samenleving (sociale voorzieningen), de solidariteit van de samenleving (NRF en andere fondsen) en bijdragen van overheid is een moeilijke keuze op grond van politieke opvattingen. Aanbod creëert vraag De beschikbaarheid van regelingen kan leiden tot situaties waarbij burgers in een reflex naar de overheid kijken als hen iets overkomt. Een goede organisatie en zicht op de te treffen regelingen kan de overheid pas ter hand nemen nadat de fundamentele afweging is gemaakt of het eigenlijk wel haar taak is een bepaalde tegemoetkoming aan te bieden. Verdedigd kan immers ook de politieke keuze dat het ook (deels?) de eigen verantwoordelijkheid van de burger is om zich zoveel mogelijk te verzekeren. Bovendien kan de regeling best (deels) al zijn afgedekt door een sociale voorziening of het kan iets zijn dat in een samenleving tot de “normale of aanvaardbare” risico’s behoort. Het helpt dat de Commissie nu preparatieve maatregelen overweegt om tenminste ook enkele algemene toepassingscriteria te ontwikkelen. Daarnaast lijkt het onvermijdelijk dat ook ruimte moet worden gelaten voor het toepassen van maatwerk. Altijd frictie tussen ramp en regeling De in hoofdstuk 2 geciteerde definitie en typologie van een ramp geeft onvoldoende houvast bij het vaststellen of wel of geen financiële tegemoetkoming nodig is. Anders gezegd: niet alleen de objectief vast te stellen kenmerken van een ramp of zwaar ongeval zijn hierbij relevant; het effect daarvan – en dus de noodzaak om financieel bij te springen - is mede afhankelijk is van situationele omstandigheden (leeftijd of sociale achtergrond van de slachtoffers, seizoensgevoeligheid, financieel-economische positie van de betrokken partijen (o.a. de staat), de samenloop van meerdere, soms cascadegewijze incidenten die tot een
70
catastrofe leiden etc). Tenslotte is met name de subjectieve belevingsfactor (emotie) van belang om een situatie als ramp, crisis, calamiteit etc te beschouwen en op grond daarvan in actie te komen. Dat verklaart waarom in identieke rampsituaties – of zelfs geen échte rampsituaties - soms wel en soms niet hoeft te worden geïntervenieerd. Met andere woorden: voor de toepassing van eenduidige (‘digitale’) regelingen in een breed spectrum van (‘analoge’) rampen zal altijd maatwerk nodig zijn. Overlap tussen generieke en specifieke voorzieningen Bij het uitvoeren van deze analyse hebben wij verschillende terreinen aangetroffen waar overlap tussen na de ramp getroffen regelingen en reguliere verzekeringen of sociale voorzieningen kan bestaan. In sommige gevallen is daarmee rekening gehouden, in andere niet. De overlap treedt ons inziens in ieder geval op bij de volgende combinaties van generieke en specifieke voorzieningen: •
uitvaartverzekering (alle onderzochte rampen) – regeling overlijdenskosten
•
ziektekostenverzekering – regeling ziektekosten
•
ongevallenverzekering – regeling functionele invaliditeit
•
inboedelverzekering – inboedelregeling
•
opstalverzekering – opstalschaderegeling
•
verzekering kampeerwagens etc. – regeling vergoeding kampeerwagens etc.
•
inboedelverzekering – opruimingskosten
•
Algemene Nabestaandenwet – nabestaandenregeling
•
Wet voorzieningen gehandicapten/Ziekenfondswet – vervanging/aanpassing fiets en bedregeling
•
Noodregeling zelfstandigen – Besluit bijstandsverlening zelfstandigen
Als alle regelingen die bij de door ons onderzochte rampen zijn getroffen op een rijtje worden gezet en in kaart wordt gebracht waar mogelijk overlap bestaat met generieke voorzieningen ontstaat het volgende overzicht. Gegevens over de mate waarin de regelingen zijn aangesproken in relatie met de verzekeringen of sociale voorzieningen zijn niet voorhanden. Regelingen
Sociale voor-
Verzekeringen
zieningen Bijlmer 1.
Uitkeringsregeling Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp
X
Bovenkarspel 1.
Fonds Slachtoffers Legionella Epidemie
Enschede 1.
Financiële noodvoorziening 1a, 14 mei 2000 en financiële noodvoorziening 1b, 15 en 16 mei 2000
Op basis abw
2.
Overbruggingsuitkering
Op basis abw
3.
Regeling kosten uitvaart
Op basis abw
4.
Noodregeling zelfstandigen
X
X
71
5.
Regeling I
Op basis abw
X
6.
Regeling II
Op basis abw
X
7.
Regeling III
Op basis abw
X
8.
Huurcompensatie-regeling a. voor 3 jaar b. mei/juni-regeling c. huiseigenaar-bewoners: financiële bijdrage bij aankoop andere woning (voucher-regeling)
X
9.
Ontheffing gemeentelijke OZB, honden- en precariobelasting
10.
Inboedelregeling ©
X
11.
Cascoregeling ©
X
12.
Regeling tegemoetkoming opruimingskosten ©
X
13.
Regeling onkosten buitengewone omstandigheden particulieren (OBO-regeling) ©
X
14.
Kampeerwagens, aanhangwagens en pleziervaartuigen©
X
15.
Ondernemingen©
16.
Kostenvergoeding buitenste ring (regeling IV)
17.
Regeling tegemoetkoming kosten en inkomensderving bij ziekte ©
X
X
18.
Regeling tegemoetkoming schade t.g.v. functionele invaliditeit
X
X
19.
Nabestaandenregeling ©
X
20.
Opstalschade particulieren –de Stichting Stadsherstel ©
X
21.
Opkoopregeling particuliere woningen©
X
22.
Onkosten Specifieke Omstandigheden (OSO-regeling) ©
X
23.
Huurcompensatie terugkeerders
24.
Potten- en pannenregeling
25.
Verhuiskostenregeling voor terugkeerders
X
X X
X
Volendam 1.
Tijdelijke bijdrageregeling begrafeniskosten ©
X
2.
Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming zelfstandigen©
X
3.
Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming onkosten naasten slachtoffers ©
X
4.
Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming gederfde looninkomsten naasten slachtoffers ©
X
5.
Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming reis- en verblijfkosten naasten slachtoffers ©
X
6.
Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming MRSA kosten slachtoffers cafébrand Volendam ©
X
7.
Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming in kosten aanpassing/vervanging fiets slachtoffers ©
X
72
8.
Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming in kosten aanpassing/aanschaf bed slachtoffers ©
X
9.
Regeling m.b.t. aanvull. bijdragen kosten voorzieningen, hulpmiddelen + overige door SSNV
X
10. Budget geringe vergoedingen door SSNV
X
11. Regeling in verband met het verstrekken van een aircovoorziening door de SSNV 12. Regeling eenmalige uitkering door de SSNV aan slachtoffers ©
X
13. Regeling (herziene) eenmalige uitkering door de SSNV aan slachtoffers ©
X
14. Regeling uitkering door SSNV aan de ouder(s) van overleden slachtoffer 15. Tegemoetkoming financiële gevolgen i.v.m. functionele invaliditeit nieuwjaarsbrand Volendam © 16. Regeling tegemoetkoming in kosten nieuwjaarsbrand Volendam ©
X
X X
Asbest 1.
Regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers (TAS) ©
2.
Regeling tegemoetkoming huisgenoten asbestslachtoffers ©
Akte van cessie Zowel in Enschede als in Volendam is geprobeerd de mogelijke overlap uit de bovenstaande tabel te voorkomen of beter gezegd achteraf te verhelpen door een akte van cessie te laten ondertekenen. Dit wil zeggen dat de gedupeerde die een vergoeding ontvangt deze moet terugbetalen als hij later een vergoeding uit een andere regeling of verzekering ontvangt. In de bovenstaande tabel is dit aangegeven door een © achter de regeling, voorwaarde daarvoor is dat de cessie ook daadwerkelijk is uitgeoefend. Ook als er geen cessie is ingenomen maar wel verrekening plaatsvindt met uitkeringen en vergoedingen van verzekeringen en vorderingen op derden is de © geplaatst. In de Bijlmer is niet duidelijk of gewerkt is met een akte van cessie. Wel is duidelijk dat verzekeraars kosten die zij aan gedupeerden zouden hebben uitgekeerd maar die gedupeerden reeds van de gemeenten hadden ontvangen, rechtstreeks aan de gemeente hebben overgemaakt. In Enschede werd in eerste instantie bij veel van de direct na de ramp getroffen regelingen een akte van cessie ter ondertekening aangeboden. Op een later moment heeft de gemeente echter besloten dat deze akte van cessie niet zou worden opgevolgd. Één van de redenen daarvoor is dat gedupeerden niet begrepen waarom het wel afsluiten van een verzekering “gestraft” zou moeten worden (zie paragraaf 4.3.5 voor uitgebreide toelichting). Overigens is in de CFA-regelingen wel verrekening uitgevoerd. In Volendam zijn de door het SSNV uitgekeerde tegemoetkomingen als voorschot uitgekeerd. Daarbij is een akte van cessie opgesteld. Dit is gedaan om toekomstige uitkeringen vanuit bijvoorbeeld verzekeringen hiermee te kunnen verrekenen. De SSNV heeft wel aangegeven dat indien de toekomstige uitkeringen lager zijn dan het op grond van de regeling uitgekeerde bedrag, er geen bedragen worden teruggevorderd. Door de gemeente Edam-Volendam is in de tijdelijke bijdrageregelingen een soortgelijke passage opgenomen. Bij de regelingen waarbij verrekening met andere uitkeringen wordt uitgevoerd, geldt een dergelijke voorwaarde ook voor eventuele uitkeringen die voortvloeien uit een juridische aansprakelijkheidsstelling van een rechtspersoon. Hoewel dit in Enschede ook was opgenomen in de CFA-regelingen, is dit alleen in Volendam daadwerkelijk toegepast (verzekering Veerman).
73
Rechtvaardige toepassing Op grond van verschillende bronnen20 weten we dat de effectiviteit van financiële regelingen (in termen van tevredenheid van de gedupeerden) sterk afhankelijk is van de kwaliteit van uitvoering en vooral van een rechtvaardige toepassing (of tenminste de perceptie daarvan). Het is ook duidelijk dat gedupeerden ook na verloop van tijd waakzaam blijven op de afwikkeling van andere rampen (voorbeeld Bijlmerslachtoffers en slachtoffers van de legionella epidemie in Bovenkarspel die met scheve ogen kijken naar uitkeringen in Enschede). Het is de vraag hoe door de autoriteiten met deze mogelijke precedentwerking wordt omgegaan, wanneer een ramp – ook in de ogen van de getroffenen - financieel definitief is afgewikkeld.
Aantal formele regelingen
Reactietijd bij toepassing
Bijlmer
Vuurwerkramp
Legionella
Nieuwjaarsbrand
12 11 10 9 8 7 6 5 5 4 3 2 1
1-2 maanden
3-6 maanden
7 maanden – 1 jaar
1 - 3 jaar
4 - 10 jaar
Later
Tijd na ramp
In de bovenstaande figuur21 is duidelijk te zien dat bij de recente gebeurtenissen in Enschede en Volendam een relatief grote druk is ontstaan op de overheid (en particuliere organisaties) om financieel in actie te komen. Dit vertaalt zich op twee manieren: een snellere reactietijd en een breder spectrum aan specifieke regelingen. Hoe begrijpelijk ook, het aantal specifieke regelingen lijkt wel erg groot te zijn. De complexe totstandkoming en uitvoering van een dergelijk groot aantal regelingen ontmoet ook kritiek van gedupeerden en uitvoerders die door de bomen het bos niet meer zien. Het lijkt legitiem de vraag te stellen of regelingen als de vergoedingsregeling voor vervanging/aanpassing van fiets en bed in Volendam en de potten- en pannenregeling in Enschede gerechtvaardigd kunnen worden. Subjectieve factoren hebben hier volgens sommigen tot vergaande regelingen geleid, die ofwel gedekt uit generieke verzekeringen of sociale voorzieningen ofwel geen verantwoordelijkheid van de overheid zouden moeten zijn.
20
Onder meer het onderzoek naar de praktische hulpverlening aan getroffen van de vuurwerkramp in Enschede (Commissie Oosting, deelrapport C) 21 Door een gebrek aan beschikbare gegevens over het precieze aantal regelingen dat direct na de Bijlmerramp is ingesteld treedt enige vertekening op in de figuur. Dit zou leiden tot een blauwe kolom met onbekende hoogte in de categorie 1-2 maanden.
74
Voorts lijkt het vermogen voor adaption response van het bevoegd gezag aanzienlijk vergroot waardoor de omvang en duur van de bijna onvermijdelijke ‘psychische naschokken’ van een ramp kunnen worden beperkt (ook wel ‘ramp na de ramp’ genoemd). 5.4
E ERSTE AANZET VOOR EEN AFWEGINGSKADER
Na het organiseren van de eerste opvang van de slachtoffers (inclusief bijvoorbeeld een forfaitair bedrag aan noodhulp) ontstaat ruimte voor het maken van meer specifieke afwegingen ten aanzien van de vergoedingen van de schade aan slachtoffers. Zoals eerder aangegeven is in dit geval nauwelijks sprake van een rationeel proces. De impact van de ramp, ofwel de reactie van het openbaar bestuur en de samenleving op de gebeurtenissen speelt daarin een heel belangrijke rol. Wat maakt bijvoorbeeld dat voor asbest veel eerder dan voor andere beroepsziekten een vergoedingsregeling is vastgesteld? Of dat voor de slachtoffers van de legionella uitbraak in Bovenkarspel wel smartengeld is uitgekeerd, terwijl jaarlijks ongeveer 45 personen de veteranenziekte oplopen en hierop geen beroep kunnen doen? Dit gezegd hebbend lijkt het toch verstandig en mogelijk om vanuit de inhoud (de kenmerken van een ramp) te komen tot een keuze voor de regelingen die ingesteld zouden moeten worden. Op basis van de vijf onderzochte casussen onderscheiden wij de volgende relevante kernkenmerken: -
Aard van de schade
-
Het aantal getroffenen en omvang van de schade
-
Draagkracht van de veroorzaker en slachtoffers
Een startpunt voor een dergelijke afweging hebben wij neergelegd in onderstaande aanzet voor een afwegingskader dat na een gebeurtenis doorlopen zou kunnen worden: Aanzet voor afwegingskader
Gebeurtenis: bepaling type ramp
IMPACT
Gevolgen gebeurtenis: - Aard schade - Aantal getroffenen en omvang schade - Draagkracht veroorzaker(s) en slachtoffers
Bepalen financiële regelingen
Het vaststellen van de situatie op deze drie punten vormt het startpunt voor het bepalen van de aan te bieden voorzieningen. Door de aard en de omvang van de schade en het aantal getroffenen te bepalen kan de noodzaak tot hulpverlening worden bepaald. Vervolgens kan de noodzaak tot vergoeding bepaald worden door de draagkracht van slachtoffer en veroorzaker te evalueren. Wij benadrukken nogmaals dat de keuze voor het instellen van regelingen in sterke mate gestuurd wordt door de impact die een ramp heeft. De hierboven genoemde objectieve kernkenmerken bepalen dus niet zozeer of en in welke mate er financieel wordt bijgesprongen. Dit wordt bepaald door de politieke of maatschappelijke druk (uitvergroot door de
75
media) en dit kan per ramp sterk wisselen. De objectieve kernkenmerken zoals hierboven benoemd kunnen overheden echter wel helpen bij het anticiperen op de vraag welk soort regelingen dienstig zijn. Zo heeft de verschillende aard van de schade in Volendam en Enschede bijvoorbeeld voor hele andere regelingen gezorgd.
76
BIJLAGE 1
LIJST VAN (TELEFONISCH) GEÏNTERVIEWDE PERSONEN
Bijlmer -
Dhr. R. van Eeden, Ministerie van BZK – Directie rampenbestrijding, accountmanager provincie Noord-Holland
-
Dhr. E. Mulder, Ministerie van VWS
-
Mw. Huisman-Rubing, Ministerie van VWS, directie POG, directeur nazorg
-
Mw. V. Mendez de Leon, Ministerie van V&W, DGL
-
Dhr. R. Visser, Ministerie van V&W, DGL
-
Dhr. G.A.M. Broekman, Provincie Noord-Holland
-
Dhr. M. Rutgering, Regionale Brandweer Amsterdam eo, Hoofd voorbereiding en advies
-
Dhr. K. Kuiper, Inspectie verkeer en waterstaat, DL
-
Mw. C. Kars, Regiopolitie Amsterdam Amstelland, Bureau rampenbestrijding
-
Dhr. Beumkes, Raad voor de Transportveiligheid, afdeling luchtvaart
-
Frans Kolmers, Gemeente Amsterdam OOV (Openbare Orde en Veiligheid)
-
Mw. Liane Dambrink, Gemeente Amsterdam financiële dienst
-
Dhr. A. Heeling, Gemeente Amsterdam Dienst verzekeringsbedrijf
-
Dhr. A. de Koning, Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
-
Mw. A. Wildekamp, Gemeente Amsterdam Sociale dienst
Bovenkarspel -
Dhr. N. Hoffer, secretaris Stichting Veteranenziekte
Enschede -
Dhr. G. Kinkhuis, DMO, gemeente Enschede
-
Dhr. R. Lentfert, contactpersoon IAC
-
Dhr. J.H.M. Beimer, afdeling belastingen van de gemeente Enschede
-
Dhr. Muntel, coördinator Stichting financiële hulpverlening vuurwerkramp
-
Mw. Huisman-Rubing, Ministerie van VWS, directie POG, directeur nazorg
-
Dhr. H. van Dijck, ambtelijk secretaris Nationaal Rampen Fonds – via hem het bestuur
-
Dhr. M. Weening, verantwoordelijk manager bij LASER
-
Dhr. R. Wilderink, manager fysieke wederopbouw, Projectbureau Wederopbouw
-
Dhr. J. Klein, dagelijkse leiding Stichting Stadsherstel
77
-
Belangenvereniging Slachtoffers Vuurwerkramp Enschede
Volendam -
Dhr. E. Tuijp, voorzitter SSNV
-
Dhr. K. Mens, gemeente Edam-Volendam
Asbest -
Dhr. Van der Woude - directeur IAS
-
Mw. S. Bush – BAS-schaderegelingen
78
BIJLAGE 2
LITERATUURLIJST
Algemeen -
http://www.hemnz.org.nz/hemnz2002/psycho.pdf
-
CBS. Persbericht PB 03-78. 2003
-
http://www.handboekrampenbestrijding.nl
-
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Leidraad Maatramp.
-
Akkermans, A. Brans, E. Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen. Nijmegen, 2002.
Bijlmer -
Crisis Onderzoeksteam. De Bijlmerramp : rampbestrijding en crisismanagement in Amsterdam : een reconstructie en evaluatie van het optreden van de gemeente Amsterdam. 1993
-
Brenner, W. Eindrapport inzake de administratieve verantwoording van het bestuur. Stichting Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp. 2003
Bovenkarspel -
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26442 nr. 14, veteranenziekte
-
Staten Generaal, vergaderjaar 1999-2000, 27094, nrs. 221 en 1
-
www.legionellaziekte.nl
-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26442, nr. 11, brief van de minister van volksgezondheid, welzijn en sport
-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, aanhangsel 403
Enschede -
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Notitie Financiele afwikkeling vuurwerkramp en nieuwjaarsbrand, 27 maart 2003.
-
Commissie Onderzoek Vuurwerkramp Enschede (Oosting), De vuurwerkramp, eindrapport, 28 februari 2001.
-
Gemeente Enschede, Beleidsverslag Algemene bijstandswet 2000 vuurwerkramp.
-
Commissie financiële afwikkeling vuurwerkramp II, Advies aanvullende financiële tegemoetkomingen voor de getroffenen van de vuurwerkramp Enschede, januari 2002.
-
PricewaterhouseCoopers N.V., Processtuk Initiële Inventarisatie CFA II, 27 juli 2001.
-
Tubantia, Wat in de pot zit…, 9 augustus 2003.
-
Commissie Financiële Afwikkeling Vuurwerkramp, Nederland steunt Enschede, zoeken naar balans, 1 mei 2001.
79
-
Akkermans, A. Brans, E. Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen. Nijmegen, 2002, bijlage 2, Regeling tegemoetkoming nabestaanden vuurwerkramp Enschede.
-
www.enschede.nl (zoekfunctie IAC – financiële regelingen)
-
www.slachtoffersvuurwerkramp.nl
-
www.nrc.nl/dossier/vuurwerkramp_enschede
V0lendam -
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Notitie Financiele afwikkeling vuurwerkramp en nieuwjaarsbrand, 27 maart 2003.
-
Inventarisatie financiele problematiek cafébrand Volendam, stand van zaken half maart 2002, Concept discussiestuk, PriceWaterhouseCoopers, maart 2002
-
PriceWaterhouseCoopers. Inventarisatie financiële problematiek cafébrand Volendam (2002)
-
SSNV, Jaarverslag 2002
-
SSNV, Jaarverslag 2001
-
Gemeente Edam-Volendam, Concept Notitie Nazorg Edam Volendam, 2 oktober 2003
-
CRN Het Anker, Jaarverslag 2002
-
Eindrapport Commissie Financiele afwikkeling nieuwjaarsbrand Volendam, Advies ondersteuning en financiele tegemoetkomingen slachtoffers nieuwjaarsbrand Volendam
-
www.jongeren.volendam.nl
Asbest -
Instituut Asbestslachtoffers, Jaarverslag 2002.
-
Jaarverslag Sociale Verzekeringsbank 2002.
-
Jaarverslag ministerie van Sociale Zaken 2002.
-
Een kwestie van Ereschuld, eindverslag Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers
-
www.asbestslachtoffers.nl
-
www.svb.nl
80
BIJLAGE 3
FACTSHEETS SPECIFIEKE FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN
De complete factsheets per regeling zijn opgenomen in een aparte bijlage bij dit rapport. Inhoudsopgave factsheets Bijlmerramp: 2. Uitkeringsregeling Hulpfonds Gedupeerden Bijlmerramp Bovenkarspel: 2. Fonds Slachtoffers Legionella Epidemie Enschede: 2.
Financiële noodvoorziening 1a, geldig op 14 mei 2000 en financiële noodvoorziening 1b, geldig op 15 en 16 mei 2000
2.
Overbruggingsuitkering
3.
Regeling kosten uitvaart
4.
Noodregeling zelfstandigen
5.
Regeling I
6.
Regeling II
7.
Regeling III
8.
Huurcompensatie-regeling a. voor 3 jaar b. mei/juni-regeling c. huiseigenaar-bewoners: financiële bijdrage bij aankoop van een andere woning (voucherregeling)22.
14. Ontheffing gemeentelijke OZB, honden- en precariobelasting 15. Inboedelregeling 16. Cascoregeling 17. Regeling tegemoetkoming opruimingskosten 18. Regeling onkosten buitengewone omstandigheden particulieren (OBO-regeling) 14. Kampeerwagens, aanhangwagens en pleziervaartuigen
22
Deze regeling hebben we hier bij huurcompensatie geplaatst omdat het om een tegemoetkoming in woonkosten gaat – namelijk extra kosten die men moet maken om een andere woning te betrekken.
81
15. Ondernemingen 17. Kostenvergoeding buitenste ring (regeling IV) 17. Regeling tegemoetkoming kosten en inkomensderving bij ziekte 18. Regeling tegemoetkoming schade t.g.v. functionele invaliditeit 19. Nabestaandenregeling 26. Opstalschade particulieren –de Stichting Stadsherstel 27. Opkoopregeling particuliere woningen 22. Onkosten Specifieke Omstandigheden (OSO-regeling) 23. Huurcompensatie terugkeerders 24. Potten- en pannenregeling 25. Verhuiskostenregeling voor terugkeerders Volendam: 17. Tijdelijke bijdrageregeling begrafeniskosten 18. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming zelfstandigen 19. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming onkosten naasten slachtoffers cafébrand Volendam 20. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming gederfde looninkomsten naasten slachtoffers cafébrand Volendam 21. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming reis- en verblijfkosten naasten slachtoffers cafébrand Volendam 22. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming MRSA kosten slachtoffers cafébrand Volendam 23. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming in kosten aanpassing/vervanging fiets slachtoffers cafébrand Volendam 24. Tijdelijke bijdrageregeling tegemoetkoming in kosten aanpassing/aanschaf bed slachtoffers cafébrand Volendam 25. Regeling met betrekking tot aanvullende bijdragen in de kosten van voorzieningen, hulpmiddelen en overige verstrekkingen door de SSNV 26. Budget geringe vergoedingen 27. Regeling in verband met het verstrekken van een aircovoorziening door de SSNV 28. Regeling eenmalige uitkering door de SSNV aan slachtoffers 29. Regeling (herziene)eenmalige uitkering door de SSNV aan slachtoffers 30. Regeling uitkering door SSNV aan de ouder(s) van overleden slachtoffer 31. Tegemoetkoming financiële gevolgen in verband met functionele invaliditeit nieuwjaarsbrand Volendam 32. Regeling tegemoetkoming in kosten nieuwjaarsbrand Volendam
82
Asbest: 3. Regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers (TAS) 4. Regeling tegemoetkoming huisgenoten asbestslachtoffers
83
