Financiering van de VMSW

Financiering van de VMSW Een verkenning van mogelijke modellen Sien Winters Gerard van Bortel

I

Auteurs: Winters Sien – van Bortel Gerard

Publicatiedatum: Augustus 2010

Verantwoordelijke uitgever: Steunpunt Ruimte en Wonen Kasteelpark Arenberg 51 bus 2429 - 3001 Heverlee Tel: +32 (0)16/32 13 36 Email: [email protected]

Verantwoordelijke uitgever: Dit rapport kwam tot stand met de steun van de Vlaamse Gemeenschap: Programma Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek. In deze tekst komt de mening van de auteurs naar voor en niet die van de Vlaamse Gemeenschap. De Vlaamse Gemeenschap kan niet aansprakelijk gesteld worden voor het gebruik dat kan worden gemaakt van de meegedeelde gegevens.

2

Inhoud Inhoud

2

Lijst van afkortingen

4

DEEL I: De financiering van de VMSW binne de globale financiering van de sociale huisvesting in Vlaanderen 8 Inleiding

10

1. Historische schets: de VMSW en haar rechtsvoorgangers

10

1.1

De Nationale Maatschappijen

10

1.2

Na de regionalisering

11

1.3

Na de operatie Beter Bestuurlijk Beleid

12

2. De financiering van de VMSW

13

2.1

Financiële stromen in de sociale huisvesting

14

2.2

De financieringsfondsen

18

2.3

De rekening-courant van de SHM’s (R/C)

20

2.4

De ‘gewestelijke sociale correctie’

20

2.4

De bijdragen van de SHM’s

21

2.5

De financiering van de werking van de VMSW

22

3. Het takenpakket van de VMSW

24

4. Referentiekader voor het uitwerken van een goed financieringssysteem 30 4.1

Goed bestuur 4.1.1 Bestuurskundige concepten over organisaties in het maatschappelijke middenveld 4.1.2 VMSW en SHM’s als maatschappelijk middenveldorganisaties 4.1.3 Principes voor een goed financieringssysteem

30 30 33 33

4.2

Financiering van de Société Wallonne de Logement (SWL)

37

4.3

Financiering van gelijkaardige organisaties in het buitenland

38

5. Eerste voorlopige conclusies over de financiering van de VMSW op basis van wat voorafgaat 39 DEEL II: Mogelijke modellen voor de financiering van de VMSW

42

Inleiding

44

1. Hoeveel werkingsmiddelen heeft de VMSW nodig?

45

1.1

Invoering van een financiële meerjarenplanning voor de werkingskosten van de VMSW 45

1.2

Instelling van een compensatiefonds

2. Hoe worden de kosten verdeeld over de verschillende partijen? 2.1 Principes waarover (bijna) iedereen het eens is

46 51 51

3

2.1.1 Gelijke behandeling van gelijke gevallen 2.1.2 Efficiëntie 2.1.3 Transparantie 2.2 Twee basismodellen 2.2.1 Model 1: volledige financiering van de VMSW door de Vlaamse overheid 2.2.2 Model 2: financiering van de VMSW door haar klanten 2.2.3 Besluit i.v.m. de basismodellen 3. Uitwerking model 2: financiering van de VMSW door klanten

51 51 52 52 53 54 55 55

3.1

Verschillende mogelijke financieringsmechanismen voor verschillende soorten van taken 55

3.2

Financiering van overheidstaken 3.2.1 Financiële baten 3.2.2 Vlaamse dotatie 3.2.3 Onrechtstreekse financiering via de LSW’s

3.3

Financiering van taken die toewijsbaar zijn aan klanten 60 3.3.1 Al dan niet keuzevrijheid voor de klant 60 3.3.2 Mogelijke financieringswijzen voor de verschillende groepen van taken 64

3.4

Op zoek naar een eenvoudige combinatie

71

3.5

Gevolgen van deze voorstellen voor de ‘andere lokale sociale woonactoren’

73

59 59 59 60

4. Randbemerkingen

75

DEEL III: Proeve van voorstel

77

Bijlage 1. Lijst van geïnterviewde personen

85

Bibliografie

85

4

Lijst van afkortingen AGI ALESH BBB BTW BVR GSC EGKS EKM ESR EVA EVE HCA KV-SHM KSZ LSW NFS NFS1 NFS2 NMH NLM NMGWW NMKL OCMW PPS RC RWO SBR SBE SHM SKV SSI

Afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur Amortisatiefonds van de Leningen voor de Sociale Huisvesting Beter Bestuurlijk Beleid Belasting op Toegevoegde Waarde Besluit van de Vlaamse Regering Gewestelijke Sociale Correctie Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal Erkende Kredietmaatschappij Europees Stelsel van Rekeningen Extern Verzelfstandigd Agentschap Eerste Vlaamse Effectisering Homes and Community Agency Kredietverlening en verkoop - SHM Kruispuntbank Sociale Zekerheid Lokale sociale woonactor Nieuw Financieringssysteem Nieuw Financieringssysteem voor de Sociale huisvesting ingevoerd in 1994 Nieuw Financieringssysteem voor de Sociale huisvesting ingevoerd in 2008 Nationale Maatschappij voor de Huisvesting Nationale Landmaatschappij Nationale Maatschappij voor Goedkope Woningen en Woonvertrekken Nationale Maatschappij voor de Kleine Landeigendom Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn Publiek-Private Samenwerking Rekening-courant Ruimtelijke Ordening, Wonen en Onroerend erfgoed Subsidie Bouw en Renovatie Subsidie Bouw in de Eigendomssector Sociale Huisvestingsmaatschappij Erkende Kredietmaatschappij Subsidie Sociale Infrastructuur

5

SVK’s SWL VB-SHMUP VHM VLEM VOB VMSW VTE VVH VVSG VWC WSW

6

Sociale Verhuurkantoren Société Wallonne du Logement Verhuur en Beheer - SHM Uitvoeringsprogramma Vlaamse Huisvestingsmaatschappij Vereneging van Vlaamse Erkende Maatschappijen van de voormalige NLM Vlaams Overleg Bewonersbelangen Vlaamse Maatschappij Sociaal Wonen Voltijdse Equivalenten Vereniging van Vlaamse Huisvestingsmaatschappijen Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten Vlaamse Wooncode Waarborgfonds Sociaal Wonen

Inleiding Artikel 36 van de Vlaamse Wooncode stelt dat de werking van de VMSW wordt gefinancierd via de eigen inkomsten en door bijdragen van de sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM’s). De Vlaamse regering stelt nadere regels vast voor de betaling van de bedragen door de SHM’s. Momenteel is de hoogte van de beheersvergoeding gebaseerd op de waarde van het patrimonium van de SHM’s en de opbrengsten van verkoop van woningen. Er is geen directe relatie met de omvang van de dienstverlening van de VMSW aan de SHM’s. De vergoeding dekte in 2007 ongeveer 66% van de niet-gedekte werkingskosten van de VMSW. Met de operatie ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ is de verhouding tussen de VMSW en de SHM’s grondig gewijzigd. Bovendien kreeg de VMSW ook een dienstverlenende functie t.o.v. andere woonactoren. Tot op heden betalen deze woonactoren niet voor deze dienstverlening. Er zijn dus meerdere redenen om het principe van de beheersvergoeding en de parameters waarop deze gebaseerd zijn, te herzien. Het gesprek hierover is in het verleden reeds meerdere keren gestart, maar telkens gebotst op meningsverschillen of tegenstrijdige belangen. Met het oog op een goede werking van de sector is het wenselijk tot een goede en breed gedragen regeling te komen. In het voorjaar van 2009 gaf de Minister verantwoordelijk voor wonen aan het Steunpunt Ruimte en Wonen de opdracht om een bijdrage te leveren tot de objectivering van dit gesprek en alternatieve berekeningswijzen voor de beheersvergoeding te toetsen op voor- en nadelen. Dit rapport brengt hierover verslag uit. In het eerste deel wordt uitgelegd hoe binnen de globale financiering van de sociale huisvesting in Vlaanderen de werking van de VMSW momenteel wordt gefinancierd. In het tweede deel worden mogelijke modellen voor de financiering van de VMSW besproken. Op het einde van dit rapport formuleren we een proeve van voorstel. Dit beoogt een kader te bieden voor een nieuwe financieringswijze voor de werking van de VMSW. Binnen dit kader zijn niettemin nog beleidskeuzes nodig. Bovendien zullen de keuzemogelijkheden nog mee worden beperkt door financieel-technische

7

beperkingen, in het bijzonder de implicaties voor de ESR-neutraliteit en de BTWplicht. Het onderzoek hiernaar werd buiten deze studie-opdracht gehouden. Het Departement RWO zal de nodige initiatieven nemen om deze problematiek nader uit te klaren.

8

Deel I:

De financiering van de VMSW binnen de globale financiering van de sociale huisvesting in Vlaanderen

9

Inleiding In dit deel plaatsen we de financiering van de VMSW binnen de ruimere context van de financiering van de sociale huisvesting in Vlaanderen. We starten met een een historische schets, waarbij we drie grote perioden onderscheiden: deze voor de regionalisering, na de regionalisering tot aan de operatie Beter Bestuurlijk Beleid en daarna. Tijdens deze drie perioden is de sociale huisvesting op verschillende wijzen gefinancierd. Deze financieringssystemen bepalen tot op vandaag de financieringsstromen van en naar de VMSW en hebben zo gevolgen voor de middelen waarover de VMSW kan beschikken voor het financieren van haar werking. Naast de beschrijving van deze financiering geven we in dit deel ook een omschrijving van het huidige takenpakket van de VMSW, waarbij we een onderscheid trachten te maken naar klanten. Verder werken we in dit deel een mogelijk referentiekader uit voor de toekomstige financiering van de VMSW. We baseren ons daarbij vooral op de bestuurskundige literatuur, waarbij we de VMSW positioneren als een hybride organisatie. Ook principes van ‘good governance’ komen daarbij aan bod. Deel I eindigt met een aantal mogelijke denksporen voor de financiering van de VMSW.

1.

1.1

Historische schets: de VMSW en haar rechtsvoorgangers De Nationale Maatschappijen

De VMSW heeft meerdere rechtsvoorgangers gehad. De allereerste was de Nationale Maatschappij voor Goedkope Woningen en Woonvertrekken (NMGWW), die in 1920 werd opgericht om goedkope huurwoningen voor gezinnen met lage inkomens te bouwen. De bouw van woningen werd toevertrouwd aan plaatselijke vennootschappen, die over een ruime autonomie beschikten. De NMGWW stimuleerde de oprichting van die maatschappijen, oefende er toezicht op uit, trad op als hun financier en bankier en zorgde voor begeleiding en logistieke steun. In 1956 werd de organisatie herdoopt als Nationale Maatschappij voor de Huisvesting (NMH). De activiteit van de NMH richtte zich tot haar ontbinding integraal op (volks)huisvesting. De beleidsaandacht voor huisvesting op het platteland werd in 1935 geconcretiseerd met de oprichting van de Nationale Maatschappij voor den Kleinen Landeigendom (NMKL) naar het model van de NMGWW. De NMKL stond in voor de verbetering van de huisvestingsvoorwaarden, de aanmoediging van de kleinlandbouw, de verbetering van de bodemkwaliteit en – enkele jaren later – ook voor de uitvoering van de wet op de ruilverkaveling. In 1970 werd de NMKL omgedoopt tot de Nationale Landmaatschappij (NLM) om nog meer het plattelandskarakter van de instelling te benadrukken. De belangrijkste activiteiten waren ruilverkaveling en huisvesting. Beide organisaties waren erg gelijkaardig gestructureerd: ze hadden dezelfde vennootschapsvorm, dezelfde kapitaalstructuur (de helft van het kapitaal werd ingebracht door de staat en de andere helft door de 9 provincies), dezelfde vormen van controle en vanaf 1973 met de invoering van het statuut van de personeelsleden voor instellingen van openbaar nut ook hetzelfde personeelsstatuut.

10

Tijdens de periode 1945-1990 werden beide Nationale Maatschappijen in het Vlaamse Gewest op ongeveer dezelfde manier gefinancierd. Het systeem, gekend als ‘klassiek financieringssysteem’, kwam er op neer dat de Nationale Maatschappijen door de centrale overheid, de Staat en nadien door het Vlaamse Gewest, gemachtigd werden leningen aan te gaan op de kapitaalmarkt. Dat gebeurde onder waarborg van de respectieve centrale overheden en tegen marktvoorwaarden. De Nationale Maatschappijen leenden dat geld dan door aan de erkende vennootschappen en individuele kopers tegen sterk verminderde rentevoeten (rond de 2,5% voor de NMH en de 6,5% voor de NLM) en op zeer lange termijn (66 jaar voor de NMH en 20 jaar voor de NLM). De overheid paste het verschil tussen betaalde en ontvangen intresten bij. Voor de huursector lag de subsidie dus een heel stuk hoger dan voor de koopsector. Op de vervaldag van de marktleningen moesten de kapitaalverstrekkers worden terugbetaald. Twee situaties konden zich voordoen (Van den Cruyce & Van Dender, 1993): de aan de kapitaalverstrekkers verschuldigde bedragen overtroffen de van de erkende vennootschappen of hypothecaire ontleners ontvangen annuïteiten; in dit geval stelde het Fonds voor de Huisvesting het ontbrekende bedrag ter beschikking; de ontvangen annuïteiten waren groter dan de verschuldigde bedragen; het teveel werd dan ter beschikking gesteld van het Fonds voor de Huisvesting. Als gevolg van een combinatie van sterke investeringsactiviteiten en hoge rentevoeten leidde deze financieringstechniek in de jaren ’70 en begin jaren ’80 tot een zeer hoge last voor de overheid. Er dienden herfinancieringen te worden aangegaan, die de oorspronkelijke schuld nog deden toenemen. Ook na de regionalisering (zie verder) bleef deze regeling nog enige tijd van kracht. De financiering van de Nationale Maatschappijen via de vennootschappen was gekoppeld aan de leningfinanciering. Bovenop de genoemde intresten betaalden de vennootschappen aan de NMH een vergoeding van 0,25% voor administratiekosten. De NLM ontving een vergoeding van 0,25% die echter was inbegrepen in de intrest die rond de 6,5% schommelde. Deze bijdragen kunnen gezien worden als de vroegere ‘beheersvergoeding’. Deze regeling bleef in stand tot 1993 (zie verder).

1.2

Na de regionalisering

Ingevolge de wet van 1 augustus 1974 op de voorlopige gewestvorming werden de bevoegdheden voor het huisvestingsbeleid overgedragen van de Belgische Staat naar de Gewesten. Als gevolg van jarenlange discussie over de verdeling van de hoge schuldenlast duurde het echter nog tot 1990 voor de NMH en de NML definitief werden ontbonden. Bij decreet van 1 juli 1987 werd de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (VHM) en de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) opgericht. De VHM, die officieel van start ging op 1 januari 1990 legde zich toe op de huisvesting, terwijl de andere taken van de NLM werden ondergebracht bij de VLM. De voornaamste opdrachten waarmee de VHM werd belast, waren het toezicht op en het verlenen van service aan de erkende vennootschappen in het Gewest, de financiering van investeringsverrichtingen en het beheer van de portefeuille van hypothecaire leningen aan particulieren. De sectoren die werden overgeërfd van de NMH en NLM leefden binnen de VHM verder als resp. de VBsector (Verhuring en Beheer) en de KV-sector (Kredietverlening en Verkoop).

11

Met ingang van 1994 werd een nieuw financieringsstelsel ingevoerd, bekend onder de afkorting NFS1. De voornaamste reden voor deze wijziging was dat de bestaande financieringswijze een ‘debudgettering’ betekende. De subsidies kwamen immers niet in de begroting terecht op het moment van de investering, maar tot vele jaren later. Met NFS1 werd dit anders. Voor het totaal investeringsvolume van 100% ontving de VHM vanaf dan een vastgelegd percentage aan kapitaalsubsidie. Het overige gedeelte kon de VHM ontlenen op de kapitaalmarkt met gewestwaarborg. De kapitaalsubsidie moest de VHM toelaten leningen te verstrekken aan de SHM’s en particulieren aan goedkopere voorwaarden dan op de markt. De hoogte van de kapitaalsubsidies werd bepaald op basis van de gemiddelde tussenkomst van het Vlaamse Gewest in het vroegere stelsel. Voor de huuractiviteiten was dit in aanvang 69% van de totale investeringskost en voor de koopactiviteiten 28%. Vanaf 1997 werden deze percentages jaarlijks aangepast naargelang de marktomstandigheden. In 2006 bedroegen de percentages resp. 23,95% en 16,06%. De looptijd op de leningen aan vennootschappen werd teruggebracht tot 33 jaar. Voorafgaand daaraan is er een opnameperiode van maximum 2 jaar. Begin 1992 startte de VHM ook gesprekken met de vennootschappen over een hervorming van de ‘beheersvergoeding’. Na moeizame maar constructieve gesprekken werd daarover een consensus bereikt, die na goedkeuring door de Raad van Bestuur en de Vlaamse regering per 1 januari 1993 effectief kon worden toegepast (De Smet, 1997). Deze regeling, die tot op vandaag ongewijzigd van kracht is, wordt in 2.5 nader toegelicht.

1.3

Na de operatie Beter Bestuurlijk Beleid

Op 1 juli 2006 werd de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen (VMSW) de rechtsopvolger van de VHM. Die omvorming was het resultaat van de operatie Beter Bestuurlijk Beleid (BBB), een hervormingsprogramma van de Vlaamse overheid voor heel haar administratie. De VMSW werd via nieuwe statuten vorm gegeven als een publiekrechtelijk verzelfstandigd agentschap met een eigen raad van bestuur. Inhoudelijk werd het takenpakket van de VMSW én uitgebreid, én ingeperkt. De voogdijfunctie werd voor het eerst in de geschiedenis van de rechtsvoorgangers uit de organisatie gelicht, om ze over te dragen aan het agentschap Inspectie RWO. De uitbreiding betrof de integratie van de afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur (AGI) van het Departement Algemene Zaken en Financiën van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De kerntaken van de VMSW zijn daarmee nu (VMSW, 2008): - het opmaken van het jaarlijkse uitvoeringsprogramma voor de aankoop, bouw en renovatie van sociale huur-, en koopwoningen in overleg met alle sociale woonactoren; - het technisch ondersteunen van de sociale woonactoren tijdens het bouwproces; - het toestaan van leningen aan de sociale woonactoren voor de aankoop, bouw en renovatie van sociale huur-, en koopwoningen; - het toestaan van bijzondere sociale leningen aan particulieren; - het beheer van de financiële middelen van de SHM’s; - aanleg van infrastructuur (wegen, riolering, omgevingswerken) bij sociale woonprojecten - andere vormen van dienstverlening aan lokale sociale woonactoren zoals bijstand bij boekhouding en opstellen van ondernemingsplannen, verstrekken van juridisch advies en begeleiding bij juridische geschillen, toegang tot de Kruispuntbank Sociale Zekerheid, dagelijks

12

krantenoverzicht en de databank patrimonium online voor het opvolgen van bouwprojecten. Belangrijk daarbij is dat de VMSW niet enkel meer de SHM’s ondersteunt en begeleidt, maar haar dienstverlening ook aanbiedt aan alle ‘lokale sociale woonactoren’, waaronder de VMSW verstaat: SHM’s, gemeenten, OCMW’s, intercommunales, SVK’s en sinds het grond- en pandendecreet ook de private bouwsector. Deze verschuivingen hadden tot gevolg dat het personeelsbestand daalde van 279 personen bij de VHM naar 262 personen bij de VMSW (VHM, Jaarverslag 2006). Vanaf 1 januari 2008 werd ook een nieuw financieringsstelsel ingevoerd (bekend als ‘NFS2’). Net zoals bij NFS1 neemt de VMSW leningen op onder gewestwaarborg op de kapitaalmarkt en verstrekt ze hiermee goedkope leningen aan de SHM’s. De looptijd van deze leningen is dezelfde als bij NFS1, met name een opnameperiode van maximum 2 jaar een aflossingsperiode van 33 jaar, en de intrest is 0%. Om het verschil tussen inkomsten en uitgaven te dekken, ontvangt de VMSW jaarlijks een kapitaalsubsidie van de Vlaamse overheid. Maar daarnaast ontvangen nu ook de SHM’s een ‘gewestelijke sociale correctie’ (GSC). Deze subsidie is berekend als het verschil tussen in aanmerking te nemen inkomsten en uitgaven van de SHM’s, waarbij de uitgaven geplafonneerd worden (zie verder). Nieuw aan NFS2 is ook dat de leningen begrensd zijn tot een bepaald plafond, de NFS2-norm. Indien de verrichting meer kost dan het toegelaten bedrag, moet de SHM alles boven dat bedrag financieren met eigen middelen, met een marktconforme lening bij de VMSW, of met een subsidie van een andere overheid. Deze wijziging in het financieringssysteem had een dubbel doel: enerzijds de SHM’s een financiering garanderen ongeacht het inkomen van hun huurders, anderzijds de SHM’s responsabiliseren door kostennormering. In 2009 is een evaluatie van NFS2 gepland. Met de invoering van NFS2 was het de bedoeling de bestaande subsidiesystemen te integreren in één financieringsstelsel. Ook de andere woonactoren zouden dus hun projecten financieren binnen NFS2, waarmee de VMSW ten aanzien van deze andere actoren niet alleen een ondersteunende functie maar ook een bankfunctie zou vervullen. Tot op heden is dit niet het geval. De gemeenten, OCMW’s, intercommunales en het Vlaams Woningfonds blijven hun projecten financieren met SBR-subsidies (Subsidie Bouw en Renovatie). Deze worden uitbetaald door het Departement RWO. Het administratief werk daarvoor gebeurt door medewerkers van de afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur van de VMSW. Voor de periode na BBB zijn verder nog het Grond- en Pandendecreet van maart 2009 te vermelden en de wijziging van het Toezichtsbesluit in juli 2008, die beide gevolgen hebben voor het takenpakket van de VMSW. We komen hier verder op terug.

2.

De financiering van de VMSW

De VMSW vervult een functie als bankier voor de sector van de sociale huisvesting. Van en naar de VMSW vertrekken diverse geldstromen tussen SHM’s, overheid, ondernemingen en particulieren. De financiering van de werking van de VMSW zelf is erg verweven met deze geldstromen. De kaspositie van de SHM’s, van de financieringsfondsen (zie verder) en van de VMSW maken samen de globale kaspositie van de sector uit. Ook tussen deze drie onderdelen van de

13

thesaurie van de sector zijn er geldstromen. Het is zelfs zo dat de zuivere kaspositie van de VHM tot einde 2008 meerdere jaren negatief was. De VHM heeft dus maar verder kunnen werken dankzij de andere geldstromen van de sector. Op zich is dit niet problematisch. Ook private banken werken op basis van het principe dat niet alle schuldeisers op hetzelfde moment hun middelen opvragen en financieren hun werking vanuit die middelen.

2.1

Financiële stromen in de sociale huisvesting

Het schema op volgende pagina, dat is overgenomen van de VMSW, verduidelijkt welke financieringsstromen van en naar de VMSW gaan. De erna volgende tekst geeft per geldstroom een nadere toelichting en vult dit aan met gegevens uit het recentste jaarverslag van de VMSW. Enkele belangrijke onderdelen van het schema worden verder in detail besproken, met name de financieringsfondsen, de rekening-courant van de SHM’s, de gewestelijke sociale correctie en de ‘beheersvergoedingen’.

14

Figuur 1. De financiële stromen van de sociale huisvesting

15

Toelichting bij de geldstromen (aangeduid met nummers op het schema) 1. De Vlaamse overheid stort subsidies voor rekening van de SHM op de rekening van de VMSW. Het gaat hier over huursubsidies (vermindering kroostrijke gezinnen, huurcompensatie en de tussenkomst in Domus Flandriawoningen) en over projectsubsidies (SBR, SBE, SSI en SV). De stelsels SBR en vermindering kroostrijke gezinnen zijn uitdovend als gevolg van de invoering van NFS2 en het Kaderbesluit sociale huur. In 2007 werd in totaal 84 mio euro ontvangen aan projectsubsidies. Vanaf 2008 is hier ook de ‘Gewestelijke Sociale Correctie’ (GSC, zie verder) bijgekomen. De VMSW ontvangt ook een dotatie om een tussenkomst te verschaffen in de aankoopprijs van een bouwgrond in de Vlaamse rand. 2. De SHM’s deponeren hun overschotten verplicht op hun Rekening-Courant (R/C) bij de VMSW. Die overschotten zijn het resultaat van enerzijds de ontvangen huurgelden en andere subsidies en tussenkomsten (o.a. provinciale of gemeentelijke subsidies) en anderzijds de uitgaven voor de werking van de SHM en onderhoud en renovatie van het patrimonium. De doorstortingen van huurgelden en huursubsidies varieerden in 2007 tussen 13 mio euro en 28 mio euro per maand. 3. De SHM stort de sommen ontvangen bij de verkoop van woningen op R/C bij de VMSW. Het betreft zowel opbrengsten uit de verkoop van koopwoningen (groepsbouwwoningen) als de inkomsten uit de verkoop van huurwoningen (kooprecht van de zittende huurder). 4. De SHM’s hebben een aantal externe financieringen lopen. De belangrijkste zijn de schulden bij NV Domus Flandria. Daarnaast zijn kantoorgebouwen en woningen gebouwd onder alternatieve financiering en het urgentieprogramma soms extern gefinancierd. De betalingen van de schulden bij NV Domus Flandria verlopen via de VMSW. 5. De VMSW betaalt aan de SHM’s intrest op R/C. In 2007 betrof het een bedrag van 15 mio euro. 6. De VMSW betaalt aan de KV-SHM’s (Kredietverlening en Verkoop) een vergoeding voor de prestaties geleverd in het kader van de hypothecaire kredietverlening. Deze vergoeding bedroeg sedert 1992 0,25% op het totale uitstaande hypothecaire krediet (Raad van Bestuur VHM, 3.11.1992). Dit blijft zo voor de akten verleden tot einde 2006. Voor de akten die nadien verleden werden, is er een degressief percentage: 0,25% voor leningen met een oorspronkelijke looptijd van 20 jaar en dalend naarmate de oorspronkelijke looptijd langer is. In 2007 vertegenwoordigden de vergoedingen een bedrag van 2,4 mio euro. Deze vergoedingen worden voor een groot deel (1,7 mio euro in 2007) ten laste genomen door het financieringsfonds. 7. De SHM’s betalen ‘beheersvergoedingen’ aan de VMSW (zie 2.5). In 2007 was dit voor 12,5 mio euro. 8. De SHM’s betalen aan de VMSW de leningen terug voor de financiering van hun investeringen. 9. Er bestaan een aantal onderlinge geldstromen tussen de Vlaamse overheid en de VMSW. Zo ontvangt de VMSW kapitaal- en intrestsubsidies van de Vlaamse overheid. De kapitaalsubsidies NFS1 bedroegen in 2007 73 mio euro.

16

Anderzijds lost de VMSW de schulden af binnen het klassieke financieringssysteem en betaalt de VMSW de premies voor het verkrijgen van de gewestwaarborg (in 2006 2,5 mio euro). De VMSW blijft in het kader van de klassieke financiering de ontvangsten van SHM’s en particulieren nog tot in 2060 doorstorten aan het Vlaams Gewest. 10. Er bestaan ook een aantal onderlinge geldstromen t.o.v. andere overheden: − de VMSW beheert de ALESH-schulden (zie 2.2); − de VMSW fungeert als doorgeefluik voor hypothecair krediet toegestaan door EGKS; − de VMSW fungeert als doorgeefluik voor renteloze leningen aan Limburgse SHM’s in het kader van het Limburgs reconversiefonds (uitgedoofd); − de VMSW ontvangt een werkingsvergoeding en een jaarlijks dividend op basis van een participatie in NV Domus Flandria van 25,06%1; in 2008 bedroeg het divident 915.000 euro; de volgende jaren daalt dit wel sterk en in 2022 stoppen de dividenduitkeringen − de VMSW fungeert als doorgeefluik voor kredieten aan SHM’s in het kader van Vlabinvest en ontvangt een vergoeding voor werkingskosten verbonden aan Vlabinvest. 11. De VMSW heeft operationele inkomsten en uitgaven in het kader van haar eigen werking. Dit wordt verder in detail besproken. 12. Dit is de kredietverlening en de terugbetaling ervan aan de ’erkende kredietmaatschappijen’ (EKM’s, de vroegere ‘SKV’s) en EVE (4 mio euro uitstaand einde 2006). De VHM zette in het verleden een effectiseringsoperatie op om de uitstaande kredieten te financieren. In deze financieringsstructuur werd geïnvesteerd met het oog op een latere aanwending van deze techniek voor het financieren van sociale woningen. Achteraf besliste het beleid echter geen gebruik te maken van deze mogelijkheid. Daarom heeft de VMSW geen nieuwe effectiseringen meer opgezet. De vroegere operatie is uitdovend. Er lopen nog betalingen tot 2010. De EKM’s betalen aan de VMSW een beheersvergoeding. De VMSW is nu ook niet meer bevoegd voor de erkenning van de EKM’s. Daarom zullen de EKM’s in de toekomst uit het financieel plaatje verdwijnen. 13. De VMSW neemt leningen op bij banken en betaalt deze terug. De leningsmachtiging voor het investeringsprogramma NFS1 bedroeg in 2007 140 mio euro voor de huursector en 112 mio euro voor de koopsector. Daarnaast was er een machtiging voor 40 mio euro voor aanvullende financiering van subsidiedossiers in de huursector. Maar de VMSW zet ook geld uit bij banken en ontvangt hierop beleggingsopbrengsten. In 2007 stond maandelijks gemiddeld 250 mio euro uit op korte termijn. Het gemiddeld rendement lag tussen 2,5% en 3,5%. De VMSW heeft einde 2004 de ALESH-schulden bancair geherfinancierd (zie 2.2) 14. De VMSW staat hypothecaire leningen toe aan particulieren voor de aankoop van groepsbouwwoningen. Doordat de SHM de verkoper is, wordt het toegekend hypothecair krediet rechtstreeks getransfereerd naar de R/C (cashpositie van de SHM).

1

Domus Flandria is een vennootschap die begin jaren ’90 werd opgericht voor het uitvoeren van een inhaaloperatie in de sociale woningbouw. De VMSW is samen met private partners aandeelhouder.

17

15. De VMSW staat rechtstreeks aan particulieren hypothecaire leningen toe voor de individuele verrichtingen. In 2007 ging over een bedrag dat voor de meeste maanden tussen 6 en 8 mio euro lag. 16. De particuliere ontleners betalen hun lening rechtstreeks terug aan de VMSW zowel voor groepsbouwwoningen als voor individuele verrichtingen. In 2007 werd een totaalbedrag van 133 mio euro ontvangen. 17. Aannemers en architecten worden betaald met middelen uit leningfinanciering. Het gaat hier om vastleggingen op NFS1-programma’s van vorige jaren en op NFS2-leningen en om marktconforme leningen. De marktconforme leningen worden o.a. toegekend voor aanvullende financiering van verwervingen, SBRprojecten, infrastructuurwerken, meerwerken op lopende projecten, kleine renovaties, financieringen boven het NFS2-plafond. In 2008 werd ca 81 mio euro aan investeringen in de huursector met een marktconforme lening betaald. 18. Aannemers en architecten worden aanvullend betaald met de eigen middelen van de SHM (op de R/C). In 2007 ging het maandelijks over bedragen tussen de 35 mio euro en de 55 mio euro (met uitzondering voor september). De betalingen voor infrastructuurwerken uitgevoerd in opdracht van de VMSW (afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur) gebeuren rechtstreeks door het Vlaams Gewest. 19. De VMSW voert occasionele betalingen uit in naam van de SHM’s. Het betreft meestal BTW en onroerende voorheffing. 20. Het garantiefonds betaalt het verschil tussen de erfpachtcanon en de ontvangen huur voor PPS-projecten. 21. Het VOB heeft een overeenkomst met de VMSW w.b. de toegang tot de Kruispuntbank Sociale Zekerheid (KSZ). Op vraag van het VOB en in ruil voor een vergoeding vraagt de VMSW bij de KSZ gegevens op.

2.2

De financieringsfondsen

De VMSW houdt de geldstromen m.b.t. NFS1 bij in twee interne financieringsfondsen, één ten behoeve van de verrichtingen voor sociale huurwoningen en één ten behoeve van de verrichtingen voor kredietverlening en verkoop. De middelen van die fondsen zijn bestemd voor de financiering van de investeringsverrichtingen van de sociale huisvestingsmaatschappijen en van de VHM zelf. Art. 38 van de Vlaamse Wooncode (VWC) bepaalde oorspronkelijk dat de Vlaamse regering het gebruik van eventuele saldi op de financieringsfondsen regelt. Voor de koopsector geldt dit nog op basis van het BVR van 6 juli 1994. Het fonds van de huursector is opgeheven met de invoering van het UP-besluit van 18 juli 2008. In 2007 bedroeg het resultaat voor het financieringsfonds NFS VB 9,4 mio euro en voor NFS KV 2,7 mio euro. Bijzonder valt te vermelden dat in 2005 via een overeenkomst tussen de Vlaamse Minister van Financiën en de toenmalige VHM 20 mio euro werd aangerekend op het financieringsfonds van de koopsector als compensatie voor de sale-and-rentbackoperatie van het administratief gebouw die niet plaats vond. Dit was mogelijk dankzij een tijdelijk overschot binnen dit fonds. Om dit te compenseren betaalt de

18

Vlaamse overheid aan de VHM/VMSW vanaf 2006 gedurende 18 jaar jaarlijks 1.385.000 euro aan ‘wedersamenstellingstussenkomsten’. Wanneer de liquiditeitspositie omwille van deze operatie daartoe noodzaakt, kan de VMSW een gedeelte van dit bedrag extern financieren. Naar aanleiding van de operatie BBB werd afgesproken deze wedersamenstellingstussenkomsten te verlagen ter compensatie voor personeelsbewegingen tussen de VMSW en de Vlaamse administratie, in het bijzonder met 231.000 euro (te indexeren vanaf 2008) voor personeelsbewegingen) en 208.000 euro (niet te indexeren) voor de organisatie van het toezicht. De VMSW stort jaarlijks dat compensatiekrediet in het financieringsfonds zodat de volledige wedersamenstelling gegarandeerd blijft. Deze compensatieregeling zal worden herzien ‘als de Vlaamse regering uitvoering heeft gegeven aan artikelen 36 en 38 van de Vlaamse Wooncode’2, d.w.z. als er een nieuwe regeling bestaat voor de financiering van de VMSW. Voor NFS2 is een gelijkaardig financieringsfonds gecreëerd. Het BVR 12 oktober 2007, art. 12, stelt hierover: “Mits voorafgaande mededeling aan de Vlaamse Regering, regelt de minister, in overleg met de minister bevoegd voor de begroting, de werking van dat fonds en het gebruik van eventuele saldi.” Een regeling hiervoor bestaat nog niet. Het ALESH, voluit Amortisatiefonds van de Leningen voor de Sociale Huisvesting, werd opgericht in het kader van de regionalisering om de schulden gemaakt voor de sociale huisvesting in het verleden, te beheren. Zoals hoger toegelicht kwam het klassieke financieringssysteem in de jaren ’70 – ’80 in een crisis terecht als gevolg van de hoge intresten en de sterke investeringsactiviteit. Dit had een enorme schuldenlast tot gevolg. De intresten, aflossingen en herfinancieringskosten voor schulden tot 1985 werden ondergebracht in het ALESH en hier volgens een sleutel verdeeld over de gewesten. Het Vlaamse Gewest betaalde zoals afgesproken jaarlijks intresten af. De VHM betaalde jaarlijks annuïteiten aan ALESH. Einde 2003 werd een akkoord gesloten tussen de federale regering en de gewestregeringen om de schuld bij het ALESH te laten herfinancieren door de gewestelijke huisvestingsmaatschappijen. De gewestelijke huisvestingsmaatschappijen, en dus ook de VHM, betaalden einde 2003 de marktwaarde van de financiële schulden van het ALESH. Daartoe ging de VHM herfinancieringen aan op de kapitaalmarkt met staatswaarborg. Vanaf dan dienden geen annuïteiten meer terugbetaald te worden. De nieuwe schuld was kleiner dan de schuld die de VHM nog diende af te lossen aan het ALESH. De meerwaarde werd geboekt in 2004 en diende voldoende groot te zijn om de toekomstige verliezen te dekken. In 2007 bedroeg het resultaat van het ALESHfinancieringsfonds -7,4 mio euro. De VMSW houdt haar aandeel in de herfinanciering van het ALESH financieel en boekhoudkundig afzonderlijk. Dit beïnvloedt dus niet de middelen waar de VMSW gebruik van kan maken voor haar werking. Als het resultaat van 2007 van de VMSW wordt uitgesplitst over de financieringsfondsen en de rest van de werking, geeft dit het volgende (Jaarverslag VMSW 2007):

2

Deze artikels betreffen de beheersvergoeding en de subsidie van het Vlaams gewest aan de VMSW.

19

Resultaat NFS VB Resultaat NFS KV Resultaat ALESH Resultaat werking en andere financieringssystemen Totaal resultaat VMSW (winst)

9,4 mio euro 2,7 mio euro -7,4 mio euro 6,9 mio euro 11,6 mio euro

Hierbij is het resultaat ‘werking en andere financieringssystemen’ als volgt samengesteld: Operationeel verlies -5,2 mio euro (werkingskosten – werkingsopbrengsten – beheersvergoeding) Financiële winst VMSW 11,4 mio euro Winst uit verhuur woningen 0,7 mio euro Totaal resultaat VMSW excl. Fondsen 6,9 mio euro

2.3

De rekening-courant van de SHM’s (R/C)

De SHM’s zijn verplicht alle overschotten te storten op een rekening-courant bij de VMSW. Als vergoeding voor de middelen op rekening-courant korte termijn ontvangen zij een rentevoet Euribor 1 maand verminderd met 30 basispunten. Overschotten kunnen ook op langer dan 1 jaar worden belegd. In dit geval krijgen ze een rente Euribor 12 maanden eveneens verminderd met 30 basispunten. Bij een negatief saldo moet een vergoeding betaald worden. Beide vergoedingen zijn opgenomen in het besluit van de Vlaamse Regering van 30 juni 2006 inzake het beheer van de eigen middelen van de SHM´s door de VMSW De positieve rekening-courant van de SHM’s bedroeg einde 2008 ca 385 miljoen euro. Er waren een paar SHM’s negatief, voor totaal 3,8 miljoen euro (Jaarverslag 2008 VMSW). De opbrengsten die de VMSW heeft kunnen aldus geraamd worden op ongeveer 1,1 mio euro op jaarbasis.

2.4

De ‘gewestelijke sociale correctie’

De gewestelijke sociale correctie (GSC) wordt toegekend als de hiervoor in aanmerking genomen inkomsten van de SHM lager zijn dan de in aanmerking genomen uitgaven en is gelijk aan het verschil tussen beide. Volgende inkomsten worden in aanmerking genomen: - theoretische huurinkomsten - positieve intrest op R/C - positieve intrest op andere rekeningen bij de VMSW - financiële tegemoetkomingen van de Vlaamse regering (o.a.in kader van PPS-projecten, huurcompensatie) - nader door de minister te bepalen inkomsten Volgende uitgaven worden in aanmerking genomen: - onroerende voorheffing - kapitaal- en intrestlasten van leningen bij VMSW - huurachterstand (forfaitair 2% van de theoretische huurinkomsten) - kosten verbonden aan leegstand (forfaitair 3% van de theoretische huurinkomsten) - werkings- en onderhoudskosten - kosten voor de sociale dienst (forfaitair 20.000 euro per schijf van 500 sociale woningen) - vergoeding op geïnvesteerde RC

20

-

beheersvergoeding VMSW erfpachtcanon in kader van PPS-projecten kosten conciërge nader door de minister te bepalen uitgaven

Merk op dat de betaalde ‘beheersvergoeding’ mee in aanmerking worden genomen voor de berekening van de GSC. Dit betekent dat SHM’s die recht hebben op een GSC de ‘beheersvergoeding’ integraal krijgen terugbetaald via subsidies van de Vlaamse overheid. Deze regeling botst op discussie (zie verder).

2.4

De bijdragen van de SHM’s

Artikel 36 van de Vlaamse Wooncode luidt sedert 1 juli 2006 als volgt: Behalve met eigen inkomsten wordt de werking van de VMSW gefinancierd door bijdragen van de sociale huisvestingsmaatschappijen, die haar in staat moeten stellen haar opdracht behoorlijk te vervullen. De Vlaamse regering stelt nadere regels vast voor de betaling van de bijdragen van de sociale huisvestingsmaatschappijen na een overlegprocedure die de inbreng van de sociale huisvestingsmaatschappijen en van de VMSW waarborgt. De Vlaamse Regering kan ook nadere regels vaststellen voor de bijdrage van de andere actoren als vermeld in artikel 33, §1 eerste lid. De Memorie van Toelichting bij het Decreet van 1997 geeft aan dat voor deze regeling is geopteerd i.p.v. een dotatie om de dienstverlenende rol van de VHM t.o.v. de lokale maatschappijen te beklemtonen. Een tweede reden voor deze regeling is dat de financiering van de VMSW op deze wijze buiten de begroting blijft of zogenaamd ‘ESR-neutraal’ is. Reeds in de jaren zeventig legde de Europese Unie een boekhoudkundig kader vast voor alle Europese overheden. Dit vormde de basis voor het huidige Europees Stelsel van Rekeningen 1995 (ESR 95) dat begin 2000 in voege trad. Deze regelgeving definieert onder meer de modaliteiten voor het bepalen van het jaarlijks begrotingsresultaat en de totale overheidsschuld. Dit is alvast van cruciaal belang voor de twee meest in het oog springende bepalingen uit de Maastrichtnorm (1992). Deze bepalen dat het jaarlijks begrotingstekort en de totale overheidsschuld in functie van het bruto binnenlands product respectievelijk maximaal 3% en 60% zoden mogen bedragen. Momenteel wordt de schuld van de sociale huisvesting, die bij de VMSW ligt, niet meegerekend in de overheidsschuld. De reden hiervoor is dat de VMSW in ESR-termen een statuut als private organisatie heeft, dit met als eerste reden dat haar voornaamste taak financiële intermediatie is (en niet louter herverdeling van nationale inkomens en vermogen). Indien er onduidelijkheid zou bestaan, wordt nagegaan of de betreffende organisatie ‘marktproducent’ is. Dit is het geval indien minstens 50% van de productiekosten worden gedekt uit inkomsten door verkopen. Als de organisatie hoofdzakelijk wordt gefinancierd door eenheden uit de private sector (bv. SHM’s) is er voldaan aan de 50%-regel en is dus sprake van een marktproducent. Om dit statuut als private organisatie te behouden, dient dus de VMSW voor minstens de helft gefinancierd te worden door bijdragen van private organisaties (Ducatteeuw, 2005). Verliest de VMSW dit statuut, dan kan het gevolg zijn dat de schuld van de sociale huisvesting wordt meegerekend in de overheidsschuld. Nader onderzoek naar de mogelijkheden die er zijn om de werking van de VMSW te financieren met overheidsmiddelen zonder dat daarbij de schuld van de sociale huisvesting wordt meegerekend voor de ESR-norm, ligt buiten de omschrijving van deze

21

onderzoeksopdracht. Afgesproken is dat het Departement RWO zich hierover verder zal informeren. De bijdragen van de SHM’s worden sedert 1993 nog steeds op dezelfde wijze berekend. Voor de huursector worden ze berekend als de totale geactualiseerde waarde van het patrimonium vermenigvuldigd met 0,13%. Bij verkoop van woningen of gronden wordt 0,50% van de verkoopprijs betaald (Raad van Bestuur VHM, 20.10.1992). Naar aanleiding van de nieuwe situatie na BBB was er reeds een aanzet tot discussie over een mogelijke nieuwe berekeningswijze, voorlopig zonder definitief resultaat. Voor 2009 werd een voorlopige regeling getroffen.

2.5

De financiering van de werking van de VMSW

In 2007 bedroeg het totaal aan werkingskosten van de VMSW 19,1 mio euro. Deze kosten bestaan voor 64% uit bezoldigingen en sociale lasten. De werkingskosten zijn gedaald sedert 2003, toen ze 21,1 mio euro bedroegen3. Een deel van deze werkingskosten worden gerecupereerd, met name: - vergoedingen voor Vlabinvest, Domus Flandria, Commissie op de bemiddeling van schuldsaldoverzekeringen, Vlaamse rand, voor optreden als administrator voor EVE; ter waarde van 0,9 mio euro in 2007 (‘andere beheersvergoedingen’); - terugvorderingen van werken voor derden, voornamelijk informaticakosten die gerecupereerd worden bij SHM’s, voor 0,1 mio euro in 2007. Daarnaast kan ook een deel van de vergoedingen die de VMSW betaalt aan de SHM’s in het kader van de hypothecaire kredietverlening ten laste worden gelegd van het financieringsfonds, dit voor 1,8 mio euro. Worden deze bedragen afgetrokken van de werkingskosten, dan resteert nog 16,3 mio euro aan werkingskosten. Het totaal aan ontvangen ‘beheersvergoedingen’ bedroeg in 2007 12,5 mio euro. Hiermee wordt dus 65,7% van de niet te recupereren werkingskosten gedekt. Het resterende gedeelte (3,8 mio euro in 2007) is afkomstig uit de saldi die het resultaat zijn van de financiële verrichtingen in de sector die verlopen via de VMSW en die boven werden beschreven (verder in de tekst genoemd: ‘financiële baten’). Het betreft volgende bronnen van inkomsten: - het verschil tussen de vergoedingen betaald op rekening-courant en de opbrengsten uit de belegging van deze middelen (geschat op 1,1 mio euro voor 2007, zie 2.3); - opbrengsten uit thesauriebeheer (beleggen van ontvangsten die nog niet direct moeten worden uitgegeven); - de dividenden uit participaties (Domus Flandria, Atrium 1, Atrium 2, EVE)4;

3

Enkel t.o.v. 2006 is er een lichte stijging. Atrium 1 en Atrium 2 zijn vennootschappen voor belegging in schuldvorderingen die werden opgericht resp. in 1996 en 1997 om de financiering van lange termijnleningen verstrekt door Domus Flandria te herfinancieren d.m.v. een effectisering. De VMSW participeert in 40% van de aandelen van Atrium 1 en 41% van de aandelen van Atrium 2. De participatie in Atrium 1 wordt niet vergoed. Voor Atrium 2 bedraagt het jaarlijks divident 10% van het geplaatste kapitaal. EVE (Eerste Vlaamse Effectisering) is de vennootschap die werd opgericht in het kader van de effectisering van de kredieten van de erkende kredietmaatschappijen 4

22

opbrengsten uit de verhuur en verkoop van onroerende goederen (bv. overdracht van gronden, verhuring patrimonium VMSW). Voor 2007 is het belangrijk te vermelden dat de financiële baten mee het het resultaat zijn van enkele uitzonderlijke ontvangsten. -

Figuur 2 stelt grafisch voor hoe de werkingskosten van de VMSW momenteel worden gefinancierd. De twee bovenste inkomstenbronnen (in grijs) zijn afkomstig van de SHM’s. Er is voor de meeste inkomstenbronnen geen rechtstreekse koppeling met de uitgaven voor werking. Dit is wel het geval voor de ‘andere beheersvergoedingen en terugvorderingen’. De kosten verbonden aan hypothecaire kredietverlening worden gedeeltelijk ten laste worden genomen door het financieringsfonds.

Totale werkingskosten

19,1 mio euro

Beheersvergoedingen

12,5 mio euro

Opbrengsten beheer rekening-courant

1,1 mio euro

Andere financiële baten

2,8 mio euro

Financieringsfonds koopsector

1,8 mio euro

Andere beheersvergoedingen en terugvorderingen

0,9 mio euro

Figuur 2. Financiering van de werking van de VMSW (cijfers 2007)

Als de vraag is hoe de werking van de VMSW in de toekomst verder dient gefinancierd te worden, is het nodig om een zicht te hebben op de te verwachten evolutie van de andere inkomstenstromen. De toelichting hierboven maakt duidelijk dat dit zeer moeilijk is, niet alleen omwille van de verwevenheid van alle geldstromen, maar ook omdat een aantal parameters voor de toekomst onzeker zijn, met name omdat ze deel uitmaken van het te voeren beleid of onderhevig zijn aan marktomstandigheden. In deel II werken we een aantal mogelijke alternatieve modellen voor de financiering van de VMSW uit. Deze modellen hebben enkel betrekking op de eerste drie blokken in figuur 2. De ‘andere beheersvergoedingen en terugvorderingen’ laten we buiten beschouwing. Het zijn al vormen van dienstverlening waar een rechtstreekse vergoeding tegenover staat. Hetzelfde zou men kunnen stellen over de aanrekening van werkingskosten voor de hypothecaire kredietverlening aan het financieringfonds voor de koopsector. Hiervoor stellen we wel vast dat de vergoedingen die de VMSW betaalt aan de SHM’s (2,3 mio euro) hoger ligt dan het bedrag aangerekend aan het fonds (1,8 mio euro). Daarnaast heeft de VMSW ook zelf nog kosten die kaderen in de hypothecaire kredietverlening. Het lijkt wenselijk om de kosten hier in balans te brengen met de uitgaven.

23

Ongeacht het bovenstaande kan men zich afvragen of voor een organisatie als de VMSW, die taken vervult voor de overheid en optreedt in omgeving waar geen andere instellingen dezelfde taken uitvoeren (en waar de concurrentie een druk is tot efficiëntie), een grotere transparantie w.b. financiering van de eigen werking niet wenselijk zou zijn. Een jaarlijks gereserveerd vast werkingsbudget voor operationele werking, dat rekening houdt met de te vervullen opdrachten, zou de transparantie kunnen verhogen. Het vastleggen van dit budget behoort nu toe aan de Raad van Bestuur van de VMSW, die hierin uiteraard inzicht biedt via haar jaarlijkse begrotingsopmaak. Net zo min als voor de VMSW de uitgaven voor werking kunnen worden gekoppeld aan specifieke inkomsten, kan ook voor de SHM’s gesteld worden uit welke inkomsten zij hun bijdragen aan de VMSW betalen. De inkomsten van de SHM’s bestaan voornamelijk uit huurgelden, inkomsten van verkopen en subsidies. De subsidies zijn bovendien mee afhankelijk van de huurgelden: hoe lager de huurinkomsten, hoe hoger de GSC. Het is dus niet correct te stellen dat de bijdragen voor de VMSW betaald worden door de huurders.

3.

Het takenpakket van de VMSW

De missie van de VMSW luidt als volgt. De VMSW wil sociaal wonen mogelijk maken. Daarom stimuleert, ondersteunt, begeleidt en financiert de VMSW lokale sociale woonactoren om betaalbare en kwaliteitsvolle woonprojecten te realiseren en in stand te houden. In de beheersovereenkomst afgesloten door de VMSW en de Vlaamse regering worden de kerntaken van de VSMW als volgt gedefinieerd: 1. de investeringsprogramma’s uitvoeren; 2. als financieel beheerder optreden; 3. een klantgerichte ondersteunende organisatie uitbouwen; 4. intern performant zijn Deze indeling in kerntaken loopt doorheen de indeling van de werking van de VMSW volgens het organogram, dat op volgende pagina is opgenomen. De totale personeelsbezetting bedroeg op basis van de PEP van november 2006 240 voltijdse equivalenten (VTE). Deze zijn als volgt verdeeld over de afdelingen: - Algemene directie (AD) 16,50 VTE - Gesubsidieerde infrastructuur (GI) 43 VTE - Ondersteuning (ON): 48,5 VTE - Financiën (FI): 63,5 VTE - Projecten (PR) 69,5 VTE - Totaal 240 VTE Deze opdeling maakt echter geen onderscheid naar (groepen van) klanten. Bovendien menen we dat een aantal algemene taken moeilijk kunnen worden toegewezen aan klanten. In figuur 3 hebben we een eerste aanzet gedaan voor een dergelijke onderverdeling. Het betreft hier de huidige situatie. De lengte van de pijlen is enkel indicatief. De huidige ‘klanten’ van de VMSW zijn erg divers en maken in zeer verschillende mate gebruik van de dienstverlening van de VMSW. Het grootste deel van de dienstverlening (naar schatting 95% of meer) gaat naar de 108 SHM’s. De meerderheid van deze SHM’s is actief in de huursector of in de koopsector, maar een toenemend aantal SHM’s heeft activiteiten in beide sectoren. De omvang van

24

het patrimonium van de huurmaatschappijen varieert van enkele honderden woningen tot meer dan 18.000 woningen bij de grootste SHM. Het personeelsbestand waarop de SHM’s beroep kunnen doen en de graad van specialisatie varieert naargelang. Bij de koopmaatschappijen zijn er minder grote verschillen in omvang. Tot op heden blijft de dienstverlening van de VMSW gericht naar de andere woonactoren beperkt. Ook bij deze woonactoren vinden we een breed spectrum, met aan de ene kant kleine organisaties of besturen met een beperkte omkadering (bv. kleine gemeenten en OCMW’s) en aan de andere kant de grote (bv. steden, Vlaams Woningfonds) met een uitgebreide eigen administratie. Belangrijk ook voor de andere woonactoren is dat ze ook een eigen ondersteuningsstructuur hebben, die wel niet specifiek op sociale huisvesting is toegespitst, maar vormen van dienstverlening biedt waarvoor de SHM’s bij de VMSW terecht kunnen. Voor de SVK’s is dit het Vlaams Overleg Bewonersbelangen (VOB), dat gefinancierd wordt met subsidies, voor de gemeenten en OCMW’s is dat de VVSG, die gefinancierd wordt door bijdragen van de gemeenten Verder vermelden we hier alvast dat in het takenpakket van de VMSW de laatste jaren een aantal belangrijke wijzigingen zijn aangebracht die ook in de toekomst nog verder zullen doorwerken. Ook het Grond- en Pandendecreet zal hirvoor gevolgen hebben. Dit komt in deel II meer uitgebreid aan bod.

25

Dienstverlening aan SHM’s: Technische dienstverlening Algemene kosten om het sociaal woningen mogelijk te maken.

Financiële dienstverlening

Niet direct toewijsbaar aan klanten

Dienstverlening aan andere woonactoren: Aanleg publiek domein

(vb. informatica, technische studies, parlementaire vragen,

Dienstverlening aan gemeenten en OCMW’s

pers & media.) Dienstverlening aan SVK’s Dienstverlening

aan

andere

woonactoren

Activiteiten opgenomen in tabel 2

Activiteiten opgenomen in tabel 1

Figuur 3. Dienstverlening van de VMSW en haar klanten

In tabel 1 en 2 geven we op basis van informatie die we ontvingen van de VMSW een overzicht van de taken die de VMSW uitvoert vertrekkend van de klanten. De indeling in cellen van het VMSW-organogram (figuur 4) is daarbij zoveel mogelijk behouden. Is dit niet het geval, dan wordt de betreffende cel twee of zelfs meerdere keren opgenomen, met vermelding ‘ged.’ (gedeeltelijk). Voor dienstverlening en ondersteuning aan de SHM’s en lokale woonactoren zijn sommige taken van toepassing op alle klanten, terwijl voor andere taken de geboden dienstverlening afhankelijk is van de wensen van de klanten. Onderstaande indeling is zeer ruw en op een aantal punten vereenvoudigd. Als dergelijke indeling zou worden gebruikt om een financieringssysteem uit te werken zoals toegelicht in deel II, is het nodig dit grondiger uit te werken.

26

Tabel 1.

Taken van de VMSW die toewijsbaar zijn aan specifieke (groepen van) klanten

Vlaamse overheid (Minister van Wonen en kabinet, Departement RWO, andere agentschappen behorend tot beleidsdomein RWO) PR 2 (ged): verstrekken van eindadviezen inzake subsidiedossiers aan RWO PR 6 (ged): databeheer (beheer databank gronden/projecten en rapportering hierover) FIN 04: toewijzing financiering en fondsen AD 3 (ged): coördinatie en opvolging parlementaire vragen ON 1 (ged): ontwikkelen van toepassingen, bijdrage aan eGOV, samenwerking ikv stuurgroep ICT, huursubsidies, hosting … ON 2 (ged): formuleren van adviezen over toepassing VWC, bevoegdheden VMSW, ondersteuning ikv nieuw wetgevend werk (geldt voor alle entiteiten van de VMSW)… AD 5 (ged): samenwerking Wonen-Welzijn, deelname aan werkgroep, redactie vademecum nieuw huurbesluit, redactie analysenota ontwerp van besluit premie kandidaat-huurders AD 8 (ged): ontwikkelen van rapporten, analyse van data, bijdrage aan eGOV, voorbereiding prestatiemeting GI staf (ged): rapportering vanuit databank GI staf (ged): indiening voorstellen t.b.v. begrotingscyclus GI cellen: indiening voorstellen van subsidiering GI cellen: indiening voorstellen van gunningen voor aanleg publiek domein GI cellen: indiening voorstellen van vastleggingen (boekhoudcel RWO) GI cellen: indiening voorstellen van betalingen (boekhoudcel RWO, Rekenhof) GI staf: indiening voorstellen van gunning van PPS-pilootprojecten (ontwerpnota’s VR) algemeen voor directie, afdelingshoofden en leden van meerdere cellen: bijdrage tot de beleidsvoorbereiding, medewerking en/of vertegenwoordiging ruime sector in verschillende werkgroepen, fora, of ontwikkeling van tools die de sector ten goede komen, zoals EPC, schatting marktwaarden, GIS, boekhoudbesluit, … SHM’s: FIN 02 (ged): schuldbeheer, d.w.z. het lenen van geld op de kapitaalmarkt om hiermee leningen te verstrekken aan SHM’s; betalingsverkeer SHM’s FIN 03 (ged): beheer en financiële opvolging van Garantiefonds PPS, Vlabinvest, Domus Flandria, Atrium 1 en Atrium 2 FIN 04a: ondersteuning van SHM’s op boekhoudkundig en financieel vlak FIN 04b: kredietverlening, beheer R/C en financiële projectopvolging PR 1: ondersteuning en advisering bij overheidsopdrachten en bij afsluiten van overeenkomsten, opstellen van instructies (A2008 en telex), opstellen gunningsprocedures, vastlegging van de aanvullende financiering voor gesubsidieerde projecten, vastlegging van het aandeel van de infrastructuurwerken ten laste van SHM PR 2: planbeoordeling en opvolging bouw en renovatie (begeleiding bij verwerving grond, advisering bouwdossiers in fase voorontwerp en definitief ontwerp, werfopvolging, bijwonen van planningsvergaderingen allerlei…) PR 3 (ged): technisch-administratieve ondersteuning, begeleiding en advisering bij alle onroerende transacties (o.a. bij opstarten onteigeningsdossiers, begeleiding bij verwervingen, bodemsaneringen, uitoefening kooprecht zittende huurders, voorkooprechten, CBO-dossiers, ereloonbarema’s, samenwerkingsovereenkomsten en akten, bijwerken vademecum, …)

27

PR 4: opstellen uitvoeringsprogramma na overleg met woonactoren; koppeling van de vastleggingen van verwervingen en projecten aan financiering (i.s.m. PR 1, PR 2, PR 3 en FIN 04) PR 5: ondersteuning bij uitvoering overheidsopdrachten (registratie vorderingsstaten, verwerking geldaanvragen, nazicht contractwijzigingen, eindafrekening) PR 6 (ged): beheer van vademeca en algemene bestekken, opvolging erelonen van ontwerpers, opvolging van verkoopprijzen van woningen, aanvraag subsidies voor eigendomssector, secretariaat afdeling projecten PR 7 (ged): technische studies (opvolging evoluties en studies inzake technieken en materialen, energie, ecologie, duurzaamheid, …; opmaken typebestekken, ontwerprichtlijnen, technische verslagen) GI – staffuncties (ged): mee opstellen en uitvoering UP wb infrastructuur, uitvoering SSI- en SBRprogramma, aanbesteding PPS-projecten, stuurgroep PPS leiden voor alle locaties (30 j) GI - provinciale cellen (ged): aanleg buitenruimte (meestal als bouwheer), subsidiëring openbare verlichting, drinkwaterleiding, bouwrijp maken van percelen (al dan niet als bouwheer), bouw en renovatie van woningen en gemeenschapsvoorzieningen ON 1 (ged): IT-ondersteuning aan SHM’s, Woonnet voor de hele sector, ontsluiting KSZ en KBI ON 2 (ged): juridische advisering aan SHM’s, beheer van rechtsgeschillen, opmaak juridisch vademecum, dagelijkse aanstipping relevante informatie uit BS AD 5 (ged): actorenbegeleiding (werkafspraken/uitvoeringsovereenkomsten, samenwerking wonen – welzijn, overlegplatform sociale diensten, helpdesk kaderbesluit sociale huur) AD 8 (ged): eGOV: ontwikkeling interactieve formulieren en digitale aanmelding Erkende kredietmaatschappijen (EKM’s) FIN 02: betalingsverkeer EVE FIN 03 (ged): dagelijks financieel, administratief en juridisch beheer van de NV EVE Andere sociale Woningfonds)

woonactoren

(gemeenten,

verenigingen

van

gemeenten,

OCMW’s,

Vlaams

PR 3 (ged): technisch-administratieve ondersteuning, begeleiding en advisering bij alle onroerende transacties (o.a. bij opstarten onteigeningsdossiers, begeleiding bij verwervingen, bodemsaneringen, uitoefening kooprecht zittende huurders, voorkooprechten, CBO-dossiers, ereloonbarema’s, samenwerkingsovereenkomsten en akten, bijwerken vademecum, …) PR 6 (ged): beheer van vademeca en algemene bestekken Æ zelfde vragen GI – staffuncties (ged): mee opstellen en uitvoering UP wb infrastructuur, uitvoering SSI- en SBRprogramma, aanbesteding PPS-projecten GI - provinciale cellen (ged): aanleg buitenruimte (meestal als bouwheer), subsidiëring openbare verlichting, drinkwaterleiding, bouwrijp maken van percelen (al dan niet als bouwheer), bouw en renovatie van woningen en gemeenschapsvoorzieningen ON 1 (ged): Woonnet ook toegankelijk voor gemeenten AD 5 helpdesk sociale huur voor gemeenten en OCMW's AD 8 digitale aanmelding SVK’s ON 1 (ged): toegang KSZ/KBI via Woonnet, kan evolueren naar meer algemene helpdeskondersteuning Doelgroep sociale huisvesting (sociale huurders, sociale kopers, sociale ontleners, en kandidaten hiervoor): FIN 01: boekhouding en begroting hypothecaire kredietverlening FIN 02 (ged): schuldbeheer, d.w.z. het lenen van geld op de kapitaalmarkt om hiermee leningen te verstrekken aan particulieren; betalingsverkeer hypothecaire kredietverlening

28

FIN 03 (ged): beheer van het eigen patrimonium van de VMSW (550 woningen te Knokke-Heist, Lokeren, Wachtebeke en Zelzate en diverse andere terreinen en gebouwen) FIN 05 (ged): hypothecaire kredietverlening: informatie, distributie en productie van hypothecaire kredieten (hoofdzetel + twee regionale kantoren) FIN 06: hypothecaire opvolging FIN 07: beheer van waarborgen die nodig zijn bij hypothecaire kredietverlening, waardeschattingen, opvolgen verzekeringen Publiek algemeen AD 0: communicatie (o.a. publicaties, website, evenementen en reizen, taalkundig nazicht, bibliotheek, verstrekken van informatie op vraag in kader van openbaarheid van bestuur), met medewerking van meerdere cellen AD 8: kennisbeheer en databeheer

Bron: Gebaseerd op een nota van de VMSW met titel ‘Het organogram, met omschrijving van de opdracht van de afdelingen en de cellen en aangevuld door VMSW Tabel 2

Taken die niet toewijsbaar zijn aan klanten

Algemene directie en stafdiensten AD 1: gedelegeerd bestuurder, algemeen secretariaat, woordvoerder AD 3 (ged): algemeen secretariaat AD 4: opdrachthouder thesaurie AD 6: preventieadviseur AD 7: interne audit AD 9: woordvoerder Afdeling financiën FIN 0: Secretariaat FIN 01: Boekhouding en begroting FIN 02 (ged): Thesaurie (beheer en beleggen van eigen middelen) en kas (vooral maaltijdcheques en voorschotten) FIN 03 (ged): Algemene financiële materies en ondersteuning van FIN 02 Afdeling Ondersteuning ON 0: afdelingssecretariaat ON 1 (ged): informatica (hardware, software en telecommunicatie VMSW, e-government-initiatieven, opleiding personeeel VMSW) ON 2 (ged): juridische advisering VMSW, beheer van rechtsgeschillen ON 3: personeel en HRM VMSW ON 4: Logistiek en beheer gebouw (o.a. onthaal, economaat, postbedeling, chauffeurs, schoonmaak, …) AD 8 (ged): kennisbeheer en databeheer

Bron: Gebaseerd op een nota van de VMSW met titel ‘Het organogram, met omschrijving van de opdracht van de afdelingen en de cellen

29

                   

               

   

   

Auditcomité          AD 7 ‐   Interne Audit 

Raad van Bestuur   

 

   

   

 

 

         

Afdeling Projecten   

  PR 1 Overheids‐ opdrachten 

 

 

 

 

 

 

 

   

 

 

  Afdeling Financiën 

     

  FIN 01 –  Boekhouding en  begroting 

PR 2    Planbeoordeling &  FIN 02 – Thesaurie,  opvolging bouw   schuldbeheer en kas  en renovatie    FIN 03 –  PR 3 Onroerende  Gestructureerde  transacties  financiering    FIN 04 – Relaties  PR 4 Programmatie  SHM's  PR 5 Uitvoering    FIN 05 –  overheidsopdr. +  Hypothecaire  secretariaat  kredietverlening  PR 6 Databeheer +    FIN 06 –  secretariaat  Hypothecaire  afdelingshoofd  opvolging  PR 7 Technische    FIN 07 ‐  studies  Waarborgen 

         

   

    Afdeling  Gesubsidieerde  Infrastructuur          GI 1 – West‐ Vlaanderen   

     

 

   

 

 

 

  Gedelegeerd  bestuurder 

 

 

 

     

   

 

 

 

AD 2 ‐   Raadgever in Staf  AD 3 –   Communicatie en  Organisatie‐ secretariaat  AD 4 –  Opdrachthouder  Thesaurie  AD 6 –  Preventieadviseur             

   

 

       

Afdeling  Ondersteuning     

 

   

ON 1 ‐ Informatica 

 

  GI 2 – Oost‐ Vlaanderen 

ON 2 ‐ Juridische  zaken 

GI 3 – Antwerpen 

ON 3 ‐ Personeel &  HRM 

 

 

ON 4 – Log. & Beheer    gebouw    AD 5 –  Actorenbegeleiding 

GI 4 – Limburg 

 

GI 5 – Vlaams‐ Brabant 

 

   

 

 

AD 8 – Kennisbeheer   

 

 

 

Bron: VMSW Figuur 4.

4.

4.1 4.1.1

Organogram VMSW

Referentiekader voor het uitwerken van een goed financieringssysteem Goed bestuur Bestuurskundige concepten maatschappelijke middenveld

over

organisaties

in

het

Om de meningsvorming over de financiering van de VMSW te kaderen is het belangrijk de positie van VMSW en SHM’s in het krachtenveld van markt, staat en

30

maatschappij te kennen. Hierbij maken we gebruik van bestuurskundige concepten over organisaties in het maatschappelijk middenveld (Brandsen et al., 2005). Onze samenleving wordt vormgegeven en draaiende gehouden door individuen, groepen en organisaties van zeer divers pluimage. Figuur 5 probeert in deze veelheid enige orde te scheppen en aan te geven welke coördinatiemechanismen aanwezig zijn (Brandsen et al., 2005). Hierbij worden groepen en organisaties ingedeeld op basis van de volgende kenmerken: publiek/privaat, formeel/informeel en non-profit/profit. Deze kenmerken verdelen de samenleving in een viertal sectoren: die van de (informele) gemeenschappen, de staat, de markt en het maatschappelijk middenveld (de derde sector).

Bron: Bewerking van Brandsen et al. (2005) Figuur 5.

Maatschappelijke coordinatiemechanismen

Iedere sector wordt gemerkt door eigen coördinatiemechanismen. De staat maakt overwegend gebruikt van hiërarchische top-down sturing ofwel dwang. Deze hiërarchische sturing wordt in balans gehouden door het mechanisme van voice, zoals voorgegeven in onze representatieve democratie. Mensen kunnen hun stem gebruiken om bij verkiezingen, voor het parlement of de gemeenteraad het beleid van de overheid te beïnvloeden en, als daartoe aanleiding, is politici weg te sturen.De marktsector maakt gebruik van confrontatie van vraag en aanbod, ofwel ruil, als voortstuwend coördinatiemiddel. Het balanserend mechanisme is hier exit. Dit houdt in dat partijen altijd vrij om te kiezen op basis van welke voorwaarden men wil ruilen; zoals geld voor goederen, arbeid voor geld etc. Als een werknemer ontevreden is met zijn salaris en andere arbeidsvoorwaarden kan hij op zoek naar een job met betere perspectieven. Als een consument het aanbod bij de Delhaize niet aantrekkelijk vindt, kan deze op zoek naar alternatieven, zoals de Colruyt.

31

Gemeenschappen, zoals gezinnen, families en andere informele groepen zoals verenigingen worden samengehouden door liefde. Dit klinkt heftig, maar dit begrip omvat niet alleen de romantische liefde tussen mensen, maar voorbeeld ook de liefde voor een bepaalde hobby of sport die mensen bij elkaar brengt. Als de liefde wegebt (of nog er nooit is geweest), blijft er vaak nog een vorm van loyaliteit of solidariteit over om elkaar te steunen of in ieder geval niet te kwetsen. Voor alle mechanismen geldt dat ze in de praktijk niet altijd goed functioneren, markten werken vaak niet perfect door concurrentievervalsing, en een parlement of gemeenteraad kan niet altijd even scherp zijn in haar toezicht op bestuurders. Daarnaast komt het voor dat niet altijd even duidelijk is welk coördinatiemechanisme actief is of zou moeten zijn. Daarnaast kennen veel samenlevingen organisaties die niet tot de staat behoren en ook geen onderdeel zijn van de markt of van gemeenschappen. Deze sector wordt wel aangeduid als het ‘maatschappelijk middenveld’, de ‘third sector’ of ‘civil society’. Zij opereren in een grijs gebied tussen staat, markt en gemeenschappen. Brandsen et al. (2005) stellen dat dit geen ‘restcategorie’ is, maar een terrein met hybride organisaties die essentieel zijn voor het functioneren van onze samenleving. Zij verdelen dit maatschappelijk middenveld in vier segmenten (zie ook figuur 5), waarbij zij zelf aangeven dat organisaties zich in meerdere segmenten tegelijkertijd kunnen begeven. Het betreft de volgende segmenten: a. organisaties met zorg voor de ‘indirecte ander”, zoals het milieu, natuur, zorg, cultuur onderwijs en huisvesting. Soms hebben deze organisaties zulke sterke banden met de overheid, dat zij ook als onderdeel van de staat worden gezien. In Angelsaksische landen worden dergelijke organisaties vaak aangeduid als Quango’s: Quasi Autonomous NonGovernment Organisations. Als de overheid weinig invloed op het gedrag en het beleid van dergelijke organisatie uitoefent, kunnen zij verschuiven richting het maatschappelijk middenveld. Het gaat hierbij niet om hun formeel juridische positie, maar om het bestuurskundig mechanisme wat het handelen van deze organisaties bepaalt (voorbeelden: Autonome Raad voor het Gemeenschapsonderwijs, Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid, Kind en Gezin en de VMSW); b. organisaties met zorg voor de “concrete ander”, zoals werknemers of organisaties (voorbeelden: UNIZO, VVH, VLEM, vakbonden); c.

organisaties met zorg voor groepen of gemeenschappen (voorbeelden: Gezinsbond, ACW);

d. Organisaties met professionele diensten met een overwegend not-for-profit karakter, diensten die soms ook door private partijen geleverd worden (voorbeelden: VAB, Mutualiteiten, SHM’s, Interrand afvalverwerking). Vaak wordt gesteld dat besluitvorming in dat maatschappelijk middenveld (de ‘derde sector’) plaats vindt in netwerken (Thompson et al. 1991). Deze netwerken worden omschreven als coördinatiemechanismen van wederzijds afhankelijke partijen die op basis van gelijkwaardigheid tot besluiten komen. Wederkerigheid en vertrouwen zijn kenmerken die vaak worden meegegeven aan besluitvorming in netwerken (Koppenjan & Klijn, 2004). De verdeling van coördinatiemechanismen in drie modellen markt, staat en netwerken (Thompson et al., 1991) doet onvoldoende recht aan de mix van mechanismen die we in de praktijk tegenkomen. Brandsen et al. spreken over de

32

hybriditeit van het maatschappelijk middenveld, namelijk een mix van voice, exit en loyaliteit. Quasi-markten en besluitvorming in de schaduw van de hiërarchie zijn voorbeelden van dergelijke gemengde coördinatiemechanismen

4.1.2

VMSW en SHM’s als maatschappelijk middenveldorganisaties

Zowel de VMSW als de SHM’s zijn op basis van hun kenmerken vanuit een bestuurskundig perspectief te beschouwen als organisaties in het maatschappelijk middenveld. De beschrijving van segment ‘a’ (zie boven) sluit dicht aan bij de kenmerken van de VMSW, segment ‘d’ lijkt meer te passen bij de karakteristieken van SHM’s. Sociale huisvestingsmaatschappijen zijn private ondernemingen zonder winstoogmerk. Zij hebben aandeelhouders die overwegend bestaan uit lokale overheden. Ze zijn dus vooral ‘formeel’. Door hun erkenning op basis van de Vlaamse Wooncode hebben SHM’s te maken met een flinke hoeveelheid overheidsregelgeving. Ook de VMSW bevindt zich in het middenveld maar is sterker verbonden met de overheid. Toch is om een aantal redenen de VMSW niet geheel te rekenen tot die overheid en bevindt zij zich in het grijze overgangsgebied tussen de publieke en private sector. Volgende kenmerken wijzen op het eerder publieke karakter van de VMSW: - de VMWS is een extern verzelfstandigd agentschap (EVA) dat taken uitvoert voor Vlaams beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Wonen en Onroerend Erfgoed (RWO); - dit takenpakket is omschreven in de VWC en, daarvan afgeleid, een beheersovereenkomst tussen het Vlaams Gewest en de VMSW; - het Vlaamse Gewest heeft 99,99% van de aandelen van de VMSW in handen; de vijf Vlaamse provincies hebben elk een symbolisch aantal aandelen. - de werknemers hebben hetzelfde statuut als alle andere ambtenaren van de Vlaamse overheid ; - de VMSW is gebonden aan de wet op de overheidsopdrachten; - de VMSW valt onder de wetgeving op de openbaarheid van bestuur. Volgende kenmerken wijzen op het private karakter: - de VMSW heeft een eigen rechtspersoonlijkheid; - de financiering van de VMSW gebeurt niet rechtstreeks door het Vlaams gewest, maar door de organisaties aan wie de VMSW diensten verleent; - naar ESR-normen is de VMSW een private organisatie en blijven haar schulden buiten de consolidatie van de overheidsschuld (zie hierboven).

4.1.3

Principes voor een goed financieringssysteem

Een financiering van de VMSW door SHM’s en andere woonactoren beïnvloedt in belangrijke mate de relatie tussen deze partijen. Daarom is het belangrijk om goed na te denken over de principes die aan het financieringsmechanisme ten grondslag moeten liggen en in welke mate de mechanismen van voice, exit en loyaliteit daarbij een rol moeten spelen. Anders gezegd en vertaald naar de Vlaamse sociale huisvestingsector: moeten SMH’s de mogelijkheid krijgen om invloed uit te oefenen op de activiteiten en de organisatie van de VMSW (voice), moeten SHM’s de mogelijkheid krijgen om bepaalde diensten van de VMSW niet of elders af te nemen (exit)? Waar ligt voor

33

de activiteiten van de VMSW de grens tussen het dienen van het algemeen belang van de gehele sociale huisvestingssector en het verlenen van diensten aan individuele partijen, zoals SHM’s, andere woonactoren of de Vlaamse overheid (loyaliteit)? Een nieuwe financieringswijze zal invloed hebben op voice, exit en loyaliteit, net als het huidige systeem dat heeft. Daarom is het belangrijk die invloed zo expliciet mogelijk te maken. Ongeacht de mix van de mechanismen voice, exit en loyaliteit is het belangrijk dat de nieuwe financieringswijze voldoet aan de eisen van goed bestuur. Hiervoor sluiten wij aan bij de richtlijnen voor ‘good governance’ zoals die zijn ontwikkeld door de Verenigde Naties voor Public Private Partnerships (UN, 2007) Het betreft de onderstaande criteria, waarbij de vertaling naar het Nederlands en de toesnijding op de activiteiten van de VMSW door de auteurs is gedaan. De principes van Good Governance kunnen als volgt worden toegepast op de financiering van de VMSW: • participatie (participation): stakeholders dienen de mogelijkheid te hebben invloed uit te oefenen op de manier waarop hun bijdrage wordt ingezet; • rechtvaardigheid (decency): er dient een rechtvaardige relatie te bestaan tussen de hoogte van de bijdrage en de mate waarin actoren gebruikmaken van de diensten van de VMSW; • transparantie (transparency): de methodiek moet inzicht stimuleren in de manier waarop de VMSW de middelen gebruikt; • verantwoorden (accountability): de methodiek moet de VMSW stimuleren in het afleggen en dragen van verantwoordelijkheid voor de door haar bereikte resultaten; • gelijkheid (fairness): de methodiek moet eenduidig op alle actoren worden toegepast; • efficiëntie (Efficiency): de middelen van de sector moeten door de VMSW op een efficiënte manier worden gebruikt voor het leveren van diensten en de financieringstechniek moet de VMSW hierin ondersteunen. Hieronder volgt een nadere uitwerking van deze principes. 1.

Participatie

De relevante vragen zijn de volgende. Op welke wijze kunnen actoren invloed uitoefenen op de wijze waarop de bijdrage die zij betalen voor de financiering van de VMSW wordt berekend en op de aanwending van die middelen? Dient deze participatie op het niveau van individuele actoren plaats te vinden of op het niveau van de sector? Het eerste zou kunnen door overeenkomsten af te sluiten tussen VMSW en de betreffende actor waarin wordt vastgelegd welke diensten de VMSW levert en welke vergoeding er tegenover staat. Een participatie op niveau van de sector zou bijvoorbeeld kunnen door opname van een afvaardiging van de verenigingen van SHM’s en van steden en gemeenten in de Raad van Bestuur van de VMSW. 2.

Rechtvaardigheid

De relevante vragen zijn de volgende. Is de relatie tussen de hoogte van de bijdrage en de geleverde diensten te rechtvaardigen? Welk deel van de werkingskosten van de VMSW moet worden bekostigd uit de bijdragen van de actoren? Moet er een relatie zijn tussen de bijdragen per individuele actor en de kosten die de VMSW voor die actor maakt? Indien dit het geval: is hoe wordt de bijdrage per actor berekend: op basis van werkelijke kosten of op basis van

34

algemene richtlijnen (b.v. gebaseerd op de grootte van de SHM’s of de omvang van de leningenportefeuille)? Op dit moment is er geen koppeling tussen de geleverde diensten (of de kosten daarvan) en de hoogte van de betaalde bijdrage. De berekening van de ‘beheersvergoeding’ leidde de afgelopen jaren autonoom tot een steeds hogere bijdrage van SHM’s in de werkingskosten van de VMSW (de ‘dekkingsgraad’, zie tabel 3). Dit werd veroorzaakt door de groei van het woningpatrimonium van de SHM’s en door de toegenomen waarde van dat patrimonium, terwijl de werkingskosten van de VMSW daalden. In de periode 2003 tot en met 2007 is de ‘beheersvergoeding’ met 28% gestegen terwijl de werkingskosten van de VMSW met ongeveer 10% daalden en de post ‘bezoldiging en sociale lasten’ van de VMSW met 1,6% is afgenomen. Tabel 3.

Evolutie ‘beheersvergoedingen’, werkingskosten VMSW en dekkingsgraad 2003

2004

2005

2006

2007

Werkingskosten VMSW

€21.130.128

€20.202.299

€19.677.031

€18.957.049

€19.060.575

Bezoldigingen en sociale lasten

€12.402.081

€12.583.922

€12.590.275

€12.235.415

€12.206.207

€9.727.171

€10.302.006

€10.835.441

€11.809.945

€12.521.410

46,03%

50,99%

55,07%

62,30%

65,69%

78,43%

81,87%

86,06%

96,52%

102,58%

Beheersvergoedingen Dekkingsgraad vergoeding / totaal Dekkingsgraad vergoeding / bezoldiging

Bron: VMSW en eigen berekeningen

Nog afgezien van het feit dat niet alle kosten zijn toe te rekenen naar individuele maatschappijen, vergt het nastreven van dit principe een ver doorgevoerde analytische boekhouding. Als alternatief kan men onderzoeken of er een algemene relatie bestaat tussen de kosten van de VMSW en de kenmerken van SHM’s. Zijn de kosten voor kleine SHM’s bijvoorbeeld relatief hoger dan voor grote SHM’s, of voor SHM’s met een oud bezit hoger dan SHM’s met een jong patrimonium? In diverse verkenningen voor een alternatieve berekening van de ‘beheersvergoeding’ werd – impliciet - aangenomen dat er een relatie bestaat tussen de schaal van SHM’s en de kosten van de VMSW. Deze relatie is echter nog niet onderbouwd met gegevens. 3.

Transparantie

De relevante vragen zijn de volgende. In welke mate dient de VMSW aan te gegeven wat zij doet met de bijdragen die zij ontvangt? Als deze vraag positief wordt beantwoord - wat voor de hand ligt - is de vervolgvraag: hoe ver moet die transparantie gaan? Is een overzicht van de totale kosten die de VMSW in totaliteit maakt voldoende, of dient de VMSW inzicht te verschaffen in de kosten per activiteit, per actor of zelfs per actor én per activiteit. De laatste optie vergt uiteraard (veel) meer inspanning dan de eerste. 4.

Verantwoorden

De relevante vragen zijn de volgende. In welke mate dient de VMSW aan te gegeven welke resultaten zij bereikt? Welke consequenties zijn verbonden aan het bereiken van onvoldoende resultaten? Ook hier weer stelt zich de vraag hoe ver

35

die verantwoording moet gaan: is een overzicht van de resultaten voor alle actoren voldoende of dient de VMSW inzicht te verschaffen in de resultaten per actor? Op dit moment is er geen relatie tussen de ontvangen bijdragen en de resultaten voor individuele SHM’s. 5.

Gelijkheid

Een relevante vraag is of alle actoren bij het berekenen van de bijdrage op een gelijke wijze worden behandeld. Het is daarbij wel niet eenvoudig uit te maken wat gelijkheid is. Gelijkheid zou kunnen betekenen dat gelijkaardige actoren in dezelfde situatie dezelfde bijdrage betalen. Maar wat is dan een maatstaf voor gelijkheid? Zoals tabel 4 aantoont, is er met het huidige systeem van ‘beheersvergoedingen’ geen gelijke behandeling als men kijkt naar de betaalde vergoeding t.o.v. het patrimonium. De verschillen tussen SHM’s hebben te maken met de actuele waarde van het patrimonium, wat een maatstaf zou kunnen zijn voor kwaliteit, maar ook voor grootte van de woningen. Maar is het dan te verantwoorden dat SHM’s met een patrimonium van lagere kwaliteit minder bijdragen betalen? Betekent dit niet dat moet worden gezocht naar een berekeningsbasis die met andere factoren rekening houdt? Tabel 4. SHM

Hoogte van de huidige ‘beheersvergoeding’ (BV) voor een aantal willekeurige SHM’s uit de huursector naargelang schaal en activiteiten Beheersvergoeding 2007

Patrimonium 2007

Beheersvergoeding / woning

X

382.978 euro

5.278 woningen

72,6 euro

Y

292.244 euro

3.474 woningen

84,1 euro

Z

223.730 euro

2.579 woningen

86,8 euro

XX

135.944,90

2.057 woningen

66,1 euro

YY

167.598 euro

1.543 woningen

108,6 euro

ZZ

83.438 euro

1.167 woningen

71,5 euro

XY

39.077 euro

342 woningen

114,3 euro

XZ

20.730 euro

267 woningen

77,6 euro

Bron: VMSW, eigen berekeningen

Gelijke behandeling hoeft bovendien niet noodzakelijk voorop te staan. Men kan ook bewust een ongelijke behandeling voorzien, bijvoorbeeld door een mechanisme in te bouwen waardoor grote SHM’s een relatief lagere bijdrage betalen dan kleine. Deze ongelijkheid kan gerechtvaardigd zijn als er daadwerkelijk een relatie is tussen de schaalgrootte en de kosten die de VMSW maakt. Maar zelfs als die relatie niet aanwezig of aantoonbaar is, kan men van mening zijn dat aan schaalgrootte andere voordelen verbonden zijn die een ongelijke behandeling rechtvaardigen. 6.

Efficiëntie

Een relevante vraag is in welke mate de wijze waarop de VMSW wordt gefinancierd moet bijdragen aan de efficiëntie van de VMSW (en van de actoren). De VMSW heeft een monopoliepositie en kent daardoor weinig externe druk tot efficiënt en klantgericht werken. Wat uiteraard niet wil zeggen dat zij niet efficiënt en klantgericht is, want veel organisaties hebben ook een intrinsieke drang tot presteren. Een externe prikkel tot het leveren van efficiënte en effectieve diensten is wel terug te vinden in de beheerovereenkomst 2008-2010 met de Vlaamse overheid. Deze

36

beheersovereenkomst is een wederzijdse overeenkomst (dus niet eenzijdig door de Vlaamse overheid opgelegd) die handelt over de bijzondere regels en voorwaarden waaronder de VMSW haar taken vervult. Deze overeenkomst bevat prestatieafspraken, zoals normen voor de klantentevredenheid van SHM’s over de hypothecaire kredietverlening. Echter veel van de afspraken in die beheerovereenkomst zijn nog niet concreet uitgewerkt en wil men op basis van nulmetingen verder kwantificeren. In tegenstelling tot de beheersovereenkomst tussen VMSW en overheid, biedt het huidige systeem van ‘beheersvergoedingen’ geen prikkels voor efficiëntieverhoging. SHM’s betalen een bijdrage aan de VMSW die onafhankelijk is van de diensten die zij daarvoor afnemen en de kwaliteit van die diensten. De financieringsmethodiek kan ook gericht zijn op de efficiëntie van SHM’s door bijvoorbeeld prikkels in te bouwen die maatschappijen stimuleert om zaken zelf te regelen en overconsumptie van de dienstverlening van de VMSW te voorkomen. Overigens ligt hier natuurlijk het gevaar op de loer dat kosten simpelweg worden verschoven van de VMWS naar de SHM.

4.2

Financiering van de Société Wallonne de Logement (SWL)

De Société Wallonne du Logement (SWL) is de Waalse tegenhanger van de VMSW. De SWL is een natuurlijke persoon van openbaar recht opgericht bij decreet in 1984. Haar doelstellingen en prioriteiten zijn het onderwerp van een beheerscontract dat met het Waalse Gewest afgesloten is. De SWL wordt beheerd door een raad van bestuur die uit 13 leden bestaat en die door de Waalse Regering benoemd worden. De SWL is onderworpen aan de controle van de Waalse Regering. Bij de SWL zijn, uitgedrukt in full time equivalenten, 192 personen werkzaam (www.swl.be). De missie van de SWL is in artikel 11 van de beheersovereenkomst gedefinieerd als: − bijdragen tot het realiseren van het recht op wonen; − sociale huisvestingsmaatschappijen adviseren en controleren; − vernieuwing en onderzoek in de sociale huisvesting promoten; − beleidsvoorstellen formuleren en adviserend optreden met het oog op het versterken van synergieën op lokaal vlak tussen huisvestingsmaatschappijen, publieke en private organisaties en verenigingen: − met akkoord van de Waalse regering elke andere opdracht uitvoeren die verband houdt met de voorgaande opdrachten. Het voornaamste verschil met de opdachten van de VMSW is dat de SWL (nog steeds) bevoegd is voor het uitoefenen van toezicht op de huisvestingsmaatschappijen. Net als de VMSW staat de SWL in voor de financiering van investeringen in de sociale huisvesting. De beheersovereenkomst 2007-2012 bepaalt in artikel 81 dat de SWL voor 2007 een bedrag van 7,570 mio euro ontvangt uit de gewestbegroting om haar werking te financieren. Dit bedrag wordt tijdens de duur van de beheersovereenkomst jaarlijks verhoogd met de gezondheidsindex. Binnen de budgettaire mogelijkheden van het Waalse gewest kan dit bedrag jaarlijks worden verhoogd met maximaal 1%. In artikel 84 van de beheersovereenkomst is bepaald dat de SWL in haar boekhouding een onderscheid maakt tussen de middelen die de SWL beheert in naam van de Waalse regering en haar eigen werkingsmiddelen. De SWL heeft

37

zich er toe verbonden een analytische boekhouding bij te houden die het mogelijk maakt werkingskosten toe te rekenen aan de verschillende activiteiten zodat een voldoende monitoring mogelijk is. Ten slotte bepaalt de beheersovereenkomst dat de Waalse regering geen andere taken zal toekennen aan de SWL dan bepaald zijn in de beheersovereenkomst tenzij bijkomende middelen worden voorzien. In geval dergelijke bijkomende middelen nodig zijn engageert de SWL zich om in het kader van haar ondernemingsplan de financiële noden te definiëren, te kwantificeren en verantwoorden en hierover een vraag te richten aan de Minister. Naast de overheidsdotatie ontvangt de SWL een bijdrage van de Waalse huisvestingsmaatschappijen die in 2008 forfaitair 51 euro per woning bedroeg5. Voor het patrimonium van 103.000 woningen komt dit overeen met een totaal bedrag van 5,253 mio euro.

4.3

Financiering van gelijkaardige organisaties in het buitenland

In international perspectief bezien is de VMSW een vrij unieke organisatie vanwege de combinatie van activiteiten op het vlak van sociale huisvesting, zoals financiering, realisatie van investeringsprogramma’s voor sociale woningen en het bieden van ondersteuning aan woonactoren zoals SHM’s. Wij kennen in het buitenland geen organisatie die dergelijke taken combineert, waardoor het moeilijk is om de financiering van organisaties in andere landen te vergelijken. Hieronder noemen we een tweetal voorbeelden van organisaties die enigszins lijken op wat de VMSW doet: het Waarborgfonds sociale woningbouw in Nederland en de Homes and Communities Agency in Engeland. Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Nederland Het WSW verstrekt garantie voor leningen die woningcorporaties rechtstreeks aantrekken op de kapitaalmarkt. Het WSW heeft een aanzienlijk eigen vermogen om eventuele risico’s op te vangen. Daarnaast is er een tweede vangnet dat bestaat uit garanties door gemeenten en provincies. Een derde vangnet bestaat uit garanties door de nationale overheid. Het WSW bekostigde haar eigen activiteiten voor 1 juli 2007 uit een renteopslag (disagio) op de gegarandeerde leningen die onder andere afhankelijk was van de financiële gezondheid van de corporatie. Sinds 1 juli betalen corporaties per kwartaal een borgstellingvergoeding van 69 euro voor iedere openstaande 1 miljoen euro. De WSW kent een deelnemersraad bestaande uit vertegenwoordigers van 16 woningcorporaties die het bestuur bijstaan met advies. Daarnaast is er een Commissie van Advies waar partijen terecht kunnen met bezwaarschriften tegen besluiten van het WSW.

5

Op basis van een nota van de VMSW van 14.07.09

38

Homes and Community Agency (HCA), Engeland De HCA verdeelt in opdracht van de Engelse overheid subsidies voor sociale woningbouw en wijkvernieuwing. Zij ondersteunt woonactoren in de ontwikkeling van dergelijke projecten. De activiteiten van de HCA worden geheel bekostigd door de overheid (het Communities and Local Government Department: CLG).

5.

Eerste voorlopige conclusies over de financiering van de VMSW op basis van wat voorafgaat

Zoals hierboven uitgelegd kan de VMSW worden gekenmerkt als een hybride organisatie. Haar bestaansreden is het uitvoeren van een publieke taak, met name het opstellen van uitvoeringsprogramma’s voor sociale huisvesting en het financieel en technisch ondersteunen van de lokale actoren bij de uitvoering van deze programma’s. Een directe financiering door de overheid zou dan ook een logische optie geweest zijn. Omwille van ESR-neutraliteit en om de dienstverlenende rol aan de SHM’s te beklemtonen is een hele tijd geleden echter gekozen voor een indirecte financiering via de sector. SHM’s ontvangen een subsidie voor de realisatie van sociale woonprojecten en een deel hiervan stroomt terug naar de VMSW, gedeeltelijke onder vorm van wat een ‘beheersvergoeding’ wordt genoemd, gedeeltelijk als een marge op alle verrichtingen die via de VMSW verlopen We beperken ons hierna tot de financiering van de VMSW via de inkomsten uit de sector. Het nagaan van de mogelijkheden om toch via een dotatie te werken, valt buiten het opzet van dit onderzoek. De wijze waarop de financiering van de VMSW is geregeld, getuigt nog sterk van een hiërarchisch denken. De reglementering legt strikt vast hoe hoog de vergoeding is die elke SHM moet betalen, ongeacht de aard van de SHM, de omgeving waarin ze opereert, de wijze waarop ze haar eigen organisatie heeft uitgebouwd en de relatie die ze heeft met de VMSW. Een voordeel is wel dat de regeling eenvoudig en helder is. Hoe hoog de marge is die de VMSW heeft op financiële en andere verrichtingen is veel minder helder. Ze is het resultaat van een samenspel van diverse wettelijke regelingen en regels of besluiten van de VMSW (vooral de vroegere VHM). Ook dit is dus het resultaat van een nog sterk hiërarchische organisatie, waarbij top-down beslissingen werden genomen. Zoals we al aangaven in vorige onderzoeksrapporten over de sociale huisvesting voldoet dit hiërarchisch model niet meer bij de complexe vraagstukken van een moderne samenleving. De voordelen van het introduceren van marktwerking en sturing via netwerken zijn doorgedrongen in publiek management. Ze blijken (hoewel niet automatisch) te kunnen bijdragen tot een verhoogde efficiëntie en effectiviteit. In situaties waarin een organisatie in een monopoliesituatie functioneert, zal dit nog meer het geval zijn dan elders. Het introduceren van aspecten van sturing via marktprincipes en netwerken levert alternatieve denksporen voor de financiering van de VMSW. Vertaalt naar ons raamwerk (zie figuur 5) komt meer marktwerking neer op het versterken van het exit mechanisme, terwijl sturing via netwerken een sterke relatie heeft met het voice mechanisme en principes van good governance. We werken beide principes hieronder verder uit. Ook het begrip ‘loyaliteit’ biedt bijkomende inzichten om een toekomstige financiering op te baseren. Het huidige financieringssysteem bevat weinig of geen elementen van exit, voice of loyaliteit.

39

1. Meer marktwerking (meer ‘exit’) Het invoeren van meer marktwerking kan op volgende manieren: - door SHM’s en andere woonactoren de keuze te geven bepaalde diensten al dan niet aan te kopen bij de VMSW (door zelf hiervoor personeel in dienst te nemen of bij externe dienstverleners aan te kloppen) en de vergoeding aan de VMSW hiervan afhankelijk te maken; - door SHM’s en andere woonactoren de keuze te geven tussen varianten van dienstverlening door de VMSW en de betaling hierop af te stemmen (minimum- en maximumpakketten); Het invoeren van dergelijke vormen van marktwerking heeft echter ook zijn grenzen. De voornaamste beperking daarbij is dat de VMSW - in haar huidige vorm - niet kan functioneren als een marktspeler. De organisatie is gebonden aan regels voor overheidsinstellingen, zoals de wet op de overheidsopdrachten, openbaarheid van bestuur, het respecteren van het personeelsstatuut (dat meer bescherming biedt dan dit van personeel van een private organisatie). Een financiering op basis van dienstverlening zou van de VMSW een grote flexibiliteit vragen. Het zou bijvoorbeeld mogelijk moeten zijn medewerkers te doen afvloeien wanneer de vraag naar ondersteuning afneemt. Dit is met het huidige personeelsstatuut niet mogelijk. Bovendien riskeert de VMSW al snel uit de markt geprijsd te worden als ze moet concurreren met private actoren. Wanneer private spelers klaar staan om alles over te nemen op een goedkopere manier, kan men hier geen bezwaar tegen inbrengen. Maar de cruciale vraag is dan of private organisaties over dezelfde mate van deskundigheid beschikken als de VMSW, die gedurende jaren ervaring in deze toch wel erg complexe sector heeft opgebouwd. Een ander risico is dat het aanbod aan ondersteuning versnipperd zou worden over meerdere marktspelers, waardoor ook het schaalvoordeel van de VMSW verloren gaat. Een volledige financiering via betaling die direct is verbonden aan geleverde diensten, is daarom een optie die nu al moet worden uitgesloten. Een andere bemerking is dat niet alle taken van de VMSW kunnen worden toegewezen aan specifieke klanten. Het betreft de algemene interne organisatie en het management, maar ook deze taken die gericht zijn naar het algemeen publiek of worden opgenomen op vraag van de Vlaamse overheid. Voor de financiering van deze taken zal dus in elk geval minstens gedeeltelijk een financiering moeten blijven bestaan die niet gebaseerd is op dienstverlening. Een derde bemerking is dat de wijze van betaling implicaties kan hebben voor toepassing van BTW en dus een meerkost kan betekenen. Vermits BTW-regeling niet onze deskundigheid als onderzoekers is, gaan we hier niet nader op in. De voorstellen die in deel II aan bod worden gebracht, worden dus best nog getoetst op BTW-implicaties. Ten slotte vraagt dit de invoering van een analytische boekhouding. Dit hoeft op zich geen probleem te zijn. De VMSW bereidt trouwens de invoering van een dergelijke boekhouding voor. 2. Meer sturing door netwerken (meer ‘voice’) Een sterkere sturing via netwerken kan op volgende manieren: - door het afsluiten van onderhandelde overeenkomsten tussen de VMSW en de SHM’s / andere woonactoren waarin een globale vergoeding wordt afgesproken met overeenstemmende prestaties vanwege de VMSW;

40

-

-

door als opdrachtgevende overheid de tevredenheid van klanten (SHM’s, lokale woonactoren, particulieren) over de door de VMSW geleverde diensten regelmatig te meten en op basis hiervan zonodig de beheersovereenkomst bij te sturen (een aanzet hiertoe is er trouwens al in de huidige beheersovereenkomst); door vertegenwoordiging van de klanten in de bestuursorganen van de VMSW; door beleidsopties te koppelen aan financiële prikkels.

De bedoeling is o.a. dat de organisatie op deze manier aan betrokken actoren meer inzicht en inspraak geeft in de besteding van middelen en in de beslissing over wijze van financiering. Het komt dus neer op het invoeren van meer ‘voice’ om evenwicht te bieden t.o.v. ‘dwang’ die eigen is aan hiërarchische sturing. Zoals ook toegelicht in het rapport over prestatiebeoordeling in de sociale huisvesting wordt bij meer netwerkachtige vormen van sturing veel gebruik gemaakt van tweede generatie sturingsinstrumenten. Een typisch voorbeeld hiervan is dat men beleidsprikkels inbouwt via financiële incentieven. De financiering van de VMSW leent zich goed voor dergelijke prikkels. Zo kan men de bijdrage door de actoren zodanig moduleren dat grotere actoren een relatief lagere vergoeding betalen. Wat betreft SHM’s merken we op dat er op dit ogenblik in Vlaanderen geen onderzoek is dat er op wijst dat er een relatie is tussen schaal en prestaties van SHM’s. Het koppelen van financiële incentieven aan resultaten eerder dan aan schaal is een andere mogelijkheid. In het onderzoek over prestatiebeoordeling in de sociale huisvesting gaven we een uitgebreide toelichting bij de instrumenten waarover overheden beschikken om organisaties als SHM’s te sturen. We stelden toen vast dat in Vlaanderen de sturing nog vooral gebeurt via wettelijke en reglementaire verplichtingen en relatief weinig op basis van een beoordeling van de resultaten. Met het ‘Draaiboek voor prestatiebeoordeling’ en het hierop gebaseerde ontwerp van een erkenningsbesluit werd een aanzet gegeven tot sturing via toezicht op resultaten. Ook dit is weer een typisch ‘tweede generatie sturingsinstrument’ dat beter past bij sturing via netwerken. Een mogelijke optie is nu om het afnemen van en betalen voor diensten van de VMSW te koppelen aan resultaten op basis van prestatiebeoordeling. Netwerken worden steeds vaker als sturingsinstrumenten gebruikt. Maar ook deze vorm van sturing heeft nadelen. Het maakt de sturing in elk geval niet eenvoudiger. De VMSW zal moeten rekening houden met meerdere belanghebbenden, er zal nood zijn aan meer transparantie en meer communicatie en dit vraagt meer tijd voor beslissingsprocedures. Participatie van belanghebbenden in de besluitvorming heeft een risico op belangenvermenging. Misschien wordt hier de tijd stilaan rijp voor. De verenigingen van SHM’s (VVH voor de huursector en VLEM voor de koopsector) hebben nu zelf een duidelijkere overlegstructuur en hun organisaties zijn geprofessionaliseerd. Maar bovendien heeft de VMSW nu geen controlerende bevoegdheid meer, waardoor de nadelige gevolgen van mogelijke belangenvermenging minder groot zijn. Met een evolutie van de VMSW naar een in hoofdzaak ondersteunende organisatie wordt een participatie van de te ondersteunen klanten (SHM’s en andere woonactoren) opnieuw een mogelijke optie. Een mogelijk knelpunt hier is dat de VMSW wel nog leningfinanciering toekent aan SHM’s. Naar mate het gebruik verder verspreidde is ook de kritiek gegroeid op de – in de ogen van die critici - donkere kantjes van netwerksturing. Besluitvorming in

41

netwerken zou leiden leiden tot besluiten die nadelig zijn voor zwakke groepen, die niet transparant is (Swyngedouw, 2005) en op gespannen voet staat met de werking van de representatieve democratie (Sørensen en Torfing, 2007). Sørensen en Torfing stelden dat netwerken niet alleen efficiënt en effectief moeten zijn, maar ook democratisch. Zij hebben enkele criteria ontwikkeld om de democratische verankering van netwerken te toetsen. Deze criteria hebben een sterke relatie met enkele van de eerder genoemde aspecten van good goverance die we nog niet hebben uitgewerkt, zoals gelijkheid en rechtvaardigheid. Deze criteria zijn lastig omdat de meningen hierover sterk kunnen verschillen, maar dat neemt niet weg dat ze onderdeel kunnen vormen van de discussie over de vormgeving van het nieuwe financieringssysteem. 3. Meer loyaliteit In het kader van de discussie over de financiering van de VMSW kun je principes als rechtvaardigheid ook interpreteren als een vraag naar hoeveel solidariteit (‘loyaliteit’) in het systeem moet worden ingebakken. Bijvoorbeeld door in de bijdrage rekening te houden met activiteiten die niet direct zijn toe te rekenen aan individuele maatschappijen maar ten dienste staan aan sociaal wonen in het algemeen. Ook is het denkbaar dat in de financieringstechniek enige vorm van solidariteit is voorzien voor kleinere woonactoren of SHM’s die om andere redenen minder sterke schouders hebben om de volle lasten van de te betalen bijdrage te dragen. Kortom hoe ver gaan we met “allen voor één” en “één voor allen”?

42

Deel II: Mogelijke modellen voor de financiering van de VMSW

43

Inleiding Waar deel I van dit rapport vooral tot doel had achtergrondinformatie te bieden voor het geïnformeerd voeren van de discussie over de financiering van de VMSW, brengen we in dit deel de bevindingen samen uit de gespreksronde die plaats vond tijdens de zomermaanden en de bespreking van het verslag daarover in de Begeleidingsgroep op 18 september 2009. De gespreksronde had tot doel mogelijke alternatieve voorstellen voor de financiering van de VMSW te toetsen op hun voor- en nadelen en de implicaties te verduidelijken. Een lijst van personen met wie we spraken is opgenomen in bijlage. Aan onze gesprekspartners vroegen we een zo open mogelijk en vertrouwelijk gesprek waarin ze hun zienswijze op de vraagstelling konden belichten. De informatie uit deze gesprekken hebben we verwerkt in dit deel. We behandelen achtereenvolgens de vraag hoeveel werkingsmiddelen de VMSW nodig heeft en hoe de kosten verdeeld kunnen worden over de verschillende partijen. Bij elk van deze vragen gaan we na hoe principes van good governance/voice, keuzevrijheid/choice en beleidsprikkels/solidariteit kunnen bijdragen tot een efficiënte en transparante financiering. Op een aantal punten maken we op basis van de vergaarde informatie een beargumenteerde keuze. Op andere punten zijn beleidsbeslissingen nodig. We bespreken in dit geval de mogelijke opties en verduidelijken de implicaties ervan. Om de alternatieven te verduidelijken werken we ook een aantal rekenvoorbeelden uit. De modellen die we presenteren, zijn alternatieve methoden voor de financiering van de bovenste drie blokken in figuur 2. Zoals we bij de bespreking van die figuur al aangaven, laten we de ‘andere beheersvergoedingen en terugvorderingen’ buiten beschouwing, omdat er hier al een rechtstreekse koppeling is van de betaling aan de dienstverlening. Ook op de financiering van de werking die kader in de hypothecaire kredietverlening gaan we hier niet nader in. We herhalen hier enkel dat het bij een herziening van het financieringssysteem wenselijk is ook hiervoor de kosten in balans te brengen met de uitgaven. Op het einde bevat dit deel ook een aantal randbemerkingen die niet rechtstreeks te maken hebben met de financiering van de VMSW, maar die niettemin essentieel zijn voor de sociale huisvesting en die we aan het beleid en de lezers van deze tekst nog willen meegeven. Vooraf nog een kort woord over de gehanteerde terminologie. In de missie van de VMSW lezen we dat de VMSW diensten levert aan verschillenden ‘lokale sociale woonactoren’. De ‘Sociale Huisvestingsmaatschappijen’ (SHM’s) zijn hierbij duidelijk de belangrijkste klanten. In beperkte maar toenemende mate worden ook diensten geleverd aan OCMW’s, gemeenten en andere lokale sociale woonactoren. We duiden al deze ‘Lokale Sociale Woonactoren’ hierna aan met de afkorting LSW’s. Als we spreken over ‘andere LSW’s’, bedoelen we in deze tekst de lokale sociale woonactoren die geen SHM zijn. Hoewel het Vlaams Woningfonds geen ‘lokale’ actor is, kan wat hierna wordt gesteld over LSW’s in de meeste gevallen ook worden toegepast op het Woningfonds. Een vraag die velen zich stellen is of private projectontwikkelaars ook gezien moeten worden als ‘lokale sociale woonactoren’. Tot voor kort was dit niet het geval. Met het Grond- en Pandendecreet deden ze echter hun intrede in de sociale huisvesting. Hun relatie met de VMSW zal er in bestaan dat ze woningen die ze

44

willen overdragen aan SHM’s door de VMSW moeten laten attesteren. Daarom rekenen we hier de private ontwikkelaars ook tot LSW’s. Een gelijke behandeling als alle andere lokale sociale woonactoren staat voorop. Dit is conform met de Europese wetgeving op de vrije mededinging.

1.

Hoeveel werkingsmiddelen heeft de VMSW nodig?

1.1

Invoering van een financiële meerjarenplanning voor de werkingskosten van de VMSW

De VMSW levert diensten aan verschillende LSW’s. Tegenover deze diensten staan kosten. Vooraleer we een antwoord kunnen geven op de vraag hoe de werking van de VMSW moet gefinancierd worden, is het nodig te weten hoe de kosten voor werking zullen evolueren in de toekomst. Als extern verzelfstandigd agentschap (EVA) is de behoefte aan werkingsmiddelen vooral afhankelijk van de taken die de VMSW krijgt vanwege het beleid. Het inschatten van de evolutie van de omvang van dit takenpakket is erg moeilijk. Tijdens de gespreksronde werden een aantal verwachte evoluties aangehaald. -

Het is een uitdrukkelijke beleidskeuze dat de SHM’s evolueren naar zelfstandige en verantwoordelijke organisaties. Dit betekent dat SHM’s eigen verantwoordelijkheid nemen en organisaties die in het verleden een vorm van voogdij over de maatschappijen voerden of dat nog steeds doen, meer afstand nemen. Op dit punt is nog vooruitgang te boeken. Sedert de wijziging van het Toezichtsbesluit (BVR 18 juli 2008) zijn SHM’s enkel nog verplicht een een voorontwerp voor te leggen aan de VMSW indien ze het project wensten te laten opnemen op het uitvoeringsprogramma voor NFS2. Tijdens de andere fasen in het voorbereidingsproces (bv. onroerende transacties, goedkeuring aanbestedingen, definitieve ontwerpen) is een advisering door de VMSW vrijblijvend. Toch blijft de afdeling projecten op vraag van de SHM’s nog steeds in belangrijke mate de ontwerpen nakijken en adviseren. Naarmate de verzelfstandiging van de SHM’s zich op het terrein zal doorzetten, zal de nood aan advisering door de VMSW afnemen en leiden tot een inkrimping van het werkvolume van de afdeling projecten.

-

Er is een ontwerp van Besluit van de Vlaamse Regering dat inhoudt dat SHM’s er voor kunnen opteren zelf in te staan voor de aanleg van infrastructuur voor hun wijken. Ze zouden hier dan een subsidie voor ontvangen. Wordt dit Besluit definitief en kiezen de SHM’s ervoor van deze mogelijkheid gebruik te maken, dan zal dit leiden tot minder werk voor de afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur van de VMSW.

-

In het kader van het Grond- en Pandendecreet kreeg de VMSW als nieuwe taak om attesten af te leveren aan private ontwikkelaars. De omvang van het bijkomende werk zal afhangen van de mate waarin de private sector zal inspelen op het decreet en is nu nog moeilijk in te schatten. De VMSW overweegt hiervoor externe architecten op flexibele basis in te zetten.

-

De andere woonactoren kunnen nu reeds gebruik maken van een aantal diensten die de VMSW aanbiedt aan de SHM’s, zoals het opvragen van gegevens bij de KSZ, de toegang tot Woonnet, … Momenteel wordt van deze mogelijkheid nog beperkt gebruik gemaakt. Er wordt ook niet

45

verwacht dat dit een grote toevloed aan bijkomend werk zal inhouden. Toch verwacht men naar aanleiding van het Grond- en Pandendecreet dat gemeenten aan de VMSW meer vragen zullen gaan stellen. Bijkomend dient vermeld dat ook de manier waarop de VMSW haar diensten organiseert, mee de hoogte van de kostprijs bepaalt. Indien efficiëntiewinst mogelijk zou zijn door een herschikking van taken, kan dit de kostprijs doen dalen. De VMSW benadrukt dat tijdens de afgelopen jaren hard is gezocht naar dergelijke rationalisering, wat geleid heeft tot een dalende personeelskost (zie tabel 3 in de startnota). De werkingskosten van de VMSW worden zoals uitgelegd in deel I gedekt door verscheiden inkomstenbronnen. De beheervergoeding betaald door SHM’s is er daar een van, naast de financiële opbrengsten van de vermogens die de VMSW beheert. De omvang van de financiële opbrengsten fluctueert omdat deze afhankelijk is van de kapitaalmarkt en van de omvang van het vermogen dat de VMSW beheert. Het is moeilijk hiervoor goede toekomstramingen te maken. Daarnaast ontvangt de VMSW – in beperkte mate - ook bijdragen van andere partijen. Het gaat o.a. over vergoedingen voor specifieke diensten op maat van klanten, of om vergoedingen voor administratief beheer. Naarmate de dienstverlening aan andere actoren zou uitbreiden, kunnen deze vergoedingen toenemen. Samengevat kunnen we stellen dat het erg moeilijk is een goede raming te maken van de nood aan werkingsmiddelen van de VMSW in de toekomst. Om de onzekerheden op te vangen, kan een compensatiefonds in werking worden gesteld. We leggen dit uit in 1.2. Maar zelfs de instelling van een compensatiefonds neemt niet weg dat wat betreft de werkingskosten en de financieringsnoden van de VMSW een grotere transparantie mogelijk is. Vanuit het oogpunt van good governance is een koppeling tussen de hoogte van de financiële bijdrage van de LSW’s en de werkingskosten van de VWSW noodzakelijk. Op dit moment is die koppeling er niet. Integendeel, de evolutie van 2003 tot 2007 toont dat in die periode het totaal aan door de SHM’s betaalde ‘beheersvergoedingen’ steeg, terwijl de werkingskosten van de VMSW daalden. In 2007 was de ‘beheersvergoeding’ voldoende om circa 66% van de werkingskosten van de VMSW te bekostigen. Aan de Begeleidingsgroep van dit onderzoek werd op 18 september 2009 voorgesteld om de behoefte aan werkingsmiddelen van de VMSW te bepalen op basis van een financiële meerjarenprognose, bijvoorbeeld over een periode van 5 jaar. Deze prognose kan worden uitgewerkt in overleg tussen VMSW, de Vlaamse overheid en de sector. Het resultaat van de bespreking kan worden vastgelegd in de beheersovereenkomst van de VMSW, waar dan tegenover de taken van de VMSW tijdens de periode van de beheersovereenkomst ook financiële afspraken staan. Dit voorstel werd door de Begeleidingsgroep positief onthaald. Het wordt gezien als de noodzakelijke basis voor een transparante en goede financiering van de VMSW.

1.2

Instelling van een compensatiefonds

Om onzekerheden in de evolutie van uitgaven en inkomsten van de VMSW op te vangen, kan een compensatiefonds in het leven worden geroepen. We hebben twee opties uitgewerkt die wij hieronder bespreken en illustreren met een rekenvoorbeeld. Met ‘andere inkomsten’ bedoelen we de inkomsten van de VMSW

46

die niet afkomstig zijn van de LSW’s. Ze bevatten financiële baten, een overheidsdotatie (wanneer die zou worden toegekend, zie verder) en de recuperatie van kosten die de VMSW nu al ontvangt. Optie 1: jaarlijkse bijstelling van de financiële bijdrage van LSW’s De totale te ontvangen som aan financiële bijdragen van LSW’s wordt jaarlijks vastgesteld door de minister op basis van een geactualiseerde meerjarenbegroting. Om eventuele verschillen tussen begroting en realiteit op te vangen, wordt een fonds in het leven geroepen voor eventuele tekorten of overschotten op beheervergoedingen. Het saldo van het fonds wordt meegenomen bij het actualiseren van de vergoeding. Bij een negatief saldo van het fonds springt de Vlaamse overheid financieel bij door het verstrekken van een lening of voorschot. Wanneer tekorten voorkomen uit hoger dan begrootte werkingskosten of lager dan begrootte financiële opbrengsten, leidt dit niet automatisch tot een aanpassing van de financiële bijdragen van LSW’s, maar dient de VMSW aan te tonen dat deze afwijkingen in werkingskosten of financiële opbrengsten niet het gevolg zijn van haar eigen handelen. Optie 2: vijfjaarlijkse bijstelling van de financiële bijdragen van de LSW’s Dit is een variant op optie 1, waarbij de financiële bijdrage niet jaarlijks wordt vastgesteld, maar eenmaal in de vijf jaar. LSW’s krijgen daardoor over een langere periode meer duidelijkheid over de door hen te betalen financiële vergoeding. Het fonds dat verschillen tussen inkomsten en uitgaven opvangt, wordt in deze optie belangrijker, omdat men slechts eenmaal in de vijf jaar de financiële bijdrage kan aanpassen. In de onderstaande figuren 1, 2 en 3 worden beide opties grafisch weergegeven. In figuur 6 illustreren wij de hoofdbestanddelen van het berekeningsmechanisme en in figuren 2 en 3 presenteren wij het verloop van de financiële bijdragen en het compensatiefonds over een aantal jaren. Het betreft een vereenvoudigde voorstelling van de realiteit. In deze figuur is namelijk abstractie gemaakt van het onderscheid tussen de financieringsbron en de aard van de te financieren activiteiten. Dit onderscheid zou de figuur complexer maken, maar verandert niets aan het mechanisme dat hier wordt toegelicht.

47

Jaarlijkse

Geplande jaarlijkse inkomsten

werkingskosten in

Werkelijke jaarlijkse

jaar 1

inkomsten in jaar 1

Dekkingsgraad circa 74%

Bijdragen LSW’s

Gepland

Werkelijk

Bijdragen LSW’s

€ 14 miljoen

€ 21 miljoen

€ 22 miljoen

€ 14 miljoen

Andere inkomsten

Andere inkomsten

€ 7 miljoen

€ 6 miljoen

Tekort € 2 miljoen

VMSW reservefonds voor toekomstige risico’s

Figuur 6.

VMSW compensatiefonds

Voorbeeld bijdragen LSW’s tot financiering VMSW gebaseerd op een fictieve financiële meerjarenbegroting van de VMSM

Toelichting bij figuur 6: De financiële bijdragen worden voor een periode van 5 jaar vastgelegd, eventueel met een jaarlijkse, vooraf afgesproken, kostenindexering. Eventuele tekorten of overschotten, bijvoorbeeld door hoger dan geplande werkingskosten of tegenvallende financiële baten, worden tijdelijk vereffend via een compensatiefonds. Na analyse van de oorzaken van de hogere werkingkosten en lagere financiële baten kan de financiële bijdrage verhoogd worden om dit fonds weer aan te vullen. Indien het tekort voortkomt uit verkeerde management door de VMSW of keuzes van de Vlaamse overheid, dan dient het fonds door de Vlaamse overheid aangevuld te worden. De bewijslast hiervoor ligt bij de VMSW. Eventuele overschotten komen ook in het fonds terecht en de opbrengsten worden gebruikt om de financiële bijdragen te verlagen. Het is echter ook mogelijk om een deel van de overschotten te storten in een fonds voor toekomstige financiële risico’s. In de figuren 7 en 8 hebben wij aangegeven hoe dat fonds werkt en hoe de financiële bijdrage wordt gebruikt om het saldo van het compensatie fonds aan te vullen bij een tekort, of andersom, de financiële bijdragen te verlagen bij een overschot.

48

Optie 1: Jaarlijkse bijstelling financiele bijdrage VMSW 16

15 14

14

14

14

15

15

15

15

14

14 12

Miljoenen €

10 Beheervergoeding op basis van meerjarenbegroting

8

Saldo w erking VMSW

6 4

Toeslag of korting op geplande beheersvergoeding

2 0 -2 -4 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Jaren

Daadwerkelijk te betalen financiële bijdragen in miljoenen euro’s: Jaren 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

€14

€ 15

€16

€13

€ 14

€ 15

€ 16

€ 17

€ 14

€15

Figuur 7.

Evolutie financiële bijdragen op basis van jaarlijkse bijstelling conform optie 1

Toelichting bij figuur 7: In figuur 7 is de financiële bijdrage in het eerste jaar € 14 miljoen. Dit bedrag is gebaseerd op een financiële meerjarenbegroting over een periode van 5 jaar. De werking van de VMSW levert in dat jaar een onvoorzien tekort op van € 1 miljoen dat op basis van de onderbouwing van de VMSW in aanmerking komt voor compensatie. Daarom wordt in jaar 2 de financiële bijdrage verhoogd met hetzelfde bedrag om het tekort te compenseren. In jaar 2 is het tekort nóg hoger wat leidt tot een verdere verhoging van de financiële bijdrage. In jaar 3 realiseert de VMSW een overschot dat in het daaropvolgende jaar in mindering wordt gebracht op de financiële bijdrage. Voorafgaande aan jaar 5 stelt de VMSW een nieuwe financiële meerjarenbegroting op basis waarvan de financiële bijdrage wordt vastgesteld op € 15 miljoen euro. In de jaren erna wordt dit basisbedrag verhoogd of verlaagd met de geaccepteerde tekorten of overschotten van de VMSW in het voorafgaande jaar. In dit systeem wordt het saldo van het VWSW compensatie fonds ieder jaar vereffend.

49

Optie 2: 5-Jaarlijkse bijstelling financiele bijdrage VMSW 16

15 14

14

14

14

15

15

15

15

14

14 12 Beheervergoeding op basis van meerjarenbegroting

Miljoenen €

10 8

Saldo w erking VMSW

6 4

Toeslag of korting op geplande beheersvergoeding

2

Saldo compensatiefonds aan het einde van het jaar

0 -2 -4 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Jaren

Daadwerkelijk te betalen financiële bijdrage: Jaren 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

€14

€ 14

€14

€14

€ 14

€ 15,6

€ 15,6

€ 15,6

€ 15,6

€15,6

Figuur 8.

Evolutie financiële bijdrage op basis van 5-jaarlijkse bijstelling, conform optie 2

Toelichting bij figuur 8: In figuur 8 vindt de compensatie van overschotten of tekorten niet jaarlijks plaats, maar eenmaal in de vijf jaar. In het voorbeeld gaan we uit van dezelfde tekorten of overschotten als in het voorafgaande voorbeeld. Deze worden niet jaarlijks vereffend maar onttrokken of gestort in het VMSW compensatiefonds. Voorafgaande aan jaar 5 maakt de VMSW een nieuwe meerjarenbegroting, en wordt het saldo van het compensatiefonds in 5 jaarlijkse termijnen toegevoegd aan (bij een tekort) of afgetrokken van (bij een overschot) de te betalen vergoeding. Optie 2 vlakt wijzigingen in de financiële bijdrage wat af en geeft LSW’s over meerdere jaren zekerheid. Bij hoge tekorten betekent dit wel dat er een groter beroep wordt gedaan op het compensatiefonds. Het saldo van dit fonds wordt niet jaarlijks, zoals bij optie 1, maar slechts eenmaal in de 5 jaar vereffend.

50

2.

2.1 2.1.1

Hoe worden de kosten verdeeld over de verschillende partijen? Principes waarover (bijna) iedereen het eens is Gelijke behandeling van gelijke gevallen

Een principe dat door de meeste gesprekspartners onderschreven wordt, is dat alle sociale woonactoren gelijk zouden moeten bijdragen voor de werking van de VMSW. ‘Gelijk’ betekent in dit geval dat vergelijkbare gevallen hetzelfde worden behandeld. Meer concreet vinden de meeste gesprekspartners dat ook nieuwe woonactoren die gebruik maken van de diensten van de VMSW hiervoor moeten betalen. Dit betekent daarom niet dat woonactoren allemaal eenzelfde bijdrage moeten betalen. Een nog juistere invulling van ‘gelijke behandeling’ is dat iedereen een bijdrage betaalt die in verhouding staat tot het gebruik van de diensten van de VMSW. Dat de ‘andere woonactoren’ in de toekomst ook zouden moeten bijdragen, stuit bij de betrokkenen op verzet. Hier tegen wordt ingebracht dat sociale huisvesting een publieke taak is die financiering vanuit de overheid verdient. Het Vlaams Woningfonds wijst er op als private organisatie niet bereid te zijn bij te dragen in de financiering van een ‘overheidsdienst’. Bovendien maken deze andere woonactoren nog maar zeer beperkt gebruik van de diensten van de VMSW. In de toekomst, wanneer de andere LSW’s niet langer gebruik zullen maken van een aparte subsidieregeling (SBR), maar zullen toetreden tot NFS2 (wat een doelstelling is van het beleid), zal de relatie tussen VMSW en de LSW’s sterker worden, waardoor ook een gelijke betaling voor gelijke diensten duidelijker in het vizier komt. Verder werd door meerdere gesprekspartners gewezen op een ongelijke behandeling van huur- en koopmaatschappijen in de huidige regeling. De koopmaatschappijen betalen nu in verhouding weinig ‘beheersvergoeding’, wat ook logisch is omdat eenmaal de woning is verkocht, er ook geen blijvende relatie is met de klant of de woning en dus ook geen relatie meer met de VMSW. Bij huurwoningen is dit wel het geval, omdat er een relatie is met de huurder en de woning onderhoud en renovatie nodig heeft. Niemand van de gesprekspartners stelde een meer gelijke bijdrage vanuit beide sectoren in vraag. Voor een toekomstig systeem lijkt het wel beter de hoogte van de bijdragen niet meer te differentiëren naar het type van SHM (huur of koop), maar naar de aard van de activiteit. Op deze wijze wordt het ook eenvoudiger een bijdrage af te spreken voor het groeiend aantal SHM’s met zowel huur- als koopactiviteiten. Wat de verdeling van de kosten tussen SHM’s betreft ten slotte, stellen we vast dat er zeker bereidheid is tot solidariteit. Toch werd er tijdens de gesprekken ook vaak op gewezen dat SHM’s die goed financieel beheerd worden, niet de kosten moeten dragen van SHM’s waarvoor dit niet het geval is.

2.1.2

Efficiëntie

Een ander principe waar ook bijna iedereen het over eens is, houdt in dat de financiering van de VMSW prikkels moet bevatten voor een efficiënte werking van zowel de VMSW als van de LSW’s. Vastgesteld wordt dat het takenpakket waartoe de VMSW een wettelijke taak heeft met BBB grondig is gewijzigd, terwijl dit relatief weinig heeft geresulteerd in een ander takenpakket in de praktijk of in een gewijzigde personeelsbezetting. De VMSW blijft taken opnemen – op vraag van

51

SHM’s, de Vlaamse overheid of op eigen initiatief – die op basis van de Wooncode niet meer noodzakelijk zijn. Het beleid heeft met de aanpassingen aan de Wooncode en in 1999 ook al met het Toezichtsbesluit gekozen voor een verzelfstandiging van SHM’s. Dit zou logisch gezien tot een schaalvergroting in de sector moeten leiden, of een hogere professionaliteit die via een andere weg wordt bereikt, met een minder hoge nood aan ondersteuning vanuit de VMSW tot gevolg. In de huidige situatie blijven SHM’s echter gebruik maken van de ondersteuning, omdat ze daarvoor toch al betalen via de ‘beheersvergoeding’. Een geleidelijke afbouw van deze taken is echter volgens vele van onze gesprekspartners gewenst. De wijze waarop de de financiering van de VMSW is vormgegeven, kan hiertoe bijdragen. We komen hier verder op terug.

2.1.3

Transparantie

Vrijwel alle gesprekspartners vinden dat de VMSW meer moet vertellen over wat zij doet met de bijdragen die zij ontvangt en welke resultaten zij bereikt. Met andere woorden: wat krijgen klanten terug voor hun financiële bijdrage? Welke taken wensen de SHM’s dat de VMSW opneemt? Op dit ogenblik lijkt hierover weinig overleg te bestaan. Het jaarverslag van de VMSW werd door gesprekspartners regelmatig genoemd als goed platform voor het presenteren van de geleverde resultaten en de besteding van de ontvangen bijdragen. Participatie van de SHM’s in de Raad van Bestuur van de VMSW wordt eveneens als een optie gezien, maar ook het versterken van het overleg via de verenigingen (VVH. VLEM) kan bijdragen. Ten slotte lijkt het ook aangewezen de taken van de VMSW t.a.v. de verschillende groepen van klanten duidelijker op te nemen in de beheersovereenkomst van de VMSW. Minder eensgezindheid dan over deze drie principes is er over de vraag in welke mate via de techniek voor financiering van de VMSW ook andere beleidsdoeleinden moeten worden nagestreefd. Het gaat o.a. over de mogelijkheid om schaalvergroting bij de SHM’s te stimuleren, om solidariteit tussen ‘rijke’ en ‘arme’ SHM’s te organiseren en om SHM’s aan te zetten meer projecten te realiseren. Een nadeel hiervan is in elk geval dat het inbouwen van dergelijke incentieven ten koste gaat van duidelijkheid in de relatie tussen ontvangen dienstverlening en hoogte van de bijdrage. Bovendien verhoogt het de complexiteit van het financieringssysteem. We geven in de hierna volgende bespreking waar dat relevant is de mogelijkheden weer.

2.2

Twee basismodellen

De missie van de VMSW luidt als volgt. De VMSW wil sociaal wonen mogelijk maken. Daarom stimuleert, ondersteunt, begeleidt en financiert de VMSW lokale sociale woonactoren om betaalbare en kwaliteitsvolle woonprojecten te realiseren en in stand te houden. Afhankelijk van het gezichtspunt kan de betekenis die men aan deze missie toekent, echter verschillen. De twee mogelijke gezichtspunten bepalen de twee basismodellen voor financiering. 1. Sociale huisvesting als overheidsverantwoordelijkheid: met de overheid als spelbepaler Het eerste model vertrekt van het gezichtspunt dat het realiseren van het recht op behoorlijk en betaalbaar wonen een opdracht van de Vlaamse overheid is en met sociale huisvesting als één van de voornaamste beleidsinstrumenten. Sociaal

52

wonen mogelijk maken is bijgevolg een overheidstaak. De uiteindelijke begunstigden van het beleid zijn de burgers in het algemeen en in het bijzonder de sociale huurders, kopers en ontleners. De SHM’s en andere woonactoren staan samen met de VMSW in voor het uitvoeren van deze taken van algemeen belang. De ondersteuning die de VMSW aan LSW’s biedt, is in dit scenario niet een – te nemen of te laten - dienst aan een klant, maar een verplicht af te nemen ondersteuning met als doel de kwaliteit van het sociaal woning zo groot mogelijk te maken. Dit model sluit aan bij het idee van hiërarchische overheidsturing. Vanuit deze optiek zijn het niet de LSW’s die de dienstverlening bepalen, maar de Vlaamse overheid Als dit gezichtspunt wordt gevolgd, ligt een volledige financiering van de VMSW via een overheidsdotatie voor de hand. We noemen dit verder ‘model 1’. 2. Sociale huisvesting als een tussen staat, markt en maatschappelijk middenveld verdeelde verantwoordelijkheid; de overheid als facilitator. Dezelfde missie kan echter ook worden gelezen vanuit het oogpunt van de lokale sociale woonactoren die de sociale woonprojecten op het veld realiseren. Dit model sluit aan bij het idee van sturing in een netwerk van onderling afhankelijke en gelijkwaardige partners. De VMSW staat in dit model ten dienste van de lokale woonactoren. Een minstens gedeeltelijke financiering van de VMSW door de actoren die gebruik maken van deze diensten is dan een logische optie. Maar ook de Vlaamse overheid kan als ‘klant’ van de VMSW worden gezien. Voor de taken die de VMSW uitvoert voor de Vlaamse overheid, is een financiering met Vlaamse middelen te verdedigen. In model 2 betalen daarom alle klanten van de VMSW in verhouding tot de dienstverlening die ze ontvangen. We onderscheiden daarbij een aantal deelmodellen, afhankelijk van de opties die daarbinnen worden genomen.

2.2.1

Model 1: volledige financiering van de VMSW door de Vlaamse overheid

Argumenten voor dit model: -

Sociaal wonen mogelijk maken is een publieke taak die een volledige financiering uit de Vlaamse begroting verantwoordt.

-

Er is geen ongelijke behandeling van de verschillende sociale woonactoren wat betreft hun aandeel in de financiering van de VMSW.

Nadelen van dit model: -

Het is mogelijk dat bij een algemene dotatie de VMSW volgens de ESRnormen zou behoren tot de Vlaamse overheid, als gevolg waarvan de schuld van de sociale huisvesting uit het verleden wordt toegevoegd aan de schuld van de Vlaamse overheid.

-

In vergelijking met model 2 bevat dit model weinig prikkels tot efficiënt gebruik en beheer van de middelen.

Een essentieel punt in dit model is de ESR-neutraliteit. Het beoordelen van de marge die er is om een dotatie toe te kennen zonder deze neutraliteit in gevaar te brengen, behoort niet tot de opdracht van deze studie. Het Departement RWO zal dit – zo nodig met de hulp van externe deskundigen – nader onderzoeken. De denkpiste om de werkingskosten van de VMSW aan te rekenen aan de financieringsfondsen verdient daarbij nader onderzoek. Op dit ogenblik wordt een

53

deel van de werkingskosten verbonden aan de hypothecaire kredietverlening al zo gefinancierd. Een mogelijke optie om bij een algemene dotatie toch het principe van ESRneutraliteit niet in gevaar te brengen, is de VMSW uit te splitsen in twee afzonderlijke organisaties: - een organisatie met als functie het verstrekken van subsidies en leningen voor sociale woonprojecten (de bankfunctie); - een organisatie met als functie dienstverlening aan de LSW’s. De werking van de eerste organisatie zou kunnen worden gefinancierd met de financiële baten uit het beheerde vermogen. Blijken deze in de toekomst op een bepaald ogenblik onvoldoende om de werking te financieren, dan kan een marge worden genomen op de financiële intermediatie. Het statuut inzake ESRneutraliteit blijft dan zonder discussie: de organisatie doet enkel aan financiële intermediatie. De werking van de tweede organisatie kan worden gefinancierd uit een dotatie vanwege de Vlaamse overheid. Het betreft vanzelfsprekend een optie met vergaande implicaties, waarvan de vooren nadelen in het kader van dit onderzoek niet volledig zijn onderzocht. Op basis van de gesprekken kunnen we wel nog volgende bijkomende voor- en nadelen vermelden. Voordelen: -

De opsplitsing zou bijdragen tot een duidelijker takenpakket en profiel. Het verstrekken van leningen en subsidies veronderstelt met name toch nog steeds een controle op de aanwending van die middelen en kan dus in conflict komen met een taak als ondersteuner van LSW’s.

-

Om de diensten van de tweede organisatie maximaal te doen aansluiten bij de noden van de gebruikers kunnen diverse vormen van participatie worden ingevoerd, tot en met een afvaardiging uit de sector in de Raad van Bestuur. De kans op belangenconflicten is minder groot omdat deze organisatie geen leningen of subsidies meer toekent.

Nadelen: -

Opsplitsing kan mogelijk leiden tot versnippering van kennis.

-

De formule vergt meer coördinatie en biedt bij problemen met SHM’s minder mogelijkheden tot een ondersteuning waarbij er een geïntegreerde begeleiding is vanuit zowel technisch, financieel als sociaal oogpunt.

2.2.2

Model 2: financiering van de VMSW door haar klanten

In dit model betalen alle klanten een aandeel in de werking dat overeenstemt met de omvang van de dienstverlening die zij ontvangen. Ook de Vlaamse overheid wordt gezien als een klant. Dit betekent dat taken die de Vlaamse regering oplegt aan de VMSW ook door haar betaald worden. Om tot een goede schatting te komen, worden de verschillende taken per groep van klanten geïnventariseerd, waarna hieraan een raming van de kosten wordt verbonden. Tabel 1 en 2 in de startnota gaven hiervoor al een aanzet, maar zou dan meer in detail moeten worden uitgewerkt.

54

Argumenten voor dit model: -

De VMSW is een dienstverlenende organisatie. Een financiering door klanten die gerelateerd is aan de hoogte van de dienstverlening, bevat prikkels tot een efficiënte organisatie van de VMSW.

-

Een directe relatie tussen financiering en dienstverlening stimuleert de VMSW tot klantgericht werken, inclusief de aanpassing van bestaande diensten en de ontwikkeling van nieuwe vormen van ondersteuning die aansluiten bij de wensen van SHM’s en andere woonactoren.

-

Het model kan de keuzevrijheid en zelfstandigheid van woonactoren stimuleren. Het bieden van keuzevrijheid legt de verantwoordelijkheid voor het al dan niet gebruiken van de dienstverlening bij de gebruikers. Als het al dan niet gebruik voor hen financiële gevolgen heeft, zullen ze meer bewust omspringen met de middelen die dit vraagt.

Nadelen: -

Dit model draagt niet bij tot het ‘wij’-gevoel in de sociale huisvesting (zie ook achteraan deze tekst bij ‘Randbemerkingen’).

-

Het directe relatie tussen dienstverlening en financiële bijdrage aan de VMSW leidt ertoe dat de meest actieve LSW’s het meest betalen. Passiviteit wordt hierdoor, zonder compenserende maatregelen, gestimuleerd.

2.2.3

Besluit i.v.m. de basismodellen

T.o.v. model 1 heeft model 2 als voordelen dat dit minder gevoelig is voor de ESRproblematiek en dat het prikkels bevat tot een bewust en zuinig beheer van middelen. Hierna wordt enkel model 2 verder uitgewerkt.

3.

Uitwerking model 2: financiering van de VMSW door klanten

3.1

Verschillende mogelijke financieringsmechanismen verschillende soorten van taken

voor

Bij het uitwerken van mogelijke financieringsmechanismen waarbij het de klanten zijn die bijdragen tot de financiering, botst men op de moeilijkheid dat de aard van de financiering die mogelijk is, mede afhangt van de aard van de taak. Zoals ook al aangegeven in deel I onderscheiden we twee soorten taken. -

De ‘overheidstaken’ zijn taken die de VMSW uitvoert in opdracht van de Vlaamse overheid en waarvan de kosten niet rechtstreeks toewijsbaar zijn aan specifieke lokale sociale woonactoren. Het grootste deel van de taken vervult de VMSW om ‘sociaal wonen mogelijk te maken’. Het betreft niet of moeilijk deelbare vormen van ondersteuning aan SHM’s zoals externe communicatie, ICT-ondersteuning, Woonnet. Daarnaast behoren hiertoe taken die dicht tegen de beleidsvoorbereiding en -ondersteuning zitten, maar waarvoor de Minister en het Departement de VMSW inschakelen omwille van het ‘helikopterzicht’ dat de VMSW heeft over de sector van de sociale huisvesting. Ten slotte rekenen we ook ‘merit goods’ tot

55

‘overheidstaken’. Dit zijn goederen of diensten waarvan de overheid het gebruik wil stimuleren, zoals bijvoorbeeld het lokaal woonoverleg bevorderen. -

Daarnaast zijn er taken waarvan de kosten toewijsbaar zijn aan specifieke (groepen van) lokale sociale woonactoren.In tabel 5 worden de voornaamste taken van de VMSW die in deel I werden geïnventariseerd, beknopt samengevat.

Dit overzicht is rudimentair. Bovendien gaat het uit van de bestaande situatie. Zo werd tijdens de gespreksronde door sommigen in vraag gesteld of het wel een goede regeling is dat de VMSW de financiële middelen van de SHM’s blijft beheren (zie ook achteraan dit rapport bij ‘Randbemerkingen’). Ook bij ‘ondersteuning lokaal woonoverleg’ werd opgemerkt dat dit niet noodzakelijk in het takenpakket van de VMSW moet zitten. Voor nog andere taken werd de vraag gesteld of deze niet beter zouden worden overgeheveld naar het Departement of het Agentschap Wonen Vlaanderen. Het gevolg hiervan zou zijn dat de totale te financieren kost voor de VMSW lager zou zijn. Een mogelijke herschikking van taken tussen de VMSW en andere organisaties of administraties maakte echter geen voorwerp uit van dit onderzoek. Dit zou een ander onderzoeksopzet vragen. De tabel splitst deze taken op volgens de vermelde indeling. De plaats van sommige taken in de tabel is voor discussie vatbaar. Zo zou men in principe ook de kosten voor de helpdesk sociaal huurbesluit kunnen toewijzen aan LSW’s naargelang het gebruik van de helpdesk. De redenering hier is echter dat een overheid die de regels bepaalt inzake sociale verhuring ook duidelijkheid moet verschaffen over de toepassing van die regels. Hetzelfde geldt voor het beheer van schulden en rekeningen van SHM’s door de VMSW. Ook de plaats van de taak ‘aanleg publiek domein’ is bediscussieerbaar. Wie is hiervoor immers de ‘klant’: de SHM (die de infrastructuur gratis moet overdragen aan de gemeente), de gemeente (die na overdracht blijvend moet instaan voor onderhoud) of de sociale huurder of koper of de burger in het algemeen? We hebben deze taak opgenomen in kolom I omdat in de toekomst waarschijnlijk zowel SHM als VMSW kunnen instaan voor de aanleg van publiek domein, maar in ruil hiervoor ook een subsidie zouden ontvangen, waaruit begrepen kan worden dat de overheid dit ziet als een overheidstaak.

56

Tabel 5.

Verdeling van de taken van de VMSW naargelang toewijsbaarheid aan klanten

(I) Overheidstaken

(II) Taken toewijsbaar aan andere klanten

Databeheer en -ontsluiting

Financiering

Parlementaire vragen

Leningfinanciering

Input voor beleid

Financiële opvolging projecten

Externe communicatie

Financiële advisering

Vademeca en bestekken

Advisering subsidiedossiers

Ontwerprichtlijnen Overleg tussen SHM’s bevorderen

Projectondersteuning

Opmaken uitvoeringsprogramma

Advisering overheidsopdrachten

Aanleg openbaar domein

Beoordeling voorontwerpen NFS2Technische

Helpdesk sociaal huurbesluit

advisering projecten

ICT-ondersteuning

Advisering onroerende transacties

Woonnet

Opvolging verkoopprijzen

Beheer schulden en rekeningen

Juridische advisering

Ondersteuning lokaal woonoverleg Toegang KSZ

Hypothecaire kredietverlening Specifieke opdrachten Vlabinvest Domus Flandria EVE Werken voor derden

Het voorstel dat hierna wordt uitgewerkt, houdt in dat de financieringswijze verschilt naargelang de aard van de taak. Zo kan voor de ‘overheidstaken’ in de linkerkolom de Vlaamse overheid worden aangeduid als klant en is het logisch dat de financiering van daaruit komt. Dit kan rechtstreeks via een dotatie, maar ook onrechtstreeks via de subsidies die actoren ontvangen voor het realiseren en beheren van sociale woonprojecten en die mede kunnen worden ingebracht voor het vergoeden van de VMSW voor de noodzakelijke ondersteuning daarbij. Voor de taken in de rechterkolom is een financiering vanuit de actoren mogelijk. We maken hierbij in eerste instantie een onderscheid tussen de twee grote groepen van taken die met BBB werden toegekend aan de VMSW: financiering en projectondersteuning voor lokale sociale woonactoren. Daarnaast is er de hypothecaire kredietverlening die niet gericht is op LSW’s, maar op particulieren. Ten slotte zijn hier ook ‘specifieke opdrachten’ opgenomen. Het betreft opdrachten die de VMSW uitvoert voor derden en waarvoor ze nu al de kosten recupereert. Op deze specifieke opdrachten gaan we hierna niet nader in. In tabel 6 geven we een overzicht van de verschillende financieringstechnieken die we mogelijk achten per groep van taken. In het vervolg van deze tekst leggen we dit verder uit en beargumenteren we de gemaakte keuzes.

57

Tabel 6. Mechanismen om de financiële bijdrage aan de VMSW te berekenen

De nummer tussen haakjes verwijzen naar paragrafen in de tekst van de nota. Overheidstaken

OPTIES BEREKENING BIJDRAGE

Taken toewijsbaar aan andere individuele of groepen actoren Financiële dienstverlening

Dienstverlening sociale woonprojecten

(3.3.2.1)

(3.3.2.2)

Gekoppeld aan financiering nieuwe projecten (3.3.2.1.1)

Gekoppeld aan financieel beheer bestaand patrimonium

Gekoppeld aan ontwikkeling nieuwe projecten

Hypothec aire kredietver lening

Gekoppeld aan beheer bestaand patrimonium (3.3.2.2.2)

(3.3.2.2.1)

(3.3.2.1.2) Financiële baten

1-1

Overheidsdotatie

1-2

Geen keuzevrijheid* Waarde sociaal huurpatrimonium Forfaitair bedrag per LSW

1-3

1

1

Forfaitair bedrag per woning

1-3

1

1

Percentage huurinkomsten Toeslagpercentage op

1

1

nieuwe leningen Forfaitair bedrag per nieuwe woning

1

Wel keuzevrijheid (3.3

1

Kostenverdeelstaat, betaling achteraf (3.3.1.2.1)

2

2

Kostenverdeelstaat, voorschot vooraf, verrekening achteraf (3.3.1.2.2)

2

2*

2

Dienstverleningspakketten (3.3.1.2.3)

1

2*

1

1*

* de keuzevrijheid is alleen van toepassing op die dienstverlening bij de ontwikkeling van projecten waar niet bij wet een afnameplicht geldt. De attestering en de goedkeuring voor voorlopig ontwerp vallen daarom in ieder geval buiten de keuzevrijheid.

Toelichting bij de tabel: ƒ

De nummers in de tabel staan voor de voorkeur van de onderzoekers op basis van de beschikbare gegevens. Voor de financiering van de overheidstaken ligt dit iets complexer. Hier stellen wij voor om de kosten in eerste instantie te dekken met financiële opbrengsten, als dat niet toereikend is met een overheidsdotatie en indien er vervolgens nog een tekort overblijft met een forfaitair bedrag per LSW’s of per woning.

ƒ

We spreken ons hier niet uit voor of tegen keuzevrijheid. Voor beide hebben wij apart een voorkeur aangegeven.

58

3.2 Financiering van overheidstaken De taken waar het hier over gaat, zijn niet toebedeelbaar aan uitvoerders van het sociaal woonbeleid. Het zijn taken die de VMSW verricht om sociaal wonen in het algemeen mogelijk te maken en die men zou kunnen benoemen als ‘taken van algemeen belang’. Men zou kunnen stellen dat hier de overheid als klant fungeert. Voor deze taken is een financiering vanuit verschillende bronnen mogelijk. We stellen voor daarbij een duidelijke prioriteitenorde te hanteren: eerst inbreng van financiële opbrengsten uit het beheer van de middelen van de sociale huisvesting, vervolgens aanvulling met een Vlaamse dotatie en voor zover daarna nog noodzakelijk een verdere aanvulling met een onrechtstreekse financiering via de LSW’s.

3.2.1 Financiële baten Voor de financiering van de ‘overheidstaken’ kan in eerste instantie beroep worden gedaan op de financiële baten die de VMSW haalt uit het beheer van de middelen voor sociale huisvesting. Om een idee van de omvang te geven: volgens de gegevens in deel I ging het hier voor 2007 om 3,8 mio euro. We stellen voor uit deze financiële baten de opbrengsten op het beheer van de middelen van de SHM’s op rekening-courant te halen. Het gaat hier over de marge van 30 basispunten die de VMSW heeft. Men kan deze zien als een bijdrage vanwege de SHM’s tot de financiering van de VMSW. Ruw geschat gaat het over een bedrag van 1,1 mio euro (30 basispunten op een positief saldo van 385 mio euro). De financiële baten die kunnen worden ingebracht voor dit deel van de werking van de VMSW bedroegen voor 2007 bijgevolg ongeveer 2,7 mio euro. Zoals boven al aangegeven is dit bedrag voor 2007 mee het resultaat van een aantal uitzonderlijke ontvangsten.Bovendien moet er op gewezen worden dat deze financiële baten onderhevig zijn aan schommelingen en beïnvloed worden door meerdere factoren waarvan de toekomstige evolutie moeilijk te voorspellen is, zoals bv. de marktrente. Voor het opvangen van deze schommelingen zijn eerder in dit rapport suggesties geformuleerd. Toch mag omwille van de financiële risico’s het aandeel van de financiële baten in de totale financiering van de VMSW niet worden overschat.

3.2.2 Vlaamse dotatie Resteren na het financieren van de overheidstaken met de financiële baten nog ongedekte kosten, dan is een aanvullende financiering nodig. Gezien de aard van de taken pleiten we in lijn met de argumentatie bij model 1 voor een maximale financiering via een Vlaamse dotatie. Het Departement RWO zal – eventueel bijgestaan door externe deskundigen – nagaan welke marge er nog is binnen de ESR-normering. Verder werd tijdens de Begeleidingsgroep de suggestie gedaan om na te gaan of het mogelijk is de kapitaalsubsidie voor de investeringsprogramma’s op te trekken en vervolgens de werkingskosten van de VMSW toe te rekenen aan de financieringsfondsen. Deze optie verdient zeker nader onderzoek naar de technische haalbaarheid. Het gevolg hiervan is wel een extra injectie van subsidies in de sector. Dit levert een financieel voordeel voor de SHM’s, die dus niet langer een ‘beheersvergoeding’ zullen moeten betalen. Bekeken kan worden of dit aanleiding moet zijn tot een wijziging van NFS2.Blijkt na verdere studie door het Departement

59

dat een dotatie ook voor dit deel niet haalbaar is, dan rest enkel nog een indirecte financiering via SHM’s en eventueel ook de andere LSW’s.

3.2.3 Onrechtstreekse financiering via de LSW’s Een eenvoudig voorstel bestaat er in de kostprijs voor dit deel van de werking van de VMSW gezamenlijk en voor een gelijk aandeel te laten dragen door alle LSW’s die gebruik maken van de diensten van de VMSW, ongeacht de mate waarin men van die diensten gebruik maakt. Met het argument dat de ‘andere LSW’s’ historisch gezien nooit betrokken zijn geweest bij het opzetten van de financieringsstructuur van de VMSW, zou men deze forfaitaire vergoeding kunnen beperken tot SHM’s. Dat de meeste SHM’s een financiële reserve hebben kunnen opbouwen mede dankzij de subsidiëring in het verleden, kan een bijkomend argument hiervoor zijn. Dat het gaat hier gaat over diensten van de VMSW waar elke SHM ongeveer in gelijke mate gebruik van maakt, ongeacht de schaal van de SHM, is een argument om hier voor alle SHM’s eenzelfde forfait te hanteren. Wenst men toch de schaal van de SHM’s mee in rekening te brengen, dan kan men het forfait differentiëren in functie van de omvang van het patrimonium voor huuractiviteiten en het aantal verkochte woningen voor koopactiviteiten. Een laatste alternatief is dat deze kosten worden aangerekend onder de vorm van een procentuele overhead op de tarieven voor taken die toewijsbaar zijn aan klanten (zie 3.3).

3.3 Financiering van taken die toewijsbaar zijn aan klanten 3.3.1 Al dan niet keuzevrijheid voor de klant Bij de mogelijke financieringswijzen maken we hierna voor sommige taken een onderscheid tussen het bepalen van een bijdrage op niveau van een groep van klanten enerzijds en op niveau van de individuele klant anderzijds. In het eerste geval heeft de LSW in kwestie geen keuze om de bijdrage al dan niet te betalen. De bijdrage wordt vooraf betaald en in ruil kan de LSW voor de betreffende diensten voor zover zij dat wenst beroep doen op de VMSW. In het tweede geval kan de LSW kiezen om beroep te doen op de dienst en wordt enkel een bijdrage betaald als wordt gebruik gemaakt van de dienst.

3.3.1.1 Voor- en nadelen van keuzevrijheid De LSW’s keuzevrijheid bieden voor het al dan niet afnemen van bepaalde diensten van de VMSW en de betaling hiervan afhankelijk maken, kan een aantal voordelen bieden. Voordelen: -

60

In de mate dat de VMSW nog een aantal taken uitvoert die de LSW’s ook zelf al uitvoeren of zouden kunnen uitvoeren, zal dit leiden tot een daling van de werkingskosten van de VMSW. Of dit ook tot efficiëntiewinst voor de sector leidt, hangt af van de implicaties voor de personeelsbezetting op lokaal niveau leidt.

-

De directe relatie tussen dienstverlening en betaling verhoogt de transparantie voor de gebruiker. Als er ‘overconsumptie’ is van diensten, kan verwacht worden dat deze afneemt. Anderzijds bevat dit prikkels voor klantgerichtheid bij de VMSW.

Mogelijke nadelen van keuzevrijheid zijn de volgende: -

Van de VMSW wordt hiermee een grote flexibiliteit gevraagd, die moeilijk te verenigen is met het statuut als overheidsinstelling.

-

Het is mogelijk dat de LSW’s voor een aantal diensten kiezen voor andere dienstverleners buiten de overheidssector, waardoor de specifieke deskundigheid binnen de overheid verloren gaat.

-

Als LSW’s kiezen voor meerdere dienstverleners (zowel VMSW als daarbuiten) bevat dit minder mogelijkheden tot een geïntegreerde aanpak in geval van problemen.

-

Als LSW’s kiezen voor andere dienstverleners verliest de VMSW het volledig zicht over de sector. Er zal dan ook minder beleidsinformatie beschikbaar zijn.

-

Actieve LSW’s betalen meer dan minder actieve organisaties

Om te voldoen aan de uitgangspunten van good governance dienen modellen zonder keuzevrijheid bij voorkeur wel waarborgen te bevatten die SHM’s invloed geven op de kenmerken en de kwaliteit van de dienstverlening, bijvoorbeeld in de vorm van deelname in de Raad van Bestuur van de VMSW, een adviesraad met stevige bevoegdheden of –op het niveau van individuele SHM’s- werkafspraken waarin men afspraken vastlegt over de te leveren diensten (ook wel ‘Service-LevelAgreements’ genoemd).

3.3.1.2 Mogelijke alternatieve berekeningswijzen bij keuzevrijheid De kosten van de diensten die een LSW vrijwillig afneemt kan men op verschillende manieren doorberekenen naar een prijs, bijvoorbeeld op basis van de daadwerkelijk kosten per SHM of op basis van dienstverleningspakketten. We lichten dit hierna kort toe. 3.3.1.2.1 Bijdrage op basis van kostenstaten per LSW Het berekenen van de bijdrage aan de VMSW op basis van kostenstaten per klant betekent de meest directe koppeling met de diensten die een SHM afneemt. Kosten worden op basis van een prijs per dienst of op basis van gepresteerde uren aangerekend. Deze manier van werken past en is zeer gebruikelijk bij dienstverlenende bedrijven in de marktsector. Voordelen: -

Er is een directe relatie tussen kosten en geleverde diensten. De LSW betaalt voor wat zij vraagt.

-

Er is keuzevrijheid voor de LSW, mogelijke overconsumptie wordt afgeroomd en er zijn prikkels tot efficiëntie en klantgerichtheid voor de VMWS.

61

Nadelen: -

Dit vergt een gedetailleerd systeem van tijdregistratie en kostendragers, en een cultuur binnen de VMSW waar LSW’s als individuele klanten met eigen wensen en opvattingen worden gezien.

-

LSW’s weten vooraf wel de uurtarieven per medewerker, maar weten niet exact wat de kostprijs zal zijn van een gevraagde dienst en dus nog minder wat de totale vergoeding in een jaar zal bedragen. Dit bemoeilijkt de financiële planning. Het is op te vangen door voorafgaand aan de dienstverlening een kostenraming op te maken of een maximale kostprijs af te spreken.

-

De kostprijs van een geleverde dienst is niet alleen afhankelijk van de kwaliteit van het geleverde eindproduct, maar ook van wie de dienst leverde en van de productiviteit en loonkost van deze persoon. Dit kan men opvangen door bij de aanrekening aan LSW’s met een gemiddelde kostprijs (eventueel per functiegroep) te werken. Op deze wijze evolueert men al naar dienstverleningspakketten (zie verder).

-

Ook de VMSW weet vooraf niet de aard en de omvang van de diensten die LSW’s zullen afnemen en is dus onzeker over de ontvangsten.

-

In deze optie moeten actieve maatschappijen meer betalen dan minder actieve.

3.3.1.2.2 Voorafbetaling met teruggave op einde van het jaar Het model met een teruggave aan het einde van het jaar is bedoeld om LSW’s vooraf een inzicht te geven in de maximale bijdrage die ze moeten betalen voor de door hen afgenomen diensten. Bovendien verschaft het de VMSW zekerheid van inkomsten. Bij een teveel aan inkomsten is er de belofte van terugbetaling naar rato van het gebruik dat er was van diensten. In deze optie betalen LSW’s vooraf een vergoeding gebaseerd op een inschatting van de maximaal in een jaar te leveren diensten (bijvoorbeeld gekoppeld aan de kenmerken van de LSW en haar werkgebied). Op basis van nacalculatie wordt berekend wat de LSW daadwerkelijk aan diensten heeft afgenomen. In de regel leidt dit na afsluiting van het jaar tot een terugbetaling aan de LSW. 3.3.1.1.3 Dienstverleningspakketten Dit model werkt met vaste pakketten tegen een vaste kostprijs. Afspraken over de diensten die worden afgenomen, kunnen worden vastgelegd in convenanten of overeenkomsten tussen VMSW en LSW. De meerjarenprognose (zie supra) houdt rekening met deze afspraken. Het voordeel van deze variant is dat de doorrekening van kosten minder gedetailleerd kan zijn. Men kan dit vergelijken met een soort abonnement of verzekering waarbij kosten en opbrengsten met elkaar in evenwicht moeten zijn. We willen illustreren met een voorbeeld over de juridische dienstverlening. Bij een toerekening op basis van kostenstaten zou de juridische dienstverlening aan een SHM bijvoorbeeld worden aangerekend op basis van een uurtarief, b.v. een gemiddelde van de kostprijs van de juridische medewerkers van de VMSW plus overhead voor ondersteunende diensten. Bij dienstverleningspakketten wordt

62

gewerkt met een soort verzekering waarbij de SHM per jaar een bijdrage betaalt voor juridische bijstand. Het dienstenpakket voor juridische bijstand kan men eventueel verder verfijnen, in bijvoorbeeld bijstand op het gebied van overheidsopdrachten, aanbestedingenrecht, personeelsrecht enz. Juridisch medewerkers van de VMSW boeken hun uren niet op een individuele LSW, maar op het dienstenpakket. Als na afloop van het jaar de kosten voor een pakket niet overeenkomen met de opbrengsten, kan dat leiden tot een verhoging of verlaging van de prijs van het dienstverleningspakket in de toekomst, maar niet tot naheffingen over achterliggende jaren. Voordelen: -

Werken met dienstverleningspakketten vraagt van de VMSW een minder gedetailleerde tijdsregistratie dan en facturering via kostenstaten.

-

Het biedt LSW’s meer zekerheid over de te betalen bijdrage.

-

Het biedt de VMSW meer zekerheid over ontvangsten, zeker als de afspraken worden vastgelegd in overeenkomsten.

Nadelen: -

Het model biedt iets minder keuzevrijheid omdat de SHM dan, net als bij een verzekering, een bijdrage betaalt ongeacht het daadwerkelijk gebruik van de dienstverlening.

3.3.1.3 Koppeling aan prestatiebeoordeling Ten slotte vermelden we nog de mogelijkheid om de te betalen bijdrage afhankelijk te maken van prestatiebeoordeling. Een eerste mogelijkheid is om een korting of toeslag op de te betalen bijdrage toe te staan voor SHM’s naargelang de uitslag van de prestatiebeoordeling. In dit geval is het echter niet eenvoudig het systeem zodanig te organiseren dat alle kortingen ook volledig worden gecompenseerd door toeslagen. Bovendien verminderen dergelijke kortingen de transparantie. Een beter alternatief is om op basis van de uitslag van de prestatiebeoordeling de SHM te verplichten tot het afnemen van bepaalde dienstverleningspakketten. Op deze wijze is er toch een duidelijke link en blijft de transparantie in het systeem behouden. Een systeem voor prestatiebeoordeling is voorlopig echter nog niet operationeel en het duurt na implementatie zeker nog enige jaren voordat van alle SHM’s een prestatiebeoordeling beschikbaar is. . Bovendien is het voor de andere LSW’s het helemaal niet toepasbaar.

3.3.1.3 Besluit betreffende keuzevrijheid Voor een aantal van de taken die toewijsbaar zijn aan klanten, kan aan de actoren de keuze worden geboden al dan niet gebruik te maken van de diensten van de VMSW. Keuzevrijheid invoeren heeft als voordeel dat dit tot efficiëntiewinst kan leiden en dat dit voor de VMSW prikkels bevat tot klantgericht werken. Nadelen zijn dat deze manier van werken van de VMSW een grote flexibiliteit vraagt die moeilijk verenigbaar is met het statuut als overheidsinstelling. Als actoren er voor zouden opteren meerdere andere dienstverleners in te schakelen, kan dit bovendien leiden tot het teloorgaan van deskundigheid die de VMSW – als bevoorrechte partner van de overheid – heeft opgebouwd. Er zal dan mogelijk ook minder beleidsinformatie

63

beschikbaar zijn. We zien het inbouwen van keuzemogelijkheid om deze redenen zinvol voor een aantal taken, maar zeker niet voor het gehele pakket aan dienstverlening. Voor de taken waarvoor keuzevrijheid wordt geboden, zijn er meerdere manieren om kosten toe te rekenen aan klanten. De beste optie lijkt ons de invoering van dienstverleningspakketten, dit omdat dit minder administratie vraagt en omdat het de actoren vooraf zekerheid biedt over de te betalen kosten en de VMSW over de te verwachten ontvangsten. Afspraken tussen de VMSW en de SHM’s over de af te nemen pakketten kunnen worden gemaakt in het kader van de ‘werkafspraken’. Op langere termijn lijkt het ons bovendien een interessante optie om de afname van dienstverleningspakketten mede afhankelijk te maken van de prestatiebeoordeling die mogelijks zal gebeuren in het kader van de erkenning van SHM’s.

3.3.2 Mogelijke financieringswijzen voor de verschillende groepen van taken Op basis van wat naar voor kwam tijdens de gespreksronde maar vooral ook tijdens de bespreking in de Begeleidingsgroep op 18 september 2009 is er voor gekozen de financieringswijze afhankelijk te maken van de aard van de taken. We bespreken hier achtereenvolgens de verschillende soorten taken.

3.3.2.1 Financiële dienstverlening aan SHM’s De financiële dienstverlening van de VMSW heeft op dit ogenblik nog maar alleen betrekking op SHM’s. De financiering van sociale woonprojecten verloopt voor de andere woonactoren momenteel nog via SBR. Als de andere LSW’s in de toekomst aansluiten bij de leningfinanciering voor de sociale huisvesting, kunnen ze mee in deze regeling worden opgenomen. Ook voor de financiële opvolging van projecten, de ondersteuning van het financieel beheer en beleid zullen waarschijnlijk alleen SHM’s beroep doen op de VMSW. Lokale besturen, SVK’s en private actoren hebben hiervoor immers hun eigen ondersteuningsstructuren. Daarom spreken we hierna i.v.m. de financiële dienstverlening enkel nog over SHM’s en niet meer over ‘LSW’s’. Bij de financiële dienstverlening kunnen twee soorten taken worden onderscheiden. Enerzijds is er het vervullen van de bankfunctie: het opnemen van leningen op de kapitaalmarkt en omzetten in renteloze leningen aan SHM’s. Deze dienstverlening is voor huuractiviteiten sterk gekoppeld aan het realiseren van projecten. Voor koopactiviteiten zijn de activiteiten van de VMSW die samenhangen met leningfinanciering minder omvangrijk. Projecten worden namelijk niet gefinancierd met een lening over een lange periode, maar enkel tijdens de opbouw van de woningen. Bovendien wordt de bouw van koopwoningen (en soms ook van huurwoningen) gefinancierd met eigen middelen. Naast het aangaan van leningen op de kaptiaalmarkt, en het toekennen en opvolgen van leningen aan SHM’s behelst de financiële functie van de VMSW ook de opvolging van contracten met aannemers en architecten, het nazicht van vorderingsstaten, de uitbetaling met middelen uit de leningfinanciering of van de rekening-courant van de SHM, en dit zowel voor huur- als koopactiviteiten. Anderzijds is er vanwege de VMSW ook een ondersteuning van SHM’s op boekhoudkundig en financieel vlak. Deze ondersteuning is beschikbaar voor alle SHM’s, ongeacht of ze zich toeleggen op huur- of koopactiviteiten.

64

Voor beide soorten van taken is een aparte financieringstechniek mogelijk. De uiteindelijk te betalen bijdrage is een som van de bijdragen voor beide soorten van taken. 3.3.2.1.1 Dienstverlening in kader van nieuwe projecten a. Toeslagpercentage op nieuw aangegane leningen Voor de financiering van de bankfunctie is het heffen van een eenmalig toeslagpercentage op nieuw aangegane leningen een mogelijke optie. Men kan dan de bijdrage tot de financiering van de VMSW zien als een soort commissieloon. De bijdrage kan zowel worden berekend op de leningen voor de bouw van nieuwe woningen als op renovatieleningen. Het percentage dat van toepassing is op voorfinanciering van sociale koopwoningen kan lager zijn dan het percentage voor bouw van huurwoningen omdat de looptijd van de leningen korter is en ze dus ook minder opvolging vragen. De hoogte van het percentage wordt bepaald op basis van een schatting van de kosten die er aan zijn verbonden. Voor deze taken is het niet mogelijk keuzevrijheid in te bouwen. De VMSW is immers de enige instantie waar SHM’s goedkope leningen voor het financieren van sociale woningen kunnen bekomen. Voordelen: -

Er is een link tussen de dienstverlening van de VMSW aan de SHM en de betaalde vergoeding, met name wanneer het gaat over het opnemen van leningen op de kapitaalmarkt en het verstrekken van leningen aan SHM’s.

Nadelen: -

De meest actieve SHM’s dragen meer bij in de werking van de VMSW dan de minder actieve. Als men in de financiering van de VMSW een incentief tot dynamisme wil inbouwen, is dit dus geen goede optie. Om dit op te vangen kan men een degressiviteit naar activiteit inbouwen, waarbij een lager bijdragepercentage wordt aangerekend als men in een hogere schijf van activiteit komt. Het mechanisme voor het berekenen van de regressie kan men koppelen aan diverse variabelen, zoals bv. de procentuele aangroei van het huurpatrimonium of de uitvoering van het UP. We werken hieronder een voorbeeld uit. Een nadeel hiervan is wel dat dit ten koste gaat van de transparantie.

-

De betaalde bijdrage hangt mede af van de wijze waarop de SHM projecten financiert. LSW’s met een groot eigen vermogen die hiermee een gedeelte van de kostprijs van projecten financieren, betalen een lagere bijdrage terwijl de hoeveelheid werk van de VMSW in de regel niet minder zal zijn.

-

De bijdrage is enkel gebaseerd op nieuwe projecten en houdt geen rekening met renovatie-activiteiten waarvoor geen leningfinanciering wordt aangegaan, maar toch ook beroep wordt gedaan op de dienstverlening van de VMSW.

Voorbeeld: Hieronder volgt een fictief voorbeeld dat werkt op basis van eenmalige toeslag en kortingspercentages op nieuwe leningen.

65

Tabel 7. Fictief voorbeeld voor koppeling van het toeslagpercentage op nieuwe leningen aan de uitvoering van het UP

Gerealiseerde UP-taakstelling

Eenmalig

Minder dan 25% van het UP:

3,00%

toeslagpercentage

op

nieuwe leningen 26 -50 % van het UP

2,00%

51- 75% van het UP

1,00%

76-100% van het UP

-0,50%

Meer dan 100% van het UP

-1,00%

Het systeem moet zodanig gekalibreerd worden dat voldoende financiële bijdrage wordt ontvangen, ook als het aantal gerealiseerd woningen afwijkt van het UP of het bedrag van de af te nemen leningen anders is dan voorzien. De opslag- of kortingsmechanismen zijn bedoeld om prestatieprikkels uit te delen. Men kan de sterkte van die prikkels variëren en het mechanisme zodanig verfijnen dat die prikkels zowel uitwerking hebben op de VMSW als op LSW’s. b. Forfaitair bedrag per nieuw gerealiseerde woning en renovatie De alternatieve berekeningswijze is een forfaitair bedrag aan te rekenen per gerealiseerde nieuwe huur- of koopwoning en per gerenoveerde woning. De gebruikte forfaits kunnen verschillen naargelang de aard van de activiteit. Het forfait kan worden gebaseerd op een inschatting van de kostprijs van de activiteiten die voor de VMSW samenhangen met deze dienstverlening. Voordelen: -

Eenvoudig.

-

De bijdrage is niet afhankelijk van de wijze waarop een SHM een project financiert.

Nadelen: -

De meest actieve SHM’s betalen de hoogste bijdrage. Dit kan men opvangen door het bedrag per nieuw gerealiseerde woning te laten afnemen met het aantal nieuwe woningen in het betreffende jaar of door de bijdrage te koppelen aan het realiseren van het UP. Dit maakt het echter weer heel wat complexer.

-

De dienstverlening van de VMSW in het kader van nieuwe projecten hangt niet zozeer samen met het aantal gerealiseerde woningen, maar eerder met het aantal gerealiseerde projecten. Als alternatief zou men een forfait kunnen berekenen per project. Dit bevat impliciet een incentief tot het realiseren van grotere projecten.

Voor koopactiviteiten werd in het verleden gewerkt met een bijdrage die gebaseerd is op de verkoopprijs van de woningen. Een nadeel daarvan was dat de verkoopprijs van een woning geen relatie heeft met de omvang van de ontvangen diensten. De dienstverlening is niet hoger in regio’s met hoge vastgoedprijzen. Het is ook niet omdat vastgoedprijzen stijgen, dat de vergoeding voor de VMSW moet stijgen. Daarom is een forfaitair bedrag per woning te verkiezen boven een percentage op de verkoopprijs.

66

3.3.2.1.2 Dienstverlening in kader van beheer SHM Financiële dienstverlening die kadert in het beheer van de SHM kan o.a. inhouden: boekhoudkundige ondersteuning, hulp bij het opmaken van een financiële planning, interpretatie van financiële ratio’s, ondersteuning bij fusies-operaties. Voor de financiering van deze vorm van ondersteuning is het mogelijk de SHM de keuze te bieden om van deze dienstverlening gebruik te maken en ervoor te betalen. Kiest men er voor de SHM geen keuze te bieden, dan kan het een optie zijn te werken met een forfaitair bedrag per SHM. Omdat de mate waarin beroep gedaan wordt op deze dienstverlening waarschijnlijk niet sterk samenhangt met de schaal van de SHM noch met de aard van de activiteit zou dat eenzelfde forfait kunnen zijn voor alle SHM’s. Wenst men te differentiëren op basis van schaal (bv. omdat men schaalvergroting beleidsmatig wil stimuleren), dan kan men verschillende forfaits hanteren. De hoogte van het forfait wordt berekend op basis van de kostprijs van dit deel van de financiële dienstverlening. Ook hier kan keuzevrijheid worden ingebouwd op meerdere manieren, bv. door te werken met kostenstaten, met teruggave op het einde van het jaar of met dienstverleningspakketten. De betreffende taken lenen zich goed tot het definiëren van dienstverleningspakketten. In de praktijk zal deze vorm van ondersteuning waarschijnlijk volledig gericht zijn naar SHM’s. De andere actoren hebben immers hun eigen ondersteuningsstructuur. Maar niets sluit uit dat ze op termijn ook dienstverleningspakketten zullen willen afnemen. Mede daarom bieden dienstverleningspakketten een beter alternatief dan een vast forfait.

3.3.2.2 Ondersteuning bij de uitvoering en het beheer van sociale woonprojecten Net zoals bij de financiële dienstverlening kan men onderscheid maken tussen enerzijds de dienstverlening die samenhangt met de realisatie van nieuwe projecten en anderzijds de dienstverlening die gerelateerd is aan het beheer van het aanwezige patrimonium. 3.3.2.2.1 Dienstverlening in kader van nieuwe projecten Wat betreft de ondersteuning bij het realiseren van nieuwe sociale woonprojecten is er een verschil tussen de verplichte advisering van voorontwerpen om projecten op het uitvoeringsprogramma te laten opnemenen de diensten waar actoren vrijwillig gebruik van maken6. Enkel voor het laatste is het mogelijk keuzevrijheid te bieden. Maar dit hoeft niet. Het is evenzeer mogelijk voor elk type LSW een vaste vergoeding af te spreken ongeacht het gebruik dat gemaakt wordt van de dienstverlening. a. Forfaitair bedrag per nieuwe woning en woningrenovatie De meest logische berekeningswijze is een forfaitair bedrag aan te rekenen per gerealiseerde nieuwe huur- of koopwoning en per gerenoveerde woning. De gebruikte forfaits kunnen verschillen naargelang de aard van de activiteit (nieuwbouw of renovatie). Het forfait kan worden gebaseerd op een inschatting van 6 SBR-projecten bestaat wel nog een uitgebreidere goedkeuringsprocedure. Deze gebeurt echter niet door de VMSW, maar door het Departement. Op dit ogenblik gebeurt die controle in de praktijk wel door diensten van de VMSW. In het kader van de geplande uniformisering van het financieringsstelsel is dit echter nog slechts tijdelijk.

67

de kostprijs van de activiteiten die voor de VMSW samenhangen met deze dienstverlening. De bijdrage is dan zowel van toepassing voor SHM’s als voor andere LSW’s die gebruik zouden willen maken van deze dienstverlening. De dienstverlening omvat zowel de verplichte advisering (voorontwerp bij NFS2financiering) als de vrijwillige advisering. Voordelen: -

Eenvoudig.

-

De bijdrage is niet afhankelijk van de wijze waarop een LSW een project financiert.

Nadelen: -

De meest actieve LSW’s betalen de hoogste bijdrage. Dit kan men opvangen door het bedrag per nieuw gerealiseerde woning te laten afnemen met het aantal nieuwe woningen in het betreffende jaar of door de bijdrage te koppelen aan het realiseren van het UP. Dit maakt het echter weer heel wat complexer.

-

De dienstverlening van de VMSW in het kader van nieuwe projecten hangt niet zozeer samen met het aantal gerealiseerde woningen, maar eerder met het aantal gerealiseerde projecten. Als alternatief zou men een forfait kunnen berekenen per project. Dit bevat impliciet een incentief tot het realiseren van grotere projecten.

b. Keuze aan de LSW Voor de financiering van de ondersteuning van SHM’s in kader van nieuw te realiseren projecten, kan men voor de niet verplichte advisering de LSW de keuze laten tegen betaling beroep te doen op deze dienstverlening. Dit kan opnieuw. door te werken met kostenstaten, met teruggave op het einde van het jaar of met dienstverleningspakketten. 3.3.2.2.2 Dienstverlening die samenhangt met het aanwezige huurpatrimonium en het algemeen beheer van de SHM Voorbeelden hiervan zijn ondersteuning in het kader van onderhoud en renovatie van sociale huurwoningen, het opmaken van renovatieplanningen, advisering bij algemeen management en HRM-beleid, advisering bij juridische conflicten, … a. Waarde van het sociaal huurpatrimonium als basis voor berekening (cfr huidige regeling) Behoud van de huidige regeling zou betekenen dat voor de huursector de bijdrage wordt berekend op basis van een percentage van de geactualiseerde waarde van het sociaal huurpatrimonium. Sedert 1993 is dit voor SHM’s een vast percentage van 0,13%. Dit percentage zou dan wel gekoppeld moeten worden aan de werkingskosten van de VMSW die zijn te herleiden tot de activiteiten waar het hier over gaat. Het zou dus hier een stuk lager uitvallen. Voor andere LSW’s kan het percentage anders zijn om rekening te houden met het verschillend gebruik van de dienstverlening. Verder kan het periodiek worden bijgesteld om rekening te houden met de evolutie van de kosten. Voordelen:

68

-

Het berekeningsmechanische is bekend in de sector.

Nadelen: -

Deze berekeningswijze is niet van toepassing op SHM’s met enkel koopactiviteiten. Voor KV-SHM’s moet dus een aparte regeling worden uitgewerkt.

-

Met de huidige regelgeving hoeven SHM’s de geactualiseerde waarde van hun patrimonium niet langer bij te houden. Het blijven aanhouden van deze regeling zou betekenen dat SHM’s de gegevens dan zelf moeten bijhouden en aanleveren. Ook de andere LSW’s zullen een schatting moeten doorvoeren van de waarde van hun patrimonium.

-

De waarde van een gebouw is nooit volledig objectief vaststelbaar.

-

De waarde van een gebouw heeft geen relatie met de omvang van de ontvangen diensten. LSW’s die actief zijn in regio’s met hoge vastgoedprijzen of een sterke stijging van prijzen worden geconfronteerd met relatief hoge bijdrage of een sterke stijging van de vergoeding, zonder dat daar extra dienstverlening van de VMSW tegenover staat.

-

LSW’s met een relatief omvangrijk huurpatrimonium (bv. de grotere steden) die in het verleden nooit een bijdrage betaalden, krijgen nu ineens een stevige rekening te betalen. Nochtans zal hun relatie met de VMSW vooral te maken hebben met de realisatie van nieuwe projecten, eerder dan met het historisch patrimonium.

b. Forfaitair bedrag per LSW In deze optie betalen alle LSW’s een vergoeding op basis van een vast forfaitair bedrag. Bij dergelijke bijdrage daalt het bedrag per woning met toenemende schaal. Dit systeem stimuleert dus schaalvergroting bij SHM’s. Of omgekeerd: kleinere SHM’s dragen in verhouding tot de omvang van hun patrimonium meer bij. Wordt het toegepast op gemeenten, dan dragen dus kleine gemeenten relatief meer bij. Voordelen: -

Zeer eenvoudige berekeningswijze.

-

Toepasbaar op alle types van SHM’s

-

Als schaalvergroting bij SHM’s een beleidsoptie is, draagt het hieraan bij.

-

Het voordelig schaaleffect kan ook worden beargumenteerd vanuit de redenering dat grote SHM’s beter uitgebouwde eigen diensten hebben en dus relatief minder beroep doen op de diensten van de VMSW.

Nadelen: -

Het stimuleren van schaalvergroting wordt door veel partijen gezien als een positieve bijdrage aan de professionalisering van SHM’s. Het verband tussen schaal en professionaliteit is echter vooral intuïtief en is niet onderbouwd door onderzoek. Daarnaast kwam in de gesprekken naar voren dat grote SHM’s niet noodzakelijk minder een beroep doen op de

69

VMSM dan kleine. Wel komen grote maatschappijen vaker met complexere vragen. -

Moeilijk toepasbaar op andere LSW’s: men kan bv. gemeenten en OCMW’s die zelf geen sociale woonprojecten realiseren of hebben moeilijk een bijdrage vragen. Het betalen van de bijdrage moet dus beperkt worden tot gemeenten en OCMW’s die dit wel doen.

c. Forfaitair bedrag per huurwoning in het patrimonium en per verkochte koopwoning In tegenstelling tot de financiële dienstverlening kan men er van uitgaan dat hoe omvangrijker het patrimonium is, hoe meer de LSW beroep zal doen op de VMSW. Voor deze vorm van dienstverlening is het dus logischer een relatie te leggen met de schaal. In vergelijking met een forfaitair bedrag per LSW zullen kleinere of jonge LSW’s relatief minder bijdragen. d. Percentage op de huurinkomsten Voordeel: -

Dit geeft een vergelijkbaar effect als c., maar bevat tegelijkertijd een vorm van solidariteit tussen met LSW’s naargelang de inkomenssituatie van de huurders.

Nadeel: -

Zelfde nadeel als vorig alternatief.

-

Het compenseren van minder inkomsten voor SHM’s met relatief veel huurders met lage inkomens gebeurt nu reeds op andere manieren (zie 5.). Vraag is of dit bijkomend ook nog moet worden georganiseerd via de financiering van de VMSW. Als de bestaande solidariteitsmechanismen niet zouden volstaan ter compensatie, is het beter het financieringsstelsel aan te passen dan een correctie door te voeren via de te betalen bijdrage, dit omwille van de eenvoud en transparantie.

-

Niet toepasbaar op LSW’s met enkel koopactiviteiten.

e. Keuze aan de SHM Ook hier dient zich weer de mogelijkheid aan om de LSW te laten kiezen voor welke diensten beroep wordt gedaan op de VMSW en hiervoor te laten betalen. Dezelfde opties als hierboven staan open. De taken waar het over gaat zijn bv. adviezen en begeleiding bij gunningsprocedures, bij onroerende transacties (grondverwervingen en onteigeningen), bij grondsaneringen, bij het opmaken van samenwerkingsovereenkomsten en akten, maar ook het bijwonen van planningsvergaderingen en de aanleg van publiek domein (waarvoor de SHM’s in de toekomst waarschijnlijk de keuze zullen hebben om dit al dan niet zelf te doen). Deze taken lenen zich goed tot het definiëren van dienstverleningspakketten.

3.3.2.3 Hypothecaire kredietverlening De kosten verbonden aan hypothecaire kredietverlening situeren zich zowel bij de VMSW als bij de SHM’s.

70

-

-

De SHM’s ontvangen van de VMSW een vergoeding voor deze kosten. Er is geen rechtstreekse relatie tussen de vergoeding die de SHM’s ontvangen en de door de SHM’s geboden dienstverlening. Net zoals het wenselijk is dat de werkingskosten en de financiering van de VMSW transparant zijn, is dit ook het geval voor deze kosten van de SHM’s. Dit betekent dat een raming wordt gemaakt van die kosten en dat de vergoeding betaald door de VMSW daar bij aansluit. Naast vergoedingen voor SHM’s zijn er kosten bij de VMSW, o.a. voor aangaan leningen op de kapitaalmarkt, het hypothecair opvolgingssysteem, promotie sociale hypothecaire leningen.

Ook particuliere ontleners kan men zien als klanten. De kosten die zijn verbonden aan de particuliere kredietverstrekking kunnen aan de ontleners worden aangerekend als een soort administratieve kost bovenop de andere kosten. De toeslag kan zowel een forfaitair bedrag zijn als een percentage van het leningbedrag. Bij een procentuele aanrekening betalen ‘grote’ ontleners relatief meer dan ‘kleine’ ontleners In de huidige regeling worden de kosten verbonden aan hypothecaire kredietverlening voor een deel aangerekend op de financieringsfondsen (zie figuur 2, in deel I, 2.5). Dit komt neer op een overheidsfinanciering, wat een uiting kan zijn van het zien van deze taak als overheidstaak. Wordt dit behouden, dan is de voorgestelde regeling enkel van toepassing op de kosten die niet worden aangerekend op de financieringsfondsen.

3.4 Op zoek naar een eenvoudige combinatie Om tot een regeling voor het geheel te komen, is een combinatie van boven gepresenteerde financieringsmechanismen voor elk vak vereist. Gezien de vele mogelijkheden riskeert men bij een combinatie van te veel verschillende mechanismen een erg complex systeem te krijgen. We pleiten bij de uiteindelijke keuze voor eenvoud, die kan worden nagestreefd door zo weinig mogelijk mechanismen te combineren. In de onderstaande tabel stellen wij op basis van de veelheid van mogelijkheden die boven werden besproken, enkele modellen voor die ons interessant lijken. Bij de keuze hebben we volgende prioriteiten laten meespelen: - eenvoud van het model; - gelijke behandeling van alle LSW’s voor toewijsbare taken, maar niet noodzakelijk voor overheidstaken. Verder hebben we ook rekening gehouden met de boven vermelde voor- en nadelen. Dit overzicht is niet limitatief. Er kunnen meer modellen worden gemaakt door andere combinaties van financieringsmechanismen.

71

Tabel 8. Voorbeelden van combinaties

Overheidst aken

Taken toewijsbaar aan andere individuele of groepen actoren Financiële dienstverlening

OPTIES VOOR

Gekoppeld aan financiering nieuwe projecten

BEREKENING VAN DE FINANCIELE BIJDRAGE

Financiele baten

1/2/3/4

Overheidsdotatie

1

Gekoppeld aan financieel beheer bestaand patrimoniu m

Dienstverlening sociale woonprojecten

Gekoppeld aan ontwikkeling nieuwe projecten

Gekoppeld aan beheer bestaand patrimonium

Geen keuzevrijheid Waarde sociaal huurpatrimonium Forfaitair bedrag per LSW

1/2

Forfaitair bedrag per woning

3/4

3

3

Percentage huurinkomsten Toeslagpercentage op nieuwe leningen Forfaitair bedrag per nieuwe woning

2/3

2

4

2

2

3/4

Wel keuzevrijheid Kostenverdeelstaat, betaling achteraf Kostenverdeelstaat, voorschot vooraf, verrekening achteraf Dienstverleningspakketten

4

4

4

* als men schaalvergroting wil stimuleren is een forfaitair bedrag per woning ook een optie Bij alle combinaties worden eerst de financiële baten in mindering gebracht op de kosten. Voorbeelden 1, 2 en 3 omvatten geen keuzevrijheid. Voorbeeld 4 bevat dat wel. Voorbeeld 1: Financiering van de VMSW via een Vlaamse dotatie en een forfaitaire bijdrage per LSW. Voorbeeld 2: Financiering van de VMSW via een combinatie van een forfaitaire bijdrage per LSW en opslagpercentages op nieuwe leningen

72

-

de overheidstaken van de VMSW worden gefinancierd met financiële baten en een forfaitaire bijdrage per LSW.

-

alle overige taken worden bekostigd door middel van een eenmalig opslagpercentage op nieuwe leningen.

Voorbeeld 3: Financiering van de VMSW vindt plaats via een combinatie van een forfaitaire bijdrage per woning -

de overheidstaken van de VMSW worden gefinancierd met financiële baten en een forfaitaire bijdrage per woning.

-

de bekostiging van de werkingskosten van de VMSW die samenhangen met de financiering van nieuwe woningen vindt plaats door middel van een eenmalige opslag op nieuwe leningen. De kosten voor het financieel beheer worden verrekend op basis van een forfaitair bedrag per LSW.

-

de overige dienstverlening die samenhangt met de ontwikkeling van nieuwe woningen wordt betaald uit een forfaitair bedrag per nieuwe woning. De kosten voor ondersteuning van het patrimonium beheer worden bekostigd uit een forfaitair bedrag per LSW.

Voorbeeld 4: -

de overheidstaken van de VMSW worden gefinancierd met financiële baten en een forfaitaire bijdrage per woning.

-

de bekostiging van de werkingskosten van de VMSW die samenhangen met de financiering van nieuwe woningen vindt plaats door middel van een forfaitair bedrag per nieuwe woning. Dit geldt ook voor de overige verplichte dienstverlening voor de ontwikkeling van nieuwe woningen.

-

De dienstverlening die samenhangt met het beheer (o.a. financieel en technisch) van het patrimonium en die niet verplicht is, wordt via dienstverleningspakketten op basis van keuzevrijheid bij de LSW’s in rekening gebracht.

3.5 Gevolgen van deze voorstellen voor de ‘andere lokale sociale woonactoren’ In bovenstaande tekst werden alle LSW’s samen behandeld. Wanneer de voorstellen enkel van toepassing waren voor de SHM’s, werd dit zo vermeld. Om de implicaties van bovenstaande voorstellen te verduidelijken voor een aantal specifieke sociale woonactoren, vatten we hierna kort samen hoe zij hierdoor gevat zouden worden. Wat hierna volgt is van toepassing op gemeenten, OCMW’s, groepen van gemeenten en OCMW’s, het Vlaams Woningfonds en de SVK’s. Op het einde van deze paragraaf gaan we specifiek in op de situatie van de private ondernemingen die via het Grond- en Pandenbeleid nauwer zullen betrokken worden bij de sociale huisvesting dan in het verleden. In eerste instantie maakten we in bovenstaande bespreking een onderscheid tussen twee basismodellen. In model 1 worden de taken van de VMSW gezien als overheidstaken en ligt een volledige financiering door de Vlaamse overheid voor de hand. Er worden dus geen bijdragen verwacht voor de financiering van de VMSW, noch van de SHM’s, noch van de andere LSW’s. In model 2 wordt de werking van de VMSW gefinancierd door haar klanten en dit in verhouding tot het gebruik van de dienstverlening. Hier worden dus wel bijdragen verwacht van de klanten. Hierna gaan we alleen verder in op de implicaties van model 2. De benadering is puur conceptueel. Pas wanneer de mogelijke opties ingevuld zijn

73

met ramingen van kosten en opbrengsten, zal duidelijk worden hoeveel zal moeten worden bijgedragen door de verschillenden LSW’s. Voor de overheidstaken en de taken van de VMSW die niet toewijsbaar zijn aan klanten, stelden we voor in eerste instantie gebruik te maken van de financiële baten die het beheer van de middelen voor sociale huisvesting opleveren, en deze aan te vullen voor zover nodig met een Vlaamse dotatie. Volstaan beide financieringsmogelijkheden niet om het totale pakket aan overheidstaken te financieren, dan zagen we een indirecte financiering van deze taken via de klanten van de VMSW de enige mogelijke optie. Een logische optie zou hier zijn van alle woonactoren een gelijke forfaitaire bijdrage te vragen. Deze bijdrage zou men kunnen beperken tot SHM’s, omdat bij de andere LSW’s er slechts een beperkt aantal actoren zijn die een relatie hebben met de VMSW. Zo is het bijvoorbeeld moeilijk een bijdrage te vragen aan gemeenten die zich niet met het realiseren en beheren van sociale woonprojecten bezig houden omdat ze een zeer goede samenwerking hebben met de lokale huisvestingsmaatschappij. Wordt een bijdrage gevraagd, dan blijft ze dus best beperkt tot die LSW’s die zelf projecten uitvoeren. Dit kan uiteraard een drempel betekenen voor de ‘andere LSW’s’ om zelf projecten te realiseren. Hiermee raken we aan de bredere discussie of de bouw van sociale woningen een kerntaak is van deze ‘andere LSW’s’, of sowieso niet beter wordt overgelaten aan de SHM’s. Voor de taken van de VMSW waarvoor de kosten wel toewijsbaar zijn aan klanten of groepen van klanten, stelden we een financieringswijze voor die afhankelijk is van de aard van de taak. We geven een kort overzicht. De VMSW heeft nu enkel een bankfunctie (leningfinanciering en verrichten van betalingen) voor SHM’s. De voorgestelde bijdrage (een percentage op nieuwe leningen of een forfaitair bedrag per nieuwe woning) is dan ook (voorlopig) enkel van toepassing op SHM’s. Als de financiering van sociale woningen in de toekomst ook voor andere LSW’s zal verlopen via NFS2, is het logisch dat ook van deze actoren een gelijkaardige bijdrage wordt gevraagd. De bijdrage van SHM’s zou daarbij wel hoger zijn dan van de andere LSW’s, die alleen een relatie zullen hebben met de VMSW voor de leningfinanciering en niet voor de administratieve afhandeling en uitvoering van betalingen. Opgemerkt kan hierbij worden dat een goed financieringsstelsel voor de sociale huisvesting zou rekening houden met deze ‘administratieve kost’, die initiatiefnemers verplicht zijn aan de VMSW. Verder vervult de VMSW ook een functie naar de SHM’s wat betreft ondersteuning bij het financieel beleid (boekhoudkundige ondersteuning, financiële planning, interpretatie financiële ratio’s,…). Indien het beleid ervoor opteert hiervoor keuzevrijheid bij de SHM’s mogelijk te maken, bv. onder de vorm van het vrij kunnen afnemen van dienstverleningspakketten tegen vaste tarieven, dan zouden ook de andere LSW’s die dat willen hiervan gebruik kunnen maken. De kans dat zij dit zouden doen, lijkt klein omdat deze actoren hun eigen ondersteuningsstructuur hebben. Daarom lijkt het logisch dat wanneer er geen keuzevrijheid zou zijn, maar een verplichte betaling op forfaitaire basis, deze enkel toepasselijk zou zijn op SHM’s en niet op de andere LSW’s, wat dan ook betekent dat deze er geen gebruik van maken. Wat betreft de ondersteuning in het kader van nieuwe sociale woonprojecten en renovaties stelden we een forfaitaire bijdrage voor per gerealiseerde nieuwe woning of woningrenovatie. De bijdrage zou verplicht kunnen worden voor alle actoren die sociale woningen realiseren en hiervoor beroep doen op de diensten van de VMSW. In het pakket zit dan zowel de verplichte advisering van

74

voorontwerpen voor projecten waarvoor financiering via NFS2 wordt gevraagd als de controle van SBR-projecten en de niet-verplichte advisering. Bij het uitwerken of bijsturen van de financieringssystemen kan rekening worden gehouden met deze vergoeding. Verfijning is mogelijk door de LSW keuzevrijheid te bieden voor de niet-verplichte advisering. Het forfait voor de verplichte dienstverlening wordt dan kleiner en naar analogie met wat hierboven staat voor financiële dienstverlening kunnen dienstverleningspakketten worden aangeboden tegen vaste tarieven. Het staat dan zowel SHM’s als andere LSW’s vrij hier al dan niet gebruik van te maken. Ook de dienstverlening die kadert in het algemeen beheer van het sociaal huurpatrimonium leent zich goed tot werken met dienstverleningspakketten, waarvan zowel SHM’s als andere LSW’s gebruik van kunnen maken tegen vaste prijzen. Samengevat zouden dus in ons voorstel de ‘andere lokale sociale woonactoren’ in de toekomst als klant van de VMSW ook een bijdrage betalen voor de dienstverlening die ze van daaruit ontvangen voor zover ze daadwerkelijk daarvan gebruik maken. Vermits hun relatie met de VMSW veel minder intensief is dan deze van de SHM’s zal hun bijdrage echter ook veel kleiner zijn. Bovendien zou het logisch zijn dat het financieringsstelsel voor de sociale huisvesting deze ‘administratieve kost’ in rekening brengt. Waar dat zinvol is, kan de meer uitgebreide dienstverlening die de VMSW nu aanbiedt aan de SHM’s ook worden aangeboden aan de andere LSW’s, maar dit op basis van vrije keuze en tegen vooraf afgesproken prijzen. Ten slotte is hier speciale aandacht op zijn plaats voor de private actoren die via het Grond- en Pandendecreet nauwer betrokken zullen zijn bij de sociale huisvesting dan voorheen. Als zij woningen willen overdragen aan SHM’s of de VMSW, zullen ze hiervoor eerst een attest moeten ontvangen van de VMSW. Het betreft dus een beoordeling van het project naar analogie met de beoordeling die gebeurt voor projecten gerealiseerd door de sociale woonactoren. In het kader van de gelijke behandeling van alle actoren is het logisch dat de regeling die voor hen geldt dezelfde is als voor de andere LSW’s. Zoals hierboven uitgelegd, achten we een forfaitaire vergoeding per woning daarvoor geschikt. Ook hier kan nog worden nagegaan hoe dit wordt opgevangen via het financieringsstelsel.

4. Randbemerkingen Tijdens de gesprekken die we voerden ter voorbereiding van deze tekst, stuitten we op vaststellingen die niet rechtstreeks te maken hebben met de financiering van de VMSW, maar die niettemin essentieel zijn voor de sociale huisvesting en het beleid. Wat tijdens alle gesprekken spontaan ter sprake kwam, is de berekeningswijze van de GSC. Hoewel geen eenduidige relatie kan worden gelegd tussen het ontvangen van een GSC en de ‘beheersvergoeding’ (zie deel I), wordt dit wel als dusdanig gepercipieerd. Met name menen de SHM’s die geen GSC ontvangen, dat zij als enige bijdragen voor de financiering van de VMSW en dat daarmee ook het financieel goede beleid dat zij hebben gevoerd, wordt bestraft. De GSC-regeling was op zich geen onderwerp van dit onderzoek, maar er leeft dus duidelijk een vraag om deze te herbekijken. We pleiten niet tegen solidariteit tussen SHM’s, maar wel voor transparantie. We merken op dat de GSC niet de enige manier is van solidariteit tussen SHM’s. Deze is er impliciet ook via de marge die de VMSW

75

heeft op de rekening-courant van de SHM’s, wat mede de reden is waarom we er voor pleitten de opbrengsten van de VMSW op het beheer van de rekening uit de financiële baten te halen die in aanmerking worden genomen voor financiering van de overheidstaken (zie 3.2.1). Verder is er in de Wooncode nog steeds sprake van een ‘solidariteitsfonds’. Idealiter wordt de noodzakelijk geachte solidariteit slechtst op één manier georganiseerd, Een voor een buitenstaander wellicht wat merkwaardige vaststelling is de manier waarover gesproken wordt over de middelen voor sociale huisvesting. In het debat wordt veelvuldig en nagenoeg door iedereen een onderscheid gemaakt tussen de ‘middelen van de SHM’s’ en de ‘middelen van de VMSW”, dit terwijl iedereen het er over eens is dat allen samen een gezamenlijke taak uitvoeren en dat de inkomsten van de SHM’s afkomstig zijn van slechts twee bronnen, nl. huurdersbijdragen en Vlaamse subsidies. Er speelt een zekere spanning tussen het lokale en Vlaamse niveau. Eén van de directeurs van SHM’s waar we mee spraken, drukte het als volgt uit: “Wij evalueren ons werk niet in termen van prestaties van de overheid. Wij willen zelf ook goed presteren, o.a. door mooie projecten af te leveren”. Het zo laag mogelijk willen houden van de bijdrage voor de VMSW, past daarin. Met wat overblijft na betaling van alle rekeningen kan men lokaal ‘iets extra’ doen. Al bij al lijkt dus de ‘solidariteit’ tussen ‘Brussel’ en de SHM’s dus niet bijzonder groot. De financiering van de VMSW organiseren volgens het tweede basismodel zal dit solidariteitsgevoel niet ten goede komen. In dit rapport gingen we na hoe gestreefd kan worden naar gelijkheid tussen LSW’s wat betreft hun bijdragen in de financiering van de VMSW. In het kader van gelijke behandeling is echter een nog daaraan voorafgaande vraag aan de orde, met name waar het gaat over financiering van sociale huisvestingsprojecten. In dat verband wordt er op aangedrongen dat de ‘andere LSW’s’ projecten zouden moeten financieren onder dezelfde voorwaarden als SHM’s, d.w.z. aansluiten bij NFS2. Wat het Woningfonds betreft, kan men zich afvragen of ook hier geen gelijkschakeling van de financiering voor de hypothecaire kredietverlening met deze van de VMSW voor de hand zou liggen. Een nog meer fundamentele vraag daarbij is echter of het wel gewenst is dat lokale besturen zelf woonprojecten realiseren. Is het niet veeleer de bedoeling dat de lokale besturen zich toeleggen op hun regiefunctie en de uitvoering van het beleid overlaten aan uitvoerende actoren, waarvoor de SHM’s dan vanuit hun deskundigheid het best zijn geplaatst? Is hier niet een debat nodig over de kerntaken van resp. lokale besturen en uitvoerende actoren? Het takenpakket dat wettelijk aan de VMSW is toegewezen, stelden we hierboven niet in vraag. Het ter discussie stellen daarvan was ook niet opgenomen bij de uitgangsvragen voor de gesprekken. Toch kwam dit spontaan aan bod tijdens enkele gesprekken. Meer in het bijzonder werd gevraagdof in lijn met een evolutie naar verantwoordelijke SHM’s het wel logisch is dat de VMSW de middelen van de SHM’s blijft beheren. Kan men niet evolueren naar een systeem waarbij de SHM zelf vorderingsstaten nakijkt en betalingen uitvoert? Dit sluit niet uit dat de betalingen en stortingen blijven verlopen via een rekening-courant bij de VMSW. Ook over de taakverdeling tussen VMSW enerzijds en Departement RWO / Agentschap Wonen Vlaanderen werden af en toe vragen gesteld, bv. of de ondersteuning van het lokaal woonbeleid wel bij de VMSW hoort te zitten. In de praktijk blijkt het moeilijk de filosofie van BBB volledig door te trekken. Los van de vraag of de taken wel op de juiste plaats zitten, stellen we vast dat niet iedereen goed weet wat de afspraken zijn over de verdeling van taken tussen het

76

Departement en de Agentschappen. Wat betreft de dienstverlenende taak die de VMSW heeft gekregen, krijgt de Wooncode verschillende interpretaties, waarbij volgens sommigen de technische en financiële ondersteuning van de SHM’s door de VMSW beperkt moet worden ingevuld en volgens anderen breder. Een voorbeeld is dat de vorming en advisering aan SHM’s w.b. de toepassing van het sociaal huurbesluit nergens een duidelijke plaats in het organogram heeft gekregen. Lokaal voelt men zich daardoor wat aan zijn lot overgelaten. Ten slotte stellen we vast dat sommigen de VVH (en misschien ook de VLEM?) wensen uit te bouwen tot een ‘kenniscentrum’ dat SHM’s ook ondersteuning biedt. Op zichzelf zou dit een positieve teken zijn van een groeiende zelfredzaamheid in de sector. Echter, zonder afstemming met de VMSW bestaat het risico dat een nieuwe organisatie groeit met taken die al worden opgenomen (of zouden moeten opgenomen worden) door de VMSW. Een gesprek hierover tussen betrokken lijkt aangewezen.

77

Deel III. Proeve van een voorstel

78

De VMSW heeft als missie ‘sociaal wonen mogelijk maken’. De VMSW stimuleert, ondersteunt, begeleidt en financiert lokale sociale woonactoren om betaalbare en kwaliteitsvolle woonprojecten te realiseren en in stand te houden. De werking van de VMSW heeft een kostprijs. De financiering van de werkingskosten vindt zijn wortels in een ver verleden. Net als haar rechtsvoorgangers (de NMH en NLM, en later de VHM) wordt de VMSW gefinancierd door bijdragen van de SHM’s. Waar voorheen de financiering van NMH en NLM gebeurde via een percentage op het aan de SHM’s geleende bedrag, werd vanaf 1993 een systeem ingevoerd waarbij huurmaatschappijen een vast percentage betalen op de geactualiseerde waarde van het woningpatrimonium in hun bezit en de koopmaatschappijen een percentage op de verkoopprijs van de woningen. Het totaal aan werkingskosten van de VMSW bedroeg in 2007 19 mio euro. Hoe de werkingskosten van de VMSW evolueren en vanuit welke inkomsten ze worden gefinancierd, is momenteel weinig transparant. In 2007 betaalden alle SHM’s samen 12,5 mio euro aan wat genoemd werd ‘beheersvergoedingen’. Andere bronnen van inkomsten voor de werking van de VMSW zijn de volgende: − recuperatie van kosten gemaakt voor derden (o.a. Vlabinvest, Domus Flandria, Commissie op de bemiddeling van schuldsaldoverzekeringen, Vlaamse rand, EVE); − recuperatie van werken uitgevoerd voor SHM’s, bv. informaticakosten; − vergoeding voor kosten in het kader van hypothecaire kredietverlening aangerekend op de Financieringsfondsen; − financiële baten van verrichtingen in het kader van de sociale huisvesting die verlopen via de VMSW, o.a. het verschil tussen de vergoedingen betaald op de rekening-courant van de SHM’s bij de VMSW en de opbrengsten van de belegging van deze middelen. Tijdens de periode 2003 tot 2007 steeg het aandeel van de ‘beheersvergoedingen’ in de financiering van de VMSW van 46% naar 66%. Er is geen directe relatie tussen de omvang van de betaalde ‘beheersvergoedingen’ en de dienstverlening die de SHM’s ontvangen. Het systeem bevat weinig prikkels voor de SHM’s om niet meer dan nodig gebruik te maken van het aanbod van de VMSW. En omdat financiering gegarandeerd is, gaan er ook voor de VMSW geen incentieven tot efficiënt beheer van uit. In het kader van ‘good governance’ zijn dit op zich reeds belangrijke redenen om de financieringswijze aan een evaluatie te onderwerpen en alternatieven voor te stellen. Daarnaast zijn er ook meer praktische redenen. Zo wordt bijvoorbeeld sedert de wijziging van het sociaal huurbesluit de actuele waarde van het huurpatrimonium niet meer systematisch bijgehouden. In 2006 werd met de operatie Beter Bestuurlijk Beleid het institutionele landschap van de sociale huisvesting grondig hertekend. Met de omvorming van VHM naar VMSW onderging het takenpakket van de maatschappij een wijziging. De toezichtsfunctie werd uit de VMSW gelicht en ondergebracht in een intern verzelfstandigd agentschap. Het optreden als bouwheer voor infrastructuurwerken werd toegevoegd aan het takenpakket. De rol van de VMSW werd toegespitst op het ondersteunen van sociale woonprojecten. Waar voorheen echter de ondersteunende rol beperkt bleef tot de SHM’s, kan de dienstverlening nu ook worden aangeboden aan andere lokale sociale woonactoren. Hiermee kreeg de VMSW er een belangrijke klantengroep bij. Tot op heden blijken deze nieuwe klanten echter weinig gebruik te maken van de diensten van de VMSW, maar verwacht wordt dat dit zal toenemen in de toekomst, mede omdat gemeenten en

79

OCMW’s nu ook woningen verhuren die onder de wettelijke regels van de sociale verhuring vallen en omdat waarschijnlijk op termijn deze actoren ook gebruik zullen maken van een uniform financieringssysteem via de VMSW. Ook t.a.v. de SVK’s is er een mogelijk – zij het relatief beperkt – potentieel tot dienstverlening. De kans dat ook het Vlaams Woningfonds vrijwillig gebruik zal maken van de diensten van de VMSW is nagenoeg onbestaande, tenzij in de toekomst ook de financiering van huurwoningen en/of sociale leningen via dat kanaal zou lopen. Ten slotte verschijnen sedert de goedkeuring van het grond- en pandenbeleid ook private projectontwikkelaars als potentiële VMSW-klanten, via de attesten die zij zullen moeten aanvragen bij de VMSW. Als gevolg van deze taakverbreding en omwille van het principe van gelijkheid (zie verder) verschijnen ook deze nieuwe klanten in beeld om net als de SHM’s bij te dragen tot de financiering van de VMSW. Binnen deze context en uitgerust met ook meer technische achtergrondinformatie (beschreven in deel I van dit rapport) hebben we in deel II alternatieve modellen voor de financiering van de VMSW verkend. De bespreking van deze modellen is in belangrijke mate gebaseerd op materiaal verzameld tijdens een gespreksronde in de sector. Binnen een op bestuurswetenschappelijke inzichten gebaseerd referentiekader brachten we de verschillende mogelijkheden aan bod, waarbij we voor- en nadelen van de alternatieven belichtten. Wanneer we voldoende argumenten hadden, spraken we een voorkeur uit voor bepaalde opties boven andere. Toch blijft nog een zekere waaier aan mogelijkheden over, waarbinnen het beleid eigen keuzes kan maken. Hoewel we beseffen dat we ons daarmee als onderzoekers buiten het kader van deze opdracht begeven, willen we op het einde van dit rapport nog een stap verder gaan door een proeve van voorstel te formuleren, waarin al meer keuzes zijn gemaakt dan in deel II. We menen dat het voorstel dat we hierna formuleren in belangrijke mate tegemoet komt aan de bekommernissen die we beluisterden bij onze gesprekspartners. We moeten daarbij wel meegeven dat bovenop de argumenten die we in rekening brengen de keuzemogelijkheden in belangrijke mate mee zullen worden bepaald door financieel-technische beperkingen, in het bijzonder de implicaties voor de ESR-neutraliteit en de BTW-plicht. Het onderzoek hiernaar werd buiten deze studie-opdracht gehouden. Het Departement RWO zal de nodige initiatieven nemen om deze problematiek nader uit te klaren. Bij de finale afweging zullen deze nog een belangrijke rol spelen. Onze benadering is puur conceptueel. Pas wanneer de mogelijke opties ingevuld zijn met ramingen van kosten en opbrengsten, zal duidelijk worden hoeveel zal moeten worden bijgedragen door de LSW’s. De eerste vraag die zich opdringt, is hoeveel werkingskosten de VMSW nodig heeft. Dit hangt af van de opdrachten die de VMSW toebedeeld krijgt. Op dit vlak tekenen zich nu een aantal evoluties af. Maar wat de juiste impact van deze evoluties op het werkvolume en bijgevolg ook de kosten gaat zijn, is moeilijk in te schatten. Anderzijds is ook de evolutie van de inkomsten moeilijk voorspelbaar en dit ongeacht de wijze waarop de bijdrage van de sector in de toekomst zal worden bepaald. Een blijvende onzekere factor is bijvoorbeeld de toekomstige evolutie van de financiële baten. Om deze reden en vanuit het oogpunt van ‘good governance’ stellen we voor een financiële meerjarenprognose voor de werking van de VMSW in te voeren, bijvoorbeeld voor een periode van 5 jaar. Deze prognose kan worden uitgewerkt in overleg tussen de VMSW, de Vlaamse overheid en de sector. Het resultaat van de bespreking kan worden vastgelegd in de beheersovereenkomst van de VMSW,

80

waarbij tegenover de geraamde werkingskosten een overzicht staat van de op te nemen opdrachten en afspraken over de financiering van de kosten. Om de onzekerheden in inkomsten en uitgaven op te vangen, stellen we voor een compensatiefonds in het leven te roepen, waarin eventuele overschotten worden gestort en van waaruit tekorten kunnen worden bijgepast. Afhankelijk van de omvang van de overschotten en/of tekorten kan de bijdrage uit de sector worden aangepast. Deze aanpassing kan jaarlijks gebeuren of bijvoorbeeld ook om de vijf jaar. De tweede vraag is hoe de kosten voor de werking van de VMSW verdeeld moeten worden tussen de betrokkenen. Over drie principes die daarbij gehanteerd moeten worden, is iedereen het eens. − Gelijke behandeling: iedereen die gebruik maakt van de dienstverlening draagt op ‘gelijke’ wijze bij tot de financiering, waarbij de ‘gelijkheid’ de verschillen in de ontvangen dienstverlening mee in rekening neemt. − Efficiëntie: de wijze waarop de bijdrage wordt bepaald, moet zowel de lokale sociale woonactoren als de VMSW aanzetten tot efficiënt gebruik van middelen. − Transparantie: klanten dienen een goed inzicht te krijgen in de diensten die zij ontvangen in ruil voor hun bijdrage. Een discussiepunt is in welke mate de bijdrage voor de werking van de VMSW ook gebruikt moet worden als sturingsinstrument om in de sector een aantal veranderingen te stimuleren of om andere beleidsdoelstellingen te ondersteunen. Een van de mogelijkheden is bijvoorbeeld om een gunstigere regeling te treffen voor grote SHM’s dan voor kleine, omdat hiermee schaalvergroting kan worden bevorderd. Omdat we tot op heden geen wetenschappelijke evidentie hebben voor het bestaan van schaalvoordelen in de sociale huisvesting, pleiten we hier niet voor. Deze incentieven mee inbouwen in de berekening van de bijdrage, is daarbij ook nadelig voor de transparantie van het systeem. Als schaalvergroting een beleidsoptie is, kan deze bovendien op andere manieren worden gerealiseerd. Hetzelfde geldt voor het organiseren van een financiële solidariteit tussen ‘rijke’ en ‘arme’ SHM’s. Ook hier is transparantie een reden om deze solidariteit eerder te organiseren via het financieringssysteem van de sociale huisvesting (wat nu ook al het geval is) dan via de bijdrage tot de werking van de VMSW. Nog een andere mogelijkheid is om via de bijdrage aan de VMSW de SHM’s incentieven te geven om het uitvoeringsprogramma te realiseren. Dit ondersteunen wij. De wijze waarop de bijdrage wordt berekend, mag niet tot gevolg hebben dat de meest actieve SHM’s daarvoor financieel worden gestraft. Wat betreft de verdeling van de kosten stelden we twee basismodellen voor. Het eerste basismodel gaat uit van de visie dat sociale huisvesting aanbieden en organiseren een overheidstaak is, waarvan de uiteindelijke begunstigde de burger, in het bijzonder de sociale huurder, sociale koper en sociale ontlener is. De betrokken woonactoren staan mee in voor het uitvoeren van deze taak van algemeen belang. Als deze visie wordt gevolgd, ligt een volledige financiering van de VMSW via een overheidsdotatie voor de hand. Een probleem met dit model is dat het tot gevolg kan hebben dat de schuld van de sociale huisvesting mee wordt opgenomen binnen de consolidatie van de overheidskring. Omwille van de ESRnorm wenst de Vlaamse overheid dit te voorkomen. Nader onderzoek door of op initiatief van het Departement RWO naar de mogelijkheden die er zijn tot financiering van de VMSW via de Vlaamse begroting zonder daarbij de ESR-norm in gevaar te brengen, is aangeraden. De denkpiste om de werkingskosten van de VMSW aan te rekenen aan de financieringsfondsen verdient in dit opzicht nader

81

onderzoek. De werkingskosten verbonden aan de hypothecaire kredietverlening worden op dit ogenblik al zo gefinancierd. Het tweede basismodel gaat uit van de visie dat de VMSW ten dienste staat van klanten. Deze klanten zijn zowel de actoren die de sociale huisvesting op het veld realiseren als de Vlaamse overheid. Met het oog op een klantgerichte dienstverlening is het in dit model wenselijk dat de klanten betalen in verhouding tot de ontvangen diensten. Om dit model in de praktijk te brengen, is het nodig in detail na te gaan welke taken de VMSW uitvoert voor elk van haar klanten en vervolgens de kosten door te rekenen naar klanten. Een eerste belangrijk onderscheid om die berekening te kunnen maken, is dit tussen ‘overheidstaken’ en taken die toewijsbaar zijn aan woonactoren. Onder ‘overheidstaken’ verstaan we taken die de VMSW uitvoert voor de Vlaamse overheid en waarvan de kosten niet rechtstreeks toewijsbaar zijn aan uitvoerende actoren, zoals databeheer en –ontsluiting, beantwoorden van parlementaire vragen, opstellen van ontwerprichtlijnen, … Ook ‘merit goods’ zijn hierin opgenomen. Dit zijn goederen of diensten waarvan de overheid het gebruik wil stimuleren, zoals bijvoorbeeld lokaal woonoverleg bevorderen. Voor de financiering van deze taken kan in de eerste plaats gebruik worden gemaakt van de financiële opbrengsten die de VMSW haalt uit het beheer van de middelen van de sociale huisvesting. We stellen voor hierin niet de opbrengsten die resulteren uit het beheer van de rekening-courant van de SHM’s mee te rekenen. Men kan deze immers zien als bijdrage van de SHM’s in de werking van de VMSW. Ze kunnen in mindering worden gebracht van de bijdragen die de SHM’s betalen (zie verder). Verder mag het aandeel van de financiële baten in de financiering van de VMSW niet worden overschat omdat ze onderhevig zijn aan schommelingen en beïnvloed worden door meerdere factoren waarvan de toekomstige evolutie moeilijk te voorspellen is, zoals bv. de marktrente.Volstaan de financiële baten niet om dit deel van de werking te financieren, dan moet aanvullend de mogelijkheid tot financiering van deze taken via een overheidsdotatie bekeken worden. Vermits het hier over een kleiner bedrag gaat dan in model 1 en vermits het niet uitgesloten is dat de ESR-regelgeving meer mogelijk maakt dan nu het geval is, sluiten we deze mogelijkheid hier niet uit. Nader onderzoek dient dit zoals gezegd verder uit te klaren. Kan dit niet, of volstaat de aanvullende dotatie samen met de financiële baten niet om dit deel van de werking te financieren, dan kan het niet anders dan aanvullend een onrechtstreekse financiering via de lokale sociale woonactoren te voorzien. Een logische optie zou zijn een forfaitair bedrag voor alle woonactoren. Maar er zijn ook argumenten te geven om deze bijdrage te beperken tot SHM’s. Het voornaamste is dat het moeilijk is alle andere LSW’s te laten bijdragen omdat van hen soms slechts enkele een relatie hebben met de VMSW. Historisch gezien zijn deze andere woonactoren nooit betrokken zijn geweest bij het opzetten van de financieringsstructuur van de VMSW. Naast de ‘overheidstaken’ zijn er de taken van de VMSW waarvoor de kosten wel toewijsbaar zijn aan specifieke klanten of groepen van klanten. Voor de financiering van deze taken stellen we voor het mechanisme voor de berekening van de bijdrage te koppelen aan de aard van de taak. We onderscheiden hierbij taken die kaderen in de financiering van de sociale huisvesting en taken die gerelateerd zijn aan het realiseren en beheren van sociale woonprojecten. Voor beide groepen van taken is een groot deel van de werking toegespitst op het realiseren van de uitvoeringsprogramma’s. De dienstverlening hangt hier m.a.w. vast aan nieuwe projecten. Daarnaast is er de meer algemene dienstverlening van

82

de VMSW, die betrekking heeft op de algemene werking van de SHM of het beheer van het bestaande patrimonium. We werken dit verder meer in detail uit. Voor de meeste van deze taken is het in principe mogelijk de actoren keuzevrijheid te bieden om al dan niet gebruik te maken van de diensten die de VMSW aanbiedt. Keuzevrijheid invoeren heeft als voordeel dat dit tot efficiëntiewinst kan leiden en dat dit voor de VMSW prikkels bevat tot klantgericht werken. Nadelen zijn dat deze manier van werken van de VMSW een grote flexibiliteit vraagt die moeilijk verenigbaar is met het statuut als overheidsinstelling. Als actoren er voor zouden opteren op grote schaal meerdere andere dienstverleners in te schakelen, kan dit bovendien leiden tot het teloorgaan van deskundigheid die de VMSW – als bevoorrechte partner van de overheid – heeft opgebouwd. Door fragmentatie van de dienstverlening zal dan mogelijk ook minder beleidsinformatie beschikbaar zijn. We zien het inbouwen van keuzemogelijkheid om deze redenen zinvol voor een aantal taken, maar zeker niet voor het gehele pakket aan dienstverlening. Voor de taken waarvoor keuzevrijheid wordt geboden, zijn er meerdere manieren om kosten toe te rekenen aan klanten. Men kan werken via facturatie na prestaties, voorafbetaling met teruggave op het einde van het jaar of dienstverleningspakketten. De beste optie lijkt ons de invoering van dienstverleningspakketten, dit omdat dit minder administratie vraagt en omdat het de actoren vooraf zekerheid biedt over de te betalen kosten en de VMSW over de te verwachten ontvangsten. Afspraken tussen de VMSW en de SHM’s over de af te nemen pakketten kunnen worden gemaakt in het kader van de ‘werkafspraken’. Op langere termijn lijkt het ons bovendien een interessante optie om een eventuele verplichte afname van dienstverleningspakketten mede afhankelijk te maken van de prestatiebeoordeling die mogelijks zal gebeuren in het kader van de erkenning van SHM’s. De VMSW heeft op dit ogenblik nog geen ‘werkafspraken’ met andere LSW’s, maar als het tot een samenwerking komt, lijkt het goed ook met deze actoren de afspraken over samenwerking schriftelijk vast te leggen. Hoe kan dit nu worden geconcretiseerd voor elk van de taken? We bekijken eerst de diensten die de VMSW verstrekt aan LSW’s. a. Voor het financieren van de bankfunctie (het aangaan van leningen op de kapitaalmarkt, ontvangen van kapitaalsubsidie, verstrekken van leningen aan SHM’s en eventueel later ook aan de andere woonactoren, financiële opvolging van projecten, uitbetaling van aannemers en architecten) is het mogelijk terug te gaan naar de financieringstechniek die al werd gehanteerd door de NMH en NLM, met name door een eenmalig toeslagpercentage te heffen op de nieuw aangegane leningen. Het te innen percentage kan verschillen voor huur- en koopactiviteiten. Het wordt bepaald op basis van een inschatting van de kosten die ermee verbonden zijn. Om productiviteit bij de actoren aan te moedigen, kan worden overwogen het percentage te laten afnemen naarmate de actor een hoger bedrag aan leningen opneemt bij de VMSW. Dit maakt het systeem echter complexer. Het zal moeten worden gekalibreerd om met de uiteindelijk ontvangen vergoedingen deze taak volledig te financieren. Een forfaitair bedrag per nieuwe woning of renovatie biedt een eenvoudig alternatief, met als voordeel dat de betaalde bijdrage niet afhankelijk is van de financieringswijze van het project. b. Voor het ondersteunen van de actoren bij hun financieel beleid (bv. boekhoudkundige ondersteuning, opmaken financiële planning, interpretatie financiële ratio’s, ondersteuning bij fusies) menen we dat keuzevrijheid bieden voordelen oplevert. Deze taken lenen zich goed tot het definiëren van dienstverleningspakketten. Een minder goed alternatief zou zijn een forfaitair

83

bedrag aan te rekenen per actor, los van het al dan niet gebruik maken van de betreffende dienstverlening. In de praktijk zal deze vorm van ondersteuning waarschijnlijk volledig gericht zijn naar SHM’s. De andere actoren hebben immers hun eigen ondersteuningsstructuur. Maar niets sluit uit dat ze op vraag ook dienstverleningspakketten kunnen afnemen. Mede daarom bieden dienstverleningpakketten een beter alternatief dan een vast forfait. c. Wat betreft de ondersteuning bij het realiseren van nieuwe sociale woonprojecten zou voor de verplichte advisering van voorontwerpen de meest logische werkwijze zijn om een forfaitair bedrag aan te rekenen per gerealiseerde huur- of koopwoning en per gerenoveerde woning. Om productiviteit aan te moedigen, kan worden overwogen het bedrag per woning te laten afnemen naarmate de actor meer woningen realiseert. Maar ook hier weer zou dat het systeem complexer maken. De vrijwillige vragen van actoren aan de VMSW om adviezen te verlenen tijdens de projectvoorbereiding zou men eveneens in dit forfait kunnen opnemen, maar deze taak leent zich ook goed tot het werken met dienstverleningspakketten. Het gaat hier bijvoorbeeld over adviezen en begeleiding bij gunningsprocedures, bij onroerende transacties (grondverwervingen en onteigeningen), bij grondsaneringen, bij het opmaken van samenwerkingovereenkomsten en akten, maar ook het bijwonen van planningsvergaderingen en de aanleg van publiek domein (waarvoor de SHM’s in de toekomst waarschijnlijk de keuze zullen hebben om dit al dan niet zelf te doen). d. Rest dan ten slotte wat betreft de dienstverlening aan SHM’s nog deze die kadert in het algemeen beheer van het sociaal huurpatrimonium. Voorbeelden hiervan zijn ondersteuning in het kader van onderhoud en renovatie van sociale huurwoningen, het opmaken van renovatieplanningen, advisering bij algemeen management en HRM-beleid, advisering bij juridische conflicten, … Net zoals voor de taken onder b. lenen deze taken zich goed tot het werken met dienstverleningspakketten, maar kan het een alternatief zijn hiervoor een forfaitair bedrag per actor te bepalen. We merken op dat de financieringstechnieken onder a. en c. gelijkaardig zijn. Om het uiteindelijk systeem zo eenvoudig mogelijk te maken, kunnen beide soorten taken worden samengevoegd en ook samen worden gefinancierd, waarbij zowel het voorstel onder a. als onder c. kan worden gevolgd. Een andere manier om het systeem zo eenvoudig mogelijk te houden is de dienstverleningspakketten ruim te definiëren en daarmee het aantal keuzemogelijkheden enigszins te beperken. Een derde taak van de VMSW (naast financiering en projectondersteuning aan LSW’s) is de hypothecaire kredietverlening. Een groot deel van de kosten van de VMSW zijn de vergoedingen betaald aan SHM’s voor het opnemen van een functie in de front office. Deze vergoedingen dienen in overeenstemming te zijn met de door de SHM’s geleverde prestaties. Daar bovenop heeft de VMSW ook nog eigen werkingskosten. Vermits de hypothecaire ontleners hier als klanten gezien kunnen worden, ligt het aanrekenen van een forfaitaire of procentuele kostenvergoeding door de klanten voor de hand. Momenteel wordt een deel van de kosten voor hypothecaire ontleningen aangerekend aan de financieringsfondsen. Als dat behouden blijft, wordt hiermee uitdrukking gegeven aan de visie dat het verstrekken van sociale leningen een overheidstaak is. De voorgestelde regeling zou van toepassing kunnen zijn op het gedeelte van de kosten dat niet kan worden aangerekend op de fondsen.

84

Bijlage 1. Lijst van geïnterviewde personen Hubert Lyben, Afgevaardigd Bestuurder VMSW Fabienne De Broeck, Afdelingshoofd Financiën VMSW Piet De Vooght, Afdelingshoofd Ondersteuning VMSW Koen Spitaels, Afdelingshoofd Projecten VMSW Christian Mauroit, Afdelingshoofd Gesubsidieerde Infrastructuur VMSW Herman Rombaut, Raadgever in staf VMSW Jan De Craen, Opdrachthouder Thesaurie VMSW Guy Braeckman, Secretaris-Generaal Departement RWO (samen met James Van Casteren, Afdelingshoofd Woonbeleid en Wim De Bruyne, Coördinator Beheersopvolging) Jo Bollen, Directeur Kempisch Tehuis Bennie Forier, Directeur Woonhaven Peter De Clerck, Directeur De Mandelbeek Jos Camps, Directeur Landwaarts Luc Gysen, Directeur Waasse Landmaatschappij Erwin Brys, Schepen – OCMW-voorzitter, Puurs Swa Silkens, SVK’s Peter Becuwe, Vlaams Woningfonds

85

Bibliografie Brandsen et al. (2005) Griffins or chameleons? Hybridity as a permanent and inevitable characteristic of the Third Sector. International Journal of Public Administration, Vol. 28, No. 9, pp. 749-765. De Smet H. (1997), De VHM: de rechtsvoorgangers en hun leefwereld, de eerste schreden, VHM, Bouwstenen van sociaal woonbeleid. De VHM bekijkt 50 jaar volkshuisvesting in Vlaanderen. VHM, Brussel, p. 83 - 160. Ducatteeuw S. (2005), Publiek-private samenwerking en ESR-neutraliteit, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Vlaams Kenniscentrum PPS, Brussel, 41 p. Koffijberg, J., (2005), Getijden van beleid: omslagpunt in volkshuisvesting. Over de rol van hiërarchie en netwerken bij grote veranderingen. Delft University Press, Delft. Koppenjan, J.F.M. and E.H. Klijn, (2004), Managing Uncertainties in Networks, Routledge, London. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1997), De Vlaamse Wooncode. Decreet en toelichting. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid – Wetgeving en Reglementering, Brussel, 102 p. Scharpf, F.W., (1993), Coordination in hierarchies and networks, In: F.W. Scharpf (eds.) Games in hierarchies and networks, Analytical and empirical approaches to the study of governance institutions, Westview Press, Boulder Colorado, p. 125-165. Scharpf, F.W., (1997), Games real actors play. Actor-centered institutionalism in policy research, Westview Press, Boulder Colorado. Sørensen, E. and Torfing, J. eds. (2007) Theories of Democratic Network Governance (Basingstoke and New York: Palgrave Macmillan). Swyngedouw, E. (2005) Governance, innovation and the citizen: the Janus face of governance-beyond-the-state, in Urban Studies, Vol. 42, No. 11, pp. 19912006. Thompson G., Frances J., Levacic R., Mitchell J. (1991), Markets, hierarchies & networks. The coordination of social life. London, Sage Publications. UNECE (2007) Guidebook on Promoting Good governance in Public-Private Partnerships. Geneva, United Nations Economic Commision for Europe. Van den Cruyce A. & Van Dender K. (1993), Financiering van de sociale woningbouw in Vlaanderen, HIVA – KULeuven, 163 p. VMSW (2007), Jaarverslag 2006, VMSW, Brussel, 86 p. VMSW (2008), Jaarverslag 2007, VMSW, Brussel, 36 p. VMSW (2008), Jaarrekening 2007, VMSW, Brussel, 32 p. VMSW (2008), De VMSW en sociaal wonen 2007, VMSW, Brussel, 44 p.

86