Hulpverlening aan Nederlanders bij ongevallen, rampen en crises in het buitenland
Een onderzoek naar de rol van Nederlandse overheids- en private organisaties bij de personenhulpverlening aan Nederlanders die betrokken zijn bij ongevallen, rampen en crises in het buitenland
i
Nibra/NSOB Master of Crisis and Disaster Management 6e leergang Student: André de Rond Scriptiebegeleider: Menno van Duin Tweede lezer: Hans van de Kar Den Haag, september 2004
ii
Voorwoord
e
Deze commandeursscriptie is tot stand gekomen in het kader van mijn deelname aan de 6 leergang Master of Crisis and Disastermanagement (MCDm). De scriptie geeft toegang tot het commandeursexamen brandweer. Het commandeursexamen maakt deel uit van het eerste jaar van de leergang MCDm. De scriptie sluit aan bij een gedeelte van mijn binnenlandstage die ik in januari 2004 doorbracht bij de ANWB alarmcentrale buitenland in Wassenaar en een bezoek dat ik in juni 2004 in het kader van mijn buitenlandstage bracht aan de Nederlandse ambassade in Kenia. Een deel van de bevindingen die ik tijdens deze stages opdeed is gebruikt in deze scriptie. Tijdens de stage bij de alarmcentrale raakte ik geïnteresseerd in de hulpverlening die wordt geboden aan Nederlanders in het buitenland. Na literatuur-, documentenstudie en gesprekken met een aantal medewerkers van de ANWB alarmcentrale, wist ik waar mijn scriptie over zou gaan: over de rol van de Nederlandse overheids- en private organisaties bij de personenhulpverlening aan Nederlanders die in het buitenland betrokken raken bij een ongeval, ramp of crisis. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden heb ik een aantal aanvullende vragen gesteld. Ik heb geprobeerd te achterhalen welke organisaties betrokken zijn bij de hulpverlening en wat hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn. Daarnaast heb ik het hele hulpverleningsproces proberen te beschrijven aan de hand van een fictieve casus. Elementen die een rol in het proces spelen zijn coördinatie, informatie-uitwisseling en communicatie. Om het handelen van de betrokken organisaties te kunnen begrijpen en te verklaren heb ik de netwerktheorie en de theorie over bureaupolitiek gebruikt. In deze scriptie kan U daar meer over lezen. Tot slot maak ik van de gelegenheid gebruik een aantal mensen te bedanken. Allereerst mijn decaan en scriptiebegeleider Menno van Duin voor zijn ideeën en begeleiding tijdens het onderzoek en het schrijven van deze scriptie. Ten tweede bedank ik alle medewerkers van de ministeries en de medewerkers van de ANWB alarmcentrale voor de interviews die ik met hun mocht voeren en hun kennis die ze met mij wilden delen. Hun inbreng is voor mij een belangrijke bron van input geweest voor het schrijven van deze scriptie. Ten slotte bedank ik mijn vriendin Chris en mijn dochter Jip voor hun steun tijdens mijn onderzoek. Ik zat nogal wat uren achter mijn bureau op zolder en kon er dan even niet voor hen zijn.
iii
Inhoudsopgave
pagina
Hoofdstuk 1: Introductie…………………………………………………………………………………….1 1.1 1.2 1.3 1.4
Inleiding………………………………………………………………………………………………………1 Probleemstelling…………………………………………………………………………………………….1 Afbakening, begripsomschrijving en methode van onderzoek…………………………………………2 Leeswijzer……………………………………………………………………………………………………2
Deel : Theorie
Hoofdstuk 2: Theoretische kaders………………………………………………………………….…….4 2.1 2.2 2.3 2.4
Inleiding……………………………………………………………………………………………………..4 Netwerken…………………………………………………………………………………………………..4 Bureaupolitiek………………………………………………………………………………………………6 Samenvatting……………………………………………………………………………………………….7
Deel II: Empirie
Hoofdstuk 3: Hulpverlenende organisaties: taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden……………………………………………………………………………8 3.1 3.2 3.3
3.4 3.5
Inleiding…………………………………………………………………………………………………8 Ongevallen, rampen, crises en hulpverlening………………………………………………………8 Publieke organisaties: taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden………………………..9 3.3.1 Ministerie van Buitenlandse Zaken………………………………………………..9 3.3.2 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport……………………..………13 3.3.3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties……………………14 3.3.4 Regionale en lokale overheid……………………………………………………..15 Private organisaties: taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden…………………………16 3.4.1 Alarmcentrales en verwante organisaties……………………………………….16 Samenvatting…………………………………………………………………………………………..18
Hoofdstuk 4: Proces van hulpverlening: coördinatie, informatie-uitwisseling en communicatie…………………………………………………………………………..20 4.1 4.2 4.3 4.4
Inleiding………………………………………………………………………………………………..20 Casus busongeval……………………………………………………………………………………20 Hulpverleningsproces………………………………………………………………………………...21 Samenvatting………………………………………………………………………………………….26
iv
Deel III: Analyse
pagina
Hoofdstuk 5: Analyse aan de hand van empirie en theorie 5.1 5.2 5.3 5.4
Inleiding………………………………………………………………………………………………..27 Netwerken……………………………………………………………………………………………..27 Bureaupolitiek…………………………………………………………………………………………30 Samenvatting………………………………………………………………………………………….31
Hoofdstuk 6: Samenvatting en conclusies 6.1 6.2 6.3 6.4
Inleiding………………………………………………………………………………………………...32 Hulpverlening door publieke organisaties…………………………………………………………..32 Hulpverlening door private organisaties…………………………………………………………….33 Conclusies…………….………………………...……………………………………………………..34
Literatuur………………………………………………………………………………………………………..37 Bijlage 1: Geïnterviewden personen…………………………………………………………………………38 Bijlage 2: Beschrijving Divisie Hulpverlening, Afdeling Buitenland…………………….…………………39 (ANWB alarmcentrale) Bijlage 3: Regelgeving consulaire bijstand…………………………………………………..…………..…43 Bijlage 4: Lijst van gebruikte afkortingen………………………………………………………….………..45
v
Hoofdstuk 1: Introductie
1.1
Inleiding
Over het optreden van de Nederlandse overheids- en private organisaties bij rampen in Nederland is al veel geschreven. Maar over het optreden van Nederlandse overheids- en private organisaties na een ongeval, ramp of crisis buiten Nederland, is niet veel bekend. Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming zegt dat het de taak van de overheid is, de onafhankelijkheid, integriteit, veiligheid, stabiliteit en welvaart van de samenleving te verzekeren en te 1 bevorderen . Dat vereist onder meer dat de overheid rampen en crisissituaties probeert te voorkomen en dat zij tijdig en adequaat optreedt als zich een ramp of crisis voordoet. Hoewel niet duidelijk is aangegeven welke samenleving er wordt bedoeld, wordt waarschijnlijk de samenleving in Nederland bedoeld. Uit deze in algemene zin geformuleerde taakstelling is dus niet af te leiden in hoeverre de overheid verantwoordelijk is voor haar onderdanen die buiten Nederland verblijven. Is er sprake van een ongeval, ramp of crisis in het buitenland, dan is in eerste instantie de betrokken overheid in het land waar het ongeval, de ramp of de crisissituatie zich voordoet aan zet. De plaatselijke overheid heeft de verantwoordelijkheid om de ontstane situatie zo goed mogelijk te managen. Maar als er nu Nederlanders bij betrokken zijn? En als de hulpverlening ter plaatse niet naar tevredenheid van die getroffen Nederlanders of de Nederlandse overheid verloopt, of als men na de eerste schrik en opvang zo snel mogelijk naar huis wil? Waar kunnen Nederlanders in het buitenland dan op rekenen? Vanuit de invalshoek rampenbestrijding en crisisbeheersing raakte ik geïnteresseerd naar de antwoorden op die vragen en daarmee naar de organisatie van de hulpverlening aan Nederlandse burgers die in het buitenland betrokken raken bij een ongeval, ramp of crisis, of door een andere oorzaak in moeilijkheden raken. Wat kan en doet ‘onze’ overheid voor haar burgers en wat kunnen de ‘private’ organisaties, zoals verzekeringsmaatschappijen, voor hun klanten doen. Welke rechten heeft de Nederlander in nood in het buitenland en wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokken partijen, zijn er onderling afspraken gemaakt, is er sprake van een vorm van samenwerking, een stukje coördinatie of iets dergelijks? e Deze scriptie, geschreven in het kader van de 6 leergang Master of Crisis and Disastermanagement (MCDm), heeft tot doel de lezer inzicht te geven in de rol die de Nederlandse overheid speelt bij rampen en crisissituaties in het buitenland waarbij Nederlanders zijn betrokken en wat de rol van de publieke en de private organisaties is. Aan de hand van een casus wordt de lezer meegenomen in het proces van de personenhulpverlening in het buitenland.
1.2
Probleemstelling
Naar aanleiding van vorengaande inleiding heb ik de volgende probleemstelling geformuleerd: Welke rol hebben Nederlandse overheids- en private organisaties bij de personenhulpverlening aan Nederlanders die betrokken zijn bij ongevallen, rampen en crises in het buitenland? Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Welke organisaties zijn betrokken bij de personenhulpverlening en wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze organisaties? 2. Hoe verloopt het proces van de personenhulpverlening en hoe verloopt de samenwerking tussen de organisaties op het gebied van coördinatie, informatie uitwisseling en communicatie? 3. Is de rol van de organisaties te verklaren aan de hand van de theorieën over netwerken en bureaupolitiek? 1
Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, pagina 5. 1
1.3
Afbakening, begripsomschrijving en methode van onderzoek
- Afbakening Het onderzoek beoogt aan de hand van diverse methoden van onderzoek een zo goed en breed mogelijk beeld te geven van de feitelijke situatie van de hulpverlening aan Nederlandse burgers in het buitenland. De hulpverlening aan Nederlanders die verdacht worden van strafbare handelingen in het buitenland en daarvoor in detentie zijn genomen en de hulpverlening aan Nederlandse militairen in het buitenland valt buiten het bereik van dit onderzoek. Aan de hand van interviews van een aantal direct bij de hulpverlening betrokken en verantwoordelijke personen en bestudering van relevante documenten heeft de auteur geprobeerd een zo zorgvuldig mogelijk beeld van de personenhulpverlening aan Nederlanders in het buitenland te schetsen. Het beschreven beeld geeft de lezer inzicht hoe het er in de betrokken organisaties aan toe gaat. Daarbij moet worden opgemerkt dat er een verschil is tussen wat in documenten is vastgelegd en wat door de geïnterviewden is gezegd (de formele organisatie) en hoe het in de praktijk echt werkt (de informele organisatie). De auteur is van mening dat binnen de doelstelling van deze scriptie het gelukt is de lezer een beeld te geven hoe de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland is georganiseerd en wat de rol is van de betrokken organisaties. - Begripsomschrijving In het spraakgebruik lopen begrippen als crisis, calamiteit, incident, (zwaar) ongeval en ramp door elkaar. In deze scriptie is er voor gekozen de begrippen (zwaar) ongeval of ramp, en crisis te hanteren waarbij voor wat betreft de definiëring van de begrippen ramp en crisis gebruik wordt gemaakt van de 2 omschrijving zoals die is gedefinieerd en toegelicht in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming : Met een zwaar ongeval of een ramp wordt een gebeurtenis bedoeld waardoor een ‘ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan waarbij het leven en de gezondheid van vele personen of grote materiele belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende discipline is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken’. Onder een crisis wordt verstaan: ‘een ernstige verstoring van de basisstructuren dan wel aantasting van de fundamentele waarden en normen van het maatschappelijke systeem’. De aanduiding crisis wordt als overkoepelend begrip gebruikt. De aanduiding ramp heeft betrekking op een fysiek voorval. Bij een crisis gaat het meestal niet om één gebeurtenis, maar om een serie gebeurtenissen (soms in tijd verspreid). De oorsprong is vaak diffuus en er zijn meerdere (macro) factoren in het spel die de crisis sturen. Bovendien is niet altijd zonder meer duidelijk wat er gedaan moet worden en door wie: veel meer dan bij een ramp zal er sprake zijn van belangentegenstellingen, die kunnen leiden tot conflictsituaties. - Methoden van onderzoek Als input voor deze scriptie is een drietal onderzoeksmethodieken gehanteerd. Ten eerste participerende observatie, in de vorm van meedoen met de dagelijkse werkzaamheden van personenhulpverleners tijdens een aantal operationele diensten op de ANWB Alarmcentrale Buitenland (zie voor een verslag ook bijlage 2). Ten tweede bestudering van relevante (wetenschappelijke) literatuur en onderzoeksrapporten (zie de literatuurlijst). Ten slotte een mondelinge interviewronde, waarin een aantal direct betrokken vertegenwoordigers van diverse organisaties is geïnterviewd (zie de interviewlijst in bijlage 1). 1.4
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 komt de theorie van de Bruijn en ten Heuvelhof over netwerken en de theorie van Rosenthal over bureaupolitiek aan de orde. In hoofdstuk 3 wordt antwoord gegeven op de eerste deelvraag welke organisaties betroken zijn bij de personenhulpverlening en wat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van die organisaties zijn. Dit hoofdstuk is gebaseerd op een aantal interviews met stakeholders en relevante documenten. In hoofdstuk 4 wordt het hulpverleningsproces aan de hand van een fictieve casus beschreven en wordt antwoord gegeven op de tweede deelvraag hoe het proces van personenhulpverlening op het gebied van coördinatie, informatie uitwisseling en communicatie verloopt. In hoofdstuk 5 wordt aan de hand van de theorieën 2
Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, pagina 7 t/m 9. 2
over netwerken van de Bruijn en ten Heuvelhof en bureaupolitiek van Rosenthal het verzamelde onderzoeksmateriaal geanalyseerd en wordt de derde onderzoeksvraag beantwoord over de rol van de organisaties die betrokken zijn bij de personenhulpverlening. In hoofdstuk 6 wordt de scriptie afgesloten met een samenvatting en met de conclusies van het onderzoek.
3
Deel I: Theorie Hoofdstuk 2: Theoretische kaders
2.1
Inleiding
In de samenleving van vandaag zijn organisaties in grote mate afhankelijk van elkaar. Dat geldt zowel voor publieke als private organisaties. De overheid die beleid wil implementeren of een bedrijf dat een strategie wil ontwikkelen, is bijna altijd sterk afhankelijk van andere partijen. Zij opereren in een ‘netwerk’. In het netwerk bevinden zich actoren met verschillende belangen die voor realisering van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn. Actoren kunnen individuen zijn, maar ook groepen personen, een organisatie of een coalitie van organisaties. Het kunnen zowel publieke als private organisaties zijn die kenmerken van een netwerk hebben. In de politicologie worden de organisatie en het beleid van de overheid geanalyseerd als onderdelen van het politieke proces. In het bijzonder wordt de bureaucratische organisatie van de overheid in deze benadering bezien vanuit een bureaupolitiek perspectief. In dit hoofdstuk komt de theorie over netwerken aan de orde wordt de theorie van bureaupolitiek behandeld.
2.2
Netwerken
Opkomst De Bruijn en ten Heuvelhof zijn van mening dat denken in netwerken een reactie is op een aantal maatschappelijke ontwikkelingen: toenemende professionalisering, globalisering, vervlechting van de 3 publieke en private sector en informatietechnologie . De toenemende professionalisering van de moderne samenleving betekent dat afhankelijkheden toenemen, zowel tussen als binnen organisaties. Globalisering houdt in dat voor overheden en bedrijven grenzen en geografische afstanden hun betekenis verliezen. In de publieke sector geldt dat veel beleidsprocessen het nationale niveau overschrijden waardoor meerdere nationale overheden betrokken zijn bij de beleidsvorming, zonder dat er een hiërarchische bovengeschikte actor is. In de private sector doen zich soortgelijke ontwikkelingen voor. Mede door de mogelijkheden die door de informatietechnologie worden gecreëerd neemt het belang van tijd en ruimte bij het ontplooien van economische activiteiten af. Wanneer de markt van bedrijven globaliseert, kan dit belangrijke gevolgen hebben voor de inrichting van deze bedrijven. Verschuiving van de grenzen tussen publieke en private sector is een derde belangrijke ontwikkeling. Deregulering en liberalisering zorgen er voor dat publieke functies nu door private partijen worden aangeboden. Wat in het verleden door de overheid werd geregeld, zoals de energievoorziening, wordt nu door private partijen geregeld. De overheid houdt vaak nog wel een toezichthoudende taak. De publieke en private sectoren raken met elkaar verstrengeld en zijn sterker afhankelijk van elkaar geworden. Ten slotte heeft de informatie- en communicatietechnologie gezorgd voor nieuwe producten en diensten. Dit creëert nieuwe afhankelijkheden. Daarbij is de zichtbaarheid van gebeurtenissen en de snelheid waarmee over deze gebeurtenissen kan worden gecommuniceerd, sterk toegenomen. Bedrijven en overheden kunnen activiteiten moeilijk verborgen houden.
3
Management in netwerken, pagina 18 t/m 23. 4
Kenmerken netwerkorganisatie De Bruijn en ten Heuvelhof noemen vier kenmerken van een netwerk: pluriformiteit, wederzijdse 4 afhankelijkheden (interdependenties), geslotenheid en dynamiek . Een eerste kenmerk van een netwerk is pluriformiteit of variëteit. De actoren die samen het netwerk vormen, kennen onderlinge verschillen, waarmee een sturende actor op enigerlei wijze rekening zal moeten houden. Deze verschillen kunnen betrekking hebben op de omvang, de machtsmiddelen, het productenpakket, de omgeving van een organisatie, belangen enzovoort. Sturing van een dergelijke variëteit vergt kennis en expertise, waarover een enkele actor nooit zal beschikken. Een belangrijk aspect van deze variëteit is dat verschillende actoren in een netwerk verschillende percepties van de werkelijkheid kunnen hebben. Wat voor actor A objectieve informatie is, kan voor actor B zeer aanvechtbaar zijn: wat voor actor A het probleem is, is voor actor B wellicht in het geheel geen 5 probleem of hooguit één van de vele mogelijke probleempercepties . Een tweede kenmerk van netwerken is de aanwezigheid van interdependenties tussen actoren. Organisaties in een netwerk zijn afhankelijk van elkaar. Deze afhankelijkheden kunnen in verschillende grootheden worden uitgedrukt: financiën, bevoegdheden, politieke steun, grond, informatie enzovoort. De actoren die samen een netwerk vormen zijn van elkaar afhankelijk. Actoren kunnen niet zondermeer alleen opereren. Dat betekent dat directieven van een actor door de andere 6 actoren soms eenvoudig weg niet worden geaccepteerd . Een derde kenmerk van netwerken is geslotenheid: Netwerken zijn niet per definitie gevoelig voor stuursignalen van buiten. De geslotenheid van een organisatie is het resultaat van het referentiekader dat een organisatie heeft. Dit referentiekader wordt gevormd door de kernwaarden (‘core values’) van een organisatie: waarden die diep zijn geworteld in de organisatie en die het handelen van een organisatie voor een belangrijk deel bepalen. Organisaties zijn zeer gevoelig voor stuursignalen die passen in hun eigen referentiekader. De keerzijde is dat organisaties vaak gesloten kunnen zijn ten opzichte van stuursignalen die een misfit vertonen met het eigen referentiekader. Wie denkt een netwerk te kunnen sturen, veronderstelt dat anderen gevoelig zijn voor stuursignalen. Veelal is dat niet het geval en blijken de andere actoren zich gesloten op te stellen. Zij merken het stuursignaal niet op 7 of verzetten zich ertegen . Een vierde kenmerk van netwerken is dynamiek. Netwerken zijn altijd in beweging. De pluriformiteit van een netwerk, het referentiekader van partijen en de wederzijdse afhankelijkheden tussen partijen kunnen veranderen. Deze veranderingen beïnvloeden elkaar weer: zo zal verandering van de geslotenheid van invloed kunnen zijn op de interdependenties in een netwerk. Netwerken en hun omgeving kennen anders gezegd, vrijwel altijd een sterke dynamiek. Machtsposities van actoren kunnen veranderen. Nieuwe actoren kunnen tot het netwerk toetreden, anderen kunnen uittreden. Ontwikkelingen in de omgeving van het netwerk kunnen de onderlinge relaties sterk veranderen. Belangrijk is ook de situatie waarin twee netwerken met elkaar in contact komen of waarin een netwerk in delen uiteenvalt. Een actor die in het verleden een onbetekende rol speelde in een netwerk, kan plotseling een belangrijke positie innemen en voor de anderen van cruciaal belang zijn. Het gevolg kan zijn dat er geen directieven meer kunnen worden gebruikt, maar dat er meer met deze 8 actor moet worden onderhandeld . Het bovenstaande leidt tot de volgende definitie van een netwerk: een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte 9 van elkaar opstellen . Co-opetition 10 Als uitingsvorm van de opkomst van netwerken noemen de Bruijn en ten Heuvelhof ‘co-opetition’ : een bedrijf kan een concurrent hebben, die tegelijk een ‘complementator’ is. De concurrent levert dan diensten of producten die een aanvulling zijn op de diensten of producten van een bedrijf. Hierdoor neemt de waarde van de diensten of producten van het betreffende bedrijf toe. Dit betekent dat bedrijven die onderling concurreren tegelijkertijd van elkaar afhankelijk zijn en dus moeten samenwerken.
4
Management in netwerken, pagina 30 en 31. Management in netwerken, pagina 33. 6 Management in netwerken, pagina 41. 7 Management in netwerken, pagina 37. 8 Management in netwerken, pagina 43. 9 Management in netwerken, pagina 32. 10 Management in netwerken, pagina 17. 5
5
Ketenmanagement Een keten is een bijzonder type netwerk. Het ketenproces komt volgens de Bruijn en ten Heuvelhof voort uit de gedachte dat een proces van voortbrenging van goederen of diensten kan worden onderscheiden in een aantal deelprocessen. Tussen deze deelprocessen bestaat een functionele relatie (de output van deelnemer A is de input voordeelproces B), waarmee de deelprocessen dus interdependent zijn. Een keten kan als volgt worden gedefinieerd: ‘een netwerk van actoren die ieder voor zich een bijdrage leveren aan de voortbrenging van een product of dienst, slechts in onderlinge samenhang in staat zijn tot de bedoelde voortbrenging en terwille van de samenstelling in staat zijn tot het aangaan 11 van duurzame samenwerkingsrelaties’ . De definitie maakt het duidelijk dat een keten een specifiek soort netwerk is. Op steeds meer terreinen doet het ketendenken zijn intrede. Er zijn logistieke ketens, er is de strafrechtketen, de afvalketen en de milieuketen. Convenanten Omdat er steeds meer sprake is van netwerkorganisaties die op een niet hiërarchische wijze samenwerken, bestaat de noodzaak tot het vastleggen van afspraken tussen organisaties of delen van organisaties. Deze afspraken hebben niet alleen betrekking op datgene wat traditioneel al tussen contractanten werd geregeld. De afspraken, geregeld in convenanten, hebben volgens de Bruijn en ten Heuvelhof een ruimer bereik. Convenanten hebben vaak een minder dwingende status dan een privaatrechtelijk contract. De centrale gedachte is dat convenanten instrumenten zijn die goed passen bij zowel de structuurkenmerken van een netwerk (pluriformiteit, geslotenheid en interdependentie) als proceskenmerken van een netwerk (substantieel en temporeel grillige besluitvorming). Er worden in convenanten afspraken tussen partijen vastgelegd die veelal het karakter hebben van een ‘package-deal’. Ook de juridische status is niet altijd even duidelijk (‘soft agreement’). Aan het convenant gaat echter een proces van overleg en onderhandeling vooraf. Juist dat proces, het ‘covenanting proces’, is in een netwerksituatie van waarde. Convenanten hebben wellicht als 12 belangrijkste functie dat zij het gemeenschappelijke proces faciliteren .
2.3
Bureaupolitiek
In de politicologie worden de organisatie en het beleid van de overheid geanalyseerd als onderdelen van het politieke proces. In het bijzonder wordt de bureaucratische organisatie van de overheid in deze benadering bezien vanuit een bureaupolitiek perspectief. In dit perspectief staan machts- en invloedprocessen in de bureaucratie centraal. Het model van de bureaucratische politiek, ofwel de bureaupolitiek, is oorspronkelijk ontwikkeld door Allison (1971) en door hem samen met twee anderen 13 modellen (het rationele actor-model en het organisatiemodel) toegepast op de Cuba-crisis van 1962 . In zijn Leidse oratie heeft Rosenthal dit model kritisch besproken en vervolgens gehanteerd in zijn 14 analyse van de paspoortaffaire . Zijn bevindingen zijn samengevat als volgt: In het bureaupolitieke model van de bureaucratie staan concurrentie en rivaliteit tussen onderdelen van de overheidsorganisatie centraal. Het bureaupolitieke model staat tegenover modellen waarin eenheidssymbolen als de staat en de overheid de boventoon voeren. Het model kan worden gebruikt ten behoeve van een empirische beschrijving van de overheidsorganisatie (hoe werkt de bureaucratie feitelijk?), maar ook ten behoeve van een normatieve prescriptie daarvan (hoe zou de bureaucratie idealiter moeten werken?). Op grond van zijn theoretische verkenning komt Rosenthal tot de volgende herformulering van het bureaupolitieke model van de overheidsbureaucratie. Ten eerste is er sprake van veel spelers. Het gaat niet alleen om bureaus en bureaucraten: wel wordt specifieke aandacht besteed aan de rol die bureaus en bureaucraten spelen. Interorganisatorische verhoudingen en netwerken, waaronder die van binnenlands bestuur, kunnen in de bureaupolitieke analyses worden meegenomen. Ten tweede zijn er uiteenlopende belangen van de spelers die empirisch kunnen worden vastgesteld. Bovendien worden ook andere belangen dan het algemene 11
Management in netwerken, pagina 142. Management in netwerken, pagina 181 en 182. Essence of Decision. Explaining the Cuban missile crisis. 14 Bureaupolitiek en Bureaupolitisme, om het behoud van een competitief overheidsbestel. 12 13
6
belang nagestreefd. Ten derde heeft geen van de spelers een overheersende invloed, maar wel is de invloed van bureaus en bureaucraten groter dan de normatieve leer van de democratische politiek bepaalt. Ten vierde worden compromisbeslissingen genomen. Compromisvorming kan worden vergemakkelijkt door het algemene belang, maar verschillende interpretaties van het algemene belang kunnen het bereiken van een compromis tegenwerken. Ten slotte is er ruimte tussen besluitvorming en uitvoering van beslissingen. Die ruimte is groter naarmate meer categorieën spelers bij de besluitvorming zijn betrokken en het beslissingsproces langer duurt. Voorbeelden van bureaupolitiek, die zich laten analyseren met behulp van de politicologische bureaucratiebenadering, worden in de Nederlandse situatie door bestuurskundigen vooral gezocht in de verhoudingen tussen twee of meer departementen die bij een beleidsonderdeel zijn betrokken. Rosenthal past deze benadering toe op de paspoortaffaire die zich in de tweede helft van de jaren tachtig heeft afgespeeld. Hij komt tot de conclusie dat met dit model een zeer verhelderend inzicht kan worden verkregen in de strijd die is gevoerd tussen diverse onderdelen van de overheidsbureaucratie over de invoering van het nieuwe paspoort. Er waren veel spelers bij betrokken maar geen ervan had een doorslaggevende invloed. Er was sprake van tegengestelde belangen tussen de spelers. Er werden compromisbeslissingen genomen en er was een grote ruimte tussen beslissing en uitvoering. Niet alleen kan de politicologische benadering een helder licht werpen op het bureaupolitieke functioneren van de overheidsbureaucratie. Rosenthal laat in zijn hantering van dit model ook zien, dat er in het Nederlandse politieke bestel krachten werkzaam zijn als gevolg waarvan de voordelen van bureaupolitiek (een systeem van wederzijdse checks en balances) worden overtroffen door de nadelen daarvan: blokkering van de besluitvorming en immobilisme. Rosenthal noemt deze verwording van het bureaupolitieke model bureaupolitisme: doorgeschoten bureaupolitiek, dan vechten departementen elkaar zoveel mogelijk de tent uit en zijn de burgers de dupe, bijvoorbeeld in 15 de paspoortaffaire . Besluitvorming over overheidsbeleid op verzuilingsgrondslag zou steeds meer plaats maken voor besluitvorming volgens het model van bureaupolitisme. Omdat degelijk empirisch onderzoek ontbreekt, draagt deze conclusie een speculatief karakter. Het is echter de verdienste van de politicologische benadering dat naast de positieve kenmerken van het bureaupolitieke model ook aandacht wordt gevraagd voor de schaduwzijde ervan in de vorm van bureaupolitisme. Feit is dat competitie, tegenwerking en conflict tussen de departementen veelvuldig voorkomen. Men hoeft dat niet negatief te beoordelen. Interdepartementale competitie en conflict kunnen bijdragen tot het doorstromen van informatie naar anders onwetende politieke gezagsdragers, tot het vrijkomen van informatie buiten het departementale systeem, en tot verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening door departementen.
2.4
Samenvatting
De verschillende kenmerken van netwerkorganisaties en organisaties waar bureaupolitiek een rol speelt zijn: Netwerkorganisatie
Bureaupolitieke organisatie
Pluriformiteit of variëteit
Veel spelers
Wederzijdes afhankelijkheid (interdependenties)
Uiteenlopende en tegengestelde belangen
Geslotenheid
Overheersende of doorslaggevende invloed spelers ontbreekt
Dynamiek
Compromisbeslissingen en ruimte tussen beslissing en uitvoering Tabel 2.1: Kenmerken van een netwerk- en bureaupolitieke organisatie
15
U. Rosenthal in Politiek in Nederland, pagina 260. 7
Deel II: Empirie Hoofdstuk 3: Hulpverlenende organisaties: taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
3.1
Inleiding
De toenemende welvaart en mondialisering zijn er mede oorzaak van dat Nederlanders steeds meer gaan reizen. Werden vakanties 25 jaar geleden nog voornamelijk doorgebracht in Nederland, tegenwoordig gaat de Nederlander steeds verder weg. In eerst instantie nog naar de bekende Europese bestemmingen als Frankrijk, Spanje, Duitsland en Italië, maar tegenwoordig reizen steeds meer Nederlanders de wereld over. De Nederlander gaat over het algemeen goed voorbereid op reis. Hij oriënteert zich op het land dat hij gaat bezoeken en laat zich informeren over de bijzonderheden van zijn bestemming door toeristen- en reisorganisaties. Voor alle zekerheid sluit hij nog een reis- en annuleringsverzekering af. Bijna alle Nederlanders zijn al voor ziektekosten verzekerd (particulier of ziekenfonds). Daarmee zijn de kosten gedekt die ontstaan na opname in het ziekenhuis, repatriëring, vervroegde terugkeer en vergoeding na diefstal of verlies van goederen. In de meeste gevallen verloopt de reis en het verblijf goed en keert men op een gegeven moment weer gezond en wel, op eigen gelegenheid terug naar Nederland. Soms gaat er wat mis tijdens de reis of het verblijf in het buitenland. Het gevolg kan kleinschalig zijn zoals een ongeluk, maar ook grootschalig, zoals een (zwaar) ongeval of ramp. Na de eerste opvang door de plaatselijke autoriteiten, willen de meeste reizigers zo snel mogelijk naar Nederland terug keren. Dan is aanvullende hulp vanuit Nederland gewenst: door de Nederlandse overheid en/of door Nederlandse private organisatie(s). In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de deelvraag welke organisaties betrokken zijn bij de personenhulpverlening en wat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn van deze organisaties.
3.2
Ongevallen, rampen, crises en hulpverlening
Men kan individueel of in groepsverband betrokken raken bij een ongeval, ramp of crisis. Een ongeval kan ook zodanige vormen aannemen dat er sprake kan zijn van een ramp. Er is geen eenduidige definitie bij de hulpverlenende partijen wanneer er sprake is van een ramp. De alarmcentrales spreken bijvoorbeeld van een calamiteit als er meer dan acht Nederlanders bij een ongeval zijn betrokken. Men kan ook betrokken raken bij een crisis, bijvoorbeeld een op uitbreken staande (burger)oorlog. In tabel 3.1 op pagina 9 wordt een aantal ongevallen, rampen en crises genoemd waar je als Nederlander in het buitenland slachtoffer van kan worden en waarbij zowel lichamelijk letsel als geestelijk letsel kan worden opgelopen. Hoe de hulpverlening in het buitenland is georganiseerd bij ongevallen, rampen en crises en wat de kwaliteit van die hulpverlening is, kan per land of continent verschillen. De organisatie en de kwaliteit van de hulpverlening in landen in Europa en Noord Amerika is grotendeels vergelijkbaar met die in Nederland. Maar vergelijken we de hulpverlening van landen in Europa met bijvoorbeeld landen in Azië, Afrika en Zuid-Amerika, dan zijn grote verschillen zichtbaar. Deze verschillen zijn grotendeels te verklaren door de mate van welvaart in het betreffende land. Hoe meer welvaart, en daarmee middelen, hoe beter de hulpverlening is georganiseerd. Hierbij kan men denken aan de organisatie van de overheid zelf (politie, brandweer, gezondheidszorg), de organisatie van de private sector en de kwaliteit van de infrastructuur.
8
Soorten ongevallen, rampen en crises
Specifiek
Verkeers- en vervoersongevallen
auto, motor, bus, fiets, vliegtuig, trein, schip e.d.
Verblijfsongevallen accommodatie
brand, explosie, instorten e.d.
Natuurrampen
aardbeving, overstroming, lawine, windhozen e.d.
Criminaliteit
diefstal, beroving, doodslag of ander (gewelds)misdrijf e.d.
Terrorisme en oorlog(sdreiging)
aanslagen, (burger)oorlog e.d.
Levensbedreigende ziekten
SARS, malaria, legionella e.d.
Sportongevallen
skiën, duiken, bergwandelen en bergklimmen, parapente, parachutespringen, fietsen e.d. Tabel 3.1: Ongevallen, rampen en crises die een Nederlander tijdens verblijf in het buitenland kan overkomen
Plaatsen we de hulpverlening in de veiligheidsketen dan blijkt dat de hulpverlening aan de Nederlanders vooral in de nazorgfase plaats vindt. Immers de daadwerkelijke hulpverlening (respons) na het incident is door de plaatselijke hulpverlenende instanties in gang gezet. Na de acute fase van hulpverlening willen Nederlanders liefst zo snel mogelijk terug naar Nederland om herenigd te worden met familie en vrienden. Dat is het moment dat de Nederlandse hulpverlenende organisaties, zowel privaat als publiek georganiseerd, in actie komen. Elke actor heeft eigen taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Er kan een onderscheid worden gemaakt in actoren van publieke- en private organisaties. In de volgende paragrafen worden de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van respectievelijk de publieke en de private organisaties behandeld.
3.3
Publieke organisaties: taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
De publieke organisaties die direct of indirect een rol spelen bij de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland zijn de ministeries van Buitenlandse Zaken (BuZa), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Ook enkele van ministeries afgeleide zelfstandige onderdelen, zoals de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) en het Calamiteiten Hospitaal in Utrecht spelen een rol. De regionale en lokale publieke organisaties die in actie kunnen komen zijn de Centrale Post Ambulancevervoer (CPA), de ambulancediensten, de Regionale Instituten voor Ambulante en Geestelijke Gezondheidszorg (RIAGG), de Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD) en andere gemeentelijke diensten zoals Burgerzaken. In de volgende paragrafen worden de belangrijkste publieke organisaties genoemd die een rol spelen in de (grootschalige) hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. Er wordt daarbij gekeken naar hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De informatie over de organisaties is afkomstig uit diverse documenten (zie voetnoten en literatuurlijst) en van de geïnterviewde personen (zie bijlage 1). 3.3.1
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Inleiding Voor de opkomst van de private alarmcentrales speelde het ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa) de belangrijkste rol in de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. Hiervoor werd vooral een beroep gedaan op de in het buitenland gestationeerde medewerkers van ambassades en consulaten. Het ministerie werkte in het verleden nauw samen met enkele grote verzekeringsmaatschappijen als Unigarant (eigendom van de ANWB), Elvia en de Europese. In de jaren ‘80, de jaren van de ‘terugtredende overheid’, trad een wijziging in het hulpverleningsbeleid op. Niet langer was BuZa het belangrijkste aanspreekpunt voor hulpverlening, maar de reisorganisaties en de verzekeringsmaatschappijen. De verzekeringsmaatschappijen en de reisorganisaties richtten voor de hulpverlening in het buitenland zogenaamde ’alarmcentrales’ op. De eerste alarmcentrale in Nederland was de ANWB alarmcentrale buitenland. De privaat georganiseerde alarmcentrales 9
hebben de afgelopen jaren veel taken van BuZa overgenomen. Hoewel niet meer zo intensief als vroeger, is BuZa nog steeds nauw betrokken bij de hulpverlening. Beleid Hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland door de Nederlandse overheid heeft geen wettelijke basis. In de Bundel Consulaire Voorschriften van het Handboek Bedrijfsvoering van het ministerie van Buitenlandse Zaken is daar wel een en ander over opgeschreven (zie bijlage 3): De consulaire ambtenaar heeft tot taak de belangen van Nederlandse onderdanen in zijn ambtsgebied te behartigen en te beschermen. Hij vervult deze taak overeenkomstig hoofdstuk 16.2.14., bijlage 1, artikel 5 van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 24 april 1963. Voor de Minister van Buitenlandse Zaken vormt de behartiging en de bescherming van de belangen van Nederlanders met betrekking tot of in het buitenland één van de hoofdtaken. In voorkomende gevallen kunnen Nederlanders derhalve een beroep doen op consulaire bijstand. De Nederlandse wet kent geen juridische afdwingbaar recht op consulaire bijstand. Het verlenen ervan is ter beoordeling aan de Nederlandse overheid. Gezien de uiteenlopende omstandigheden in den vreemde is het aan de beoordeling van de Minister van Buitenlandse Zaken overgelaten welke de aard en omvang van de bijstand door de consulaire ambtenaar dient te zijn. Dat betekent uiteraard niet dat de Minister naar willekeur mag beslissen over het verlenen of onthouden van consulaire bijstand of over de wijze waarop aan deze bijstand invulling wordt gegeven. Elke beslissing dient de toets te kunnen doorstaan dat aan de vereisten van zorgvuldige voorbereiding en een niet vooringenomen, volledige belangenafweging is voldaan. Meer in het algemeen dienen deze beslissingen te voldoen aan de normen die gelden voor behoorlijk bestuur. De consulaire ambtenaar kan hulpbehoevende Nederlanders binnen zijn ambtsgebied de nodige hulp verlenen, indien de (acute) noodsituatie niet op andere wijze kan worden beëindigd. Het verdient aanbeveling dat per post criteria worden opgesteld wanneer sprake is van een (acute) noodsituatie. Dit kan uiteraard per land en consulair geval verschillen. Hij zal zich in beginsel niet belasten met werkzaamheden waarvoor een beroep kan worden gedaan op (gespecialiseerde) instellingen/personen of werkzaamheden die door aanvrager zelf kunnen worden 16 verricht . 17 Een Nederlander in moeilijkheden heeft dus geen ‘recht’ op hulpverlening maar kan ‘aanspraak maken’ op consulaire bijstand. Het recht van landen om consulaire bijstand aan hun onderdanen te geven, is geregeld in het Statenrecht. Verlenen van consulaire bijstand valt onder de verantwoordelijkheid van de afdeling Consulaire en Maatschappelijke Zaken van BuZa. Deze afdeling verleent deze bijstand, in samenspraak en samenwerking met de 165 Nederlandse ambassades en consulaten. Voor elke vorm van consulaire bijstand is een recht verschuldigd op grond van de Wet op de Kanselarijrechten en dienen gemaakte kosten te worden vergoed. Jaarlijks behandelt de afdeling gemiddeld 35 dossiers. De hulpverlening aan slachtoffers van ongevallen of rampen, in de acute fase na een ongeval of ramp, is een interne aangelegenheid van het land waar het ongeval of ramp heeft plaats gevonden. Ambassades en consulaten bemoeien zich zo min mogelijk met de acute hulpverlening na een ongeval of ramp, omdat ze de soevereiniteit van de betrokken landen hebben te eerbiedigen. Zij mogen en kunnen daarom niet repressief optreden. De mogelijkheden van directe hulpverlening door Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigers na een ongeval of ramp zijn dus beperkt. Ambassades kunnen wel het betreffende land hulp aan bieden in de vorm van bemiddeling, informatie verstrekking en de inzet van Nederlandse identificatie- en reddingsteams aanbieden. Het beleid van de Nederlandse overheid is er op gericht dat, indien een Nederlander in het buitenland in moeilijkheden komt, hij zijn problemen zelf oplost. BuZa heeft geen ‘zorgplicht’ en wil alleen dienen als vangnet: in het geval dat men de problemen echt niet zelf kan oplossen kan de hulp van de in het land gevestigde Nederlandse ambassade of consulaat worden gevraagd. In de brochure ‘Wijs op 18 19 reis’ en ‘Opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland ’, uitgegeven door BuZa, wordt aangegeven hoe men zich het beste kan voorbereiden op een verblijf in het buitenland en wat te doen bij ziekenhuisopname. De formulering in de brochures is zodanig dat men nergens rechten kan ontlenen aan de dienstverlening door de ambassades en consulaten. Onderwerpen die aan bod komen zijn reisdocumenten, verzekeringen, geldzaken, gezondheidsrisico’s, eigen veiligheid en hulp van ambassades en consulaten. In het hoofdstuk verzekeringen wordt nadrukkelijk gewezen op de 16
Bundel Consulaire Voorschriften van het Handboek Bedrijfsvoering van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, paragraaf 16.2.1.1 (zie bijlage 3). Dit in tegenstelling tot Duitsland, waar het recht op consulaire bijstand bij wet is geregeld. 18 Wijs op reis, pagina 38 en 39. 19 Brochure ‘Opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland’. 17
10
noodzaak van het afsluiten van en goede verzekering tegen onheil, zoals schade ten gevolg van ziekte, ongeval, overlijden, diefstal of verlies. Door goed verzekerd op reis te gaan is men verzekerd van hulpverlening vanuit Nederland. BuZa draagt dit beleid uit door de genoemde brochures, televisiespotjes en via hun internetsite. Proces Indien er in het buitenland een ernstig ongeval of ramp heeft plaats gehad, informeert de Nederlandse ambassade of het consulaat bij de lokale overheid of er Nederlanders onder de slachtoffers zijn. Indien dat het geval is worden de persoonsgegevens, de gezondheidstoestand, de huidige verblijfplaats en waar mogelijk de eventuele relaties van de slachtoffers die benaderd moeten worden aan de afdeling Consulaire en Maatschappelijke Zaken van het ministerie van BuZa in Den Haag doorgegeven. Een snelle berichtgeving over mogelijke Nederlandse slachtoffers en hun toestand is noodzakelijk, omdat het ministerie vrij snel wordt benaderd door familieleden van de Nederlanders die bijvoorbeeld in het zelfde land of gebied verblijven. Maar snelheid is ook geboden om de media te informeren. Daarnaast wordt gelijk de dienstdoende alarmcentrale geïnformeerd. Deze informatievoorziening blijft tijdens het hele hulpverleningsproces van belang, tot aan de uitvoering van eventuele slachtoffers. Afgesproken wordt wie als aanspreekpunt voor verwanten en media optreedt. Zonodig gaan één of meer medewerkers van de ambassade/consulaat zo snel mogelijk naar de plaats van het ongeval of ramp om aan de slachtoffers een eerste opvang te bieden of om de contacten met de autoriteiten ter plaatse te onderhouden en waar nodig te versoepelen (oplossen van taalproblemen). De medewerkers kunnen ter plaatse administratieve zaken regelen, zoals het afgeven van paspoorten en lijkenpassen of de komst van een team van de alarmcentrale voorbereiden. Ook kunnen zij de plaatselijke overheid een aantal Nederlandse diensten aanbieden. Dat kan bijvoorbeeld de inzet zijn van het Urban Search and Rescue Team (USAR.NL) en het Rampenidentificatieteam (RIT) van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). De bijbehorende kosten zijn voor rekening van de Nederlandse overheid. Werkwijze Ondanks dat ambassades en consulaten zeggen zich terughoudend op te stellen zijn ze toch redelijk actief in de hulpverlening. Zo komt het regelmatig voor dat ze een bemiddelende rol spelen om de benodigde gelden voor bijvoorbeeld een ziekenhuisopname ter plaatse of terugkeer naar Nederland te regelen. Er moet dan wel sprake zijn van een noodsituatie. Na opname van een Nederlander in een ziekenhuis in het buitenland komt de ambassade ook in actie. Indien de ambassade is geïnformeerd door de patiënt zelf of door de lokale autoriteiten, neemt de ambassade zo snel mogelijk contact met het ziekenhuis op om inzicht in de situatie te krijgen. Als men is verzekerd en het niet mogelijk is om zelf contact op te nemen met een alarmcentrale, dan zorgt de ambassade ervoor dat de alarmcentrale wordt ingelicht. Op verzoek van een patiënt kan de ambassade familieleden of vrienden in Nederland op de hoogte brengen van de ziekenhuisopname en de situatie waarin men verkeert. Deze bemiddeling verloopt via de afdeling Consulaire en Maatschappelijke Zaken in Den Haag. Is men onverzekerd dan kan ook een beroep worden gedaan op de medewerking van de ambassade of het consulaat. De hulp die dan kan worden geboden is afhankelijk van het garantstellen voor de terugbetaling van door de ambassade voorgeschoten financiële middelen door familie of andere verwanten. Hoewel de opsporing van vermiste reizigers bij de lokale autoriteiten ligt, helpen ambassades en consulaten naar vermogen mee bij het opsporen. Via het ministerie wordt de KLPD of Interpol ingeschakeld om de plaatselijke politie en justitie autoriteiten te bewegen actie te ondernemen. Een andere mogelijkheid die wordt benut om te helpen, is om via de diplomatieke weg hulp te organiseren. Ook zorgt de ambassade voor een noodpaspoort als het originele reisdocument is zoekgeraakt of gestolen. Voor deze laatste vorm van dienstverlening worden wel kosten in rekening gebracht. Deze bemiddeling en de bijbehorende tarieven worden genoemd in het Rijksbesluit Consulaire Tarieven. Ambassades en consulaten treden niet op bij privé aangelegenheden, zoals de betaling van hotelrekeningen, medische kosten en boetes. In het verleden zijn vakantiegangers die waren gestrand in het buitenland (de vliegtuigmaatschappij ging failliet) op kosten van BuZa teruggehaald naar Nederland. BuZa probeert de kosten dan achteraf te verhalen bij de reizigers of hun verzekering. Bij crisissituaties in het buitenland speelt de Nederlandse ambassade een belangrijke rol. Het gaat dan vooral om gewelds- of oorlogsdreiging ter plaatse. De Nederlandse ambassade coördineert dan de evacuatie van Nederlanders uit het betreffende land.
11
Om een goed beeld te krijgen van het aantal Nederlanders dat zich voor langere tijd in het buitenland vestigen, wordt door BuZa gevraagd zich op vrijwillige basis te melden bij de Nederlandse ambassade van het land waar men zich voor korte of langere tijd gaat vestigen. Ambassades beschikken voor evacuaties over een ‘civiel evacuatieplan’ (CEP). Het plan is opgezet door een team van ambassademedewerkers die allemaal ooit eens betrokken waren bij een daadwerkelijke evacuatie, doordat zij zelf zijn geëvacueerd of hebben meegewerkt aan een evacuatie van anderen. Bij een op handen zijnde evacuatie van Nederlanders maakt de ambassade gebruik van een aantal zogenaamde ‘blokhoofden’. Blokhoofden fungeren als contactpersonen voor een aantal Nederlanders in hun directe (woon)omgeving. Deze blokhoofden beschikken over een mobiel communicatiesysteem om met de ambassade contact te onderhouden. Hun woning fungeert vaak als verzamelplaats in geval van dreigende evacuatie. De blokhoofden zijn voorzien van etenswaren in blik en water om in geval van nood enige tijd selfsupporting te kunnen zijn. Behalve de radioverbinding tussen blokhoofden en ambassade zijn er radio communicatiesystemen aanwezig in de auto’s van de Nederlandse medewerkers van de ambassade en zijn er radiocommunicatiemogelijkheden tussen de westers georiënteerde ambassades in een buitenland. Deze communicatiesystemen zijn speciaal bedoeld om in geval van calamiteiten, zoals directe (oorlogs)dreiging, aanvallen op ambassades en evacuatie, met elkaar contact te kunnen onderhouden. Hoewel het op papier allemaal redelijk lijkt te zijn geregeld wordt door de geïnterviewde betwijfeld of alle genoemde voorzorgsmaatregelen werken als de nood echt aan de man is. In de praktijk blijkt het ‘up to date’ houden van de lijsten met Nederlanders, maar ook blokhoofden, moeilijk te zijn. Mutaties door verhuizingen, lange of korte afwezigheid en het niet doorgeven van de mutaties, maken het voor de ambassade moeilijk een actueel overzicht bij te houden van de Nederlanders die in geval van nood moeten worden geëvacueerd. Er wordt zelden tot nooit geoefend en er zijn geen richtlijnen of modelplannen voorhanden waardoor de kwaliteit van de evacuatieplannen niet kan worden getoetst. Het zogenaamde ‘kernteam’ van direct verantwoordelijken oefent wel regelmatig of procedures bekend zijn en de noodzakelijke middelen toereikend zijn. Dat zijn echter ‘papieren’ oefeningen. In de praktische toepassing verwacht men dat er ongetwijfeld onvolkomenheden en onjuistheden aan het licht komen. Bij een daadwerkelijke evacuatie zijn er afspraken in EU-verband gemaakt over wederzijdse hulpverlening. Het is echter bij gesprekken gebleven. Bij een daadwerkelijke evacuatie schat de 20 geïnterviewde in dat het ‘ieder voor zich’ zal zijn . De eerste consulaire verantwoordelijkheid van een ambassade is immers ook de bescherming van de eigen onderdanen. Behalve het CEP bestaan er ook nog interne veiligheidsplannen (bijvoorbeeld ontruimingsplannen) die in werking treden bij calamiteiten die de ambassade bedreigen, zoals bommeldingen. Overig Men is zich er bij BuZa van bewust dat het imago van Buza voor wat betreft de kwaliteit van hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland niet altijd even positief is. Er wordt nog wel eens in de media geklaagd over het optreden van BuZa als het om consulaire bijstand gaat. De publieke opinie is dat BuZa te weinig actie onderneemt om Nederlanders te helpen. BuZa wijt dit wat negatieve imago grotendeels aan onjuiste of tendentieuze berichtgeving in de media. Vaak wordt er in diplomatieke zin door BuZa wel actie ondernomen. Die actie is echter niet altijd zichtbaar voor de media omdat deze actie niet altijd in de openbaarheid kan komen. De samenwerking tussen BuZa en de andere departementen kan volgens eigen zeggen beter. BuZa vindt het moeilijk haar competenties en verantwoordelijkheden met anderen te delen. Onlangs zijn dreigings- en risicoanalyses gemaakt in verband met het Europese Voetbalkampioenschap in Portugal en de Olympische spelen in Athene. Er is vooroverleg gevoerd met partijen die mogelijk een rol spelen in geval van calamiteiten. Op het moment van het interview was men er nog niet uit wie de media zou informeren bij calamiteiten: de overheid bij monde van de ministeries van BuZa, BZK/Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) en VWS of de private organisaties als de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond (KNVB), Nederlands Olympisch Comité/Nederlandse Sportfederatie (NOC/NSF), de ANWB of de coördinerende alarmcentrale (CA). De samenwerking met de alarmcentrales na een ongeval of ramp in het buitenland waarbij Nederlanders betrokken zijn noemt BuZa goed. Men is tevreden over de contacten met de alarmcentrales en met die van de ANWB in het bijzonder (stand van zaken 10 mei 2004).
20
Informatie van een medewerker van de Nederlandse ambassade in Nairobi, Kenia. 12
3.3.2
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Inleiding De directie Preventie en Openbare Gezondheidszorg van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is het aanspreekpunt voor de medische hulpverlening. Bij de directie is de afdeling crisisbeheersing ondergebracht. Deze afdeling is 24 uur per etmaal bereikbaar voor de melding van (zware) ongevallen, rampen en crisissituaties, voor zowel binnen- als buitenland. Beleid Bij ongevallen en rampen in Nederland is de minister van VWS verantwoordelijk voor de kwaliteit van de medische hulpverlening en voor de organisatie daarvan. Buiten Nederland is de minister daar niet verantwoordelijk voor. Om de kwaliteit van de hulpverlening, in dit geval de repatriëring, op het niveau te houden zoals men dat in Nederland is gewend, heeft het ministerie er bij de alarmcentrales op aangedrongen om nauw samen te werken met alle organisaties die daar in rol in kunnen spelen. Er zijn inmiddels afspraken gemaakt over de kwaliteit van de repatriëring. De kwaliteit wordt gewaarborgd door afspraken die zijn vastgelegd in protocollen en richtlijnen. Mochten deze afspraken niet tot stand zijn gekomen, dan had het ministerie, volgens eigen zeggen, de kwaliteit van de hulpverlening via wettelijke maatregelen afgedwongen. Het ministerie kan tot wettelijke maatregelen besluiten als de bij de repatriëring betrokken instanties niet in staat zijn kwalitatief verantwoorde en veilige zorg voor repatriëring te garanderen. Het ministerie is zoals gezegd van mening dat voor de hulpverlening door repatriëringorganisaties controleerbare kwaliteitscriteria moeten bestaan. Deze dienen zowel betrekking te hebben op de organisatie als de inhoud (kwaliteit) van de hulpverlening. Deze opstelling heeft o.a. geleid tot een ‘Protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales’, een richtlijn voor het omgaan met Meticilline Resisente Staphylococcus Aureus besmetting (MRSA), een door de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) in samenwerking met alle partijen opgesteld document waarin de verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij grootschalige repatriëring(en) zijn benoemd en een 21 rampen opvangplan van het Calamiteitenhospitaal in Utrecht . Het toezicht op en de kwaliteitsbewaking van de volksgezondheid bij repatriëringen is dezelfde als die voor de gezondheidszorg in Nederland geldt: het ministerie kijkt niet bij iedere gebeurtenis over de schouder mee, maar ziet via de IGZ toe op de kwaliteit. De IGZ ziet op basis van relevante wetten toe op de volksgezondheid. Dat doet IGZ op collectief en individueel niveau, zowel op zorgsystemen als op geleverde zorg. De van belang zijnde wetgeving is de Kwaliteitswet Zorginstellingen, de Wet Beroepen Individuele Gezondheidszorg (BIG), de Wet Ambulancevervoer, de Wet Geneeskundige Hulpverlening bij Rampen en diverse bulletins. IGZ is daarmee dan ook verantwoordelijk voor het toezicht op verantwoorde zorgverlening tijdens repatriëringen. Het gaat daarbij zowel om de kwaliteit van de hulpverlening ter plaatse door Nederlandse medische teams, als voor de repatriëring van slachtoffers en het vervolg van de medische hulpverlening aan de slachtoffers in Nederland. IGZ kan de repatriërende instanties vragen een evaluatierapportage op te stellen of zelf onderzoek te verrichten. In geval van repatriëring ziet de IGZ toe op de kwaliteit van de geleverde zorg. Naar aanleiding van de IGZ rapportages en aanbevelingen zijn door VWS afspraken gemaakt met de bij repatriëring betrokken organisaties. Dit is onder andere gebeurd naar aanleiding van busongelukken in Duitsland en de Faro ramp (vliegtuigcrash) in Portugal. In het kader van toezicht op de hulpverlening heeft het ministerie in het verleden gewezen op het belang om bij meer dan vier te hospitaliseren slachtoffers, deze bij voorkeur naar het Calamiteitenhospitaal in Utrecht te repatriëren. De reden van repatriëring naar het Calamiteitenhospitaal is de mogelijke besmetting van slachtoffers met MRSA, opgedaan na opvang en verpleging in buitenlandse ziekenhuizen. Patiënten die 24 uur of langer in een ziekenhuis of verpleeghuis buiten Nederland zijn opgenomen, zijn geopereerd of bijvoorbeeld drains, katheters of open wonden hebben, en die in een Nederlands ziekenhuis moeten worden opgenomen, moeten altijd worden afgezonderd (quarantaine) van de overige patiënten in het ziekenhuis. De patiënt wordt in strikte isolatie verpleegd. Quarantaine is voorgeschreven in verband met een mogelijke besmetting 21
Protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales, document Grootschalige repatriëring(en), MRSA richtlijn, de werking van het rampenopvangplan (calamiteitenhospitaal in Utrecht).
13
met de MRSA bacterie. Indien de uitslag van een onderzoek naar mogelijke besmetting negatief is, wordt de patiënt na ongeveer 4 dagen uit quarantaine gehaald. Het belang van het uitvoeren van de MRSA richtlijn is dat de reguliere ziekenhuizen niet worden belast met veel besmette patiënten, en daarmee de uitvoering van het MRSA protocol, waardoor de reguliere zorg onder druk kan komen te staan. Proces Het ministerie is niet betrokken bij de daadwerkelijke hulpverlening aan Nederlandse slachtoffers in het buitenland maar laat dat over aan de alarmcentrales en lokale autoriteiten. Alarmcentrales houden het ministerie wel op de hoogte over de stand van zaken van de repatriëring. Het ministerie speelt wel een rol bij de het laatste traject van repatriëring. Het betreft het opnamebeleid en het vervolgtraject van de hulpverlening (nazorg). Werkwijze Een voorbeeld van een ramp waar het ministerie een actieve rol in heeft gespeeld is de aardbeving in Turkije waarbij een aantal Nederlanders van Turkse afkomst gewond is geraakt. De reguliere zorg ter plaatse was minder dan men in Nederland was gewend. Veel van de Turken bleek ook nog eens niet of onvoldoende verzekerd te zijn. Het ministerie heeft toen garant gestaan voor de medische behandelkosten en de hulpverlening en heeft samen met het Centraal Overleg Turken (COT) een telefonische informatielijn opengesteld om de nazorg te regelen. De nazorg is grotendeels uitgevoerd door de Regionale Ambulante Geestelijke Gezondheidszorg (RIAGG). Uiteindelijk zijn 1000 Turkse Nederlanders geholpen. Overig Het ministerie van VWS is van mening dat er niet te gedetailleerde procedures moeten worden opgesteld en men niet te veel van alles moet formaliseren. De geïnterviewde is er voorstander van een klein aantal scenario’s te benoemen en te oefenen (kijk wat ons bindt, niet wat ons scheidt). Er is geen periodiek overleg met de verzekeraars of alarmcentrales. Als er wat gebeurt, weet men elkaar wel te vinden. De contacten met de Eurocross alarmcentrale worden beter genoemd dan de contacten met de ANWB alarmcentrale. De trend is dat er de laatste jaren steeds meer politieke aandacht is voor grote maar ook voor kleine calamiteiten. Dit heeft te maken met de media aandacht en de roep om meer veiligheid naar aanleiding van de recente terreuraanslagen in New York en Madrid. Hoewel het ministerie formeel geen verantwoordelijkheid heeft in de voorbereiding van het Europese voetbalkampioenschap in Portugal en de Olympische Spelen in Griekenland, zegt het initiatief te hebben genomen voor een bijeenkomst met Nederlandse organisaties die een rol spelen bij een eventuele grootschalige repatriëring in geval van calamiteiten tijdens deze evenementen. Deze organisaties hebben inmiddels een draaiboek gereed voor het geval dat repatriëring noodzakelijk is. Zo is het calamiteitenhospitaal in Utrecht geïnformeerd en treedt het NCC op als coördinatiepunt voor de informatie (stand van zaken 13 april 2004). 3.3.3
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Inleiding Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zegt in een brochure dat in een 22 crisissituatie buiten de landsgrenzen het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) ‘point of contact’ is . ‘Juist vanwege de betrokkenheid van zoveel verschillende organisaties met uiteenlopende bevoegdheden en verantwoordelijkheden is het gewenst voor alle typen crisissituaties helder in beeld te hebben wie wat moet doen’. In de brochure wordt erop gewezen dat door goedkeuring van de Ministerraad aan het Nationaal Handboek Crisisbeheersing, de noodzaak van eenduidigheid in crisisbesluitvorming op hoofdlijnen is aangegeven en dat het NCC hierbij een centrale rol speelt. Beleid Bij een crisis met directe, ingrijpende gevolgen voor een beleidsterrein van meerdere departementen volgt interdepartementale coördinatie. Deze wordt in beginsel verzorgd door het NCC, permanent ondergebracht bij het ministerie van BZK. Het NCC fungeert als ondersteunende c.q. uitvoerende staf en facilitair bedrijf ten dienste van de interdepartementale crisisbesluitvorming op ambtelijk en op politiek-bestuurlijk niveau en is 24 uur per dag bereikbaar. 22
Brochure Nationaal Coördinatiecentrum. 14
Proces Besluiten van het beleidsteam c.q. de (Rijks)ministerraad worden door het NCC gecommuniceerd met de betrokken Departementale Coördinatiecentra (DCC) door middel van situatierapporten. Met het oog op de uitvoering van maatregelen door of via de decentrale overheden draagt het NCC tevens zorg voor coördinatie van de informatievoorziening naar de betrokken besturen van provincies en gemeenten. De DCC’s zijn verantwoordelijk voor aansturing en de coördinatie van de informatievoorziening naar de respectievelijke gedeconcentreerde rijksdiensten. Met het oog op een snelle en adequate wederzijdse informatievoorziening kunnen bij het NCC liaisonambtenaren worden gestationeerd door de betrokken departementen. Daarnaast kunnen bij het NCC eveneens liaisonambtenaren worden gestationeerd van betrokken provincies of gemeenten of andere instanties. Andersom worden zonodig ook liasons door het NCC uitgebracht bij betrokken provincies/gemeenten of andere instanties. Verzoeken om hulp en/of informatie uit het buitenland worden in principe via de diplomatieke kanalen gericht aan BuZa, dat vervolgens zorg draagt voor doorgeleiding naar het NCC, dat vervolgens het 23 meest betrokken ministerie informeert . Werkwijze Het NCC verzamelt en analyseert 24 uur per etmaal informatie en speelt deze informatie door naar de relevante overheidsorganisaties. In de coördinatie rond ongevallen, rampen en crises in het buitenland waarbij Nederlanders betrokken zijn geweest heeft het ministerie (nog) geen coördinerende rol vervuld. Het ministerie van VWS meldt een groot incident in het buitenland waarbij Nederlanders zijn betrokken wel aan het NCC. Zijn bij het incident meerdere Nederlanders betrokken uit één gemeente dan wordt door het NCC de Commissaris van de Koningin geïnformeerd, die op zijn beurt de betreffende burgemeester informeert. De organisatie van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland vindt men een taak van de private organisaties. Het ministerie zegt tevreden te zijn over de rol die de verzekeringsmaatschappijen en alarmcentrales hebben in de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. De kwaliteit van de hulpverlening door de private organisaties vindt men, voorzover die kan worden beoordeeld, goed. Regulier overleg met de alarmcentrales is er niet, dat wordt niet nodig gevonden. 3.3.4
Lokale en regionale overheid
Inleiding De wet Rampen en Zware Ongevallen verplicht de gemeenten in Nederland zich voor te bereiden op de bestrijding van zware ongevallen en rampen op haar grondgebied. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan deze plicht wordt vastgelegd in de gemeentelijke rampenplannen. De wet schrijft verder voor dat in het rampenplan een actuele inventarisatie is opgenomen van de risico’s die in een gemeente van toepassing zijn. Beleid De regionale en lokale overheid spelen geen rol bij de hulpverlening in het buitenland. Zij spelen echter wel een rol op het moment de slachtoffers in Nederland aankomen. Voor het maken van gemeentelijke rampenplannen wordt vaak gebruik gemaakt van de Leidraad 24 Maatramp . Één van de 18 ramptypen die in de Leidraad Maatramp, en daarmee in vele regionale en lokale rampenplannen wordt genoemd, is de ‘ramp op afstand’. Hiermee wordt bedoeld dat er buiten Nederland een ongeval of ramp heeft voorgedaan waarbij inwoners uit één gemeente zijn betrokken die gerepatrieerd moeten worden. Proces De voorbereiding voor het ramptype ’ramp op afstand’ is speciaal van toepassing op gemeenten en regio’s die een vliegveld in hun verzorgingsgebied hebben. Maar gemeenten kunnen ook betrokken 25 worden bij de organisatie van repatriëringen van hun eigen inwoners . Zaken die in dat geval door de 23
Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, pagina 2, 4, 12 en 27. Leidraad Maatramp, pagina 86, 87 en 107. Het kan wenselijk zijn dat de lokale overheid in actie komt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als meerdere slachtoffers uit één gemeente komen. Opvang van en informatieverstrekking aan verwanten van de slachtoffers en de media is een taak die de lokale overheid zelf kan organiseren.
24 25
15
gemeenten moeten worden voorbereid en geregeld zijn het vervoer van gewonden de opvang in ziekenhuizen, de opvang van en het informeren van verwanten (familie, vrienden), het informeren en opvangen van de media en ten slotte de nazorg, zoals de psychische hulpverlening aan de slachtoffers zelf. Voor de uitvoering maakt de lokale en regionale overheid gebruik van afgeleide organisaties zoals de Centrale Post Ambulancevervoer (CPA), de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) en de Regionale Instituten voor Ambulante Gezondheidszorg (RIAGG). Werkwijze Op gemeentelijk niveau kan de burgemeester besluiten het gemeentelijke beleidsteam bij elkaar te roepen. Het team en de uitvoerende gemeentelijke organisaties kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de opvang van de verwanten en in het traject van de nazorg. Voor de emotionele en psychische impact op slachtoffers van een ongeval in het buitenland is namelijk steeds meer aandacht. Behalve dat er deskundigen op dit gebied naar het buitenland worden gestuurd om de slachtoffers en hun familie te begeleiden, wordt er ook geestelijke hulp geboden nadat slachtoffers in Nederland zijn aangekomen. De RIAGG speelt een belangrijke rol in het organiseren van specifieke opvang en begeleiding van slachtoffers, familieleden en nabestaanden.
3.4
Private organisaties: taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
De uitvoering van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland na een ramp of crisis is in handen van private organisaties. Private organisaties die een verantwoordelijkheid hebben bij het verlenen van hulp in het buitenland zijn vooral de verzekeringsmaatschappijen en in mindere mate de reisorganisaties. Verzekeringsmaatschappijen en reisorganisaties, de laatste verenigd in de Algemene Nederlandse Reisvereniging (ANRV), hebben de coördinatie en uitvoering van de hulpverlening ondergebracht bij een aantal alarmcentrales in Nederland. De alarmcentrales werken in de uitvoering samen met andere private organisaties, zoals vervoerders (trein-, bus- en luchtvaartmaatschappijen), begrafenisondernemers, ambulancediensten en organisaties die zich hebben gespecialiseerd in medische hulpverlening. Hieronder wordt een aantal private organisaties genoemd die een rol spelen in de (grootschalige) hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. Specifiek wordt gekeken naar hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De informatie is afkomstig uit diverse documenten (zie voetnoten en literatuurlijst), van de geïnterviewde personen (zie bijlage 1) en een stage bij de ANWB alarmcentrale (zie bijlage 2). 3.4.1
Alarmcentrales en verwante organisaties
Inleiding In Nederland zijn acht alarmcentrales, ook wel repatriëringorganisaties genoemd, actief, waarvan vier 26 van gelijke organisatieomvang . Alarmcentrales zijn private organisaties met een min of meer commerciële inslag en dus onderlinge concurrentie. Ze werken voor het grootste gedeelte in opdracht van verzekeringsmaatschappijen. Zij zijn de daadwerkelijke uitvoerders van de hulpverlening aan klanten van verzekeringsmaatschappijen. De alarmcentrales zijn verantwoordelijk voor de coördinatie en uitvoering van de hulpverlening aan Nederlandse reizigers in het buitenland die een reis-, ziektekosten- en of annuleringsverzekering hebben afgesloten bij de bij alarmcentrale aangesloten verzekeringsmaatschappijen. Alarmcentrales kunnen in het buitenland alleen effectief optreden met toestemming van de plaatselijke autoriteiten. Ze bemoeien zich dan ook niet met de hulpverlening in de acute fase, maar vragen aan de autoriteiten toestemming om de betrokken Nederlanders bij te staan. In nauw overleg met de plaatselijke hulpverlenende instanties, proberen ze een zo spoedig mogelijke terugkeer van de getroffen Nederlanders naar hun vaderland te organiseren. In de meeste gevallen bestaat de hulpverlening uit individuele of groepshulpverlening ter plaatse, al dan niet gevolgd door repatriëring. In 2002 werd door de ANWB alarmcentrale 16.000 dossiers personenhulp aangemaakt. Van de 16.000 dossiers waren er 12.100 dossiers die te maken hadden met repatriëring. In 3000 gevallen betrof het een repatriëring wegens familieomstandigheden. Bij 400 van de hulpverleningsdossiers betrof het overlijden van een verzekerde. 26
ANWB, Mondial Assisitance, EuroCross International, SOS International. 16
Enkele keren per jaar is er echter sprake van een ongeluk waarbij meerdere Nederlanders zijn betrokken en waar een meer ‘grootschalige’ hulpverlening gewenst is. De alarmcentrales hanteren hiervoor het begrip ‘calamiteit’. Er is sprake van een calamiteit ‘indien zich buiten Nederland een ongeval of calamiteit voordoet, waarbij tenminste 8 personen (betrokkenen, gewonden en/of overledenen en ingezetenen van Nederland) betrokken zijn. Deze 8 ingezetenen dienen te behoren ofwel tot één en hetzelfde reisgezelschap of dienen deel uit te maken van één groep individuen die zich gezamenlijk verplaatsen per bus, trein, vliegtuig of ander middel van vervoer of gelijktijdig 27 betrokken te zijn bij een ernstig ongeval’ . Beleid Uit ervaring weten de alarmcentrales dat bij calamiteiten in het buitenland, waarbij meerdere Nederlanders zijn betrokken, samenwerking tussen de alarmcentrales wenselijk is. Samenwerking tussen de alarmcentrales is nodig omdat de hulpverlening voor alle slachtoffers, ongeacht van welke verzekeringsmaatschappij (en daarmee alarmcentrale) ze klant zijn, zoveel mogelijk dezelfde kwaliteit van hulpverlening moeten krijgen. 28 Om de kwaliteit van grootschalige hulpverlening te kunnen garanderen hebben zes alarmcentrales in Nederland afspraken gemaakt. Hiervoor is door hen het ‘Protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales’ opgesteld. De alarmcentrales hebben in dit protocol afspraken gemaakt over hoe de alarmcentrales in Nederland samenwerken in geval van calamiteiten. De afspraken tussen de alarmcentrales gaan o.a. over de coördinatie en de uitvoering van de hulpverlening. De alarmcentrales zijn met elkaar overeengekomen in geval van grootschalige hulpverlening niet concurrerend op te treden. Proces hulpverlening De vier grootste alarmcentrales in Nederland zijn bij toerbeurt, van 1 april tot 1 april, een jaar lang de ‘coördinerend alarmcentrale’ (CA) voor calamiteiten. Dat wil zeggen dat zij de hulpverlening opstarten en een team op de alarmcentrale formeren om de calamiteit ‘te bestrijden’. Het team bestaat uit managers, hulpverleners (personen- en voertuighulpverlening, medisch coördinator) en communicatiemedewerkers en wordt ondersteund door een secretariaat. De belangrijkste taak voor het ‘calamiteitenteam’ is om in de beginfase uit zoeken of er Nederlanders bij de calamiteit betrokken zijn. Het team legt hiervoor contacten met de autoriteiten ter plaatse, eigen contactpersonen ter plaatse of halen hun informatie bij het ministerie van BuZa of bij Nederlandse ambassades en consulaten in het land waar de calamiteit heeft plaatsgevonden. Het team regelt alle logistieke zaken, brengt het aantal gewonden en overledenen in kaart, verwerkt de gegevens van de slachtoffers en regelt de persvoorlichting en verwanteninformatie in Nederland. Binnen twee uur na de melding van een ‘calamiteit’ is er telefonisch overleg door de coördinerende alarmcentrale met de vijf alarmcentrales die het protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse alarmcentrales hebben ondertekend. Indien er volgens de definitie sprake is van een ‘calamiteit’ wordt de alarmcentrale die de meeste patiënten dossiers heeft de ‘uitvoerend’ alarmcentrale. Dat kan dus dezelfde alarmcentrale zijn als de coördinerende alarmcentrale. Indien er Nederlanders bij een ongeval of ramp zijn betrokken en het ongeval voldoet aan de definitie van een calamiteit, dan stuurt de uitvoerende alarmcentrale hulpverleners naar de plaats van de ‘ramp’. De hulpverleners doen eerst een grondige inventarisatie ter plaatse en bepalen de soort en omvang van de hulpverlening. Bij een ongeval waar meteen duidelijk is dat er veel slachtoffers met letsels zijn wordt tegelijk een triage-team (ook wel medisch team genoemd) naar de plaats van het ongeval of de ramp gestuurd. De omvang en samenstelling van het triage-team hangt nauw samen met de aard van de calamiteit en de aard van de verwondingen. Het team bestaat doorgaans uit een medische coördinator, artsen (chirurg, brandwondenspecialist e.d.), psychiaters, (sociaal psychiatrische) verpleegkundigen of RIAGG medewerkers. Voor de woordvoering wordt een persvoorlichter meegestuurd. De werkzaamheden van het triage-team beperken zich in eerste instantie tot de triage en advisering over de uit te voeren repatriëringen. Het team zorgt ter plaatse voor een classificatie van gewonden. Hiervoor bezoeken zij de ziekenhuizen waar de gewonden zijn opgenomen. Het triage-team brengt vervolgens advies uit over de manier van vervoer terug naar Nederland en de wijze waarop dat vervoer moet gebeuren en de samenstelling van het begeleidende medisch team. Indien mogelijk en gewenst kan het triage-team ingeschakeld worden om het medisch team te vormen ter begeleiding van de repatriëring. Het triage-team geeft ook advies over het te voeren opnamebeleid in Nederland. Indien meer dan tien Nederlanders in één keer gerepatrieerd moeten worden, wordt in 27 28
Protocol Coordinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales, pagina 5. ANWB, Mondial Assistance (voorheen Elvia) , EuroCross International, SOS International, Omnicare VHD, SAS. 17
overleg met het ministerie van VWS het opnamebeleid bepaald. In de regel wordt in dergelijke gevallen het calamiteiten hospitaal in Utrecht operationeel of wordt, als er sprake is van brandwonden, één van de drie brandwondencentra opgeschaald. De coördinerende alarmcentrale onderhoudt de contacten met de familie, ziekenhuizen etc. en regelt het vervoer van de slachtoffers naar Nederland en de repatriëring van voertuigen. De alarmcentrales doen verder hetzelfde als wat ze dagelijks doen, met dit verschil dat er een vast team is dat de dossiers beheert. VWS kan in het belang van de algemene volksgezondheid een voorkeur uitspreken over en behulpzaam zijn bij de bepaling van het opnamebeleid, de nazorg en de toepassing van protocollen. Traumaverwerking vraagt om een speciale aanpak van de hulpverlening en het opnamebeleid. Uit ervaring is gebleken dat, als de hulpverlening op gang komt en de betrokken personen langer met elkaar blijven, er in het vervolgtraject minder problemen te verwachten zijn. Hoewel de nazorg geen onderdeel is van de hulpverlening dat door de alarmcentrales wordt gecoördineerd, wordt hier door de alarmcentrales bij de opvang van de slachtoffers wel nadrukkelijk rekening mee gehouden. Met het ministerie van VWS wordt zonodig overleg gevoerd. Overige Ongevallen in het buitenland waarbij meerdere Nederlanders zijn betrokken krijgen steeds meer aandacht van de media. Emoties als verdriet en verontwaardiging mogen op extra media-aandacht rekenen en hebben invloed op het verdere verloop van de hulpverlening die na een ramp in gang is gezet. Een recent voorbeeld hiervan is de aandacht die is besteed door het actualiteitenprogramma NOVA, het Journaal en de landelijke en regionale dagbladen aan het ongeval in de Spaanse Sierra Nevada op 5 mei 2004. Van de twaalf Nederlandse wandelaars die onderweg waren naar een berghut overleden er drie door slechte weersomstandigheden. In de media werd de onenigheid die was ontstaan tussen twee wandelaars en de reisleidster van de groep en de overige wandelaars, breed uitgemeten: de twee wandelaars wilden wegens het slechte weer terugkeren en hebben dat uiteindelijk ook gedaan. De reisleidster en overige wandelaars zetten de wandeling op initiatief van de reisleidster voort met catastrofale gevolgen. De media besteedde 29 ruim aandacht aan de verantwoordelijkheden van reisleiders en de schuldvraag . In dit geval kwam een discussie op gang over de vraag aan welke eisen Nederlandse reisbegeleiders moeten voldoen, willen ze veilig een groepsreis organiseren en begeleiden. De organisaties die de beroepsgroep van reisleiders vertegenwoordigd gaf aan dat er geen wettelijke eisen worden gesteld aan een reisleider. e Overigens leidde het voorval, voorzover is na te gaan, niet tot vragen in de 2 Kamer. Bij de ANWB alarmcentrale die tijdens de Europees Kampioenschap Voetbal in Portugal en de Olympische spelen in Athene als coördinerende alarmcentrale moest optreden in geval van calamiteiten, was op het moment van de interviews nog niks bekend van enige vorm van samenwerking tussen de alarmcentrale, andere private organisaties of de departementen van BZK. BuZa en VWS (stand van zaken 19 januari 2004).
3.5
Samenvatting
In tabel 3.2 op pagina 19 is samengevat welke organisaties (en de daarvan afgeleide organisaties) een rol spelen in de hulpverlening aan Nederlanders die buiten Nederland betrokken raken bij een (zwaar)ongeval, ramp of crisis. Per organisatie zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden benoemd. Ten slotte is een aantal taken genoemd die deze organisaties in het kader van de hulpverlening uitvoeren. Hiermee is de eerste deelvraag beantwoord: welke organisaties zijn betrokken bij de personenhulpverlening en wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze organisaties.
29
NRC Handelsblad, 15-16 mei 2004, pagina 39. 18
Organisatie
Verantwoordelijkheden en bevoegdheden
Taken
Ministerie van Buitenlandse Zaken Dienst Maatschappelijke en Consulaire Zaken
Verlenen van consulaire bijstand Behartigen en beschermen van belangen van Nederlanders buiten Nederland
Hulpverlenen in (acute) noodsituaties zoals bescherming, hulp na een overkomen misdrijf afgeven paspoorten, lijkenpassen Voorbereiding en uitvoeren van evacuaties
Kwaliteit en toezicht op de kwaliteit van repatriëring en nazorg
Bewaken van de kwaliteit van de hulpverlening door initiëren van afspraken tussen betrokken organisatie Afspraken in de wet of in protocollen en richtlijnen vastleggen Toezicht op het nakomen van de gemaakte afspraken Coördinatie van de informatievoorziening door alle relevante partijen op de hoogte te houden van het hulpverleningsproces
Afgeleide organisaties: ambassades, consulaten Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Directie Preventie en Openbare Gezondheidszorg Afgeleide organisaties: Inspectie Gezondheidszorg Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Nationaal Coördinatie Centrum Afgeleide organisaties: KLPD, RIT, USAR.nl Lokale en regionale overheid
Alarmcentrales
Openbare orde en veiligheid op rijksniveau Interdepartementale coördinatie
Voorbereiden op de bestrijding van zware ongevallen en rampen op hun grondgebied Coördinatie en uitvoering van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland
Formeren beleidsteam Informeren en opvang verwanten Informeren van maatschappelijk werk, huisartsen, RIAGG, geestelijken Organisatie en uit (laten) voeren van repatriëringen door het inschakelen van eigen personeel en/of derden met als doel Nederlanders snel en veilig terug te brengen naar Nederland
Afgeleide organisaties; verzekeraars, vervoerders, begrafenisondernemers, ambulancediensten, medische hulpverleners Tabel 3.2: Overzicht van organisaties die een rol spelen in de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland met hun verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken
19
Hoofdstuk 4: Proces van hulpverlening: coördinatie, informatie-uitwisseling en communicatie
4.1
Inleiding
Raakt men betrokken bij een ongeval, ramp of crisis in het buitenland dan zijn er verschillende vormen van hulpverlening mogelijk. Deze vormen van hulpverlening kunnen los van elkaar staan of op elkaar volgend, gevraagd of ongevraagd. Ten eerste zal de plaatselijke overheid in actie komen. Afhankelijk van het land en de plaats waar men zich bevindt, kan de kwaliteit van de hulpverlening variëren van maximaal, vergelijkbaar met de hulpverlening in Nederland, tot minimaal, waarbij men is aangewezen op de eigen zelfredzaamheid. Ten tweede kan in landen waar de hulpverlening in vergelijking met de Nederlandse maatstaven ontoereikend is of indien men niet verzekerd is, een beroep worden gedaan op de Nederlandse ambassade of het consulaat. Via diplomatieke kanalen probeert het personeel van ambassades en consulaten de hulpverlening te ondersteunen door bijvoorbeeld het aanbieden van expertise uit Nederland. Sinds kort is hiervoor het Urban Search en Rescueteam (USAR.NL) beschikbaar. Maar de inzet van het Rampen Identificatieteam (RIT) van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) behoort ook tot de mogelijkheden. In landen waar de hulpverlening adequaat is geregeld, wordt in de regel een beroep gedaan op de alarmcentrales die de uitvoering van de hulpverlening voor de verzekeraars verzorgen. Ten derde kunnen hulpverleners vanuit Nederland naar het land worden gestuurd waar de Nederlanders in de problemen zijn geraakt. Deze hulpverlening wordt gecoördineerd door de alarmcentrales en is bedoeld voor Nederlanders die een reis, ongevallen en/of ziektekostenverzekering hebben afgesloten. Naar de plaats van het ongeval kunnen trauma-artsen, verpleegkundigen, hulpverleners, woordvoerders etc. worden gestuurd. Deze medewerkers bereiden de repatriatie voor als de slachtoffers hun reis niet meer voort kunnen zetten. Ten slotte rest de verzorging en opvang in Nederland, ook wel nazorg genoemd. Slachtoffers kunnen bij lichamelijke of geestelijke gezondheidsklachten verder in Nederland worden geholpen. Deze hulp valt weer onder de verantwoording van de Nederlandse gezondheidsorganisaties. Maar ook de (de hulp bij) schadeafhandeling valt onder dit nazorgtraject. In dit hoofdstuk wordt aan de hand van een casus antwoord gegeven op de deelvraag hoe het proces van de personenhulpverlening zou kunnen verlopen en hoe de overheids- en de private organisaties de coördinatie, informatie uitwisseling en communicatie hebben geregeld. Er wordt vooral gekeken naar de coördinatie van het hulpverleningsproces door de alarmcentrale, de informatie uitwisseling tussen de betrokken partijen en de communicatie met de slachtoffers, nabestaanden en media.
4.2
Casus busongeval
De onderstaande casus is bedoeld om inzicht te krijgen in de keten van hulpverlening die opgang komt nadat buiten Nederland een ongeval of ramp heeft plaatsgevonden waarbij Nederlanders zijn 30 betrokken. De uitwerking van de casus is gebaseerd op protocollen, richtlijnen en documenten van de betrokken organisaties en de informatie die is verkregen door interviews met voor de hulpverlening verantwoordelijke personen uit die organisaties (zie de literatuurlijst en de lijst met geïnterviewde personen in bijlage 1). Ik heb gekozen voor een fictieve casus om zoveel mogelijk aspecten van de hulpverlening te belichten. De uitwerking van de casus geeft een ideaal beeld: zoals een hulpverlening volgens de onderliggende documenten en de geïnterviewden moet verlopen. Er is niet gekozen voor een bestaande casus omdat er geen evaluaties beschikbaar zijn die een compleet beeld geven van een
30
Document Grootschalige Repatriëring(en), protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales, MRSA richtlijn, ANWB Rampen Q, de werking van het rampenopvangplan (calamiteitenhospitaal in Utrecht). 20
hulpverleningsproces en het niet mogelijk was om als onderzoeker een hulpverleningsproces tijdens een ongeval, ramp of crisis van het begin tot eind mee te maken. Casus Een bus met aan boord 45 Nederlandse vakantiegangers en twee chauffeurs vertrekt op vrijdagavond 15 januari, om 19.00 uur vanuit Utrecht voor een week vakantie naar de Franse Alpen. De inzittenden hebben hun reis geboekt bij het landelijke reisbureau ‘Op Weg’, dat zijn reizen verkoopt via Internet. Voor het vervoer naar de vakantiebestemming heeft het reisbureau een bus gecharterd bij ‘KOAD’. Onder de 45 vakantiegangers bevinden zich twintig leden van het zangkoor ‘Lavo’ uit Kolder. De overige inzittenden komen uit diverse plaatsen in Nederland en bestaan uit kleine vrienden- en familieclubjes. Op de snelweg A6, ter hoogte van Lyon (het is inmiddels 16 januari, 02.00 uur) als nagenoeg alle inzittenden slapen, remt de bus plotseling hard en rijdt luttele seconden later tegen, wat later blijkt, een betonnen pijler van een viaduct aan. De bus slaat over de kop en belandt ten slotte in een greppel naast de snelweg. Er blijken tientallen licht- en zwaar gewonden te zijn. De overige inzittenden komen met de schrik vrij. Eén van de buschauffeurs heeft de politie gewaarschuwd. De hulpdiensten worden gealarmeerd en rukken met groot materieel uit naar de plaats van het ongeluk. Als de hulpdiensten ter plaatse zijn blijken vijf personen te zijn overleden.Twintig personen hebben min of meer ernstige verwondingen en worden naar ziekenhuizen in de omgeving getransporteerd en opgenomen. De overige twintig inzittenden van de bus kunnen ter plaatse door hulpverleners worden behandeld en worden overgebracht naar een sporthal in een dorpje vijf kilometer van het ongeval. De bus wordt in beslag genomen en de chauffeurs en de bus worden voor verhoor en onderzoek overgebracht naar het naburige politiebureau.
4.3
Hulpverleningsproces
03.00 uur Eén van de niet gewonde passagiers neemt telefonisch contact op met de alarmcentrale waarbij zijn verzekeringsmaatschappij is aangesloten (in dit geval de ANWB) en meldt het ongeval en zijn bevindingen. Eén van de leden van het zangkoor neemt contact op met het thuisfront en meldt dat ten minste 8 leden van het zangkoor zijn opgenomen in het ziekenhuis met verwondingen en dat vermoedelijk één lid van het koor is overleden. 03.10 uur De ANWB alarmcentrale is dat jaar de coördinerende alarmcentrale (CA). De dienstdoende medewerker van de ANWB alarmcentrale die het telefoontje in ontvangst neemt concludeert dat er mogelijk sprake is van een ‘calamiteit’ zoals beschreven in het ‘Protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales’, en belt een aantal piket medewerkers uit bed die een rol spelen in een snelle opschaling. Ook worden de vijf overige alarmcentrales (OA) geïnformeerd die het protocol hebben ondetekend. Het ANWB steunpunt in Lyon wordt gevraagd om personeel of contactpersonen naar de plaats van het incident te sturen om meer informatie te krijgen over het aantal slachtoffers, hun verwondingen en de hulpverleningsbehoefte. 04.30 uur Inmiddels is de ANWB alarmcentrale opgeschaald. De Franse autoriteiten nemen contact op met de piketambtenaar van BuZa en melden hun bevindingen. Ook BuZa probeert zo veel mogelijk informatie te krijgen over het aantal slachtoffers, de aard van de verwondingen en hun verblijfplaats. BuZa maakt hiervoor gebruik van haar diplomatieke contacten en probeert met behulp van de Nederlandse ambassade zo veel mogelijk informatie van de Franse overheid los te krijgen. 05.00 uur Er is een ANWB informant ter plaatse. Hij informeert zijn alarmcentrale: er zijn waarschijnlijk vijf passagiers overleden, twintig passagiers zijn zwaar gewond en twintig zijn lichtgewond. De letsels van de gewonden variëren van botbreuken tot zware kneuzingen. De twintig zwaar gewonden zijn opgenomen in diverse ziekenhuizen in de omgeving. De twintig licht gewonde passagiers zijn
21
opgevangen in een plaatselijke sporthal. De twee chauffeurs zijn door de politie meegenomen naar het plaatselijke politiebureau. Uit de informatie die nu bekend is concludeert de ANWB alarmcentrale dat er nu zeker sprake is van een calamiteit zoals verwoord in het ‘Protocol Coördinatie Nederlandse Alarmcentrales’. De voorlopige passagierslijst, die door de informant is opgesteld, wordt naar de alarmcentrale gefaxt. 06.00 uur Inmiddels blijkt dat het merendeel van de slachtoffers is verzekerd bij de Postbank. De ANWB alarmcentrale is uitvoerder van de hulpverlening namens Postbank verzekeringen en neemt het initiatief voor een telefonische conferentie met de vijf overige alarmcentrales. De ANWB alarmcentrale meldt hun meerderheidsbelang aan de overige alarmcentrales. Zoals het protocol aangeeft wordt de ANWB alarmcentrale naast CA nu ook de ‘Uitvoerende Alarmcentrale’ (UA). De overige alarmcentrales bieden de ANWB alarmcentrale ondersteuning aan (in het vervolg van de casus wordt het woord alarmcentrale gebruikt waarmee de ANWB alarmcentrale wordt bedoeld) . 06.15 uur De alarmcentrale neemt contact op met het ministerie van VWS en BuZa en informeert hen over de calamiteit en de stand van zaken over de plannen met betrekking tot de hulpverlening en eventuele repatriëring. BuZa deelt haar informatie over het aantal slachtoffers, zoals zij die van de Franse overheid heeft doorgekregen, met de alarmcentrale. De alarmcentrale informeert het reisbureau Op Weg en de ANVR. Ook de KOAD (de busmaatschappij) en het verbond voor verzekeraars worden geïnformeerd. De alarmcentrale vraagt KOAD en de ANVR om de passagierslijst. 06.30 uur Gezien de omvang van het incident en het aantal slachtoffers besluit de alarmcentrale een gecombineerd triage- en hulpverleningsteam naar Frankrijk te sturen. Aan BuZa wordt gevraagd de Franse autoriteiten te informeren over het besluit en hun medewerking te vragen. In overleg met BuZa wordt afgesproken dat de alarmcentrale de woordvoering naar de media verzorgt voor wat betreft de toestand van de slachtoffers en de repatriëring. 06.40 uur De ANVR en de KOAD stellen de passagierslijst ter beschikking aan de alarmcentrale. De alarmcentrale neemt contact op met de familie van de passagiers en informeert hen over de stand van zaken. 6.50 uur De alarmcentrale informeert de media, opent een publiek informatie nummer (PIN) en plaatst informatie op haar website. De alarmcentrale stelt een persbericht op. De telefoonnummers van het PIN, waarmee familie en bekenden informatie kunnen opvragen, worden via de radio en televisie bekend gemaakt. BuZa informeert de Commissaris van de Koningin van de provincie waar de gemeente Kolder in ligt en informeert hem over het ongeluk en het feit dat er twintig leden van het zangkoor Lavo uit de gemeente Kolder bij zijn betrokken. 07.15 uur De burgemeester van de gemeente Kolder wordt over het ongeval en de betrokkenheid van twintig stadgenoten geïnformeerd door de Commissaris van de Koningin. De burgemeester besluit het rampenplan in werking te stellen. Hij roept zijn crisisstaf voor overleg bij elkaar in het gemeentehuis. 07.30 uur Inmiddels hebben de Nederlandse media via het ANP informatie gekregen over het ongeval. In alle nieuwsbulletins, zowel op televisie als op de radio, wordt melding gemaakt van het ongeval. 08.00 uur In nauw overleg met de samenwerkende ziekenhuizen wordt door de alarmcentrale een triage-team en hulpverleningsteam samengesteld. Het triage-team bestaat uit een teamleider, anesthesist, chirurg, traumatoloog en een psychiater. De teamleider neemt in samenwerking met de artsen van de alarmcentrale beslissingen over de noodzaak en de manier van repatriëring. Hij is verantwoordelijk voor de triage en de coördinatie van 22
de medische uitvoeringsaspecten. Hij houdt nauw contact met het medische team van de alarmcentrale. Het medische team op de alarmcentrale is eindverantwoordelijk voor de medische aspecten van de hulpverlening. Ook het hulpverleningsteam van Broeder de Vries (private organisatie) is gereed om naar Frankrijk te gaan. Het team bestaat uit een teamleider en 4 hulpverleners (verplegers). De teamleider coördineert ter plaatse de logistieke en verzekeringstechnische uitvoeringsaspecten en is verantwoordelijk voor het woordvoerderschap richting de media. Het reisbureau TQ3, dat op de alarmcentrale een eigen kantoor heeft, regelt het vervoer per taxi en vliegtuig naar Frankrijk voor het hulpverlenings- en triageteam. 9.30 uur Het hulpverlenings- en triageteam vertrekken naar Frankrijk. 10.00 uur De burgemeester van de gemeente Kolder heeft overleg gevoerd met zijn crisisstaf en besluit het rampenplan in werking te stellen (ramp op afstand). De plaatselijke sporthal wordt als opvangpunt ingericht voor de familieleden van de slachtoffers van het zangkoor. De RIAGG en GGD worden gevraagd de psychologische hulpverlening aan de familie van de slachtoffers en de familie van de nabestaande van het zangkoor in gang te zetten. 12.00 uur BuZa heeft van de Franse autoriteiten bericht gekregen over de identiteit van de drie van de vijf overledenen. In overleg met de alarmcentrale wordt besloten dat de alarmcentrale zal zorgen voor informatie naar de familie. BuZa biedt de Franse autoriteiten de inzet van het RIT aan om de twee overige overledenen te identificeren. Dat wordt door de autoriteiten in overweging genomen. 13.30 uur Het hulpverlenings- en triageteam komen aan in het plaatsje Maroi sur Loire, waar de plaatselijke autoriteiten een crisiscentrum hebben ingericht. De twintig zwaar gewonden blijken verspreid te zijn opgenomen in drie ziekenhuizen in de omgeving. De twintig licht gewonde passagiers verblijven in een sporthal in de omgeving. Leden van het hulpverlenings- en triageteam bezoeken de gewonden in de ziekenhuizen en de lichtgewonden in de sporthal en bekijken de mogelijkheden van repatriëring van de slachtoffers. De teams bieden gelijk psychosociale hulpverlening en informeren de slachtoffers over de mogelijkheden van repatriëring. Met de slachtoffers wordt afgesproken dat de teamleider van het hulpverleningsteam de pers te woord zal staan. De slachtoffers staan de pers dus niet individueel te woord. 14.00 uur De alarmcentrale neemt contact op met de gemeente Kolder, nadat ze van BuZa te horen heeft gekregen dat in de gemeente Kolder het rampenplan in werking is getreden. De alarmcentrale en de gemeente spreken af ieder uur informatie uit te wisselen. Afgesproken wordt dat de gemeente de communicatie met de media en verwanten over de stand van zaken met betrekking tot de leden van het zangkoor voor haar rekening neemt. 15.00 uur De burgemeester van Kolder geeft een persconferentie. 18.00 uur Er is, in overleg met de Franse behandelde artsen en autoriteiten, door het hulpverlenings- en triageteam een definitieve lijst samengesteld met gegevens van de passagiers. Op de lijst staan de namen van alle inzittenden van de bus, hun letsels en waar ze verblijven (mortuarium, ziekenhuizen, sporthal, politiebureau). Het triage- en hulpverleningsteam hebben inmiddels alle slachtoffers bezocht. Het team heeft aan de lijst met slachtoffergegevens per slachtoffer de mogelijkheden van repatriëring naar Nederland beschreven (geschatte datum van mogelijke terugkeer naar Nederland en het geschikte vervoerstype). 19.00 uur Op de alarmcentrale vindt een finale check plaats van alle gegevens van het reisgezelschap. 23
19.30 uur Aan alle betrokken partijen wordt een lijst met persoonsgegevens van de passagiers ter beschikking gesteld met een summiere omschrijving van hun gezondheidstoestand. 23.00 uur Het definitieve advies van het triageteam is klaar. Twintig licht gewonden kunnen de volgende dag per bus naar Nederland worden vervoerd om thuis herstellen. Van de twintig zwaar gewonden moeten er vijftien worden gerepatrieerd per vliegtuig en drie per ambulance. Twee van deze gewonden kunnen (nog) niet worden vervoerd. De zwaar gewonden moeten voor verdere behandeling in een ziekenhuis in Nederland worden opgenomen. Het triage-team adviseert alle gewonden op te nemen in het Calamiteitenhospitaal in Utrecht. Het advies is gebaseerd op het feit dat alle slachtoffers in quarantaine moeten in verband met mogelijke MRSA besmetting. Plaatsing in reguliere ziekenhuizen in de woonomgeving van de slachtoffers is een te grote belasting voor die ziekenhuizen. De eerste slachtoffers zullen naar verwachting in de loop van de volgende ochtend naar Nederland terugkeren. 24.00 uur De alarmcentrale overlegt met VWS over het opnamebeleid. Besloten wordt het Calamiteitenhospitaal in Utrecht te activeren. De alarmcentrale informeert het Calamiteitenhospitaal via de meldkamer van het Utrechts Medisch Centrum (UMC) over de komst van achttien patiënten. Het Calamiteitenhospitaal stelt het rampen opvangplan in werking. 01.00 uur De alarmcentrale begint met het organiseren van vervoer naar Nederland en geeft het reisbureau TQ3 opdracht een vliegtuig met vijftien ligplaatsen en een aantal begeleidingsplaatsen te reserveren voor een vlucht van de zwaargewonden van Lyon naar Nederland (plaats nog onbekend). Een Franse busmaatschappij (bekende vervoerder van alarmcentrale), krijgt de opdracht de twintig lichtgewonden en begeleiders van het hulpverleningsteam per bus naar Nederland te repatriëren. Voor het vervoer van de drie zwaar gewonden naar Nederland wordt een particuliere ambulancedienst in Frankrijk ingeschakeld. Een begrafenisondernemer krijgt opdracht de vijf dodelijke slachtoffers naar Nederland te repatriëren. Aan de gemeente Kolder wordt gevraagd of de alarmcentrale het gezamenlijk vervoer van de lichtgewonde koorleden vanaf het UMC naar Kolder moet verzorgen. De crisisstaf gaat hiermee akkoord. 01.30 uur De Franse autoriteiten melden BuZa dat de twee doden zijn geïdentificeerd. Het blijken koorleden te zijn. De Franse autoriteiten berichten BuZa geen gebruik te maken van de mogelijkheid om het RIT in te schakelen. BuZa informeert de alarmcentrale en zorgt dat de formaliteiten (lijkenpassen) voor het vervoer van de vijf doden naar Nederland worden geregeld. De burgemeester van de gemeente Kolder wordt door de alarmcentrale geïnformeerd. De gemeente informeert de familie van de overledenen. 05.00 uur TQ3 heeft de repatriëringsvlucht geregeld. Er is een vliegtuig gecharterd die de gewonden omstreeks 11.00 uur zal ophalen in Lyon en omstreeks 12.30 uur in Nederland zal afleveren. In overleg met het Calamiteitenhospitaal en VWS wordt er, gezien de ligging, de voorkeur uitgesproken gebruik te maken van de vliegbasis Soesterberg. VWS neemt contact op met het ministerie van Defensie om dit te regelen. 06.00 uur De Franse vervoerder meldt dat een bus de twintig lichtgewonden omstreeks 10.00 uur bij de sporthal kan ophalen. Naar verwachting zal de bus omstreeks 17.00 uur in Nederland aankomen. Met de vervoeder wordt afgesproken dat de lichtgewonden worden afgeleverd op het terrein van het Calamiteitenhospitaal. Dit om de media op afstand te kunnen houden. De drie zwaar gewonden die met een ambulance vanuit Frankrijk naar Nederland moeten worden vervoerd, kunnen ook omstreeks 10.00 uur vanaf het ziekenhuis naar Nederland vertrekken en zullen naar verwachting ook omstreeks 17.00 uur bij het Calamiteitenhospitaal arriveren. 24
07.00 uur VWS bericht de alarmcentrale dat het ministerie van Defensie akkoord is met het gebruik van de vliegbasis Soesterberg. De alarmcentrale informeert de CPA Utrecht en vraagt hen het vervoer van de gewonden per ambulance van de vliegbasis Soesterberg naar het Calamiteitenhospitaal in Utrecht te regelen. 10.00 uur De CPA meldt de alarmcentrale dat het vervoersplan klaar is en kan worden uitgevoerd. 12.00 uur Het vliegtuig met de vijftien zwaargewonden en hun begeleiders landt op het militaire vliegveld Soesterberg. Met ambulances worden de gewonden overgebracht naar het Calamiteitenhospitaal. Daar wachten ook de familieleden, die worden herenigd met de gewonden. De media worden op afstand gehouden. De patiëntendossiers worden overgedragen aan het calamiteitenhospitaal. De verantwoordelijkheid van de zorg voor de patiënten door de alarmcentrale wordt daarmee overgedragen aan het calamiteitenhospitaal. 17.00 uur De bus met de twintig lichtgewonden en de ambulances met de drie zwaargewonden komen aan bij het UMC. Daar worden de lichtgewonden door hun familie opgevangen. De zwaargewonden worden overgebracht naar het Calamiteitenhospitaal waar ze met hun familie worden herenigd. Er is geestelijke ondersteuning van de RIAGG en de GGD. De patiëntendossiers worden overgedragen aan de (huis)artsen. Van de twintig lichtgewonden horen er achttien tot het zangkoor. Ze worden per bus, samen met familie, overgebracht naar de gemeente Kolder. De overige lichtgewonden gaan op eigen gelegenheid, veelal met familie, terug naar huis. Hiermee houdt de verantwoordelijkheid voor de hulpverlening door de alarmcentrale op. 18.00 uur De leden van het zangkoor komen aan in de gemeente Kolder. Daar worden ze opgevangen door een lokaal team van maatschappelijk werk en de RIAGG. In de loop van de avond gaat iedereen huiswaarts. Er zijn afspraken gemaakt voor het nazorgtraject. Het UMC geeft een persconferentie over de stand van zaken. 21.00 uur Het crisisteam van de gemeente Kolder wordt opgeheven. De gecoördineerde berichtgeving naar verwanten en de media wordt opgeheven. En verder Na twee dagen wordt de bus door de Franse autoriteiten vrijgegeven en de twee chauffeurs in vrijheid gesteld. De chauffeurs worden opgehaald door hun werkgever. De vijf stoffelijke overschotten worden, nadat de noodzakelijke formaliteiten met de Franse autoriteiten zijn geregeld, voor vervoer naar Nederland overgedragen aan de begrafenis ondernemer. Hij zorgt voor de verdere afwikkeling (vervoer en begrafenis/crematie). Na drie dagen is bekend of de patiënten die in het Calamiteitenhospitaal zijn opgenomen zijn besmet met de MRSA bacterie. Indien ze niet besmet zijn kan de verzorging van de patiënten, als ze dat willen, worden overgedragen aan ziekenhuizen in hun woonomgeving. VWS houdt zich in de nasleep bezig met het toezicht op de nazorg, vooral wat betreft de psychische begeleiding van de slachtoffers. De alarmcentrale wikkelt de financiële zaken af: ze verrekenen de kosten van de repatriëring met de overige alarmcentrales en de verzekeraars. Er wordt een evaluatieverslag opgesteld door de alarmcentrale. Voor de schadeafhandeling kunnen de slachtoffers een beroep doen op hun verzekering of op individuele particuliere bemiddelaars.
25
4.4
Samenvatting
De uitwerking van de casus geeft de lezer een beeld hoe het proces van de personenhulpverlening in de praktijk idealiter verloopt. De hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland is een complex gebeuren waarbij veel partijen zijn betrokken, zowel privaat als publiek, in binnen en buitenland. Deze partijen werken nauw samen om de hulpverlening tot een succes te maken. De alarmcentrales, die optreden namens de verzekeraars, spelen een hoofdrol. Zij coördineren het grootste gedeelte van het hulpverleningsproces en maken daarbij gebruik van private organisaties uit Nederland en van private organisaties uit het land waar de calamiteit zich heeft voorgedaan. De alarmcentrale coördineert, tot de overdracht aan de lokale autoriteiten in Nederland, de informatie uitwisseling tussen de bij de hulpverlening betrokken partijen. Ook coördineert de alarmcentrale de communicatie met nabestaanden, verwanten en media. In het proces van de hulpverlening zijn ook veel overdrachtsmomenten. De plaatselijke hulpverleningsorganisaties dragen de slachtoffers over aan de ziekenhuizen of aan de autoriteiten (opvang in sporthal). Deze autoriteiten dragen de slachtoffers en hun dossiers over aan de Nederlandse hulpverleners, die op hun beurt de slachtoffers en hun dossiers weer overdragen aan de lokale autoriteiten en hulpverleners in Nederland. Hiermee is de tweede deelvraag beantwoord: hoe verloopt het proces van de personenhulpverlening en hoe verloopt de samenwerking tussen de organisaties op het gebied van coördinatie, informatie uitwisseling en communicatie.
26
Deel III: Analyse Hoofdstuk 5: Analyse aan de hand van empirie en theorie
5.1
Inleiding
Met gebruikmaking van de theorieën van de Bruijn en ten Heuvelhof en de beschreven empirie van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland, wordt de rol van de hulpverleningsorganisaties verklaard. Eerst wordt ingegaan op de maatschappelijke ontwikkelingen die de opkomst van het netwerk van hulpverleningsorganisaties kan verklaren. Vervolgens wordt geanalyseerd of publieke- en private hulpverleningsorganisaties als netwerkorganisaties kunnen worden beschouwd. Ten slotte wordt gekeken in hoeverre er sprake is van ketenmanagement en wat de rol van convenanten is. Met behulp van de theorie van bureaupolitiek van Rosenthal, en met gebruikmaking van het verzamelde onderzoeksmateriaal, wordt geanalyseerd of er sprake is van bureaupolitiek in en tussen de publieke- en private organisaties die een rol spelen in de personenhulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de deelvraag of de rol van de organisaties is te verklaren aan de hand van de theorieën over netwerken en bureaupolitiek.
5.2
Netwerken
Maatschappelijke ontwikkelingen De opkomst van het netwerk van hulpverleningsorganisaties kan met behulp van de theorie van de Bruijn en ten Heuvelhof worden verklaard aan de hand van een aantal maatschappelijke ontwikkelingen: 1. Professionalisering; 2. Globalisering; 3. Vervlechting van de publieke en private sector; 4. Informatietechnologie. Ad 1. Er was in de beginjaren van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland sprake van een bescheiden rol van private organisaties, als verzekeringsmaatschappijen en reisorganisaties. Ook de rol van de publieke organisaties was beperkt. Dat kwam met name omdat er nog niet veel mensen op reis naar het buitenland gingen. Als een Nederlander in het buitenland hulp nodig had wendde hij zich tot de Nederlandse ambassade of het consulaat. Hij werd dan in de meeste gevallen wel geholpen. De noodzaak voor het professioneel organiseren van de hulpverlening was niet aan de orde. De toenemende economisch groei maakte het mogelijk dat steeds meer Nederlanders naar het buitenland op vakantie gingen. Meer reizigers betekende meer kans op bijvoorbeeld een ongeval gevolgd door een verzoek om hulp. Publieke organisaties, als het ministerie van BuZa, wilden niet meer voor de kosten opdraaien en wezen de reizigers op het belang van het afsluiten van een goede reis-, annulerings- en ziektekostenverzekering. Door de toename van het aantal reizigers werden er steeds meer verzekeringen afgesloten. Daardoor ontstond er een markt voor verzekeringen en kwamen er steeds meer verzekeringsmaatschappijen. De verzekeringsmaatschappijen brachten de uitvoering van de hulpverlening onder bij de alarmcentrales. De alarmcentrales schakelden weer private organisaties in voor de uitvoering. Om in deze groeiende markt overeind te blijven en te overleven moest een goed product worden geleverd. De bij de hulpverlening betrokken organisaties moesten zich daarom verder professionaliseren. Professionalisering van alle bij de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland betrokken organisaties zorgt voor een steeds grotere onderlinge afhankelijkheid. Alleen door samenwerking met alle professionele organisaties die bij de hulpverlening een rol spelen, is men in staat een goed product te leveren. Maar ook binnen de betrokken organisaties geldt die onderlinge afhankelijkheid: hoe groter de organisatie, hoe meer men van elkaar afhankelijk is. 27
Ad. 2. De globalisering werkt in de hand dat het steeds makkelijker wordt om te reizen. Budget ‘airliners’ maken het de consument van vandaag mogelijk om voor een relatief klein bedrag grote afstanden af te leggen: ‘de wereld ligt in je achtertuin’. Maar ook voor overheden en bedrijven verliezen grenzen en geografische afstanden hun betekenis. Voor de overheidsorganisaties geldt dat bij veel beleidsprocessen het nationale niveau overschreden wordt waardoor meerdere nationale overheden betrokken zijn bij de beleidsvorming, zonder dat er een hiërarchische bovengeschikte actor is. Een voorbeeld van overschrijding van beleid over de eigen landsgrenzen, is de door het Europese Parlement ingediende ontwerpresolutie over de vaststelling van maatregelen in verband met 31 repatriëring van stoffelijke overschotten . In de private sector doen zich soortgelijke ontwikkelingen voor. Mede door de mogelijkheden die door de informatietechnologie worden gecreëerd neemt het belang van tijd en ruimte bij het ontplooien van economische activiteiten af. Wanneer de markt van bedrijven globaliseert, kan dit belangrijke gevolgen hebben voor de inrichting van deze bedrijven. Zo krijgt de hulpverlening door private organisaties een mondiaal karakter door overkoepelende organisaties als ARC Transistance, een wereldwijd netwerk voor ‘medical and travel assistance’. Ad. 3. De grenzen tussen publieke en de private sector verschuiven. Deregulering en liberalisering hebben er onder andere voor gezorgd dat de verantwoordelijkheid en de uitvoering van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland minder ligt bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en meer bij de reisbureau’s, verzekeringsmaatschappijen en alarmcentrales. De overheid heeft nog wel een toezichthoudende taak voor wat betreft de medische aspecten. Het ministerie van VWS houdt via de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) toezicht op de kwaliteit van de repatriëringen. Publieke en private sectoren zijn daarmee met elkaar verstrengeld geraakt en zijn sterker afhankelijk van elkaar geworden. Ad. 4. De opkomst van Internet, mobiele data communicatie en de aanleg van wereldwijde communicatienetwerken maken het de organisaties die betrokken zijn bij de hulpverlening mogelijk een uitgebreid pakket van producten en diensten aan te bieden. Voorbeelden zijn de mogelijkheden tot afsluiten van een verzekering en het boeken van reizen en vervoer via Internet en de mogelijkheid van direct telefonisch contact tussen alarmcentrales met de hulpverleners ter plaatse. Dit alles creëert nieuwe afhankelijkheden. De technologie maakt het ook mogelijk dat de gevolgen van de ongevallen, rampen en crises snel bekend is en te zien is op de televisie. Publieke en private organisaties worden snel aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor de organisatie van de hulpverlening. Ze kunnen hun activiteiten moeilijk verborgen houden. Kenmerken en structuur Om de organisaties die zijn betrokken bij de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland daadwerkelijk netwerkorganisaties te kunnen noemen, moeten ze voldoen aan vier kenmerken van een netwerk: 1. Pluriformiteit; 2. Wederzijdse afhankelijkheden (interdependenties); 3. Geslotenheid; 4. Dynamiek. Ad 1. Bij de hulpverlening speelt een grote variëteit van organisaties een rol. Een grof onderscheid in deze organisaties is te maken door een onderverdeling in private en publieke organisaties (zie tabel 1.1). Alle bij de hulpverlening betrokken organisatie hebben eigen producten of diensten en kennen verschillende organisatie doelstellingen en belangen. Zo willen de private organisaties ten minste kostendekkend werken maar nog liever winst maken. Publieke organisaties zijn in de regel niet uit op winstbejag en willen de publieke zaak dienen. Ad 2. Publieke en private organisaties kunnen niet zonder elkaar. Ze hebben elkaar nodig om de hulpverlening tot een succes te maken. Alleen opereren is geen optie. Ad 3. De bij de hulpverlening betrokken organisaties zijn niet per definitie gevoelig voor stuursignalen van buiten (geslotenheid). Dat komt omdat het referentiekader of ‘core values’ van de betrokken organisaties verschillen. Alleen als de stuursignalen passen in het referentiekader van de organisatie is die organisatie gevoelig voor stuursignalen van buiten. Als het ministerie van VWS niet tevreden is over de kwaliteit van de organisatie van de repatriëringen, dan kan ze dreigen met wetgeving (stuursignaal). Wetgeving werkt belemmerend voor een effectieve en efficiënte hulpverlening door de private organisaties. Hiermee worden mogelijk de ‘core values’ van de private organisaties, namelijk de hulpverlening, aangetast. De organisaties moeten dan voldoen aan allerlei formaliteiten. Dat kost tijd en dus geld. Op dit punt zijn de private organisaties wel gevoelig voor stuursignalen van de 31
Ontwerpresolutie B5-0316/2002. 28
overheid. Ad. 4. Het netwerk van hulpverleningorganisaties kent een grote bewegelijkheid (dynamiek). De posities van de organisaties en hun actoren wisselen voortdurend. Er komen nieuwe partijen bij en andere partijen vallen weer af. Zo komen er nog steeds nieuwe verzekeraars op de markt en de coördinatie van de hulpverlening wordt door de verzekeringsmaatschappijen op contractbasis uitbesteed aan de alarmcentrales. De alarmcentrales op hun beurt besteden de uitvoering weer uit aan andere partijen. Co-opetition Een uitingsvorm van de opkomst van netwerken is co-opetition: een bedrijf kan een concurrent hebben, die tegelijk een ‘complementator’ is. De concurrent levert dan diensten of producten die een aanvulling zijn op de diensten of producten van een bedrijf. Hierdoor neemt de waarde van de diensten of producten van het betreffende bedrijf toe. Dit betekent dat bedrijven die onderling concurreren tegelijkertijd van elkaar afhankelijk zijn en dus moeten samenwerken: co-opetition. De theorie van co-opetition is duidelijk van toepassing op de relatie tussen de alarmcentrales tijdens ongevallen, rampen en crises. Hoewel alarmcentrales concurrenten van elkaar zijn op de markt van de hulpverlening, maken ze gebruik van elkaars producten en diensten. Als één van hen coördinerend alarmcentrale is, leveren de andere centrales desgewenst aanvullende hulp. Alleen door samen te werken en elkaar aan te vullen kunnen de alarmcentrales bij grootschalige calamiteiten doeltreffend en doelmatig optreden waardoor de waarde van de producten en diensten van de coördinerende alarmcentrale, een kwalitatief hoogstaand pakket van hulpverlening, toeneemt. Voor een goede dienstverlening tijdens ongevallen, rampen en crises aan hun klanten zijn ze dus wederzijds van elkaar afhankelijk. Geen van de alarmcentrales kan het zich namelijk veroorloven om dienstverlening onder de maat te leveren. Ketenmanagement Alle actoren die op de één of andere manier bij het hulpverleningsproces zijn betrokken maken onderdeel uit van de hulpverleningsketen. De hulpverleningsketen is een bijzonder type netwerk dat bestaat uit private en publieke partijen. De producten en diensten die door de hulpverleningsorganisaties worden voortgebracht kan worden onderscheiden in een aantal deelprocessen. Zo bestaat het hulpverleningsproces o.a. uit verwerking van de melding, uitwerking van en opdracht tot hulpverlening en de uitvoering van de hulpverlening. Een melding van een zwaar ongeval, ramp of crisis buiten Nederland waarbij Nederlanders zijn betrokken leidt tot input voor de alarmcentrale. De alarmcentrale maakt een hulpverleningsplan (repatriëringplan) en besteedt de uitvoering grotendeels uit aan derden. Tussen deze deelprocessen bestaat een functionele relatie (de output van deelnemer A is de input voordeelproces B), waarmee de deelprocessen dus interdependent zijn. De schakels in de hulpverleningsketen vormen overdrachtsmomenten. Bij een overdrachtsmoment draagt een actor zijn verantwoordelijkheid voor de hulpverlening over aan een andere actor. In het voorbeeld van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland zijn overdrachtsmomenten het moment dat de plaatselijke autoriteiten de patiënten overdragen aan de private Nederlandse hulpverleningsteams en het moment dat deze teams de verantwoordelijkheid voor de slachtoffers weer overdragen aan bijvoorbeeld de plaatselijke autoriteiten of ziekenhuizen in Nederland. Naast de in paragraaf 2.2 genoemde ketens als milieu, logistiek, strafrecht en afval, kan nu een nieuwe keten worden gedefinieerd: ‘de hulpverleningsketen’. Een hulpverleningsketen is ‘een netwerk van publieke en private hulpverleningsorganisaties, die ieder voor zich een bijdrage leveren aan de hulpverlening (repatriëring) aan Nederlanders en alleen door onderlinge samenwerking in staat zijn tot de uitvoering van de hulpverlening. Ze zijn ter wille van hun onderlinge afhankelijkheid bereid tot het maken van (duurzame) onderlinge afspraken over samenwerking’. Convenanten Omdat de hulpverleningsorganisaties niet op hiërarchische wijze samenwerken maar in netwerken, bestaat de noodzaak om afspraken tussen de organisaties of delen van die organisaties in convenanten vast te leggen. Enkele voorbeelden van documenten waarin afspraken tussen, en tussen delen van organisaties zijn gemaakt zijn het document Grootschalige Repatriëring(en), het Protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales, de MRSA richtlijn, het rampen opvangplan van het Calamiteitenhospitaal in Utrecht en een rampbestrijdingsplan waarin het deelproces ‘Ramp op afstand’ in is opgenomen. Hoewel in de bestudeerde literatuur en de interviews nergens sprake bleek van afspraken vastgelegd 29
in een ‘convenant’, kan het protocol dat door de zes alarmcentrales in Nederland onderling is afgesloten over het gezamenlijke optreden bij calamiteiten, beschouwd worden als een convenant: een overeenkomst of afspraak. In het protocol verklaren de alarmcentrales met de inhoud en werkwijze akkoord te gaan. Het protocol is door vertegenwoordigers van de alarmcentrales ondertekend. Belangrijke onderwerpen die in het protocol zijn geregeld zijn afspraken over de werkwijze van het registreren van een calamiteit, de besluitvorming in een telefoonconferentie, de inzet van een triage-team, de afhandeling van de hulpverlening, de financiële afhandeling en de externe communicatie. Ondanks dat het protocol een minder dwingende status heeft dan een privaatrechtelijk contract is het instrument goed toe te passen in netwerkorganisaties. Het protocol is tot stand gekomen in overleg en in onderhandeling met alle betrokken alarmcentrales (het covenanting proces) en ondersteunt het hulpverleningsproces. Alle vastgelegde afspraken geven aan dat hier sprake is van netwerkorganisaties. Er is sprake van nagenoeg gelijkwaardige partijen die zonder wettelijke maatregelen of status toch samenwerken en die de samenwerking formaliseren door middel van afspraken in ‘convenanten’ of gelijkwaardige documenten.
5.3
Bureaupolitiek
Rosenthal komt op grond van zijn theoretische verkenning tot een herformulering van het bureaupolitieke model van de overheidsbureaucratie (publieke organisaties): er zijn veel spelers, er zijn uiteenlopende belangen, geen van de spelers heeft een overheersende invloed en er worden compromisbeslissingen genomen. Ten slotte is er ruimte tussen besluitvorming en uitvoering van beslissingen. In het onderzoek bleek dat er bij de hulpverlening meerdere departementen zijn betrokken: Buitenlandse Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarnaast spelen nog een aantal van deze organisaties afgeleid organisaties een rol. Al met al een behoorlijk aantal spelers die ook nog een vorm van rivaliteit, tegengestelde belangen en onderlinge concurrentie kennen. In de interviewronde kwam dit aan de orde toen het ging over de voorbereiding van de hulpverlening rond het Europese Voetbalkampioenschap in Portugal en de Olympische Spelen in Athene. Daarbij waren vanuit de overheid de departementen van BuZa, VWS en BZK betrokken. Rivaliteit, tegengestelde belangen en onderlinge concurrentie waren zichtbaar in de meningen van de geïnterviewden over dit onderwerp. Zo vond BuZa dat zij ‘leading’ hoorde te zijn in deze situatie. Dit departement vond het moeilijk haar competenties en verantwoordelijkheden met anderen departementen te delen. De geïnterviewde van het departement van VWS gaf aan zich niet veel aan te trekken van onderlinge competentiestrijd. Het NCC vond dat zij tijdens crisissituaties de belangrijkste informatie schakel is tussen de departementen en een centrale rol moet spelen in de informatievoorziening. De ministeries van VWS en BuZa geven aan geen behoefte te hebben aan de ‘bemoeienis’ van het NCC. Geen van de ministeries of afgeleide organisaties had een overheersende invloed op het beleid van de hulpverlening. De voordelen van een vorm van bureaupolitiek bij de departementen is dat er een systeem van ‘checks en balances’ ontstaat: men houdt elkaar scherp, wat leidt tot verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening. Het gevaar van doorgeschoten bureaupolitiek ligt echter op de loer: als de departementen onvoldoende samenwerken is uiteindelijk de reiziger de dupe. Er is dan sprake van wat Rosenthal bureaupolitisme noemt. In het onderzoek is geen vorm van bureaupolitisme geconstateerd. In eerste instantie lijkt er, volgens de kenmerken van bureaupolitieke organisaties, tussen private organisaties ook een vorm van bureaupolitiek te zijn. Er zijn zes alarmcentrales en een aantal verwante organisaties (veel spelers) die onderling concurreren (uiteenlopende belangen). De alarmcentrales zijn ongeveer van gelijke omvang (geen overheersende invloed) en de eigen klant staat voorop. Om te overleven zijn ze afhankelijk van de inkomsten die ze genereren met hun producten en diensten. In situaties waarbij geen sprake is van een ongeval, ramp of crisissituatie werken de zes alarmcentrales in Nederland in de ‘markt’ en zijn in feite onderlinge concurrenten. Het verschil met departementen is dat alarmcentrales bij ongevallen, rampen en crises de handen ineen slaan, terwijl de departementen elkaar blijven beconcurreren. Alarmcentrales trekken dan samen op 30
en de klant en een goede dienstverlening staat voorop. Van bureaupolitiek zoals Rosenthal die heeft bedoeld is hier dus geen sprake.
5.4
Samenvatting
Maatschappelijke ontwikkelingen als toenemende professionalisering en globalisering, vervlechting van de publieke met de private sector en de informatietechnologie hebben bijgedragen aan het ontstaan en de ontwikkeling van een aantal organisaties die zich bezig houdt met de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. Deze kunnen zowel publiek als privaat zijn en voldoen aan de kenmerken van een netwerk: er zijn meerdere organisaties (pluriformiteit) die voor het goed functioneren van de hulpverlening van elkaar afhankelijk zijn (wederzijdse afhankelijkheid). Geen van de organisaties is in staat de hulpverlening alleen te organiseren. Geen van de organisaties is gevoelig voor stuursignalen van buiten (geslotenheid) en de organisaties zijn volop in beweging (dynamiek). Ten slotte is er sprake van co-opetition en ketenmanagement (hulpverleningsketen) en zijn er afspraken gemaakt tussen partijen die zijn vastgelegd in documenten en protocollen (convenanten). Als gekeken wordt naar de kenmerken van een bureaupolitieke organisatie dan zijn de kenmerken terug te vinden bij de betrokken publieke organisaties. Er is sprake van veel partijen en er is onderlinge concurrentie, rivaliteit, competitie en soms is er sprake van concurrentie in en tussen departementen. Geen van de departementen heeft een overheersende rol. De kenmerken van een bureaupolitieke organisatie zijn niet terug te vinden bij de alarmcentrales en verwante organisaties. Hoewel zij elkaar in de dagelijkse hulpverlening om bedrijfsmatige redenen beconcurreren, treden ze in geval van ongevallen rampen en crises gezamenlijk op. Ze hebben dan gelijke belangen: het zo goed mogelijk laten verlopen van het hulpverleningsproces. Hiermee is de derde onderzoeksvraag beantwoord: is de rol van de organisaties te verklaren aan de hand van de theorieën over netwerken en bureaupolitiek.
31
Hoofdstuk 6 : Samenvatting en conclusies
6.1
Inleiding
De Nederlandse reiziger gaat over het algemeen goed verzekerd op reis. Dat wordt hem ook aangeraden door de overheid, maar vooral door commerciële organisaties als verzekeringsmaatschappijen en reisbureaus. Eenmaal in het buitenland kan de reiziger van alles overkomen. Hij kan getroffen worden door natuurrampen, slachtoffer worden van criminaliteit, betrokken raken bij een verkeers- of vervoersongeval, tijdens een (sport)activiteiten gewond raken, een levensbedreigende ziekte krijgen of slachtoffer worden van terrorisme of oorlog. Als de eerste respons van de plaatselijke autoriteiten achter de rug is willen de meeste reizigers graag zo snel mogelijk terug naar Nederland. Er staan veel organisaties klaar om deze hulp te bieden. Dat zijn vooral private organisaties en in mindere mate publieke organisaties. In de volgende paragrafen worden de onderzoeksresultaten zoals die in de vorige hoofdstukken zijn beschreven samengevat en worden conclusies getrokken.
6.2
Hulpverlening door publieke organisaties
Het onderzoek toont aan dat veel organisaties een rol spelen in het hulpverleningsproces. Het betreft zowel publieke- als private organisaties. De publieke organisaties die een belangrijke rol spelen bij de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland zijn de ministeries van Buitenlandse Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ook enkele van deze ministeries afgeleide zelfstandige onderdelen, zoals de Inspectie voor de Gezondheidszorg en het Calamiteiten Hospitaal in Utrecht spelen een rol. De regionale en lokale gemeentelijke- en publieke organisaties die in actie kunnen komen zijn de Centrale Post Ambulancevervoer, de ambulancediensten, de Regionale Instituten voor Ambulante en Geestelijke Gezondheidszorg, de Gemeentelijke Gezondheidsdiensten en andere gemeentelijke diensten zoals Burgerzaken. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is de belangrijkste publieke speler bij de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland door de overheid. De hulpverlening door het ministerie is gebaseerd op de consulaire voorschriften zoals die zijn beschreven in het ‘Handboek Bedrijfsvoering’ van de afdeling Consulaire en Maatschappelijke Zaken van het ministerie. In het handboek staat dat het de taak is van de consulaire medewerker om in zijn ambtsgebied de belangen van Nederlandse onderdanen te behartigen. Consulaire bijstand is niet juridisch afdwingbaar en is ter beoordeling van de minister. Aanbevolen wordt om per ambassade criteria op te stellen wanneer er sprake is van een noodsituatie. Het beleid van het ministerie is erop gericht dat de Nederlandse reiziger bij problemen zijn ‘eigen boontjes dopt’. Alleen in ‘noodsituaties’ komt de ambassade in actie. Als er in het land waar een Nederlandse ambassade is gevestigd een ongeval, ramp of crisis optreedt, probeert de ambassade zo snel mogelijk te achterhalen of er Nederlanders bij betrokken zijn. Soms begeeft het ambassadepersoneel zich naar de plaats van een ongeval om zich van de situatie op de hoogte te stellen. Informatie over slachtoffers wordt door het ministerie doorgegeven aan de alarmcentrales. Het ministerie verstrekt in overleg met de alarmcentrale ook informatie aan het publiek en verwanten. De hulpverlening door de ambassade bestaat in de praktijk uit het verzamelen en doorgeven van informatie aan familie, verzekeraars en alarmcentrales, bemiddelen bij financiële problemen en afgeven van nooddocumenten. Bij crisissituaties als oorlogsdreiging of terrorisme coördineert de ambassade de evacuatie van Nederlanders uit het bedreigde gebied en zonodig uit het land. Door de ambassades wordt naar eigen inzicht invulling gegeven aan de evacuatietaak. Er zijn geen modellen voor evacuatieplannen beschikbaar en de plannen zijn alleen ‘op papier’ geoefend.
32
De samenwerking met andere publieke organisaties als het Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en sport verloopt moeizaam. Er wordt nauwelijks informatie uitgewisseld en er is geen structureel overleg. Het aanspreekpunt voor de medische aspecten van de hulpverlening is het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het ministerie heeft de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en het toezicht op de kwaliteit van de gezondheidszorg. Het ministerie heeft geen bevoegdheden buiten Nederland. Om toch invloed uit te kunnen oefenen op de organisatie en de kwaliteit van repatriëringen en de nazorg heeft het ministerie afspraken gemaakt met de alarmcentrales en andere betrokken organisaties over de kwaliteit van de dienstverlening. De afspraken zijn vastgelegd in protocollen en richtlijnen. Indien er geen afspraken worden gemaakt of gemaakte afspraken niet worden nagekomen kan het ministerie maatregelen per wet afdwingen. Dat is echter nog niet gebeurd. De Inspectie Gezondheidszorg houdt toezicht of de gemaakte afspraken worden nagekomen. De Inspectie kan de betrokken organisaties vragen evaluatierapporten op te stellen of zelf onderzoek doen. Naar aanleiding van evaluatierapporten of onderzoek kan de Inspectie nieuwe regelgeving initiëren. In crisissituaties buiten de landsgrenzen speelt het Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties een rol. Vooral als er meerdere departementen zijn betrokken heeft het Nationaal Coördinatie Centrum de taak te zorgen voor eenduidigheid in de besluitvorming. Het Nationaal Coördinatie Centrum probeert die eenduidigheid te bereiken door de informatievoorziening naar departementen en decentrale overheden te coördineren. Het Nationaal Coördinatie Centrum verzamelt en analyseert daarvoor 24 uur per etmaal informatie. Het Nationaal Coördinatie Centrum heeft tot op heden geen rol van betekenis gespeeld bij ongevallen, rampen of crises in het buitenland waarbij Nederlanders zijn betrokken. De regionale en lokale overheidsorganisaties bereiden zich op de hulpverlening voor door in hun rampenplan het ramptype ‘ramp of afstand’ op te nemen. De voorbereiding voor het ramptype ’ramp op afstand’ is speciaal van toepassing op gemeenten en regio’s die een vliegveld in hun verzorgingsgebied hebben. Maar gemeenten kunnen ook betrokken worden bij de organisatie van repatriëringen van eigen inwoners. Taken die de gemeenten hebben zijn het vervoer en opvang van gewonden in ziekenhuizen, de opvang van en het informeren van verwanten (familie, vrienden), het informeren en opvangen van de media en de nazorg. Voor de uitvoering maken de regionale en lokale overheid gebruik van eigen en afgeleide publieke organisaties als de Centrale Post Ambulancevervoer (CPA), de ambulancediensten, de Regionale Instituten voor Ambulante en Geestelijke Gezondheidszorg (RIAGG), de Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD) en andere gemeentelijke diensten zoals Burgerzaken. Er is in de pro-actieve, preventieve, preparatieve en repressieve fase van de hulpverlening bij rampen en crisis in het buitenland waarbij Nederlanders zijn betrokken, nagenoeg geen onderling contact of overleg tussen de ministeries. Maar ook overleg en contact tussen ministeries, verzekeraars, alarmcentrales en andere private organisaties, vindt in deze fasen niet plaats. In de uitvoerende fase is er alleen contact tussen ministeries en alarmcentrales, maar niet tussen ministeries onderling. Er is steeds meer media aandacht als blijkt dat er Nederlanders bij een ongeval, ramp of crisis in het buitenland zijn betrokken. Ook de politieke aandacht wordt door de media-aandacht vergroot.
6.3
Hulpverlening door private organisaties
Het onderzoek toont aan dat er ook veel private organisaties een rol spelen bij de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. Private organisaties die een verantwoordelijk hebben bij het verlenen van hulp in het buitenland zijn vooral de verzekeringsmaatschappijen en in mindere mate de reisorganisaties. Verzekeringsmaatschappijen en reisorganisaties hebben de coördinatie en uitvoering van de hulpverlening ondergebracht bij een aantal alarmcentrales in Nederland. De alarmcentrales werken in de uitvoering samen met andere private organisaties, zoals vervoerders (trein-, bus- en luchtvaartmaatschappijen), begrafenisondernemers, ambulancediensten en organisaties die zich hebben gespecialiseerd in medische hulpverlening. De alarmcentrales hebben de meeste 33
verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken op het terrein van de hulpverlening. De alarmcentrales zijn in geval van ongevallen, rampen en crisis verantwoordelijk voor de coördinatie en de uitvoering van de hulpverlening (repatriëring). De alarmcentrales hebben onderling afspraken gemaakt voor het geval zich in het buitenland een ramp- of crisissituatie voordoet waarbij acht of meer Nederlanders zijn betrokken. Deze afspraken zijn vastgelegd in een protocol en gaan over de coördinatie en de uitvoering van de hulpverlening. De alarmcentrales hebben afgesproken in dat geval niet met elkaar te concurreren. De reden van de samenwerking tussen de alarmcentrales ligt in het feit dat de centrales hun klanten zoveel mogelijk dezelfde kwaliteit van hulpverlening willen geven. Vier van de zes grote alarmcentrales zijn bij toerbeurt jaarlijks coördinerend alarmcentrale. De coördinerende alarmcentrale start de hulp volgens het calamiteiten protocol op als blijkt dat er in totaal ten minste acht Nederlanders gewond zijn geraakt of zijn overleden. De belangrijkste taak van de co coördinerende alarmcentrale is om zo snel mogelijk zicht te krijgen of en hoeveel Nederlanders er bij een ongeval, ramp of crisis zijn betrokken. Vervolgens stuurt de uitvoerende alarmcentrale een team van hulpverleners en een triage-team naar de plaats van het ongeval. De coördinerende alarmcentrale onderhoudt de contacten met de ministeries van Buitenlandse Zaken en Volksgezondheid, Welzijn en Sport en met verwanten en ziekenhuizen in Nederland. De ministeries worden door de coördinerende alarmcentrale geïnformeerd over de stand van zaken van de repatriëring. Alarmcentrales krijgen net als de overheidsorganisaties steeds meer te maken met aandacht van de media. Deze media-aandacht kan ten koste gaan van de geestelijke gezondheid van de slachtoffers. Om te voorkomen dat slachtoffers de media te woord moeten staan worden door de coördinerende alarmcentrale een persvoorlichter naar de plaats van het ongeval gestuurd. Maar ook in Nederland zorgen de alarmcentrales, in nauw overleg met de ministeries, voor de publieks- en verwanten voorlichting. Alle hulpverleningen waarbij sprake is van een calamiteit zoals is verwoord in het Protocol Coördinatie Calamiteiten Nederlandse Alarmcentrales, worden door de coördinerende alarmcentrale geëvalueerd.
6.4
Conclusies
Kijkend naar de organisatie(s) van de hulpverlening concludeer ik dat: -
-
-
-
-
-
Publieke organisaties, als departementen, geen rol van betekenis spelen in het beleid en in de uitvoering van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. Private organisaties, als alarmcentrales en hun partners, als coördinatoren en uitvoerders van de hulpverlening, een grote rol spelen in het beleid en in de uitvoering van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland. De Nederlandse overheid tevreden is over de kwaliteit van de hulpverlening door private organisaties. De coördinatie van de uitvoering door de alarmcentrales en de uitvoering zelf verlopen naar wens van de ministeries. Er is tot heden geen reden geweest om de overheidsbemoeienis op dit beleidsterrein te versterken met behulp van wet- en regelgeving. De overheid toezicht houdt op de kwaliteit van repatriëringen en nazorg via het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Door toezicht en afspraken, opgenomen in protocollen en richtlijnen, probeert de overheid grip te krijgen en te houden op de private organisaties die zich met hulpverleningen en repatriëringen bezig houden. Het ministerie van Buitenlandse Zaken de meeste verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken van de publieke organisaties heeft. Het ministerie is verantwoordelijk voor de consulaire bijstand en het behartigen en beschermen van de belangen van Nederlanders in het buitenland. Geen van de betrokken organisaties verantwoordelijk is voor het hele systeem van hulpverlening. De betrokken organisaties voeren ieder voor deel van het hulpverleningsproces uit en zijn voor dat deel verantwoordelijk. 34
-
-
Nederlanders bij problemen in het buitenland een beroep kunnen doen op consulaire bijstand maar geen recht hebben op die bijstand. De consulaire voorschriften schrijven de ambassade alleen voor om ‘noodhulp’ te verlenen. In de interne regelgeving wordt aanbevolen om per ambassade criteria op te stellen voor de hulpverlening. Nederlandse ambassades als vangnet in de hulpverlening fungeren. Als een reiziger betrokken raakt bij een ongeval, ramp of crisis in het buitenland en niet verzekerd is zijn de Nederlandse ambassades in de meeste gevallen bereid om te helpen. De kosten van de hulpverlening worden wel verhaald op de hulpvrager.
-
Het Nationaal Coördinatiecentrum tot op heden geen rol van betekenis heeft gespeeld in de coördinatie van de informatie bij de hulpverlening.
-
De lokale en regionale overheden soms in actie komen als er inwoners uit hun gemeente betrokken zijn bij een ongeval, ramp of crisis in het buitenland.
-
-
-
De ministeries op het beleidsterrein van de hulpverlening aan Nederlanders in het buitenland nauwelijks samenwerken. Er wordt onderling weinig tot geen informatie uitgewisseld. Er zijn geen gezamenlijke draaiboeken en het management van de alarmcentrale weet weinig van het beleid dat de overheid hanteert. Ook zijn de contacten tussen ministeries, verzekeraars, alarmcentrales en andere private organisaties minimaal. Er in de pro-actieve en preventieve fase nog maar weinig wordt samengewerkt tussen de betrokken actoren. Opvallend is de moeizame besluitvorming over de samenwerking bij het Europese Voetbalkampioenschap en de Olympische Spelen. Alle betrokken organisaties hadden wel voorbereidingen getroffen voor de eigen organisatie, maar er bleek nog maar weinig energie te zijn gestoken in de noodzakelijke samenwerking. De betrokken organisaties blijken ieder een eigen verantwoordelijkheid te voelen en te nemen bij het optreden in mogelijke crisissituaties tijdens deze evenementen. Er steeds meer media-aandacht is voor ongevallen, rampen en crisis. De aandacht wordt nog groter als er Nederlanders bij zijn betrokken.
Kijkend naar de theorie van netwerken, bureaupolitiek en de onderzoeksfeiten concludeer ik dat: -
-
-
-
Maatschappelijke ontwikkelingen als toenemende professionalisering en globalisering, vervlechting van de publieke en de private sector, de opkomst van de informatietechnologie, de opkomst van een netwerk van hulpverleningsorganisaties kunnen verklaren. De bij de hulpverlening betrokken organisaties functioneren in een netwerkstructuur. Er is een grote variëteit van organisaties (pluriformiteit), ze hebben elkaar nodig om de hulpverlening tot een succes te maken (interdependenties), de organisaties zijn alleen gevoelig voor stuursignalen van buiten als ze vallen binnen hun referentiekader (geslotenheid) en de organisaties kennen een grote bewegelijkheid (dynamiek). Er een uitingsvorm van de opkomst van hulpverleningsnetwerken terug te vinden is in de vorm van co-opetition. Onderling concurrerende alarmcentrales hebben in het geval van ongevallen, rampen en crises waarbij hun klanten zijn betrokken onderling afspraken gemaakt over de hulp die ze elkaar geven. Hierdoor neemt de kwaliteit van de dienstverlening van de alarmcentrales toe. Er sprake is van ketenmanagement, zichtbaar in de vorm van een hulpverleningsketen. Er is een netwerk van publieke en private hulpverlenende organisaties die ieder voor zich een bijdrage leveren aan de hulpverlening en alleen door onderlinge samenwerking in staat zijn tot het uitvoeren van de hulpverlening.
35
-
-
-
Er een uitingsvorm van samenwerken in netwerkorganisaties is te zien. Er worden afspraken gemaakt tussen organisaties die bij de hulpverlening zijn betrokken. Deze afspraken worden vastgelegd in convenanten, protocollen, richtlijnen en andere documenten. Er sprake is van bureaupolitiek bij de publieke organisaties die betrokken zijn bij de hulpverlening bij ongevallen, rampen en crises. Er zijn veel departementen bij betrokken die onderling met elkaar concurreren. Geen van de departementen heeft een overheersende of doorslaggevende rol. Er bij de private organisaties bij de hulpverlening bij ongevallen, rampen en crises geen sprake is van bureaupolitiek. Zij zoeken juist de samenwerking in geval van calamiteiten in het buitenland waarbij hun ‘klanten’ zijn betrokken.
36
Literatuur
Allison, G.T., Essence of Decision. Explaining the Cuban missile crisis, Boston, 1971. Bruijn, J.A. de, en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede druk, Lemma, Utrecht, 1999. Crisis Onderzoek Team, Crisis, oorzaken, gevolgen, kansen, Samson, Alphen aan den Rijn, 1998. Hove, ten, Cor, Faro, de ramp na de ramp, Elsevier Overheid, 2002. Rosenthal, U., Bureaupolitiek en Bureaupolitisme. Om het behoud van een competitief overheidsbestel, oratie Rijksuniversiteit Leiden, Alphen aan den Rijn, 1988. Rosenthal, U,. in Politiek in Nederland, onder redactie van R.B. Andeweg, A. Hoogerwerf, J.J.A. Thomassen, derde druk, Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1989. ANWB Alarmcentrale Den Haag, Rampen Q, intranet ANWB, laatste wijziging 1 januari 2003. Ingenieurs/Adviesbureau SAVE & Adviesbureau Van Dijke, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Leidraad Maatramp, versie 1.3, 2002 (niet exact gedateerd). Inspectie voor de Gezondheidszorg, Nederlandse MRSA richtlijnen, infectieziekten bulletin, jaargang 9, nummer 2, 1998. Inspectie voor de Gezondheidszorg, Grootschalige repatriëring(en), IGZ bulletin, Rijswijk, juni 1998. Nederlandse Alarmcentrales, Protocol Coördinatie Calamiteiten, versie 4.0, Noordwijk, februari 2003. NRC Handelsblad, Hollands Dagboek, Tini van Baar en Isabella Plomp, zaterdag 15 en zondag 16 mei 2004. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, juli 1998. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Brochure Nationaal Coördinatiecentrum, Den Haag, november 2000. Ministerie van Buitenlandse Zaken, Opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland, Wat de ambassade of het consulaat voor u kan doen, maart 1999. Ministerie van Buitenlandse Zaken, in samenwerking met andere (overheids)organisaties, Wijs op e reis, Tips en adviezen voor reizen naar het buitenland, 19 editie, directie Voorlichting en Communicatie, Den Haag, december 2003. Ingenieurs Adviesbureau Save & Adviesbureau van Dijke, Leidraad Maatramp, versie 1.3, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Europees Parlement, Ontwerpresolutie over de vaststelling van maatregelen in verband met repatriëring van stoffelijke overschotten, B5-0316/2002, 19 september 2002. Ministerie van Buitenlandse Zaken, Bundel Consulaire Voorschriften van het Handboek Bedrijfsvoering. Wet rampen en zware ongevallen, maart 1979. www.callhosp.nl, de werking van het rampen opvangplan, Calamiteiten Hospitaal Utrecht. 37
Bijlage 1: Geïnterviewde personen
Drs. Rian S.M. Vreeburg, adjunct-directeur Buitenland, ANWB alarmcentrale (20 januari 2004). Sjoerd Hagen, chef voertuighulpverlening, ANWB alarmcentrale (21 januari 2004). Rob Harteveld, Manager Personen Hulpverlening, ANWB alarmcentrale (21 januari en 18 juni 2004). Eric H. Grootmeijer, Network Manager International Assistance, ANWB alarmcentrale (18 juni 2004). Henk N.W. van Gent, senior beleidsmedewerker DPC/CM, Ministerie van Buitenlandse Zaken (5 april 2004). Drs. Hans J.M. Janssen, plv. hoofd consulair maatschappelijke zaken, Ministerie van Buitenlandse Zaken (10 mei 2004). Tjitse E. Radelaar, Head of General and Consular Affairs, Controller, Ministerie van Buitenlandse Zaken, werkzaam bij de Ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden, Nairobi, Kenia (24 juni 2004). Drs. Jeroen J. Haagsma, beleidsondersteunend medewerker Nationaal Coördinatiecentrum, directoraat-generaal voor Openbare Orde en Veiligheid, Ministerie van Binnenlandse Zaken (8 april 2004). Ton Zwennes, hoofd crisisbeheersing, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, directie Preventie en Openbare Gezondheidszorg (13 april 2004).
38
Bijlage 2: Beschrijving Divisie Hulpverlening, Afdeling Buitenland (ANWB alarmcentrale)
Inleiding De afdeling buitenland maakt samen met de afdeling binnenland deel uit van de divisie hulpverlening. De afdeling buitenland is onderverdeeld in de onderdelen: - Stafbureau; - Steunpunten; - Alarmcentrale. Stafbureau De Stafafdeling is verantwoordelijk voor de externe betrekkingen (contacten met dienstverleners als begrafenisondernemers, ambulancevoorzieningen, taxi’s, cost control organisaties, vliegtuigmaatschappijen en contacten met Buitenlandse Zaken, ambassades en consulaten, Europese zusterorganisatie en overkoepelende internationale organisaties (ARC Transistance). De afdeling verzorgt ook de managementinformatie. Steunpunten De steunpunten van de alarmcentrale buitenland zijn in Barcelona, Munchen, Athene en Lyon. Verder wordt voor zaken in Italië nauw samengewerkt met de ADAC (Automobielclub Duitsland). De ADAC heeft b.v. een steunpunt in Milaan. De ANWB alarmcentrale doet de intake van meldingen uit Italië in Nederland en de ADAC regelt voor de ANWB de hulpverlening ter plaatse. Een ander manier waarop wordt samengewerkt is b.v. het ANWB steunpunt in Munchen dat is gevestigd in het ADAC gebouw en het steunpunt Assen waar voor ADAC leden die in Nederland voertuighulpverlening nodig hebben de hulpverlening wordt geregeld . Alarmcentrale Inleiding De alarmcentrale buitenland bestaat uit de onderdelen personenhulpverlening (PHV) en voertuighulpverlening (VHV). De alarmcentrale buitenland is gevestigd in een nieuwbouwgedeelte van de hoofdvestiging van de ANWB aan de Wassenaarseweg in Wassenaar. Er werken 180 hulpverleners in vaste dienst bij de alarmcentrale in Den Haag en 40 op het steunpunt Lyon. In het hoogseizoen, in de maanden juni, juli en augustus komen daar nog in totaal 225 tijdelijke arbeidskrachten bij. In Nederland zijn in totaal 8 soortgelijke alarmcentrales waarvan er drie in omvang vergelijkbaar zijn met de ANWB. Het zijn Eurocross, Elvia en SOS. De ANWB alarmcentrale heeft 60% van de markt m.b.t. voertuigdossiers. Het aandeel personenhulpverlening is nagenoeg evenredig over deze centrales verdeeld. Klanten van de alarmcentrale zijn ANWB leden (met een Internationale Reis en Kredietbrief) en leden die een reis- en annuleringsverzekering via de ANWB dochter Unigarant hebben afgesloten. Net als bij de wegenwacht wordt hier ook een zakelijke markt bediend. Men werkt voor reis- en zorgverzekeraars, voertuigimporteurs en leasemaatschappijen (de laatste twee betreft voertuighulpverlening). Er zijn zo’n 50 reis- en ziektekostenverzekeraars klant van de ANWB. De grootste zijn, Postbank, Nationale Nederlanden, Amev, ABN/Amro, VGZ en GOV. Tevens is ook een aantal automerken klant van de alarmcentrale (BMW, Audi, Volkswagen etc.). Verder wordt in het weekend en nachtelijke uren de serviceverlening van reisorganisaties overgenomen (Vrij-Uit, Travel Unie, Belle Villa, Pharos). Ook worden klanten geholpen met het blokkeren van vermiste betaalpassen en creditcards (Datakluis) en worden schademeldingen 39
geregistreerd die klanten van de verzekeraars moeten melden. Dat zijn vooral meldingen in de tijden dat de verzekeraars niet bereikbaar zijn (weekends en de nachtelijke uren). Zowel de telefonisten van de centrale waar de eerste meldingen binnen komen als de hulpverleners nemen dan de telefoon op met de naam van de betreffende verzekeraar (labelnaam). In 2002 werd er 483.000 keer naar de alarmcentrale gebeld, 16.000 dossiers personenhulp aangemaakt en 49.000 dossiers aangemaakt voor voertuighulpverlening. Van de 16.000 dossiers personenhulpverlening betrof het 12.100 dossiers wegens repatriëring, 3000 dossiers wegens familieomstandigheden, 400 dossiers wegens overlijden van de verzekerde en 500 dossiers overige zaken. De 49.000 dossiers voor voertuighulpverlening bestaan uit pech en zijn mechanisch van aard (meest voorkomend), maar ook diefstal, aanrijdingen en zogenaamde ‘self inflicted’ meldingen (verkeerd tanken, sleutel kwijt) komen veelvuldig in de dossiers voor. De ANWB beschikt over 2500 voertuigen voor vervangend vervoer die, afhankelijk van het seizoen, over diverse uitgiftepunten in Europa worden toebedeeld aan de gestrande klanten. De meeste dossiers komen van klanten die problemen hebben in respectievelijk in Spanje, Frankrijk, Oostenrijk, Turkije en Griekenland. Aannameblok (callcentrum) Na een melding op 070-3141414 wordt via een stem op band gevraagd een 1, 2 of 3 te toetsen. Een 1 voor hulp in het buitenland, een 2 voor wegenwachthulp in het binnenland en een 3 voor vragen over verzekeringen en andere ANWB diensten. Dit systeem is ingevoerd om overbelasting van de alarmcentrale te voorkomen. 15% van de inkomende gespreken blijken namelijk voor de wegenwacht binnenland te zijn of betreffen vragen over diensten of vraag om informatie. Afhankelijk van de vraag om hulp wordt de hulpvrager doorverbonden met een hulpverlener ‘Personen’ of een hulpverlener ‘Voertuigen’. Dit kunnen, afhankelijk van het dossier of het land waarvan vandaan wordt gebeld, zowel hulpverleners zijn die op de alarmcentrale in Den Haag zitten of op één van de steunpunten. De alarmcentrales in het binnen- en buitenland maken gebruik van hetzelfde netwerk voor informatie uitwisseling. Informatie is dus in alle alarmcentrales digitaal te raadplegen. De ANWB gebruikt hiervoor ‘eigen’ datalijnen. De alarmcentrales in Den Haag, Munchen en Barcelona zijn sinds kort ook via een telefoonnetwerk aan elkaar gekoppeld. Indien één van de centrales geen medewerker beschikbaar heeft om een telefoontje te beantwoorden dan wordt het gesprek automatisch doorgeschakeld naar één van de andere alarmcentrales. Personenhulpverlening De hulpverleners zijn de spin in het web. Zij zijn verantwoordelijk voor het beheer van de klantendossiers en leggen hierin gegevens vast. Doel van de contacten is over het algemeen het repatriëren van de klanten naar Nederland. Hiervoor begint de hulpverlener met een intake van de klant door het noteren van naam, adres, woonplaats, polisgegevens, aard letsel of ziekte, verblijfplaats, reisgezelschap, wens van de klant enz.. Indien medische zaken een rol spelen laat de personenhulpverlener zich adviseren door een team van artsen en verpleegkundigen. De belangrijkste taken zijn: overleg met de behandelende buitenlandse artsen over het ziektebeeld van de patiënt, de artsen informeren over de geschiedenis van de patiënt (ziektebeeld) en de (on)mogelijkheden van vervoer van patiënt naar Nederland (auto, taxi, trein, vliegtuig). Verder bewaken zij de kosten van de behandeling. Om de kosten in de hand te houden wordt soms onderhandeld over de tarieven of worden patiënten zelfs naar een ander ziekenhuis of arts doorverwezen. Regel is dat de kosten niet veel hoger mogen zijn dan in Nederland gebruikelijk is. In vooral Afrikaanse en Zuid Amerikaanse landen word gebruik gemaakt van kosten bemiddelaars. Zij kennen de situatie ter plaatse goed en voeren dan de onderhandelingen namens de ANWB. Indien een klant kan worden gerepatrieerd wordt een ‘reisbureau’ ingeschakeld. Dit reisbureau is TQ3 en betreft een extern reisbureau die een werklocatie heeft op de werkvloer van de alarmcentrale. In opdracht van de hulpverlener regelen zij het vervoer van de klant, en zonodig zijn familie, naar huis op een zo efficiënt en effectief mogelijke wijze.
40
Indien noodzakelijk wordt een arts, een verpleger (nurse) of een hulpverlener naar het buitenlandse ziekenhuis gestuurd om de patiënt naar Nederland te begeleiden. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van marktpartijen als Broeder de Vries, Medisch Assistance International (Nederland) en Ambuce (België). Patiënten die uit het buitenland komen en 24 uur of langer in een ziekenhuis hebben gelegen moeten, indien ze in Nederland in een ziekenhuis moeten worden opgenomen, altijd eerst worden afgezonderd (quarantaine). Quarantaine is voorgeschreven door het ministerie van Welzijn en Volksgezondheid en is i.v.m. met een mogelijke MRSA bacterie besmetting. Na ongeveer 4 dagen, indien de uitslag van een onderzoek van mogelijke besmetting negatief is, wordt de patiënt verder geholpen (m.u.v. levensbedreigende situaties). Indien een patiënt is overleden wordt door de hulpverlener het transport naar Nederland geregeld. Hiervoor wordt ook een marktpartij ingeschakeld (begrafenisonderneming Monuta) die alles rond het vrijgeven van het lijk regelt, het lijk invoert in Nederland en indien gewenst de begrafenis regelt. Bij opname van een klant in een ziekenhuis in het buitenland wordt, op verzoek van de ziekenhuizen en behandelend artsen ter plaatse, een garantieverklaring afgegeven. Dat wil zeggen dat de alarmcentrale ANWB zich garant stelt voor de kosten die een ziekenhuis of arts maakt. Garantieverklaringen worden ook gegeven aan door de ANWB ingezette externe partners. De hulpverleners maken soms gebruik van vrijwilligers ter plaatse (b.v. Nederlanders die in het buitenland werken) om patiënten, die langdurig zijn opgenomen en weinig bezoek krijgen, met een bezoekje te verblijden. Voertuighulpverlening De medewerkers van voertuighulpverlening bemiddelen bij pech, aanrijdingen en sleephulp. In principe regelen de medewerkers van voertuighulpverlening wat de klant wil. Acties moeten echter wel onder de dekking van de verzekering vallen. De belangrijkste acties die zij ondernemen zijn: 1. 2. 3. 4.
begeleiding ter plaatse (reparatie) voertuig repatriëren (indien niet meer rijdbaar, niet te repareren binnen bepaalde tijd); sloop (zware schade/total loss); regelen van vervangend vervoer.
Hieronder volgt een toelichting op deze acties: 1. Reparatie De medewerkers van voertuighulpverlening hebben contact met garages en/of sleep en bergingsbedrijven in Europa en zorgen, indien noodzakelijk, voor het toezenden van auto-onderdelen (zelfs complete motorblokken). De ANWB heeft een uitgebreid netwerk opgebouwd van geselecteerde garagebedrijven waar men zaken mee doet. In overleg met de medewerkers van die garages stellen ze een diagnose op, maken ze een inschatting of reparatie ter plaatse uitvoerbaar is en hoelang de reparatie gaat duren. In afwachting van de reparatie wordt zonodig een overnachting geregeld (indien verzekerd). 2. Repatriëring Indien de auto niet te repareren is binnen een vastgestelde termijn zorgen zij voor repatriëring van het voertuig naar Nederland. Eén keer per week wordt een planning gemaakt om alle gestrande voertuigen op te halen. 3. Sloop Is een voertuig niet meer te repatriëren (b.v. total loss) dan regelen deze hulpverleners dat e.e.a. met de ‘papieren’ wordt geregeld (bewijs van uitvoer, kentekenregistratie opheffen, verzekeraar kennis geven etc.) 4. Vervangend vervoer Indien men daarvoor is verzekerd wordt de klant vervangend vervoer aangeboden. In andere gevallen kan worden bemiddeld (b.v. voor een huurauto). De medewerkers zorgen dat vervangend vervoer (auto met trekhaak!) ter plaatse komt. Verspreid in Europa staan vervangend vervoer voertuigen 41
klaar. Voor het transport van gestrande voertuigen en voor het vervangend vervoer wordt gebruik gemaakt van de dochteronderneming Logicx (ook in Nederland voor de wegenwacht actief). Het is soms ook mogelijk dat de klant met zijn voertuig, inclusief inzittenden, naar huis wordt gesleept als de afstand minder dan 60 km bedraagt. Een andere mogelijkheid is dat, indien de klant of zijn familie het voertuig niet meer zelf kan besturen, er een chauffeur wordt geregeld die het voertuig, al of niet met de klant en zijn familie, naar huis rijdt. Is terugkeer met het voertuig niet mogelijk dan kan, behalve vervangend vervoer, ook de terugkeer naar Nederland worden geregeld (trein, vliegtuig, taxi). Rampen De 4 grootste alarmcentrales in Nederland zijn bij toerbeurt van 1 april tot 1 april de ‘coördinerend alarmcentrale’ voor rampen. Dat wil zegen dat zij de hulpverlening opstarten en een team formeren om de ramp ‘te bestrijden’. Het team bestaat uit managers van de dienstdoende organisatie, de hulpverleners zelf zoals die de dagelijkse hulpaanvragen afhandelen (personen- en voertuighulpverlening, medisch coördinator) aangevuld met communicatiemedewerkers en een secretariaat. Een ramp is voor de alarmcentrales in Nederland als ramp gedefinieerd als er meer dan 8 Nederlanders bij zijn betrokken (letsel/dood) of als er meer dan 20 Nederlandse voertuigen bij zijn betrokken. De alarmcentrales hebben een rampenprotocol waarin afspraken staan hoe de alarmcentrales in Nederland samenwerken in geval van rampen. De belangrijkste taak voor het ‘rampenteam’ in de beginfase, is uit zoeken of er Nederlanders bij de ramp betrokken zijn. Zij leggen hiervoor contacten met de autoriteiten ter plaatse, contactpersonen ter plaatse (450 over de wereld) of halen hun informatie van Buitenlandse Zaken via ambassades en consulaten. Twee uur na de melding van de ramp is er telefonisch overleg door de coördinerende alarmcentrale met de drie overige grote alarmcentrales in Nederland. Indien er volgens de definitie sprake is van een ramp wordt de alarmcentrale die de meeste patiënten dossiers heeft de ‘uitvoerend’ alarmcentrale. Dat kan dus dezelfde alarmcentrale zijn als de coördinerende alarmcentrale. De uitvoerende alarmcentrale stuurt dan afhankelijk van de behoefte b.v. een medisch team (triage team) ter plaatse, bestaande uit bijvoorbeeld artsen, verpleegkundigen, psychiaters, overige hulpverleners en een persvoorlichter. De coördinerende alarmcentrale onderhoudt de contacten met de familie, ziekenhuizen etc. en regelt het vervoer naar Nederland incl. repatriëring van voertuigen. Zij doen dus hetzelfde als het dagelijkse werk met dit verschil dat er een vast team is die de dossiers beheert.
42
Bijlage 3: Regelgeving consulaire bijstand
Uit: Bundel Consulaire Voorschriften van het Handboek Bedrijfsvoering van het ministerie van Buitenlandse Zaken 16.2.1 Consulaire bijstand 16.2.1.1 Algemeen De consulaire ambtenaar heeft tot taak de belangen van Nederlandse onderdanen in zijn ambtsgebied te behartigen en te beschermen. Hij vervult deze taak overeenkomstig hoofdstuk 16.2.14., bijlage 1, artikel 5 van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 24 april 1963. Voor de Minister van Buitenlandse Zaken vormt "de behartiging en de bescherming van de belangen van Nederlanders met betrekking tot of in het buitenland" één van de hoofdtaken. In voorkomende gevallen kunnen Nederlanders derhalve een beroep doen op consulaire bijstand. De Nederlandse Wet kent geen juridisch afdwingbaar recht op consulaire bijstand: het verlenen ervan is ter beoordeling aan de Nederlandse overheid. Gezien de uiteenlopende omstandigheden in den vreemde is het aan de beoordeling van de Minister van Buitenlandse Zaken overgelaten welke de aard en omvang van de bijstand door de consulaire ambtenaar dient te zijn. Dat betekent uiteraard niet dat de Minister naar willekeur mag beslissen over het verlenen of onthouden van consulaire bijstand of over de wijze waarop aan deze bijstand invulling wordt gegeven. Elke beslissing dient de toets te kunnen doorstaan dat aan de vereisten van zorgvuldige voorbereiding en een niet vooringenomen, volledige belangenafweging is voldaan. Meer in het algemeen dienen deze beslissingen te voldoen aan de normen die gelden voor behoorlijk bestuur. 16.2.1.2 Hoofdbeleidspunten 1. De consulaire ambtenaar kan hulpbehoevende Nederlanders binnen zijn ambtsgebied de nodige hulp verlenen, indien de (acute) noodsituatie niet op andere wijze kan worden beëindigd. Het verdient aanbeveling dat per post criteria worden opgesteld wanneer sprake is van een (acute) noodsituatie. Dit kan uiteraard per land en consulair geval verschillen. Hij zal zich in beginsel niet belasten met werkzaamheden waarvoor een beroep kan worden gedaan op (gespecialiseerde) instellingen/personen of werkzaamheden die door aanvrager zelf kunnen worden verricht. 2. Aan Nederlanders met meervoudige nationaliteit die woonachtig zijn in het land van hun andere nationaliteit en hun niet-Nederlandse gezinsleden (indien zij met hen in gezinsverband samenleven of gedurende een betrekkelijk lange periode hebben samengeleefd) kan de consulaire ambtenaar hulp verlenen, voor zover dit mogelijk is en in op zichzelf staande gevallen strookt met de redelijkheid. Bezit de Nederlander naast de Nederlandse nog een andere nationaliteit en is hij in problemen (gedetineerd/gearresteerd) in het land van zijn andere nationaliteit, dan kan de consulaire ambtenaar deze bijstand alleen bieden indien de betreffende staat daarmee instemt. 3. De wijze, vorm en mate van de hulpverlening worden afgestemd op de speciale omstandigheden in de ontvangende staat. 4. De hulp kan ook bestaan in de verlening van bescherming, vooral in gevallen waarbij de rechten van een Nederlander zijn geschonden of diens belangen zijn geschaad. De consulaire ambtenaar verleent actieve bijstand waar Nederlanders slachtoffer van een misdrijf zijn geworden. Deze kunnen aanspraak doen gelden op dezelfde mate van bescherming als de staatsburgers van het land van verblijf. De consulaire ambtenaar onthoudt zich gewoonlijk van bemiddeling totdat alle rechtsmiddelen zijn uitgeput. Als algemeen principe geldt dat niet zal worden getreden in de schuldvraag en de rechtsgang. 5. Consulaire bijstand kan worden geweigerd, indien blijkt dat de verzoeker misbruik heeft gemaakt van eerder verleende hulp, tenzij hij, indien de hulp wordt geweigerd, in lijf, leven of gezondheid ernstig zou worden benadeeld. 43
6. In verband met de verleende consulaire bijstand is een recht verschuldigd op grond van de Wet op de Kanselarijrechten en dienen gemaakte kosten te worden vergoed.
44
Bijlage 4: Lijst met gebruikte afkortingen
ANVR ANP BIG BuZa BZK CA CEP COT CPA DCC EU GGD IGZ KLPD KNVB MRSA NCC NOC/NSF NOVA OA PHV PIN RIAGG RIT UA UMC USAR VHV VWS
Algemene Nederlandse Reisvereniging Algemeen Nederlands Persbureau Beroepen Individuele Gezondheidszorg Buitenlandse Zaken Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Coordinerend Alarmcentrale Civiel Evacuatie Plan Centraal Overleg Turken Centrale Post Ambulancevervoer Departementaal Coördinatie Centrum Europese Unie Gemeentelijke Gezondheidsdienst Inspectie Gezondheidszorg Korps Landelijke Politie Diensten Koninklijke Nederlandse Voetbalbond Meticilline Resistente Staphylococcus Aureus Nationaal Coördinatie Centrum Nederlands Olympisch Comité/Nederlandse Sport Federatie NOS/VARA Overige Alarmcentrales Personen Hulpverlening Publieksinformatienummer Regionaal Instituut voor Ambulante en Geestelijke Gezondheidszorg Rampen Identificatieteam Uitvoerend Alarmcentrale Utrecht Medisch Centrum Urban Search and Rescue Voertuig Hulpverlening Volksgezondheid, Welzijn en Sport
45
