FESTIVAL - DUO. (aanpak en model)

FESTIVAL - DUO Leidraad voor lastenverlichting bij invoering van de Omgevingsvergunning

(aanpak en model)

Van de Geijn Partners Houten 1 mei 2006 VROM artikelcode: 6203

FESTIVAL - DUO o Festival = Functies En STructuren in de Informatieketen, gericht op Vermindering van Administratieve Lasten o DUO = Decentrale Uitvoering van de Omgevingsvergunning

Ontwikkeling van Festival geschiedde in opdracht van de Directie Ontwikkeling en Toepassing van het Ministerie van Economische Zaken Festival is ontwikkeld en gestalte gegeven door van de Geijn Partners bv, in samenwerking met EIM (mei 2004) De Leidraad werd samengesteld door van de Geijn Partners bv (maart 2005) De Leidraad Festival DUO werd samengesteld door van de Geijn Partners bv in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (december 2005)

Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

2 van 50

Inhoudsopgave INLEIDING.......................................................................................................................................................... 4 WAT IS FESTIVAL DUO?................................................................................................................................... 4 VOOR WIE IS FESTIVAL DUO? .......................................................................................................................... 5 HOE PAS JE FESTIVAL DUO TOE?...................................................................................................................... 5 RESULTATEN VAN FESTIVAL DUO .................................................................................................................... 6 DEFINITIES ........................................................................................................................................................ 7 DE OMGEVINGSVERGUNNING.................................................................................................................... 8 PRAKTISCHE AANWIJZINGEN BIJ START FESTIVAL DUO .............................................................. 10 STAP 1: AFBAKENING ................................................................................................................................. 11 A. DRIJFVEER / AMBITIE ........................................................................................................................... 12 B. WETSDOMEIN ...................................................................................................................................... 12 C. PROCESSEN OF ASPECTEN .................................................................................................................... 13 D. DOELGROEP(EN).................................................................................................................................. 13 E. OVERHEIDSPRODUCTEN EN INFORMATIEVERPLICHTINGEN ................................................................. 13 SAMENVATTEND ............................................................................................................................................. 14 STAP 2: KWANTIFICERING EN POSITIONERING ................................................................................. 15 A. B. C. D.

VERIFIËREN EN KWANTIFICEREN VAN AL EN BL ................................................................................ 16 POSITIONEREN VAN DE AL EN BL ....................................................................................................... 19 CLUSTERING VAN DE VERPLICHTINGEN BINNEN DE MATRIX................................................................ 20 KIEZEN VAN DE FOCUS - HET AANDACHTSGEBIED ............................................................................... 21

STAP 3: VASTSTELLING VRIJHEIDSGRADEN / RANDVOORWAARDEN....................................... 22 A. B. C.

INVENTARISEREN EN RUBRICEREN VAN RANDVOORWAARDEN EN VRIJHEIDSGRADEN......................... 23 HET EVENTUEEL TER DISCUSSIE STELLEN DAARVAN ........................................................................... 24 VASTSTELLEN VAN DE TE HANTEREN VRIJHEIDSGRADEN EN RANDVOORWAARDEN. ........................... 24

STAP 4: DOELBEPALING ............................................................................................................................ 25 INRICHTINGSPRINCIPES ................................................................................................................................... 26 ITERATIE ......................................................................................................................................................... 30 TOETSEN VAN EEN BESTAAND ONTWERP ......................................................................................................... 30 STAP 4.1: (HER)ONTWERP VAN INFORMATIEPRODUCTEN ................................................................................ 31 A. Het selecteren van een (of meer) oplossingsrichting(en)................................................................ 32 B. Aanpassen van regelgeving en/of doelgroepen............................................................................... 34 C. Toepassen van Gegevenslogistiek................................................................................................... 34 STAP 4.2: (HER)ONTWERP VAN KETENSTRUCTUUR ......................................................................................... 37 A. Vaststellen van organisatie, eisen en principes .............................................................................. 38 B. Bepalen van het besturingsconcept ................................................................................................ 38 C. De logistieke Grondvorm................................................................................................................ 40 D. Inrichten voor medegebruik............................................................................................................ 43 STAP 4.3: VASTSTELLEN HAALBARE REVENUEN ............................................................................................. 44 A. Bereken nieuw niveau administratieve en bestuurlijke lasten ........................................................ 45 B. Vaststellen overige effecten ............................................................................................................ 45 C. Vergelijken met huidige lasten en ambitie ...................................................................................... 45 STAP 5: INRICHTING VAN DE KETEN...................................................................................................... 46 A. B.

HET KIEZEN VAN DE SCHAKELS EN TECHNOLOGIE ............................................................................... 47 DE INTERNE ORGANISATIE................................................................................................................... 48

AFRONDEN ‘BESLISDOCUMENT’............................................................................................................. 50


3 van 50

Inleiding 1 januari 2008 wordt de Omgevingsvergunning ingevoerd - één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, ruimte, monumenten, natuur en milieu, die moet leiden tot: minder administratieve lasten voor bedrijf en burger, betere dienstverlening door de overheid, kortere procedures en het opheffen en voorkomen van tegenstrijdige voorschriften. Wat is Festival DUO? Festival DUO is een hulpmiddel voor gemeenten, provincies, regionale organen, milieudiensten en waterschappen en andere overheidsinstellingen1: o Bij het zich inrichten op de omgevingsvergunning en samenhangende vergunningen, of daarop vooruitlopend (gedeeltelijk) integreren van oriëntatie, aanvraag en behandeling; o Bij het vaststellen van kwantitatieve en kwalitatieve effecten van de gekozen aanpak of werkwijze op de administratieve lasten2 voor burger en bedrijf en op de uitvoeringskosten2 van de overheid. In veel gemeenten lopen al verkenningen en pilots gericht op kanteling van de organisatie of nieuwe samenwerkingsvormen, op aanpassing van processen of inzet van nieuwe concepten (één loket) of technologie (digitale aanvraag) en op de effecten daarvan op administratieve lasten, uitvoeringskosten of de organisatie. Er is behoefte aan ondersteunende instrumenten: • voor toetsing van resultaten en aanpak bij uitgevoerde of lopende pilots en projecten; • voor herinrichting van processen en organisatie; • voor raadpleging - een gestructureerde bibliotheek met al dan niet succesvolle referentieoplossingen met positieve en negatieve resultaten en effecten. Festival DUO biedt zo’n gestructureerde aanpak met een model en een stappenplan. DUO helpt om consequent ‘van buiten naar binnen’ te kijken: processen en organisatie (‘binnen’) moeten worden ingericht op wat door burgers en ondernemingen (‘buiten’) wordt gevraagd. DUO zet je op het spoor om gericht te zoeken naar reductie van administratieve lasten van burgers en bedrijven bij het aanvragen van vergunningen of indienen van bezwaar3; én reductie van bestuurlijke lasten van uitvoerende overheden (lokaal, regionaal, provinciaal) bij behandeling van die aanvragen en bezwaren. DUO kan voorts worden gebruikt om gekozen oplossingen te toetsen: is het beoogde effect haalbaar op de gekozen manier? Festival DUO is een aanpak die niet alleen kijkt naar de optimale inrichting, functionering en organisatie van een proces, maar vooral ook kijkt naar de ‘keten’ en naar de effecten die daar optreden: naar de aanvragers van de vergunning (burgers en bedrijven), naar belanghebbenden (idem), naar uitvoerende instanties (gemeente, provincie, milieudiensten, e.a.) en naar dienstverleners in dat proces. 1

2 3

Gemakshalve hanteren we in de Leidraad verder de term ‘gemeenten’, waaronder we dan tevens verstaan andere overheidsinstellingen betrokken bij invoering van de Omgevingsvergunning, zoals: provincies, regionale samenwerkingsorganen, milieudiensten, waterschappen, e.d. We hanteren de volgende afkortingen: AL voor administratieve lasten (ALB voor de lasten van de burger, ALO voor de lasten van ondernemingen) en BL voor bestuurlijke lasten (uitvoeringskosten). Burgers en bedrijven kunnen in het proces een rol spelen als aanvrager van de vergunning of als belang hebbende (de ‘omgeving’) bij de aanvraag van een ander


4 van 50

Door consequent te kijken naar de keten en bij optimalisatie ín een schakel rekening te houden met álle betrokkenen in álle processtappen kunnen spectaculaire verbeteringen worden gerealiseerd. En juist voor een gemeente is het van belang om naar de keten te kijken. Zij staat dicht bij burger en bedrijf en heeft alle belang bij hoge klanttevredenheid. In veel situaties is zij het eerste aanspreekpunt; een imago van ‘snel, efficiënt en effectief’ zal met name op de gemeente zelf uitstralen. Voor het werken met Festival DUO is een beknopte – actiegerichte – presentatie beschikbaar. Deze leidraad is de detailuitwerking, een naslagwerk waarin de gebruiker nadere tekst en uitleg vindt, evenals aanwijzingen, verklaringen en alternatieven. In opdracht van VROM is door DHV studie gedaan naar bruikbare oplossingen voor organisatievraagstukken en operationeel beheer van de behandeling van de Omgevingsvergunning. De studie met als titel “Handreiking – De Omgevingsvergunning georganiseerd” geeft ingrediënten voor het configureren van oplossingen die door gemeenten ‘op maat‘ kunnen worden gesneden voor de eigen situatie. De aangereikte oplossingsrichtingen zijn complementair aan wat Festival DUO biedt.

Voor wie is Festival DUO? De omgevingsvergunning komt eraan! Voorbereiding en implementatie moeten worden opgepakt. Binnen gemeenten moet van alles gebeuren en veel gegevens worden verzameld. In Festival DUO komen al die elementen aan bod, maar nu in een samenhangende gestructureerde aanpak waar gemeenten gebruik van kunnen maken. Festival DUO is een instrument voor de afdelingsleiding of projectleider – en daarmee voor de afdeling en het projectteam - om systematisch en weloverwogen de producten, processen, organisatie en hulpmiddelen toe te snijden op de nieuwe situatie. Een instrument voor inventarisatie, analyse, herinrichting en verandering. Hoe pas je Festival DUO toe? Festival DUO hanteert een brede interpretatie van het begrip administratieve lasten door uitdrukkelijk op de stoel van burger of ondernemer te gaan zitten. Dat betekent: o dat informatieverplichtingen naar derden expliciet in de afbakening kunnen worden meegenomen: denk bijv. aan de ‘waterwet' ; o dat inspanningen die in de formele berekening van de AL niet worden meegenomen nu expliciet wél binnen de afbakening kunnen vallen: denk aan de kosten voor oriëntatie (welke weten regelgeving is van toepassing bij een bepaald voornemen van burger of onderneming?), voor het herstel van fouten en voor handhaving; o dat zo goed mogelijk rekening gehouden wordt met irritatie bij burgers en bedrijven. Het Festival DUO model bestaat uit 5 stappen, die worden doorlopen volgens het schema in illustratie 1. Tussentijdse bevindingen kunnen aanleiding geven gemaakte keuzes opnieuw te bezien, zodat een ontwerpcyclus ontstaat. Het gestippelde deel (rechts in het schema) betreft een bijzondere input, die kort wordt toegelicht bij de Tussenstap ‘Beschikbare bouwstenen’.


5 van 50

Opdracht (project) in kader van implementatie omgevingsvergunning Ervaringen en resultaten van pilots en studies, lokaal en regionaal

1. Afbakenen lokale ambitie en project 2. Inventarisatie / analyse van AL / BL ‘as is’ en cost drivers

T1: Referentieformats VROM

3. Vaststellen van vrijheidsgraden / randvoorwaarden

4. Doelbepaling: 4.1: Herontwerp van informatieproducten

Ontwikkelen van nieuwe bouwstenen (schakels, ICTfaciliteiten); ‘De omgevingsvergunning georganiseerd’; ‘Digitaal omgevingsloket’

4.2: Herontwerp van de ketenstructuur 4.3: Vaststellen effecten op AL en BL

T2: Beschikbare bouwstenen

5: Inrichten van de informatieketen

Beslisdocument

(Her)ontworpen keten

Festival DUO is een werkwijze, een logisch stappenplan; géén geprogrammeerde instructie! Teamleden brengen actuele deskundigheid in op het terrein van weten regelgeving, de uitvoeringspraktijk, mogelijkheden van informatietechnologie en keteninrichting … én over de gang van zaken in bedrijven en over burgersituaties. Er wordt creativiteit en flexibiliteit van geest verwacht; soms moet een situatiespecifieke werkwijze worden gekozen, aansluitend bij de ‘geest’ van het model en langs de daarin uitgestippelde lijnen. De volgorde van de stappen is van groot belang; als gekozen wordt voor geleidelijke verfijning – het model wordt dan tweemaal (of vaker) toegepast – moet dat telkens opnieuw! Resultaten van festival DUO o Voor alle toepassingsalternatieven: Beslisdocument met een beschrijving van ontwerp en relevante bevindingen en een verantwoording van beslissingen en aanbevelingen. ‘Referentieformats’ voor gevonden oplossingen, genomen maatregelen en geïmplementeerde hulpmiddelen in een door VROM in te richten bibliotheek. o Voor verkenningen en voorstudies: Een globaal beeld van mogelijkheden, hinderpalen en effecten en een aanwijzing waar te beginnen om snelle of grote effecten te krijgen. Inzichtelijk maken en bewust worden waar de grootste knelpunten liggen; waar de belangrijkste winst in AL en/of BL te behalen is. Expliciet gemaakte vrijheidsgraden: het verbeter-, opbrengstpotentieel neemt toe met de veranderbaarheid.


6 van 50

o Voor pilots: Toetsing van doelen en plannen in de vorm van een ‘second opinion bij lopende en voorgenomen projecten: zijn alternatieven overwogen en zijn uit elders gerealiseerde oplossingen de juiste keuzes gemaakt? o Voor inrichtings-/ implementatieprojecten: (Her)ontwerp van informatieberichten, -processen en -ketens, gebruik makend van ‘best practices’, van nieuwe inzichten over organisatie en samenwerkingsvormen en verdeling van rollen en taken tussen overheid en bedrijven/ burgers en door gebruik te maken van beschikbare nieuwe technologie en mogelijkheden van standaardisatie. Een kwantitatieve berekening van de te verwachten effecten op BL en AL. Definities Enkele begrippen zijn van belang en verdienen een heldere omschrijving. o Informatienalevingskosten4 zijn “de integrale kosten van (administratieve) handelingen die bedrijven of burgers moeten uitvoeren voor naleving van informatieverplichtingen aan de overheid of voor het behartigen van hun omgevingsbelangen. Bij bedrijven zijn die additioneel ten opzichte van de kosten voor het voldoen aan vereisten van de algemene boekhoudverplichting”. Hoewel niet kwantificeerbaar valt daaronder ook door burger en bedrijf ervaren irritatie. o Een informatieverplichting4 is een door de overheid bij wet of regel opgelegde verplichting om te rapporteren over het gedrag van of de toestand in een bedrijf. Een informatieverplichting betreft dus de naleving van een inhoudelijke verplichting. o Een bericht4 is “een boodschap die wordt uitgewisseld tussen uitvoeringsorganisaties van weten regelgeving en bedrijven/burgers, waardoor de betreffende instanties hun werkzaamheden kunnen verrichten. Het bericht kan verschillende vormen aannemen; formulieren, elektronische uitwisseling van gegevens, telefonisch contact, inspectie”. Voorbeelden van berichten van de overheid zijn: voorlichtingsbrochure, formeel aanvraagdocument, statusinformatie, beschikking op een aanvraag en bezwaar- formulier. Berichten aan de overheid zijn meestal voorgeschreven verzamelingen van gegevens waarmee een bedrijf / burger in een nader te bepalen vorm en met een voorgeschreven frequentie aan een informatieverplichting wordt voldaan (incl antwoorden op aanvullende vragen, beroeps- en bezwaarschriften, etc). o Een overheidsproduct is de informatie die een uitvoeringsinstantie aan het einde van de informatieketen in herkenbare en hanteerbare vorm aan burger of bedrijf levert. Het overheidsproduct – de verleende of geweigerde vergunning, de uitspraak op een bezwaar bestaat uit inhoud (bijv. brief met beslissing) en een drager (de verpakking waarmee de inhoud toegankelijk wordt gemaakt). Een overheidsproduct is de einduitkomst van een proces dat gevoed is met gegevens uit berichten die onder een informatieverplichting zijn aangeleverd. o De term informatieproducten gebruiken we in stap 4 van het Festivalmodel als een verzamelbegrip voor berichten en overheidsproducten. 4

De gegeven begripsomschrijvingen zijn geïnspireerd op ‘Dansen met de Octopus’, A. Nijsen (2003), pagina 26. Conform de officiële definitie van Actal/IPAL vallen hier ook onder de kosten voor het naleven van wettelijke informatieverplichtingen aan derden, zoals etikettering en factuurplicht.


7 van 50

De omgevingsvergunning Het ministerie van VROM heeft de opzet, inhoud en vorm van de nieuwe omgevingsvergunning ontwikkeld. Zie bijlage 1 voor het door het Ministerie van VROM gepubliceerde overzicht van alle betrokken weten regelgeving. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen: 1. Wetten en regels die onder de (geïntegreerde) Omgevingsvergunning gaan vallen; 1a. Wetten en regels die naar een daartoe genomen decentrale beslissing ‘aanhaken’ bij de omgevingsvergunning. Aanvraag en behandeling lopen mee met aanvraag en behandeling van de omgevingsvergunning; uiteindelijk resulteert één beschikking. Als niet voor ‘aanhaken’ wordt gekozen valt de regeling in groep 2. 2. Wetten en regels die separaat moeten worden aangevraagd en resulteren in een separate vergunning. In de oriëntatiefase worden ze wel meegenomen; in de behandelfase kán voor samenloop gekozen worden. Dat onderscheid is voor gemeentelijke projecten van belang. In de oriëntatiefase is het hele scala van benodigde vergunningen in beeld (alle groepen, plús eventuele lokale regelgeving en bestemmingsplannen); in de behandelingsfase kán daarvan sprake zijn. Bij aanvraag en besluitvorming zijn er echter afwijkende voorschriften en procedures voor de omgevingsvergunning zelf (incl aangehaakte wetten en regels) en separate wet-/regelgeving. Geharmoniseerde oriëntatie / informatie Voor alle weten regelgeving – landelijk, regionaal, lokaal Gelijktijdige aanvraag Incl aangehaakt, indien lokaal besloten Gelijktijdige / samenlopende behandeling Incl aangehaakt event. Separate wetten Omgevingsvergunning ‘geïntegreerde toestemming’

Oriëntatie over volle breedte van benodigde vergunningen Aanvraag incl. ‘aangehaakte’ weten regelgeving, indien decentraal daartoe besloten. Overige separaat Behandeling kán voor alle groepen gelijktijdig ‘samenloop’ worden ingericht Geïntegreerde vergunning, naast niet aangehaakte en separate vergunningen

De op de omgevingsvergunning van toepassing zijnde wetgeving is in behandeling. Gelijktijdig en deels daarop vooruitlopend worden lokale en regionale overheden aangemoedigd pilots uit te voeren, ook rond onderdelen of aspecten daarvan. De relevante procedures – op hoofdlijn – zijn als volgt: o De reguliere procedure (90-95% van de gevallen) gericht op behandeling van relatief eenvoudige aanvragen voor de omgevingsvergunning – met weinig tot geen beoordelingsvrijheid voor het bevoegd gezag; o De uitgebreide procedure (5-10%) van de gevallen, gericht op behandeling van relatief complexe aanvragen voor de omgevingsvergunning – met een grote mate van beoordelingsvrijheid, (in bestaande situatie) meerdere instanties met bevoegde gezag; o De procedure voor handhaving van verleende vergunningen – dat kan betrekking hebben op de realisatie (vooral bouwgerelateerde wetten en regels), als op de exploitatiefase (vooral milieuvoorschriften).


8 van 50

Illustratie 3 toont een referentiemodel voor de reguliere én uitgebreide procedure voor aanvraag en behandeling omgevingsvergunning; illustratie 4 de procedure voor handhaving.

Uitvoering overige vergunningen

Aan vraag ander

Beschikking

Beh aange haakt

Publiek / belang hebbende derden

Publicatie

Uitvoering specifiek i.g.v. uitgebreid Uitvoering Hulp omgevingsbij vergunning oriënt

Regis tratie

Publicatie

Ziens wijze

Ontw besl

Behand zienswijze

Behand

Advies / vvgb

Publicatie

Aanvraag OV

Ontv bevest

Niet in beh

Beroep

roep

Procedure beroep / hoger beroep

Besluit

Registratie

oriënt

Uitspraak

r Be-

Uitvoering specifiek i.g.v. regulier

aanvrager

Bezwaar

Beschikking

Ontw besl

Behand

Bezwaar

Beslissing

Uitspraak

Beroep

Ziet af

oriëntatie

!

"

aanvraag

behandeling en besluit

# !

$

In-

Bedrijf met vergunning

Verantwoording

Behand eling

"

r

besluit ingreep

Registratie

Bezwaar

!


beroep

accoord

%spectie !

1e beoordeling

Bezwaar (alleen regulier)

Behand

Beslissing Uitspraak

Beroep

$

9 van 50

Praktische aanwijzingen bij start Festival DUO In de presentatie worden kort en krachtig alle stappen en activiteiten opgesomd: wat moet / kan op welk moment gebeuren; en hoe en waarom? Maar, als gezegd, Festival DUO is geen geprogrammeerde instructie. Deze Leidraad is een handreiking / naslagwerk: zo zou het kunnen; dit zijn de overwegingen waarmee je rekening moet houden. Stel bij de start van het onderzoek nauwkeurig vast wat de ambities, doelen en scope waren van een uitgevoerde pilot, of zijn van een uit te voeren onderzoek of project. Het initiatief voor een toets, onderzoek of pilot rond de omgevingsvergunning ligt bij lokale of regionale overheden. Uiteenlopende ambities kunnen tot volstrekt verschillende opdrachten leiden. Er kan sprake zijn van een toets (hebben we de juiste keuzes gemaakt, zijn er ervaringen elders die we hadden kunnen gebruiken?), een globale verkenning (quick scan naar status, kansen, consequenties), een grondig en nauwgezet onderzoek (functionele specificatie van informatieproducten en systemen), een onderzoek gericht op organisatie en samenwerking of op integratie van de processen van meerdere partners, van een studie naar de toepassing van nieuwe ICT opties of van het reduceren van de AL (met x %) en BL (met y%); en van combinaties daarvan. Begin het proces met een startbijeenkomst (‘kick off’) met alle betrokken deskundigen ambtelijke medewerkers en eventueel (vertegenwoordigers van) ondernemers en burgers met inhoudelijke deskundigheid en wat ervaring in het werken met modellen. Doel is om alle neuzen te richten en verwachtingen aan te scherpen. Bereidt die bijeenkomst goed voor. Onderdeel is zeker een toelichting van het model. Dat is het meest effectief aan de hand van daartoe door deelnemers in te brengen casusspecifiek materiaal (voorbeelden van producten van de gemeente - folders, aanvraagformulieren, procedurebeschrijvingen en protocollen). Maar ook relevante (landelijke) nulmetingen van AL, eventueel beschikbare gemeentelijke metingen van BL en van klanttevredenheid. Bouw zo snel mogelijk ‘gevoel’ op voor de actuele situatie. Doe dat met direct- betrokken ondernemers en branches. Pas, indien dat nuttig is, het model geleidelijk completer en nauwkeuriger toe (iteratief). In een aantal kleine of grote ‘lussen’ kan het fundament worden verstevigd en kunnen noodzakelijke verfijningen binnen het onderzoeksgebied geleidelijk worden aangebracht. Richt de aandacht op díe informatieverplichtingen die er toe doen; dat is de essentie van Festival DUO. Concentreer, zeker aanvankelijk, op de grote lijnen (20-80-regel!). Op basis van de dáár bij passende oplossingen kan een plek gegeven worden aan andere informatieverplichtingen. Of de drijfveer nu is om de gemeentelijke organisatie te kantelen, een effectieve samenwerking met andere overheidsinstanties tot stand te brengen, de BL te reduceren of te komen tot verlaging van de AL bij burger en bedrijf: in alle situaties leidt streven naar compleetheid tot verzanden in details.


10 van 50

Stap 1: Afbakening Doel Doel is nauwkeurig vaststellen waarmee we aan de slag gaan: welke informatieverplichtingen, welke weten regelgeving, welke onderdelen van de gemeentelijke organisatie en andere overheden en welke processen (delen of aspecten)? !

Resultaat is een volledige beschrijving van het beschouwingsgebied: o Alle informatieverplichtingen die samenhangen met het vragen van toestemming voor een activiteit (bouw, proces) of uitvoeren daarvan (exploitatie) binnen door de overheid gestelde eisen; o Een overzicht van betrokken weten regelgeving (landelijk, regionaal en lokaal); o Een overzicht van betrokken overheidsinstanties of delen daarvan. o Een overzicht van alle betrokken processen – of delen of aspecten daarvan. Structuur

Stap 1: Afbakening Drijfveren Opdracht

Wetsdomein Processen, aspecten

Berichten Kiezen van een afgerond en samenhangend beschouwingsgebied

Doelgroep(en)

2 4.1

Overheidsproducten

Doelgroep

Andere inputs

Nulmetingen

Uitvoeringsinstanties Verantwoording

%

5 Beslisdoc.

Instrumenten: Inzicht in de overheidsproducten in het betreffende wetgevingsdomein Inzicht in doelgroepen: brancheprofielen, burgersituaties

&" '

Bij een te starten onderzoek, project of implementatie ‘vertaal’ je in deze stap vanuit meerdere invalshoeken de opdracht in een concrete afbakening. Bij een toets op een lopende of voorgenomen pilot beoordeel je reeds gemaakte keuzes langs dezelfde lijnen. Je voert de volgende activiteiten uit - volgtijdelijk of parallel: A. Bepalen van de drijfveren - aanleiding, ambitie, argumenten; B. Vaststellen van de wetsdomeinen – centrale en decentrale weten regelgeving; C. Vaststellen van de processen en/of aspecten. Over welke processen of delen of aspecten daarvan hebben we het? (Denk bij ‘delen’ aan: oriëntatie, aanvraag, behandeling. En bij aspecten aan: samenwerking, integratie, inzet ICT, invoering één loket, e.d.); Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

11 van 50

D. Vaststellen van de doelgroep(en); E. Vaststellen van informatieverplichtingen, overheidsproducten en betrokken instanties. De mate waarin aan elk van deze elementen aandacht gegeven kan worden varieert; de ‘vrijheidsgraden’ zijn namelijk telkens anders. In de tabel is aangegeven wie op welk element de belangrijkste keuzes gemaakt heeft of kan maken. (een grote ‘X’ staat voor de dominante rol, een kleine ‘x’ voor verdere invulling of concretisering). Landelijk (VROM)

Lokaal / regionaal

Project / opdracht

A. Drijfveer

X

X

x

B. Wetsdomein

X

(x)

x (specifiek vaststellen)

C. Proces / aspect

-

X

X (specifiek vaststellen)

allen

Allen

x (specifiek vaststellen)

x

X (én lokale inkleuring)

X

D. Doelgroep E. Info verplichtingen

Tabel 1: Vrijheidsgraden t.a.v. afbakening

A. Drijfveer / ambitie o De drijfveer voor de omgevingsvergunning voor VROM is de wens bij te dragen aan het kabinetsvoornemen te komen tot een drastische reductie van de AL. o Aan die landelijke drijfveer kan de gemeente ambities toevoegen: kantelen van de eigen organisatie, introductie van één loket, géén toename van de BL, integratie van ‘aangehaakte’ wetten en regels, volledige integratie in de oriëntatiefase, etc. o Voor een individuele pilot of project gaat dat nog verder. Daar kunnen specifieke delen of aspecten van wat de gemeente uiteindelijk beoogt aan de orde zijn. Maar ook vragen als: welke organisatorische effecten heeft de omgevingsvergunning? Op welke wijze kan samenwerking met andere instanties het best vorm krijgen? Is onze ICT architectuur berekend op wat er komen gaat? Leg zorgvuldig vast wat - voor úw project in úw gemeente – de ambities zijn. B. Wetsdomein o VROM heeft de eerste stap gezet en limitatief en nauwkeurig aangegeven wat het (maximale) wettelijk kader is voor de omgevingsvergunning (zie bijlage 1). o De gemeente of het samenwerkingsverband (met andere overheidsinstanties) kan (voorlopig) kiezen voor een beperktere (nog niet meteen alles) of bredere (bijv: meenemen van bepaalde gemeentelijke regelgeving) wettelijke scope; o Voor een individuele project / onderzoek is meestal een bescheiden scope van wettelijke kaders meegegeven. Leg nauwkeurig vast welke wetten en regels – mét bijbehorende processen en verplichtingen – behoren tot de scope van het onderzoek / project.


12 van 50

C. Processen of aspecten o o

o

Op landelijk niveau is dat geen item: alle processen en alle aspecten samenhangend met het door VROM gegeven wettelijke kader moeten aan de orde komen. De Wabo is een 1e stap naar de uiteindelijk beoogde volledig geïntegreerde omgevingsvergunning. Op gemeentelijk niveau kan expliciet gekozen worden: op welke wijze wil je aan samenwerking met andere instanties vorm geven, wil je processen integreren of onderling afstemmen, wil je voorrang geven aan bepaalde doelgroepen, wil de gemeente zich eerst op de burger richten of eerst op ondernemingen, etcetera. Op projectniveau wordt zeker gekozen. Invoering van de omgevingsvergunning is voor elke gemeente een ingrijpend en tijdrovend karwei. Diverse onderdelen en aspecten wil je onderzoeken en uitproberen. Projectscopes worden specifiek vastgesteld. Bijvoorbeeld: alleen aanvraag/ behandeling of ook naleving/ handhaving; initiëren van samenwerking; herinrichting van eigen processen; implementatie van een ICT-hulpmiddel; stroomlijning voor een bepaalde doelgroep; reductie van de administratieve lasten bij burgers; etcetera.

D. Doelgroep(en) o Landelijk is vastgelegd dat de doelgroep is: alle burgers en alle ondernemingen die met de omgevingsvergunning van doen hebben of krijgen. o De gemeente kan van dat gegeven wettelijk kader niet afwijken. Wellicht wel in tempo, volgorde en wijze waarop ze bepaalde doelgroepen ‘op maat’ wil bedienen. o Voor een project/ onderzoek is de keuze vrij. Stel doelgroepen dus expliciet vooraf vast. Dus: Voor welk vergunningen wordt het onderzoek uitgevoerd? Raakt dat de burger, of juist bedrijven? Betreft het een of meer specifieke sectoren (horeca, winkels, transport, productie) of een bepaalde bedrijfsgrootteklasse (eenmans-, klein-, midden- of grootbedrijf)?. - Administratieve lasten verschillen sterk tussen burgers en bedrijven en tussen bedrijven met verschillend brancheprofiel (horeca, chemie) en (personeels)omvang - zowel absoluut als relatief. Dat geldt ook voor de effecten van verbetermaatregelen. Wat goed is voor de burger is niet vanzelf goed voor een bedrijf; wat goed is voor een klein bedrijf is niet vanzelf goed voor een grote organisatie. - Waar het wetsdomein hier vergunningen en handhaving daarvan betreft kan de doelgroep - in geval van bedrijven - het best worden bepaald naar het primaire proces (horeca, chemie, handel) of naar de aard van het ontwikkelproces (nieuwbouw, wijziging in product/ proces). Zeker wat betreft de handhaving heeft de branche een dominante rol (veeteelt, horeca) .

E. Overheidsproducten en Informatieverplichtingen Bij de omgevingsvergunning is sprake van overheidsproducten als vergunning, afwijzing, afwijzing op bezwaar, sanctie bij niet nakoming, advies aan primair behandelende instantie.


13 van 50

o

o

o

Met het door VROM gegeven wettelijk kader liggen ook de informatieverplichtingen vast en daarmee het type van mogelijke berichten en welke overheidsinstanties betrokken zijn (bevoegd gezag hebben). Wel heeft de wetgever uitdrukkelijk de mogelijkheid open gehouden gemeentelijke verordeningen ‘aan te haken’. Niettemin bestaan er op gemeenteniveau veel varianten in aard, inhoud en vormgeving van berichten; lokale gemeentelijke verordeningen kunnen zijn aangehaakt en regionale elementen kunnen een rol spelen (aan zee of in de polder spelen andere wetten een rol dan op de zandgrond, voor een sterk geïndustrialiseerde gemeente is de situatie anders dan in een landelijk gebied, groei stelt andere eisen dan een stabiele bevolking, etc). Iets dergelijks speelt ook bij samenwerkingspartners (milieudiensten, waterschappen, etc). Tenslotte kan ook expliciet rekening gehouden worden met verplichtingen naar derden. Per project / onderzoek wordt nauwkeurig vastgesteld over welke informatieverplichtingen, berichten en samenwerkingspartners het gaat, gegeven de scope.

Stel een lijst op van de belangrijkste (20-80) informatieproducten – overheidsproducten - en de daarbij horende berichten. Stel een lijst op van de bij uitvoering betrokken overheidsorganen. Stel een lijst op van andere betrokken partijen in bedrijfsleven en in burgersituaties (architecten, projectontwikkelaars, ontwerpbureaus, makelaars, accountants, etc). - Onder informatieverplichtingen verstaan we de berichten die nodig zijn om een overheidsproduct te produceren. Bij elk overheidsproduct (beschikking, uitspraak op bezwaar, controlerapport) behoren informatieverplichtingen - ook als dat product voor de ‘klant’ onzichtbaar is. Onder verplichtingen vallen ook: vastleggen van gegevens in basisregistraties, het voldoen aan de plicht een bedrijfsadministratie te voeren of het ‘inslaan’ van een oormerk. - AL-reductie is niet altijd ook een kostenbesparing voor burger of ondernemer. Er kan sprake zijn van samenloop met andere verplichtingen of verantwoording. De onderneming moet ze dan tóch produceren. Dat kan ook bij de overheid het geval zijn. - Wees er bij het zoeken naar AL- en BL-reducties attent op dat bepaalde gegevens al elders beschikbaar kunnen zijn of intern kunnen worden hergebruikt. Maar ook dat ze misschien juist niet gemist kunnen worden omdat ze voor andere doeleinden (alsnog) vereist zijn.

Samenvattend Stel voor elk individueel onderzoek of project zorgvuldig vast: o o o o o o

wat de ambitie is en welke concrete doelen worden beoogd; welk domein van weten regelgeving en gemeentelijke verordeningen betrokken is; welke processen (of delen of aspecten daarvan) zullen worden onderzocht; of al dan niet sprake is van een specifieke doelgroep; welke organisaties en (afdelingen van) overheidsinstellingen betrokken zijn; en welke verplichtingen en berichten het betreft.


14 van 50

Stap 2: Kwantificering en Positionering Doel Doel is, concreet en kwantitatief, te bepalen wáár binnen de voor dít project gekozen afbakening de belangrijkste administratieve lasten (AL) en irritaties zitten voor burger en bedrijf en waar de belangrijkste uitvoeringskosten (BL) liggen. Op welke berichten of processen moet worden gefocust? Landelijk zijn de AL (grotendeels) bepaald (zie stap 1). Concretisering is vaak nodig door de specifieke ‘IST’-situatie en lokale implementatiebeslissingen (bijv. over doelgroepen en tempo). De BL moeten meestal nog worden vastgesteld evenals bottle necks.

!

Resultaat is een kwantitatieve inventarisatie van AL en BL en, waar nodig, aanvullende interpretatie of verzameling daarvan. Ook wordt in deze stap de focus gekozen: op welke AL en BL, dus op welke processen, moet worden ingezoomd? Waar is de grootste winst te behalen? Welke berichten of processtappen betreft dat? Dat gebeurt aan de hand van de positioneringsmatrix, waarin AL en BL zijn geclusterd naar de cost drivers vanuit het oogpunt van burger, onderneming en overheid: de kosten per bericht (complexiteit), het volume (aantal, omvang, frequentie) en bij bedrijven bovendien bedrijfsgrootte of branche. Structuur (zie illustratie 6) A. Verzamel - en interpreteer, vul aan of schat – kwantitatieve gegevens van de AL en BL binnen de gekozen scope (wetsdomein, betrokken instanties en processen) en vergelijk (check) de uitkomsten van beschikbare nulmetingen met de uitkomsten in uw gemeente. B. Positioneer deze kosten in een matrix naar aard en omvang van de door burgers, bedrijven en overheden te leveren inspanningen; C. Cluster de verplichtingen binnen de matrix – indien relevant; D. Kies de focus (bijvoorbeeld op basis van de 20/805 regel) Als Festival DUO gebruikt wordt als toets (van een reeds uitgevoerde project) is de focus natuurlijk al lang gekozen; de toetsing is dan een verificatie van de resultaten van de deelstappen - Zou toepassing van DUO tot gelijke focus hebben geleid? Verdienen andere gebieden misschien ook aandacht? 5

De 20/80 regel is een ‘gulden regel’ uit de logistiek die stelt dat 20% van de gevallen zorgt voor 80% van de lasten. Het ‘laaghangend fruit’(‘quick wins’) is bij vele overheden en uitvoeringsorganisaties inmiddels wel opgehaald. De daar gehanteerde criteria ‘snel en eenvoudig realiseerbaar’ leiden tot andere prioriteiten dan toepassing van de 20/80 regel ; daarbij gaat het vooral om omvang en impact.


15 van 50

Stap 2: Kwantificering en positionering Andere inputs

Nulmetingen Berichten

1

Vaststellen volume en complexiteit

Doelgroep(en) Positioneringsmatrix

Positioneren in matrix Kiezen: 80 / 20 Optellen, clusteren

&

Huidige AL en BL Verantwoording

(

'

Focus

4.2 4.1 4.3 Beslisdoc.

Instrumenten: Standaardkostenmodellen (AL bedrijven, AL burgers) Inzicht in en kennis van branches, burgersituaties

&

A. Verifiëren en kwantificeren van AL en BL Input voor deze activiteit zijn: o De in de afbakening (stap 1) gekozen doelgroep(en) en wetsdomein(en); o Het overzicht van berichten, afgeleid van de betreffende overheidsproducten (stap 1); o Nulmetingen6 d.w.z. kwantitatieve gegevens van AL en BL. De AL moeten worden bepaald voor de eigen gemeente - conform landelijke nulmetingen. De BL moeten meestal zelf bepaald worden, daarbij o.a. gebruik makend van afdelingsbudgetten. Het doel van deelstap A is een overzichtelijk en zo nauwkeurig mogelijk overzicht te krijgen van de administratieve en bestuurlijke lasten per wet of regel en per proces. Aangeraden wordt zoveel mogelijk gebruik te maken van beschikbare landelijke nulmetingen (vaak beschikbaar per wetsdomein) en deze cijfers te herleiden naar en te vergelijken met de voor uw gemeente relevante aantallen en brancheprofielen. De volgende pagina’s geven een toelichting op het kostenmodel en beschikbare en voorgestelde indelingen. Aanbevolen wordt de tabel in te vullen met op elke regel een wet, regel of plaatselijke verordening (en dat driemaal voor resp. de ALO (ondernemingen), ALB (burger) en BL (overheid). Voor ondernemingen (ALO) kan het zinvol zijn een onderscheid te maken naar de in uw gemeente voorkomende branches. Op elke regel komt dan een landelijk brancheprofiel met de totale lasten voor alle relevante wetten en regels per profiel.

6

Nulmetingen zijn conform het standaardkostenmodel uitgevoerde inventarisaties en kwantificeringen van volume en kosten van informatieverplichtingen voor burgers, bedrijfsleven en uitvoerende overheidsorganen, toegerekend aan berichten. Het gebruik van nulmetingen heeft drie functies: o Kwantificering van het werkterrein (Welke berichten? Hoeveel en hoe vaak? Welke inspanningen zijn nodig? En bij derden? Hoeveel irritatie levert dat op?). o Een check op de compleetheid van de nulmeting (zijn bijv. de inspanningen rond de oriëntatie, de handhaving en beroep en bezwaar meegenomen?) o En om straks het effect te bepalen van de herinrichting van de keten op de AL en BL.


16 van 50

aantal Bouw Sloop Kap Milieu Etc. Chemie Horeca Metaal Landbouw Etc Legenda: Kolom 1: Kolom 2: Kolom 3 t/m 8:

Oriën tatie

Aan vraag

Behan deling

Beroep Nalebezwaar ving

Handhaving

Wetten/regels of brancheprofielen (relevant voor uw gemeente) Totaal landelijk aantallen (te vergelijken met aantallen in gemeente) Totale of gemiddelde lasten per processtap per vergunning.

Toelichting: - In het standaardkostenmodel wordt het volume van de berichtenstroom bepaald door het aantal verschillende berichten en de frequentie van elk bericht. De frequentie is bijvoorbeeld eenmalig, maandelijks of jaarlijks. Bij bedrijven is de frequentie soms ook afhankelijk van de bedrijfsgrootte, bijv. aantal personeelsleden of dieren. - De kosten per bericht hangen af van het aantal uit te voeren activiteiten (aantal berichten en frequentie) en de complexiteit (tijdsduur, uurtarief, noodzaak van interpretatie, behoefte aan specifieke deskundigheid en overleg). Als berichten direct aan geautomatiseerde administraties worden onttrokken (routinematig dus) zijn ze (per bericht) goedkoop. - De kosten per bericht worden dus bepaald door de kosten van de benodigde activiteiten: het (aantal minuten per activiteit)/60 x (het gemiddelde uurtarief voor die activiteit). - Voor ondernemingen zijn die handelingen geclassificeerd (in 14 hoofdgroepen in het CASHsysteem). In de tabel is per handeling de relatie aangegeven met volume en complexiteit. Nr. AL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Handeling

Karakter van Kosten afhankelijk de handeling 7 van volume? van burgers en bedrijven bij aanvraag omgevingsvergunning Op de hoogte komen / blijven Complex Nee Ontvangen van de gegevens Eenvoudig Ja Verzamelen van de informatie Complex Ja Beoordelen toepasselijkheid Complex Beperkt Invullen formulier Eenvoudig Ja Berekeningen / waardering Complex Ja Printen uitkomsten Eenvoudig Nee Controleren / corrigeren Complex Ja Inwinnen van advies Complex Beperkt Overleggen Complex Beperkt Toelichten Complex Beperkt Uitvoeren betaling Eenvoudig Nee Versturen van de berichten Eenvoudig Ja Archiveren gegevens Eenvoudig Nee

Tabel 3: Hoofdgroepen van activiteiten volgens CASH (standaardkostenmodel) 7

Binnen elk type handeling (elke regel) onderscheiden we eenvoudige, middelmatige en complexe handelingen. Soms omvat een handeling (processtap = rij in de tabel) meerdere bezigheden; in de tabel is in de kolom ‘karakter‘ weergegeven de complexiteit van díe bezigheid, waar het zwaartepunt ligt.


17 van 50

-

Voor veel berichten en handelingen zijn nulmetingen beschikbaar. Bijlage 2 bevat een overzicht van alle nulmetingen rond de omgevingsvergunning. In de nulmetingen wordt met de kosten van oriëntatie (‘op de hoogte komen’) niet altijd volledig rekening gehouden. Ook de kosten van beoordeling van de overheidsbeslissing (wel of geen vergunning verleend) en inspanningen die samenhangen met beroep en bezwaar vallen buiten het standaardkostenmodel. Voor overheidsuitvoeringskosten (BL) zijn er geen formele nulmetingen. De volgende tabellen bevatten daarom voorbeeldmatig uitgewerkte overzichten van: - de handelingen (AL) van bedrijven en burgers bij het zich oriënteren op verplichtingen; - de handelingen (AL) van ondernemingen en burgers in het kader van bezwaar of beroep; - de handelingen (AL) van ondernemingen en burgers bij handhaving; - de handelingen (BL) van de gemeente bij oriëntatie en voorbereiden / nemen van een besluit; - en de handelingen van de gemeentelijke overheid (BL) bij handhaving. Voor al deze categorieën handelingen zijn dus géén formele nulmetingen beschikbaar! Nr.

Handeling

Karakter van Kosten afhankelijk de handeling8 van volume? AL van burgers en bedrijven bij oriëntatie en bij bezwaar / beroep Oriëntatie Complex Ja Aantekenen van bezwaar / beroep Complex Ja AL van (burgers en) bedrijven bij handhaving Op de hoogte komen / blijven Complex Verzamelen/interpreteren info Complex Opstellen verantwoordingsrapport Complex Toelichten / aanvullende info Complex Controleren / corrigeren Complex Begeleiden controle Complex Aanpassen rapport ? Aantekenen van bezwaar / beroep Complex BL van overheidsinstanties bij aanvraag Op de hoogte blijven Relevante info samenstellen Registreren / ontv. bevestigen Behandeling Coördinatie afdelingen / overheden Ontwerp besluit Advies / vvgw verwerken Behandeling zienswijzen Besluit en opstellen beschikking Behandelen bezwaar / beroep

vergunning Complex Complex Complex Complex Complex Complex Complex ? Complex

BL van overheidsinstanties bij handhaving Registratie verantwoording Complex Beoordeling Complex Inspectie en rapport Complex Behandeling Complex Besluit en beschikking Complex Behandelen van bezwaar / beroep Complex

Nee Ja Ja Ja Ja Beperkt Beperkt Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja Beperkt Beperkt Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja

Tabel 3: Voorbeeldmatige classificatie overige activiteiten in hoofdgroepen 8

Binnen elk type handeling (elke regel) onderscheiden we ‘eenvoudige’, ‘middelmatige’ en ‘complexe’ Handelingen. In de tabel is als ‘karakter‘ weergegeven die handelingencluster, waar het zwaartepunt ligt.


18 van 50

Als gemeente moet je beoordelen of de detaillering van te verrichten handelingen strookt met de visie van uw gemeente en of het karakter en de volumeafhankelijkheid van de kosten van elke handeling in uw gemeente (AL én BL) stroken met het algemene beeld hiervoor. -

Voor het bereiken van ‘win-win’ oplossingen in de keten is het van belang de totale ketenkosten in het project te betrekken. Slimme interpretaties van beschikbaar materiaal, aanvullende meting en studie zullen vaak nodig zijn. Gelukkig beschikken gemeenten vaak over kwantitatieve informatie over de benodigde inspanningen voor bepaalde activiteiten of overheidsproducten. Een bericht in het kader van een informatieverplichting is bijna altijd onderdeel van een keten van uitwisselingen tussen overheid en ondernemer / burger:

Informatieverplichting Overheid

Ondernemer of burger ) *

Overheid bericht "

&

Ondernemer of burger

'

Specificeer daarom over welke inspanningen (AL én BL) voor welke wetten en doelgroepen het gaat: o inspanningen rond oriëntatie: beoordeling óf en zo ja welke verplichting van toepassing is: welke vergunningen zijn nodig en welke eisen worden gesteld aan handhaving; o inspanningen rond de aanvraag en registratie daarvan; o inspanningen rond de behandeling en uitspraak: informatie en documentatie, aanvullende vragen beantwoorden, fouten herstellen, besluit vastleggen o inspanningen rond bezwaar en beroep – ook van anderen dan de aanvrager (belanghebbenden). Richt uw project zich op al deze inspanningen of op een deel ervan? Zijn de inspanningen voor de gekozen doelgroep anders dan voor het gehele werkterrein van de omgevingsvergunning? Maak zo mogelijk gebruik van de bij nulmetingen gehanteerde begrippen en activiteiten. Maar bedenk dat daarin dus niet alle inspanningen zijn opgenomen. Voor een deel van de lasten van burgers en bedrijven en waarschijnlijk voor alle inspanningen van de uitvoerende organisaties moet gebruik gemaakt worden van interne metingen en rapporten.

B.

Positioneren van de AL en BL

Doel is het koren te scheiden van het kaf: in de massa AL en BL zicht te krijgen op ‘waar de grote brokken zitten’. Waar heeft AL-reductie het meeste effect, neemt het veel irritatie weg? Waar zitten de grote tijdvreters, knelpunten en struikelblokken? Om dat te ontdekken brengen we de vastgestelde AL en BL in een matrix. Ordening van de AL vindt plaats naar criteria, die voor burgers en bedrijven relevant zijn. Op de assen van de matrix komen dus hún cost drivers. Meestal zijn dat: berichtenvolume (aantal, frequentie) en de complexiteit (kosten per bericht). Bij bedrijven speelt vaak ook de bedrijfsgrootte (aantal medewerkers) een rol; of de aard van het bedrijf (horeca, metaal, chemie, etc). Die ordening krijgt vorm in de determinantenmatrix.


19 van 50

Determinantenmatrix informatieketens (ALO) Eenmansbedrijf

Il

Complex, veel handelingen. Kennisintensief. Interpretatie.

Grootbedrijf: 100+

Horeca Metaal Chemie

m va ng

Eenvoudig, minder handelingen. Vaak afleidbaar. Geen / weinig interpretatie.

+ ,

Middenbedrijf: 10 - 99

O

Kosten per bericht

Kleinbedrijf: 1-9

Laag Hoog Nakoming / handhaving

-.

Incidenteel aanvraag / behandeling

Volume: periodiciteit * aantal eenheden

Toelichting o Nulmetingen geven informatie voor volume (aantal, frequentie) en complexiteit. o Nulmetingen geven vaak ook informatie over de spreiding van AL naar bedrijfsgrootte. Het volume van een informatieverplichting en de moeite die het de ondernemer kost daaraan te voldoen hangen namelijk vaak samen met de bedrijfsgrootte. Wat voor een multinational routine is, kan voor een eenmanszaak bijna onoverkomelijke zijn. o Juist bij het willen krijgen van een vergunning en bij het voldoen aan de eisen voor handhaving maakt een burger of bedrijf veel kosten in het ontdekken aan welke verplichtingen moet worden voldaan; ‘welke overheidsproducten zijn nodig?’. De behandeling is tijdrovend en vaak complex (veel voorschriften, documenten, tekeningen, berekeningen, etc). Daarom moet je zoeken naar onderscheidende – voor burger en bedrijf relevante – determinanten. Bijvoorbeeld de aard van de verplichting (oriëntatie, behandeling, handhaving), de aard van de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd (bouw, verbouw, exploitatie) of de branche of omvang van het bedrijf.

Ordening van de BL kan in principe langs dezelfde criteria: volume/ frequentie en complexiteit. Ook daar kan een derde dimensie worden overwogen: de aard van de activiteit (oriëntatie, behandeling, etc) of de betrokken afdeling of overheidsinstantie. In veel situaties kunnen AL en BL in één matrix worden ondergebracht. Door ze dan wel als separate brokken in de matrix op te nemen wordt zichtbaar waar vooral AL-reductie aan de orde is, waar vooral BL-reductie interessant lijkt en waar herontwerp zowel de reductie van AL als van BL kan beïnvloeden. C. Clustering van de verplichtingen binnen de matrix. Voor het opsporen van kansen voor AL- en BL-reductie ga je de brokken AL en/of BL in de matrix nu clusteren. Clusters bestaan uit Al en/of BL van (min of meer) gelijksoortig volume en (min of meer) gelijksoortige complexiteit. Waar voor een derde dimensie gekozen is (aard proces, bedrijfsgrootte, bedrijfsaard, overheidsinstelling, etc) wordt dat beeld verder gespecificeerd. Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

20 van 50

D.

Kiezen van de focus - het aandachtsgebied Voorbeeld: de matrix van ALO voor bedrijven voor het proces aanvraag en behandeling van de bouwen milieuvergunningen (door VROM gekozen afbakening) 8 "

'; '

'

2

;

& ,

,

>

8

!

' 7 9" :

< ===

3 & :

6 "

7

3

71

0 " 2

/ -. 1

& ,

34 5

Bij toetsing van een project of pilot verifieer je of de aandacht inderdaad is uitgegaan naar de meest veelbelovende AL en/of BL (uit oogpunt van reductiepotentie). In geval van nieuw onderzoek of project bepaal je nu de focus: Waarop ga je je in het bijzonder richten? Wat zijn de prioriteiten? Waar ligt de grootste kans op succes? De navolgende vragen zijn dan relevant: o Waar liggen nú de meeste AL / BL? Waar ligt het zwaartepunt? o Is er inhoudelijke samenhang met clusters van lagere prioriteit: verwante overheidsproducten, berichten of bedrijfsprocessen? o Hoe groot acht je voor die clusters – intuïtief en op voorhand – de kans op positieve effecten? o Hoe ingrijpend zal – intuïtief en op voorhand – de situatie kunnen en moeten wijzigen? o Is het mogelijk – en durf je het aan – een hypothese op te stellen voor het uiteindelijk haalbare resultaat? o Zijn er (naar verwachting) belangrijke verschillen van aard en omvang voor de diverse bedrijfsgrootteklassen / bedrijfstypen / overheidsinstellingen?


21 van 50

Stap 3: Vaststelling vrijheidsgraden / randvoorwaarden Doel Doel is te bepalen met welke vrijheidsgraden naar oplossingen kan worden gezocht binnen het gekozen speelveld. Anders gezegd: welke randvoorwaarden zijn er expliciet in de opdracht gesteld aan de inhoud van berichten, aan de inrichting van een proces, schakel of keten of aan de uitwisselbaarheid (openbaarheid) van de informatie. En zijn er randvoorwaarden uit hoofde van weten regelgeving waar rekening mee moet worden gehouden? !

#

Resultaat is een compleet beeld van de vrijheidsgraden en randvoorwaarden waarmee bij het herontwerp of de herinrichting rekening moet worden gehouden. Structuur Achtereenvolgens doorloop je de volgende activiteiten: A. Inventariseren en rubriceren van randvoorwaarden en vrijheidsgraden B. Het eventueel ter discussie stellen daarvan C. Vaststellen van de verder te hanteren vrijheidsgraden en randvoorwaarden

Stap 3: Vrijheidsgraden en randvoorwaarden Drijfveren / ambitie Opdracht

Andere inputs

Expliciete vrijheidsgr. en randvoorwaarden Impliciete vrijheidsgraden en randvoorwaarden

Inventariseren, rubriceren Inhoudelijke vrijheidsgraden

Eventueel ter discussie stellen

Beleidsmatige randvoorwaarden

Vaststellen vrijheidsgraden + randvoorwaarden

=


#

Uitwisselbaarheid van de informatie Facilitaire randvoorwaarden Verantwoording

4.1

4.2

5 Beslisdoc.

1

22 van 50

A.

Inventariseren en rubriceren van randvoorwaarden en vrijheidsgraden

Eerst inventariseer je alle van toepassing zijnde beleidsuitgangspunten, vrijheidsgraden binnen weten regelgeving, vrijheidsgraden en randvoorwaarden met betrekking tot het bevoegd gezag, facilitaire randvoorwaarden en beperkingen waarmee om andere redenen rekening moet worden gehouden. Alles voor zover geldend binnen het gekozen speelveld. Denk bijvoorbeeld aan privacyregels of aan verplichtingen tot meervoudig gebruik van informatie (uitwisselbaarheid). o Beleidsuitgangspunten (of beleidsmatige randvoorwaarden) zijn door gemeente of samenwerkende overheden op voorhand (in opdracht of ambitie) meegegeven voorkeuren voor een bepaalde oplossingsrichting of samenwerkingsvorm of voor een in te zetten inrichtingscomponent – bijv. één loket of de digitale aanvraag. Bevoegd Gezag. De wetten en regels die onder de omgevingsvergunning gaan vallen wijzen elk een specifiek overheidsniveau aan als bevoegd gezag. Dat is vermoedelijk in >95% van de gevallen de gemeente. Bij AMvB zal worden geregeld in welke gevallen het Bevoegd Gezag bij de provincie komt of (bij hoge uitzondering) bij het Rijk. Door de gekozen afbakening kán een project dus met afwijkende regels ten aanzien van het Bevoegd Gezag te maken krijgen. Basisregel is dat het bevoegd gezag van de gebundelde wetten en regels terecht komt bij de hoogst betrokken instantie. Daarmee is niet gezegd dat het proces of de regie over de herinrichting ook naar dat niveau verschuift. Op praktische argumenten kan voor andere inrichtingsvormen gekozen worden. Voor burger/bedrijf is er altijd één loket. Maar processen kunnen in meerdere back office(s) worden uitgewerkt; afstemming en samenwerking moeten vorm krijgen. o Vrijheidsgraden binnen weten regelgeving (de ‘inhoudelijke vrijheidsgraden’) zijn gekoppeld aan de overheidsproducten waaraan een informatieverplichting “dienstbaar” is. We onderscheiden 5 niveaus - Aanpassing van berichten is niet mogelijk; - Aanpassing van berichten is wel mogelijk, aanpassing van uitvoeringsregels niet; - Aanpassing van overheidsproducten en uitvoeringsregels is wel mogelijk, aanpassing van de betreffende weten\of regelgeving9 is niet mogelijk; - Aanpassing van wet en regelgeving is wel mogelijk (gemeentelijke regelgeving is wat dichterbij), aanpassing van publieke doel (kern van wet of regel) niet; - Ook aanpassing van publieke doelen is in beginsel wel mogelijk. Beperkte vrijheidsgraden belemmeren weliswaar de mogelijkheden voor AL / BLreductie, maar er blijven altijd andere, aanzienlijke opties voor reductie mogelijk. Er zijn immers altijd vrijheidsgraden op het gebied van eigen gemeentelijke regelingen, procedures en protocollen, bij het aanpassen van processen en samenwerkingsvormen, bij de opzet van formulieren en formats, bij in zetten hulpmiddelen (ICT) en bij eigen gebruiken en gegroeide gewoonten van individuele medewerkers en overlegstructuren. 9

Met ‘wet of regel’ bedoelen we hier de mogelijkheid om kleinere aanpassingen te plegen aan ‘subdoelen’ van de wet en op middelen om het doel te bereiken, en op mogelijkheden om uitvoeringsregels aan te passen; zodat bijvoorbeeld het aantal uitzonderingen gereduceerd wordt.


23 van 50

o Facilitaire randvoorwaarden betreffen het eventueel voorgeschreven gebruik van bepaalde ketenschakels (geautoriseerde partijen), ICT oplossingen (elektronische aanlevering), organisatie (één loket voor gemeentelijke, provinciale en landelijke vergunningen) of standaarden. o Onder uitwisselbaarheid verstaan we de mate waarin informatie van burger of bedrijf door de overheid kan en mag worden uitgewisseld met andere publieke of private partijen. Er zijn daarbij veel nuances: - geen uitwisseling van informatie tussen (centrale / decentrale) overheden onderling; - informatie-uitwisseling tussen overheden mogelijk, maar niet met derden; - publiek gebruik van beschikbare private informatie is toegestaan; - privaat gebruik van beschikbare publieke informatie is toegestaan; - informatie-uitwisseling tussen overheden is verplicht. Veel gegevens dienen publieke én private doelen. Ben er attent op dat als private doelen in stand blijven, de AL weliswaar vervalt, maar de kosten niettemin blijven (tenminste gedeeltelijk) voor het bedrijf of de burger. B.

Het eventueel ter discussie stellen daarvan

Stap 3 kan leiden tot een herbezinning op de opdracht en dus op de gekozen afbakening. Omdat randvoorwaarden in de tijd gezien niet onwrikbaar zijn kan juist hier een iteratieve benadering vrucht afwerpen: het perspectief van een hoog opbrengstpotentieel (Al / BL) kan ruimere vrijheidsgraden politiek haalbaar maken, en andersom: krappe vrijheidsgraden kunnen bepaalde interessante oplossingen ‘in de weg zitten’. Het is daarom zaak de grenzen van randvoorwaarden en vrijheidsgraden zorgvuldig en in nauw overleg met opdrachtgever te verkennen. Verkregen inzichten en verzamelde argumenten kunnen er best toe leiden dat in gesprek met de opdrachtgever gezocht wordt naar een versoepeling van de meegegeven randvoorwaarden. C.

Vaststellen van de te hanteren vrijheidsgraden en randvoorwaarden.

De afbakening wordt nu afgerond. Vastgesteld wordt welke vrijheidsgraden en randvoorwaarden voor het project gelden. “In welke mate mag er in het kader van het onderzoek ‘geknutseld’ worden aan het reële systeem?” Het kan zelfs gebeuren dat je na afronding van stap 4 (en 5) – wanneer de herinrichting van processen, samenwerkingsvormen of organisatieoplossingen of het (her)ontwerp van de keten gereed is - naar deze stap terugkeert en de randvoorwaarden en vrijheidsgraden opnieuw kritisch tegen het licht houdt.


24 van 50

Stap 4: Doelbepaling Doel Doel is de ambitie om te zetten in een concrete doelstelling - een realistische reductie van AL en BL, en mogelijk andere voordelen – en te bepalen welke oplossingsrichting(en) we daartoe (het beste kunnen) kiezen. Bijvoorbeeld: vereenvoudiging van informatiestromen of aanpassing van de structuur van de (informatie-)keten of samenwerking. Bij toetsing worden de in het project gevolgde werkwijze en uitkomsten vertaald naar de structuur van deze stap 4 en beoordeeld op validiteit en compleetheid.

!

Resultaten zijn: o Een globaal (her)ontwerp van de informatieproducten – de op overheidsproducten gerichte berichten, maar misschien ook de overheidsproducten zelf; o Een globaal (her)ontwerp van de keten(s) tussen bedrijven / burgers en overheid; en van de keten binnen de overheid (samenwerking, organisatie); o Een raming of berekening – op basis van beide (her)ontwerpen – van de haalbare lastenverlichting en van mogelijke andere effecten. De omgevingsvergunning is zo’n herontworpen overheidsproduct. In pilots (en het project digitalisering) wordt verkend welke veranderingen in de keten en welke aanpassingen van informatieproducten bijdragen aan reductie van AL en BL; en hoe hoog de opbrengsten kunnen zijn. De informatieketen wordt daarbij breed bekeken; aan de kant van de overheid gaat het om het loket, de uitvoerende instantie(s) en het bevoegd gezag; aan de kant van burger en bedrijf gaat het ook om dienstverleners en intermediairs als architecten en milieuadviseurs. Daarnaast nog partijen in de omgeving, die met zienswijzen, bezwaren of klachten komen. Structuur (zie illustratie 11): Een bijzondere input voor stap 4 is de hier als ‘tussenstap T1’ aangeduide bibliotheek met ervaringen en resultaten van pilots en onderzoeken, lokaal en regionaal. Hierin worden door het ministerie van VROM pilot-uitkomsten, onderzoeksresultaten en positieve en negatieve effecten gedocumenteerd in zogenoemde referentieformats, die ter beschikking worden gesteld aan gemeentes die aan de slag gaan met de omgevingsvergunning. Stap 4 omvat drie onderscheiden delen: 4.1. Het (her)ontwerp van de informatieproducten 4.2. Het (her)ontwerp van de ketenstructuur 4.3. Het vaststellen van de haalbare lastenverlichting Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

25 van 50

Overzicht stap 4: Doelbepaling

1 (Vrijwel alle uitkomsten van stappen 1-3 worden in stap 4 gebruikt)

3 2 Uitkomst pilots Andere inputs Opdracht

:

T1

4.1: Herontwerpen van informatieproducten

Ketenontwerp

Berichten Doelgroep(en) Overheidsproducten Medegebruik

4.2: Herontwerpen van de ketenstructuur

Besturingsconcept; Stand. / harmon.

Referentieformats

Huidige inrichting processen Ambitieniveau

4.3: Vaststellen van de haalbare lastenverlichting

Verlichting AL / BL en andere effecten Verantwoording

?

5

Beslisdoc.

"

Inrichtingsprincipes Stap 4 staat centraal in Festival DUO. Nu in de voorgaande stappen het werkterrein nauwkeurig in kaart gebracht is – ambitie, doelgroep, wetsdomein, overheidsproducten, berichten, huidige Al en BL, vrijheidsgraden en randvoorwaarden – en de focus is bepaald gaan we nu oplossingsrichtingen10 verkennen en mogelijke oplossingen schetsten. Ook worden de daarbij haalbare lastenverlichting en andere effecten geraamd. We maken de overstap van inventarisatie en afbakening naar analyse en ontwerp. Daarbij hanteren we enkele basisprincipes voor de (her)inrichting: a. Ga consequent uit van de klant (burger/bedrijf) en het proces dat deze doorloopt. Elke processtap is een interactie tussen het proces van burger/bedrijf (oriënteert zich, vraagt aan, etc.) en een proces van de uitvoerende instantie (ondersteunt bij oriëntatie, neemt aanvraag in ontvangst, etc.). Zorg dus dat elk overheidsproces spoort met, c.q. aansluit op het proces van de doelgroep. De omvang van de doelgroep, waarop de gemeente zich (in)richt, neemt af naarmate het proces vordert. o Een grote doelgroep burgers/ bedrijven voor voorlichting in de aanloopfase; o Een wat minder grote doelgroep in de oriëntatiefase waar het probleem vertaald wordt in een vraag; o Een wat bescheidener doelgroep in de aanvraagfase: de vraag wordt omgezet in een concrete ‘bestelling’ voor een product; o En in de behandelfase, het om nu de overheidsproducten zelf - is de doelgroep weer kleiner, immers een aantal aanvragen blijkt niet ontvankelijk. 10

Oplossingsrichtingen zijn min of meer algemeen geldende ontwerpprincipes, die in de tijd niet snel veranderen De keuze van een of meer oplossingsrichtingen gaat vooraf aan de keuze van de componenten, en heeft een grotere invloed op de opbrengstpotentie.


26 van 50

Fasen bij gemeente (en andere overheden) Ondersteunen bij oriëntatie

Voorlichting Voorlichting

Wordt zich bewust van probleem

Aanvraag Verwerven

Advies Alternatieven Weg wijzen

Wil zich oriënteren

probleem

Uitvoeren en beslissen

‘volledige’ aanvraag

Vraagt aan vraag

Handhaving en controle

Vergunning

Werkt mee aan plan bestelling

Leeft na

product

Fasen bij bedrijf en burger '

b. In elke fase moeten probleem en beleving van de klant voorop staan: klantgericht is het inrichtingscriterium; klantvriendelijk is niet goed genoeg! Bij vormgeving van informatiestromen, ketens en processen moet de kracht van de klant worden gewaarborgd. Die moet erop kunnen vertrouwen dat zijn stem gewicht heeft; niet het gevoel krijgen te zijn overgeleverd aan een bureaucratie. Communicatie is belangrijk; die moet gericht zijn op het probleem en niet op het (overheids)product (het aanbod) - of op de vraag (burger en bedrijf kennen vaak zelf niet de vraag achter de vraag). c. First time right. Problemen zijn beter en effectiever oplosbaar ‘aan de bron’. Door de aandacht te richten op de eerste stappen in het proces worden problemen eerder gesignaleerd en zijn ze sneller en effectiever te verhelpen; wellicht worden ze zelfs voorkomen: ‘de eerste klap is een daalder waard’. Wanneer de overheid haar instrumenten, processen en inspanningen richt op de fasen vóóraan in de keten zullen de administratieve lasten van de burger mee bewegen naar eerdere fasen – en in totaal minder worden en zeker tot minder ergernis leiden.

Benodigde inspanning om een fout te corrigeren, een gemis goed te maken, een ongewenste situatie te voorkomen of een hinderpaal weg te nemen

Opeenvolgende fasen / processtappen

‘Leren van buiten’ : First time right! Ervaringen uit logistiek en kwaliteitsmanagement

#


27 van 50

Met andere woorden, als de gemeente extra aandacht en inspanning besteed aan voorlichting en instrumenten ontwikkeld voor facilitering van de fasen oriëntatie en aanvraag - (een bewuste) verschuiving dus van de uitvoeringskosten naar de eerste fasen - zullen de AL van burgers en bedrijven ook naar de eerste fasen verschuiven. En de totale AL en BL zullen naar verwachting dalen.

Na te streven effect

Gevolg

Burger

Overheid

Administratieve lasten

Uitvoerings Inspanningen

Aanloop Oriëntatie Aanvraag Behandeling Bezwaar/beroep

- .72 . &&

d. De 20-80 regel leert dat 20% van het ‘assortiment’ productvariaties zorgt voor 80% van de vraag. En dat de overige 80% van in de praktijk voorkomende productvariaties maar 20% van de vraag vertegenwoordigt. Concentreer je dus op de grote brokken en de grote vissen: de veel voorkomende producten, veel voorkomende vraag, de zware AL, de meest aanmerkelijke potentiële AL-reductie.

&

20% van assortiment productvariaties

80% van het vraagvolume

%

= +=

e. Van buiten naar binnen. Logistiek en bedrijfskunde leren dat je je eerst moet concentreren op de informatiestromen: de output van een proces (in dit geval de overheidsberichten en overheidsproducten) en de input naar dat proces (benodigde gegevens). Veel aandacht moet dus uitgaan naar productdefinities en naar de modulariteit daarbinnen, naar informatieberichten, uitvraagsanering, hergebruik van beschikbare gegevens, gebruik van authentieke bronnen, etc. Het proces is daarbij nog een ‘black box’. Pas daarna breek je de black box open en beginnen we met de vormgeving en inrichting van de keten, de schakels, de processen en de daarin toepasbare informatieondersteuning, organisatieconcepten en noodzakelijke competenties. (zie illustratie 16).


28 van 50

2

1

3

Input

Proces (black box)

Festival stap 4.1 Gegevenslogistiek

Festival stap 4.2 Inrichting keten / schakels Inrichting processen

Uitvraagsanering Herkomstanalyse

Output

Organisatie / samenwerking Inzet ICT

( @

Festival stap 4.1 Gegevenslogistiek Productdefinitie Productsamenstelling

A

Elk proces moet een definieerbaar eindproduct hebben. Dat product kan worden ontleed in haar samenstellende delen – de benodigde gegevens. Elk proces, elke black box, kan worden opengebroken naar deelprocessen, waar steeds hetzelfde beginsel van input (gegevens) – output (product) geldt (Russisch poppetje). Meer in detail ziet het model voor de Omgevingsvergunning er dan als volgt uit: Andere leveranciers

(authentieke bronnen)

Aanvraag

Oriëntatie

Selectie Intake Bepalen leveranEn nodigde cier en bestel gegevens opvragen -ling

Product Dialoog selectie

Leverancier = burger

Voorlichting Preventie

Klant = burger Ontvangst en registratie

Verantwoording

Aanvraag

I

Aanloop

)

Behandeling en beslissing

B

Naleving

C

Bij analyse van informatiestromen vinden we efficiency en effectiviteit verbeterende oplossingsrichtingen door consequente toepassing van dit logistieke principe, zoals: o Productdefinitie: eenduidig en volledig beschrijven van (overheids)product; o Uitvraagsanering: integratie aanvraagformulieren en andere documenten; o Herkomstanalyse: hergebruik van aanwezige burger- en gevalsspecifieke gegevens en gebruik van authentieke bronnen (GBA, KvK, Kadaster, RDW e.a.) Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

29 van 50

f. Effectiviteit gaat voor efficiency. Hoewel reductie van administratieve lasten toch vooral een kwestie van efficiency lijkt is het zaak eerst te bewerkstelligen, waar mogelijk, dat bestaande processen effectiever (klantgerichter, sneller, zorgvuldiger, betrouwbaarder, transparanter) worden uitgevoerd.

Iteratie Binnen stap 4 worden de oplossingsrichtingen ook in onderlinge samenhang op hun realiseerbaarheid beoordeeld. Dat geeft vaak aanleiding tot iteratie tussen de drie delen (zie illustratie). De mogelijkheid om berichten aan te passen hangt bij de omgevingsvergunning direct samen met inrichtingskeuzes, zoals samenwerking tussen organen met het bevoegd gezag in complexe gevallen en de wijze waarop processen voor de ‘oude’ vergunningen worden gecoördineerd: integratie in één behandelende afdeling, of onderlinge afstemming.

Stap 4: Doelbepaling 4.1 4.2 +

4.3

& !

Toetsen van een bestaand ontwerp Bij het gebruik van Festival DUO als instrument om een bestaand of voorgenomen ketenontwerp in een project te toetsen loop je stap 4, net als de overige stappen, ook helemaal door en stelt daarbij systematisch de volgende vragen. • Zijn alle onderwerpen van stap 4 behandeld? • Welke oplossingsrichting is gekozen en sluit die aan op logistieke principes? • Zijn de effecten en opbrengsten correct en volledig bepaald? • Welke andere oplossingsrichtingen adviseer je bij toepassing van Festival DUO additioneel of ‘in plaats van’? • Welke meerwaarde of andere gewenste effecten worden dan in potentie bereikt? • Zitten er ideeën of oplossingsrichtingen in het project, waarmee je Festival DUO en/of de ‘bibliotheek’ van VROM kunt verrijken?


30 van 50

Stap 4.1: (Her)ontwerp van informatieproducten Doel Doel is het (her)ontwerp van de informatieproducten. Dat zijn de berichten die overheid en bedrijven / burgers met elkaar uitwisselen, gericht op de omgevingsvergunning, in de oriëntatie, aanvraag, behandeling, naleving, bezwaar/ beroep. Kansrijke oplossingen (ontwerpen) die alleen bij ‘hogere’ vrijheidsgraden (dan in stap 3 bepaald) gerealiseerd kunnen worden, worden minder ver uitgewerkt. !

D

Resultaten zijn: (her)ontworpen informatieproducten (brochure, aanvraagformulier, bijlage, bevestiging, melding, bezwaarschrift, rapportage, …), waar nuttig en mogelijk geheel of gedeeltelijk gecombineerd. Het (her)ontwerp bestaat uit de structuur (stuklijst) en identificatie van de benodigde gegevenselementen of halffabrikaten en een aanwijzing waar ze (het best) kunnen worden verworven. En soms ook suggesties voor harmonisatie of standaardisatie. Structuur (zie illustratie 19): In stap 4.1 onderscheiden we drie achtereenvolgens uit te voeren activiteiten: A. Het selecteren van een (of meer) oplossingsrichting(en) B. Het variëren met oplossingsrichtingen, met doelgroepen en combinaties daarvan; C. Het toepassen van gegevenslogistiek voor het herontwerp van informatieproducten.

Stap 4.1: (Her)ontwerp informatieproducten Berichten

1

Doelgroep(en) Overheidsproducten Positioneringsmatrix

2

/ : ?

D

3 T1

Selecteren oplossingsrichtingen in tabel

Aanpassen regels of doelgroep

Focus

Doelgroep(en) Overheidsproducten Berichten

Inhoudelijke vrijheidsgr. Referentieformats

&


Ketenontwerp

4.2 4.3

Toepassen gegevenslogistiek

Afspraken over standaard. en harmonisatie Verantwoording

5 Beslisdoc.

Instrumenten: Gegevenslogistiek, in het bijzonder: productanalyse, uitvraagsanering en herkomstanalyse

31 van 50

Bij de omgevingsvergunning zijn de diverse fasen, ook qua informatie-uitwisseling, erg verschillend van karakter. Dit heeft gevolgen voor het keten(her)ontwerp. In de afbakening (stap 1) is afgesproken welke fase(n) in het project betrokken worden.

• •

•

In de oriëntatiefase wil de klant weten welke toestemmingen hij nodig heeft voor zijn plannen, zodat hij toe kan werken naar een ‘volledige’ vergunning. Bij de aanvraag is meestal sprake van eenmalige berichten met hoge complexiteit. En in die fase zijn bijlagen vaak een belangrijk onderdeel van de berichten. Tekeningen, berekeningen en toelichtingen zijn ’dure’, informatie-intensieve elementen. Diverse vergunningen die straks deel uitmaken van de omgevingsvergunning vragen om tekeningen, waarbij de eisen die gesteld worden vaak (kleine) verschillen vertonen. In de naleving (milieuaspecten, bedrijven) gaat het om berichten (verantwoording, controles) die voor de vergunninghouder een repetitief karakter hebben.

A. Het selecteren van een (of meer) oplossingsrichting(en) Bij bericht-georiënteerde oplossingsrichtingen breng je veranderingen aan in de vorm en samenstelling van de door bedrijf of burger te leveren berichten. VROM heeft op dit gebied al een initiatief genomen om te komen tot harmonisatie van indieningsvereisten. Hoewel de focus van Festival ligt op keteninrichting is dit van belang omdat aanpassing van het bericht zélf vaak een aanzienlijke verhoging betekent van de opbrengstpotentie. Anderzijds geldt júist bij de omgevingsvergunning dat inrichtingskeuzes (bijvoorbeeld ten aanzien van samenwerking tussen instanties of integratie van werkprocessen) mede bepalend zijn voor wat er aan de berichten kan en moet gebeuren. Zeker wanneer het onderzoek meerdere berichten (en bijlagen!) betreft, wat bij de omgevingsvergunning voor de hand ligt, loont het die berichten zelf kritisch te bezien om maximale synergie te bereiken. Verder kunnen berichten per doelgroep variëren naar aantal, vorm, inhoud en frequentie. Daarom zal vaak voor een combinatie van oplossingsrichtingen gekozen worden. Enkele daarvan (bijv. standaardisatie en harmonisatie) komen hier weliswaar al aan bod, maar worden pas verderop – in activiteit 4.1.C en stap 4.2 – geconcretiseerd. De haalbaarheid van een oplossingsrichting wordt mede bepaald door de inhoudelijke vrijheidsgraad - de regels in tabel 3: ‘Keuze van oplossingsrichtingen voor berichten in overheidsproducten’. Elke in deze tabel opgenomen oplossingsrichting11 kan ook in meer rechtse kolommen of lagere regels worden toegepast. De cost driver ‘volume’ heeft vooral betrekking op berichten bij de naleving (bedrijven); de cost driver ‘complexiteit’ zit vooral in de aanvraagfase (burgers en bedrijven). Pas de tabel als volgt toe: bepaal eerst de positie op beide assen: wat is de gegevens vrijheidsgraad en welke cost drivers zijn in dít specifieke geval relevant. Mogelijke oplossingen zijn te vinden in het betreffende vak, en links daarvan en/of hoger. De keuze uit beschikbare oplossingsrichtingen wordt dan vooral bepaald door:

11

Deze oplossingsrichtingen kunnen nog worden aangevuld vanuit de ‘bouwdoos’ (bibliotheek met referentieformats) die door VROM wordt opgebouwd.


32 van 50

o positie van de betrokken informatieverplichting(en) in de determinantenmatrix (opgesteld in stap 2); o kenmerken van de uit te wisselen gegevens (wijze van uitvraag; ‘houdbaarheid’); o vrijheidsgraden en randvoorwaarden. Aanpak (prioriteit) op basis van de costdrivers: Niveau van (inhoudelijke) vrijheidsgraden:

Beter omgaan met gegeven volume en/of complexiteit (verlagen ‘productiekosten’)

Bericht (bijlage) staat vast

Inzet IT-hulpmiddelen (electronisch formulier)

Cost driver is vooral volume en reductie is mogelijk

Cost driver is vooral complexiteit en reductie is mogelijk

Aanpassen periodiciteit van controles / rapportages, eventueel selectief (per doelgroep)

Logistiek-vriendelijk ontwerpen: hergebruik (ook van gegevens uit basisregistraties);

Uitbesteden meldingen (bijv. aan architect) Voorlichting/ kennisoverdracht (denk aan sectorwijzer Horeca e.a.) Informatie uit oriëntatie hergebruiken in aanvraagfase Bericht (bijlage) ‘vrij’; overheidsproduct en regels voor uitvoering staan vast

Standaardiseren definities Harmoniseren van indieningsvereisten, gericht op geconsolideerde aanlevering

Regels voor uitvoering ‘vrij’; wet staat vast

Uitvragen halffabrikaten i.p.v. Uitvraagsanering (alleen onbewerkte gegevens voor het verleningsproces noodzakelijke gegevens) Vergelijkbare berichten (bijlagen) voor meerdere Berichtdifferentiatie op basis ontvangers (behandelaars) van Pareto: 80% combineren (verschillende eenvoudige, 20% complexe tekeningen!) omgevingsvergunningen Vereenvoudiging, gericht op Harmonisatie van begrippen, lagere uitval (foutkans) verminderen van de noodzaak tot interpretatie Uitvragen van onbewerkte gegevens i.p.v. bewerkt resultaat

Wet ‘vrij’

Beperken doelgroep of werking van landelijke wet Beperken doelgroep of werking van lokale regel

Tabel 3: Keuze van oplossingsrichtingen voor berichten en overheidsproducten

Toelichting Het traject vergunning is heel anders dan de naleving. Omdat er dus nogal wat onderscheid is kunnen ook heel verschillende oplossingsrichtingen relevant zijn. De oplossingsrichtingen kunnen ook sterk verschillen voor burgers enerzijds en bedrijven anderzijds, en voor verschillende typen en grootten van bedrijven (andere mogelijkheden voor IT-ondersteuning of voor het inzetten van professionele dienstverleners). Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

33 van 50

In de tabel onderscheiden we 3 soorten oplossingsrichtingen: - Handiger omgaan met een gegeven volume en/of complexiteit: goedkoper produceren, standaardiseren van definities, inzet van ICT voor bewerking en interpretatie en uitbesteding aan specialisten. - Reductie van het volume: berichten laten vervallen, berichten of bijlagen samenvoegen (bijvoorbeeld: één tekening met gegevens en aanduidingen voor alle deelvergunningen), inzet van ICT voor het afleiden en verwerken van gegevens en voor verzending van berichten en uitbesteding aan dienstverleners. - Reductie van de complexiteit: opschuiven naar een goedkoper ‘vak’, bijv. door geprogrammeerde instructie of anders omgaan met uitzonderingen. Voorlichting en kennisoverdracht kunnen bijvoorbeeld leiden tot een handiger omgaan met incidentele complexe berichten; in het voortraject (oriëntatiefase) zit immers het zwaartepunt.

Handiger omgaan met complexiteit en/of volume (‘productiekosten’)

= E:

Reductie van het volume (minder berichten)

"

Reductie van de complexiteit

F

Soms moet je kiezen tussen tegenstrijdige oplossingen: streven naar reductie van complexiteit kan haaks staan op streven naar vermindering van volume. Dan moet je zoeken naar optimalisatie. Vaak slaat de balans door in het voordeel van reductie van complexiteit; door IT is volume, althans voor bedrijven, steeds minder een probleem. Complexiteit kan ook ontstaan door een ongelukkige samenloop van regelingen. Goede samenloop bevordert de reductie van AL/BL en andere knelpunten. De omgevingsvergunning is juist op die samenloop gericht; zaak is in de inrichting daar dan ook de consequenties van te nemen en daarmee de positieve effecten binnen te halen.

B. Aanpassen van regelgeving en/of doelgroepen De vrijheidsgraden met betrekking tot overheidsproduct en wetgeving zijn beperkt: het gaat immers om de invoering van een landelijk vastgelegde wetgeving. Wel heeft de gemeente vrijheid bij het kiezen welke lokale regelingen ‘aangehaakt’ worden, en om te bepalen of lokale regels in het kader van de omgevingsvergunning moeten worden aangepast. Verder kan de gemeente bepalen voor welke doelgroepen (in de pilotfase of later) specifieke oplossingen ontwikkeld worden.

C. Toepassen van Gegevenslogistiek Vaak is er ruimte en reden om de berichten zelf kritisch te bezien. De daarvoor geëigende aanpak is ‘gegevenslogistiek’. Gegevenslogistiek ondersteunt bij het (her)ontwerpen van informatieproducten (berichten en overheidsproducten); en geeft aanwijzingen voor concretisering van eventuele afspraken over standaardisatie of harmonisatie.


34 van 50

Toelichting: Gegevenslogistieke instrumenten worden ingezet om berichten te (her)structureren. Hierna volgt een beknopte typering van de beschikbare instrumenten. Voor een uitgebreider toelichting, zie Bijlage I: Gegevenslogistieke elementen. •

Productanalyse: analyseer de samenstelling van het bericht (aanvraag, bijlage, melding, rapportage) uit halffabrikaten en gegevenselementen en zoek naar mogelijkheden om de benodigde gegevens te harmoniseren/ standaardiseren;

•

Productanalyse bij gecombineerde gevalsspecifieke uitvraag in geval van een (complexe) omgevingsvergunning: Kan de uitvraag naar benodigde gegevenselementen voor de verschillende vergunningen gecombineerd worden? En automatisch geschoond worden van doublures om aanlevering te vereenvoudigen?

•

Uitvraagsanering. Welke gegevens hoeven niet meer uitgevraagd te worden, omdat ze overbodig zijn (geworden), omdat we er al over beschikken of omdat ze elders (basisregistratie, andere overheid of derden) beschikbaar zijn. Welke gegevens heb je slechts in een beperkt aantal gevallen (uitzonderingen, complicaties) nodig (80/20regel)?

•

Herkomstanalyse. Waar komen de halffabrikaten of gegevenselementen vandaan? Kun je beter aansluiten bij bedrijfsadministraties? Zijn er alternatieve (authentieke) bronnen, zoals GBA, bestemmingsplan of kadaster? Kan informatie uit de oriëntatiefase hergebruikt worden in de aanvraag? Kan informatie uit de aanvraag hergebruikt worden in de exploitatiefase?

•

Logistiek vriendelijk ontwerpen. kan je de aanlevering van gegevens door burger of ondernemer (het bericht) zodanig herstructureren dat deze dit eenvoudig kan produceren en, indien van toepassing, kan combineren met andere berichten?

We geven op de volgende bladzijde twee voorbeelden van toepassing van enkele gegevenslogistieke principes.


35 van 50

Uitvraagsanering: voor één product G 3

Bij een logische analyse van een product in haar structuur en samenstellende halffabrikaten en onderdelen resulteert uiteindelijk een lijst van benodigde basis-gegevenselementen. Wanneer we die confronteren met de werkelijke uitvraag kunnen we stuiten op gegevenselementen die wel worden uitgevraagd, maar niet in het product zijn terug te vinden (in de figuur voorzien van een ?).

3 G 3 G 3 3

Dat kan doordat het gegevens zijn die alleen in uitzonderingsposities nodig zijn; of omdat ze door wijzigingen in regelgeving of behandelmethode inmiddels zijn achterhaald; of omdat etc….. Uitvraagsanering!

3

Uitvraagsanering: voor twee producten G 3 3 G 3

Bij analyse van de structuur en samenstelling van twee of meer producten of productvarianten zullen er onderdelen of halffabrikaten blijken te zijn die in beide situaties voorkomen – met exact gelijke inhoud en van volstrekt gelijke vorm. Het ligt dan voor de hand te onderzoeken of eenmalige uitvraag van die gegevens realiseerbaar is – en dus een vermindering van administratieve lasten.

G 3 3 3

Het bijeen brengen van nauw aan elkaar verwante gegevens in modules en het zoeken naar gemeenschappelijkheden in de structuur leiden tot verdergaande sanering en rationalisering van de uitvraag.

3 3

3

"


36 van 50

Stap 4.2: (Her)ontwerp van ketenstructuur Doel Doel is het (her)ontwerp van de informatieketen(s), uitgaande van de zojuist vastgestelde al dan niet (her)ontworpen berichten. Het gaat nu om de manier waarop gegevens door de gemeente worden uitgevraagd en door (of namens) ondernemers en burgers worden geleverd. Als oplossingsrichtingen voor meerdere berichttypen gelijktijdig of geïntegreerd worden toegepast spreken we van ‘consolidatie’.

!

D

Resultaat is de logistieke grondvorm van de (her)ontworpen keten(s), voorzien van een besturingsconcept. Met de (nieuwe) berichten (stap 4.1) en de (nieuwe) keten(s) (stap 4.2) kan nu (in stap 4.3) de haalbare lastenverlichting worden begroot. Structuur In stap 4.2 onderscheiden we vier achtereenvolgens uit te voeren activiteiten. A. Vaststellen van eisen en principes B. Bepalen van het besturingsconcept C. Bepalen van de logistieke grondvorm D. Inrichten voor medegebruik

Stap 4.2: (Her)ontwerp ketenstructuur Andere inputs

2

3

Huidige inricht. processen Positioneringsmatrix Beleidsmatige randvoorwaarden Uitwisselbaarheid van de informatie

4.1 T1

:

D

'


Berichten Referentieformats

Ontwerpen besturingsconcept

Besturingsconcept

Bepalen grondvorm

Logistieke grondvorm

Inrichten voor medegebruik

Medegebruik

4.3

Vaststellen eisen en principes

Verantwoording

5

Ketenontwerp Beslisdoc.

Instrumenten: Kennis van logistieke grondvormen, ketenontwerp, ketenomkering en keteninrichting en van besturingsconcepten Inzicht in brancheprofielen en burgersituaties

37 van 50

A. Vaststellen van organisatie, eisen en principes Eerst stel je vast hoeveel ketens je moet (her)ontwerpen. Dat weet je als uitkomst van stap 4.1: namelijk voor welke berichten moet je (een) keten(s) ontwerpen? (bijvoorbeeld: aanvraag, vergunningsbesluit en –afwijzing en verplichte rapportages). Voor welke doelgroepen worden ze ontworpen? Wat zijn – per doelgroep en per bericht - de verwachte aantallen en wat de frequentie? Wat is de complexiteit van die berichten? Ook stel je vast of er bepaalde algemene ontwerpprincipes zijn waar je rekening mee moet houden, en zo ja welke: Hoe groot mag de foutenkans zijn? (sturen we op 100% correct en geen bezwaren?) Heb je te maken met privacywetgeving? Mag je bepaalde ICT faciliteiten bij de doelgroep vooronderstellen? Als in stap 3 nog niet nauwkeurig is vastgelegd hoe omgegaan wordt met het bevoegd gezag, in het bijzonder bij gecompliceerde aanvragen, moet dat nu. Wanneer meerdere instanties betrokken zijn, moet vastgelegd worden hoe en door wie de vergunning uiteindelijk verleend wordt. Dit is een ankerpunt bij inrichting van de informatieketen. Tenslotte leg je vast welke overheidsinstanties betrokken zijn; wie daarvan (gelet op het voorgaande) de regie houdt over voorbereiding, besluitvorming en communicatie; en welke eisen je stelt aan de samenwerking tussen de betrokken instanties. Vervolgens ontwerp je de grondvorm (C) en de besturing (B) van de informatieketen(s) – min of meer gelijktijdig, in ieder geval met een sterke onderlinge wisselwerking.

B. Bepalen van het besturingsconcept Voordat je de keten ontwerpt (de grondvorm in stap 4.2.C en de feitelijke inrichting en instrumentatie in stap 5) vraagt eerst de besturing aandacht. Dat betreft, voor elke fase van de omgevingsvergunning, een keuze uit logistieke basisprincipes voor keten-inrichting. Punten die aandacht verdienen (zie de toelichting op volgende pagina) zijn:

o Wordt het ‘pull’ of ‘push’, wie heeft het initiatief in de informatieketen? o Kan er sprake zijn van ketenomkering (verlegging van verantwoordelijkheden)? o Is er sprake van ontkoppelpunten, en zo ja, waar die te positioneren? Nadat de grondvorm bepaald is keer je straks terug naar de besturing. Dan komen de expliciete besturingsinstrumenten aan bod, als:

o Hoe stel je kwaliteit (tijdigheid, volledigheid, accuratesse) in de keten zeker? o Wie is uiteindelijk verantwoordelijk voor de meest essentiële functies: bewerking van basisgegevens, de interpretatie van gegevens en uitkomsten, de controle en dergelijke? o Hoe monitor je de keten op effectiviteit (daadwerkelijke AL- en BL-reductie), op controleerbaarheid en op fraudegevoeligheid? o Hoe stuur je de keten en actualiseer je de besturing bij wijzigingen in weten regelgeving?


38 van 50

Toelichting: o Aanbodsturing of vraagsturing (een belangrijk logistiek principe). Bij aanbodsturing of ‘push’ heeft de ‘bestelling’ van een bericht door de overheid de vorm van een vaste verplichting, bijvoorbeeld getriggerd door een gebeurtenis (milieu-incident) of tijdsgebonden (elke maand, elk kwartaal, elk jaar voor 1 april). Bij de omgevingsvergunning ligt zo’n leververplichting vast in de regelgeving over naleving. Je vindt zulke situaties in het linker en middendeel van de determinantenmatrix (Stap 2, illustratie 8). In push-ketens (exploitatiefase) is uitvraagoptimalisering generiek (standaard rapportages) en gaat via aanpassing van (uitvoerings-)regels. Vraagsturing of ‘pull’. Dit betreft hoofdzakelijk gevalsspecifieke berichten – vooral rechts in de determinantenmatrix. Bij de omgevingsvergunning is dat de aanvraag door ondernemer of burger, die daartoe is ‘uitgevraagd’ naar aanleiding van de aankondiging van een project. Meestal is daar een oriëntatie aan vooraf gegaan, waarin informatie is uitgewisseld die bij aanvraag en behandeling kan worden hergebruikt. Het zwaartepunt van de lasten zit veelal in het ‘ontdekken’ van het bestaan van de verplichting: “welke vergunning(en) heb ik nodig”. Van pull-besturing is ook sprake bij het opvragen van aanvullende informatie, bijvoorbeeld bij een uitzonderingssituatie, omdat fouten geconstateerd zijn of om de aanvrager gelegenheid te geven te reageren op een ingediend bezwaar. In pull-ketens (aanvraagfase en de daaraan voorafgaande oriëntatie) kan de uitvraag van gegevens gevalsspecifiek worden geoptimaliseerd. VROM werkt aan sectorwijzers om de interactie tussen aanvrager en overheid te faciliteren. Door een gedigitaliseerde dialoog kan de uitgewisselde informatie in latere fasen van het proces hergebruikt worden Bedrijf

Cyclisch – push – brengen (verplichte periodieke rapportage)

Bedrijf

Event driven – push – brengen (melding milieu-incident)

Bedrijf

Bedrijf

Gevalsgestuurde uitvraag – pull – brengen (aanvraag vergunning)

(actualiseren basisgegevens)

#

Ontkoppelpunt (BR)

B

Overheid

Overheid

Cyclisch – pull – halen (controles / inspecties)

Bedrijf

Overheid

Overheid

Overheid (verrijken aanvraag)

C

"

D

In ontkoppelpunten worden aanbod- en vraaggestuurde informatiestromen gescheiden. Het gebruik van een ontkoppelpunt is interessant voor gegevens die vaker uitgevraagd / gebruikt worden dan dat zij veranderen. Bij de omgevingsvergunning is dat bijvoorbeeld het geval bij gebruik van GBA en kadaster, op termijn wellicht ook de basisregistratie gebouwen.


39 van 50

De ondernemer of burger levert alle mutaties binnen een afgesproken tijd (ongevraagd, push dus) aan (de beheerder van) het ontkoppelpunt. Overheden richten vervolgens hun uitvraag (pull) tot die beheerder. Basisregistraties zijn vaak een ontkoppelpunt; de betrokken overheidsinstantie treedt op als beheerder. En waar gezamenlijk gebruik (door meerdere instanties) aan de orde is, moet sprake zijn van gezamenlijk beheer; of tenminste gezamenlijk overleg over inhoud en opzet van het beheer. o

Ketenomkering. Ketenomkering betreft in essentie een omkering op besturingsniveau. De primaire informatiestroom verandert niet van richting. Maar door op besturingsniveau de blikrichting om te keren - “met het gezicht naar de klant” - worden kansen zichtbaar om sneller, eenvoudiger en goedkoper te functioneren. Kan er sprake zijn van ketenomkering? Binnen het kader van de omgevingsvergunning gaat het vooral om complexe situaties waarin sprake is van samenloop of waar het bevoegd gezag niet eenduidig afgeleid kan worden. Goede IT-ondersteuning is onontbeerlijk voor eenduidige delegatie in FO/BO-achtige constructies, waarbij de behandelingstermijnen ook in complexe gevallen in acht genomen moeten worden. Vaak, maar niet altijd, volgt de taakverdeling tussen aanvrager en overheid logisch uit de gekozen structuur: wie bewerkt, interpreteert, controleert, etc? Soms moeten keuzes gemaakt worden. Onder invloed van ICT verandert de wijze waarop de verdeling van taken over partijen tot stand komt. Met de toenemende dominantie van ICT in de processen raakt de vraag “wie kan een taak het beste uitvoeren” (een vraag over kosten en competenties) op de achtergrond. Meer op de voorgrond komt de vraag: “wie kan deze taak het beste besturen” (een vraag over bevoegdheden en verantwoordelijkheden). De kosten van transport en bewerking van gegevens worden dan minder belangrijk. En de discussie over verdeling van kosten wordt eenvoudiger. Het is een uitdaging voor de ICT, inclusief het project digitalisering, om de scheiding tussen besturing en uitvoering waar te maken; om systemen zo in te richten dat alle partijen op de communicatie kunnen vertrouwen. Immers, de mogelijkheid om ‘elkaar in de ogen te kijken’ ontbreekt bij geautomatiseerde gegevensuitwisseling. Ook is de moderne communicatietechniek gevoeliger voor inbreuken door derden. Waarborgen voor veiligheid en vertrouwen zullen geïntegreerd moeten zijn in communicatiesystemen.

o

Om andere voor besturing belangrijke aspecten (kwaliteit, verantwoording, effectiviteit, actualiteit) recht te doen moeten productie-informatie en besturingsinformatie (“informatie over informatie”) expliciet gescheiden worden. Daarmee wordt de verbeterpotentie in een informatieketen verhoogd. Grondvorm en besturing moeten het beschikbaar komen van deze informatie – in de vorm van Performance Indicatoren - mogelijk maken.

C. De logistieke Grondvorm In deze activiteit formeer je voor elke groep berichten (oriëntatie, aanvraag, rapportage, …) een informatieketen op hoofdlijn. Dat betekent dat je je beperkt tot het identificeren van de functies, die in de keten een positie moeten krijgen. Een en ander binnen de gekozen besturingsfilosofie. Dat leidt tot nieuwe informatielogistieke keuzes zoals: o Inzet van basisadministraties (ontkoppeling van aanlevering en gebruik van gegevens, bijvoorbeeld kadaster of GBA). o Consolidatie (samenvoegen) en distributie (splitsen) van gegevensstromen, en vaststellen van het punt in de keten waarop dit gebeurt; (bijv. ‘één loket’ voor meerdere instanties). o Uitbesteden van taken (bewerken, bewaren, leveren, beoordelen van gegevens) aan derden (bijv. door burgers of bedrijven aan architecten of milieuadviseurs, door gemeenten en provincies aan regionale milieudiensten). Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

40 van 50

o Gegevensverwerving uit alternatieve bronnen (meeliften op private gegevensstromen; bijv. gebruik voor de aanvraag tekeningen, die voor de bouw zijn gemaakt) o Uitwisselbaarheid: de mate waarin door bedrijf of burger aangeboden informatie breed binnen de overheid mag worden gebruikt. Bepaal in tabel 4 ‘Keuze van oplossingsrichtingen voor grondvorm van de keten’ eerst de positie op de beide assen (vrijheidsgraden en cost drivers). De cost-driver ‘volume’ heeft vooral betrekking op berichten in de nalevingsfase (bedrijven); de cost-driver ‘complexiteit’ zit vooral in de aanvraagfase (burgers en bedrijven), en wel in het bijzonder in de bijlagen bij de aanvraag (‘tekeningen en berekeningen’).

Aanpak (prioriteit) op basis van de costdrivers: Niveau van vrijheidsgraden (beschikbare / toegestane bronnen):

Beter omgaan met gegeven volume en/ of complexiteit (verlagen ‘transportkosten’)

Cost driver is vooral volume: logistieke consolidatie van berichttypen

(NB: cursief = specifiek voor uitvraaggestuurde informatieketens)

Informatie kan alleen Electronische aanlevering van bedrijf of burger Digitale formulieren, zelf komen tekeningen, kaarten digitaal opvragen en/ of invullen (controleren) en/ of versturen

Centraal aanleverpunt voor bestaande berichten en bijlagen (‘vroege’ fasen (verzamelvergunning) van de omgevingsvergunning)

Elektronisch ondersteunde dialoog Informatie kan van ondernemer / burger en/of van andere overheden komen

Intelligent centraal aanlever-punt voor gecombineerde / gesaneerde berichten en bijlagen (Digitaal Bouwloket) Gevalsspecifieke uitvraag schonen voor (semi-)vaste gegevens uit authentieke bronnen

open of voor-ingevuld

Informatie kan ook van of via derden komen

Cost driver is vooral complexiteit: inhoudelijke consolidatie van berichttypen

Sectorwijzers Gegevens halen uit alternatieve bron (andere overheid) Gegevens beheren in, en naar behoefte betrekken uit, basisregistratie (GBA, BBR, Kadaster)

Meldingen uitbesteden aan Meeliften met private dienstverlener informatiestromen

Informatiestroom schonen voor (semi-)vaste gegevens uit authentieke bronnen (BR’s): eenmalige uitvraag, meervoudig gebruik Probleemgestuurde dialoog (één loket) met gesaneerde / gecombineerde uitvraag (geharmoniseerde indieningsvereisten) Toezicht op toezicht

Specialist inzetten als intermediair voor aanvraag

Tabel 4: Keuze van oplossingsrichtingen voor grondvorm van de keten

Kies uit deze tabel de geëigende oplossingsrichting(en) - in het betreffende vak, en links daarvan en/of hoger - en houd bij de keuze rekening met de positie van de berichten in de determinantenmatrix en met de gemaakte principekeuze: uitvraag- of aanbodgestuurd. Leidraad Festival DUO versie 7 - mei 2006.doc

41 van 50

Toelichting o We onderscheiden opnieuw drie klassen: Keten(her)inrichting voor een enkel berichttype. Logistieke consolidatie, om de volume-gerelateerde ketenkosten te verlagen. Inhoudelijke consolidatie, om de complexiteit-gerelateerde ketenkosten te verlagen. De omgevingsvergunning is ontworpen om consolidatievoordelen te behalen. Maar naar schatting meer dan 90% van de omgevingsvergunningen heeft betrekking op ‘enkelvoudige’ gevallen. Van elke gekozen oplossing moet beoordeeld worden of die voor die 90% geen averechts effect zal hebben.

Handiger omgaan met complexiteit en/of volume (‘transportkosten’)

Logistieke consolidatie: reductie van volumegerelateerde ketenkosten

Inhoudelijke consolidatie: reductie van complexiteitgerelateerde ketenkosten

6

o

Het beperken van de keten(her)inrichting tot een enkel berichttype is een beperking van de opbrengstpotentie De opbrengstpotentie van consolidaties is hoger omdat, door synergie tussen de betrokken berichten en bijlagen, bepaalde handelingen niet alleen efficiënter uitgevoerd worden maar ook qua volume afnemen. Oplossingen (zie tabel) in een ‘lagere’ klasse kunnen ook ingezet worden als (deel van) de oplossing in een ‘hogere’ klasse. - Logistieke consolidatie betreft keteninrichting voor meerdere berichttypen, waarbij de afzonderlijke berichten in stand gehouden worden, eventueel verpakt in één ‘enveloppe’. Dit vinden we in het principe van de ‘samenvoegvergunning’. - Inhoudelijke consolidatie heeft meer consequenties en een hogere opbrengstpotentie. Het gaat om keteninrichting voor meerdere berichttypen, waarbij berichten uiteengerafeld en samengevoegd worden. Bijvoorbeeld om de uitvraag te beperken tot gegevens die niet al eerder of elders (basisregistratie) bekend zijn; of zodat een bericht ontstaat waarmee aan meerdere verplichtingen voldaan wordt. Aan inhoudelijke consolidatie gaat daarom altijd een berichtgeoriënteerde oplossing vooraf (reductie van complexiteit). In de uiteindelijke omgevingsvergunning met geharmoniseerde indieningsvereisten is sprake van inhoudelijke consolidatie van alle (aanvraag-)berichten Bij het kiezen van oplossingsrichtingen gelden voorts de volgende overwegingen: - Voor het verschuiven van functies (halen of brengen, interpreteren door verzender of door ontvanger; etc……) is het uitgangspunt voor lastenverlichting om deze taken te leggen bij de partij die ze het efficiëntst uit kan voeren. In de (SIRA-)calculaties over de omgevingsvergunning is spanning geconstateerd tussen administratieve lastenverlichting en het win-win principe: ALO en ALB dalen, maar de BL nemen toe. Een uitdaging voor het project digitalisering (en pilots die daarop vooruit lopen) is daarom om tevens bij te dragen aan een verlaging (of tenminste handhaving) van de BL!


42 van 50

-

-

Het aanleggen en onderhouden van een authentieke bron (basisregistratie, ontkoppelpunt) is zinvol wanneer het aantal afnemers of het aantal gebruiksmomenten van een gegeven hoger is12 dan de frequentie waarmee het wijzigt. In dat geval reduceert het creëren van een ontkoppelpunt het volume van de berichtenstroom. Andere overwegingen voor een basisregistratie zijn de verhoging van consistentie en integriteit van gegevens, die door verschillende overheidsinstellingen gebruikt worden. Als een basisregistratie bestaat en op orde is verdient die altijd de voorkeur boven andere bronnen. Het vullen en bijhouden van een authentieke bron verloopt in principe aanbodgestuurd (event driven), het ‘tappen’ zowel uitvraaggestuurd als aanbodgestuurd (abonnement op mutaties). Als een deel van de gegevens uit een authentieke bron gehaald kan worden, kan de complexiteit voor de bedrijf / burger gereduceerd worden door de aanlevering van deze gegevens uit het bericht te slopen (en het bericht te verrijken uit basisregistraties). Dus, bijv: geen kadastraal bekende gegevens bij de burger uitvragen.

D. Inrichten voor medegebruik De informatie die aan de overheid beschikbaar wordt gesteld in het kader van de vergunning is voor meer doeleinden bruikbaar dan de behandeling door de bevoegde overheid. Het kan een zinvolle bijdrage leveren aan de AL, BL of andere kosten als met dit ‘medegebruik’ rekening wordt gehouden. Vanzelfsprekend mag daarbij niet voorbij gegaan worden aan privacy-aspecten. Te denken valt aan:

o Laat de uitgevraagde informatie zo goed mogelijk aansluiten bij informatie die de aanvrager toch moet genereren om zijn project te realiseren (bijvoorbeeld: niet teveel bijzondere eisen aan bouwtekeningen stellen). o Zorg dat de vergunningsgegevens toegankelijk zijn voor belanghebbenden in de omgeving, die mogelijk met zienswijzen of bezwaren komen. Dat betreft de aanvraagfase (bijvoorbeeld gericht/ geadresseerd of generiek/ openbare publicatie) maar ook de nalevingsfase (”Wat gebeurt er in mijn buurt? Mag dat? Kan dat?”). o Omdat de aanvrager in de oriëntatiefase ook geïnformeerd zal worden over niet geïntegreerde of aangehaakte vergunningen (bijvoorbeeld de WVO), is ‘publiek medegebruik’ denkbaar door de instanties die die andere vergunningen verlenen. o Na realisatie van een bouwproject moeten kadastrale gegevens, en mogelijk andere basisregistraties, bijgewerkt worden. o Statusinformatie over het ‘dossier’ voor de aanvrager zelf.

12

NB: door standaardisatie / harmonisatie van gegevensdefinities kan de gebruiksfrequentie van gegevens verhoogd worden, zodat het aanleggen van een basisregistratie zinvol wordt.


43 van 50

Stap 4.3: Vaststellen haalbare revenuen Doel Doel van stap 4.3 is vast te stellen wat – gegeven het (her)ontwerp van de informatieproducten en van de keten – de haalbare reductie is van administratieve lasten voor bedrijven en burgers, en van de bestuurlijke lasten. En of er daarnaast wellicht sprake is van andere effecten op de kosten van bedrijf, burger of overheid. !

D#

Resultaat is een betrouwbare schatting / berekening (afhankelijk van de mate van detaillering, waarmee het model wordt doorlopen) van de realiseerbare verlichting van AL voor de gekozen doelgroep(en) en van de BL. Structuur van stap 4.3 (zie illustratie 18): A. Bereken nieuw niveau administratieve lasten en bestuurlijke lasten B. Vaststellen overige effecten C. Vergelijken met huidige lasten en ambitie

Stap 4.3: Vaststellen haalbare verlichting AL / BL Berichten

4.1

Berekenen nieuwe lasten

Logistieke grondvorm

4.2

Vaststellen overige effecten

Effect op BL

Besturingsconcept Huidige AL en BL

2

Vergelijken met huidig

Ambitieniveau

Opdracht

Overige effecten

Vergelijken met ambitie

Beslisdoc.

Haalbare verlichting AL Verantwoording

Instrumenten: Standaardkostenmodellen

%

:


D# $ ?

6

44 van 50

A. Bereken nieuw niveau administratieve en bestuurlijke lasten Met het standaardkostenmodel kan je de AL van de informatiestromen in de nieuw ontworpen keten schatten. Het handigste is om uit te gaan van de in stap 2 vastgestelde AL in de gemeente en dan te kijken wat de invloed hierop is van de voorgestelde maatregelen. Dat geldt ook voor een schatting van het effect13 op de BL. Geschetste oplossingen toets je op hun realisatietijd en uitvoerbaarheid, maar in het bijzonder op hun bijdrage aan administratieve en bestuurlijke lastenverlichting. Vertrekpunt is lastenreductie voor bedrijf of burger. Als oplossingen die veel vrijheidsgraden en voorzieningen vragen desondanks niet het perspectief bieden van een forse reductie van AL / BL komen ze te vervallen. Als dat perspectief er wél is geef je aan welke barrières er zijn en wat moet gebeuren om ze op te ruimen (een reden voor iteratie binnen de Festival-aanpak).

B. Vaststellen overige effecten Vanuit de win-win gedachte wil je niet alleen het effect op de AL en BL laten zien maar bij voorkeur ook het effect op de totale ketenkosten. De andere effecten kunnen positief of negatief uitvallen! Te denken valt aan: o Effecten voor derden dankzij ‘privaat medegebruik’; o Effect op overige kosten14 voor bedrijf of burger, bijvoorbeeld: voordeel van intern hergebruik van de verplichte informatie; voordeel van privaat medegebruik (info die hij niet meer aan derden hoeft door te geven); kosten die voortaan niet meer tot de AL gerekend worden maar die hij toch moet blijven dragen; etc …… o Bijdrage aan realisatie van niet-kwantitatieve doelen: - Betere dienstverlening door de overheid aan bedrijven en burgers; - Kortere procedures; - Geen tegenstrijdige voorschriften meer.

C. Vergelijken met huidige lasten en ambitie Door de berekende nieuwe lasten te vergelijken met de ‘huidige’ situatie (stap 2) wordt duidelijk welke mate van lastenverlichting haalbaar is. Vergelijking van dit haalbare resultaat met het ambitieniveau is een belangrijke terugkoppeling naar opdrachtgever. Vergelijking van pilotresultaten onderling kan een aanzet geven voor het kiezen van landelijk te implementeren oplossingen. Deze resultaten komen beschikbaar in de ‘bibliotheek’ met referentieformats van VROM.

13 14

Het rapport ‘Administratieve en Bestuurlijke Lasten Omgevingsvergunning’ bevat een aanzet voor de werkwijze van deze schatting. Berekening is niet altijd mogelijk omdat de benodigde gegevens vaak niet voorhanden zijn. In dat geval kan eventueel worden volstaan met het globaal indiceren van mogelijke effecten


45 van 50

Stap 5: Inrichting van de keten Doel Doel is de in het voorgaande globaal – qua besturing en grondvorm – ontworpen informatieketen(s) concreet gestalte te geven met gebruikmaking van beschikbare bouwstenen. Een extra input hiervoor is ‘Tussenstap 2’: het kennis nemen van beschikbare componenten (‘bouwstenen’) voor het inrichten van de (informatie-)ketens. Daarvoor zijn meerdere bronnen beschikbaar.

!

%9

Resultaat is de (her)ontworpen keten met specificatie van gehanteerde bouwstenen schakels, ICT-faciliteiten en samenwerkingsvormen – inclusief de functie daarvan en de onderlinge samenhang daartussen; een en ander binnen de vastgestelde afbakening, binnen de gegeven vrijheidsgraden en gericht op de gestelde ambitie. De vorm van het resultaat is sterk afhankelijk van de gekozen mate van detail waarmee Festival DUO is toegepast. Alleen bij gedetailleerde toepassing is een concreet ontwerp van de inrichting van de informatieketen(s) te verwachten; concretisering is bij een globale toepassing (quick scan, eerste niveau van verdieping) nog niet mogelijk. Toch kan het zijn dat de gekozen oplossingsrichting - hoewel vooralsnog slechts een ‘vergezicht’ op verlichting van de administratieve lasten - al kan leiden tot voorstellen van concrete inrichtingsstappen voor de korte termijn. Wellicht brengen die het vergezicht dichterbij of leveren ze zelf al een (bescheiden) lastenverlichting op. Juist in deze situaties kan je besluiten het model meer gedetailleerd opnieuw te doorlopen (iteratie).

Structuur (zie illustratie 26) In stap 5 onderscheiden we twee uit te voeren activiteiten. A. Extern: kiezen van de schakels en de toe te passen technologie in de (informatie)- keten tussen ondernemer of burger enerzijds en de overheid anderzijds. B. Intern: opnieuw inrichten van de uitvoerende processen binnen en tussen betrokken overheden: verantwoordelijkheidsverdeling, samenwerking, processtappen en informatieondersteuning.


46 van 50

Stap 5: Inrichting van de keten Logistieke grondvorm

4.2

Besturingsconcept Facilitaire randvoorwaarden

3

Nieuwe bouwst.

4.1 1

T2

Kiezen: technologie en schakels ‘extern’

Bestaande bouwstenen

Ketenschakels ICT-faciliteiten

Afspraken over standaard. en harmonisatie Uitvoeringsinstanties

Ketenontwerp

Aanpassen ’intern’ en samenwerking

Organisatie en processen voor uitvoering

Beslisdoc.

Verantwoording Instrumenten: Overzicht en begrip van beschikbare bouwstenen: ketenschakels, ICT-faciliteiten en samenwerkingsvormen

(

:

%

'

A. Het kiezen van de schakels en technologie Voor elke groep (samenhangende of samen te voegen) informatieproducten (overheidsproducten en berichten) is in de vorige stap een ketenontwerp neergelegd: logistieke grondvorm en besturing zijn gekozen. Nu ga je dat ontwerp concretiseren door het kiezen van de schakels - wie gaat in welke rol welke (deel van een) functie (of combinatie van functies) vervullen? En welke ICT hulpmiddelen worden gekozen voor het faciliteren van de keten? Je zoekt naar een inrichting met zo min mogelijk schakels; minimalisering van overdrachtsmomenten - tenzij een uitdrukkelijke toegevoegde waarde voor bedrijven, burgers of overheid aantoonbaar of aannemelijk is. Dat geldt ook voor ontkoppelpunten; alleen als die duidelijk meerwaarde hebben wordt introductie daarvan overwogen. Door de toenemende dominantie van ICT kan het opportuun zijn beide vragen in omgekeerde volgorde te behandelen: wat zijn, gegeven de beschikbare technologie, dan de meest in aanmerking komende rollen en spelers? ICTAL heeft bijvoorbeeld een aantal instrumenten ontworpen15 die qua functionaliteit in aanmerking komen.

Ketenschakels zijn partijen, rollen en functies die een deel van de handelingen uitvoeren die in de keten nodig zijn om de verplichte gegevens (het bericht) van bedrijf of burger in de juiste vorm en op het juiste moment bij de overheid te krijgen.

15

ICTAL werkt aan verdere ontwikkeling van enkele specifiek op AL-reductie gerichte instrumenten: het digitale bedrijvenloket, de overheidstransactiepoort (OTP) en het basisbedrijvenregister.


47 van 50

De schakels zijn zelf ‘partij’ in het proces en worden ingezet om het berichtenverkeer correct en efficiënt af te handelen. Het gaat bijvoorbeeld om: o de zender (aanvrager vergunning) en ontvanger (omgevingsloket) van het bericht; o basisregistraties (waarmee het bericht door de ontvanger wordt verrijkt, en dus door de verzender ‘gesaneerd’ kan worden); o inhoudelijke dienstverleners (architecten, milieuadviseurs) die soms (een deel van) de informatievoorziening uit handen nemen; o aanbieders van informatie- / communicatiediensten; o betrokken derden uit ‘de omgeving’ in geval van zienswijzen of bezwaren.

ICT-faciliteiten zijn op informatietechnologie gebaseerde instrumenten en toepassingsopties (functies), die bewerking en verspreiding van informatie ondersteunen: hulpmiddelen bij ontvangst en controle, bewerking en verrijking, opslag, sortering en splitsing, identificatie, autorisatie en authenticatie, verzending en transport, beveiliging en kwaliteitscontrole, presentatie en rapportering. Ze worden door de schakels voor bepaalde processen ingezet of juist in de communicatie tussen schakels. Ze kunnen worden ingezet om redenen van efficiëntie, van effectiviteit en van kwaliteit. Het terrein is sterk in beweging; met name op het gebied van ‘web based’ technologie. In het project ‘digitalisering omgevingsvergunning’ (digitaal omgevingsloket) wordt door VROM gewerkt aan specifieke ICT-oplossingen voor de diverse fasen van de omgevingsvergunning. Die oplossingen gelden zowel de inhoudelijke kant (sectorwijzers, harmonisatie indieningsvereisten) als de techniek (digitale transactie, ook voor bijlagen, koppelingen met basisregistraties) en de IT-ondersteuning van de interne organisatie (behandeling, workflow, publicaties). B. De interne organisatie Bij de omgevingsvergunning ontstaan nieuwe vormen van complexiteit zodra het gaat om meer dan één ‘oude’ vergunning. Dat heeft alles te maken met de verschillende toetsingskaders waaraan de gevraagde vergunning moet voldoen. Lokaal moeten nieuwe afspraken gemaakt worden over aanpassing van organisaties of samenwerking tussen bestaande organisaties, zoals: o Waar ligt het bevoegd gezag? Als dat verdeeld is, hoe wordt er gedelegeerd? o Waar zit het beoordelend vermogen? Hoe wordt dit samengebracht, hoe regelen we onderlinge uitbesteding van taken? o Hoe brengen we dit achter één loket? Hoe richten we de informatievoorziening binnen de overheid efficiënt in? o Hoe blijven we transparant voor bedrijf en burger? Wie bewaakt de doorlooptijd van gecompliceerde of parallelle processen? Belangrijk is dat bij de herinrichting alle fasen van de vergunning aan de orde komen: oriëntatie, aanvraag, behandeling, bezwaar en beroep, naleving en handhaving. Dat geldt zowel de (externe) keteninrichting als de (interne) organisatie, samenwerking en procesinrichting bij de overheid.


48 van 50

Bronnen (Tussenstap 2) Bronnen van bouwstenen zijn bijvoorbeeld (grotendeels, maar niet allemaal, specifiek gericht op de invoering van de omgevingsvergunning): o De (op te bouwen) bibliotheek van ervaringen uit pilotprojecten, die we ook in stap 4 gebruiken (de referentieformats); o “De omgevingsvergunning georganiseerd”, handreiking voor de herinrichting van werkprocessen en organisatie (DHV); o Projectdocumentatie “Digitaal omgevingsloket”, via de VROM-site; o Digitale Uitwisseling van Ruimtelijke Processen (DURP), gericht op het beter ‘communiceerbaar’ maken van bijlagen / kaartmateriaal (ook via de VROM-site); o Infomil-site, over de uitvoering en implementatie van milieuwetgeving; o Rapportage “Referentieprojecten omgevingsvergunning”, een blik op de toekomst aan de hand van praktijkgevallen (VROM, juni 2005, nr. 5174); o Onderzoeksrapport “Digitale indiening omgevingsvergunning, mijlpaal op weg naar Andere Overheid” (VROM / Zenc, oktober 2005).


49 van 50

Afronden ‘beslisdocument’ Mét de herontworpen keten (stap 5) is het beslisdocument het sluitstuk van Festival. Bij het toetsend gebruik van Festival DUO heeft dit het karakter van een adviesdocument. In bijna elke voorafgaande stap zijn de ingrediënten voor dat beslisdocument klaar gezet. o In stap 1: een verantwoording van gemaakte keuzes ten aanzien van de afbakening (drijfveren, wetsdomeinen, doelgroepen, bedrijfsfuncties), geïllustreerd met een lijst van berichten en een overzicht van betrokken overheidsorganen; o In stap 2: een verantwoording – concreet en kwantitatief – van het afgebakende terrein en de daarin te kiezen focus; o In stap 3: een verantwoording van geldende randvoorwaarden en vrijheidsgraden en argumenten voor gemaakte keuzes; o In stap 4: een verantwoording van eventuele (her)ontworpen informatieproducten en van (her)ontworpen informatieketens, gekozen besturingsconcept en grondvorm. Tevens een berekening (of schatting) van de realiseerbare lastenverlichting en van mogelijke andere effecten. o En in stap 5 tenslotte de opmerkingen ten aanzien van de uitvoeringsorganisatie. De belangrijkste conclusies en resultaten van het project leg je ook vast in een referentieformat, dat wordt toegevoegd aan de ‘bibliotheek’.


50 van 50

FESTIVAL - DUO. (aanpak en model)

Recommend Documents