Expertenbijdragen Europese Consensusconferentie Dakloosheid
Deze expertenbijdragen werden ingediend voor de Europese Consensusconferentie Dakloosheid, een officieel evenement van het Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie in 2010. Zij vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs de standpunten van de regering van België.
2
2
Sleutelvraag 1: Wat is thuisloosheid? Hoe kan thuisloosheid gedefinieerd worden? - Bill Edgar, European Housing Research Limited en Universiteit van Dundee, Verenigd Koninkrijk - pagina 4 - Primož Časl, Društvo Kralji Ulice (Kings of the Street), Slovenië - pagina 16 - Stefania Parigi, Algemeen Directeur Samusocial Parijs, Frankrijk – pagina 24 - Yvan Mayeur, Samusocial Brussel, België – pagina 27
Sleutelvraag 2: Is het uitbannen/oplossen van thuisloosheid een haalbare oplossing? - Juha Kaakinen, Coördinator van het nationale programma tegen dakloosheid, Finland – pagina 30 - Raffaele Tangorra, Lid van het Comité voor Sociale Bescherming en algemeen directeur van het ministerie voor Werkgelegenheid en Sociale Zaken, Italië – pagina 40 - Isobel Anderson, Onderzoekseenheid rond huisvestingsbeleid, Universiteit van Stirling, verenigd Koninkrijk – pagina 43
Sleutelvraag 3: Kan thuisloosheid het best/meest efficiënt bestreden en voorkomen worden door een aanpak waarin toegang tot huisvesting centraal staat? - Volker Busch-Geertsema, GISS, Bremen, Duitsland – pagina 61 - Claire Roumet, Secretaris Generaal van het Europease observatorium voor de coördinatie van Sociale Huisvesting (CECODHAS) – pagina 73 - Maria Jose Aldanas, Provivienda, Spanje – pagina 81
Sleutelvraag 4: Hoe kan ervoor gezorgd worden dat de participatie van thuislozen een zinvolle bijdrage kan leveren bij het ontwikkelen van een beleid rond thuisloosheid? - Brigitte Hartung, Initiative Bauen Wohnen Arbeiten Keulen, Duitsland – pagina 91 - Pedro Meca, Compagnons de la Nuit, Frankrijk – pagina 97 - Christian Stark, Universiteit van toegepaste wetenschappen, Linz, Oostenrijk – pagina 103
Sleutelvraag 5: In welke mate moeten opvanginstellingen voor thuislozen toegankelijk zijn voor mensen zonder papieren en andere mensen met een precaire wettelijke status? - Sorcha McKenna, Commissie voor de Mensenrechten van Noord-Ierland, Verenigd Koninkrijk –pagina 113 - Preben Brandt, Raad voor sociaal uitgesloten personen van de stad Kopenhagen en projekt UDENFOR, Denemarken – pagina 127 - Xavier Vandromme, Emmaüs, Frankrijk – pagina 135
Sleutelvraag 6: Wat zouden de belangrijkste ingrediënten van een Europese strategie rond thuisloosheid moeten zijn? - Freek Spinnewijn, Directeur FEANTSA (Europese Federatie van Nationale Organisaties die met Daklozen werken) – pagina 138 - Hugh Frazer, Netwerk van onafhankelijke experts rond sociale insluiting en Nationale Universiteit of Ierland, Maynooth, Ierland – pagina 147 - Julien Damon, ECLAIRS/Sciences-Po, Frankrijk – pagina 157
Sleutelvraag 1: Wat is thuisloosheid? Hoe kan thuisloosheid gedefinieerd worden? Bill Edgar, European Housing Research Limited and Universiteit van Dundee
Inleiding In deze nota worden enkele aspecten voorgesteld met het oog op een consensuele definitie van thuisloosheid (en uitsluiting op het vlak van huisvesting) binnen de EU. Bij de ontwikkeling en toepassing van doeltreffende beleidsvormen om thuisloosheid te voorkomen en aan te pakken zijn verschillende ministeries, centrale en lokale overheden en NGO’s betrokken. Daarom is het dus essentieel dat ‘thuisloosheid’ binnen de EU op dezelfde manier geïnterpreteerd wordt en dat de gegevensinzameling op dezelfde manier benaderd wordt. Er zijn nog steeds belangrijke uitdagingen, zowel wat betreft de inschatting van de omvang en de verscheidenheid van thuisloosheid in verschillende delen van Europa als wat betreft het doeltreffende gebruik van gegevens om strategieën uit te werken om het probleem aan te pakken. Veel van deze uitdagingen werden besproken in ‘Measurement of Homelessness at European Union Level’ (Edgar et al, 2007), een studie waarin getracht werd methodologieën en praktijken te ontwikkelen om de statistische capaciteit van EU-lidstaten over thuis- en dakloosheid uit te bouwen. De studie benadrukt de complexe en dynamische aard van thuisloosheid en de toenemende aanvaarding van conceptualisaties die multidimensionele trajecten naar thuisloosheid erkennen, waarbij structurele, institutionele, relationele en persoonlijke factoren betrokken zijn (Torro, 2007; Minnery en Greenhalg, 2007). De aanname van een trajectenmodel heeft gevolgen voor de manier waarop thuisloosheid gedefinieerd wordt en voor de gegevensbronnen die nodig zijn om de lopende processen te begrijpen. Deze nota steunt op dat onderzoek 1 en op de bevindingen van het Mphasis -project, dat uit die studie voortvloeit. We beginnen met een beschrijving van de conceptuele definitie van thuisloosheid, die door FEANTSA aangeboden wordt en onder het acroniem ETHOS (Europese typologie over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting) gekend is. Vervolgens overloopt de nota kort enkele operationele aspecten die aangepakt moeten worden om ervoor te zorgen dat er accurate en betrouwbare gegevens ingezameld worden. Deze sectie houdt ook rekening met verschillende standpunten over de operationele definitie en met meningsverschillen rond de aanpassing en aanname ervan over gans Europa. Deze standpunten zijn grotendeels ontstaan op basis van de verschillende trajecten tot thuisloosheid – de nota verwijst kort naar deze opvatting als een verklaring voor een dergelijke verscheidenheid aan standpunten.
Conceptuele en operationele definities van thuisloosheid Tijdens het afgelopen decennium verschenen evoluerende conceptualisaties van thuisloosheid, zowel binnen het academisch onderzoek als binnen de beleidsontwikkeling in Europa (Busch-Geertsema et al, 2010; hoofdstuk 1). Om de vormen van thuisloosheid te inventariseren, moet men zowel conceptuele als operationele definities opstellen die ons in staat stellen de betrokken bevolking op een ondubbelzinnige manier te specificeren, net als de leefsituaties waarin deze bevolking zich bevindt. FEANTSA heeft voor een conceptuele benadering gekozen waarin drie domeinen vastgesteld worden die nodig zijn om van een ‘thuis’ te kunnen spreken. De afwezigheid van deze domeinen kan dan in aanmerking worden genomen om het begrip ‘thuisloosheid’ af te bakenen (Edgar and Meert, 2004). Een ‘thuis’ kan opgevat worden als: een degelijke verblijfplaats (of ruimte) die geschikt is om aan de noden van de persoon en zijn/haar gezin te voldoen (fysiek domein); privacy en sociale contacten (sociaal domein) en het exclusieve bezit, de zekerheid over de bezetting en het wettelijk recht (wettelijk domein). Dit conceptuele model wordt gebruikt om zeven theoretische soorten thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting te specificeren (Figuur 1). Op basis van dit model heeft FEANTSA een conceptuele definitie van thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting aangenomen, die in tabel 1 weergegeven is, en deze uitgewerkt tot een operationele definitie die de basis vormt voor de typologie over thuisloosheid van ETHOS.
1 Mutual Progress on Homelessness through Advancing and Strengthening Information Systems. Dit project werd gefinancierd door het PROGRESS-programma van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen van de Europese Commissie, om de capaciteit voor de evaluatie van informatie over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting in 20 Europese landen te verbeteren op basis van de aanbevelingen van de vorige studie van de EU over de inschatting van thuisloosheid. http://www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis/
Figure 1: The Domains of Homelessness and Housing Exclusion
5
5
Tabel 1 Zeven theoretische domeinen van thuisloosheid
Conceptuel Category
Homelessness
Operational Category
1
Rooflessness
2 Houselessness
Housing exclusion
6
Physical Domain
Legal Domain
Social Domain
No dwelling (roof)
No legal title to a space for exclusive possession
No private and safe personal space for social relations
Has a place to live, fit for habitation
No legal title to a space for exclusive possession
No private and safe personal space for social relations
3
Insecure and Inadequate housing
Has a place to live (not secure and unfit for habitation)
No security of tenure
Has space for social relations
4
Inadequate housing and social isolation within a legally occupied dwelling
Inadequate dwelling (unfit for habitation)
Has legal title and/or security of tenure
No private and safe personal space for social relations
5
Inadequate housing (secure tenure)
Inadequate dwelling (dwelling unfit for habitation)
Has legal title and/or security of tenure
Has space for social relations
6
Insecure housing (adequate housing)
Has a place to live
No security of tenure
Has space for social relations
7
Social isolation within a secure and adequate context
Has a place to live
Has legal title and/or security of tenure
No private and safe personal space for social relations
De ETHOS-typologie die uit deze conceptuele benadering (zie tabel 2) voortvloeit, beoogt een operationele definitie van thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting, die aan nationale en lokale perspectieven aangepast kan worden. Ze laat ook een verschillende nomenclatuur qua dienstverlening toe en maakt het mogelijk om beleidsmodellen te verduidelijken en met elkaar in verband te brengen.
6
Table 2 ETHOS - European Typology on Homelessness and Housing Exclusion Conceptual Category ROOFLESS
1
People Living Rough
1.1
Public space o external spacer
HOUSELESS
2 3
People staying in a night shelter People in accommodation for the homeless
4 5
People in Women’s Shelter People in accommodation for immigrants
2.1 3.1 3.2 3.3 4.1 5.1
6
People due to be released from institutions
7
People receiving longer-term support (due to homelessness)
8.1 8.2 8.3 9.1 9.2 10.1
Night shelter Homeless hostel Temporary Accommodation Transitional supported accommodation Women’s shelter accommodation Temporary accommodation / reception centres Migrant workers accommodation Penal institutions Medical institutions Children’s institutions / homes Residential care for older homeless people Supported accommodation for formerly homeless persons Temporarily with family/friends No legal (sub)tenancy Illegal occupation of land Legal orders enforced (rented) Re-possession orders (owned) Police recorded incidents
11.1 11.2 11.3 12.1
Mobile homes Non-conventional building Temporary structure Occupied dwelling unfit for habitation
13.1
Highest national norm of overcrowding
Operational Category
Living Situation
5.2 6.1 6.2 6.3 7.1 7.2
INSECURE
INADEQUATE
7
8
People living in insecure accommodation
9
People living under threat of eviction People living under threat of violence People living in temporary / non-conventional structures
1 0 1 1 1 2 1 3
People living in unfit housing People living in extreme overcrowding
Source: Edgar (2009), p. 73
Er werd gesteld dat in elke definitie van thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting de stigmatisering van thuislozen vermeden zou moeten worden. Daarom vertrekken zowel de studie van EUROSTAT/INSEE (Brousse, 2004) als de definitie van FEANTSA van een ‘thuis’ en stellen ze de leefsituaties vast die aanleiding kunnen vormen tot gebrek aan een thuis of uitsluiting op het vlak van huisvesting. Edgar et al. (2007) hebben de definitie van leefsituaties van UNECE/EUROSTAT (2006) overgenomen. Deze definitie maakt een onderscheid tussen conventionele verblijfplaatsen, collectieve woongelegenheden en andere wooneenheden of niet-conventionele verblijfplaatsen (p. 23). Figuur 2 is gebaseerd op het verslag van UNECE/EUROSTAT (2006; Chart 4) en vat deze benadering samen.
7
Figuur 2 Soorten wooneenheden en leefsituaties
Types of housing
Housing Units
Conventional dwelling
Nonconventional dwelling
Collective Living Quarters
Institutional Building
Other Living Situations
Noninstitutional Building
Public Spaces / external spaces
Source: Adapted from UNECE/EUROSTAT (2005) Chart 4, p 123
8
Het verslag van UNECE / EUROSTAT bevat aanbevelingen met betrekking tot volkstellingen in Europa (UNECE/EUROSTAT, 2006; p.103). Het verslag identificeert en definieert de gebruikelijke verblijfplaats waar gezinnen geteld moeten worden. Daarom is de definitie die met betrekking tot thuislozen, bedoeld voor mensen die geen ‘gebruikelijke verblijfplaats’ hebben. De algemene regel die op de gebruikelijke verblijfplaats van toepassing is, bestaat erin dat de gebruikelijke verblijfplaats van een persoon de plaats is waarin ze het grootste deel van haar dagelijkse nachtrust doorbrengt (UNECE/EUROSTAT, 2006; para 160). Het verslag erkent dat de toepassing van deze regel bij de meesten niet problematisch zal zijn, maar identificeert mensen die in instellingen leven en thuislozen voor wie de regel gedefinieerd moet worden.
Met het oog op de telling, definieert het verslag huisvestingsarrangementen als plaatsen waarin de personen gebruikelijke bewoners zijn op het moment van de telling. De bedoeling is om alle personen in aanmerking te nemen die gebruikelijke bewoners zijn in verschillende soorten woongelegenheden of die geen gebruikelijke verblijfplaats hebben en tijdelijk in woongelegenheden verblijven of die dakloos zijn en op straat of in noodonderkomens leven wanneer de telling uitgevoerd werd (para 615). Het verslag beveelt de volgende classificatie per huisvestingsarrangement aan: 1.0 Bewoners (dat zijn personen met een gebruikelijke verblijfplaats) die in een conventionele verblijfplaats leven 2.0 Bewoners die in een andere wooneenheid leven – hut, optrekje, hok, caravan, woonboot of een schuur, molen, kelder of een andere schuilplaats die voor bewoning gebruikt wordt op het moment van de telling 3.0 Bewoners die in een collectieve woongelegenheid leven – een hotel, instelling, kamp enz. 4.0 Personen die geen gebruikelijke bewoner zijn in gelijk welke woongelegenheidscategorie, zoals thuislozen of andere mensen die van de ene tijdelijke accommodatie naar de andere verhuizen.
8
Conceptuele en operationele aspecten van de definitie met het oog op beleidsontwikkeling en gegevensverzameling Een belangrijke doelstelling van de ontwikkeling van ETHOS bestond erin een krachtige conceptuele definitie te hebben op basis waarvan verschillende operationele definities konden ontwikkeld worden die hetzij verschillende beleidsdoeleinden, hetzij afzonderlijke nationale situaties weergeven. Hoewel een aantal elementen van de ETHOS-typologie duidelijk betwist kunnen worden (zie Mapsat, 2009; Amore et al 2010), is het voordeel van deze benadering dat ze verschillende operationele benaderingen binnen hetzelfde conceptuele kader toelaat. Het standpunt van de statistici
Statistici die voor de telling verantwoordelijk zijn, willen de gebruikelijke verblijfplaats identificeren en definiëren waar de gezinnen tijdens de nacht van de telling geteld moeten worden (zie hierboven). Hoewel statistici dus de conceptuele definitie van thuisloosheid kunnen aanvaarden en de gebruikelijke verblijfplaats als een instelling kunnen definiëren, zouden ze de operationele categorie 6 in ETHOS niet aanvaarden. Met het oog op de telling, is een persoon tijdens de nacht van de telling ofwel bewoner van een gevangenis, ziekenhuis of een andere instelling ofwel van een andere plaats. Terwijl deze categorie belangrijk is met het oog op het beleid en de planning, vooral met betrekking tot het voorkomen van thuisloosheid, wordt ze niet door statistici erkend. Het standpunt van de beleidsmakers
9
Strategieën om thuisloosheid in Europa aan te pakken, zijn de laatste jaren geëvolueerd naar beleidsvormen die zich op preventie en ‘housing-first’ toespitsen (Busch-Geertsema, 2010). Bijgevolg moeten beleidsmakers de doeltreffendheid evalueren van programma’s om uitzetting te voorkomen en zorgen voor een duurzame herhuisvesting van thuislozen. Dit betekent dat men het aantal mensen moet tellen die steun krijgen om hun huur te kunnen betalen en die thuisloos geweest kunnen zijn of thuisloos dreigen te worden. Operationele categorie 7 van ETHOS geeft dit aspect weer – mensen die op langere termijn begeleid worden. Strikt gezien, zijn mensen in deze leefsituatie echter niet thuisloos. Verschillende nationale standpunten ETHOS identificeert operationele categorie 4 – plaatsen voor mensen (vrouwen) die vluchten voor huiselijk geweld. In Duitsland gaat men er echter van uit dat dit soort voorziening geen deel uitmaakt van de thuisloosheidssector en ze zou niet als dusdanig in officiële gegevensbronnen specifiek worden geïdentificeerd. Bovendien kunnen situaties evolueren. Het is dus belangrijk dat de typologie over thuisloosheid (ETHOS) voldoende krachtig is om veranderingen weer te geven zonder dat ze voortdurend herzien moet worden (maar ze moet wel gecontroleerd worden). Een voorbeeld hiervan heeft te maken met operationele categorie 9. Terwijl het risico op uitzetting uit een huurwoning in alle landen meegerekend wordt, wordt het verlies van een verblijfplaats wegens hypotheekintrekking (categorie 9.2) in sommige landen nog maar pas in aanmerking genomen.
Gedeeltelijk ten gevolge van een dergelijke discussie hebben Edgar et al (2007), in een studie die door de 2 Europese Commissie gefinancierd werd, een engere versie van ETHOS aangenomen, die volgens hen meer bijval zou kennen in Europa omdat ze de mogelijkheid biedt tot een geharmoniseerde Europese definitie met het oog op gegevensinzameling (hoewel landen met het oog op beleidsmaking en evaluatie nog steeds ruimere definities zouden willen uitwerken). Deze definitie van “ETHOS Light” is in Figuur 3 hieronder weergegeven.
2 Raadpleeg de website: http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/2007/study_homelessness_en.pdf
9
Figure 3 Proposal for a harmonised definition of homelessness Operational category 1
People living rough
2
People in emergency accommodation
3
4
5
6
People living in accommodation for the homeless
Living situation Public space / external space
Living in the streets or public spaces without a shelter that can be defined as living quarters
2
Overnight shelters
People with no place of usual residence who move frequently between various types of accommodation
3
Homeless hostels
4
Temporary accommodation
5
Transitional supported accommodation
6
Women’s shelter or refuge accommodation
7
Health care institutions
Stay longer than needed due to lack of housing
8
Penal institutions
No housing available prior to release
9
Mobile homes
1
People living in institutions
People living in nonconventional dwellings due to lack of housing
Homeless people living temporarily in conventional housing with family and friends (due to lack of housing)
Definition
10
Non-conventional building
11
Temporary structure
12
Conventional housing, but not the person’s usual place of residence
Where the period of stay is less 3 than one year
Where the accommodation is used due to a lack of housing and is not the person’s usual place of residence
Where the accommodation is used due to a lack of housing and is not the person’s usual place of residence
Source: Edgar et al, 2007
De dynamiek van thuisloosheid begrijpen om tot een definitie te komen
De ETHOS-definitie van thuisloosheid werd speciaal uitgewerkt om te kunnen weergeven dat thuisloosheid geen statisch verschijnsel is en dat elke definitie het proces van uitsluiting op het vlak van huisvesting en de factoren die achter dit proces schuil gaan, moet vatten. Dit deel van onze tekst overloopt de belangrijkste aspecten van deze reflectie door te verwijzen naar de factoren van thuisloosheid en naar de trajecten die tot thuisloosheid leiden. Aangezien de duur van de thuisloosheid kan verschillen, is het belangrijk dat gelijk welke definitie van thuisloosheid de tijdsaspecten van het verschijnsel omvat. Deze aspecten zijn belangrijk bij het uitdenken van methodes voor gegevensinzameling en bij de uitwerking van beleid.
De omvang, aard en oorzaken van thuisloosheid in een bepaalde nationale context, kunnen aanzienlijk beïnvloed kunnen worden door de definitie en conceptualisering van thuisloosheid die men gebruikt. Een zeer enge definitie
3
The period of one year is chosen to allow consistency with UNECE/EUROSTAT Census recommendations.
die zich op de meest extreme vormen van thuisloosheid en de meest behoeftigen (mensen die op straat leven en mensen die in noodaccommodatie verblijven) toespitst, zal haast automatisch leiden tot een kleinere omvang en een groter aantal mensen met een ernstige nood aan ondersteuning en met zware levensverhalen dan wanneer een ruimere definitie toegepast wordt die ook betrekking heeft op “thuislozen” en verschillende huishoudtypes in tijdelijke accommodatie.
Er werd verondersteld dat thuisloosheid in landen met gunstige sociale en economische omstandigheden – goed functionerende huisvestingssystemen en arbeidsmarkten en goeie sociale zekerheid – doorgaans vrij beperkt is, maar dat een groot deel van hun relatief klein aantal thuislozen complexe persoonlijke problemen heeft (Fitzpatrick 1998). Hoewel daar bewijzen voor zijn, blijft deze hypothese moeilijk overeind als we kijken naar een vergelijkende analyse tussen landen, wegens een gebrek aan accurate officiële gegevens en door het feit dat landen met restrictieve beleidsvormen inzake welvaart de neiging hebben enge definities van thuisloosheid aan te nemen met het oog op de gegevensinzameling (zie Busch-Geertsema et al, 2010, hoofdstuk 3).
Volgens Edgar (2009) kunnen we vier grote risicofactoren onderscheiden die de kans op thuisloosheid verhogen. Het gaat om structurele, institutionele, relationele en persoonlijke factoren. Bovendien verwijzen triggers naar specifieke gebeurtenissen die rechtstreeks kunnen leiden naar een periode van thuisloosheid of naar een volgende stap in een ‘loopbaan’ die uiteindelijk in thuisloosheid kan resulteren. Dit is geïllustreerd in tabel 3 hieronder.
11
11
Table 3 Risk factors and triggers for homelessness
CAUSE
FACTOR OF VULNERABILITY
Trigger
STRUCTURAL
Economic processes (poverty, unemployment)
Rent or mortgage arrears Eviction from rented or owned home
Housing market processes Loss of tied accommodation Change of place for job search Social protection / welfare Immigration, citizenship INSTITUTIONAL
Shortage of adequate mainstream services and lack of co-ordination between existing services to meet demand or care needs
New arrival, change of status, Access to affordable housing and social protection blocked Support breakdown or no adequate support in case of emerging need
Allocation mechanisms Institutional living (Foster / Child Care), prison, long-term hospital
Discharge Loss of home after admission
Institutional procedures (admission, discharge)
12
RELATIONSHIP
PERSONAL
Family Status
Leaving family home
Relationship situation (abusive partners or parents)
Domestic violence
Relationship breakdown (Death, divorce, separation)
Living alone
Disability / long-term illness / mental health problems Illness episode Low educational attainment Addiction (alcohol, drugs, gambling)
Support breakdown or problems to get adequate support (Increased) substance Misuse
Table adapted from Edgar 2009
Naast deze factoren die tot thuisloosheid leiden, kunnen ook demografische veranderingen een impact hebben op de omvang van de gezinnen die kwetsbaar kunnen zijn wat uitsluiting op het vlak van huisvesting en thuisloosheid betreft. Dit is op EU-vlak moeilijk te vatten, gezien de impact van verschillende welvaartsregimes (zie Stephens en Fitzpatrick, 2007, Busch-Geertsema et al, 2010; hoofdstuk 7). Alle EU-landen hebben sinds de jaren 1960 een demografische overgang meegemaakt, wat geleid heeft tot de vergrijzing van de bevolking en tot een daling van de algemene vruchtbaarheidscijfers. Dit betekent dat de bevolkingsverandering binnen landen en regio’s steeds meer door migratie dan door natuurlijke veranderingen bepaald wordt. Bijgevolg kunnen we verwachten dat dergelijke structurele veranderingen in het leeftijdsprofiel en in de migratie- en etnische status van thuislozen, weergegeven worden.
12
Hoewel er in Europa slechts in beperkte mate onderzoek naar thuisloosheid bij jongeren verricht werd, is het 4 duidelijk dat jongeren, ouderen en vrouwen volgens verschillende trajecten thuisloos worden . BuschGeetsema et al (2010; hoofdstuk 5) hebben het onderzoeksbewijs met betrekking tot deze verschillende trajecten samengevat. Meert et al (2004) tonen aan dat trajecten die bij volwassenen naar thuisloosheid leiden, in de media en door de publieke opinie vaak met alleenstaande mannen op middelbare leeftijd geassocieerd worden. Toch vormen ouderen een groot deel van de thuisloze bevolking. Edgar and Doherty (2001) stellen vast dat er beduidende verschillen bestaan tussen landen wat betreft de aard en de oorzaken van thuisloosheid bij vrouwen (ongeacht of ze alleenstaand zijn of kinderen hebben). Relationele factoren, en huiselijk geweld in het bijzonder, bieden een belangrijke, maar niet afdoende verklaring voor de trajecten die vrouwen naar thuisloosheid leiden. De gevolgen van veranderingen in de gezinssamenstelling en het risico op armoede (meer gezinnen waarbij de vrouw gezinshoofd is, meer alleenstaande moeders, een “vervrouwelijking” van de armoede, een verhoogde participatie aan de laagbetaalde segmenten van de arbeidsmarkt) zijn ook relevant. Gegevens in een aantal landen duiden bijvoorbeeld op een hoog aantal huurachterstallen en uitzettingen als triggers voor thuisloosheid bij vrouwen.
Dit bewijs suggereert ook dat het profiel van thuislozen aan het veranderen is. Terwijl thuislozen vooral bestempeld worden als alleenstaande mannen op middelbare leeftijd, is er een toenemend aantal vrouwen, jongeren en gezinnen met kinderen. Hoewel de meeste thuislozen laaggeschoold en werkloos zijn, is er bovendien een toenemend aantal mensen met een hoger opleidings- en tewerkstellingsniveau (in de meeste gevallen gaat het weliswaar om deeltijds en laagbetaald werk). Hoewel de meeste thuislozen rijksburgers zijn, is er in vele EU-landen (vooral bij de EU-15) een toenemend aantal immigranten onder de thuislozen die op straat leven en onder de thuisloze dienstgebruikers (in sommige landen vormen deze immigranten de meerderheid).
13
Nieuwe gevallen van thuisloosheid zijn vaak niet het gevolg van alleenstaande gebeurtenissen, maar van een verdere stap in een traject of “loopbaan” met vroegere fases en/of – zoals de Amerikaanse onderzoeker O´Flaherty (2004) het verwoordt – “een ongelukkige samenloop van omstandigheden”. Deze vaststelling is belangrijk omdat ze de aandacht vestigt op de mogelijkheid om vroeg op te treden en een crisisinterventie te voorzien. Ze benadrukt ook de benadering van ETHOS, namelijk erkennen dat thuisloosheid een proces is dat tot kwetsbaarheid op de huisvestingsmarkt leidt, waardoor men op het vlak van huisvesting uitgesloten kan worden of duidelijk thuisloos kan worden.
“Thuisloosheidsloopbanen” kunnen beter onderverdeeld worden in de volgende categorieën: zij die slechts tot een relatief korte en bijzondere periode van thuisloosheid leidt (vergankelijke thuisloosheid), zij die verscheidene periodes van thuisloosheid impliceert (periodieke thuisloosheid) en die waarbij mensen jarenlang, zonder onderbreking, thuisloos geweest zijn (chronische thuisloosheid; mei, 2000).
Hoewel er in Europa geen alomvattend en krachtig onderzoek naar de “dynamiek van thuisloosheid” verricht werd, zijn er duidelijke aanwijzingen dat langdurig thuislozen een minderheid van de klanten van dienstverleners in Europa vormen. Gegevens uit Duitsland tonen bijvoorbeeld aan dat slechts 11 procent van alle gebruikers van NGO-diensten voor thuislozen deze diensten gedurende meer dan een jaar gebruikt hebben; 47 procent hebben deze gedurende minder dan een maand gebruikt (BAG W 2009). Men moet echter voorzichtig zijn bij de interpretatie van deze gegevens omdat korte-termijngebruikers van een bepaalde dienst andere diensten kunnen gebruiken en omdat het niet gebruiken van een bepaalde dienst voor thuislozen niet per se betekent dat men niet thuisloos is.
Conclusies De ETHOS-typologie verschaft een krachtige conceptuele definitie van thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting, waardoor specifieke operationele definities aangenomen kunnen worden om nationale situaties en beleidsnoden weer te geven.
4 Voor een overzicht, zie Anderson en Tulloch 2000 alsook O’Sullivan 2008
13
Het ontwerpadvies van het Comité van de Regio’s ter bestrijding van thuisloosheid (op datum van 5-6 oktober 2010) beveelt de lidstaten aan om ETHOS aan te nemen: “13. Aangezien er geen gemeenschappelijke Europese definitie van thuisloosheid bestaat, vraagt het Comité de lidstaten dringend de ETHOS-typologie (Europese typologie over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting) te gebruiken. Aan de hand van deze typologie zou men de situaties in de verschillende lidstaten en de 5 resultaten van de verschillende initiatieven moeten kunnen vergelijken”.
De nood om over verschillende soorten gegevens (opslag, stroom en verspreiding) te beschikken, heeft implicaties voor de operationele methodes die gebruikt worden om informatie in te zamelen. Dienstverleningssystemen moeten dus bijvoorbeeld gegevens registreren inzake de toegang tot en het verlaten van de dienst, opdat verschillende maatregelen uitgewerkt kunnen worden en beleidsdoelstellingen geëvalueerd kunnen worden (bijvoorbeeld de tijdsduur beperken die in tijdelijke accommodatie doorgebracht wordt). Om strategische beleidsdoelstellingen te evalueren, met de bedoeling de langetermijnthuisloosheid aan te pakken, moet men een consensuele operationele definitie van chronische thuisloosheid en herhaalde thuisloosheid aannemen.
14
Reviews hebben aangetoond dat er succesvolle nationale strategieën bestaan om thuisloosheid aan te pakken op basis van specifieke targetindicatoren om de beleidsimplementatie en uitkomsten te evalueren (bijvoorbeeld de spreiding van de uitzettingen, het aantal mensen dat langer dan een bepaalde tijdsduur in tijdelijke accommodatie doorbrengt). De aanname van secundaire indicatoren over overbevolking en huisvestingsdeprivatie door het Comité voor Sociale Bescherming legt de basis voor meer vergelijkende analyses van enkele ETHOS-categorieën die EU-SILC en de telling van 2011 aanwenden. Het bewijs dat door het MPHASIS-project geleverd wordt, duidt op verscheidene hoofdaspecten. Ten eerste, moet men een combinatie van onderzoek en administratieve bronnen voor gegevensinzameling gebruiken om het bewijs voor beleidsdoeleinden te verschaffen. Ten tweede, moeten de meeste landen zorgen voor een eigen beheer van de gegevensinzameling over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting, door de strategie te specificeren en de gegevensinzameling binnen de ganse strategie om thuisloosheid aan te pakken, te financieren (zie Edgar et al, 2007). De telling van 2011 biedt alle Europese landen de kans om basisinformatie over de meeste ETHOS-categorieën te verstrekken. Referenties Amore, K., Baker, M., Viggers, H., & Howden-Chapman P (2010) New Zealand: Conceptualising and Counting Homelessness in New Zealand: is Comparability with Europe possible?, Understanding Homelessness and Housing Exclusion in the New European Context, European Observatory on Homelessness - European Research Conference, Budapest, Friday 17 September 2010 Anderson, I and Tulloch, D. (2000) Pathways through Homelessness: A Review of the Research Evidence. Edinburgh: Scottish Homes BAG W, Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe (ed.; 2009) Statistikbericht 2007. Zur Lebenssituation von Menschen in den Einrichtungen und Diensten der Wohnungslosenhilfe in Deutschland [Data report 2007. About the Living Situation of Persons in Homeless Services in Germany]. author: Jürgen Evers (Bielefeld: BAG W Verlag)
5 Link: http://www.toad.cor.europa.eu/ViewDoc.aspx?doc=cdr%5Cecos-v%5Cdossiers%5Cecos-v001%5CEN%5CCDR18-2010_REV2_PAC_EN.doc&docid=2709120
14
Brousse, C. (2004) The production of data on homelessness and housing deprivation in the European Union: Survey and proposals. Luxembourg: Eurostat. Busch-Geertsema, V., O’Sullivan, E., Pleace, N and Edgar W (2010) Homelessness and Homeless Policies in Europe, Feantsa, Brussels Busch-Geertsema, V. and Fitzpatrick, S. (2008) ‘Effective Homelessness Prevention? Explaining Reductions in Homelessness in Germany and England’ European Journal of Homelessness 2, pp. 69-95. Edgar, W Doherty J and Meert H (2004) Third Review of Statistics on Homelessness in Europe, Feantsa, Brussels Edgar, W (2006) Norwegian Homelessness Strategy: Pathways to a permanent home, Social Inclusion Peer Review, OSB, Vienna Edgar W, Harrison M, Watson P and Busch-Geertsema, V (2007) Measurement of Homelessness at European Union Level, Brussels (European Commission), http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/2007/study_homelessness_en.pdf Edgar, B. (2009) European Review of Statistics on Homelessness. European Observatory on Homelessness (Brussels: FEANTSA) Edgar, B. and Doherty, J. (ed.; 2001) Women and Homelessness in Europe. Pathways, services and experiences (Bristol: The Policy Press) Fitzpatrick, S. (1998) Homelessness in the European Union. In Kleinman, M., Matznetter, W. and Stephens, M. (Eds) European Integation and Housing Policy. London: Routledge and The Royal Institution of Chartered Surveyors. Lister, R. (1994) ‘‘She has other duties’: Women, citizenship and social security’. Baldwin, S. and Falkingham, J. (eds.) Social Security and Social Change: New Challenges. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.
15
Marpsat M (2009) Les définitions des sans-domicile en Europe : convergences et divergences, Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 Meert, H., Cabrera, P., Christensen, I., Koch-Nielsen, I., Maas, R., and Maurel, E. (2004) Changing Profiles of Homelessness: homeless in the written press- a discourse analysis, FEANTSA, Brussels Minnery, J. and Greenhalgh, E. (2007) Approaches to Homelessness Policy In Europe, the United States, and Australia. Journal of Social Issues, 63, 3, 641-655. O´Flaherty, B. (2004) Wrong person and wrong place: for homelessness, the conjunction is what matters. Journal of Housing Economics 13, pp. 1–15 O’Sullivan, E. (2008) ‘Pathways Through Homelessness: Theoretical and Policy Implications’ in, J. Doherty and B. Edgar (eds) In My Caravan, I Feel Like Superman': Essays in Honour of Henk Meert, 1963-2006 Brussels: FEANTSA / Centre for Housing Research, University of St. Andrews, pp. 71-100 Stephens, M and Fitzpatrick, S (2007) Welfare Regimes, Housing Systems and Homelessness: How are he linked?, European Journal of Homelessness vol 1, pp201-212 Stephens, M., Fitzpatrick, S., Elsinga, M., van Steen, G. and Chzhen, Y. (2010) Study on Housing Exclusion: Welfare Policies, Housing Provision and Labour Markets (Brussels: European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities) Toro, P. (2007) Toward an international understanding of homelessness. Journal of Social Issues, 63, 461–482. United Nations Economic Commission for Europe and the Statistical Office of the European Communities (2006) Conference of European Statisticians Recommendations for the 2010 Censuses of Population and Housing, Geneva
15
Sleutelvraag 1: Wat is thuisloosheid? Hoe kan thuisloosheid gedefinieerd worden? Primož Časl, Društvo Kralji Ulice (Kings of the Street), Slovenië Inleiding: Ik ben een rijk (in ervaringen) en smaakvol (in waarden) man. Ik heb heel wat veldwerk verricht, als student culturele antropologie én als thuisloze, reiziger, wereldburger, kraker, ex-drugsverslaafde, zoon van mijn (gescheiden) ouders en bijna vader (een abortus verhinderde het). Ik ben een onderzoeker van kennis en een kandidaat voor wijsheid. Ik weet nu dat dit een nobele plant is die een gepaste en geduldige cultivering vereist. De voorbije twee jaar begon ik aan de “grote comeback” uit een kuil van niet-creativiteit en verveling. Mijn rehabilitatie bereikte het stadium van de “resocialisering”, inclusief de voltooiing van mijn studies aan de Universiteit van Ljubljana en het hervestigingsprogramma van Društvo Kralji Ulice (Koningen van de Straat), een vereniging voor hulp en zelfhulp van thuisloze mensen. De basis en de oorsprong van deze organisatie is een straatkrant die thuisloze mensen en al wie dat wil de kans biedt om creatief bij te dragen door artikels te schrijven of andere taken te vervullen. En ook om geld te verdienen door de krant te verkopen in plaats van te bedelen. Ik gebruik deze krant om te schrijven over mijn onderzoek in het domein van thuisloosheid.
16
Wanneer de Conferentie over Armoede, Sociale Uitsluiting en Thuisloosheid in juni 2010 georganiseerd werd in Ljubljana, nam ik deel door twee gesprekken met thuisloze mensen afkomstig van heel Slovenië mee te organiseren en door onze conclusies voor te stellen. De doelstelling van de conferentie bestond erin de grondslag te leggen voor een nationale strategie betreffende thuisloosheid. Er werd verscheidene belanghebbende partijen gevraagd om hun standpunt te presenteren en mijn bijdrage bestond erin onze visie op het probleem voor te stellen. De concrete verhalen van deelnemers legden de constante problemen bloot die thuisloze mensen ondervinden in hun dagelijkse leven. Uit de vergaderingen kwam ook de diversiteit van de ervaringen en de werkelijkheid van de thuislozen naar voren. De verhalen varieerden van "totale ramp" tot "sprookje", over de kansen die thuisloze mensen hebben en het type creatieve samenwerking waarin ze zich kunnen engageren. Het centrale thema was het in contact brengen van actoren in het domein van thuisloosheid. Uit beide gesprekken bleek overduidelijk de behoefte om bestaande operationale organisaties met elkaar in contact te brengen, de behoefte om het publieke debat over thuisloosheid te verbreden en de behoefte om het probleem van thuisloosheid centraal te plaatsen in de realiteit van de hedendaagse Sloveense maatschappij. De conferentie formuleerde en presenteerde conclusies. We hebben beslist een behoefte aan een nationaal beleid en strategie in het domein van thuisloosheid en die moeten gebaseerd zijn op een gepast begrip van thuisloosheid. De basisprioriteit moet toegankelijkheid van de accommodatie zijn. Er is een behoefte aan sectoroverkoepelende contacten, professionalisering, ontwikkeling van kennis en inzet van voldoende personeel. En last but not least, we moeten de bijzondere kwetsbaarheid van specifieke groepen bekijken en de behoefte om programma's te ontwikkelen aangepast aan de behoeften van die gebruikers. Het resultaat van deze conferentie was het voorstel aan de overheid om een tijdsgebonden engagement te nemen voor de invoering van een nationaal beleid en strategie in het domein van thuisloosheid. Dit is trouwens een van de engagementen van de Europese Raad in het domein van Maatschappelijke Dienstverlening. De regering dient een werkgroep op te richten met vertegenwoordigers van thuislozen naast vakmensen, vertegenwoordigers van NGO's, onderzoekers, vertegenwoordigers van lokale gemeenschappen en andere spelers. We willen leren uit de vele voorgestelde succesmodellen en we zijn in staat om een nationale strategie uit te stippelen en te implementeren, maar nu is de tijd gekomen om enige politieke wil te tonen. Mijn veldwerk In mijn onderzoek op het terrein heb ik vier focusgroepen georganiseerd met groepsgesprekken over de kernvraag om het perspectief te ontdekken van mensen met ervaring in thuisloosheid. In focusgroepen kunnen we het thema ruimer verkennen dan bij individuele gesprekken. Het was de bedoeling om het denken en spreken te stimuleren over thema's die te maken hebben met thuisloosheid en die latent aanwezig zijn in onze gedachten. In het artikel met onze conclusies in de straatkrant Koningen van de Straat, trachtte ik verslag uit te brengen van een geëngageerde discussie om mensen te herinneren aan de belangrijke vragen en op die manier een platform te creëren om verandering op gang te brengen. Via gesprekken definieerden we kernconcepten en vestigden we belangrijke (echte) waarden die een cruciale rol spelen in het veranderingsproces om situaties van thuisloosheid uit te bannen.
In de volgende bijdrage zal ik me, als ervaringsexpert in thuisloosheid, concentreren op mijn persoonlijk verhaal dat ondersteund wordt door het verhaal van mijn goede vriend Marko en door enkele flarden van andere verhalen die aan bod kwamen in mijn onderzoek op het terrein. Ik zal trachten verschillende categorieën van thuisloosheid te onderscheiden en ze in verband brengen met mijn ervaringen en die van mijn collega's. Ik zal ook het verband trachten uit te leggen tussen de objectieve en subjectieve voorstelling van thuisloosheid die niet altijd overeenstemmen. Ik zal trachten aan te tonen dat thuisloosheid ook afhangt van de gemoedstoestand van de persoon. Subjectieve perceptie is soms in tegenspraak met objectieve categorisering. Zo kan een thuisloze persoon zijn probleem ontkennen, zoals duidelijk blijkt uit het verhaal van de postdoctoraalstudent waarover hierna sprake. Het gevolg kan een onvermogen zijn om te veranderen van een thuisloze situatie naar een niet-thuisloze situatie. Het is alleszins belangrijk om niet te veel verantwoordelijkheid te leggen op de schouders van kwetsbare mensen die misschien niet in staat zijn om het probleem zelf op te lossen en andere ondersteuning - sociaal, gezondheid, enz. - nodig hebben. Een ander voorbeeld is wanneer een volwassen kind nog steeds bij zijn/haar ouders woont omdat dit makkelijker is (minder kosten en minder inspanning) en omdat er een gebrek is aan huisvesting, werkgelegenheid en andere overgangsmaatregelen. Maar dit betekent ook dat deze persoon zich niet realiseert dat hij/zij afhankelijk is en dat hij/zij eigenlijk ook een thuisloze is. Dit wordt het "hotel-mamasyndroom" genoemd. Het gevolg kan een onvermogen zijn om naar verandering te evolueren. Ten slotte zal ik trachten om het belang aan te tonen om de betekenis van verandering te begrijpen en de mechanismen om verandering teweeg te brengen. Mijn verhaal: In mijn verhaal zal ik mijn poging beschrijven om de volwassenheid te bereiken die uitmondde in uitsluiting van huisvesting en thuisloosheid.
17
In mijn geval begon alles toen ik vijftien was en ik verhuisde van een lokale gemeenschap in een kleine stad aan de Sloveense kust naar de hoofdstad (eerder hoofddorp in mijn ogen!) Ljubljana om mijn opleiding aan de middelbare school verder te zetten. Als ik terugblik na meer dan twintig jaar, kan ik stellen dat ik mijn woonplaats verliet omdat ik mezelf een vreemde voelde in die stad en in mijn gezin. Ik vond de mensen in mijn geboorteplaats bekrompen en mijn gezin was niet echt van de klassieke soort: gescheiden ouders, hertrouwd met gescheiden nieuwe partners met kinderen uit vorige huwelijken... Ik wilde daar echt niet blijven. In Ljubljana bood het schoolsysteem me de kans om in studentenverblijven te wonen, maar in het derde jaar, zodra ik achttien was, verhuisde ik naar mijn eerst huurappartement met een vriend die al student was. Ik ontmoette mijn eerste seksuele partner en vertrok op mijn eerste liftersreis naar Europa: Berlijn en Amsterdam. In het vierde en laatste jaar van de hogeschool verhuisde ik naar een andere vriendin. Ze woonde bij haar ouders en haar getrouwde zuster die een dochter, een man, een kat, een hond en een papegaai had. Ik verbleef daar drie à vier jaar, begon aan de Universiteit van Ljubljana en werd student. Toen we uit elkaar gingen, ging ik onmiddellijk naar Metelkova, het eerste kraakpand van onafhankelijk Slovenië, en woonde daar vier jaar. Ik leefde er als student (dat was ik) in een studentenkot (dat was het kraakpand niet). Ik leerde hoe geld te verdienen door model te staan in de Kunstacademie. Als ik uit het kraakpand werd gezet, kon ik probleemloos aan een andere goedkope kamer raken, een ander pand kraken of inwonen bij een vriend of vriendin. Ik was toen eigenlijk al thuisloos maar begon dat pas te beseffen wanneer mijn status van student afliep na de gebruikelijke zes jaar. Er was natuurlijk geen haar op mijn hoofd dat eraan dacht om terug naar "huis" te gaan bij mijn ouders in mijn geboorteplek. In die periode had ik geen geldproblemen. Ik kreeg geld van studiebeurzen. Daarvoor moest ik enkel jaar na jaar slagen op de middelbare school en een A- of B-score behalen aan de universiteit. Omwille van mijn onbezonnen levenswijze heb ik nooit veel moeite gedaan om meer dan een B-score te behalen. Dat was ook niet nodig. Mijn ouders steunden me financieel omdat ik meestal afwezig was en ze niet veel wisten (of wilden weten) over mijn manier van leven (voornamelijk sex, drugs & rock 'n roll). Zolang de opleiding ok was, was alles ok. En de opleiding was ok tot het laatste jaar normale studies aan de universiteit. De enige fout die ik maakte was dat ik niet alle examens en mijn eindverhandeling heb afgewerkt.
Dus sukkelde ik van de ene vorm van thuisloosheid in de andere en herhaalde die cycli minstens vier keer. Dat kwam neer op zowat elf à twaalf jaar. Ik heb gekraakt als rebellerend individu, gekraakt als thuisloze, goedkope kamers gehuurd (zonder geldig contract), tijdelijk bij een vriend of vriendin gewoond, in een tijdelijk opvangtehuis, zelfs tijdelijk "thuis" gewoond bij mijn ouders. Maar de laatste jaren veranderde het experimenteren met drugs in een drugsverslaving en kwam een andere categorie thuisloosheid - "de straat" (in openlucht slapen) - tevoorschijn in mijn leven. Dit maakte geleidelijk plaats voor andere, ogenschijnlijk interessante manieren om "vrij, onafhankelijk" te zijn. Ik werd onverantwoordelijk en onoprecht tegenover mezelf, als ik het vanuit het perspectief van vandaag bekijk. Op dat moment probeerde ik voor het eerst verscheidene organisaties die thuislozen helpen: tehuizen, publieke keukens, kledinguitwisseling, het dagcentrum Koningen van de Straat, enz. Het was ook de tweede keer dat ik me realiseerde dat ik thuisloos was, maar dit keer in ergere, meer fatale mate. Ik werd geleidelijk passief en verveeld en vond dat "niets nog ging zoals het hoorde". Ik had nog steeds een externe interventie nodig om een stap vooruit te zetten. Die kwam er in de vorm van een longziekte en een aanbod van mijn moeder om me te steunen als ik overal bovenop raakte - verslaving, hepatitis C, slechte tanden, sociaal belabberde toestand, thuisloosheid. Bovendien moest ik onafgewerkte projecten afronden, zoals mijn studies aan de Universiteit van Ljubljana. Op dat moment had ik een sterk gevoel van individuele verantwoordelijkheid en had ik de idee "Ik ben de schuld van mijn situatie”. Ik had nooit gehoord van collectieve verantwoordelijkheid, van de “zieke” maatschappij die een gepaste strategie nodig heeft om zijn problemen, inclusief thuisloosheid, op te lossen.
18
Na mijn ontslag uit het ziekenhuis aanvaardde ik de idee om naar "huis" te gaan bij mijn ouders in die kleine stad aan de Sloveense kust, vol met bekrompen mensen (vanuit mijn standpunt), waar echt niet veel te beleven valt. Maar dit was slechts tijdelijk, een project om mijn weg naar volwassenheid opnieuw op te starten en de weg naar een echt onafhankelijk leven. Daarom was het aanvaardbaar en ik heb me geen moment verveeld omdat ik zoveel te doen had. Ik ging opnieuw aan de slag bij de Universiteit van Ljubljana, werd vrijwilliger bij de vereniging voor hersenverlamming in Slovenië, reisde twee à drie keer per week naar Ljubljana voor mijn studies. Ik begon ook aan een afkickprogramma voor drugs en voltooide dit. Ik genas van hepatitis C. Ik liet mijn tanden behandelen (mijn grootmoeder en mijn moeder betaalden de ziekteverzekering) en startte met regelmatige trainingen in shotokan-karate. Ten slotte was ik ook actief in de theatergroep georganiseerd door de vereniging Koningen van de Straat. Wanneer ik in Ljubljana moest overnachten, betaalde ik zelf een slaapplaats in een jeugdherberg of overnachtte ik bij de dochter van mijn stiefvader. De laatste tijd verbleef ik bij een goede vriend van me, Marko, die deelneemt aan een hervestigingsprogramma. Al mijn uitgaven worden gedekt door sociale uitkeringen en door een lening van mijn ouders die ik zal terugbetalen wanneer ik zelf geld verdien. In mijn studies culturele antropologie heb ik gemarginaliseerde maatschappelijke groepen (inclusief thuisloze mensen, gehandicapten, genderproblemen, underground-subculturen zoals krakers) gekozen als mijn onderzoeksterrein. In dat verband tracht ik het concept van “geëngageerde antropologie” in te voeren. Dat wijst op participerende waarneming met de bedoeling maatschappelijke verandering teweeg te brengen. En er is nog werk aan de winkel! Ik vind dit een goede manier om al mijn voorbije ervaringen te gebruiken. Ik ben nu bezig aan het laatste jaar van mijn studies en ga deelnemen aan het hervestigingsprogramma dat de deelnemer geleidelijk voorbereidt op een volledig onafhankelijk leven op eigen kracht en met eigen middelen. Dat moet leiden tot echte vrijheid met het ruime vooruitzicht om een eigen domein van creatieve (samen)werking te kiezen. Door geleidelijk steeds meer huur te betalen is de deelnemer verplicht om een regelmatige bron van inkomsten te vinden om in het eigen levensonderhoud te voorzien, dit om de thuisloosheid voorgoed te beëindigen. Anderhalf jaar samenwonen met andere mensen is trouwens een goede training voor succesvolle communicatie en samenwerking in de bredere maatschappij. Dit is ook een kans om problemen omtrent maatschappelijke status op te lossen. Ik beschouw beide projecten (hervestiging en voltooiing van mijn studies) als startpunt om mijn studies van het mensdom en mezelf verder te ontwikkelen op nog creatievere en productievere wijze. Het verhaal van Marko Ik ga nu over naar het verhaal van Marko, een goede vriend van me. Sommige aspecten in dit verhaal zijn te vergelijken met het mijne, andere aspecten niet. Ik ontmoette hem in de periode waarin we allebei elke vorm van creatief perspectief misten in ons leven. We bouwden nooit een persoonlijke relatie op, hoewel we een tijdje samenleefden in een kraakpand. Maar nu, het voorbije jaar, ontmoetten we elkaar in de
theatergroep van de Koningen van de Straat en ontdekten we hoeveel we samen konden doen, nu we allebei sterk waren veranderd. Het verhaal van Marko toont aan hoe drugsverslaving het kader en de agens movens kan zijn van verandering die leidt tot thuisloosheid en de oplossing van thuisloosheid. Marko, zijn vriendin en een pasgeboren dochter verhuisden naar zijn grootmoeder gedurende een half jaar. Ze konden het niet langer uithouden dat zijn ouders hen constant de les spelden. Op dat moment had zijn moeder hem van het thuisadres geschrapt omdat hij in een verkeersongeval verzeild was geraakt met een grote gerechtelijke schuld als gevolg en omdat ambtenaren constant naar hem op zoek waren. Hij had dus geen wettelijke status en het jonge gezin verhuisde ten slotte naar het huis van haar ouders. Op dat moment had hij een eerste gevoel van onzekerheid over waar en hoe hij vanaf nu moest leven. De gewoonte om marihuana te roken evolueerde naar de "gewoonte" om heroïne en later cocaïne te gebruiken. Vanuit het huidige perspectief stelt Marko het zo: "We vielen van de ene verslaving in de andere". Het feit dat haar ouders de ogen sloten voor de realiteit van de situatie was een comfortabel gevoel dat niets veranderd moest worden. Maar door de drugsverslaving waren steeds meer inspanningen nodig om aan duur illegaal stuff te geraken en dit belette hem om geld te verdienen via een stabiele job om zijn jonge gezin te onderhouden. Hij ging van de ene kortstondige job naar het andere en voelde zich zeer onstabiel, bij gebrek aan wettelijke status, zonder permanent adres (een basis voor alle rechten en verzekeringen) en met een drugsverslaving. In zijn geest wiste hij het verleden elke dag en had hij geen visie op de toekomst. "Het was een groot zwart gat," aldus Marko. Dit bleef jaren duren. De enige verandering die hij kon realiseren was naar een maatschappelijk centrum stappen om een permanent adres aan te vragen. De andere verandering vond plaats toen hij geld stal voor de winterverwarming. De vader van zijn partner zette hem dezelfde dag op straat. Hij verhuisde naar zijn grootmoeder.
19
Na enkele jaren ruziën met zijn grootmoeder over geld, maakte hij een volgende fout: hij stal een oude viool voor drugsgeld en verhuisde dezelfde dag nog naar de hoofdstad (dorp) Ljubljana. Hij had geen idee hoe zijn situatie op te lossen. Hij was eigenlijk op de vlucht voor zichzelf. Hij sliep onder de blote hemel in het park. Dan vond hij een plek in een pas gekraakt fabriekspand waar hij de eerste winter in Ljubljana doorbracht. In de lente merkten anderen zijn drugsge(mis)bruik en zetten hem uit het kraakpand. Iemand toonde hem hoe op geparkeerde treinwagons te slapen en dat deed hij de volgende zes maand. “Ik was een keer bijna dood toen ik uit een rijdende trein moest springen", vertelt hij. Hij ging geleidelijk over van drugsgebruik naar alcohol en verzeilde van de ene verslaving in de andere. Hij trachtte deel te nemen aan de theatergroep, georganiseerd door de vereniging Koningen van de Straat, maar hij was niet in staat om regelmatig te komen repeteren dus vloog hij eruit. Een meisje, een studente die hij had ontmoet in het opvangcentrum van Koningen van de Straat, nam hem enkele maanden mee naar haar studentenverblijf. Daar raakte hij geleidelijk af van alcohol en begon hij te praten over een toekomst, een nieuwe band met de gewone wereld. Hij begon opnieuw bij de theatergroep en begon ambities te tonen om zijn situatie op te lossen. Mensen van Koningen van de Straat boden hem de kans om deel te nemen aan het hervestigingsprogramma. Marko greep deze kans met beide handen. In anderhalf jaar tijd voltooide hij de ontwenning van vervangende drugs (methadon). Momenteel is hij een niet verslaafde creatieve artiest audiovisuele media en boekt hij vooruitgang in zijn rehabilitatieproces. Hij heeft regelmatig contact met zijn twaalfjarige dochter en een goede visie op de toekomst. Het Hervestigingsteam Koningen van de Straat bood hem een verlengd verblijf van een half jaar in het hervestigingsprogramma aan om te genezen van hepatitis C. Hij startte zijn therapieproces van een half jaar in september 2010. Marko besluit zijn verhaal: “Het gevoel van thuisloosheid is langzaam aan het wegebben. Niet in de zin dat ik ergens thuis ben, maar in de zin dat ik overal thuis ben.” Thuisloosheid als "gemoedstoestand" Het is interessant in beide verhalen vast te stellen op welk moment we ons beiden realiseerden dat we thuisloos waren en welke de doorslaggevende factoren waren om op zoek te gaan naar een uitweg. Blijkbaar moesten twee aspecten ingezet en op elkaar afgestemd worden: een persoonlijke wil (interne motivatie) en een externe interventie (steun geboden door sommige organisaties, enz.).
Thuisloosheid is dus gedeeltelijk een geestesgesteldheid. Het heeft objectieve connotaties maar hangt niet enkel af van objectieve categorieën maar ook van een subjectief gevoel. En natuurlijk is het een complexe zaak die verbonden is met zelfperceptie en identiteit. Het volgende verhaal toont duidelijk het belang aan van zelfperceptie en reflectie over de eigen situatie. Het verhaal van een postdoctoraalstudent: Een 44 jaar oude vrouw, momenteel postdoctoraalstudent zonder enige sociale uitkering, job of inkomen, is nog steeds op zoek naar een kamer in een studentenverblijf. Als iemand haar zegt dat ze een thuisloze persoon is die hulp moet vragen aan de diensten voor thuislozen, is ze boos en ontkent ze het onmiddellijk. In werkelijkheid heeft ze geen plek om te slapen, moet ze dagelijks een andere plek zoeken, maar omdat ze een vrouw is met angst om misbruikt te worden, gaat ze niet aankloppen bij een organisatie om hulp te vragen. Die weerstand is gebaseerd op haar onvermogen om zichzelf te erkennen als een thuisloze. Daarom gaat ze op zoek naar hulp op alle "foute" plekken, waar ze geen echte hulp kan krijgen (als student) omdat ze (volgens de Sloveense normen) te oud is. Door haar zelfperceptie is ze niet in staat om stappen te ondernemen naar enige vorm van verandering. Die zelfperceptie is natuurlijk verbonden met de percepties van het publiek over een fenomeen. Het kan moeilijker zijn voor een vrouw om voor zichzelf toe te geven dat ze thuisloos is. Er is een gangbaar sociaal stigma dat "thuisloos zijn het vreselijkste is wat er bestaat", nog meer als je vrouw of alleenstaande moeder bent. Daarnaast zijn er (in Slovenië) geen organisaties voor thuisloze vrouwen alleen. Ongeacht haar perceptie bevindt ze zich toch in een toestand van thuisloosheid. Thuisloosheid aanvaarden kan zeer belangrijk zijn om uit die thuisloosheid te raken. Thuisloosheid niet aanvaarden betekent niet dat iemand het niet ervaart of geen recht heeft op ondersteuning. Een belangrijke factor om uit de thuisloosheid te geraken is of iemand openlijk de situatie van thuisloosheid aanvaardt. Later, op basis van de veranderde percepties, gaat die persoon zich dan anders voelen (niet als een thuisloze meer). Of die persoon zal (nog) niet toegeven dat hij/zij een thuisloze is.
20
In werkelijkheid is dit in beide gevallen een fenomeen van wrede sociale uitsluiting en uitsluiting van huisvesting. Dit is een objectief feit, een visie op afstand van een waarnemer die de ervaring van thuisloosheid niet deelt. Op dit punt wil ik het belang benadrukken van communicatie tussen alle mogelijke standpunten en de verschillende perspectieven. Categorieën van thuisloosheid Op basis van mijn ervaring, die van Marko en die van de focusgroepen kunnen een aantal verschillende vormen van thuisloosheid gedefinieerd worden. In dit deel worden deze categorieën toegelicht met ervaringen uit het leven gegrepen. In het geval van Marko is deze categorie van thuisloosheid - deelnemen aan een hervestigingsprogramma - in twee delen opgesplitst: het deel vooraleer hij een creatieve samenwerkingsrelatie opbouwde met een goede vriend en het deel erna. In het eerste deel paste hij zich aan in functie van nieuwe omstandigheden en trachtte hij audiovisuele expressie aan te leren en in te oefenen door muziek, video's en theater te maken. Maar er was geen plan om iets concreets te doen met deze nieuwe vaardigheden. Via creatieve samenwerking raakte hij betrokken in sommige projecten waar zijn vaardigheden meer dan welkom waren. Hij begon met het plannen van zijn toekomst en realiseerde zich dat hij op weg was om uit de thuisloosheid te geraken. Een interessante categorie is “onderweg” of slaapt onder de blote hemel. Hoewel dit een ernstigere vorm van thuisloosheid is (de meest schadelijke en riskante), heeft ook deze vorm vele gezichten. Zo kan de thuisloze slapen in een zogenaamde “basis”, bij voorbeeld een bank in een stadspark, een treinwagon, een afgedankte en vergeten auto of een verlaten huis dat wacht om gesloopt te worden. Maar dit kan ook wijzen op een niet-permanente dagelijkse zoektocht naar een onderdak om te slapen. Onder de blote hemel slapen is nog iets anders dan in een kraakpand slapen. Want in Ljubljana betekent kraken toch een zekere vorm van organisatie: enerzijds de plek op zich en anderzijds het organiseren van de woonvorm (organiseren van het sociaal leven verbonden met kraken). Meestal steken enkele mensen de hoofden bij elkaar om een kraakpand te besturen en in sommige gevallen beginnen ze met een culturele productie voor de eigen gemeenschap of voor een ietwat breder publiek. In zulk kraakpand kunnen actieve leden vlot inactieve en verslaafde leden verwerpen en uitsluiten (de leden die eigenlijk sociaal kwetsbaarder zijn). In mijn geval was het kraken in Metelkova gebaseerd op de ideologie van de rebellie tegen de huidige maatschappij en om te bewijzen dat er “alternatieve manieren” zijn om in een maatschappij te leven. Ik leerde hoe het moest en ik gebruikte die vaardigheden om een pand te kraken als ik op zoek was naar een plaats om te verblijven. Ik wil ook
zeggen dat ik altijd heel trots was dat ik een georganiseerde gemeenschap oprichtte, hoewel die maar een korte leven beschoren was en geen enkele creatieve kracht had.
Als ik contact had met een bedrijf dat geïnteresseerd was om een goedkoop appartement te verhuren, dan ging ik daar meestal wel op in. Maar het was altijd met een ongeldig contract, wat betekende dat de huisbaas je op elk moment eruit kon zetten. Samenleven met toevallige kamergenoten is te vergelijken met het verblijf bij een kennis of bij een liefje. Het duurt nooit lang en het is onmogelijk om enig gevoel van "thuis zijn" te ontwikkelen. Als er misschien al een sterke idealistische perceptie is van eeuwig durende liefde of vriendschap, dan zou men zich een tijdje "thuis" kunnen voelen maar daar blijft het dan ook bij. Meestal is er een sterk gevoel van onzekerheid en onstabiliteit aanwezig. Een speciale situatie is wanneer je net uit het ziekenhuis of een instelling ontslagen bent. De eerste dag is dan belangrijk. Ik aanvaardde het voorstel van mijn moeder om tijdelijk opnieuw bij haar in te trekken om "de rotzooi uit het verleden" op te ruimen en een goed startpunt voor de toekomst te bereiken. Dat was een goed idee. Ik ben momenteel aan het einde van dit "programma" van twee jaar maar ik bleef me altijd thuisloos voelen. Nu neem ik deel aan een hervestigingsprogramma in Ljubljana en daarna, en nadat ik een eigen beroep uitoefen en zelf geld verdien, dan pas kan ik mezelf beschouwen als een niet-thuisloze persoon.
21
Ik moet nog een categorie thuislozen vermelden met wie ik slechts weinig ervaring heb. Dat zijn de thuislozen in opvangtehuizen van het hoofd"dorp" Ljubljana (en andere grotere steden in Slovenië). Hier merk ik een soort tegenstrijdigheid. De thuisloze kan de regels en het tijdschema accepteren en hier voor langere periode verblijven. Hij/zij kan er ook langdurige relaties aangaan met kamergenoten, zodat het een beetje als "thuis" gaat aanvoelen. Maar volgens mijn ervaring is er geen privacy, geen mogelijkheid om er de hele dag door te brengen (je komt 's avonds binnen en gaat 's morgens weer buiten), geen manier om een “eigen studio” of iets in die aard in te richten. Dat betekent ook geen mogelijkheid tot creëren, studeren, vrienden of familie uitnodigen, een job zoeken. En natuurlijk kan je hier geen gezin stichten. Dus het gaat hier meer om het gebrek aan ambitie om de status van thuisloosheid te veranderen, om het opgeven van een creatieve aanpak bij het gevecht voor vrijheid, om het kiezen van een eigen manier van leven. Er is toch één positief aspect mee verbonden. De thuisloze mensen liegen hier niet meer tegen zichzelf over hun thuisloosheid. Ze geven het gewoon toe. Maar in dit stadium zouden ze actie moeten ondernemen, wat moeilijk is in zulke sociale omgeving of wanneer er geen gepaste alternatieven voorhanden zijn. Thuisloosheid houdt verband met minstens twee zaken: objectieve categoriebepaling en subjectieve zelferkenning. En dat zijn allebei moeilijk te vatten begrippen. Een persoon kan thuisloos zijn in de ogen van een waarnemer op afstand maar als die persoon zich zo niet voelt, dan zal hij ook geen behoefte hebben tot verandering en/of kan hij het moeilijk hebben om te zoeken naar de gepaste ondersteuning. Maar het betekent niet dat je niet thuisloos bent, als je niet klaar bent om het te accepteren en te beginnen om eruit te raken. Ten tweede kan een persoon thuisloos zijn in een omgeving die voorziet in alle basisbehoeften maar omwille van een gebrek aan creatieve relaties en gepaste diensten, kan hij de weg uit de thuisloosheid niet vinden en zichzelf niet motiveren om de eigen levenskwaliteit te verbeteren en om een onafhankelijk, verantwoordelijk en creatief persoon te worden. Denk aan het verblijf in tehuizen voor thuislozen, het "hotel-mamasyndroom" en het niet op zoek gaan naar een oplossing. Verandering begrijpen Alleszins moeten de deelnemers (thuislozen), onderzoekers en vakmensen verandering als startpunt en als doelstelling centraal plaatsen. Als we willen begrijpen hoe de weg vrij te maken om thuisloosheid te verlaten, moeten we ook de wegen die leiden tot thuisloosheid kunnen begrijpen. Als we die begrijpen, kunnen we helpen om te voorkomen dat iemand in de thuisloosheid verzeild raakt. Via gesprekken met mensen die ervaring hebben in thuisloosheid ontdekten we dat er altijd een combinatie is van complexe omstandigheden die leidt tot de thuisloosheid en dat het meestal om een traag proces gaat. We kunnen deze combinaties vereenvoudigen door ze in te delen in een groep interne invloeden en een groep externe invloeden. Bij interne invloed beklemtoonde mijn onderzoek het belang van communicatie en relaties met anderen; mensen die een individu omringen en die op een of andere manier verbonden zijn. Connecties hebben een invloed op het welzijn van een persoon. De binnencirkel van de anderen bestaat uit vrienden en leden van mijn familie. De buitencirkel kunnen kennissen zijn (mijn generatie), leden van jongere en oudere generaties, collega's en leden van verschillende professionele en andere sociale structuren. Wanneer een persoon veranderingen doormaakt en zijn/haar gedrag
verandert, kunnen leden van de binnencirkel vervreemd raken. Een familiebreuk kan vaak een belangrijke oorzaak zijn van thuisloosheid.
Bij verwerping of uitsluiting door anderen kan een individu makkelijk op dezelfde manier reageren: door uitsluiting. Bij uitsluiting kan het anders-zijn, bepaald door verschillen, mettertijd een uitdrukking van de identiteit worden. De gevolgen van uitsluiting (of er niet bij horen) zijn vooral eenzaamheid, woede, verdriet en teleurstelling, ook de teleurstelling in de wereld en het onbegrip, het niet eens zijn en het niet aanvaarden van de buitenwereld. Een creatief individu zou in dat geval zijn eigen omgeving kiezen of maken, wat borg staat voor zijn welzijn. Onze kansen om die omgeving te beïnvloeden zijn te vinden in communicatie: de capaciteit om naar andere mensen te luisteren, ze te accepteren, dichter te komen (de afstand verminderen). We kunnen ook communicatiemiddelen gebruiken - bv. media zoals de straatkrant - als stem van de thuisloze mensen en communicatiemiddel met andere media. Er ligt een grote kans in een betere communicatie met de toekomstige generaties - met (onze) kinderen voorop. In mijn werk op het terrein organiseerde ik 4 focusgroepen. De eerste groep, "Kom terug tot de levenden", vond plaats in maart 2010 in het dagcentrum van Koningen van de Straat. Het voorbije jaar hoorde ik, bij het koffie drinken of bij een rookpauze, vaak positieve verhalen over hoe iemand de draad opnieuw opnam of opneemt na virtueel blind te zijn geweest (op straat leven, constant in crisissituaties). Ik was geïnteresseerd in de motieven voor verandering, waardoor of bij wie iemand ondersteuning en een toekomstvisie - wensen, ideeën en plannen - kan vinden. Ik wilde een denkoefening teweegbrengen over wat we uit onze ervaring geleerd hadden. Ik wilde de conclusies niet alleen trekken en ik presenteer hier verschillende standpunten die voortvloeiden uit deze gesprekken. Iedereen benadrukte de ondraaglijkheid van de situatie van de thuislozen. Slechts een deelnemer zei: “Ik vind het niet zo verschrikkelijk.”
22
En dat is de reden waarom hij nog steeds niet beslist heeft om te veranderen. Een belangrijk motief voor verandering is daarom het gevoel van “ik kan zo niet meer verder”; eenzaamheid, vervreemding, verslaving en verveling en boven alles het gebrek aan mogelijkheden en de wil tot creatieve expressie en (samen)werking (een job verliezen, contacten met andere mensen afbreken, gebrek aan ambities). Een extra motief is een wens om opnieuw contacten te leggen met onze naasten, een sociaal netwerk op te bouwen en te communiceren met mensen. Ook een wens voor een creatieve, bemoedigende omgeving waaraan we zouden willen deelnemen. In twee gevallen was het sleutelmoment een externe interventie in de routine van elke dag (ziekte, de dreiging om een job te verliezen). Die externe interventie kan ook in de vorm van ondersteuning komen (ondersteuning voor hervestiging, regeling van een sociaal statuut en het smeden van relaties). De motieven om vooruit te komen worden best bekeken vanuit de bewering: “Het is niet genoeg om normaal en gelukkig te zijn, je moet er ook iets mee doen.” Ook wie geen concrete plannen heeft, kan ijveren voor verandering, voor een goed idee. En wie al inspanningen levert in de strijd voor vrijheid van creatieve (samen)werking, zal geen spijt hebben van daden uit het verleden. Men moet ze beschouwen als waardevolle ervaring waaruit men kan leren voor de toekomst en men moet een optimistische visie hebben op de toekomst. “Hoe creëren we een verandering?” was het thema van de derde focusgroep. We hebben hierover van gedachten gewisseld en ook de obstakels en uitdagingen blootgelegd die in dit proces te vinden zijn. Iedereen was het erover eens dat verandering zinvol is wanneer we niet tevreden zijn met de situatie. Mensen met een verslaving - alcohol, drugs of lopen (jogging) - waren in staat om die wil tot verandering beter te omschrijven, terwijl anderen het meer abstract zagen, als een soort innerlijk gevoel "in mijn dagelijkse leven wil ik iets meer, iets anders...”. We waren het er allemaal over eens dat verandering een goed plan vereist - de definitie van de redenen en doelstellingen - en dat het een flinke portie verantwoordelijkheid vereist. Ondersteuning is een belangrijke factor maar we hadden er een andere voorstelling van. Innerlijke motivatie vereist een zekere mate van zelfbewustzijn, het toegeven van
fouten en het aanvaarden van kritiek, naast een zeker schuldgevoel en morele ondersteuning in de zin van het bevorderen of herwaarderen van waarden. Het is belangrijk te reageren op externe interventie die afkomstig is uit de communicatie met de eigen omgeving. Een goede beslissing bestaat erin te veranderen van vrienden en/of omgeving. We ontdekten ook dat het niet makkelijk is om over zichzelf te praten voor anderen maar het helpt wanneer we proberen onze leergierigheid, interesses en ambities te bepalen. We leren geduld te oefenen en ontdekken dat verandering een proces is dat geleidelijk, stap voor stap vooruit gaat. Toen we begonnen te praten over veranderingen in de wereld rondom ons, hadden we het ook over creatieve samenwerking en dat was het thema van de vierde focusgroep. We ontdekten dat alle deelnemers individualisten zijn die elkaar graag willen ontmoeten maar die ook eigen beslissingen willen nemen. We spraken over de waarden verbonden met samenwerking. Zelfs wanneer we deelnemen aan een focusgroep, waar we nieuwe mensen ontmoeten, hun problemen vernemen en onze eigen problemen op tafel leggen, hebben we toch een gevoel van veiligheid nodig. Dat is gebaseerd op vertrouwen. We geven er de voorkeur aan om samen te werken met die mensen met wie we voordien ook al hebben samengewerkt en met wie we samen dingen hebben bereikt. Vertrouwen brengt mensen dichter bij elkaar. We willen ook liever samenwerken met iemand die veel interesse toont in om het even wat, hoewel het niet makkelijk is iemand te vinden met hetzelfde ritme. Maar het maakt het wel makkelijker voor ons om compromissen te sluiten, een onvermijdelijk deel van creatieve samenwerking. Een voorbeeld van het herwaarderen van waarden is vriendschap die motiveert tot samenwerking in plaats van profijt. We kunnen ook vertrouwen hebben in een betrouwbare structuur, zoals een werkteam waar de rollen, rechten en plichten voordien worden opgegeven. Maar in dit geval moet de persoon zelf wel een goede werker (rolmodel) zijn. Zo niet levert de samenwerking in een team geen geschikte resultaten op.
23
De deelnemers hebben intermenselijke banden gesmeed en elkaar een specifieke samenwerking voorgesteld. Het is interessant te merken dat Koningen van de Straat enkele mogelijkheden biedt om dit te doen maar dat velen niet beslissen om die kans te nemen. Zij die het wel deden waren zeer enthousiast over Koningen van de Straat en hun samenwerking. Het dagcentrum van Koningen van de Straat gaf ons de oprechtheid die we misten in de buitenwereld. Het bracht ons tot rust. We gingen bepaalde relaties aan waarvan we dachten dat ze nooit mogelijk zouden zijn. Nu we het hebben over communicatie, betreden we het domein van de externe invloeden op het proces om al dan niet thuisloos te worden. Het feit dat de maatschappelijke omgeving weinig of geen mogelijkheden biedt om een levenswijze te kiezen is een vaak voorkomende reden om zich niet "thuis te voelen": geen geschikte gezinsrelaties, opleidingsmogelijkheden, werkgelegenheid, ontspanning of kansen tot het vinden van een partner. Hierdoor kan een persoon veranderen op zoek naar een andere, meer geschikte omgeving. En hier treden we binnen in het domein van de sociale zekerheid en de idee van de "welvaartstaat", die zo populair is in EU-fantasieën. We weten allemaal dat we in een moeilijke periode, de zogenaamde recessie, leven en in mijn ogen zijn de Europese strategieën om de maatschappelijke situatie in zijn geheel te verbeteren zwak en onvoldoende ontwikkeld. Misschien zullen de inspanningen die wij leveren bijdragen tot verbetering. Hoe dan ook mag de publieke opinie thuisloosheid niet beschouwen als een marginaal en onbelangrijk deel van de maatschappelijke structuren maar als een van de centrale problemen van de hedendaagse maatschappij en een verklikker, een spiegel van de processen in de globale maatschappij. Natuurlijk kunnen zich nog altijd obstakels en plotse ongevallen voordoen maar een maatschappij die ernaar streeft een "welvaartstaat" te worden, moet goed voorbereid zijn op die zaken. Specifieke beleidslijnen over thuisloosheid kunnen helpen in dat verband. En dat brengt ons opnieuw tot de aanspraak op geschikte gezondheidssystemen, maatschappelijke rechten die gelijk zijn aan burgerrechten en een economisch systeem dat dit alles kan ondersteunen. Eens te meer merken we dat het probleem van de thuisloosheid een van de centrale problemen is (of zou moeten zijn) in de moderne maatschappij. Als we leren hoe we dit problemen kunnen oplossen, kunnen we leren hoe elke andere disharmonie in de maatschappij op te lossen.
Sleutelvraag 1: Wat is thuisloosheid? Hoe kan thuisloosheid gedefinieerd worden? Stefania Parigi, Algemeen Directeur Samusocial Parijs, Frankrijk
Onderzoekers en organisaties in Europa breken zich al zo'n twintig jaar het hoofd over hoe ze situaties van extreme armoede, uitsluiting of thuisloosheid kunnen karakteriseren en definiëren. Uiteraard creëert geen enkele definitie een consensus in de openbare ruimte. Al heel vroeg begon men problemen met deze of gene term te signaleren en stelde men dat geen enkel woord geschikt is om de uitermate complexe realiteit van dergelijke situaties te omvatten. Goed: taal is een een instrument van macht, een instrument waarmee men de wereld naar zijn hand kan zetten. Ondanks dit struikelblok zijn we er zowel in Europa als in de VS (Kim Hopper, 2010) in geslaagd om een vrij precies beeld te schetsen van het fenomeen "homelessness". Het is vandaag de dag misschien dan ook minder belangrijk om onze beschrijvingen nog verder te verfijnen dan om te leren hoe we ze kunnen vertalen in concrete acties. Want er is op ten minste twee vlakken een vrij ruime wetenschappelijke consensus:
24
-
Enerzijds mogen thuislozen niet massaal gelijk worden gesteld met personen die "drunk, stoned, crazy and sick" zijn (Snow, Baker et Anderson, 1986). Deze termen mogen, zelfs in duidelijke gevallen, alleen en uitsluitend worden gebruikt voor de specifieke voorwaarden en omstandigheden van de situatie waarin ze zich voordoen. Het leven van thuislozen kan duidelijker worden omschreven als een dagelijks "zwaar werk" (Hopper, op. cit), temeer daar de geboekte winst helemaal niet in verhouding staat tot de geleverde inspanningen.
-
Anderzijds wijzen de meeste ernstige onderzoeken het verlies van huisvesting aan als een essentiële bepalende factor in de thuisloosheid, en leggen ze de nadruk op huisvesting in het algemeen als voornaamste inzet van elke openbare actie in de strijd tegen thuisloosheid.
De voorbereidende tekst die aan de sprekers werd voorgelegd, onderschrijft trouwens de idee dat een goede definitie van thuisloosheid, op politiek vlak, huisvesting bovenaan de lijst van na te streven doelstellingen moet zetten. In dat opzicht is zeker de ETHOS-typologie het vermelden waard. Ze beschouwt thuisloosheid als een continuüm van uitsluitingssituaties op het vlak van huisvesting en vertaalt hiermee een kernidee van het huidige onderzoek dat er kort gezegd op aandringt om de structurele oorzaken van thuisloosheid te zien als belangrijkste hefboom voor mobilisatie en politieke actie in de strijd tegen thuisloosheid. Zoals elke classificatie is ze opgesteld vanuit een inclusief maar tegelijk ook onderscheidend standpunt. Het hoeft dus geen betoog dat de ETHOS-categorieën niet het hele verhaal vertellen, dat sommige doelgroepen of situaties er moeilijk of niet in onder te brengen zijn. Dit is ook niet de bedoeling. Aangezien de typologie het eindelijk mogelijk maakt om te gaan tellen en vergelijken, heeft het ongetwijfeld ook weinig zin om te scherpe kritiek te spuien, bijvoorbeeld omdat ze niet genoeg rekening houdt met het tewerkstellingsbeleid en de arbeidsmarkten, of de veranderingen die het gezin ondergaat, factoren die er uiteraard toe bijdragen dat mensen thuisloos worden. Maar wanneer we even terugkomen op de opbouw van het ETHOS-rooster moet het mogelijk zijn, zoals de voorbereidende tekst al suggereert en de bijdrage van Bill Edgar zeker zal aantonen, om op de gestelde vragen te antwoorden. Wat kan daar a fortiori nog aan toegevoegd worden vanuit het standpunt van een instelling die zich al bijna twintig jaar bezighoudt met noodhulp aan de armsten? De dagelijkse werking van onze teams, de langzame creatie van de sociale band waaraan we dag na dag werken, is geenszins in tegenspraak met de nood aan een huisvestingsbeleid als instrument in de strijd tegen uitsluitingssituaties. Sociale noodhulp moet, wanneer die wordt ingezet als interventiemethode, gericht zijn op duurzame oplossingen, waaronder huisvesting, die een permanente bron van bijstand en erkenning vormen voor degenen die machteloos komen te staan. De steeds toenemende aanwezigheid in de sociale noodhulp van populaties die in principe onder een ander beleid vallen (arme werknemers, asielzoekers, vrouwen die het slachtoffer zijn van huiselijk geweld, kinderen in gevaar), betekent niet dat die noodhulp aangepast is aan deze populaties, die andere antwoorden moeten krijgen, waaronder een dak boven hun hoofd, om weer grip te krijgen op de wereld (Breviglieri, 2002).
Door dicht bij deze mensen te werken, zoals bij de "grote uitgeslotenen" die beoogd werden met de oprichting van Samusocial de Paris in 1993, leren we dat we het ontstaan, de heropleving of de consolidatie van andere problemen, die belangrijke obstakels kunnen vormen bij een sociale herinschakeling, niet uit het oog mogen verliezen. Zo kunnen gezondheidsproblemen het begin van een "carrière" als thuisloze in de hand werken, zoals we in Samusocial de Paris hebben aangetoond met studies van het waarnemingscentrum die hebben uitgewezen dat een bepaald aantal chronische aandoeningen, zoals ernstige psychiatrische stoornissen (Laporte et al, 2010), epilepsie (Laporte et al, 2007) of diabetes (Arnaud et al, 2009), vaker voorkomen dan bij de globale bevolking Mensen die op straat leven, kunnen ook af te rekenen krijgen met ernstige pathologieën die een dagelijkse behandeling vereisen, zoals tuberculose. Ook dit kan chronische aandoeningen erger maken. De gevolgen van een slechte opvolging van diabetes, zoals amputaties, kunnen dramatisch zijn voor het uitvoeren van dagelijkse taken, in het bijzonder de stappen die nodig zijn om zich in te schrijven in een inschakelingsplan. Het gezondheidsprobleem in uitsluitingssituaties wordt niet opgelost door eenzijdig op te roepen tot of aan te dringen op een "gezondmaking", een "medische behandeling" of "pshyciatrische behandeling", verre van. De (chronisch) zieken en thuislozen hebben qua achtergrond en sociaal parcours meer gemeen met anderen die in eenzelfde thuisloosheidssituatie verkeren dan met personen uit de globale bevolking die door dezelfde ziekten worden getroffen. Het oplossen van dit gezondheidsprobleem kan een aanzet bieden om ook rekening te houden met de vaak sterke verstrengeling van de (sociale en gezondheids-) problemen die men aantreft in uitsluitingssituaties, ten aanzien van de problemen die aanleiding hebben gegeven tot het uitsluitingsproces. Het feit dat diverse problemen met elkaar verweven zijn, creëert een nieuw probleem voor de thuislozen: ze moeten bij steeds meer loketten gaan aankloppen. Hun bijstandsparcours lijkt (Damon, 2002) veel op dat van een pingpongbal die van de ene naar de andere speler gaat en weer terug (revolving doors of 'hete aardappel' -syndroom), of van een pion die net als in een ganzenspel nooit zijn einddoel lijkt te bereiken.
25
Eerste consequentie: het antwoord op thuisloosheid is niet noodzakelijk of alleen een strijd tegen de oorzaken ervan. Er moet uiteraard ook aan preventie van thuisloosheid worden gedaan, en de beste vorm van preventie bestaat er ongetwijfeld in om een huisvestingsbeleid op de rails te zetten voor arme gezinnen. Maar om thuisloosheid te bestrijden, volstaat het niet om sociale woningen te bouwen, ook al is dit prioritair. Ook moet men ertoe komen om de zin van een herinschakeling weer duidelijk te maken aan de personen die worden beoogd (Gardella, Le Méner, 2010). Deze zingeving wordt vandaag de dag bemoeilijkt door het grote aantal beambten en loketten waarbij thuislozen langs moeten gaan. Tweede consequentie: het systeem moet minder complex worden. De coördinatiepogingen tussen de diensten en de spelers op het terrein hebben lang doelloos aangesleept. We hopen dat de implementering in Frankrijk van de SIAO's (services intégrés de l'accueil et de l'orientation), die erop gericht zijn om de acties op het terrein beter te coördineren, en vooral te zorgen voor een begeleiding en opvolging van elk geval afzonderlijk, vergelijkbaar met het Amerikaanse case management, bijdraagt tot een vermindering van deze complexiteit. Derde consequentie: we moeten op het niveau van de lokale openbare acties doelen vooropstellen maar ook duidelijke indicatoren voor de terugdringing van de uitsluiting, als aanvulling op de telling en registratie van de populatie, enerzijds, en het aanbod aan onderdak en huisvesting anderzijds. Naast de asymptotische maar redelijke doelstelling van nul thuislozen (Damon, 2008) moeten er dashborden komen aan de hand waarvan de doeltreffendheid van de verschillende hulpinstrumenten geëvalueerd kan worden. Het ontstaan van een Europese ruimte voor dialoog over thuisloosheid en het gedeelde gebruik van het ETHOS-rooster maken het overigens mogelijk om goede praktijken uit te wisselen en nauwgezette vergelijkingen te maken. De definitieve doeltreffenheid van een huisvestingsbeleid voor thuislozen zal uiteraard afhangen van de mate waarin de complexiteit van de problemen die deze mensen ondervinden, kan worden teruggedrongen. Dit zal in het bijzonder gepaard moeten gaan met een uitgebreidere, meer individuele begeleiding en opvolging van elke persoon afzonderlijk, die niet noodzakelijk enkel te kampen heeft met een uitsluiting van huisvesting. Dus hoewel het nuttig is om goed uitgewerkte classificaties zoals het ETHOS-rooster te blijven gebruiken, moeten we ons in het dagelijkse werk met de thuislozen hoeden voor de illusie dat het volstaat om de oorzaken van thuisloosheid aan te pakken om sociale uitsluiting uit te bannen.
Referenties: Arnaud, Amandine, Fagot-Campagna, Anne, Reach, Gérard, Basin, Catherine and Laporte, Anne. 2009. « Prevalence and characteristics of diabetes among homeless people attending shelters in Paris, France, 2006”. Eur J Public Health. Dec 16. [Epub ahead of print] Breviglieri, Marc. 2002. “L’horizon du ne plus habiter et l’absence du maintien de soi en public.” P. 319-336 in L'héritage du pragmatisme. Conflits d'urbanité et épreuves de civisme. L'Aube.
Damon, Julien. 2002. La question SDF. Critique d'une action publique. Paris: PUF.
Damon, Julien. 2008. “Zéro SDF : un objectif souhaitable et atteignable.” Droit social 349-359.
Gardella, Edouard, and Erwan Le Méner. 2010 (to be published). Le refus d'hébergement d'urgence de la part de personnes sans-domicile. Paris: Observatoire du Samusocial de Paris.
Hopper, Kim. 2010. “De l’enquête à l’engagement. Les limites du témoignage sur les sans-abri.” dans L'engagement ethnographique. Paris.
Laporte, Anne, Rouvel-Tallec, Annie, Grosdidier, Etienne, Carpentier Sandrine, Benoît, Chantal, Gérard, Daniel and Emmanuelli, Xavier. 2007. “Epilepsy among the homeless: prevalence and characteristics.” European journal of public health. 16(5): 484-486.
Laporte, Anne, Le Méner, Erwan and Chauvin Pierre. 2010. "La santé mentale et les addictions des personnes sans logement personnel : quelques éclairages issus d’une enquête de prévalence en Ile-de-France", Les travaux de l’Observatoire 2009-2010, Paris, ONPES - La Documentation française, p. 45-66.
26 Snow, David A., Susan G. Baker, and Leon Anderson. 1986. “The Myth of Pervasive Mental Illness among the Homeless.” Social Problems 33:407-423.
Sleutelvraag 1: Wat is thuisloosheid? Hoe kan thuisloosheid gedefinieerd worden? Yvan Mayeur, voorzitter Samusocial Brussel Thuisloosheid kan pas gedefinieerd worden nadat men een grondig inzicht heeft verworven in de maatschappij waaruit de thuislozen werden uitgesloten. Achter de verschillende figuren van de arme, de zwerver, de subproletariër, de "uitgeslotene", de thuisloze schemert steeds het beeld door van een maatschappij (het "culturele model" ervan), het type integratie dat ze voorstaat en het gewicht van de machtsverhoudingen die burgers in de marginaliteit drijven en opsluiten. Zo zijn we in dertig jaar tijd geëvolueerd van de traditionele figuur van de "zwerver" die symbool stond voor dat deel van de bevolking dat niet voldeed aan de normen van de industriële maatschappij tot het hedendaagse beeld van de thuisloze, de uitgeslotene die geen deel meer uitmaakt van de post-industriële maatschappij. Het is niet verwonderlijk dat het aantal uitgeslotenen hand over hand toeneemt in een neoliberale maatschappij zoals de onze, waar de wil van de markt wet is. Het is dus noodzakelijk dat we ons afvragen welke mechanismen er aan het werk zijn in deze sociale uitsluiting en hoe onze maatschappij haar eigen uitgeslotenen creëert: de laatste decennia zijn de onzekerheid en uitsluiting van arbeid algemener geworden, en de recente crisis heeft de situatie er uiteraard niet beter op gemaakt. Na de oorlog was het gebrek aan huisvesting een doorslaggevende factor in het probleem van de "thuisloosheid". Maar in de loop der tijd is de sociologie sterk veranderd en daarbij zijn ook de oorzaken die "thuisloosheid" in de hand werken of versterken geëvolueerd. Hoewel thuislozen als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat ze geen huisvesting hebben, hebben ze verder lang niet allemaal dezelfde problemen. Zowel het gedrag als de problematiek evolueren (mensen met psychiatrische problemen, rondzwervende jongeren, ouderen, verslaafden, jonge migranten,...).
27
De behoeften worden dus steeds complexer. En we kunnen alleen maar vaststellen dat de maatschappij en haar instellingen er niet in geslaagd zijn om zich aan te passen aan al die veranderingen, zoals de sterke stijging van het aantal mensen met psychiatrische problemen.
Armoede in Brussel Laten we even stilstaan bij de context die we het beste kennen, die van Brussel. Het is belangrijk om even de socio-economische context van Brussel te schetsen om de problematiek van de thuislozen in de Belgische hoofdstad te kunnen begrijpen. Nergens in België ligt het percentage van de bevolking dat onder de armoededrempel leeft hoger dan in het Brusselse gewest. Meer dan één Brusselaar op vier moet het stellen met een inkomen dat onder die drempel ligt (899 € voor een alleenstaande). De invloed van de crisis is duidelijk merkbaar in de werkloosheidsstatistieken en de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW's), maar ook in het aantal achterstallige terugbetalingen van woon- en consumptiekredieten. De sociale ongelijkheid binnen het gewest is groot en zelfs opvallend. Ze heeft een onmiskenbare invloed op de gezondheid van de Brusselaars. De vraag naar sociale woningen blijft stijgen en de indicatoren van het onderwijs blijven zeer alarmerend. Het gebrek aan betaalbare woningen voor arme arbeiders is een van de oorzaken van het stijgende aantal thuislozen. Het is namelijk zo dat het Brusselse gewest de hoogste vastgoedprijzen van België kent, maar tegelijk ook het laagste gemiddelde inkomen heeft. Het is dus nergens zo moeilijk om toegang tot een eigen woning te
krijgen. Slechts 41,4% van de Brusselaars is eigenaar van een eigen woning. Dat is 10 tot 15% lager dan in de 6 andere grote Belgische steden . Dat maakt duidelijk hoe zeer er behoefte is aan een systeem dat mensen beschermt tegen het verlies van inkomsten, zodat ze een woning kunnen verwerven zonder bang te moeten zijn om hun baan te verliezen. Er moet koste wat het kost getracht worden om de mensen veilig te stellen door ervoor te zorgen dat ze hun woonplaats niet verliezen. We weten dat het verlies van woning een groot risico inhoudt op sociale destabilisatie of zelfs uitsluiting.
De problematiek: Wie zijn de thuislozen in een stad zoals Brussel? Hoe wordt iemand thuisloos? Hoewel armoede en het gebrek aan huisvesting de fundamentele oorzaken van sociale uitsluiting vormen die tot "de definitieve val" kunnen leiden, verklaren ze tegenwoordig niet alles meer. Elke persoon is het product van zijn eigen geschiedenis, zijn levensloop, zijn parcours en zijn ervaringen, die diverse vormen kunnen aannemen. Het is belangrijk om steeds de uiteenlopende achtergrond van deze personen voor ogen te houden. Elke geschiedenis is dus specifiek, maar kan in grote lijnen toch steeds teruggebracht worden tot een verhaal van armoede, uitsluiting, verlating of affectieve verwaarlozing, materiële, fysieke, psychische, relationele, familiale, sociale, administratieve, professionele en/of gezondheidsproblemen. Personen die hierdoor getroffen worden, komen zwakker te staan en gaan op een moment op een breekpunt komen dat hun leven doet omslaan. De opeenstapeling van problemen duwt die mensen steeds dieper en verhindert dat ze weer aan het oppervlak van de maatschappij komen.
28
Het gaat dus vaak om een combinatie van factoren, een opeenstapeling van problemen die mensen in moeilijkheden confronteren met een "institutioneel niemandsland" en hen progressief verder in de richting van een thuislozensituatie duwen, die zonder aangepast antwoord hun nieuwe realiteit zal worden. Zo treffen we op straat "veelvoudig behoevende" personen aan, mensen die volledig aan hun lot zijn overgelaten en niet terecht kunnen in de noodhulp van de niet-psychische ziekenhuizen noch in die van de psychiatrische instellingen, noch in de "klassieke" opvangcentra waar ze geen plaats vinden omdat die volzet zijn of gebonden zijn aan een intern reglement dat stelt dat ze mensen die dronken zijn of psychisch te zwaar gehavend zijn om aan een herinschakeling te werken, moeten weigeren. Hun problemen zijn namelijk niet louter medisch, psychiatrisch of sociaal. Ze zijn vaak het resultaat van een verstrengeling van diverse problemen die, wanneer ze elk afzonderlijk worden beschouwd, een opname in de noodhulp van een specifieke instelling in het licht van de bestaande opnamecriteria, niet rechtvaardigen. Deze mensen bevinden zich in een uitzichtloze "no man's land" situatie waarbij ze niet meer weten tot welke instantie ze zich moeten richten. Ze blijven dus gevangen zitten in een staat van berusting waarbij ze niets meer vragen en waarbij ze zelf het grootste obstakel vormen voor hun herinschakeling. Ze verwachten niets meer, hopen niets meer en proberen dus ook niets meer. De sociologische situatie is dusdanig geëvolueerd dat er steeds meer dergelijke gevallen zijn die steeds complexer worden en die moeilijk in een typologie te vatten zijn: rondzwervende jongeren, aan hun lot overgelaten gezinnen, vluchtelingen uit het Oosten of illegalen uit het Zuiden, zwervers of alcoholverslaafden, psychoselijders zonder onderdak... de kern van het probleem is in het bijzonder het gebrek aan aangepaste opvangcentra en vooral aan een gedegen beschrijving van deze problemen.
6
DUBOIS, F., « Perdre son job sans perdre son toit », artikel in Le Soir van 10 en 11 november 2010.
Een multidimensioneel maatschappelijk werk Wanneer de uitgeslotene niet langer opkomt voor zijn rechten, wanneer hij door de talloze verwerpingen en afwijzingen beetje bij beetje zijn eigenwaarde verliest en zich schikt in zijn lot, wanneer hij niets meer vraagt - dan wordt deze "veelvoudig behoevende persoon" een "slachtoffer" en moet men hem gaan opzoeken zoals SAMU MEDICAL doet. Dergelijke extreme situaties zijn ontoelaatbaar in onze massawelvaartstaat. Het behouden of verwerven van sociale rechten gaat niet vanzelf omdat ze een aanpak van de mensen zelf vereisen en omdat deze procedures een aanzienlijke intellectuele bagage en kennis van zaken vergen. De Brusselse Samusocial werd opgericht om een antwoord te bieden op een institutioneel vacuüm en om in navolging van SAMU MEDICAL OP ZOEK TE GAAN NAAR mensen die slachtoffers zijn of impliciet het statuut van slachtoffer hebben omdat ze te geïsoleerd zijn om zelf de kracht te vinden om de nodige procedures op te starten, te onverschillig om van gelijk welke instantie wat dan ook te vragen dat hun ten goede zou kunnen komen. Er moet worden onderzocht of het werken aan sociale rehabilitatie, emancipatie en stabilisatie van de situatie van de thuislozen een alternatief kan vormen voor een zuiver "liefdadige" en versnipperde opvatting van de hulpverlening. Wij zijn van mening dat de noodhulp de opvang van de hulpbehoevende moet ontzuilen. De betrokken persoon moet in zijn totaliteit worden benaderd. Een persoon in nood heeft niet enkel nood aan onderdak. Of niet enkel nood aan verzorging. Of niet enkel nood aan sociale begeleiding. Het is deze globale benadering van het individu die de Brusselse Samusocial voorstaat door transversale (medisch-psychisch-sociale) competenties te mobiliseren.
29
Gezien het multidimensionale karakter van de thuisloosheid, zijn samenwerkingen met onder andere de sectoren die instaan voor juridische aangelegenheden, personenhulp (sociale diensten, hulp aan rechtzoekenden,...), (mentale) gezondheid, cultuur,..., huisvesting, van essentieel belang.
BRONNEN -
KONING BOUDEWIJNSTICHTING, "Algemeen Verslag over de Armoede", Brussel, 1994.
-
HERMESSE, J., « Les personnes sans-abri à Bruxelles », in « Rapport général sur l’insécurité : processus d’écoute des citoyens concernant l’insécurité », Project van de Koning Boudewijnstichting, Facultés Universitaires Saint-Louis, Brussel, januari 2005.
-
OBSERVATORIUM VOOR GEZONDHEID EN WELZIJN, "Thuisloos in Brussel", boekdeel 2 van het Brussels Armoederapport 2010.
-
OBSERVATORIUM VOOR GEZONDHEID EN WELZIJN, "Welzijnsbarometer", Samenvatting en conclusies van boekdeel 1 van het Brussels Armoederapport 2010.
-
STEUNPUNT TOT BESTRIJDING VAN ARMOEDE, BESTAANSONZEKERHEID EN SOCIALE UITSLUITING, "Feiten en cijfers", 24 maart 2010, http://www.armoedebestrijding.be/cijfers_daklozen.htm
-
EMMANUELLI, X., "Des urgences vitales aux urgences sociales".
Sleutelvraag 2: Is het uitbannen/oplossen van thuisloosheid een haalbare oplossing? Juha Kaakinen, Coördinator van het nationale programma tegen dakloosheid, Finland Finse ervaringen Finland is er de laatste jaren in geslaagd om langdurige thuisloosheid te beperken. De Finse ervaring is een duidelijk bewijs dat het mogelijk is thuisloosheid uit te bannen. In deze uiteenzetting wordt beoordeeld of het haalbaar is thuisloosheid te elimineren op basis van de Finse ervaringen. Die beoordeling van de haalbaarheid van de doelstelling betekent vooral het in kaart brengen van de kritieke politieke voorwaarden vereist om de doelstelling en de bijhorende economische middelen en knowhow te bereiken. De ethische en menselijke rechtvaardiging van de doelstelling kan als vanzelfsprekend beschouwd worden. 1.
Algemene achtergrondinformatie over huisvesting en het huisvestingsbeleid in Finland
Er zijn zowat 2,8 miljoen woningen in Finland (de Finse bevolking = 5 368 451) waarvan zowat 60 % door de 7 eigenaar bewoond wordt, 30 % huurwoningen en 10 % woningen met gebruiksrecht . De Finse woningmarkten zijn sterk cyclisch: veranderingen in economische groei weerspiegelen zich vaak in nog grotere schommelingen van de woningprijzen en van het aanbod aan huurappartementen. In vergelijking met Europa bevindt Finland zich in het midden van de as "eigen woning/huurwoning". Er zijn zowat 800.000 gehuurde eigendommen waarvan 8 ongeveer de helft gefinancierd is via het ARA systeem of via leningen met gesubsidieerde rentevoeten. De rest zijn gehuurde eigendommen die gefinancierd worden op de open markt.
30
Het woningbestand van ARA, dat werd opgebouwd met overheidssteun, bevat huurwoningen, woningen met gebruiksrecht en woningen in mede-eigendom gefinancierd door ARA en leningen met gesubsidieerde rentevoeten. Het gebruik en de eigendomsoverdracht van deze eigendommen is beperkt door de wetgeving omdat de huisvesting sociale elementen bevat. De inwoners worden geselecteerd op basis van sociale criteria, zoals inkomen, rijkdom en dringende huisvestingsbehoefte. Thuisloosheid wordt logischerwijze beoordeeld als een dringende behoefte en sociale huisvesting is de belangrijkste oplossing voor thuisloosheid, vooral bij huisgezinnen die hun huisvesting kunnen opvangen met normale economische en sociale ondersteuning. In het Finse huisvestingsbeleid is altijd veel belang gehecht aan het voorkomen van de concentratie van sociale huisvesting. Een doeltreffende manier om die concentratie te vermijden was de mogelijkheid om overheidssubsidies aan te wenden voor het aankopen van huurwoningen van het woningbestand in eigendom. Er wordt geraamd dat er zowat 40.000 van dit soort gesubsidieerde flats zijn in Finland. De ARA-woningen en huurwoningen met gesubsidieerde rentevoeten zijn vooral in het bezit van en worden beheerd door gemeenten en non-profitorganisaties. Sinds de huurbescherming werd opgegeven in Finland tussen 1992 en 1995, en er geen algemeen systeem voor huurcontrole beschikbaar is in het land, worden de woningrentes gefinancierd op de open markt vooral bepaald via een overeenkomst tussen de partijen en via de marktprijzen. Wie in een huurwoning leeft kan een huisvestingstoelage ontvangen die in Finland wordt toegekend via drie systemen die parallel draaien. De systemen zijn gericht op verschillende bevolkingsgroepen afhankelijk van hun levensfase. Alle Finnen kunnen gebruik maken van een systeem voor huisvestingstoelage en momenteel ontvangen zowat 20 % onder hen een huisvestingstoelage. Volgens hoofdstuk 19 van de Finse Grondwet (731/1999) zullen de overheidsinstanties het recht van ieder individu op huisvesting steunen en mensen de kans bieden om hun eigen huisvesting te regelen. De rol van de overheid bij de ontwikkeling van huisvesting bestaat erin de implementatie te waarborgen van mensenrechten en basisrechten door een strategisch plan op te stellen voor de ontwikkeling van huisvesting, door wetten uit te vaardigen en door bij voorbeeld huisvestingstoelagen of leningen toe te staan, rentevoeten te subsidiëren en toelagen te verschaffen voor het bouwen, herstellen en aankopen van een woning. Gemeenten implementeren dit overheidsbeleid op lokaal vlak.
7
Huisvesting met gebruiksrecht werd in de jaren 1990 ontwikkeld als nieuwe vorm van huisvestingsbeheer tussen eigendom en huur. In dit systeem betaalt een huisgezin 15 % van de prijs van de woning en ontvangt in ruil huisvestingszekerheid en bescherming tegen marktverhogingen in huurprijzen. 8 The Housing Finance and Development Centre of Finland
De Wet voor de Ontwikkeling van Huisvesting (919/1985) wil waarborgen dat alle mensen die op permanente basis in Finland wonen de kans krijgen op redelijke huisvesting. De gemeenten dienen ervoor te zorgen dat de implementatie van deze wet specifiek gericht is op het ter beschikking stellen van huisvesting voor de thuislozen en wie in slechte omstandigheden leeft. Zij moeten ook redelijke huisvesting voorzien voor die leden van de gemeenschap die thuisloos geworden zijn en die niet zonder aanzienlijke moeilijkheden in staat zijn om huisvesting voor zichzelf te voorzien. Inkomenssteun is een financiële bijstand in laatste instantie die onder maatschappelijk welzijn valt. Die moet het minimale inkomen waarborgen vereist voor een menswaardig leven (hoofdstuk 1 van de Wet op Sociale Bijstand, 1412/1997). Een persoon die hulp nodig heeft, krijgt inkomenssteun voor de vereiste huisvestingskosten. De overheid financiert die activiteiten via het innen van belastingen. De Finse Grondwet verleent in Finland ook een verregaande autonomie aan de gemeenten die het recht hebben op belastingen en het recht om te beslissen over het gebruik van hun fondsen. De economische verschillen tussen de gemeenten worden uitgevlakt via het evenredigheidssysteem met de inkomsten uit algemene belastingen. 2.
Homelessness in Finland
In Finland bevat thuisloosheid volgende categorieën:
31
-
Mensen die buiten leven, in traphallen, in stations, enz.
-
Mensen die in dagcentra, tehuizen of opvangtehuizen voor thuisloze mensen leven (zowat 1000 mensen)
-
Mensen die in verzorgingstehuizen of andere centra voor maatschappelijk welzijn, rehabilitatiecentra of ziekenhuizen wonen door gebrek aan huisvesting (bijna 1.500 mensen)
-
Gevangenen die binnenkort vrijkomen en geen huisvesting hebben
-
Mensen die tijdelijk bij familie of vrienden wonen bij gebrek aan huisvesting (de meerderheid van de thuislozen, bijna 5.000 mensen)
-
Gezinnen en echtparen die gescheiden zijn en daarom een behoefte aan huisvesting hebben of die een tijdelijk onderkomen hebben omwille van een gebrek aan huisvesting
De meeste thuisloze mensen in Finland zijn nog steeds “gewone” mensen, i.e. mensen zonder complexe ondersteuningsbehoeften naast huisvesting. Sommigen onder hen zijn aan het werk. Maar sinds de jaren 1980 is het profiel van thuislozen meer gediversifieerd en het aandeel vrouwen, jonge mensen en migranten bij de thuislozen is toegenomen. Het aandeel mensen met meerdere problemen ging ook omhoog en brengt weer andere uitdagingen met zich mee om huisvesting te vinden voor die thuisloze mensen. Op geografisch vlak concentreert thuisloosheid zich vooral in de groeicentra waar de meeste migranten naartoe trekken en die de grootste bevolkingsgroei kennen. In 2007 leefde zowat de helft van de Finse bevolking in de regio's Helsinki, Turku, Tampere, Jyväskylä, Kuopio en Oulu, terwijl niet minder dan 80 % van de thuislozen in het land daar te vinden waren. Thuisloosheid is een bijzonder probleem in de regio Helsinki dat zowat de helft van alle thuisloze mensen in het land bevat. Het Finse Centrum voor Financiering en Ontwikkeling van Huisvesting (ARA) is verantwoordelijk voor het verzorgen van een jaarverslag over thuisloosheid en het profiel ervan, dit op basis van statistisch onderzoek. Dit onderzoek gebeurt door de gemeenten. De statistieken worden verzameld sinds 1987. Op dat moment bleek uit de statistieken dat er zowat 20.000 thuislozen waren in Finland. Tegen 2008 is dat cijfer teruggevallen naar zowat 8.000 mensen. Het aantal halveerde tussen 1987 en 1996, deels omwille van de algemene ontwikkeling in de huisvestingsmarkt, en deels omwille van verscheidene specifieke maatregelen die werden genomen om thuisloosheid te beperken. Maar na midden jaren 1990 vertraagde die terugval van de thuisloosheid. Bij de millenniumwisseling en in 2008 nam het aantal thuislozen opnieuw toe. Ondanks de toen genomen maatregelen is thuisloosheid niet verdwenen. Tegen 2008 zijn de thuislozen die men vlotter een onderdak kon geven ondertussen gehuisvest. Toen bleven nog enkel de langdurige thuislozen over die moeilijke sociale en gezondheidsproblemen hadden en een groot aantal diensten, ondersteuning en/of toezicht nodig hadden naast huisvesting.
Maar het moet gezegd dat het beeld gegeven door de statistieken omtrent het fenomeen van de thuisloosheid enkel de trend weergeeft. De maatregelen voor het beperken van thuisloosheid in Finland bleven lange tijd sterk verbonden met het huisvestingsbeleid: de verhoging van het aandeel betaalbare huurwoningen werd beschouwd als de belangrijkste maatregel bij het beperken van thuisloosheid. Tijdens de jaren 2001-2005 werden twee programma's ter beperking van thuisloosheid ingevoerd op het initiatief van het Ministerie voor Leefmilieu. Het ene mikte op de tien grootste Finse steden die te kampen hadden met thuisloosheid, terwijl het andere meer focuste op de stedelijke agglomeratie. Hoewel de kwantitatieve doelstelling voor het ter beschikking stellen van 1000 nieuwe woning niet gehaald werd, slaagden de programma's er wel in om de dreigende verhoging van de thuisloosheid te stoppen. 9
In deze programma's van 2001–2005 werd het belang van ondersteunende diensten bij huisvesting al erkend . Er werd meer aandacht dan voordien besteed aan thuisloze mensen die moeilijk te huisvesten zijn en er werd meer belang gehecht aan het verbeteren van zowel basisdiensten als diensten voor thuislozen, dit naast het leveren van huisvesting. Toch werden deze doelstellingen niet ten volle bereikt. Er is te veel aandacht besteed aan het aantal te bouwen woningen ten koste van kwalitatieve doelstellingen. Dit was te merken aan zaken zoals de vergetelheid om diensten van middelen te voorzien en er niet in slagen om kwaliteitsdoelstellingen te meten en te controleren. Na beoordeling van het reductieprogramma werd een belangrijke aanbeveling voor de toekomst geformuleerd: de behoefte om een nieuw reductieprogramma van thuisloosheid te implementeren voor het wegwerken van langdurige thuisloosheid bij wie ondersteunende diensten het meest nodig heeft.
3.
De Finse aanpak om thuisloosheid op te lossen
3.1. Groep der Wijzen
32
Het jaar 2007 betekent een keerpunt in het Finse beleid en denken omtrent thuisloosheid. Het was in het jaar 2007 dat de basis werd gelegd voor het huidige beleid en het programma om langdurige thuisloosheid uit te bannen. In mei 2007 stelde het ministerie voor Leefmilieu een werkgroep samen met de naam 'Groep van wijzen’ om een nieuw programma voor te bereiden voor het uitbannen van langdurige thuisloosheid (2008–2015). Zodra het verslag van de Groep van Wijzen klaar was, werd een programmawerkgroep opgericht die op basis van dit verslag een nieuw programma opstelde om thuisloosheid op lange termijn uit te bannen voor de periode 20082015. De Groep van Wijzen distilleerde drie probleemgebieden uit de vorige maatregelen om thuisloosheid te beperken: 1)
Afstemming: de ondersteuningsmaatregelen voor thuisloze mensen waren vaak niet aangepast aan de behoeften van langdurig thuislozen of konden ze gewoonweg niet bereiken. Bovendien werden er steeds nieuwe mensen thuisloos, wat wees op een hiaat in het ondersteuningssysteem.
2)
Implementatie: om een aantal redenen verliep de implementatie van de voorkeursbehandeling bedoeld voor langdurig thuislozen traag. Het gebrek aan de gepaste bouwterreinen veroorzaakte de meeste problemen.
3)
Ondersteuning: er werd onvoldoende steun op sociaal en gezondheidsvlak geleverd. Het probleem was een gebrek aan financiën, coördinatie en verschaffing van de gepaste ondersteuning.
De groep presenteerde de ethische, wettelijke en economische basis voor het oplossen van thuisloosheid en suggereerde voorstellen om langdurige thuisloosheid te beperken. Een uiterst belangrijk startpunt was het 'woning eerst'-principe dat gebruikt werd als filosofisch startpunt voor het programma en als praktische leidraad doorheen het volledige programma. In het verslag werd gesteld dat, gezien de veranderingen in het begrip thuisloosheid, nieuwe soorten oplossingen inzake huisvestings-, sociaal en gezondheidsbeleid nodig waren. De middelen ingezet om de individuele thuisloze man/vrouw te helpen, moesten verder gaan dan voordien. Want de overblijvende thuisloze mensen die moeilijk te huisvesten zijn, hebben intensievere ondersteuning nodig dan de groepen thuisloze mensen die al gehuisvest zijn. Maar de werkgroep verklaarde dat de kosten die voortvloeiden
9
Die ondersteuningsdienst voor huisvesting wordt vooral geleverd door culturele of maatschappelijke werkers met specifieke training. In de praktijk betekent ondersteuningsdienst bij huisvesting persoonlijke begeleiding en zeer praktische hulp in het alledaagse leven bij nieuwe huisvestingsakkoorden.
uit de maatregelen te nemen voor dit project, lager zouden liggen dan de kosten voor de maatschappij wanneer thuisloosheid niet zou aangepakt worden. De Groep van Wijzen stelde de doelstelling voor om langdurige thuisloosheid tegen 2011 te halveren en het volledig uit te bannen tegen 2015. In de praktijk werd deze kwantitatieve doelstelling voorgesteld als een totaal van 2.500 nieuwe onderkomens of verzorgingsplaatsen voor de thuislozen. Daarvan zouden er 1.600 in Helsinki zijn, 400 elders in de regio rond Helsinki en 500 in andere groeicentra die te kampen hebben met thuisloosheid. Het streefdoel bepaald door de groep werd, mits enkele kleine wijzigingen, bijgevoegd in zowel het verslag van de programmawerkgroep als in de principiële beslissing van de regering. Het verslag van de Groep van Wijzen stelde een nieuw soort werkmodel voor: De slaapzaalachtige opvangoplossingen zouden bijna helemaal opgegeven worden. De primaire oplossing, ook voor wie moeilijk te huisvesten is, zou een gewone huurwoning zijn in overeenstemming met de Wet op Woninghuur. Die woningen zouden dan ondersteund worden door bij voorbeeld een mobiel ondersteuningsteam. Naast dit model werden serviceflats in overeenstemming met de Wet voor Sociaal Welzijn voorgesteld voor wie meer intensieve ondersteuning nodig had. De verandering in het programma om slaapzaalachtige opvangoplossingen te vermijden is rechtstreeks gebaseerd op zowel het 'woning eerst'-principe als het hoofdstuk in de Grondwet van Finland over het recht van een persoon tot huisvrede en privacy, een recht dat de werkgroep sterk heeft benadrukt. De Groep van Wijzen stelde speciale maatregelen voor die specifiek bestemd zijn om thuisloosheid binnen twee groepen te voorkomen en af te wenden: jonge mensen en pas vrijgekomen gevangenen. 3.2 Het reductieprogramma voor langdurige thuisloosheid 2008-2011 Het reductieprogramma voor langdurige thuisloosheid voor 2008-2011 maakt deel uit van het beleidsprogramma van de overheid voor huisvesting dat de centrale maatregelen bepaalt van het huisvestingsbeleid voor de regeringsperiode. De overheid nam de principiële beslissing om een reductieprogramma voor langdurige thuisloosheid te implementeren op 14 februari 2008. Die principiële beslissing vormde de achtergrond van het programma, zijn doelstellingen en maatregelen die nauw aansluiten bij de voorstellen van de programmawerkgroep.
33 De doelstelling van het programma is: 1)
thuisloosheid op lange termijn te halveren tegen 2011
2)
de maatregelen ter preventie van thuisloosheid te verstevigen
De vereiste om tegen 2011 zowat 1250 nieuwe onderkomens, begeleide woningvormen of verzorgingsplaatsen te maken bestemd voor langdurige thuislozen werd als kwantitatieve doelstelling vastgelegd. Het programma bevat ook een hele reeks preventieve maatregelen, zoals onder meer het uitbreiden van de activiteiten van woningadviseurs en het nationaal ontwikkelingsproject voor begeleid wonen voor jonge mensen. In het reductieprogramma van langdurige thuisloosheid wordt langdurige thuisloosheid als volgt gedefinieerd: “Een persoon wiens thuisloosheid langdurig en chronisch geworden is of die dreigt chronisch te worden, omdat normale pogingen tot huisvesting niet gelukt zijn en omdat er onvoldoende huisvestingsoplossingen waren op maat van de individuele behoeften.” Het risico op langdurige thuisloosheid verhoogt aanzienlijk, als thuisloosheid verbonden is met een of meerdere van de volgende factoren: ongecontroleerd alcoholverbruik, actief drugsgebruik, mentale gezondheidsproblemen, neurologische letsels, een neiging tot geweld, criminaliteit, net uit de gevangenis, schuldenlast. Vooraleer het programma van start ging, werd geraamd dat een derde van alle thuisloze mensen te kampen hadden met langdurige thuisloosheid, i.e. zowat 2.500 mensen, van wie er zowat 2.000 zich in de regio Helsinki bevonden. Binnen het programma worden langdurige thuislozen eerst ingedeeld volgens hun ondersteuningsbehoeften. De doelgroepen zijn mannen en vrouwen met mentale gezondheids- en verslavingsproblemen; gedragsstoornissen door verscheidene ziekten; jonge mensen met drugsproblemen, pas vrijgekomen gevangenen en andere klanten van de reclassering. De groepen zijn niet exact welomlijnd in alle opzichten en er is enige overlapping tussen de groepen. Het aandeel mensen met meerdere problemen is klein maar het succesvol huisvesten van deze mensen zal de meeste middelen vereisen.
Het programma is gestructureerd rond het 'huis eerst’-principe. Oplossingen voor sociale en gezondheidsproblemen kunnen geen voorwaarde zijn voor het organiseren van huisvesting: integendeel, huisvesting is een vereiste die het mogelijk maakt dat ook andere problemen van thuisloze mensen opgelost kunnen worden. Als je een plek hebt om te wonen, gaat het ook beter om je leven onder controle te krijgen en dat leidt dan weer tot doelbewuste activiteiten. Naar onze mening en met onze ervaring betekent het uitbannen van thuisloosheid het verlenen van oplossingen op lange termijn voor mensen. In dat verband zijn enkel oplossingen op basis van het "huis eerst"-principe duurzaam. De basisidee achter het 'huis eerst’-concept is ontwikkeld in Finland als een huispakket waarbij onderdak en diensten kunnen georganiseerd worden volgens de behoeften, capaciteiten, sociale welstand en gezondheidsvereisten van de bewoner. Een persoon krijgt onafhankelijk onderdak – een 'thuis' – en daarrond worden diensten geboden die qua intensiteit verschillen naargelang het individu. De diensten worden geïmplementeerd via een partnership tussen de onderdakverlener en de maatschappelijke en gezondheidsdiensten van de overheid. Belangrijke aspecten van dit concept zijn het gemeenschapsleven en participatie van de burger. De belangrijkste elementen van de Finse aanpak zijn:
34
-
permanent onderdak waarborgen met een huurovereenkomst;
-
het gebruik van traditionele opvangtehuizen beperken en ze omvormen tot ondersteunde, gehuurde huisvestingseenheden;
-
de preventie van uitzetting door middel van adviesdiensten voor huisvesting en financiële ondersteuning;
-
plannen opstellen voor individuele rehabilitatie en diensten;
-
begeleiding bij het gebruik van de diensten voor maatschappelijk welzijn en gezondheid, en;
-
burgeractie: zorgen voor elkaar en opbouwen van gemeenschappen.
Het programma wordt geïmplementeerd met verwijzing naar de intentiebrieven overeengekomen met de overheidsinstanties en de 10 grootste Finse steden die te kampen hebben met thuisloosheid. Deze intentiebrieven bevatten actieplannen afgestemd op steden, met de fondsen, het tijdschema, het personeel en de doelgroep voor alle projecten in de programmaperiode. Volgens de intentiebrieven zal het ministerie van Leefmilieu de implementatie van de overeenkomsten promoten en coördineren. Voor de overheid werden de intentiebrieven getekend door de minister van huisvesting (Ministerie van Leefmilieu), de minister voor gezondheids- en sociale diensten (MSAH) en de minister van justitie 10 (Ministerie van Justitie) en door de directeurs van ARA, RAY en het Agentschap voor Strafrechtelijke Sancties. Voor de steden hebben hogere ambtenaren getekend (Burgemeester of Directeur Sociale Zaken/Huisvesting/Administratie). In de intentiebrieven werd overeengekomen dat de controle van het programma zal geïmplementeerd worden via een werkingsrapport dat jaarlijks wordt opgemaakt. Volgens de overeenkomsten zal het Ministerie van Leefmilieu een nationale controle- en begeleidingsgroep samenstellen. Het Ministerie van Leefmilieu coördineert ook de samenwerking tussen de verschillende overheidsinstanties. De verantwoordelijkheid voor de financiering van het programma wordt gedeeld tussen de overheid en de lokale instanties. De overheid heeft 80 miljoen euro uitgetrokken voor de structurele investering in het programma en 10,3 miljoen euro voor het inzetten van begeleidend personeel. Verder heeft de Finse Slot Machine Association (RAY) 18 miljoen euro opzij gezet als financiële bijstand.
10
de Finse Slot Machine Association
3.3 Tussentijdse evaluatie van het programma De belangrijkste conclusies bij de recente tussentijdse evaluatie van het programma zijn: -
De kwantitatieve doelstellingen van het programma zullen overschreden worden. Het was de bedoeling om 1.250 nieuwe onderkomens te produceren in onafhankelijke of begeleide huisvesting voor langdurige thuislozen. Volgens de huidige gegevens zullen in totaal 1.600 nieuwe onderkomens aangekocht worden tijdens de programmaperiode.
-
De algemene financiering van het programma bleek voldoende en het financieringsmodel doeltreffend. De algemene financiering van het programma overschrijdt 200 miljoen euro waarvan de overheid 170 miljoen euro levert, de gemeenten 10,3 miljoen euro en de RAY (de Finse Slot Machine Association) 20,5 miljoen euro.
-
De door de overheid toegewezen financiering dekte 50 % van de loonkosten voor het extra personeel vereist om ondersteuningsdiensten te leveren. Er zijn 130 nieuwe werknemers tewerkgesteld via deze financiering en dit speelde een cruciale rol bij het succes van de huisvesting.
-
Het concrete karakter van de intentiebrief tussen de overheid en de steden verstevigde de geloofwaardigheid van het programma en engageerde de verschillende partijen bij het implementeren ervan.
-
Het startpunt van het programma, het 'huis eerst'-principe gebaseerd op huisvesting via huurovereenkomsten, heeft zijn doeltreffendheid bewezen. Nu de bewoners onderdak hebben gekregen, is hun motivatie en capaciteit om sociale en gezondheidsproblemen aan te pakken ook duidelijk toegenomen.
-
De projecten die onder het reductieprogramma vallen, hebben een rechtstreekse invloed op de algemene diensten die de gemeenten aan de thuislozen verlenen. Naast de sector van de huisvesting heeft het programma ook een invloed op maatschappelijke en gezondheidsdiensten. Samen met het programma werd huisvesting en maatschappelijk werk sterk ontwikkeld met een multidisciplinair welzijnsmodel als sleutelelement.
-
De implementatie van het conversieprogramma voor slaapgelegenheid (tehuizen en opvangcentra) is bevestigd. Na voltooiing van dit conversieprogramma tegen 2012 zullen er geen tehuizen en opvangcentra meer zijn voor tijdelijk onderdak van thuislozen in stedelijk gebied. Ze werden vervangen door begeleide wooneenheden op basis van huurovereenkomsten.
-
Het bereik van huisvestingsadvies is uitgebreid door nieuwe huisvestingsadviseurs in te zetten voor de steden binnen het programma via overheidssubsidie. Een gezamenlijke aanpak om uitzetting te voorkomen werd geformuleerd voor de overheden van de steden in het programma, dit om te investeren in de preventie van thuisloosheid.
-
Er werden 300 nieuwe woningen gebouwd voor jonge mensen die speciale ondersteuning nodig hebben en een nieuw type serviceketen die buurtwerk met jongeren combineert met begeleid wonen, werd uitgewerkt om thuisloosheid bij jonge mensen te voorkomen.
-
Het financiële belang om thuisloosheid te beperken werd empirisch bewezen in een evaluatie gevoerd door de Tampere University of Technology. Volgens de studie genereert de toename van begeleid wonen aanzienlijke besparingen, aangezien het gebruik van diensten vermindert. De enquête gevoerd in een eenheid voor begeleid wonen in Tampere toont aan dat huisvesting met intensievere ondersteuning het gebruik van maatschappelijke en gezondheidsdiensten met de helft vermindert in vergelijking met het dienstgebruik bij thuisloosheid. Dit staat gelijk met 14.000 euro besparingen per inwoner. De totale jaarlijkse besparingen voor 15 residenten in de eenheid in kwestie lopen op tot 220.000 euro.
35
De resultaten van het reductieprogramma van thuisloosheid waren indrukwekkend genoeg om een uitbreiding te rechtvaardigen voor de periode 2012-2015. De ambitieuze doelstelling van het uitbreidingsprogramma is om langdurige thuisloosheid in Finland volledig uit te bannen
4. •
Belangrijkste conclusies uit de Finse ervaringen
Het uitbannen van thuisloosheid is een realistische doelstelling
De overduidelijke conclusie van de Finse ervaringen is dat het uitbannen van thuisloosheid een perfect haalbare en realistische doelstelling is. Het vereist aanhoudende, systematische inspanningen die niet mogelijk zijn zonder een uitgebreide politieke consensus die reikt van het nationale tot het lokale vlak. Het spreekt niet vanzelf om die uitgebreide politieke consensus op te bouwen. Dit vereist strategische initiatieven waarbij de juiste overheidsambtenaren en NGO's een cruciale rol spelen. Want politieke goodwill maakt ook de weg vrij naar het verwerven van financiële middelen. Verder betekent het uitbannen van thuisloosheid zelfs geen belangrijke economische investering, als we de financiële besparingen bekijken die voortvloeien uit het oplossen van thuisloosheid. De volgende paragrafen beschrijven de noodzakelijke voorwaarden voor het uitbannen van thuisloosheid, de factoren die het bereiken van de doelstelling vereenvoudigen of compliceren. •
Een strategie met concrete doelstellingen is vereist
Het bereiken van de uitbanningsdoelstelling vereist een consequente strategie gebaseerd op een gelijkwaardig partnership en engagement tussen de verschillende partijen en een concreet implementatieplan. Bij de implementatie in Finland van het reductieprogramma voor langdurige thuisloosheid zijn zowel nationale en lokale overheden betrokken (ministeries, de Finse Slot Machine Association (RAY), de tien grootste steden) als dienstverleners van NGO's. De stadsgerichte implementatieplannen bevatten alle projecten uit te voeren tijdens de programmaperiode en de financiering ervan. De transparantie van het reductieprogramma wordt weerspiegeld in het feit dat de flow van besluitvorming en operations kan nagespoord worden, van de principiële beslissing van de overheid en de toekenning van fondsen door de ministeries en de gemeenten tot de beslissingen over de huisvesting van een individuele thuisloze.
36
De tijdsspanne voor het programma moet lang genoeg zijn voor een gecontroleerde implementatie. Het reductieprogramma loopt 4 jaar en een uitbreiding met 4 jaar is in de maak om de uiteindelijke doelstelling te bereiken, namelijk het volledig uitbannen van langdurige thuisloosheid. Naar onze mening speelt het synchroniseren van de activiteiten op verschillende niveaus (nationaal én lokaal) een cruciale rol in het succes van het programma. Die activiteiten - van wettelijke aard of concrete lokale projecten - moeten gelijktijdig uitgevoerd worden. Het synchroniseren van de activiteiten creëert een beeld van de gepaste kritische massa, wat een duidelijk positief psychologisch effect heeft, ook op de publieke opinie. Het synchroniseren van de verschillende niveaus wijst ook op een sterke investering in de ondersteuning van de professionele competenties van wie nauw samenwerkt met thuislozen en in het gebruik van hun ervaringen bij het definiëren van de doelstellingen van de programma's. De Finse ervaring bewijst dat een nationaal programma aanzienlijke vooruitgang kan boeken bij het wegwerken van thuisloosheid, op voorwaarde dat het programma concrete, kwantificeerbare doelstellingen meekreeg waarvan de implementatie regelmatig wordt gecontroleerd en geëvalueerd. Bij het ontwerp van deze concrete doelstellingen moet rekening gehouden worden met lokale omstandigheden en behoeften. De evaluatie van het programma en in het bijzonder de evaluatie van de financiële effecten van de activiteiten in het programma bleken cruciale elementen voor de politieke legitimiteit van het uitbanningsprogramma. •
De rol van het huisvestingsbeleid is cruciaal
De zelfregulering van volledig vrije woningmarkten zal de wegwerking van thuisloosheid niet mogelijk maken. De overheidsinstanties, de staat en de vertegenwoordigers van de lokale overheden moeten de gepaste maatregelen treffen om activiteiten op de woningmarkten te beïnvloeden. Die maatregelen voor een gedeeltelijke regulering van de woningmarkten kunnen gebaseerd zijn op de wetgeving en financiële voorschriften of op financiële ondersteuning voor de bewoners. In Finland stelt de sociale huisvesting gefinancierd door de staat gemeenten en non-profit huisvestingsmaatschappijen in staat om de minder bedeelden onderdak te bieden. Dit is een belangrijk startpunt om thuisloosheid enkel om economische redenen te vermijden.
•
Betrouwbare basisinformatie is vereist
De planning en implementatie van maatregelen die thuisloosheid willen uitbannen, is niet mogelijk zonder betrouwbare basisinformatie gestoeld op research en het begrip van thuisloosheid als een fenomeen. De regelmatige herziening van het beleid is vereist en pas echt doeltreffend mits een duidelijk begrip van thuisloosheid. Ondanks het toenemende onderzoek over thuisloosheid is onze perceptie over vele dimensies van dit fenomeen ontoereikend. Realistische en haalbare doelstellingen zijn enkel mogelijk wanneer gepast onderzoek wordt gevoerd om de aard en het bereik van thuisloosheid volledig te begrijpen, en ook inzicht te krijgen in de behoeften van thuisloze mensen, de evolutie van de woning- en arbeidsmarkt en andere aanverwante domeinen. De informatie over thuisloosheid kan verzameld worden via een combinatie van academisch onderzoek en de knowhow van wie met thuislozen werkt. In Finland werd deze verzameling van basiskennis beoogd via de ontwikkeling van een netwerk voor het reductieprogramma van langdurige thuisloosheid. Dit bestond uit verscheidene werkgroepen met meer dan 200 werknemers van gemeenten en niet-gouvernementele organisaties en onderzoekers die werken met thuislozen. Recent is het belang van de expertise van mensen met ervaring in thuisloosheid alsmaar duidelijker geworden. Het nieuwe uitgebreide ontwikkelingsproject dat in augustus werd opgestart, is specifiek gericht op diensten voor thuislozen. Het mag rekenen op de medewerking van thuislozen en mensen die vroeger met thuisloosheid te kampen hadden. Zij fungeren als ervaringsdeskundigen in elk van de werkgroepen in dit project. •
37
Thuislozen zijn geen homogene groep
Er is geen universele, gepatenteerde oplossing om thuisloosheid te beperken en uit te bannen. Verscheidene vroegere reductieprogramma's van thuisloosheid bereikten kwantitatief goede resultaten. Het blijkt echter dat deze programma's meer gericht waren op thuisloze mensen bij wie de enige reden voor de thuisloosheid erin bestond dat ze geen betaalbare huurappartementen vonden. Die programma's sloten grote groepen thuisloze mensen uit die te kampen hadden met ernstige uitsluiting en andere problemen. Het huidige programma voor de beperking van langdurige thuisloosheid was opzettelijk bestemd voor deze groep thuislozen die het moeilijkst aan huisvesting kunnen geholpen worden en die de meeste ondersteuning en verzorging nodig hebben. In de praktijk is de idee dat het verhogen van het aantal algemeen beschikbare woningen een positieve impact zou hebben op de situatie van deze groep langdurig thuislozen niet aangeslagen. In plaats van een 'top-down' model heeft deze groep thuisloze mensen eigen, op maat gemaakt huisvestingsoplossingen nodig. De implementatie van het programma heeft aangetoond dat de groep langdurig thuisloze mensen heterogeen is en dat de behoefte aan ondersteuning en verzorging zeer sterk varieert. Willen de huisvestingsoplossingen kans hebben op slagen, dan moet de serviceorganisatie bijzonder flexibel zijn en in staat zijn om kort op de bal te spelen bij veranderende ondersteuningsbehoeften. De gepaste ondersteuning op basis van een multidisciplinaire knowhow en het gepaste aantal personeelsleden zijn onmisbare voorwaarden voor het succes van de nieuwe woningunits. Zoals uit de Finse ervaring blijkt, is de gepaste en regelmatige herziening van het beleid en de structuren voor thuislozen noodzakelijk om in te spelen op de behoeften van verschillende categorieën thuisloze mensen. De Finse ervaring bewijst het belang van een behoeftegerichte aanpak. •
De oplossingen voor thuislozen kunnen niet tijdelijk zijn
Pogingen om thuisloosheid op te lossen waren voordien tijdelijk en werden daarna permanent. Begin dit jaar heeft het opvangtehuis Herttoniemi in Helsinki, midden jaren 80 opgericht als een tijdelijke oplossing voor de sombere toestand van de daklozen, uiteindelijk de deuren gesloten. Zo heeft een tijdelijke maatregel meer dan 25 jaar standgehouden. Volgens onze ervaring gaan slaapzaalachtige units thuisloosheid eerder in de hand werken dan het te voorkomen. Specifieke subculturen met een tijdelijk karakter en gebrek aan verantwoordelijkheid gaan vlot tot ontwikkeling komen in die slaaphuizen. Slaaphuizen zijn ook een voedingsbodem voor allerhande soorten criminaliteit. De omstandigheden van slaaphuizen bieden niet het soort privacy en veiligheid die het oplossen van moeilijke sociale en gezondheidsproblemen mogelijk maken.
Naar onze mening kunnen slaaphuizen niet fungeren als een, al was het maar tijdelijke, moderne oplossing voor thuisloosheid. De minimale oplossing van de 21e eeuw voor thuisloosheid is begeleid wonen met het gepaste aantal vakkundige personeelsleden. Bijgevolg zullen alle slaaphuizen in Finland in enkele jaren tijd omgevormd worden tot begeleide woningunits. Het spreekt vanzelf dat de overheid ook bereid moet blijven om noodopvang te voorzien in acute situaties van thuisloosheid. Die noodopvang kan enkel een tijdelijke oplossing zijn en dat betekent een maximum van enkele weken. In die periode kan dan een meer permanente oplossing gevonden worden. •
Het programma moet gebaseerd zijn op een duidelijke filosofie en een visie over het uitbannen van thuisloosheid
Het reductieprogramma van langdurige thuisloosheid is gebaseerd op de Finse toepassing van het 'woning eerst'principe. Huisvesting wordt beschouwd als een basisbehoefte en -recht van de mens. Enkel wanneer huisvesting van redelijke kwaliteit is gevonden, kan nog maar gedacht worden aan het oplossen van de moeilijkste sociale en gezondheidsproblemen. Een centraal element van het 'woning eerst’-principe in het Finse model is de evaluatie van de behoefte aan diensten die wil peilen of de bewoner de gepaste ondersteuning en diensten krijgt. •
De beperking van thuisloosheid heeft belangrijke implicaties op sociale en gezondheidsdiensten
Opmerkelijk is dat de projecten in het reductieprogramma een rechtstreekse invloed hebben op alle diensten die de gemeenten leveren aan thuisloze mensen. Nieuwe units hebben het aantal alternatieven verhoogd en de uitwerking mogelijk gemaakt van huisvestingsscenario’s. Daarnaast beperken ze de onpraktische plaatsingen, zoals onderdak in instellingen omwille van gebrek aan huisvesting. De toename van het aantal personeelsleden in ondersteunende diensten voor thuisloze mensen was substantieel. Finland ondervindt een verschuiving in paradigma wat betreft diensten voor thuislozen. Dit heeft diepgaande gevolgen op de manier waarop de sociale en gezondheidsdiensten voor de zwaarst uitgesloten mensen geregeld zijn. Die verandering heeft vooral betrekking op de diensten voor mensen met alcoholproblemen en mentale problemen.
38
Wij noemen dit nieuwe concept 'woningsociaal werk’. In overeenstemming met het 'woning eerst'-principe wordt huisvesting beschouwd als een "stabiliserende omgeving" die als basis dient van waaruit het mogelijk is klanten te ondersteunen om zich te concentreren op het versterken van interactieve relaties (professionele relaties, met gelijkgezinden, persoonlijke relaties) die de continuïteit van de huisvesting zullen bevorderen. 'Woningsociaal werk' concentreert zich niet op psychosociale problemen; het perspectief is eerder succesvolle huisvestingsoplossingen. Om deze doelstelling te bereiken gebruiken de leden van het multidisciplinaire team hun eigen knowhow om de klant te ondersteunen zonder het perspectief te beperken tot hun eigen professionele referentiekader. •
Het voorkomen van thuisloosheid vereist concrete, gerichte acties
Het oplossen van thuisloosheid vereist een complete aanpak waar preventie en antwoorden op thuisloosheid in evenwicht zijn. Preventieve maatregelen zijn niet voldoende om thuisloosheid uit te roeien als de inkomende stroom van nieuwe thuisloze mensen niet gestopt kan worden. In het reductieprogramma werd de preventie van thuisloosheid opgevoerd via verscheidene middelen. Naar onze mening is een efficiënte manier om thuisloosheid te vermijden onder meer het versterken van de samenwerking tussen de overheden. Daarom werd een gezamenlijke aanpak om uitzetting te voorkomen geformuleerd voor de overheden van de steden in het programma, naast het invoeren van woningadvies. Woningadvies wordt beschouwd als zo’n belangrijke preventieve werkwijze dat er momenteel een wetgeving wordt voorbereid die gemeenten zou verplichten om op permanente basis woningadvies te bieden. Het uitbreiden van woningadvies naar privé huurmarkten is ook absoluut noodzakelijk. Vanuit het standpunt sociale insluiting dienen jonge mensen die dreigen thuisloos te worden speciale aandacht te krijgen. Voor deze jonge mensen wordt naast de woninggerichte ondersteuning ook de rol van een betekenisvolle activiteit (studies/werk) benadrukt.
.
5.
Finale conclusies
Het uitbannen van thuisloosheid is een haalbare en realistische doelstelling. Deze doelstelling kan gerechtvaardigd worden op menselijke, ethische en politieke gronden en wordt ondersteund door stevige economische bewijzen. Een duurzaam beleid van sociale insluiting kan enkel gebaseerd worden op deze doelstelling. Het uitbannen van thuisloosheid is een aspect van het woningbeleid dat een hele reeks beleidsgebieden omspant, met sociale zaken en gezondheid op kop. Het uitbannen van thuisloosheid vereist de zeer concrete implementatie van een strategie gebaseerd op een uitgebreid partnership en met sterke politieke ondersteuning. Die politieke ondersteuning is vereist zowel bij de daadwerkelijke implementatie van de strategie als om het vereiste wettelijke kader op nationaal vlak te waarborgen dat zorgt voor een consistente en verantwoordelijke implementatie van strategieën voor thuisloosheid. De maatregelen moeten goed afgestemd zijn op de verschillende groepen thuislozen. Er dient speciale aandacht te gaan naar de meest kwetsbare groepen en ernstig uitgesloten thuislozen. De maatregelen dienen kwantitatief voldoende te zijn en geïmplementeerd in fasen om het evenwicht van het servicesysteem te bewaren. Die voldoende hoeveelheid doelt zowel op woningoplossingen als op ondersteunend personeel. Het uitbannen van thuisloosheid is niet mogelijk zonder een gelijktijdige investering in de preventie van thuisloosheid en antwoorden op thuisloosheid. In dit verband dienen de maatregelen concreet, goed afgestemd en gebaseerd op de lokale omstandigheden te zijn. De tijdsspanne om thuisloosheid te beëindigen hangt af van de omvang van thuisloosheid. Het Finse reductieprogramma wil langdurige thuisloosheid beëindigen tegen 2015. Naarmate deze doelstelling bereikt wordt, kunnen we ook een aanzienlijke vermindering van de tijdelijke thuisloosheid waarnemen. Op basis van onze huidige kennis van de mate van thuisloosheid in de EU-landen, is het redelijk aan te nemen dat een realistische tijdsspanne voor het oplossen van thuisloosheid op EU-vlak eerder 2020 zal benaderen.
39
De evolutie naar het oplossen van thuisloosheid kan op betrouwbare wijze geëvalueerd worden, als de subdoelstellingen concreet en meetbaar zijn en als tegelijk een betrouwbaar controlesysteem wordt ingevoerd. Een goed functionerende samenwerking tussen de verschillende lokale overheden is een noodzakelijke voorwaarde voor een betrouwbaar controlesysteem. Het grootste obstakel voor het beëindigen van thuisloosheid is de publieke opinie, de ”stille meerderheid”, wiens houding tegenover thuisloze mensen vaak zeer vooringenomen en stigmatiserend is. Die houdingen komen vooral boven bij lokale weerstand tegen nieuwe woningunits voor thuisloze mensen. De enige methode om deze weerstand te verminderen blijkt het continu verspreiden van informatie over thuisloosheid en een aanhoudende dialoog tussen de units en hun omgeving. Het grootste risico bij het oplossen van thuisloosheid blijkt de discrepantie van het beleid en de strategie voor thuisloosheid tussen de EU-staten onderling. Het is nu al duidelijk dat thuislozen binnen een land (bv. Finland) naar steden trekken waar er meer diensten beschikbaar zijn voor hen. Als het hiaat in het serviceniveau voor thuislozen in verschillende EU-landen vergroot, dan is er een groter risico dat thuislozen gaan migreren van het ene land naar het andere. De behoefte aan Europese consensus over de strategie om thuisloosheid te beëindigen en ook het basisniveau van sociale zekerheid te harmoniseren ligt voor de hand. Het oplossen van thuisloosheid is niet mogelijk zonder een voldoende wettelijk kader om de implementatie van strategieën voor thuisloosheid te implementeren. Het Europees Sociaal Handvest biedt al een sterke fundering voor de nationale wetgeving. Wij hebben sterk empirisch bewijs dat aantoont dat het oplossen van thuisloosheid mogelijk is. Het is realistisch, ethisch gerechtvaardigd en ook economisch leefbaar. Het is geen overstatement te zeggen dat het oplossen van thuisloosheid de enige en meest efficiënte maatregel is om sociale uitsluiting te bestrijden.
Sleutelvraag 2: Is het uitbannen/oplossen van thuisloosheid een haalbare oplossing? Raffaele Tangorra, Lid van het Comité voor Sociale Bescherming en algemeen directeur van het ministerie voor Werkgelegenheid en Sociale Zaken, Italië Deze expert belicht in zijn antwoord de haalbaarheid van de uitbanning van thuisloosheid vanuit Italiaans oogpunt. Wanneer we het hebben over thuisloosheid, is het belangrijk dat het fenomeen nauwkeurig wordt gedefinieerd. Hoe beperkter die definitie is, hoe specifieker het fenomeen wordt. Dit is niet altijd wenselijk voor de reikwijdte van het thuisloosheidsprobleem, maar een ruimere definitie is dan weer moeilijker te beheersen en overzien omdat ze bijkomende beleidsterreinen impliceert zoals sociale huisvesting en maatschappelijke bescherming. Als onze definitie van thuisloosheid zo ruim wordt dat ze elke ongebruikelijke woonsituatie omvat, schiet ze uiteraard het doel van een 'welvaartstaat'-benadering voorbij. Het is niet eenvoudig om te bepalen of één keuze beter is dan de andere, en het is vooral moeilijk om verschillende administraties te laten samenwerken. In de meeste gevallen is thuisloosheid inderdaad slechts één deel van het probleem, dat ook andere elementen omsluit zoals bijvoorbeeld gezondheid, specificiteit van de groep of openbare veiligheid. Er is duidelijk nog heel wat behoefte aan een ruimere gegevensverzameling en verbeterde informatie. Die zijn namelijk essentieel om een gemeenschappelijk uitgangspunt te bepalen van waaruit verschillende subpopulaties kunnen worden bestudeerd. Dit betekent niet dat er een groot aantal doelgroepen moet worden gedefinieerd. Uit mijn ervaring weet ik dat het op het gebied van bewustmaking en informatie rond deze thema's gewoonlijk nuttiger is om het interessegebied beperkter te houden en zich te richten op zeer precieze ideeën. Op die manier wordt het eenvoudiger om zowel in de publieke opinie als bij vakmensen uit de sector het bewustzijn aan te scherpen.
40
Wanneer we kijken naar de nationale contexten, en in het bijzonder de Italiaanse situatie waarbij de uitbouw van de welvaartstaat traditioneel een lokaal karakter heeft gehad, wordt het duidelijk dat het uitwerken van gemeenschappelijke nationale doelstellingen voor domeinen zoals de strijd tegen thuisloosheid, een aanzienlijke stimulans geeft aan de acties die worden ondernomen. Volgens de Italiaanse grondwet is de Centrale Regering niet gemachtigd om tussenbeide te komen in regionale administraties die bevoegd zijn voor sociale aangelegenheden en daarvoor de rechtstreekse referenten zijn. Net zoals de Europese Unie met haar lidstaten, zou het Italiaanse administratieve systeem moeten streven naar een gemeenschappelijke actie waarbij de verschillende bevoegde instanties gezamenlijk optreden; op die manier gaan de regionale en lokale partners, die respectievelijk bevoegd zijn voor het beleidsprogramma en het beheer van de uitvoering ervan, onder impuls van de nationale overheid samen werken aan de individualisering van gemeenschappelijke doelstellingen. Het is echter niet eenvoudig om doelstellingen te definiëren op het gebied van thuisloosheid. Er is maar weinig informatie beschikbaar over de welvaartsituatie in het algemeen. Op het gebied van thuisloosheid is de situatie nog erger en zijn er nagenoeg geen kwantitatieve gegevens beschikbaar. Het implementeren van geüpdatete informatie en van een systeem van indicatoren is een basisstap die gezet moet worden om thuisloosheid doeltreffend te kunnen gaan bestrijden. Alle beslissingen moeten worden genomen op basis van een grondige kennis en documentering, maar op dit moment kampen we echter nog steeds met een nijpend gebrek aan informatie, zelfs over het gewone beheer op lokaal niveau. Er is overduidelijk een dringende behoefte aan een transversale evolutie op het gebied van kwaliteit van de beschikbare informatie. Een eerste stap in de richting van gemeenschappelijke doelstellingen (die uiteraard ook gedeelde indicatoren impliceren) is het duidelijk definiëren van de omvang van het fenomeen. Hier moeten we nagenoeg van nul beginnen. Er zijn maar weinig landen die kunnen zeggen dat ze de thuisloosheidsituatie volledig overzien en begrijpen. Dat vereist namelijk constante metingen. De ad-hoc studie die het Italiaanse Ministerie van Arbeid en Sociaal Beleid op dit moment uitvoert, heeft er vier jaar over gedaan om haar eerste resultaten te produceren en we zitten duidelijk nog steeds in een experimentele fase. Dit soort acties moet worden gesystematiseerd en de resultaten moeten ter beschikking worden gesteld van iedereen. Naast de cijfergegevens die beschikbaar worden, wijst ons onderzoek in samenwerking met fio.PSD (Federazione Italiana Organismi Persone Senza Dimora) ook op het sterk specifieke karakter van de diverse lokale thuislozenpopulaties. Het is duidelijk dat de enige band in de vorm van een thuisloosheidsituatie niet betekent dat thuislozen overal dezelfde omstandigheden op het vlak van huisvesting kennen. Integendeel, terwijl er een gangbare trend bestaat om thuislozen allemaal te associëren met stereotiepe beelden, heeft het genoemde onderzoek aangetond dat er heel uiteenlopende situaties en behoeften bestaan, die elk een verschillende benadering vereisen. Het is daarom essentieel dat de verschillende subgroepen van de bevolking die in sociale noodomstandigheden leeft, worden gedefinieerd.
Nog een belangrijk element dat uit ons onderzoek blijkt, is de geografische karakterisering van thuisloosheid. Er moet met andere woorden dus ook rekening worden gehouden met een diversiteit op het lokale en zonegebonden niveau. Dit kan resulteren in een veel doeltreffendere analyse van het probleem dan een benadering die uitsluitend werkt op basis van gemiddelden. Vanuit dit opzicht wordt het dan ook fundamenteel om indicatoren van de geografische samenstelling te ontwikkelen naast de indicatoren die uitsluitend gebaseerd zijn op territoriale gemiddelden. De omvang van een bepaalde zone moet inderdaad in beschouwing genomen worden. Stedelijke zones verschillen van grootstedelijke zones en van kleinere stadjes. Ons onderzoek dekt het volledige fenomeen in al zijn verschillende vormen - gaande van kleine en middelgrote steden met 70.000 inwoners zakken we tot 30.000 zodat elke provinciale hoofdstad in de studie is opgenomen. De Italiaanse context is er een waarin kleine centra de bovenhand hebben op grotere agglomeraties: op een totaal van 8000 gemeenten hebben er ongeveer 5000 minder dan 10.000 inwoners. In kleine dorpen die af te rekenen hebben met een thuisloosheidsprobleem, gaat het vaak om een bekende situatie die wordt gekenmerkt door kleine aantallen gezinnen en dus eenvoudig herkenbaar is. Het spreekt voor zich dat hoe groter het aantal inwoners van een stad is, hoe moeilijker het wordt om de omvang van het fenomeen te overzien en om een interventiestrategie op te stellen.
41
Hoewel het beleid inzake thuisloosheid meestal wordt uitgewerkt en toegepast op lokaal niveau, kunnen gemeenschappelijke nationale doelstellingen helpen om antwoorden te genereren omdat ze bijdragen tot de bewustmaking ter zake en helpen bij het ontwikkelen en ondersteunen van een proactief en doeltreffender antwoord van de burgermaatschappij en de hulporganisaties. Centrale coördinatie kan bijzonder nuttig zijn in gevallen waar er geen specifieke bevoegdheid is over nationale sociale beleidslijnen; neem bijvoorbeeld het geval van de EU waar dit domein volledig subsidiair is. Het voorbeeld van de EU toont concreet aan hoe centrale coördinatie van sociale thema's een hulpmiddel kan zijn in de ontwikkeling van een gemeenschappelijk analysekader en zo uitwisseling mogelijk maakt tussen verschillende landen en bijdraagt tot het creëren van een bewustwording en debat in de lidstaten. De Open Coördinatiemethode (OCM) is een goed voorbeeld. We mogen echter niet te ambitieus zijn. Als we de OMC zien als een instrument dat convergentie tussen het beleid in verschillende lidstaten bevordert, zijn we op z'n minst onrealistisch. Ik denk dat zelfs de NGO-wereld nooit heeft geloofd in een dergelijk perspectief, dat zeker op lange termijn beoogd kan worden maar niet in de onmiddellijke toekomst werkt.
Convergentie kan als gemeenschappelijk eindpunt vooropgesteld worden, maar we nemen uiteraard zeer zachte interventiemethodes in overweging, die zonder een aanzienlijke investering van middelen nauwelijks van invloed zullen zijn op een reeks processen die meer nodig hebben dan een 'reputatie-effect' dat de OCM-sancties beogen. Reputatie heeft als afschrikkingsmiddel niet echt gewerkt voor veel delicatere kwesties op het vlak van specifieke middelen, dus het zal ook voor de sancties van de OCM niet van veel nut zijn. Een veel grotere kracht van de OCM is dat ze de bewustwording rond het probleem kan stimuleren en de aandacht van lokale politici op het fenomeen kan vestigen. Een goed voorbeeld van deze functie van de OCM is 2010 Europees Jaar tegen Armoede, dat een informatiecampagne blijft maar er wel toe heeft bijgedragen dat de armoededoelstelling werd opgenomen in de EU 2020-Strategie en dat er wordt gewerkt aan een Europees Platform tegen Armoede. Als we de coördinatie van politieke keuzes even buiten beschouwing laten, mogen we inderdaad stellen dat het een succes is dat er overal eenzelfde mate van aandacht wordt bereikt die is afgestemd op de plaatselijke realiteit. Thuisloosheid is geen uitzondering, gelet op het feit dat het thema vaak niet op de politieke agenda komt of wordt benaderd vanuit verschillende, vaak zeer uiteenlopende oogpunten zoals dat van de openbare veiligheid. Het is precies vanuit deze gesteldheid dat onze doelstellingen, zeker de meest ambitieuze, moeten worden bekeken. Het uitbannen van thuisloosheid kan de gemeenschappelijke drijfveer achter het beleid vormen, maar slechts wanneer dit wordt ingebed in een langetermijnvisie die zeker niet binnen de eerste 10 jaar zal worden gerealiseerd. Deze drijfveer kan werken als een motivatie, maar ze vereist structurele veranderingen die een regering alleen niet kan realiseren. En hoewel we nog steeds geen exacte cijfers hebben, is het wel duidelijk dat de thuislozenpopulatie de laatste jaren veranderd en toegenomen is. Zelfs vanuit mijn banale persoonlijke perceptie kan ik probleemloos zeggen dat het profiel van mensen die op straat leven de voorbije 10 jaar radicaal is gewijzigd in Italië. De oorzaken van deze transformatie zijn enerzijds het waarschijnlijk kortetermijneffect van de recente financiële crisis en anderzijds meer structurele trends die verband houden met migratiestromen. Deze evolutie in het profiel wordt dus bepaald door veranderingen die voor het grootste deel onvermijdelijk zijn en die, in het geval van immigratie, een zekere specificiteit hebben ontwikkeld binnen de Italiaanse realiteit. Want hoewel alle andere landen in Europa af te rekenen krijgen met het probleem van migrantenopvang, lijkt Italië op dit vlak
momenteel onder grote druk te staan. Hoewel Italië vaak niet meer is dan een verplichte toegangspoort tot het Schengengebied en vele immigranten doorreizen naar andere landen, is het ook een feit dat migratie de voorbije jaren, in het bijzonder met de uitbreiding van de EU, een relevant en complex probleem is geworden voor Italië. Enorme immigratiestromen vormen een grote uitdaging; zelfs met een geavanceerd systeem is hier moeilijk vat op te krijgen en er is duidelijk nood aan een radicale omvorming van de openbare diensten die uitgedacht en geïmplementeerd waren op basis van veel kleinere aantallen mogelijke ontvangers.
Hoewel immigranten vaak deel uitmaken van de thuislozenpopulatie, zijn de oorzaken van hun thuisloosheid heel specifiek en hebben ze vaak niet de vele problemen en complexe behoeften die heel wat andere thuislozen kenmerken. Toch heeft immigratie een duidelijke invloed op het proces van vraag en aanbod binnen de Italiaanse welvaartstaat, wat betekent dat de idee van het uitbannen van thuisloosheid tot een utopie wordt gemaakt en ondermijnd wordt door dezelfde factoren die het probleem de voorbije jaren extra hebben gevoed. Binnen dit kader en ervan uitgaand dat het uitbannen van thuisloosheid op de lange termijn moet worden bekeken, kan er worden gewerkt met tussentijdse doelstellingen. De eerste stap zou dan een officiële telling moeten zijn, en zodra de gegevens daarvan beschikbaar zijn, kunnen er mogelijk belangrijke resultaten worden geboekt. Het uitbannen van het probleem van thuislozen die op straat leven, zou bijvoorbeeld een realistisch en tegelijk ambitieus doel zijn; het vereist een strategische centrale coördinatie voor administraties die niet over de middelen en instrumenten beschikken om doeltreffende strategieën op de rails te zetten en te stimuleren.
42
De Italiaanse situatie wordt verder bemoeilijkt door de politieke en institutionele context, aangezien er naar alle waarschijnlijkheid zelfs geen regionaal programma bestaat voor thuisloosheid (een bevoegdheid van de regio's die daarvoor de rechtstreekse referenten van de regering zijn). Het ministerie probeert dan ook de communicatie op te drijven, in het bijzonder op het gebied van coördinatie en monitoring. Vaak is het namelijk heel moeilijk voor de centrale administratie om informatie over lokale projecten te krijgen of om goede praktijken op te volgen en te verspreiden. Voorbeelden van dergelijke goede praktijken zijn 'Housing First', dat al actief is in Turijn en Rimini, of initiatieven inzake sociale huisvesting die interessant zijn in de huidige context waar er minder middelen beschikbaar zijn, omdat ze ons in staat stellen om het aanbod te vergroten met beperkte openbare investeringen (hoewel dit niet de structurele oplossing is voor de behoeften die thuisloosheid creëert). De grootste struikelblokken liggen hier in de grootstedelijke zones, die vaak alleen staan in het beheren van sociale noodsituaties. Er is mogelijk behoefte aan een systeem van coördinatie binnen de coördinatie tussen diverse grootstedelijke gebieden, wat nog steeds middelen en investeringen zou vereisen als we dit idee willen concretiseren en niet enkel als een utopisch ideaal willen blijven beschouwen. Er is een algemene behoefte aan doeltreffende structuren waarbinnen discussies rond thuisloosheid kunnen worden gevoerd. Afgezien van de onderhandelingen met de centrale regering in Italië, bestaat er geen cocoördinerend kader, cultuur of context waarbinnen de 21 verschillende administraties materiaal kunnen vergelijken en uitwisselen. Het Italiaanse Ministerie van Arbeid en Sociaal Beleid stelt momenteel alles in het werk om grootschalige uitwisseling en coördinatie tussen lokale administraties te bevorderen. Er is al vooruitgang geboekt in dit domein, maar er is nog heel wat werk aan de winkel en als wordt ingezien dat de gedecentraliseerde administratie in Italië een heel specifiek gegeven is, net zoals het immigratiefenomeen, dan kan dit een belangrijke eerste stap naar verbetering en succes zijn. Samengevat stelt dit antwoord dat het uitbannen van thuisloosheid een nuttige doelstelling op lange termijn is, maar dat de eigenheden van de verschillende contexten van thuisloosheid volledig in aanmerking moeten worden genomen en ondergebracht binnen een globale strategie die gepaste tussentijdse doelstellingen identificeert om vooruitgang te boeken en die wordt onderbouwd door een adequate kennis en begrip.
Sleutelvraag 2: Is het uitbannen/oplossen van thuisloosheid een haalbare oplossing? 11 Professor Isobel Anderson, Department of Applied Social Science, University of Stirling, VK Inleiding Graag put ik uit mijn researchervaring om op deze Europese consensusconferentie over dakloosheid een analyse en repliek voor te leggen over de doelstelling om dak- en thuisloosheid te beëindigen. Mijn belangrijkste expertise betreft het wetgevingskader dat na 1999 werd ontwikkeld in Schotland. Dit kader had als doelstelling ervoor te zorgen dat tegen 2012 alle gezinnen die “onbedoeld” dak- en thuisloos zijn een vast verblijf hebben. De details van het kader worden hieronder uiteengezet, maar het was nauw verwant met de doelstelling om tegen 2012 daadwerkelijk te voorzien in een recht op huisvesting, zodat tegen die tijd een einde is gemaakt aan de daken thuisloosheid in Schotland. Waar mogelijk zal ik vergelijken met andere landen. Context In bijna de hele Europese Unie en daarbuiten is het beleid vanaf 2000 meer aandacht gaan schenken aan daken thuisloosheid. Op dit ogenblik hebben heel wat landen een nationale strategie of wetgevingskader met meetbare doelstellingen om tegen het volgende decennium de dak- en thuisloosheid aanzienlijk te verminderen of zelfs helemaal te beëindigen. Voorbeelden zijn o.a. Australië, Finland, Frankrijk, Ierland, Nederland, Portugal, de drie Scandinavische landen en de vier rechtsgebieden van het Verenigd Koninkrijk.
43
De belangrijkste stakeholders in de aanpak van de dak- en thuisloosheid verschillen dan misschien van mening over wat het uiteindelijke doel van een overheidsbeleid rond die problematiek moet zijn, toch beginnen sommige beleidsmakers te aanvaarden dat het mogelijk is de dak- en thuisloosheid uit de wereld te helpen. De Schotse en Franse aanpak die we hier bespreken, zijn twee voorbeelden van een aanpak die dakloosheid kan beëindigen of 12. minstens beduidend verminderen Het standpunt dat dak- en thuisloosheid in Europa uitroeien onmogelijk is en dat een dak- en thuislozenbeleid gewoon moet proberen om zo doeltreffend mogelijk om te gaan met deze e sociale realiteit, lijkt steeds ongepaster voor een Europa van de 21 eeuw, dat, ook in een moeilijk economische klimaat, streeft naar sociale insluiting. Het is niet alleen noodzakelijk om een consensus te bereiken over wat men met een dak- en thuisloosheidsstrategie wil bereiken en welke doelstellingen daarbij nodig zijn, het is ook fundamenteel om te weten wat men verstaat onder de beëindiging van de dak- en thuisloosheid. Dit vereist een consensus over de betekenis van een thuis en een overeengekomen definitie van wat een geschikte huisvesting is en wat een gepaste maatschappelijke participatie is. Die definitie kan vervolgens operationeel worden zodat men kan bepalen of het verschijnsel dak- en thuisloosheid minder en/of niet (meer) voorkomt. Dak- en thuisloosheid beëindigen – het bewijs e
e
Op het eind van de 20 en aan het begin van de 21 eeuw zien we op nationaal en internationaal vlak een enorme vooruitgang in op rechten gebaseerde beleidsantwoorden op het verschijnsel van de dak- en thuisloosheid. Om te zien of de beëindiging van dak- en thuisloosheid een realistische doelstelling is, wil deze repliek op zoek gaan naar bewijzen van meer sociale rechtvaardigheid en een gelijke toegang tot huisvesting, en de vermindering of preventie van dak- en thuisloosheid. We onderzoeken recente voorbeelden van op rechten gebaseerde antwoorden op dak- en thuisloosheid, die in staat zijn het probleem effectief te beëindigen en we verwijzen naar de ruimere internationale context van het recht op huisvesting als een mensenrecht, een wettelijk recht en een sociaal recht.
11
12
Tel: +44 1786 467718, Fax: +44 1786 466323, Email:
[email protected]
Zie ook de publicatie van FEANTSA “Ending Homelessness: A Handbook for Policy Makers”. Deze bron verzamelt voorbeelden uit heel Europa van doeltreffende benaderingen waarmee vooruitgang werd geboekt in de beëindiging van de daken thuisloosheid.
De betekenis van een thuis Terwijl de term huisvesting hoofdzakelijk verwijst naar een fysieke beschutting tegen de elementen, betekent het woord thuis heel wat meer dan alleen maar een onderkomen. Thuis is een sociale ruimte waar en van waaruit mensen hun levensactiviteiten verrichten, en waar de bewoners veiligheid en comfort zoeken, zowel in de woning als in de omgeving rond de woning. De huisvestingskost is fundamenteel opdat een gezin zich een thuis kan veroorloven en dit kan behouden, naast andere aspecten van de gewenste levensstandaard. Dit betekent dat zelfs de letterlijke interpretatie van thuisloosheid, in de betekenis van “geen thuis hebben” heel wat meer inhoudt dan alleen maar een gebrek aan een gepaste beschutting. Het wil zeggen dat een individu, gezin of familie geen veilige, gepaste, betaalbare, private ruimte heeft waar en van waaruit ze een leven kan leiden. De term thuisloosheid wordt ingevuld door het gezonde verstand en door culturele en wettelijke definities die gaan van volkomen berooidheid tot omschrijvingen die verband houden met de normen in verschillende landen en samenlevingen. Edgar en Meert (2005) ontwikkelden ETHOS, een operationele typologie voor thuisloosheid die zich baseert op vier grote conceptuele categorieën: dakloosheid, thuisloosheid, instabiele huisvesting en ontoereikende huisvesting. Toch is er ook nood aan een conceptualisering van definities voor “gehuisvest zijn", in termen van een geschikte fysieke beschutting, en aan een omschrijving van de minimumvoorwaarden om een grotere participatie in de samenleving te vergemakkelijken, zoals: •
een redelijke keuze aan woningen en buurten
•
redelijke normen in termen van grootte, soort en toestand van de woningen
•
betaalbare kosten, waarbij een persoonlijke bijstand voor de kosten geen val creëert die de toegang tot arbeid belet
•
redelijke huurbescherming op de middellange tot lange termijn
•
redelijke ondersteuning om zelfstandig wonen en participatie aan de burgermaatschappij aan te moedigen
•
een redelijk inkomen via arbeid of staatssteun.
44
Het is belangrijk dat bij de definiëring en meting van de dak- en thuisloosheid rekening wordt gehouden met de eigen definities van de dak- of thuislozen of van de mensen die grote problemen ervaren met huisvesting. Mensen die het moeilijk hebben gehad, zijn ook goed geplaatst om deel te nemen aan het zoeken naar een consensus over wat een thuis is, een plaats waar en van waaruit een persoon of gezin op redelijke wijze kan deelnemen aan het sociale, gezins-, arbeids- en burgerlijk leven. Over de hele wereld wordt huisvesting aangeboden en verworven door een combinatie van marktmechanismen, voorzieningen/tussenkomsten door de staat, voorzieningen van de non-profit sector/niet-gouvernementele organisaties (ngo's) en zelfhulp/informele oplossingen. Door te antwoorden op de dak- en thuisloosheid en meer algemeen op de huisvestingsbehoefte van zijn bevolking weerspiegelt het huisvestingsbeleid van een land een reeks invloeden zoals demografie, marktkrachten en strategieën voor tussenkomst. Nationale beleidsmaatregelen en wetgevingskaders zullen tot op zekere hoogte de heersende politieke ideologie weerspiegelen, hoewel huisvestingssystemen (bijvoorbeeld in termen van een globaal evenwicht in huurverhoudingen of financieringsmechanismen) pas na verloop van tijd zullen reageren op politieke veranderingen. Dit gezegd zijnde, kan een beleidsantwoord op thuisloosheid toch heel wat invloed hebben en variëren van een “op rechten gebaseerde” of wettelijke benadering tot een “zachtere” benadering. Voorbeelden van dat laatste zijn het aanbieden van financiële stimulansen aan plaatselijke agentschappen om dakloze gezinnen bij te staan of ook een “enabling” benadering aanmoedigen op het lokale niveau. In die strategieën zou de betekenis van een “thuis” beter moeten worden geïntegreerd, zodat een positieve definitie ontstaat van een tegemoetkoming aan behoeften, eerder dan dak- en thuisloosheid gewoon te meten. Wellicht zullen heel wat gezinnen niet speciaal de behoefte voelen om een “recht” op huisvesting te claimen, vooral indien ze via het marktmechanisme al toegang hebben tot geschikte woningen. Maar mensen die te maken krijgen met ernstige beperkingen in de marktsector of die in een crisissituatie het risico lopen dak- of thuisloos te worden, zullen wel degelijk een beroep willen doen op de staat om hen tegemoet te komen in hun behoefte aan huisvesting. In die omstandigheden wordt de kwestie van het recht op huisvesting heel wat relevanter.
Huisvesting beschouwen als een sociaal recht of mensenrecht is belangrijk omdat het een basisbehoefte van de mens erkent, niet alleen om beschutting te zoeken tegen de elementen, maar ook om een veilige en betaalbare plek te hebben die voldoet aan de behoeften van het gezin. Om dak- en thuisloosheid echt uit de wereld te helpen, moet het beleid ervoor zorgen dat iedereen een thuis heeft. Dak- en thuisloosheid uit de wereld helpen: rechtenbenadering Bengtsson (2001) maakt een onderscheid tussen het “legalistische” recht op huisvesting, dat verband houdt met een selectiever nationaal huisvestingsbeleid, en het “sociale” recht op huisvesting, dat verband houdt met een meer algemeen beleid voor huisvesting en welzijn. De legalistische of “justitiabele” benadering, waarbij het recht op huisvesting kan worden afgedwongen door de wet, is helemaal anders dan, bijvoorbeeld, het rechtenkader in een internationaal verdrag. Die laatste rechten kunnen door individuele gezinnen in een land dat het verdrag heeft ondertekend niet noodzakelijk worden afgedwongen. Daarom is het belangrijk om de rechtenbenadering van daken thuisloosheid van de aparte landen te onderzoeken om te kunnen beoordelen of de beleidsantwoorden die uit die benadering voortvloeien werkelijk ontworpen zijn om een einde te maken aan de dak- en thuisloosheid.
45
In Mandič’s (2006) overzicht van het dak- en thuislozenbeleid in de landen van de Europese Unie, werd Frankrijk geïdentificeerd als het land dat in 1982 een recht op huisvesting invoerde, een recht dat werd versterkt door de wet-Besson van 1990, hoewel werd erkend dat de uitvoering daarvan problemen gaf. Daarnaast concludeerde Mandič dat de benaderingen van andere EU-lidstaten om dak- en thuisloosheid op te lossen eerder “uniek” leken te zijn en dat er geen herkenbaar patroon in zat. De studie van Stephens en Fitzpatrick (2007) over 11 OESOlanden kwam tot het besluit dat het Verenigd Koninkrijk een uitzondering is omdat dakloze gezinnen hier een wettelijke basis hebben om het recht op huisvesting af te dwingen. Het Britse systeem hielp dak- en thuislozen namelijk aan een vast/veilig verblijf, terwijl in bijvoorbeeld Duitsland de wet alleen verplichtte dat er tijdelijke opvang moest zijn. Zweden, Polen en Hongarije hadden beperkte rechten op noodopvang voor bepaalde groepen dak- en thuislozen en in andere landen werden daklozen geholpen via de bijstandswetgeving. Toch erkenden alle 11 landen uit de studie de nood aan minstens tijdelijke opvang en sociale bijstand als een deel van een antwoord op de dak- en thuisloosheid (Stephens en Fitzpatrick, 2007). Vanzelfsprekend hadden de Centraal- en OostEuropese landen verschillende strategieën. Die landen hebben immers na 1990 sociale, economische en politieke transformaties ondergaan voor het EU-lidmaatschap, en zijn moeilijk te vergelijken met landen die vanaf 1945 kapitalistische welvaartsstaten hebben opgebouwd. Schotland – het vangnet voor dak- en thuislozen vergroten In het Verenigd Koninkrijk streefden de nieuwe Labour-regering, verkozen in 1997, en de parlementen van Schotland en Wales, gedelegeerd sinds 1999, naar een progressiever sociaal beleid, en gaven prioriteit aan het herstel van achtergestelde gemeenschappen en een vermindering van de dak- en thuisloosheid. De periode van economische groei en welvaart tot 2008 zorgde voor een fundamenteel neoliberaal economisch model dat de verhoogde welzijnsuitgaven van New Labour's Third Way ondersteunde. Beleidsmaatregelen om die problemen aan te pakken, werden volgehouden tot aan de verandering van regering bij de verkiezingen van mei 2010. Vanaf 1977 verplichtte een wetgevingskader in heel Engeland, Schotland en Wales de plaatselijke staat (plaatselijke overheden) om actie te ondernemen wanneer individuen of gezinnen zich bij hen aanboden als dakof thuisloos of bedreigd met dak- of thuisloosheid. Dak- en thuisloosheid werd gedefinieerd als het ontbreken van een woonst of verhinderd zijn om een woonst te betrekken, bijvoorbeeld omwille van gewelddreiging (aangepast uit Fitzpatrick, Quilgars and Pleace, eds, 2009, pxiii). De wetgeving behandelde echter niet alle gezinnen gelijk omdat van de plaatselijke huisvestingsautoriteiten werd gevraagd om vier “testen” in te vullen bij een verzoek om bijstand:
1.
Is het gezin “dak- of thuisloos” zoals gedefinieerd in de wetgeving?
2.
Heeft minstens een lid van het gezin “dringend nood” aan huisvesting, gedefinieerd als: a.
gezin met kinderen op schoolleeftijd of een zwangere moeder?
b.
gezin dat “kwetsbaar” is omwille van ouderdom, gezondheid of handicap of om een andere bijzondere reden?
c.
is het gezin dak- of thuisloos omwille van een noodgeval zoals een brand of overstroming?
3.
Is het gezin “met opzet” dak- of thuisloos geworden (door een vrijwillige handeling of door een nalatigheid die heeft geleid tot de dak- of thuisloosheid)?
4.
Heeft het gezin een “band" met de plaatselijke overheid tot wie het zich heeft gewend (via verblijf, tewerkstelling of familie)?
Indien de overheid oordeelde dat de omstandigheden van het gezin beantwoordden aan alle vier de testen, was ze verplicht om accommodatie aan te bieden. Meestal werd aan die plicht voldaan door een woning aan te bieden uit de eigen huurwoningen van de overheid (huisvesting door de gemeenteraad) of door te verwijzen naar een sociale verhuurder (vereniging voor sociale woningbouw of geregistreerde sociale verhuurder). De overdracht van het huisvestingsbeleid naar het nieuwe Schotse parlement in 1999 had tot gevolg dat Schotland een ander huisvestingsbeleid en een andere wetgeving kreeg dan de rest van het Verenigd Koninkrijk. De nieuwe door Labour geleide coalitie erkende dat de daklozenwet uit 1977 verouderd was en richtte een Homelessness Task Force op. Die taakgroep kreeg de opdracht een overzicht te maken van de dak- en thuisloosheid in Schotland en aanbevelingen te doen voor doeltreffender antwoorden. De Task Force publiceerde een tussentijds verslag in 2000 en een eindverslag en actieplan in 2002 (Homelessness Task Force, 2000, 2002). De aanbevelingen werden opgenomen in wetten, de Housing (Scotland) Act van 2001 en de Homelessness, etc. (Scotland) Act van 2003, met implementering over een periode tot 2012.
46
In essentie werden de vier testen van de wet uit 1977 beperkt tot één test – is het gezin dak- of thuisloos? De belangrijkste aanbeveling om de wetgeving te veranderen, was misschien wel het uitdoven van de verschillende aanpak van gezinnen naargelang ze werden beschouwd als met een “dringende nood” of niet. In essentie was dit de erkenning van huisvesting als een basisrecht voor alle gezinnen, een erkenning waar lang voor was gestreden. Daarnaast had men ingezien dat het onderscheid tussen de prioritaire en niet-prioritaire status oneerlijk was en uiteindelijk ook ondoeltreffend omdat dan weer afzonderlijke beleidsinitiatieven (bijv. “Rough Sleepers Initiatives”) nodig waren voor degenen die niet werden opgevangen door het belangrijkste vangnet (Anderson, 2007). Hoewel niet uitdrukkelijk aangekondigd als een “recht op huisvesting”, betekenen de nieuwe maatregelen dat de plaatselijke overheden tegen 2012 daadwerkelijk verplicht zullen zijn om te verzekeren dat alle gezinnen in Schotland een vorm van accommodatie hebben. In 2003 kende het Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE, een ngo voor internationale mensenrechten) aan de Schotse Executieve de Housing Right Protector Award toe voor haar nieuwe daklozenwet (Goodlad, 2005, p. 86). Later, in 2009, deed het VNcomité voor economische, sociale en culturele rechten de aanbeveling dat het Schotse kader voor dak- en thuisloosheid zou worden aangenomen in het hele Verenigd Koninkrijk (Bowcott, 2009). Na de Schotse parlementsverkiezingen van 2007 vormde de Scottish National Party (SNP) een minderheidsregering in Schotland, maar ging door met de implementering van het nieuwe kader voor dak- en thuisloosheid. Tegen het eind van het bestuursjaar 2008/9 meldden de plaatselijke overheden in Schotland dat ze meer dan 80% hadden afgelegd van de weg om tegen 2012 de doelstelling te halen van afschaffing van het onderscheid prioriteit/geen prioriteit, al moet worden vermeld dat er onder de 32 plaatselijke Schotse overheden verschillen waren in prestaties (Scottish Government, 2009). De SNP-regering voerde vervolgens maatregelen in om de middelen te wijzigen waarmee de plaatselijke overheden voor sommige dakloze gezinnen aan hun verplichting kon voldoen. Door de nieuwe maatregelen konden overheden nu ook, naast de openbare/sociale sector, een beroep doen op de private verhuursector (Scottish Government, 2010). Terwijl dit een praktisch antwoord was om de druk op de sociale woningsector te verlichten, bleven er toch vragen omtrent de geschiktheid van de Schotse private verhuursector om aangepaste langetermijnoplossingen te bieden voor daken thuisloosheid. Zo staan er bijvoorbeeld in de Schotse huurcontracten voor sociale woningen meer “rechten van de huurder” (i.v.m. reparaties, huisruil, opvolging van de huurpacht en bescherming tegen uitzetting) die niet van toepassing zijn in de private sector. Bovendien zijn huurwoningen uit de private sector over het algemeen duurder dan sociale woningen, maar met minder gunstige huisvestingssubsidies (Anderson, 2009). Hoewel Engeland, Wales en Noord-Ierland hun wetgeving niet in dezelfde mate wijzigden, kwamen er toch in het hele Verenigd Koninkrijk positieve beleidsherzieningen, wat algemeen resulteerde in: •
Een omschakeling van een responsieve benadering van de individuele thuisloosheid naar een strategische benadering om de behoeften op nationaal en plaatselijk niveau vast te stellen en eraan tegemoet te komen.
•
De erkenning dat thuisloosheid niet alleen een probleem van huisvesting is: ook aan noden i.v.m. gezondheid, maatschappelijk welzijn en huisvestingsteun moet worden voldaan.
•
De erkenning dat sommige gezinnen herhaaldelijk dak- of thuisloos zijn en nood hebben aan ondersteuning om zelfstandig te kunnen leven.
•
De erkenning dat dak- en thuisloosheid kan ontstaan door een acute crisis, maar ook gekoppeld kan zijn aan aanhoudende en verschillende ongunstige situaties op lange termijn, en dat beide situaties kunnen worden opgelost.
•
Een verandering naar preventie van dak- en thuisloosheid (gekoppeld aan het aannemen van een strategie, eerder dan een responsieve benadering).
Verder engageerde de centrale regering, in de periode 2000-2005 zich tot “betaalbare en veilige woningen voor iedereen” en begon ze met het meten van de performantie ten opzichte van hoofddoelstellingen in de huisvestingskwaliteit. In die periode veranderde in het Verenigd Koninkrijk duidelijk de benadering van een evaluatie van het beleid. Op het niveau van de centrale regering werden algemene doelstellingen bepaald voor het huisvestingsbeleid en de performantie werd opgevolgd. Vóór 2000 startte de regering programma’s op om de dak- en thuisloosheid aan te pakken, en hoewel het probleem niet volledig opgelost is, is het toch aanmerkelijk verminderd. Vervolgens werden volgehouden antwoorden op de dak- en thuisloosheid verenigd in een strategische benadering van bepaling van de noden en antwoorden op dak- en thuisloosheid ingebed in daklozen- en huisvestingsstrategieën van de plaatselijke overheden. Frankrijk – de invoer van een afdwingbaar recht op huisvesting
47
Ook in Frankrijk werd het oude wettelijke antwoord op huisvesting gemoderniseerd in de periode na 2000, zoals gedocumenteerd door Loison (2007). Frankrijk erkende het recht op huisvesting als een sociaal recht dat is vastgelegd in de Grondwet van 1946 en opnieuw werd bevestigd in latere wetten. Meer in het bijzonder bepaalde de wet-Besson uit 1990 dat het waarborgen van het recht op huisvesting een plicht van solidariteit is die geldt voor het hele land. Het probleem was dat het recht op huisvesting niet juridisch afdwingbaar was, en mensen die geen andere plaats konden vinden om te wonen, konden via de rechtbank geen recht op steun eisen (Loison, 2007, p. 186). De zin “afdwingbaar recht op huisvesting" (in het Frans “droit au logement opposable, afgekort tot DALO) verscheen na 2000, na een periode van beleidsherziening. Loison karakteriseerde het afdwingbaar recht op huisvesting als een “prestatieverplichting” “waardoor de verantwoordelijkheid van de centrale regering om het recht op huisvesting te waarborgen, zou toevallen aan de plaatselijke overheden en waardoor daklozen officiële vormen van schadevergoeding zouden kunnen eisen, eerst via bemiddeling en daarna via de rechtbank (2007, pp. 186-7). Ook vrijwilligersverenigingen voor daklozen voerden campagne voor het afdwingbaar recht op huisvesting, en dit recht werd uiteindelijk wet met Loi N° 2007-290 (Lo ison, 2007, p. 189). De belangrijkste wettelijke maatregelen van DALO omvatten: 1.
In de wet-Besson waarborgt de staat het recht op huisvesting.
2.
Vanaf 1 december 2008 zou DALO van toepassing zijn op zes categorieën aanvragers met hoogste prioriteit: daklozen, huurders die dreigen uitgezet te worden, mensen in een tijdelijke opvang, mensen in onbewoonbare of ongeschikte woningen, mensen met minstens een kind ten laste die in een huis wonen dat niet als aanvaardbaar wordt beschouwd, mensen met een handicap of met een gehandicapte ten laste van wie de woning niet wordt beschouwd als aanvaardbaar.
3.
Vanaf 1 januari 2012 zou DALO worden uitgebreid tot alle anderen die een aanvraag hebben ingediend voor een sociale woning en voor wie de wachttijd abnormaal lang blijkt.
4.
Alle groepen kunnen hun zaak voorleggen aan een bemiddelingscomité en vervolgens naar de rechtbank stappen, die de staat kan bevelen om te zorgen voor huisvesting voor de verzoeker.
DALO werd aangevuld met maatregelen om het aanbod aan sociale woningen te verhogen en met een uitgebreid actieplan tegen dak- en thuisloosheid dat bedoeld was om mensen over te brengen van een tijdelijke naar een vaste verblijfplaats en voorzag in de nodige bijstand om zich opnieuw te vestigen. Een eerste evaluatie van de uitvoering van DALO (Loison-Leruste, en Quilgars, 2009, p. 95) suggereerde dat er minder mensen werden geholpen dan verwacht (iets meer dan 4000 tegen oktober). Maar DALO had wel het profiel van dak- en thuisloosheid hoger op de politieke agenda gezet en had gezorgd voor betere gegevens zodat in de toekomst de praktijken doeltreffender konden worden. Terwijl een volledige evaluatie van de impact van DALO nodig is, lijkt de invoer ervan nu al te suggereren dat een wettelijk afdwingbaar recht op huisvesting een erg belangrijk instrument is om dak- en thuisloosheid te beëindigen, ook al moet dit recht gepaard gaan met ruimere maatregelen (en uitgebreid tot alle bevolkingsgroepen). Het zorgt ook voor een praktisch mechanisme om de vooruitgang te meten, mits aangepaste gegevens over aanvragen en resultaten worden ingezameld. 13
Noorwegen
– een universalistische benadering met sociale rechten?
Noorwegen heeft een enkele allesomvattende nationale strategie om de dak- en thuisloosheid aan te pakken: På vei til egen bolig (De weg naar een permanente woning) (KRD 2005, Husbanken 2006). De overkoepelende doelstelling van de Noorse strategie om dak- en thuisloosheid aan te pakken, bestond erin dat aanvragen voor uitzetting moesten verminderen met 50 procent en dat het aantal uitzettingen moest verminderen met 30 procent. Andere doelstellingen waren dat niemand na een ontslag uit een gevangenis of instelling naar een tijdelijke opvang moet gaan; aan niemand mag nachtopvang worden aangeboden zonder een kwaliteitscontract; niemand zou langer dan drie maanden in een tijdelijk verblijf moeten doorbrengen. De strategie legde niet de nadruk op een “harde” nationale regelgeving, maar meer op “zacht” bestuur, door de prestaties van de gemeenten te vergelijken en door middel van gemeenschappelijke doelstellingen en suggesties en aanbevelingen voor het beleid. De nadruk lag ook op het oprichten van netwerken en forums voor communicatie en wederzijds leren. De strategie legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van gepaste wijzigingen en maatregelen bij de gemeenten, hoewel er initiatieven zijn geweest om het uitvoeringsproces op het plaatselijk niveau te helpen (KRD 2006).
48
De Noorse strategie tegen dakloosheid behandelt de aanpak van dakloosheid op een universalistische wijze (Anderson en Ytrehus, 2010). De strategie tegen dakloosheid richt zich op het gebrek aan toegang voor daklozen tot gezondheids- of andere diensten omwille van structurele problemen, door te benadrukken dat een reeks maatschappelijke diensten de verantwoordelijkheid hebben om tegemoet te komen aan de uiteenlopende noden van daklozen. Bijgevolg richt de Noorse strategie tegen dak- en thuisloosheid zich niet op de oprichting van aparte nieuwe diensten voor dak- of thuislozen. De benadering van de Noorse strategie tegen dakloosheid ligt in één lijn met de basisprincipes van de Noorse welvaartsstaat, die bepalen dat er geen bijzondere zorgdiensten zullen worden opgericht. Alle mensen hebben evenveel recht om te genieten van de voordelen van de welvaart, zoals een eigen thuis, opvoeding, werk, zinvolle vrijetijdsactiviteiten en zelf de eigen levenssituatie kunnen beïnvloeden. Op het vlak van regelgeving houdt dit in dat de Noorse strategie om dak- en thuisloosheid te verminderen niet moet worden uitgevoerd door één dienst of specifieke professionele autoriteit. De dak- en thuisloosheid moet, volgens de intentie van de strategie, worden aangepakt in alle relevante beleidsgebieden en de strategie is een interministeriële strategie geleid door het nationaal agentschap voor huisvesting. De vrijheid van de gemeenten in de keuze van het organisatiemodel moet worden gezien tegen de achtergrond van de grote onafhankelijkheid die de Noorse gemeenten hebben op het vlak van welzijn en hulpverlening. Toch heeft de nationale strategie het dak- en thuislozenprobleem stevig op de agenda van andere sectoren gezet, zoals de gezondheidssector en de sector voor armoedebestrijding. Hoewel de Noorse benadering weer licht verschilt van die in Schotland en Frankrijk, hebben ze allemaal een factor gemeen: een strategische benadering op het nationaal/regionaal jurisdictieniveau, dat een coördinerend netwerk voorziet voor de uitvoering op lokaal niveau.
13
Hoewel Noorwegen geen EU-lid is, is het in vele opzichten toch nauw verbonden met Unie.
. Recht op huisvesting - een doeltreffende strategie om een einde te maken aan dak- en thuisloosheid? In de op rechten gebaseerde benaderingen van het dak- en thuislozenprobleem zien we voor Schotland en Frankrijk duidelijk een aantal gelijkenissen. Allebei hebben ze gemoderniseerde netwerken die ontstaan zijn uit een oude en zich ontwikkelende wetgeving die wordt beïnvloed door zowel de burgermaatschappij als de staat. In hun benadering tonen ze allebei de wil tot sociale insluiting door de kenmerken van groepen die recht hebben op huisvesting geleidelijk uit te breiden, allebei stellen ze 2012 als streefdatum voor de invoering. De rechtenbenadering was het duidelijkst in Frankrijk, waar een “afdwingbaar recht op huisvesting” werd ingevoerd, terwijl ze in Schotland meer impliciet was. Uiteindelijk zal de doeltreffendheid van beide programma’s afhangen van het vermogen van dak- en thuisloze gezinnen om dit wettelijk recht op huisvesting te claimen of in te roepen en van het vermogen van de nationale huisvestingssystemen om hun noden gepast te vervullen. In het geval van Schotland wordt de doeltreffendheid opgevolgd via een jaarlijks verslag aan de centrale regering waarin de vooruitgang naar de streefdatum van 2012 wordt gemeld. In Frankrijk voorzag de DALO-wet ook een jaarlijkse opvolging en jaarverslag, waarbij het aantal aanvragen voor woningen waar niet aan kon worden voldaan, moet worden opgegeven. Een belangrijk element van DALO was het recht van dak- en thuislozen om zich te wenden tot een administratieve rechtbank wanneer ze huisvesting hadden aangevraagd en de wachttijd abnormaal lang was en men hen geen aangepaste huisvesting had aangeboden. Indien de beslissing in het nadeel van de staat was, zou die de aanklager moeten vergoeden (Loison, 2007, p. 196). Terwijl echter in Schotland de verantwoordelijkheid voor de uitvoering duidelijk bij de plaatselijke overheden berust, was in Frankrijk de plaatselijke uitvoering van gecentraliseerde beleidsmaatregelen in de praktijk uitermate ingewikkeld, omdat zowel de regering (op centraal, regionaal en departementsniveau), de districtverenigingen en de plaatselijke overheden hierbij waren betrokken.
49
De Schotse benadering werd ook vergeleken met Ierland en Noorwegen (Anderson, Dyb en Finnerty, 2008). Voor sommige aspecten van het dak- en thuislozenbeleid werd een grote convergentie vastgesteld, ondanks de historische verschillen in toegang tot maatschappelijke hulp en huurstructuren. Een belangrijk kenmerk in de aanpak van de dak- en thuisloosheid in alle drie de landen was niet alleen de voortdurende betrokkenheid van de centrale staat, maar ook de cruciale rol van de plaatselijke staat in de uitvoering van het nationaal bepaalde beleid en de nationale strategie. De drie landen hadden nationale strategieën ingevoerd met ruime doelstellingen voor geïntegreerde hulpverlening, gesteund door partnerschappen. Allemaal erkenden ze de nood aan ondersteuning evenals de behoefte aan woningen en alle maakten ze gebruik van financiële stimulansen om de nationale strategie plaatselijk over te brengen. Algemeen hadden ze allemaal een doelstelling om minstens voor alle burgers tijdelijke/noodopvang te voorzien of om een einde te maken aan de meest extreme vorm van dak- en thuisloosheid, met name het op straat leven. Schotland werd gekenmerkt door een grotere bereidheid om een beroep te doen op de wetgeving, terwijl Ierland en Noorwegen meer vertrouwen hadden in financiële stimulansen om de plaatselijke uitvoering aan te moedigen (een systeem dat ook werd aangenomen door Schotland). Omwille van zijn gedetailleerd wetgevingskader kan Schotland worden gekenmerkt als het land met de meest veelomvattende benadering. Maar die conclusie moet misschien worden geïnterpreteerd in het licht van het feit dat van de drie landen uit de vergelijking Schotland naar verhouding het hoogste aantal dak- en thuislozen heeft. Op het vlak van de resultaten van het beleid, d.i. huisvesting voor voormalig dak- en thuislozen, hebben commentatoren aangegeven dat de sociale huisvestingssector in alle drie de landen achterop hinkt (Anderson, Dyb en Finnerty, 2008) niettegenstaande de schaal van die sector erg verschilt in de drie landen. Ierland en Schotland (en in mindere mate Noorwegen) onderzochten de mogelijkheid om meer gebruik te maken van de private huurmarkt om het dak- en thuislozenprobleem te helpen oplossen. De kostprijs was natuurlijk een bepalende factor en, belangrijk in het geval van Schotland, de huursubsidies en de plaatselijke huisvestingsvergoedingen voor private huurcontracten zijn zaken die voorbehouden zijn aan het Britse parlement in Londen, en waar de Schotse regering geen controle over heeft. Ierland en Noorwegen werden geprezen omdat ze onafhankelijke besprekingen van de vooruitgang van hun strategieën hebben besteld en gepubliceerd, en we hopen dat Schotland hetzelfde zal doen (net als voor het eerdere Rough Sleeping Initiative). Alleen Schotland (samen met de rest van het Verenigd Koninkrijk) verzamelt en publiceert regelmatig een reeks langetermijn dak- en thuislozenstatistieken, die beslist zullen helpen om de invloed van de verandering op te volgen. De analyse van de drie landen Ierland, Schotland en Noorwegen heeft
een aanmerkelijke convergentie aangetoond in de benaderingen om dak- en thuisloosheid aan te pakken, ondanks een divergentie in de ruimere structuren van de huisvestingsmarkt, met name in het huurevenwicht. De drie huisvestingssystemen gaven voorrang aan de markt maar beslist niet in die mate dat ze niet voorzagen in een basis vangnet voor mensen die geconfronteerd worden met een crisis met het risico op dak- of thuisloosheid. Ook sommige aloude nationale kenmerken waren terug te vinden. Zo is Noorwegen nog steeds het “best gehuisveste” land; weerspiegelt het huisvestings- en welzijnsbeleid van Ierland nog steeds het agrarische verleden en de latere economische ontwikkeling van het land; en zien we in het algemene economische en huisvestings/thuisloosheids landschap van Schotland dat het land lange tijd veel armer is geweest dan zijn grote buur Engeland (Anderson, Dyb en Finnerty, 2008). De drie landen hadden duidelijk een stevige basis voor een progressief beleid dat de meest extreme vormen van dak- en thuisloosheid wil beëindigen en ruimere strategieën integreren zodat de hele bevolking kan beschikken over een redelijke huisvesting. Voor het Verenigd Koninkrijk geven de huisvestingsstatistieken, gerangschikt door Wilcox (2009) een indicatie van de impact van de veranderingen in het dak- en thuislozenbeleid en in de wetgeving na 2009. Allereerst toont tabel 1 dat, hoewel de kosten voor huisvesting en collectieve sociale voorzieningen in het Verenigd Koninkrijk een fractie vormen van de kosten voor gezondheid en sociale bescherming, ze toch duidelijk gestegen zijn gedurende het decennium. Tabel 1: Totale kosten voor dienstverlening in het Verenigd Koninkrijk, per functie en in reële cijfers (aangepast van Wilcox, 2009, p. 103).
50
Kosten
biljoen £
biljoen £
Toename
Dienstverlening
1999/2000
2008/9
Huisvesting en collectieve voorzieningen
5,7
14,8
x 2,5
Gezondheid
60,2
107,9
x 1,8
Sociale bescherming
149,7
199,1
x 1,3
Vervolgens tonen tabel 2 en 3 dat, terwijl het aandeel sociale huurwoningen verder afnam in het Verenigd Koninkrijk, Schotland nog steeds een relatief hoger aandeel sociale huurwoningen had ter ondersteuning van zijn vergroting van het wettelijk veiligheidsnet. Tabel 2: Verandering huisvestingsbestand in Schotland, 2000-2007 (aangepast van Wilcox, 2009, p. 17) Jaar
2000
2007
Bewoond door eigenaar
62,3
65,4
Privaat gehuurd
6,7
9,6
Huisvestingsvereniging
5,7
10,8
Plaatselijke overheid
25,3
14,3
Totaal
100,0
100,0
Totaal sociaal gehuurd (huisvestingsvereniging plus plaatselijke overheid)
31,0
25,1
% van het volledige bestand
Tabel 3: Verandering huisvestingsbestand in het VK 1999-2007 (aangepast van Wilcox, 2009, p. 107) Jaar
1999
2007
Bewoond door eigenaar
68,9
69,5
Privaat gehuurd
9,4
12,5
Huisvestingsvereniging
5,3
8,4
Plaatselijke overheid
16,4
9,7
Totaal
100,0
100,0
Totaal sociaal gehuurd (huisvestingsvereniging plus plaatselijke overheid)
21,7
18,1
% van het volledige bestand
51
Tabel 4 toont aan hoe de officiële dak- en thuislozenstatistieken de verschillende benaderingen in de aanpak van thuisloosheid in Schotland en Engeland weerspiegelen. Schotland heeft zijn wettelijk vangnet vergroot en op de korte termijn betekent dat een stijging in het aantal gezinnen dat wordt aanvaard als dak- of thuisloos. Het is van groot belang om dit te interpreteren als gezinnen die door een proces gaan dat, voor de meesten, uitmondt op een vaste verblijfplaats (d.i. niet langer thuisloos). Engeland daarentegen heeft zijn wettelijk kader niet gewijzigd, maar heeft succes gehad in het verminderen van de aanvaardingen via een “preventie van dak- en thuisloosheid”. Preventie kan inhouden bemiddeling, maatregelen om uitzetting te vermijden en advies over alternatieve huisvestingsmogelijkheden, maar onder de dak- en thuislozenwetgeving behouden gezinnen het recht om een aanvraag in te dienen. Tabel 4: Aantal aanvaarde dak- en thuislozen 2000-2008 (aangepast van Wilcox, 2009, p. 206). Jaar
2000
2008
Verandering
Engeland
120.000
66.400
Daling – preventieve thuisloosheid vermeden?
Schotland
20.600
34.701
Stijging – vergroting vangnet – er wordt voor huisvesting gezorgd
Aantal gezinnen dat werd aanvaard als dak- of thuisloos benadering
–
Aan het eind van het decennium waren er in Engeland iets minder gezinnen in tijdelijke (tegenover langetermijn, vaste) verblijfplaatsen, terwijl de uitgebreide verplichting in Schotland dan weer resulteerde in een verminderde plicht om te voorzien in tijdelijke opvang (tabel 5). Tabel 5: Gezinnen in tijdelijke verblijfplaatsen (aangepast van Wilcox, 2009, pp. 207-8). Jaar
2000
2008
Verandering
73.080
67.480
Geen bijkomende verplichting tot tijdelijke accommodatie
Gezinnen in tijdelijke verblijfplaatsen Engeland
Schotland
3.995
9.535
Vanaf 2001 verplichting om tijdelijke accommodatie te verschaffen aan alle thuisloze gezinnen, kenmerkend tot 28 dagen lang terwijl de aanvraag wordt beoordeeld. In vele gevallen zal dit resulteren in een verplichting om lange termijn accommodatie te voorzien (100% van de gevallen tegen 2012).
Sinds de jaren 1990 heeft het Verenigd Koninkrijk maatregelen ingevoerd om het probleem van de dak- en thuislozen die op straat leven aan te pakken. Overal werd erkend dat die maatregelen een redelijk succes hebben gehad. Tabel 6 toont aan dat slechts een heel klein deel van de Engelse plaatselijke overheden meer dan 50 personen meldt die “onder de blote hemel slapen” (en die zijn voornamelijk geconcentreerd in bepaalde delen van Londen). Vergelijkbare cijfers voor Schotland waren niet beschikbaar. Tabel 6: Raming van het aantal personen dat “onder de blote hemel slaapt” (dakloos), Engeland (aangepast van Wilcox, 2009, p. 213). Schatting van het aantal personen dat buiten slaapt (op een bepaald ogenblik)
52
% van overheden
plaatselijke
% van overheden
1998
2009
Tussen nul en 10 personen
44,3
98,6
Meer dan 50 personen
2,8
0,3
plaatselijke
Bij de invoer van de gemoderniseerde aanpak van dak- en thuisloosheid in het Verenigd Koninkrijk werd o.a. de zorg uitgedrukt dat, om dit ambitieuze streefdoel te halen, een groot deel van de sociale huurwoningen zou worden opgeëist voor dak- en thuisloze gezinnen in Schotland. Tabel 7 toont aan dat hoewel in Schotland meer sociale woningen worden verhuurd aan dak- en thuisloze gezinnen, die nog steeds minder dan de helft uitmaken van het totaal aantal sociale woningen dat wordt verhuurd aan dak- of thuislozen. Dit is duidelijk een indicatie van een doeltreffende uitvoering van het beleid en bewijst dat Schotland erin slaagt zijn meest kwetsbare gezinnen te huisvesten. Toch onderzoekt de Schotse regering op dit ogenblik alternatieven, zoals meer gebruik maken van de private verhuursector en de vereniging voor sociale woningbouw om het probleem van de dak- en thuisloosheid op te lossen. Tabel 7: Sociale woningen toegewezen aan dak- en thuisloze gezinnen, 1999-2008 (aangepast van Wilcox, 2009, p. 213). Aandeel verhuringen aan thuisloze gezinnen
1999
2008
Engelse plaatselijke overheden
25,0
28,0
Engelse huisvestingsverenigingen
12,0
23,0
Schotse plaatselijke overheden
21,2
47,9
Voor een ruimere blik op het sociaal beleid verwijzen we naar het gedetailleerd onderzoek dat Hills et al (2009) produceerde en waarin werd nagegaan of Groot-Brittannië na tien jaar sociaal beleid van New Labour (19972007) een eerlijker maatschappij was geworden. De conclusie was dat Labour de dramatische toename in inkomensongelijkheid van de vorige 20 jaar niet had omgekeerd, maar dat de ongelijkheid ook niet aanmerkelijk was verergerd. Hoe dan ook werd huisvesting beschouwd als een van de meer succesvolle beleidsdomeinen in de aanpak van kansarmoede – wat aantoont dat er vorderingen kunnen worden gemaakt op de weg naar het beëindigen van de dak- en thuisloosheid. In mei 2010 kende Groot-Brittannië een ander politiek keerpunt, in de vorm van een coalitieregering in Westminster tussen de conservatieve en liberale democratische partijen. In het
budget van juni 2010 werden grote besparingen in overheidsuitgaven en regressieve belastinghervormingen aangekondigd. Voor Groot-Brittannië zal het een grote uitdaging worden om de resultaten die tijdens het vorige decennium werden geboekt, inzake de vermindering van de dak- en thuisloosheid, te beschermen. De invloed van een consensus in de hele Europese Unie zou bijzonder waardevol kunnen zijn en een stimulans vormen voor het beleid voor de vermindering en preventie van dak- en thuisloosheid. De Europese Unie en de internationale context:
53
De rechtengebaseerde casestudies kunnen verder worden vergeleken met het ruimere concept van het recht op huisvesting als een mensenrecht (Kenna, 2005). Volgens die benadering is dak- en thuisloosheid een schending van de mensenrechten en daarom moet er een einde aan worden gemaakt. De twee principe-instrumenten van de Raad van Europa (47 lidstaten) die betrekking hebben op het recht op huisvesting zijn het Europees Sociaal Handvest (en Herzien Handvest) en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Kenna, 2005, pp. 31-54). Het Europees Sociaal Handvest werd vastgelegd in 1961 en wordt geleidelijk vervangen door het Herzien Europees Sociaal Handvest (HESH) van 1996. Volgens artikel 31 van het HESH heeft iedereen recht op huisvesting, en wordt aan de landen gevraagd om maatregelen te nemen om de toegang tot huisvesting van een gepaste standaard te bevorderen; om dak- en thuisloosheid te voorkomen en te verminderen met het oog op de geleidelijke uitroeiing ervan (nadruk van de auteur); en om de kostprijs voor huisvesting toegankelijk te maken voor mensen met onvoldoende inkomsten. Regelmatig worden nationale verslagen over de naleving van dit handvest overhandigd aan het Europees Comité voor Sociale Rechten (CSR). Het Comité van Ministers kan een aanbeveling doen aan een land en vragen om de situatie in de wet en/of in de praktijk te veranderen en verslagen gepubliceerd door dit Comité vormen benchmarks voor nationale beleidsmaatregelen rond huisvesting en dak- en thuisloosheid. In februari 2009 hadden echter slechts 25 van de 47 lidstaten het handvest volledig geratificeerd en ingevoerd (Raad van Europa, 2009). In het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), werd in zaken betreffende de menselijke waardigheid rekening gehouden met leefomstandigheden en het Verdrag erkent dat een thuis meer is dan een onderkomen en dat mensenrechten en fundamentele vrijheden eisen dat de “thuis” en het privé-/gezinsleven worden gerespecteerd. Het EVRM werd geratificeerd door alle 47 lidstaten van de Raad van Europa, geldt voor alle personen in een staat (niet alleen de burgers van die staat) en heeft sterke afdwingende mechanismen (Kenna, 2005). De benadering van de Europese Unie (27 lidstaten) staat hiermee in contrast, want die bestaat erin om op het vlak van sociale bescherming niet in de eerste plaats wettelijke rechten te voorzien, maar eerder gemeenschappelijke overheidsbepalingen te ontwikkelen. Daarnaast werd huisvesting nooit ten volle erkend als een bevoegdheidsdomein op EU-niveau. Zo verwezen instrumenten om sociale insluiting te steunen, zoals de Nationale Actieplannen (NAP), alleen oppervlakkig naar huisvesting (Kenna, 2005, pp. 64-67). Toch heeft men in de jaren 1990 en 2000 geleidelijk het complexe verband erkend tussen huisvesting en andere aspecten van sociale uitsluiting/sociale bescherming die de EU wilde aanpakken. Een resolutie van het Europees Parlement uit 1997 stelde dat een EU-huisvestingsbeleid wenselijk is, en vroeg een recht op behoorlijke en betaalbare huisvesting voor iedereen; in 1999 bracht het Comité van de Regio’s het belang van de dak- en thuislozenproblematiek naar voren; en EU-teksten over menselijke waardigheid erkennen impliciet het recht op geschikte huisvesting als een fundamenteel recht van de mens. Het Comité van Regio’s heeft bovendien onlangs op een eigen initiatief een opinie gepubliceerd over de nood aan een Europese strategie voor dak- en thuisloosheid. Verder nam het Europees Parlement in 2007 een schriftelijke verklaring aan over het beëindigen van de dak- en thuisloosheid (111/2007). Er zijn procedures voor de bespreking van huisvestingsproblemen via jaarlijkse vergaderingen van de Europese ministers van huisvesting. Op die vergaderingen wordt het probleem van de dak- en thuislozen besproken. Toch wordt de dak- en thuisloosheid eerder besproken als een probleem van sociale insluiting, terwijl meer algemene huisvestingsproblemen vooral worden aanzien als een marktfunctie, en meer aandacht wordt besteed aan consumentenrechten en eigendomsrechten dan aan het basisrecht op huisvesting (Kenna, 2005). Het gezamenlijk rapport over sociale bescherming en sociale uitsluiting van 2010 erkent uitdrukkelijk de nood aan een volgehouden benadering om de dak- en thuisloosheid aan te pakken en de Europese consensusconferentie zou een basis moeten bieden voor verdere beleidscoördinatie en steun op Europees niveau. Verder respecteert de Europese Unie de Universele Verklaring van de rechten van de mens van de Verenigde Naties en hebben de EU-lidstaten België, Finland, Nederland, Portugal, Spanje en Zweden allemaal het recht op huisvesting opgenomen in het nationale grondwet (ook al is dit recht niet expliciet afdwingbaar zoals in Frankrijk). De Noorse strategie die hierboven werd geschetst, kiest ook eerder voor een sociale rechten/bestuurlijke benadering dan voor wettelijk afdwingbare rechten.
Op wereldvlak zijn de meest algemeen toepasbare mensenrechteninstrumenten die onder de auspiciën van de Verenigde Naties (150 lidstaten). Landen die VN-verdragen ratificeren, moeten verzekeren dat hun nationale wetten verenigbaar zijn met hun internationale verplichtingen. Artikel 25 van de Universele Verklaring van de rechten van de mens uit 1948 bepaalt: “Een ieder heeft recht op een levensstandaard die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder inbegrepen voeding, kleding, huisvesting en geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten, alsmede het recht op voorziening in geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot, ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen ontstaan ten gevolge van omstandigheden onafhankelijk van zijn wil." (Kenna 2005, p. 14, nadruk van de auteur). Kenna (2005, p. 15-22) documenteert ook dat artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR, 1966) rechtstreeks verwijst naar het recht op huisvesting als het recht op een aangepaste levensstandaard. Dit Verdrag werd geratificeerd door 150 staten en eist van de ondertekenaars dat ze “aangepaste stappen zetten om de uitvoering van dit recht te verzekeren”. De Algemene Commentaar 4 van de IVESCR specificeert verder de elementen die vereist zijn voor een huisvestingsbeleid, o.a.: 1.
Wettelijke huurbescherming
2.
Beschikbaarheid van diensten, materialen en infrastructuren
3.
Betaalbare huisvesting (zodat de huisvestingskosten niet zo hoog zijn dat aan andere noden niet kan worden voldaan)
4.
Bewoonbare huizen
5.
Toegankelijke huisvesting (incl. voor groepen met specifieke noden)
6.
Locatie (omgeving en andere diensten)
7.
Cultureel aangepaste huisvesting
54
In theorie kan iedereen die niet geniet van deze rechten het recht op huisvesting zoals vastgelegd in de internationale wet op de mensenrechten claimen (Kenna, 2005, p. 22). Algemeen commentaar 7 bepaalt dat gedwongen uitzetting verboden is, tenzij die wordt uitgevoerd in volledige overeenstemming met de nationale wet en de internationale verdragen over mensenrechten. Ten slotte zijn ook ruimere antidiscriminatie instrumenten van de Verenigde Naties van toepassing op huisvesting, net als op andere beleidsdomeinen. Op die manier is het recht op huisvesting bepaald door wijd geratificeerde internationale instrumenten en indien deze daadwerkelijk worden uitgevoerd, zal dit leiden tot de beëindiging van de dak- en thuisloosheid. Hiertoe zouden de landen de geest van die instrumenten meer moeten omzetten in realiteit. Beëindigen van dak- en thuisloosheid – de nood aan een bredere maatschappelijke verandering Een einde maken aan de dak- en thuisloosheid kan worden vergeleken met strategieën om andere sociale problemen (bijv. armoede of discriminatie) aan te pakken en die strategieën hangen af van benaderingen in het begrijpen van verschillen en kansarmoede in de samenleving. Zo wordt vaak een beroep gedaan op de concepten structuur en tussenkomst om de verschillende ervaringen die mensen hebben met huisvesting en andere welzijnsaspecten te helpen verklaren. Ratcliffe (2004, p. 7) interpreteert structuur als een insluiting van alle aspecten van een samenleving die een context vormen voor belemmering of opportuniteit (instellingen, organisaties, krachten van sociale regulering, wetten, gebruik en praktijk). Tussenkomst wordt beschouwd als verwijzend naar de zinvolle sociale actie van individuele of collectieve aard en wordt beschouwd als meerlaags en multidimensioneel. De relatie tussen structuur en tussenkomst is niet statisch, de twee versterken of hervormen elkaar (Ratcliffe, 2004). Een analyse van het onderling verband tussen structuur en tussenkomst in dak- en thuisloosheid blijft voor ons een uitdaging om de dak- en thuislozenproblematiek ten volle te begrijpen en om te
beoordelen of een nationale staat of supranationale unie werkelijk een einde kan maken aan dak- en thuisloosheid. Piachaud (2008) weegt een sociaal beleid benadering af tegen sociale rechtvaardigheid door vrijheidsgezinde, 14 distributionele en potentieel benaderingen te onderzoeken, om te begrijpen in welke mate individuen hun potentieel kunnen vervullen in een samenleving. Piachaud (2008, p. 44) werpt een aantal vragen op met betrekking tot het bereiken van sociale rechtvaardigheid. Wat is een eerlijk startpunt? Wat is een eerlijke verdeling van middelen? Rechtvaardigt het voorkomen van sociale onrechtvaardigheid in de toekomst een kortetermijn ongelijkheid om dat doel te bereiken? Piachaud voert aan dat het streven naar sociale rechtvaardigheid de motor van sociale verandering is, maar dat de meeste samenlevingen nog erg ver van dit doel af staan. Op de vraag of sociale rechtvaardigheid een bepaalde mate van gelijkheid van resultaten vereist of een gelijkheid van kansen vereist – antwoordt hij eenvoudig dat het debat voortgaat.
55
Wilkinson en Pickett (2009) hebben een internationale analyse gemaakt van kwesties uit het sociaal beleid die 15 vooral de nadruk leggen op ongelijkheid, en voert aan dat in de rijkste landen meer economische groei in het e begin van de 21 eeuw niet langer een voortdurende toename van het welzijn met zich meebracht. Ze zagen zelfs een toename in gezondheids- en sociale problemen (p. 6). Wilkinson en Pickett stelden een index samen van gezondheids- en sociale problemen, die ze zagen toenemen naarmate de niveaus van ongelijkheid toenamen (p. 20). In het voorbeeld kenden Japan, de Noord-Europese landen en Nederland de laagste ongelijkheid en het laagste niveau van sociale problemen, terwijl het Verenigd Koninkrijk, Portugal en de VS de hoogste niveaus van ongelijkheid en gezondheids- en sociale problemen hadden. Wilkinson en Pickett stelden dat interventionistische diensten om sociale problemen op te lossen duur waren en slechts gedeeltelijk doeltreffend (p. 26). In de eerste plaats dienden de wortels van de ongelijkheid te worden aangepakt, door een verschuiving van consumentisme naar een meer sociaal geïntegreerde en insluitende/affiliatieve samenleving. Strategieën hiervoor zijn o.m. een vermindering van de inkomstenverschillen voor belastingheffing en een herverdeling van de welvaart, wat een maximuminkomen of een maximumverschil tussen de rijksten en de armsten impliceert. Ze voeren bovendien aan (p. 241) dat uit opinie-enquêtes is gebleken dat het grote publiek een meer gelijke verdeling van de welvaart ruimschoots ondersteunt. Die analyse is belangrijk in een beschouwing over het beëindigen van de dak- en thuisloosheid omdat ze een meer algemeen beeld van armoede en ongelijkheid onderzoekt en structurele veranderingen voorstelt, zoals een herverdeling van de welvaart en macht in de samenleving, vanuit een preventieve benadering, die te verkiezen is boven mechanistische antwoorden gericht op individuen die dak- of thuisloos zijn. Conclusies De kwaliteit van de effecten van huisvesting weerspiegelt de keuzes en verplichtingen binnen een land of maatschappij, en soms hebben mensen niet echt een keuze, wat ertoe leidt dat ze thuisloos worden. Voor degenen die het hoofd moeten bieden aan bijzonder moeilijke omstandigheden kan een op rechten gebaseerd antwoord op de dak- en thuisloosheid een afdwingbare of justitiabele procedure bieden die individuele gezinnen werkelijk in staat stelt om hun huisvestingsprobleem op te lossen (Fitzpatrick, 2009, p. 167). Het recht op huisvesting als een mensenrecht, verleend door de hierboven vermelde internationale verdragen, sluit wellicht meer aan op een sociale vorm van het recht op huisvesting. Indien doeltreffend uitgevoerd, kan dit recht bijdragen aan de preventie en beëindiging van dak- en thuisloosheid en op die manier vermijden dat er een responsieve oplossing moet komen. Zo voerde Dedecker (2004) aan dat de hoge graad van sociale bescherming in België als resultaat heeft dat het land een van de laagste armoedeniveaus ter wereld heeft, ook al is de tussenkomst in de huisvestingsmarkt beperkt. De twee benaderingen sluiten elkaar natuurlijk niet uit. O’Sullivan (2008) heeft aangevoerd dat de onderhandelde, consensuele benadering om een nationale strategie te ontwikkelen voor de bestrijding van de dak- en thuisloosheid in Ierland effectiever zou kunnen zijn dan een “antagonistisch/vijandig” (p. 229) wettelijke rechten benadering. Hoewel, het uitgebreide rechtengebaseerde wetgevingskader in Schotland dat in deze repliek wordt besproken, is ook ontstaan na een consensuele benadering via de Homelessness Task Force; en de DALO in Frankrijk wordt uitgevoerd in samenhang met ruimere maatregelen voor sociale insluiting.
14
Ruim gezien gaat de potentieel benadering over het ervoor zorgen dat iedereen het vermogen heeft om een compleet leven te leiden, te vergelijken met een gelijke kansen benadering. 15 Wilkinson en Pickett erkenden dat in armere landen de levensverwachting bleef stijgen tegelijk met de economische groei/ontwikkeling.
Zoals eerder vastgesteld, stelde Bengtsson (2001) dat in meer universalistische welvaartsstaten sociale rechten gepaster en doeltreffender kunnen zijn dan justitiabele rechten. Toch kan het invoeren van sociale huisvestingsrechten een grote uitdaging zijn voor landen waar dit een fundamentele verschuiving in de nationale welvaartsvoorzieningen zou vereisen. In die omstandigheden kan een afdwingbaar recht op huisvesting een korte- tot middellange termijn verschuiving bieden. Op die manier wordt enig engagement getoond voor een rechtengebaseerd antwoord op de dak- en thuisloosheid en worden de meest dringende aspecten van het probleem aangepakt. Het zou beslist niet eenvoudig zijn om de Schotse en Franse kaders rechtstreeks over te plaatsen op andere nationale contexten, maar er kan misschien uit worden geput als voorbeelden die aantonen dat een beleid kan veranderen en dat landen rechtengebaseerde antwoorden op dak- en thuisloosheid kunnen invoeren. Op supranationaal niveau zijn er systemen om de performantie van de staat in het tegemoetkomen aan de verplichtingen van het recht op huisvesting op te volgen, bijvoorbeeld via het Verenigde Naties Comité voor Economische, Sociale en Culturele Rechten; het Comité van Sociale Rechten van de Europese Raad; het Comité voor Sociale Bescherming van de Europese Unie en de Europese Hoven. Die organen bieden toch enige remedie tegen schendingen van internationale instrumenten, wat aangeeft dat internationale mensenrechteninstrumenten kunnen worden gebruikt om mensenrechten en het recht op huisvesting te ontwikkelen binnen de nationale staten. Toch blijft de vraag hoe toegankelijk deze organen zijn voor individuele gezinnen, omdat heel wat steun van een advocaat is vereist om een klacht met succes in te dienen.
56
Laag inkomen/armoede blijft een belangrijke factor in het voortbestaan van dak- en thuisloosheid en slechte woonomstandigheden. Degenen die de financiële middelen hebben om een huis te huren of te kopen op de woningmarkt kunnen meestal dak- en thuisloosheid ontwijken, behalve in gevallen van bijzonder ernstige gezondheidsproblemen of sociale omstandigheden, of in tijden van onvoorziene crisis. Deze repliek legt daarom de nadruk op de structurele oorzaken en oplossingen voor armoede, ongelijkheid, problemen met huisvesting en dak- en thuisloosheid. In het Verenigd Koninkrijk zag men duidelijke vooruitgang in de strijd tegen de dak- en thuisloosheid, waarbij Schotland en Engeland verschillende strategieën hanteerden. Toch is de totale ongelijkheid niet beduidend afgenomen in een van beide landen en moeten we ons misschien afvragen welke strategie het meest doeltreffend is om dak- en thuisloosheid werkelijk te verminderen? Ruimere sociale maatregelen om inkomensongelijkheid en andere aspecten van huisvestingsproblemen te verminderen, zouden ongetwijfeld helpen om de dak- en thuisloosheid te verminderen en uit de wereld te helpen. Maar er is ongetwijfeld ook een belangrijke plaats voor een wettelijk vangnet en wettelijke tussenkomsten om de dak- en thuisloosheid te verminderen en te voorkomen, waardoor een onmiddellijke vooruitgang in uiteenlopende welzijnscontexten kan worden verzekerd. In het Verenigd Koninkrijk en in andere landen was er ook een belangrijke hervorming van de opties voor voormalig dak- of thuisloze gezinnen. Zo was er een trend om af te stappen van het gebruik van grootschalige tehuizen en ging men mensen eerder huisvesten in gewone gemeenten, met ondersteunende diensten indien nodig. Die ondersteunende diensten moeten worden volgehouden om te vermijden dat het risico op dak- en thuisloosheid opnieuw toeneemt. Meer recent streefden regeringen naar een uitbreiding van de korte en langetermijnopties door ook de private verhuurmarkt te betrekken. Het is nog niet duidelijk hoe het Verenigd Koninkrijk zijn private verhuurmarkt verder kan hervormen om te komen tot een meer continentaal model dat redelijk betaalbare en redelijk veilige huizen kan aanbieden aan een breed gamma van inkomensgroepen, zonder al te afhankelijk te zijn van huisvestingstoelagen (en op die manier huurders met een laag inkomen uitsluit van de arbeidsmarkt). Een ander gebied waarin een relatief politiek succes werd geboekt, was de samenwerking met hypotheekverstrekkers, aan het begin van de recessie, om te vermijden dat huiseigenaars uit hun woning werden gezet. Het lijkt dat een aantal innovatieve schema’s hebben geholpen om te verzekeren dat het aantal inbeslagnemingen in de late jaren 2000 niet toenam in dezelfde mate als tijdens de crisis van de jaren 1990. In heel Europa zullen specifieke beleidsinitiatieven rekening moeten houden met nationale huisvestingssystemen en huurprofielen. De jaren 2000 waren ook een periode van hervorming van het beheer van de dak- en thuisloosheid via een doeltreffend gebruik van politieke netwerken om met een brede kring van stakeholders een consensus te bereiken over een beleidsverandering. Door niet alleen de staat maar ook vertegenwoordigers uit alle partijen, bemiddelaars uit de privésector en de non-profit sector te betrekken bij het beleidshervormingsproces, werd de
uitvoering daarvan ongetwijfeld vergemakkelijkt doordat de bemiddelaars belast met de uitvoering de nieuwe agenda al hadden “ondertekend”. Toch blijft nog steeds de noodzaak om oplossingen voor dak- en thuisloosheid beter te linken aan huisvesting en gemeenschappen. Zij die dak- of thuisloos zijn, zijn allemaal afkomstig uit een gemeenschap – en zijn nu dak- of thuisloos door een relatiebreuk, uitzetting, of een ander verlies van hun vorige woonst. Bijgevolg moeten beleidsmakers plaatselijke gemeenschappen steunen in het aannemen van een positieve houding tegenover herhuisvesting van dak- en thuislozen en het voorzien van ondersteunende diensten. Blijft er nog een noodzaak om de vooroordelen/verkeerde veronderstellingen tegen te gaan dat voormalig dak- of thuislozen op de een of andere manier een probleem zullen vormen voor de gemeenschap. Verder moet de samenwerking met professionelen uit de huisvesting, gezondheidszorg en maatschappelijke steun doeltreffender worden geëvalueerd om voormalig dak- of thuislozen te ondersteunen bij het leven in een gemeenschap. Dak- en thuisloosheid uit de wereld helpen: een realistische doelstelling? Uit de getuigenis hierboven willen we tot slot volgende punten ter overweging voorleggen aan de jury. Wat betekent de beëindiging van dak- en thuisloosheid voor beleidsdoeleinden? De getuigenis heeft voorbeelden geschetst van bestaande nationale beleidsmaatregelen en strategieën. De Europese Unie en de nationale staten moeten zorgen voor gemeenschappelijke definities van dak- en thuisloosheid en gemeenschappelijke normen voor aangepastheid, zowel van een onderdak als van een thuis in de zin van een veilige plek om te leven en deel te nemen aan alle aspecten van de samenleving. De beëindiging van dak- en thuisloosheid zal aangepaste tussenkomsten in huisvesting vergen maar vraagt ook een inclusief sociaal welzijn/inclusieve sociale bescherming en een inclusief arbeidsmarktbeleid. Dit vraagt veelomvattende benaderingen waar alle relevante stakeholders bij moeten worden betrokken. Is het realistisch om dak- en thuisloosheid uit de wereld te helpen?
57
Het is beslist realistisch om dak- en thuisloosheid uit de wereld te helpen. Sinds 1977 had het Verenigd Koninkrijk een doeltreffend wettelijk vangnet voor sommige gezinnen. Vanaf 2000 heeft Schotland dit vangnet uitgebreid om virtueel alle dak- en thuisloze gezinnen in te sluiten tegen 2012. Een volledige uitvoering van alle 59 aanbevelingen van de Scottish Homelessness Task Force (2000, 2002) zal tijdelijke accommodatie en 16 ondersteunende diensten bieden, zelfs aan de moeilijkste (“opzettelijk”) dak- en thuisloze gezinnen om met hen samen te werken en de problemen op te lossen die hen verhinderen een vaste verblijfplaats te verkrijgen en te behouden. Indien ja, welke doelstellingen moeten worden bepaald om vorderingen te maken naar het beëindigen van daken thuisloosheid, en voor welke periodes? Er kunnen doelstellingen worden bepaald voor ofwel een wettelijk/justitiabel recht op huisvesting, ofwel voor een vermindering van de dak- en thuisloosheid via sociale rechten en inclusieve sociale bescherming. In beide gevallen is de eerste stap een effectieve raming van de bestaande dak- en thuisloosheid en een doeltreffende strategie om de dak- en thuisloosheid te verminderen. Als we nog even het voorbeeld van Schotland mogen aanhalen, daar werd de vergroting van het vangnet doorgevoerd over een periode van tien jaar. Er werd rekening gehouden met de “relatieve startpunten” van alle 32 plaatselijke autoriteiten en de centrale regering zette tussentijdse targets tot aan het eindpunt van 2012. In dit geval was de target het geleidelijk verminderen van het aandeel aanvragers waarvoor de overheid de plicht aanvaardde om accommodatie te voorzien. Dit zou kunnen worden aangepast in de definitie, meting en praktijkcontext van andere landen. Hoe moeten de prioriteiten in het streven naar de beëindiging van dak- en thuisloosheid worden gerangschikt? Bij het aanbieden van geschikte huisvesting en bij alle nodige ondersteuning/zorgverlening moet rekening worden gehouden met de noden en voorkeuren van de dak- en thuislozen. Sommige dak- en thuisloze gezinnen zullen alleen hulp nodig hebben met huisvesting en dat zou de belangrijkste prioriteit moeten zijn. Voor degenen die steun/zorgverlening nodig hebben (bijv. in verband met gezondheid, verslavingen, langdurige werkloosheid enz.), moet het aanbieden van huisvesting en de ondersteuning om die huisvesting te behouden samen worden
16
Een heel klein gedeelte van al degenen die werden aanvaard als dak- of thuisloos
gecoördineerd. Hiervoor zal een effectieve samenwerking nodig zijn, vooral met professionelen uit de huisvesting, huisvestingssteun, het maatschappelijk werk en de gezondheidszorg. Hoe kunnen de vorderingen in de beëindiging van dak- en thuisloosheid worden gemeten? Doeltreffende systemen voor gegevensinzameling en evaluatieprogramma’s zijn nodig om de vooruitgang op te volgen. Zoals vastgesteld moeten hiervoor doeltreffende definities worden opgesteld van geschikte huisvesting en van situaties van dak- en thuisloosheid. Nationale regeringen, de plaatselijke staat en ngo’s zullen moeten samenwerken om in te staan voor de coördinatie van opvolgsystemen, hoewel nationale regeringen waarschijnlijk het best geplaatst zijn om de opvolging uit te voeren. Benchmark gegevens moeten worden verzameld en de vooruitgang moet zowel worden gemeten in termen van preventie als in de vermindering van de dak- en thuisloosheid. Hier kan de ETHOS typologie van FEANTSA een grote hulp zijn en de Britse systemen om verslagen te maken van “acties door plaatselijke overheden in naleving van hun verplichtingen t.o.v. dak- en thuisloosheid” zou kunnen worden aangepast voor andere nationale systemen. Wat zijn de hinderpalen in de beëindiging van dak- en thuisloosheid? Terwijl de beëindiging van de dak- en thuisloosheid een realistische doelstelling is, is het in geen geval een eenvoudige doelstelling, en er zullen beslist financiële middelen nodig zijn om de uitvoering te ondersteunen. De belangrijkste hinderpalen zijn een tekort aan betaalbare woningen en voldoende aanbod van de nodige gezondheids- en welzijnsdiensten voor mensen die uit de dak- of thuisloosheid willen geraken. Een andere hinderpaal is een gebrek aan doeltreffende beleidsmaatregelen en diensten om dak- en thuisloosheid te voorkomen (bijv. voorkomen van uitzettingen, bemiddeling bij een uiteenvallend gezin, financiële insluiting, aangepaste hulpverlening bij gezondheids-problemen/mentale problemen/verslaving). Wat zijn de risico’s voor een benadering die dak- en thuisloosheid wil beëindigen?
58
Het grootste risico is mislukken en dat zal waarschijnlijk samengaan met een gebrek aan engagement door de beleidsmakers en aanbieders van huisvesting/diensten; een gebrek aan middelen (voor huisvestings- en ondersteunende diensten); gebrekkige informatie voor degenen die het risico lopen op dak- of thuisloosheid of voor de dak- en thuislozen over waar/hoe hulp te vinden en te vertrouwen op de voor hen beschikbare diensten. Terwijl het misschien niet mogelijk is om elke thuisloosheidscrisis te voorkomen (bijv. een puber die wegloopt van een slechte gezinssituatie), kunnen doeltreffende diensten worden voorzien om die crisis zo beperkt mogelijk te houden en te verzekeren dat er gemakkelijke wegen zijn naar betaalbare huisvesting en alle nodige hulpverlening. Hoewel deze repliek heeft gepleit voor afdwingbare, rechtengebaseerde antwoorden op dak- en thuisloosheid, wordt het belang van ruimere huisvestings- en sociale beleidsmaatregelen om de dak- en thuisloosheid te voorkomen en te verminderen algemeen erkend. Noch universalistische sociale rechten, noch een afdwingbaar recht op huisvesting kunnen op dit ogenblik binnen het bereik liggen van alle landen, maar het ideaal van een goed uitgebouwde, rechtengebaseerde benadering van de dak- en thuisloosheid binnen een breder sociaal systeem dat aangepaste huisvesting en sociale bescherming voor iedereen bevordert, is een doelstelling die de moeite waard is.
Deze repliek heeft geput uit een aantal van mijn recente onderzoekspublicaties over dit onderwerp, die vrij verkrijgbaar zijn/zullen bezorgd worden aan de jury. Anderson, I. (2007) Tackling street homelessness in Scotland: The evolution and impact of the Rough Sleepers Initiative. Journal of Social Issues, Vol 63(3), pp623-640. Anderson, I. (2007) Sustainable solutions to homelessness: the Scottish case, European Journal of Homelessness, Volume 1, pp 163-183, online at www.feantsa.org/forum Anderson, I. (2008) The impact of legislative change for young homeless people: comparing Scotland and England, pp49-70 in Doherty, J. and Edgar, B., In my caravan, I feel like Superman, essays in honour of Henk Meert 1963-2006. Brussels: FEANTSA.
Anderson, I., Dyb, E. and Finnerty, J. (2008) Homelessness policy and housing options in three European countries: Ireland, Scotland and Norway, pp44-55, in Downey, D. (ed) Perspectives on Irish Homelessness: past, present and future. Dublin: Homeless Agency. ISBN 978-0-9559739-0-1 Anderson, I. (2009) Homelessness policy in Scotland: A complete safety net by 2012?, Chapter 7, pp107-124 in Fitzpatrick, S., Quilgars, D. and Pleace, N., Homelessness in the UK: problems and solutions. Coventry: Chartered Institute of Housing. Anderson, I. (2010) From social exclusion to social cohesion? Housing, Homelessness and Social Inequality, presentation to Plenary Session 2, ‘Footprints of Neoliberal Policies on Cities, Housing and People, 20002010’, European Network for Housing Research Conference, Istanbul, 4-7 July. Anderson, I. and Ytrehus, S. (2010) Meeting the health needs of homeless people: reconceptualising approaches in Norway and Scotland, paper presented to the Welfare Policy, Homelessness and Social Exclusion Workshop, European Network for Housing Research Annual Conference, Istanbul, 4-7 July. Anderson, I., Crawford, J., Russell, F. and Tate, J. (2010) The prevention and alleviation of homelessness: guidance for housing associations. Glasgow: Scottish Federation of Housing Associations. Anderson, I. (forthcoming, 2011) Responding to homelessness: Rights-based approaches. In Smith S (ed) International Encyclopedia of Housing and Home. Academic Press: Oxford. Anderson, I. (forthcoming, 2011) From social exclusion to social inequality? Housing in the changing debates 2000-2010, Chapter 2 in Anderson, I. and Sim, D. (eds), Housing and Social Inequality, Coventry : Chartered Institute of Housing. Additional References
59
Bengtsson, B. (2001) Housing as a social right: implications for welfare state theory, Scandinavian Political Studies, 24(4), pp255-275. Bowcott, O. (2009) UK should adopt pioneering Scottish homelessness law, says UN, The Guardian, accessed online at Guardian.co.uk/society, Wednesday 3 June. Council of Europe (2009). Information from website, accessed 4 February, http://www.coe.int/ DeDecker, P. (2004) Housing policy in Belgium: Reborn with a restyled welfare state, European Journal of Housing Policy, 4(3), pp261-281. Edgar, W. and Meert, H. (2005) Fourth review of statistics on homelessness in Europe: the ethos definition of homelessness. Brussels: FEANTSA. FEANTSA (2008) Homeless in Europe, Autumn (whole issue, The right to housing: the way forward). Brussels: FEANTSA. Fitzpatrick, S. (2009) Homelessness in the UK in an international context, Chapter 10, pp158-174 in Fitzpatrick, S., Quilgars, D. and Pleace, N. (eds) (2009) Homelessness in the UK: problems and solutions. Coventry: Chartered Institute of Housing. Fitzpatrick, S., Quilgars, D. and Pleace, N. (eds) (2009) Homelessness in the UK: problems and solutions. Coventry: Chartered Institute of Housing. Goodlad, R. (2005) Scottish Homelessness Policy: Advancing Social Justice? Scottish Affairs, no 50, winter, pp86-105. Hills, J., Sefton, T. and Stewart, K. (eds) (2009) Towards a more equal society? Poverty, inequality and policy since 1997. Bristol: The Policy Press. Homelessness Task Force. (2000) Helping homeless people: legislative proposals on homelessness. Edinburgh: Scottish Executive.
Homelessness Task Force. (2002) An action plan for prevention and effective response. Homelessness Task Force Final report. Edinburgh: Scottish Executive. Kenna, P. (2005) Housing rights and human rights. Brussels: FEANTSA. KRD (2006): På vei til egen bolig. En strategi for å forebygge og bekjempe bostedsløshet: tilskudd,eksempler, samarbeid og deltakelse. (The pathway to a permanent home. A strategy to prevent and combat homelessness: subsidies, examples, collaboration and participants). Loison, M. (2007) The implementation of an enforceable right to housing in France, European Journal of Homelessness, Vol 1, pp185-197. Loison-Leruste, M. and Quilgars, D. (2009) Increasing access to housing – implementing the right to housing in England and France, European Journal of Homelessness, Vol 3, pp75-100. Mandič, S. (2006) Fourth Review of Policies on Homelessness in Europe. Brussels: FEANTSA. O’Sullivan, E. (2008) Sustainable solutions to homelessness: the Irish case, European Journal of Homelessness, 2, pp205-234. Piachaud, D. (2008) Social justice and public policy: a social policy perspective, Chapter 2, pp33-51 in Craig, G, Burchardt, T. and Gordon, D. (2008) Social Justice and Public Policy: seeking fairness in diverse societies. Bristol: The Policy Press. Ratcliffe, P. (2004) ‘Race’, ethnicity and difference: imagining the inclusive society. Open University Press. Scottish Government (2010) Scottish Statutory Instruments 2010, No 2. Housing: The Homeless Persons (Provision of Non-Permanent Accommodation) (Scotland) Regulations 2010. London: Office of Public Sector Information.
60
Stephens, M. and Fitzpatrick, S. (2007) An international review of homelessness and social housing policy. London: Communities and Local Government Publications. Wilcox, S. (2009) Housing Review 2009/10. York: Joseph Row tree Foundation and Chartered Institute of Housing. Wilkinson, R. and Pickett, K. (2009) The Spirit Level: why more equal societies almost always do better. London: Allen Lane.
Sleutelvraag 3: Kan thuisloosheid het best/meest efficiënt bestreden en voorkomen worden door een aanpak waarin toegang tot huisvesting centraal staat? Volker Busch-Geertsema, GISS, Bremen, Onderzoeker
Inleiding Er bestaat een brede consensus dat een daklozenbeleid uiteindelijk moet leiden tot een vermindering van de daken thuisloosheid, door een betere preventie zodat wordt voorkomen dat mensen in een risicosituatie dakloos worden en door dak- en thuislozen zo snel mogelijk uit hun situatie te helpen. Maar er is geen consensus over de duur en aard van de tussenkomsten die nodig zijn om die tweede doelstelling te bereiken, en evenmin over het feit of verschillende stappen of stadia nodig zijn om dak- of thuislozen in een reguliere woning te laten wonen. Daarnaast verschillen de meningen over de rol van de “huisvestingsfactor” ten opzichte van andere factoren (zoals werkloosheid, verslaving, psychiatrische, gedrags- of andere problemen die - ten minste voor een bepaald deel van de daklozenpopulatie - hebben bijgedragen tot het dakloos worden of die daardoor verergerd zijn). In Europa is de idee dat dak- of thuislozen “woonklaar” moeten voordat ze opnieuw een eigen woonplek kunnen hebben nog steeds wijdverbreid. De idee dat herhuisvesting een proces is met verschillende stadia, vooral voor mensen met complexe zorgbehoeften, is in heel wat Europese landen diep geworteld. Maar vanaf de late jaren 1990 werd, zowel in Europa, de Verenigde Staten als in andere landen, enige fundamentele kritiek geuit op een benadering die eerst de levensstijl van dak- en thuislozen wil normaliseren of hun problemen “behandelen” voordat hun woonsituatie wordt genormaliseerd. Zogenaamde trapsystemen en het concept van een “continuüm van de zorg” om dak- en thuislozen “woonklaar” te maken voordat ze in een vast verblijf kunnen wonen, werden verworpen, omdat die systemen er vaak toe leiden dat dak- en thuislozen worden uitgesloten van een gewone woning en de dak- en thuisloosheid eerder doen toenemen in plaats van afnemen (Tsemberis en Asmussen 1999; Sahlin, 1998 en 2005; Busch-Geertsema en Sahlin, 2007; Hansen Löfstrand, 210; Tsemberis, 2010).
61
Aan de andere kant benadrukken een aantal praktijkmensen en deskundigen in het veld dat een groot deel van de dak- en thuislozen “meer dan alleen maar een woning” nodig heeft en een groot risico loopt op herval wanneer ze “aan hun lot worden overgelaten” in eigen woning. Die verklaring van deskundigen vat de kritiek op de trapbenadering en het “continuüm van de zorg” samen en legt bewijzen voor, vooral uit de Verenigde Staten en Europa, van de doeltreffendheid van “Housing First” projecten en huisvestingsgerichte benaderingen om dak- en thuisloosheid aan te pakken. Zij stellen dat, hoewel de Housing First benadering oorspronkelijk vooral was gericht op een heel klein deel van de dak- en thuislozen, die benadering toch belangrijk is doordat ze duidelijk heeft aangetoond dat ook zogenaamd “moeilijke” cliënten zelfstandig kunnen wonen mits ze voldoende ondersteuning krijgen. Indien we Housing First begrijpen als een ruimer concept dat de toegang tot huisvesting bevordert, en een eerste antwoord biedt op alle vormen van daken thuisloosheid, is een dergelijke benadering inderdaad de meest doeltreffende, op voorwaarde dat de huisvesting wordt gecombineerd met een flexibele begeleiding voor wie die daar behoefte aan heeft. Aan het eind van dit essay bespreken we de soorten huisvesting en begeleiding die worden aangeboden, de rol van keuzevrijheid en de mogelijke risico’s en bezwaren van een beleid dat in de eerste plaats focust op huisvesting. Tot slot formuleren we een aantal aanbevelingen.
De kritiek op de trapsgewijze aanpak en het “continuüm van de zorg” De idee van een trapsgewijze overgang is dat verschillende soorten residentiële zorgverlening worden gerangschikt als een trap of ladder en worden aangeboden in verblijven met verschillende standaarden en verschillende gradaties van zelfstandigheid en controle (gaande van een nachtopvang met alleen de meest elementaire voorzieningen, een noodopvang voor specifieke groepen, tot (gedeelde) oefenflats of overgangsflats). De dak- of thuisloze moet dan eerst een aantal treden of sporten beklimmen voordat hij of zij uiteindelijk uit de dak- of thuisloosheid geraakt en terecht kan in een eigen flat met een reguliere huur en volledige huurrechten. In de tussentijd wordt van de cliënten verwacht dat ze zogenaamde “onderliggende” problemen oplossen (bijv. oude schulden afbetalen, afkicken van een verslaving, werk vinden) en “woontraining” krijgen terwijl ze worden gevolgd door maatschappelijk werkers. Dit model gaat ervan uit dat cliënten geleidelijk aan in aanmerking komen voor een reguliere woning. De mate van privacy, zelfstandigheid en vrijheid nemen toe, net
als de kwaliteit van het verblijf (als een soort van beloning voor goed gedrag en het overwinnen van problemen) en het toezicht en de controle nemen af. Het aantal stappen en de soorten residentiële zorgverlening kunnen verschillen, maar de basislogica achter de trapbenadering in Europa (Sahlin 2005) en de lineaire modellen of “continuüm van de zorg” modellen in de Verenigde Staten (Ridgway en Zipple, 1990) blijft dezelfde, namelijk via verschillende soorten fysiek aparte en in duur begrensde residentiële zorg evolueren naar zelfstandig wonen (Pleace, 2008). De keerzijde van dit systeem is dat iemand die niet “verbetert”, blijft stilstaan op een traptrede, en dat degenen die zich “slecht gedragen” of er niet in slagen een behandeling of begeleiding te volgen ofwel een trede omlaag zakken ofwel zelfs helemaal weer naar beneden worden geduwd tot de bodem, vaak een nachtopvang. Een aantal van de belangrijkste problematische elementen van de trapbenadering kregen kritiek (Tsemberis en Asmussen, 1999; Sahlin 2005):
62
-
de noodzaak om te verhuizen van het ene residentiële project naar het andere leidt tot stress en verwarring,
-
de hulpvragers hebben weinig keuze of vrijheid, bovendien is de hulpverlening gestandaardiseerd voor de verschillende stadia van residentiële zorg,
-
het hulpverlenend personeel beslist wanneer en waar de cliënten worden geplaatst, de cliënten zelf hebben weinig privacy en controle (vooral in de “lagere” stadia),
-
vaardigheden die worden aangeleerd om met succes te functioneren in een gestructureerde gemeenschapsomgeving zijn niet noodzakelijk overdraagbaar naar een situatie van zelfstandig wonen,
-
de uiteindelijke verhuis naar een eigen woonplek kan jaren duren en heel wat cliënten gaan “verloren” tussen twee stadia in.
Zorgsystemen die berusten op dergelijke benaderingen kregen de kritiek dat ze dak- en thuisloosheid administreren of beheren in plaats van er een eind aan te maken (Burt en Spellman, 2007). Voor Zweden ontdekte Sahlin (2005) dat in steden met een trapbenadering de dak- en thuisloosheid eerder toe- dan afnam, in tegenstelling tot wat oorspronkelijk de bedoeling was. Er zijn immers meer mensen die uit de trap worden gezet of worden overgebracht naar een lagere trede dan dat er opklimmen naar hogere treden. Bovendien is er een voortdurende toevoer van nieuwe dak- of thuislozen, mensen die geen reguliere huisvesting konden vinden of uit een gewone woning werden gezet. Die combinatie heeft als typisch gevolg dat de lagere treden van de plaatselijke trap steeds uitbreiden, terwijl de bovenste treden een flessenhals vormen. Voor de Verenigde Staten stelden Wong et al. vast (2005) dat een groot deel van de daklozenpopulatie zelfs niet binnen mocht in het laagste niveau van het “continuüm van de zorg” model, de noodopvang. Een meerderheid van de noodopvangcentra (61 procent) weigerde verslaafden, 43 procent liet geen mensen binnen met zware psychiatrische problemen en 32 procent liet geen personen toe met zware lichamelijke problemen. Hoewel dus vaak wordt gepleit voor trapsystemen en “continuüm van de zorg” systemen omdat ze alleen zouden bedoeld zijn voor cliënten zijn met complexe zorgbehoeften en ernstige psychiatrische of verslavingsproblemen, worden net die groepen vaak uitdrukkelijk uitgesloten. In werkelijkheid is dit soort hulpverlening de enige optie voor andere dak- of thuislozen met veel minder behoefte aan ondersteuning. Dat draagt ertoe bij dat een toenemend deel van de dak- en thuislozen wordt omschreven als “niet in staat om zelfstandig te wonen” en verhult het probleem van de structurele hinderpalen in de toegang tot reguliere woningen.
Het alternatief: snelle toegang tot huisvesting en woonondersteuning indien nodig In tegenstelling tot benaderingen die uitgaan van de veronderstelling dat dak- of thuislozen op de een of andere manier moeten worden “hersteld” of “woonklaar gemaakt” (“eerst behandelen”), proberen alternatieve strategieën die mensen zo snel mogelijk over te brengen naar een vast verblijf (“eerst een woning”). Die 17 laatste benaderingen erkennen huisvesting als een basisrecht voor iedereen. Dak- of thuislozen kunnen hulp krijgen als ze daar behoefte aan hebben, maar nuchter zijn, een behandeling volgen of bereid zijn om te
17
Het recht op huisvesting is algemeen erkend, bijv. door de Universele Verklaring van de rechten van de mens en door het Herzien Europees Sociaal Handvest. Maar binnen de Europese Unie hebben alleen het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk een wettelijk afdwingbaar recht op huisvesting ingevoerd (Loison-Leruste en Quilgars, 2009).
veranderen, zijn geen vereisten om zelfstandig te kunnen wonen in een vast verblijf, en evenmin kan onvermogen om mee te werken aan de begeleiding leiden tot uitzetting. De enige vereiste is dat de cliënt de huurwetgeving naleeft. Een essentieel element van die benadering is dat sociale dienstverlening doeltreffender kan zijn wanneer ze wordt aangeboden aan mensen bij hen thuis. Keuzevrijheid, een veilig en stabiel gevoel over de woning en begeleiding zijn de belangrijkste elementen van deze alternatieve strategie, hoewel er in de praktijk verschillen zijn in de soort en de duur van de hulpverlening en in de soort lange termijn huisvesting dat wordt aangeboden (zie Johnsen en Teixeira, 2010, en verder hieronder). Op dit ogenblik is ruimschoots bewezen dat dak- en thuislozen het liefst zelfstandig in een gewoon huis wonen, slechts een heel kleine minderheid onder hen verkiest een woning te delen of in een tehuis te leven. Maar zijn dak- en thuislozen ook in staat om in een gewone woning leven, zelfs wanneer ze complexe zorgbehoeften hebben?
Bewijs uit de Verenigde Staten: Housing First
63
Onderzoek in de Verenigde Staten heeft aangetoond dat een benadering die mensen allereerst huisvesting biedt, beter werkt dan een “continuüm van de zorg” benadering, zelfs voor mensen met ernstige geestelijke 18 gezondheidsproblemen en een “dubbele diagnose” , In een longitudinaal experimenteel onderzoek in New York werden 225 daklozen met psychiatrische problemen willekeurig verdeeld over twee groepen. De ene groep kreeg een woning op voorwaarde dat ze een behandeling volgden en nuchter bleven (de controlegroep), de andere groep kreeg onmiddellijk een woning, zonder de voorwaarde om zich te laten behandelen (de experimentele groep). Die laatste methode is gekend als de Housing First methode en werd in New York ontwikkeld door de organisatie Pathways to Housing. Twee jaar later had de experimentele groep ongeveer 80 procent van hun tijd doorgebracht in een vaste verblijfplaats, tegenover slechts 30 procent van de deelnemers uit het traditionele “continuüm van de zorg” model (Tsemberis et al.,2004). De meeste deelnemers uit de Housing First groep hadden bewezen dat ze in staat waren om een eigen woonplek te verkrijgen en behouden, en zelfs na 48 maanden was er geen toename in middelengebruik en/of psychiatrische symptomen en geen merkbaar verschil met de controlegroep (Padget et al., 2006). Uit een ander onderzoek is gebleken dat van een groep mensen met psychiatrische problemen die lange tijd in een noodopvang hadden verbleven, 68 procent van de Housing First cliënten hun woning na bijna vier jaar nog steeds hadden behouden. In het originele Housing First model, van de organisatie Pathways to Housing, behield zelfs 78 procent hun woning (Stefancic en Tsemberis, 2007). Die studies hadden een grote invloed op het debat, omdat ze waren gebaseerd op lange termijn en willekeurige experimenten met een groot aantal dak- en thuislozen met geestelijke gezondheidsproblemen, en bewezen dat de Housing First benadering zorgde voor meer stabiliteit in de huisvesting (en minder kosten met zich meebracht). Latere studies toonden aan dat in een aantal verschillende Housing First projecten het percentage mensen dat zijn woning behield hoog lag. In een onderzoek van de regering woonde 84 procent van 80 personen met ernstige psychiatrische problemen na een jaar nog steeds in een van de drie Housing First projecten (Pearson et al., 2007). Het prototype van Housing First, zoals het in 1992 in New York werd ontwikkeld door de organisatie Pathways to Housing, bevat een aantal elementen die we in gedachten moeten houden wanneer we deze methode en de resultaten ervan bespreken (zie Atherton en McNaughton Nichols, 2008; Tsemberis, 2010; Johnsen en Teixeira, 2010): -
Pathways to Housing zoekt alleen een oplossing voor mensen met geestelijke gezondheidsproblemen en verslavingsproblemen.
-
Het programma bezorgt mensen die op straat leven of in een noodopvang verblijven direct een vaste en betaalbare woning; een behandeling volgen of nuchter blijven is geen vereiste. Het programma is gericht op een harm reduction of schadebeperkende benadering. Zich laten behandelen tegen psychiatrische stoornissen of het drug- of alcoholverbruik verminderen, wordt aangemoedigd, maar is geen voorwaarde om een woning te krijgen of te behouden of om begeleiding te krijgen.
18
Mensen met een dubbele diagnose kampen met een psychiatrische stoornis en zijn daarnaast verslaafd.
64
-
Er wordt uitgebreide begeleiding aangeboden, meestal door een Assertive Community Treatment (ACT) team of casemanagementteam. ACT-teams bestaan uit verschillende deskundigen, zoals verslavingsdeskundigen, verpleegsters, psychiaters, maatschappelijk werkers, ervaringsdeskundigen en tewerkstellingsdeskundigen. Dat team is op een andere plaats gevestigd maar dag en nacht bereikbaar, zeven dagen per week. Gebruik maken van de diensten is op vrijwillige basis, maar cliënten worden aangemoedigd om zich te engageren en moeten het personeel minstens eenmaal per week zien. Er worden ook diensten voor budgetbeheer aangeboden, om te verzekeren dat de huur en andere rekeningen worden betaald.
-
De aangeboden woning is op basis van een standaardhuurcontract van onbepaalde duur en de begeleiding is beschikbaar zo lang als nodig. Beide worden gescheiden gehouden, zodat indien de bewoner zijn flat kwijt raakt door een inbreuk op het huurcontract, het personeel van het programma kan blijven samenwerken met de betrokkene, een terugkeer naar dakloosheid kan proberen vermijden en de continuïteit van de zorg verzekeren in crisissituaties. Aan de andere kant kan de bewoner niet uit zijn huis worden gezet wanneer hij zich niet houdt aan een behandeling of voor korte tijd wordt opgenomen in een ziekenhuis.
-
Pathways to Housing benadrukt het belang van keuzevrijheid als een centraal element van de Housing First methode. Deelnemers kunnen zelf kiezen welk soort hulpverlening ze nodig hebben, hoe vaak en in welke volgorde. Ze kunnen hun buurt en flat kiezen, voor zover een geschikte wooneenheid beschikbaar is. Vrije keuzevrijheid betekent ook dat ze zelf meubelen en huisraad mogen kiezen.
-
Pathways to Housing (in tegenstelling tot andere Housing First aanbieders) legt de nadruk op de noodzaak om de woningen te spreiden, zodat mensen met geestelijke gezondheidsproblemen zich integreren in een gemeenschap. Op dit ogenblik huurt het programma maximaal 20 procent van de wooneenheden in één gebouw (Tsemberis 2010: 45). Pathways to Housing heeft een huisvestingsafdeling die op zoek gaat naar geschikte flats en die vastlegt voor cliënten. Meestal worden de flats gehuurd van privéverhuurders. Het personeel van de huisvestingsafdeling neemt ook de verantwoordelijkheid op zich voor het inspecteren van de flat en kwesties in verband met het onderhoud. Wanneer de huurder een probleem heeft, handelen zij alle communicatie af met de verhuurder. De cliënten staan 30 procent van hun inkomen af voor de huur, het programma betaalt de rest.
In de Verenigde Staten werd de succesvolle Housing First methode overgenomen en aangemoedigd door het federale niveau en ook andere landen kopieerden de methode. Dit heeft ertoe geleid dat “Housing First” momenteel een wat vagere term is geworden die een grote verscheidenheid aan ondersteunende diensten aanduidt, die sterk kunnen afwijken van het origineel (Pearson et al., 2007; Pleace, 2008; Atherton en McNaughton Nichols, 2008; Johnsen en Teixeira, 2010). Terwijl Pathways to Housing aanbeveelt om de woningen te spreiden en benadrukt dat dit een essentiële factor is voor het psychologisch welzijn en de maatschappelijke integratie van de bewoners (Gulcur et al., 2007; Tsemberis, 2010), maken andere projecten gebruik van gemeenschapshuizen met residentiële begeleiding in het gemeenschapshuis zelf (Pearson, 2007; Larimer et al., 2009). Sommige onderkomens van andere “Housing First” projecten vertonen sterke gelijkenissen met traditionele daklozentehuizen, maar dan zonder beperking in de verblijfsduur. Zo omvat een evaluatie door de Amerikaanse regering van de Housing First ook een programma in Seattle dat huisvesting aanbiedt in drie tehuizen op een terrein met drie gebouwen. Een van die tehuizen heeft 180 wooneenheden, met daaraan verbonden een opvang met 203 bedden (Pearson et al., 2007: 21). Andere afleidingen van de oorspronkelijke benadering houden in dat men kritischer is bij het aanvaarden van cliënten (“moeilijke” cliënten of mensen die zich niet willen engageren voor hulpverlening worden afgewezen), tijdslimieten oplegt of doelen stelt die niet verenigbaar zijn met de harm reduction filosofie van Pathways to Housing (Stefancic en Tsemberis, 2007; Pearson et al., 2007; Toronto Shelter, Support & Housing Administration, 2007). Op dit ogenblik werkt Pathways to Housing aan een schaal van getrouwheid aan Housing First (zie www.pathwaystohousing.org) en sommige studies stelden vast dat in projecten die waren afgeweken van de essentiële kenmerken van Housing First zoals ontwikkeld door Pathways de verschillen met de oorspronkelijke methode verantwoordelijk waren voor de minder stabiele huisvesting en lagere cliënttevredenheid (Stefancic en Tsemberis, 2007; Gulcur et al., 2007). Toch hebben Housing First studies in de Verenigde Staten overduidelijk aangetoond dat zelfs dak- en thuislozen met ernstige psychiatrische of verslavingsproblemen, die gewoonlijk worden beschouwd als bijzonder moeilijk te
huisvesten, een stabiele en zelfstandige huisvesting kunnen behouden op voorwaarde dat er voldoende begeleiding is. Dit bewijs is nog overtuigender omdat men er niet de “beste” of “meest woonklare” cliënten had uitgezocht, maar eerder net het tegenovergestelde (Atherton en McNaughton Nicholls, 2008). Een aantal studies heeft ook aangetoond dat de kosten voor een Housing First project heel wat lager liggen dan de kosten voor een plaatsing met “continuüm van de zorg” of voor een verblijf in een gevangenis of psychiatrische instelling; een verblijf dat overigens veel cliënten hadden meegemaakt voordat ze opnieuw een woning kregen via een Housing First project of een ander project van begeleid wonen (Padgett et al, 2006; voor een overzicht van andere studies zie Culhane et al., 2008 en Tsemberis, 2010). Het is duidelijk aangetoond dat een Housing First strategie niet leidt tot meer gezondheidsproblemen of meer middelenmisbruik dan een “continuüm van de zorg” aanpak. Toch is er is slechts een beperkt bewijs dat die benadering ervoor zorgt dat de verslaving afneemt of psychische problemen verdwijnen. Terwijl sommige studies een vermindering van het alcohol- en druggebruik aantonen in Housing First projecten, zelfs al in het eerste jaar (Larimer et al, 2009; Toronto Shelter, Support & Housing Administration, 2007), melden andere studies geen beduidende verbetering. In een recent overzicht van Housing First studies werd zelfs aangevoerd dat onvoldoende is aangetoond dat de Housing First programma’s ook toepasbaar zijn voor mensen met een ernstige en actieve verslaving (Kertesz et al., 2009). De regeringsstudie door Pearson et al. (2007: 104) besluit: “De huisvesting die deze programma’s aanbieden, verhoogt de woonstabiliteit en biedt de kans om een behandeling te krijgen, maar dan nog kan het vaak jaren duren voordat er duidelijke vorderingen worden geboekt en mensen zelfredzaam kunnen leven. Het proces verloopt niet lineair, maar is eerder een verhaal van vallen en opstaan. “ In dit verband moet erop worden gewezen dat een harm reduction benadering zoals die van Pathways to Housing, waarbij cliënten worden aangemoedigd om een doel te halen zoals afkicken van een verslaving of eventueel zelfredzaamheid, niet van alle cliënten eist of verwacht dat ze dat doel ook werkelijk halen (Pleace, 2008).
65
De Housing First methode kreeg in de Verenigde Staten heel wat aandacht van media en politici. In de Verenigde Staten was ze een belangrijk element in de nationale strategie om chronische dakloosheid te beëindigen, en honderden plaatselijke gemeenschappen hebben zich geëngageerd tot het volgen van die strategie. Ook in andere landen werden Housing First projecten opgezet, zoals in Australië en Canada, en de methode wordt op dit ogenblik ook in een aantal Europese landen uitgetest (zie hieronder).
Bewijzen uit Europa en elders Voor het Verenigd Koninkrijk komen Johnsen en Teixeira (2010) tot de conclusie dat lineaire benaderingen nog steeds de overhand hebben en dat de filosofie van “eerst behandelen” overheerst voor die dak- en thuislozen die niet onder de nationale daklozenwet vallen omdat ze niet het statuut van dakloze hebben. Hun vaststelling dat “in de meeste stedelijke gebieden de grote meerderheid eerst een tijdje in een tehuis en/of een ander tijdelijk verblijf doorbrengt voordat ze verhuizen naar een zelfstandige woning” (p. 15) gaat waarschijnlijk op voor de meeste Europese landen. De idee dat dak- en thuislozen “woonklaar” moeten zijn voordat ze een woning krijgen, is wijdverspreid. Anderzijds heeft de idee dat dak- en thuislozen zo snel mogelijk een gewone woning moeten krijgen, met ambulante begeleiding voor degenen die daar nood aan hebben, de voorbije jaren meer aanhang gekregen in Europa. De beschikbare getuigenissen van dergelijke benaderingen in verschillende Europese landen (Duitsland, Italië, Ierland en het Verenigd Koninkrijk) bevestigden dat diensten die aan mensen met een complexe zorgbehoefte een gewone woning met ambulante begeleiding bezorgen, op dezelfde manier als in de Verenigde Staten maar met een minder stevige methodologie, goede resultaten kunnen opleveren en dat het percentage mislukkingen laag ligt (Fitzpatrick et al, 2010, Busch-Geertsema, 2002 en 2005; Tosi, 2005; Dane 1998; Pleace, 1997). In Toronto, Canada, gaf het “Streets to home” project, dat gebaseerd was op de Housing First methode, aan daklozen die op straat leefden een woning. Twee jaar nadat het programma was gestart woonde 87 procent daarvan nog steeds in hun huis. Uit interviews met een aantal bewoners bleek dat de meesten onder hen vonden dat hun levenskwaliteit en tevredenheid waren verbeterd (Toronto Shelter, Support & Housing Administration, 2007).
Eerst huisvesting, maar niet alleen maar huisvesting “Huisvesting is op zichzelf niet de oplossing” is een vaak voorkomende reactie in debatten over Housing First en een daklozenbeleid dat in de eerste plaats focust op huisvesting. Maar, zoals we hebben gezien, is Housing First bijna het tegenovergestelde van “alleen maar huisvesting”. Een essentieel element van het oorspronkelijk concept is net een erg intensieve en veelzijdige begeleiding, beschikbaar 24 uur per dag, zeven dagen per week. Het aandeel dak- en thuislozen dat nood heeft aan een dergelijke intensieve begeleiding kan aanmerkelijk verschillen in de verschillende landen (en er zijn redenen om aan te nemen dat het aantal dak- en thuislozen met psychiatrische problemen hoger is in de Verenigde Staten, waar de gezondheidszorg minder goed is ontwikkeld dan in verschillende Europese landen). Het aandeel dak- en thuislozen dat “alleen maar een woonplek” en toegang tot de reguliere sociale diensten nodig heeft, wordt inderdaad vaak onderschat. Maar het is belangrijk te erkennen dat een bepaald aantal dak- en thuislozen bijkomende sociale hulp op maat nodig heeft om in een huis te kunnen blijven wonen en hun levenskwaliteit te verbeteren. Het belangrijke punt in de Housing First benadering is dat die hulp aanbieden in een gewone woning doeltreffender (en menselijker) is dan de toegang tot een vast en zelfstandig verblijf te onderwerpen aan de voorwaarde van “succesvolle” voorgaande verblijven in doorgangsverblijven. In landen met een goed functionerende sociale en gezondheidszorg kan een casemanagementbenadering en een ambulante en tijdelijke begeleiding relevanter zijn dan de ACT-benadering van Pathways to Housing, maar dat zal natuurlijk ook afhangen van de specifieke doelgroep.
Housing First – alleen voor mensen met complexe zorgbehoeften? Housing First projecten, zoals ze werden geëvalueerd in de Verenigde Staten en nu worden uitgetest in een aantal Europese landen, zijn een heel specifieke hulpverlening voor een heel specifieke subgroep van de daklozenpopulatie, met name geesteszieke daklozen die vaak ook verslaafd zijn. Vaak waren deze mensen gedurende lange tijd dak- of thuisloos, zij vormen een subgroep van “chronisch” daklozen.
66
Een longitudinaal onderzoek over het gebruik van nachtopvang in de Verenigde Staten heeft erop gewezen dat mensen “transitioneel”, “occasioneel” of “chronisch” dakloos kunnen zijn (Kuhn en Culhane, 1999; Culhane en Metraux, 2008; O’Sullivan, 2008). Onder de chronische en occasionele dak- en thuislozen vinden we vooral alleenstaande mannen, vaak met een verslavingsprobleem en ernstige psychiatrische stoornissen. Transitionele dakloosheid wordt geassocieerd met een lage behoefte aan ondersteuning. Het merendeel van de mensen die gebruik maken van nachtopvang (ongeveer 80 procent) zijn mensen die transitioneel dakloos zijn en die relatief snel uit die situatie raken - een groot deel van hen zonder verdere officiële steun. Chronisch daklozen vormen een relatief kleine groep onder de gebruikers van nachtopvang (ongeveer 10 procent) maar bezetten gedurende een bepaalde tijd bijna de helft van de opvangbedden. Zij vormen een kleine groep met complexe noden waar relatief hoge kosten voor nodig zijn. In het licht van de doeltreffendheid voor die groep van Housing First en huisvesting met permanente ondersteuning, werd in de Verenigde Staten voorgesteld om de financiële middelen die werden uitgetrokken voor de nachtopvang toe te wijzen aan permanente huisvesting met aangepaste ondersteuning voor chronische gebruikers van de nachtopvang. Maar als nachtopvang en gespecialiseerde overgangsverblijven geen zin hebben voor die daklozen met de meest complexe zorgbehoefte, waarom zouden die voorzieningen dan zin hebben voor dak- en thuislozen met minder zware problemen? En indien werd aangetoond dat mensen met een dubbele diagnose het beter doen wanneer ze zelfstandig wonen met aangepaste begeleiding dan in een trapsysteem van overgangen, is er geen reden om aan te nemen dat zoiets ook niet geldt voor mensen met minder zware problemen. Die laatste hebben wellicht een ander soort hulpverlening nodig (minder intensief en misschien voor een kortere periode), maar toegang tot zelfstandige huisvesting en hulpverlening op maat zijn de belangrijkste elementen om ook hun dak- of thuisloosheid aan te pakken. In elk geval is het belangrijk om in te schatten hoeveel hulp een individu nodig heeft en hoe flexibel de aangeboden hulp moet zijn. Dit is essentieel om ondersteuning te bieden van de juiste soort, intensiteit en duur. Natuurlijk speelt de financiële factor hierbij een belangrijke rol en het is noch verantwoord, noch zinvol om langdurige en intensieve ondersteuning te voorzien voor mensen die dat eigenlijk niet nodig hebben. Ten slotte moeten we ook in gedachten houden dat een bepaald aandeel van de dak- en thuislozen totaal geen gespecialiseerde hulp nodig heeft. Vaak kunnen worden ze opgevangen door informele netwerken zoals vrienden of familie om uit de dak- of thuisloosheid te geraken. In feite is voor het voor hen belangrijk dat ze in geval van
nood toegang hebben tot aangepaste en betaalbare huisvesting en gewone sociale diensten (en financiële ondersteuning) en is dat de enige oplossing die ze nodig hebben om uit de dak- of thuisloosheid te raken (voor het Verenigd Koninkrijk zie Pleace et al., 2008; voor Frankrijk zie Brousse 2009).
Is Housing First overdraagbaar op Europa en wat betekent een “beleid dat focust op huisvesting” binnen de Europese context? Verschillende academici - vooral in het Verenigd Koninkrijk - onderzochten het potentieel van de Housing First benadering in een Europese of Britse context (Pleace, 2008; Atherton en McNaughton Nichols, 2008; Johnsen en Teixeira, 2010). Allemaal erkennen ze dat het Amerikaanse bewijs het moeilijker heeft gemaakt om vast te houden aan het standpunt (typisch voor een “eerst behandelen” benadering) dat mensen met een complexe zorgbehoefte niet in staat zijn om zelfstandig te wonen zonder voorafgaande tussenkomst in speciale instellingen. Ze wijzen ook op het feit dat in een aantal Europese landen sommige elementen van de Housing First benadering al gerealiseerd zijn in projecten voor daklozen met psychiatrische of verslavingsproblemen, en dat er minstens potentieel is om Housing First projecten zoals dat van Pathways to Housing in de Verenigde Staten uit te testen en te evalueren in de verschillende Europese welvaartsstaten. Maar ze waarschuwen ook tegen een oververalgemening van de onderzoeksresultaten, die tenslotte voornamelijk gebaseerd zijn op Amerikaanse studies, omdat de welvaartscontext in Europa aanmerkelijk verschilt van die in de Verenigde Staten. Daarom vragen ze meer onderzoek naar de effecten van Housing First en andere alternatieve modellen van begeleid wonen in Europa.
67
Verschillende projecten in Europa verwijzen uitdrukkelijk naar de Housing First benadering, met speciale aandacht voor mensen met psychiatrische problemen en middelengebruik. Voorbeelden hiervan zijn het Housing First project “Turning Point” in Glasgow (Schotland, Verenigd Koninkrijk, zie Johnsen en Teixeira, 2010), het Housing First project “Discus” in Amsterdam (zie http://www.hvoquerido.nl/discus.html ) en een Housing First project in Lissabon dat wordt gerund door de Association for Study of Psychosocial Integration (AEIPS). Evaluaties van die projecten op het nationale niveau zijn gepland of bezig, maar op dit ogenblik zijn er nog geen resultaten beschikbaar. Er worden ook Housing First projecten gepland of uitgevoerd in Denemarken, Finland, Frankrijk, Ierland, Zweden en andere Europese landen. Maar vaak wordt de term “Housing First” ook gebruikt voor een ruimer beleid en een filosofie die streeft naar een normalisering van de materiële leefomstandigheden van daklozen en een snelle integratie in een permanente huisvesting als een eerste vereiste voor verdere stappen naar integratie. In verschillende Europese landen werden benaderingen die gericht zijn op normalisering en huisvesting gedurende jaren aangemoedigd. Zo zijn het systeem van het daklozenstatuut in het Verenigd Koninkrijk en de daklozenprogramma’s in Finland traditioneel gericht op “eerst een woning”. In een ouder overzicht van de verschillende huisvestingsbenaderingen van de daken thuisloosheid werden Duitsland, Finland en Schotland genoemd als voorbeelden voor een “normaliseringsmodel” (Harvey 1998) dat het gebruik van nachtopvang en overgangsverblijven wilde verminderen en de toegang naar een vast verblijf en ambulante begeleiding voor voormalig dak- en thuislozen vermeerderen. Duitsland kan worden gezien als een voorbeeld van hoe een ontspannen huizenmarkt, een doelgericht streven naar een versterking van woonondersteuning als vervanging voor tijdelijke opvang, in combinatie met een sterke nadruk op preventie, de dak- en thuisloosheid aanmerkelijk konden verminderen (Busch-Geertsema en Fitzpatrick, 2008). In een recent artikel over dak- en thuisloosheidsstrategieën in liberale en sociaaldemocratische welvaartsregimes (Ierland en de landen van het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen, Denemarken, Finland en Zweden) werd in al die landen de invloed van de Housing First benadering opgemerkt. “hoewel de term “Housing First” een vrij rekbaar begrip is geworden ... is het duidelijk dat alle beschouwde strategieën de nadruk leggen op een vermindering van het gebruik van tijdelijke opvang, een vermindering van het aantal verblijven in nachtopvang, het voorzien van een langdurig of vast verblijf en het voorzien van gepersonaliseerde diensten en ondersteuning” (Benjamin et al., 2009:45). Housing First wordt ook vernoemd als een van de belangrijkste principes van de recente Franse 19 strategie om dak- en thuisloosheid aan te pakken. Het debat over de rol van keuzevrijheid en over aangepaste types van huisvesting moet worden voortgezet. Onderzoek uit de Verenigde Staten en Canada heeft aangetoond dat een grotere keuzevrijheid in huisvesting
19
Zie République Française (2007)
leidt tot een grotere tevredenheid met die huisvesting en uiteindelijk tot woonstabiliteit van de mensen die werden geherhuisvest (Pearson et al., 2007: Toronto Shelter, Support & Housing Administration, 2007). De Canadese studie en studies uit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk toonden ook aan dat projecten waarbij alleenstaande dak- en thuislozen werden “geherhuisvest” in een woning die ze met anderen deelden, minder positieve resultaten opleverde en een groter risico op mislukken inhield dan zelfstandig en op zichzelf wonen. Zoals Atherton en McNaughton Nichols (2008: 299) aanstippen, “programma’s die gebruik maken van een onderkomen 20 van het type opvang voldoen niet aan een van de basisregels van Housing First.” Edgar et al. (2000) ontdekte bij een analyse van verschillende soorten “begeleid wonen” in Europa een algemene trend om over te schakelen van een benadering die de plaats centraal stelt naar een benadering die de persoon centraal stelt, d.w.z. van woonondersteuning naar begeleiding aan huis. Dit houdt in dat er een trend is geweest om over te stappen van residentiële zorgverlening naar meer flexibele vormen van ondersteuning, gericht op de individuele behoeften van mensen in nood die in een gewoon huis wonen. Indien die noden veranderen of minder intensief worden, moeten mensen niet verhuizen naar een ander soort verblijf, maar moet de hulpverlening veranderen en eventueel worden ingetrokken. In een periode van crisis kan de hulpverlening dan weer intensiever worden.
De belangrijkste elementen om dak- en thuisloosheid te verminderen: toegang tot huisvesting, aangepaste begeleiding voor degenen die daar nood aan hebben en preventie Samengevat is de toegang tot geschikte en betaalbare huisvesting als een eerste antwoord op alle soorten daken thuisloosheid een belangrijk algemeen principe van een doeltreffend daklozenbeleid. Daarnaast moeten er voldoende middelen zijn om de woon- en leefkosten te dekken. Voor degenen die deze middelen niet kunnen verwerven door betaalde arbeid moet het maatschappelijk welzijnssysteem voorzien in aangepaste uitkeringen.
68
Sociale woningen zijn een belangrijke bron om dak- en thuislozen en mensen die het risico lopen op dak- en thuisloosheid te voorzien van een geschikt onderkomen. Toch is vaak een mechanisme nodig van voorkeurstoegang voor daklozen en gezinnen die worden bedreigd met onmiddellijke dakloosheid. Sociale 21 woningen moeten toegankelijker worden zodat het potentieel van dit deel van de huizenvoorraad wordt gebruikt. In sommige gevallen hadden samenwerkingsovereenkomsten tussen sociale verhuurders, gemeentebesturen en sociale ngo’s een positief effect. In heel wat Europese landen wordt het sociale woningbestand kleiner of is het nu al erg klein, en bijgevolg worden alternatieve benaderingen om de toegang tot huisvesting te verzekeren steeds belangrijker. Interessante voorbeelden zijn de Y-Stichting in Finland, die financiering door de overheid en door de Finse vereniging voor gokmachines gebruikt om kleine flats aan te kopen, verspreid in blokken bewoond door de eigenaars zelf, met als doel de flats in de eerste plaats te verhuren aan alleenstaande dak- of thuislozen (zie Tainio en Fredriksson, 2009). Ook hebben een aantal EU-landen, zoals Ierland, de landen van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, onlangs geprobeerd om meer gebruik te maken van de private verhuursector om dak- en thuislozen te huisvesten. In België, Duitsland, Spanje en elders huren en onderverhuren sociale verhuurkantoren huizen op de private verhuurmarkt (zie Busch-Geertsema, 1998; Dedecker, 2002), volgens een benadering die lijkt op het hierboven beschreven Pathways to Housing. Na de onlangs door de Europese Commissie voorgestelde veranderingen in de regelgeving zouden Midden- en Oost-Europese landen in de toekomst de Europese Fondsen voor Regionale Ontwikkeling kunnen aanwenden om woonondersteuning voor gemarginaliseerde groepen te financieren. Voor een bepaald gedeelte van de voormalig daklozen zal aangepaste sociale steun nodig zijn, en zal men deze mensen moeten helpen om hun huis te behouden, om zich te integreren in de samenleving en om hun levenskwaliteit te verbeteren, maar dit soort ondersteuning kan best worden voorzien in gewone huizen. Tot nog toe is er voor de Europese landen nog niet voldoende bewijs beschikbaar over de meest doeltreffende soorten
20
In Zweden ontstond bij gemeentebesturen een trend om, buiten de reguliere huizenmarkt om, doorgangsverblijven die deel uitmaakten van een trapsysteem om te vormen tot woningen met permanente begeleiding. Dit systeem kreeg harde kritiek en werd vergeleken met de Housing First benadering die huizen verwerft op de reguliere huizenmarkt: “Door voor die speciale wooneenheden een permanente huurovereenkomst te bieden, had dit nieuwe model geen mechanisme waarmee dakloze cliënten zichzelf opnieuw kunnen vestigen via de reguliere huizenmarkt, en bood het dus geen echte uitweg uit de dak- en thuisloosheid." (Hansen Löfstrand, 2010: 29). 21 Een weigering van dak- en thuislozen en van gezinnen die worden omschreven als “risicohuurders” wordt vaak gerechtvaardigd door gezinnen met een geschiedenis van schulden op een zwarte lijst te zetten en door de nadruk te leggen op het principe van de sociale mix (zie Edgar et al. 2002; Busch-Geertsema, 2007).
22
van hulpverlening aan voormalig dak- en thuislozen , maar het is duidelijk dat voor een aantal onder hen die steun assertief moet worden geboden (cliënten bezoeken bij hen thuis, participatie aanmoedigen en niet wachten tot ze om hulp vragen) en veelzijdig moet zijn. Het is ook cruciaal dat de ambulante ondersteuning flexibel is qua intensiteit en duur. Voor een deel van de geherhuisveste daklozen zal een casemanagementbenadering en samenwerking met de gewone gezondheids- en sociale diensten nodig zijn. Maar voor anderen kan het ook voldoende zijn om te helpen bij financiële problemen, aanvragen van uitkeringen enz., om ondersteuning te bieden bij huurproblemen en tussen te komen in crisissituaties indien nodig. Uitgebreide en goed functionerende preventiemaatregelen zijn vereist om mensen met een risico op dakloosheid in een reguliere woning te houden en uitzetting te voorkomen. Algemeen zien we in alle recente nationale daklozenstrategieën een grotere nadruk op preventie. In een aantal landen, zoals in Oostenrijk en Duitsland, werden gedurende de voorbije decennia gespecialiseerde preventiecentra opgericht voor gezinnen die werden bedreigd met uitzetting (in Duitsland voornamelijk door de gemeenten, in Oostenrijk vooral door ngo’s). Die centra bieden proactieve steun, vooral aan gezinnen met huurachterstal. Maar preventie-inspanningen zijn vaak ook gericht op bemiddeling bij gezinsconflicten en omvatten maatregelen om snel toegang te bieden tot huisvesting aan mensen die worden ontslagen uit een instelling of aan mensen die hun woning moeten verlaten omwille van escalerende huiselijke conflicten (zie Busch-Geertsema en Fitzpatrick, 2008).
Risico’s en bezwaren
69
De tot nu toe gepubliceerde studies over de resultaten van woonondersteuning bij voormalig dak- en thuislozen tonen aan dat het vooral voor gemarginaliseerde mensen met een lange geschiedenis van dak- en thuisloosheid, mensen die op straat leefden en bijkomende problemen kenden, belangrijk is om realistische doelen te stellen. In samenlevingen met een hoge werkloosheid en veel armoede, en voor mensen met een lange geschiedenis van marginalisering, is volledige autonomie misschien niet altijd een realistisch perspectief. Indien deze mensen erin slagen hun woning te behouden en niet hervallen in dakloosheid, kan dit net zo goed worden beschouwd als een belangrijke stap voorwaarts naar relatieve integratie en relatieve autonomie (en als iets dat de betrokkenen fel op prijs stellen), ook al hangen ze in crisissituaties nog steeds af van hulpverlening en ook al hebben ze het moeilijk om een baan te vinden en ook al hebben ze te kampen met beperkte financiële middelen (Busch-Geertsema 2005). Of, zoals Sam Tsemberis, de stichter van het Pathways to Housing project in New York, (2010: 52) het stelt: “Housing First en andere soorten woonondersteuning kunnen dak- en thuisloosheid beëindigen, maar ze genezen geestesziekte niet of ze halen niemand uit de verslaving of armoede. Die programma’s, dat mag worden gezegd, helpen individuen om geleidelijk het trauma van dakloosheid achter zich te laten en over te gaan tot de normale alledaagse ellende van extreme armoede, stigmatisering en werkloosheid”. Zoals hij terecht opmerkt, zijn armoede en werkloosheid structurele problemen, die moeten worden aangepakt door structurele maatregelen. Sociaal isolement, eenzaamheid en verveling van alleenstaande daklozen nadat ze opnieuw in een huis wonen, worden vaak gemeld als risico’s die kunnen leiden tot zich “thuisloos voelen thuis” en uiteindelijk tot een hervallen in de thuisloosheid, en vormen op die manier een bedreiging voor de duurzaamheid van de inspanningen om mensen te herhuisvesten. Die problemen moeten worden aangepakt door de voorziene steun en door gerichte maatregelen (inclusief steun van ervaringsdeskundigen, nl. mensen die ooit dakloos zijn geweest, en gerichte tewerkstelling en opleidingsprogramma's), maar het is geen gerechtvaardigde reden om de toegang tot een gewoon huis uit te stellen. Een van de risico’s dat Housing First projecten of andere huisvestingsgerichte beleidsmaatregelen hun doel voorbij schieten, is dat tijdelijke en noodopvangcentra worden gesloten zonder dat er geschikte alternatieven zijn. Tot nu toe werd nog niet werkelijk getest in welke mate nachtopvang en tijdelijke opvang kunnen worden geminimaliseerd indien er geschikte preventiemechanismen zijn en indien een huisvestingsgericht beleid volledig operationeel is. Een klein aanbod aan tijdelijk onderdak zal altijd nodig zijn voor transitionele daklozen: mensen die net hun huis verloren hebben, mensen die pas zijn aangekomen in een stad, mensen die op de vlucht zijn voor huiselijk geweld enz. Ook voor die mensen moeten oplossingen worden gevonden.
22
Voor de Verenigde Staten en vooral gericht op daklozen met psychiatrische problemen zie Nelson et al. (2007). Op dit ogenblik gaan verschillende onderzoeksprojecten in EU-landen (bijv. in Denemarken en Nederland) dieper in op de doeltreffendheid van de verschillende vormen van steun om dak- en thuisloosheid aan te pakken.
Onder de chronisch daklozen kan er nog steeds een kleine groep zijn die een andere omgeving dan een gewone woning nodig heeft of wil. Vooral voor sommige mensen met een lange geschiedenis van ziekenhuisopnamen en ernstige problemen, kan een lange termijn verblijf met residentiële zorgverlening, waar de bewoners permanent kunnen verblijven en die een meer gemeenschappelijke en bewaakte structuur biedt, meer geschikt zijn. Toch zijn er zelfs voor die groep alternatieven voor een tehuis. De Deense benadering van een “skæve huse” model (“alternatieve huisvesting voor alternatief leven”) biedt dak- en thuislozen een eigen woning met een gewone huurovereenkomst, maar hier wonen mensen tegelijk zelfstandig als in een gemeenschap. Dit model volgt een harm reduction benadering. Het personeel woont niet in de gemeenschap, maar maatschappelijk werkers brengen er regelmatig een bezoek, waarbij ze de vooruitgang van de huurders opvolgen en waar mogelijk en indien nodig diensten aanbieden (bijv. gezondheid, tewerkstelling) (zie Meert, 2005 en Hansen, 2010).
Aanbevelingen Op Europees niveau werden onlangs een aantal aanbevelingen gepubliceerd die relevant zijn in onze context. Het gezamenlijk verslag over sociale bescherming en sociale insluiting van 2010, in maart aangenomen door de Europese Commissie en door de Ministerraad, vraagt aan de lidstaten om “strategieën te ontwikkelen om de uitsluiting van huisvesting en de dak- en thuisloosheid aan te pakken”. Het verslag geeft een lijst van de belangrijke elementen voor een doeltreffende strategie, met o.m.: “sociale en gemeenschapswoningen zijn een belangrijk element in een huisvestingsbeleid, en vormen vaak de belangrijkste oplossing voor dak- en thuisloosheid” (Raad van Europa, 2010: 9)
70
Het verslag vermeldt ook de relevantie van “een geïntegreerd beleid, dat financiële steun aan individuen combineert met een doeltreffende regelgeving en kwaliteitsvolle sociale diensten, incl. huisvesting, tewerkstelling, gezondheids- en welzijnsdiensten” en verwijst naar de noodzaak om meer aandacht te besteden aan “de specifieke hinderpalen voor dak- en thuislozen in de toegang tot” dergelijke diensten. Verder verwijst het gezamenlijk verslag naar het gebruik van Europese structurele fondsen, in het bijzonder de Europese Fondsen voor Regionale Ontwikkeling, als een belangrijke mogelijke financieringsbron voor de jongere lidstaten van de Europese Unie. Zoals hiervoor vermeld, zijn ook strategieën om beter gebruik te maken van de private verhuurmarkt en zelfs van de door eigenaars bewoonde sector van de huizenmarkt belangrijk om de toegang tot huisvesting voor dak- en thuislozen te vergroten. De bestaande hinderpalen in de toegang tot sociale woningen voor dak- en thuislozen en benaderingen om die hinderpalen te overwinnen, moeten worden onderzocht. De verschuiving van nachtopvang en tijdelijke opvang als het meest gebruikelijke antwoord op dak- en thuisloosheid naar meer toegang tot vaste verblijven en een verhoging van de capaciteit om te voorzien in aangepaste ambulante steun (en andere preventie-inspanningen) voor geherhuisveste dak- en thuislozen en mensen die worden bedreigd met onmiddellijke dakloosheid moet worden voortgezet, versterkt en uitgebreid naar Europese landen en gemeenten waar de trapbenadering nog overheerst. De Commissie zou een rol kunnen spelen via concrete aanbevelingen en vereisten voor nationale regeringen om regelmatig verslag uit te brengen over de evolutie van de dak- en thuisloosheid en over de strategieën om de dak- en thuisloosheid en de uitsluiting van huisvesting te verminderen. Een debat en verder onderzoek naar de kwaliteit van de aangepaste sociale hulpverlening en huisvesting voor voormalig daklozen is nodig. De doeltreffendheid van verschillende combinaties van huisvesting en hulpverlening en van verschillende soorten maatschappelijk werk moet worden geëvalueerd. Het zou vooral zinvol zijn om over de verschillende projecten die de Housing First benadering testen in een aantal Europese steden bewijzen te verzamelen en op Europees niveau het wederzijds leren te stimuleren .
Referenties Atherton, I. and McNaughton-Nicholls, C. (2008) Housing First as a Means of Addressing Multiple Needs and Homelessness. European Journal of Homelessness, 2, pp. 289-303. Brousse, C. (2009) Becoming and remaining homeless: a breakdown of social ties or difficulties accessing housing? In: F2009/06 Economie et Statistique: Special Issue on the Homeless (English Version) (INSEE: Paris), pp. 43-78.
Burt, M. and Spellman, B. (2007) Changing Homeless and Mainstream Service Systems: Essential Approaches to Ending Homelessness. In Dennis, D., Locke, G. and Khadduri, J.(eds.) Toward Understanding Homelessness: The 2007 National Symposium on Homelessness Research. (Washington DC: U.S. Department of Health and Human Services and U.S. Department of Housing and Urban Development). Busch-Geertsema, V. (1998) Rehousing Projects for Single Homeless Persons. Innovative Approaches in Germany. National Report 1997 for the European Observatory on Homelessness, Brussels (FEANTSA). Busch-Geertsema, V. (2002) When homeless people are allowed to decide by themselves. Rehousing homeless people in Germany, European Journal of Social Work 5 (1) pp. 5 - 19. Busch-Geertsema, V. (2005) Does Re-Housing Lead to Reintegration? Follow-Up Studies of Re-Housed Homeless People, INNOVATION - The European Journal of Social Science Research, 18(2) pp.205-226. Busch-Geertsema, V. (2007) Measures to Achieve Social Mix and their Impact on Access to Housing for People who are Homeless. European Journal of Homelessness, 1, pp. 213-224. Busch-Geertsema, V. and Fitzpatrick, S. (2008) Effective Homelessness Prevention? Explaining Reductions in Homelessness in Germany and England. European Journal of Homelessness, 2, pp. 69-95. Busch-Geertsema, V. and Sahlin, I. (2007) The Role of Hostels and Temporary Accommodation. in: European Journal of Homelessness, Volume 1, December 2007, pp. 67-93. Council of the European Union (2009) Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2009, (Brussels: author), http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=757&langId=en Culhane, D.P. and Metraux, S. (2008) Rearranging the deck chairs or reallocating the lifeboats. Journal of the American Planning Association, 74, 1, 111-121.
71
Culhane, D.P., Parker, W.D., Poppe, B., Gross, K.S. and Sykes, E. (2007) Accountability, Cost-Effectiveness and Program Performance: Progress Since 1998 Paper given at the National Symposium on Homelessness Research, in: Dennis, D., Locke, G. and Khadduri, J. (eds.) Toward Understanding Homelessness: The 2007 National Symposium on Homelessness Research. (Washington DC: U.S. Department of Health and Human Services and U.S. Department of Housing and Urban Development). Dane, K. (1998) Making it Last. Report into Tenancy Outcomes for Rough Sleepers (London: Housing Services Agency). De Decker, P. (2002) On the Genesis of Social Rental Agencies in Belgium. Urban Studies, 39, 2: pp. 297-326 Edgar, B., Doherty, J. and Mina-Coull, A. (2000) Support and Housing in Europe: Tackling Social Exclusion in the European Union (Bristol: Policy Press). Edgar, B., Doherty, J. and Meert, H. (2002) Access to Housing: Homelessness and Vulnerability in Europe (Bristol: Policy Press). Fitzpatrick, S., Bretherton, J., Jones, A., Pleace, N. and Quilgars, D. (2010) The Glasgow Hostel Closure and Reprovisioning Programme: Final Report on the Findings from a Longitudinal Evaluation (York: Centre für Housing Policy) Harvey, B. (1998) Settlement Services for Homeless People in Europe: Lessons for Ireland (Dublin: Homeless Initiative). Hansen Löfstrand, C. (2010) Reforming the work to combat long-term homelessness in Sweden. Acta Sociologica, 53, 19-34. Johnsen, S. and Teixeira, L (2010) Staircases, Elevators and Cycles of Change: Housing First and Other Housing Models for People with Complex Support Needs (London: Crisis). Kertsez, S.G., Crouch, K., Milby. J.B., Cusimano, R.E. and Schumacher, J.E. (2009) Housing First for Homeless Persons with Active Addiction: Are we overreaching? The Milbank Quarterly 87, 2, pp. 495-534. Kuhn, R. and Culhane, D.P. (1998) Applying Cluster Analysis to Test a Typology of Homelessness by Pattern of Shelter Utilization: Results from the Analysis of Administrative Data. American Journal of Community Psychology, 26, 2, pp. 207-232 Loison-Leruste, M. and Quilgars, D. (2009) Increasing Access to Housing: Implementing the Right to Housing in England and France. European Journal of Homelessness, Vol. 3, pp.75-100.
Nelson, G., Aubry, T. and Lafrance, A. (2007) A review of the literature on the effectiveness of housing and support, assertive community treatment, and intensive case management for persons with mental illness who have been homeless. American Journal of Orthopsychiatry, 77, pp. 350-361. Padgett, D. K., Gulcur, L. and Tsemberis, S. (2006) Housing First Services for People Who Are Homeless With Co-Occurring Serious Mental Illness and Substance Abuse. Research on Social Work Practice 16, 1, pp. 74-83. Pearson, C. L., Locke, G., Montgomery, A. E. and Buron, L. (2007) The Applicability of Housing First Models to Homeless Persons with Serious Mental Illness (Washington DC: US Department of Housing and Urban Development). Pleace, N. (1997) Rehousing single homeless people, in: Burrows, R.; Pleace, N. and Quilgars, D. (eds) Homelessness and Social Policy (London: Routledge), pp. 159-171 Pleace, N. (2008) Effective Services for Substance Misuse and Homelessness in Scotland: evidence from an international review. (Edinburgh: Scottish Government Social Research). Pleace, N., Fitzpatrick, S., Johnsen, S., Quilgars, D. and Sanderson, D. (2008) Statutory Homelessness in England: The experience of families and 16-17 year olds (London: Department for Communities and Local Government) République Francais (2007) French Homeless and Poorly Housed People National Strategy (English Summary) (Paris: author) Ridgway, P. and Zipple, A. M. (1990) The paradigm shift in residential services: from the linear continuum to supported housing approaches. Psychosocial Rehabilitation Journal, 13, 11-31. Sahlin, I. (1998) The Staircase of Transition. National Report to the European Observatory on Homelessness 1997 (Brussels: Feantsa).
72
Sahlin, I. (2005) The Staircase of Transition: Survival through Failure, Innovation – The European Journal of Social Science Research 18 (2) pp.115–135. Salyers, M. and Tsemberis, S. (2007), 'ACT and Recovery: Integrating Evidence-Based Practice and Recovery Orientation on Assertive Community Treatment Teams', Community Mental Health Journal, 43, 6, 619641. Siegel, C., Samuels, J., Tang, D., Berg, I., Jones, K. and Hopper, K. (2006), 'Tenant Outcomes in Supported Housing and Community Residences in New York City', Psychiatric Services, 57, 7, 982. Stefancic, A. and Tsemberis, S. (2007), 'Housing First for Long-Term Shelter Dwellers with Psychiatric Disabilities in a Suburban County: A Four-Year Study of Housing Access and Retention', The Journal of Primary Prevention, 28, 3, 265-279. Toronto Shelter, Support & Housing Administration (2007) What Housing First Means for People: Results of Streets to Homes 2007 Post-Occupancy Research (Toronto: Toronto Shelter, Support & Housing Administration). Tsemberis, S. and Asmussen, S. (1999) From streets to homes: The pathways to housing consumer preference supported housing model. Alcoholism Treatment Quarterly 17, 12, pp. 113-131. Tsemberis, S., Gulcur, L. and Nakae, M. (2004), Housing First, consumer choice, and harm reduction for homeless individuals with a dual diagnosis. American Journal of Public Health, 94, 4, 651-656. Tsemberis, S. (2010) Housing First: Ending Homelessness, Promoting Recovery and Reducing Costs, in: Gould Ellen, I. and O’Flaherty, B. (eds.) How to House the Homeless (New York: Russell Sage Foundation). Wong, Y. L. I., Park, J. M. and Nemon, H. (2006) Homeless service delivery in the context of continuum of care. Administration in Social Work, 30, 67-94.
Sleutelvraag 3: Kan thuisloosheid het best/meest efficiënt bestreden en voorkomen worden door een aanpak waarin toegang tot huisvesting centraal staat? 23 Claire Roumet, Secretaris Generaal CECODHAS I.
Sociale huisvesting en dakloosheid in Europa: wat houdt dit precies in?
a.
Korte voorstelling van de sociale huisvestingsector in Europa
Het is belangrijk om eerst even in te gaan op de omvang en de taken van de sector, zodat het eenvoudiger wordt om de mogelijke rol van sociale verhuurders in de implementatie van de "housing first" benadering te begrijpen: ze zullen namelijk niet in alle gevallen kunnen worden ingezet en er zal gedacht moeten worden aan oplossingen die gericht zijn op de specifieke nationale context van de verschillende lidstaten. Verschil in grootte: de Nederlandse huisvestingsmaatschappijen beheren meer dan een derde van alle hoofdverblijven in Nederland terwijl er in heel wat andere Europese landen nagenoeg geen aanbod aan sociale/openbare huisvesting bestaat (Griekenland, Baltische Staten, Hongarije, Slovenië, Slowakije, Bulgarije). Verschil in opzet: we kunnen een onderscheid maken tussen de verschillende nationale systemen op basis van de criteria die recht geven op een sociale woning. We spreken van universalistische sociale huisvesting wanneer ze openstaat voor iedereen, ook al krijgen bepaalde personen voorrang. Het systeem is 'gericht' wanneer niet de hele bevolking toegang heeft tot sociale huisvesting, met name doordat er een maximuminkomen geldt voor wie een aanvraag tot sociale huisvesting wil indienen. Binnen deze categorie spreekt men van 'residuele' sociale huisvesting als de prioriteitscriteria zo zijn opgesteld dat enkel de meest kwetsbaren er toegang toe hebben, en 24 van 'generale' sociale huisvesting als de criteria andere groepen beogen (bijv. arbeiders) .
Typology of approaches to social housing 73
SIZE SOCIAL RENTAL SECTOR >+ 20%
11 % – 19 %
5 % - 10 %
0–4%
Austria
United Kingdom
France Ireland Estonia Malta
Germany Belgium
Hungary spain Portugal Bulgaria Greece Baltic Spain
Czech Republic Finland Poland Italy
Slovenia Luxembourg Greece
Residual
Generalist
Targeted (Dualist)
HOUSING EUROPE
The Netherlands Denmark Sweden
Universalist (Unitary)
5
Verschil in evolutie: Naast deze typologie die gebaseerd is op de categorieën personen die in aanmerking komen, stellen we vast dat ook de taken van de sociale verhuurders aanzienlijk verschillen en evolueren in de tijd. In
23
Authors: Julian Dijol and Claire Roumet. Based on two articles by Alice Pittini, Coordinator of the CECODHAS-Housing Europe Observatory, with the assistance of Elsa Laino and information provided by members of CECODHAS-Housing Europe (correspondents of the Observatory): "Allocation process and criteria in the EU" and "Right to housing in the EU".
24
(Volgens de typologie ontwikkeld door Laurent Ghekière; sociale huisvesting in de Europese Unie, studie DEXIA 2007)
landen waar sociale huisvesting een aanzienlijk deel vormt van het aanbod (Frankrijk, Duitsland, Finland, Tsjechische Republiek, Polen, Oostenrijk, Nederland, Zweden, Denemarken, Verenigd Koninkrijk), zijn de e verschillende taken die aan de sector werden toegewezen, vergelijkbaar. In het begin van de 20 eeuw had de sociale huisvesting een hygiënische en educatieve functie die erop gericht was om de levensomstandigheden te verbeteren en ongezondheid te bestrijden. Als hoeksteen van de naoorlogse wederopbouw, streefde het huisvestingsbeleid in de eerste plaats naar een economische ontwikkeling door kapitaal te mobiliseren en de sterk toenemende stedelijke bevolking onderdak te bieden. De maatschappelijke dimensie van sociale huisvesting is tegenwoordig nog steeds aanwezig, en speelt zelfs een overheersende rol in de meeste Europese landen. In Duitsland is het aandeel van het sociale huisvestingsaanbod de voorbije jaren afgenomen na een privatisering van de sector in de jaren '90. In Italië ontwikkelt de sociale huisvesting zich op dezelfde manier als in landen waar de sector sterk aanwezig is, maar het percentage sociale woningen is er altijd laag gebleven. De landen in Centraal- en Oost-Europa op hun beurt, hebben een structurele verandering doorgemaakt waarbij ze zijn geëvolueerd van 'volledig openbaar' naar 'volledig privé' (uitgezonderd CZ en PL). Verschil in actoren: lokale overheden zetten de sociale verhuurders in om hun huisvestingsbeleid uit te voeren, maar ook om stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken. Bepaalde landen hebben ervoor gekozen om de sector te organiseren via overheidsbedrijven, organisaties, soms mee beheerd door de huurders, bewonersverenigingen. Vaak zijn werkgevers en vakverenigingen verbonden met de verhuurders of treden ze zelf op als verhuurder. In het debat over het openbare huisvestingsbeleid wordt ook dikwijls geen aandacht geschonken aan sociale toegang tot de eigendom wanneer er, in bepaalde landen, geen andere alternatieven zijn.
b.
74
Wie woont er tegenwoordig in een sociale woning in Europa? Welk publiek wordt beoogd bij een “housing First” beleid?
We komen nog terug op de selectie- en toewijzingscriteria voor kandidaten voor sociale huisvesting wanneer we de struikelblokken analyseren die een implementatie van de "housing first" benadering bemoeilijken. Hier volstaat het om erop te wijzen dat de personen die in nagenoeg alle Europese landen als prioritair worden beschouwd, terug te vinden zijn in de volgende categorieën van de ETHOS-typologie: "ontoereikende huisvesting"; "instabiele huisvesting" en grotendeels de "thuislozen"; d.w.z. de personen die geen specifieke sociale of medische begeleiding nodig hebben. Dit is ook de essentie van de taak van de sociale verhuurders. De vraag waarop we hier een antwoord trachten te geven, is de toepassing van de "housing first" benadering voor mensen die een soort begeleiding nodig hebben, met name degenen die op het vlak van huisvesting heel wat moeilijkheden hebben gekend. c.
Recente ontwikkelingen in de sociale huisvestingssector
Om deze inleiding af te ronden, volgt hier nog een korte beschrijving van de evoluties die de sector heeft doorgemaakt en die relatief gelijklopend zijn in alle Europese landen (waar sociale huisvesting een aanzienlijk aandeel van het aanbod vormt). De meest opvallende trend is de verarming van de huurders. Jaar na jaar nemen de gemiddelde opbrengsten af. De nieuwkomers zijn armer dan degenen die vertrekken, wat logisch is, maar het niveau van de inkomsten wordt steeds lager. Verder stellen we vast dat de huurders ouder worden en dat, in bepaalde landen, het aandeel van gezinnen zonder arbeidsinkomsten sterk toeneemt; hetzelfde geldt voor de eenoudergezinnen. Het huisvestingsbeleid richt zich tegenwoordig op de implementatie van het recht op huisvesting van personen (tegenwerpbaar zoals het DALO in Frankrijk bijvoorbeeld), en de collectieve opdrachten (gemengd karakter, duurzame ontwikkeling van buurten) zijn op de terugweg. Diverse studies ter zake wijzen op de residualisering van de sector. Het huisvestingsbeleid volgt de evoluties die worden vastgesteld in het sociale beleid. We kunnen dus spreken van een context die bijzonder gunstig is voor de implementatie van de "housing first" benadering, in die zin zelfs dat er ook een zekere voorwaardelijkheid begint te spelen om in de woning te mogen blijven: de huurders moeten goede burgers zijn, actief op zoek gaan naar werk, hun kinderen naar school sturen, enz. II.
De struikelblokken bij de implementatie van de "housing first" benadering door de sociale huisvestingsorganisaties
a.
Een korte herhaling van de selectie- en toewijzingscriteria inzake sociale huisvesting
In landen waar een gericht beleid wordt gevoerd, worden de criteria om in aanmerking te komen voor een sociale woning vastgelegd in de nationale of regionale wetgeving. Ze zijn gewoonlijk vrij algemeen en kunnen onder andere betrekking hebben op: -
-
-
Het opleggen van een inkomensgrens (gekoppeld aan de grootte van het gezin), gewoonlijk gecombineerd met de voorwaarde dat de aanvrager geen andere woning mag bezitten of geen permanent recht mag hebben om een andere woning te gebruiken. Dit is het systeem dat het vaakst wordt gebruikt om te bepalen of kandidaten in aanmerking komen. Andere sociale criteria aan de hand waarvan de kwetsbaarheid van de aanvrager kan worden bepaald (bijv. in Ierland). Dit geldt eveneens voor de categorieën kwetsbare personen in Engeland en Schotland. In theorie zijn dit echter prioriteitscriteria en in de praktijk vormen zij geen noodzakelijke voorwaarde om op een wachtlijst te kunnen staan. In bepaalde landen (Denemarken, Zweden en tot voor kort ook Nederland) heeft iedereen a priori toegang tot sociale huisvesting
Personen die op basis van deze criteria in aanmerking komen, worden ingeschreven op een wachtlijst. In de meeste gevallen verloopt die inschrijving via de gemeente, maar soms gebeurt ze rechtstreeks bij de operator (Frankrijk, Nederland, Denemarken...). Een tweede aspect heeft betrekking op wat er gebeurt zodra iemand op een wachtlijst staat: in sommige gevallen is een eerste criterium gewoon de chronologische volgorde waarin de betrokkenen werden ingeschreven (Denemarken), maar dat is nooit het enige criterium. Daarom bestaan er prioriteitscriteria die bepaald werden door de nationale (Frankrijk) of regionale overheid (België), maar die meestal worden vastgelegd op lokaal niveau, op basis van de plaatselijke situatie en de behoeften van de betrokkenen.
75
Gewoonlijk zijn deze criteria gebaseerd op de hoogdringendheid van de situatie van de aanvrager. Daklozen vormen één van de categorieën die als prioritair worden beschouwd (met name in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk waar ze "bovenaan de lijst" staan). Dakloos zijn is echter niet het enige prioriteitscriterium. Gezinnen met kinderen die in ongezonde omstandigheden leven of gezinnen met een laag inkomen bijvoorbeeld, vormen in heel wat landen andere prioritaire doelgroepen. Personen met een beperkte mobiliteit of een bepaalde handicap worden ook heel vaak beschouwd als prioritaire kandidaten voor een sociale woning. In Spanje en Portugal vermelden bepaalde programma's specifiek jongeren met een laag inkomen als een prioritaire doelgroep. We mogen dus niet vergeten dat veel afhangt van de plaatselijke demografische omstandigheden, de situatie van de arbeidsmarkt en de kenmerken van de lokale huurmarkt. Het is toch nuttig om erop te wijzen dat het gewoonlijk de gemeenten of steden zijn die beslissen over deze criteria, en dat de operatoren ze vervolgens toepassen bij het toewijzen van de sociale woningen. Bovendien wordt de huisvesting van bijzonder kwetsbare groepen (waaronder daklozen) in sommige landen beschouwd als een specifieke taak van de gemeenten en lokale overheden. Daarom werden er mechanismen geïntroduceerd die in zekere zin een "aanvulling" vormen op de "normale" toewijzingsprocedure. Dit is bijvoorbeeld zo in landen waar de overheden een deel van het aanbod van verhuurders van sociale woningen kunnen voorbehouden (Frankrijk, Italië, Oostenrijk, Denemarken...): de gemeente kent de woningen dan toe aan de meest dringende gevallen.
b.
De uitgebreide waaier aan doelstellingen van het beleid inzake betaalbare huisvesting: een struikelblok voor de implementatie van de "housing first" benadering?
Zoals we hierboven al schreven, zijn de nationale, regionale, lokale overheden bevoegd voor het vastleggen van zowel de regels die bepalen wie recht heeft op een sociale woning als van de prioriteitscriteria. Deze criteria worden vaak bepaald op lokaal niveau, in het licht van de plaatselijke sociale situatie. Daklozen vormen in dat opzicht slechts één van de prioritaire categorieën naast andere groepen die kunnen gaan van mindervalide
personen, ouderen met weinig middelen, gezinnen met kinderen in precaire sanitaire situaties, enz. Deze keuzes hangen samen met de verschillende doelstellingen die de overheden willen bereiken met hun beleid inzake betaalbare huisvesting. Na de vraag omtrent de selectie van prioritaire doelgroepen, volgt het probleem van de concrete toewijzing van een woning aan een aanvrager. In dit stadium begint de kwestie van de bewonersmix op het niveau van een gebouw of geheel van gebouwen te spelen. Eén van de beleidsdoelstellingen op het vlak van betaalbare huisvesting die we in vele landen aantreffen, is namelijk het behouden en versterken van de sociale cohesie, met name door erover te waken dat er geen sociale segregatie optreedt (d.w.z. concentratie van gezinnen met dezelfde socio-economische kenmerken in bepaalde gebouwen en wijken). Een evenwichtig beheer van de bevolking in de sociale huisvestingssector (vaak sociale mix genoemd) lijkt dus een belangrijke drijvende kracht om deze segregatie te voorkomen. Een vraag die vaak wordt gesteld, is of dit behoud van het evenwicht in de sociale mix compatibel is met de "housing first" benadering, in die zin dat deze benadering ertoe zou kunnen leiden dat er veel meer gezinnen in een uitsluitingssituatie worden opgenomen in het sociale huisvestingpark. Een antwoord op deze vraag is dat het bij een nagenoeg constant woningaanbod niet altijd mogelijk is om de eerste vrije woning toe te kennen aan gelijk welk gezin of persoon die als prioritair wordt beschouwd (bijv. een verslaafde die uit de noodopvang komt). Redenen die daarbij spelen zijn enerzijds uiteraard de vraag of de grootte van de woning geschikt is en de juiste diensten aanwezig zijn, alsook het behoud van het evenwicht in de sociale mix. Dit kan een struikelblok lijken voor de "housing first" benadering, maar het kan eveneens worden gezien als een garantie dat enkel woningen en diensten worden aangeboden die het best zijn aangepast aan de behoeften van de prioritaire kandidaten zonder dat daarbij wordt ingeboet op het redelijke beheer van de samenlevingsomstandigheden in de sociale woningsector. We zullen in het derde deel zien dat er antwoorden werden gevonden om het hoofd te bieden aan deze beperkingen.
76 c.
De financiering van de sociale huisvesting als mogelijk struikelblok voor de implementatie van de "housing first" benadering
De voorbije 10 jaar zijn de financieringsplannen van sociale huisvestingsprogramma's in de meeste lidstaten sterk geëvolueerd. Een algemene trend die we kunnen vaststellen, is dat het aandeel van overheden (nationaal of lokaal) afneemt en de eigen middelen van de sociale huisvestingsorganisaties een groter deel vertegenwoordigen (huurinkomsten en te ontvangen schulden). De overheden eisen dat de sociale huisvestingsorganisaties een evenwichtig financieel beheer voeren. Bij organisaties die onafhankelijker zijn geworden (zoals bijv. in het Verenigd Koninkrijk of Nederland) is dit zelfs een primaire noodzaak. In het licht van deze evolutie wordt de solvabiliteit van gezinnen die een aanvraag tot sociale huisvesting indienen dan ook steeds belangrijker. Hoe kun je een evenwichtig programma rond sociale huisvesting opbouwen waarbij onderdak wordt voorzien voor een aanzienlijk aantal gezinnen in zeer precaire situaties, terwijl het gemiddelde inkomen van de kandidaat-huurders onophoudelijk blijft dalen? Bepaalde lidstaten (zie onderstaande tabel) hebben een persoonsbijstand ontwikkeld. De woning wordt verhuurd aan haar opbrengstprijs en de overheid voorziet een compensatie ter ondersteuning van het lage inkomen van de huurders. Het vastleggen van de huurprijzen en het al dan niet bestaan van huisvestingstoelagen bepalen mee in welke mate sociale huisvestingsorganisaties de zwakste doelgroepen, inclusief daklozen, een onderdak kunnen bieden.
De vastlegging van de huurprijzen in de sociale huisvestingsector
Gebaseerd op het inkomen
Oostenrijk
Gebaseerd op de kostprijs
Plafonds huurprijzen
voor
+ huisvestingstoelage n
X
X
Denemarken
X
X
Finland
X
X
België
X
Frankrijk
X
Duitsland
X
Ierland
X
Italië
X
Luxemburg
X
26
X
25
X
27
X
Nederland
X
Polen
X
77 Portugal
X
X
Zweden
28
X X
Verenigd Koninkrijk
X
29
III. Bijdragen en antwoorden van spelers uit de sociale huisvestingsector op de "housing first" benadering
Zoals we hierboven al schreven, vormt het beleid inzake betaalbare huisvesting één van de twee pijlers die onontbeerlijk zijn voor het recht op huisvesting. De andere pijler wordt gevormd door het beleid tegen dakloosheid. Deze twee beleidsterreinen, waar verschillende mechanismen en finaliteiten gelden (preventie in het kader van de risico's op scheiding en uitsluiting voor het ene, het wegwerken van extreem precaire situaties voor
25
De huurprijs stijgt naarmate het loon toeneemt Voor openbare verhuurders 27 Voor privé-verhuurders 28 De huurprijzen zijn gebaseerd op de inkomsten EN de minimum- en maximumbedragen per maand zijn bij wet vastgelegd 29 Formule waarbij de stijging van de huurprijzen wordt geïndexeerd op basis van de consumentenprijsindex 26
het andere), krijgen een raakvlak in de "housing first" benadering, wanneer de beleidsmakers en de spelers op het terrein besluiten om een deel van het woningaanbod en de bevoegdheden van de sociale huisvestingsorganisaties in te zetten in de strijd tegen dakloosheid. Vergeten we niet dat de definitie van "housing first" zowel in academische teksten als in officiële documenten van bepaalde overheden, vrij specifiek is. In Frankrijk bijvoorbeeld, vermeldt het rapport over de gezondheid van thuislozen, dat in januari 2010 door dokter Vincent Girard werd overgemaakt aan de minister van Gezondheid, dat "deze aanpak erin bestaat om onmiddellijke toegang en een vast onderkomen te voorzien voor daklozen die permanent op straat wonen en mentale problemen hebben, zonder enige basisvoorwaarde of vereiste wat betreft hun nuchterheid of gebruik van bepaalde middelen. » Hieruit blijkt dus dat de "housing first" benadering enkel betrekking heeft op een deel van de mensen die als dakloos worden beschouwd (zoals reeds uitgelegd in de inleiding). Hoger beschreven we al de struikelblokken voor de implementatie van "housing first" met de spelers uit de sociale huisvestingsector. Toch bestaan er oplossingen, die bovendien toegepast worden. We sommen er hieronder enkele op om duidelijker het specifieke karakter te schetsen van de betrokken actoren die doeltreffende en onontbeerlijke partners zijn in de strijd tegen dakloosheid en die de partnerschappen vormen in het kader van de "housing first" benadering.
a.
78
Een adequater beheer van de maatschappelijke vraag
Gezien het aanhoudende tekort (ten minste op korte en middellange termijn) aan sociale woningen, dat in bepaalde lidstaten gepaard gaat met een grote complexiteit wat betreft de bevoegdheden inzake toewijzing van woningen, en in het licht van het tegenwerpbare recht op huisvesting dat in sommige lidstaten werd geïmplementeerd, werden er overlegorganen in het leven geroepen waar sociale huisvestingsorganisaties, lokale verkozenen, huurdersverenigingen, organisaties actief op het vlak van inschakeling door huisvesting, maatschappelijke en gezondheidsinstanties, gemeentediensten die instaan voor huisvesting, enz. samenzitten om de prioriteitscriteria voor gezinnen (inclusief daklozen en personen die uit de noodopvang komen) vast te leggen, vestigingsstrategieën te ontwikkelen op basis van een gecombineerde evaluatie van de behoeften van de betrokkenen en de plaatselijke opvangcapaciteit. Met dit initiatief wil men komen tot objectieve toewijzingsprocedures die gebaseerd zijn op een echte lokale consensus en wil men de professionele praktijken beter op elkaar afstemmen door een betere opleiding, communicatie en informatieverstrekking tussen de mensen uit de sociale huisvestingsector, zij die strijden tegen dakloosheid en de lokale verkozenen.
b.
Een aangepast aanbod aan woningen en structuren
Aangezien sociale huisvestingsorganisaties de facto te maken krijgen met steeds zwakkere personen die uiterst kwetsbaar zijn door hun beperkte inkomsten, risico op verslaving, isolement en psychosociale problemen, gaan ze in toenemende mate een totaalaanbod (huisvesting + diensten) creëren dat is aangepast aan de behoeften van de betrokkenen. In de meeste gevallen gebeurt dit via (permanente of tijdelijke) gespecialiseerde structuren (zogenaamde "filialen) en in samenwerking met verenigingen (die vaak als beheerder daarvan fungeren) om een maatschappelijke begeleiding te ontwikkelen en garanderen, die noodzakelijk is om zelfstandig wonen weer mogelijk te maken of te bestendigen. Deze begeleiding kan diverse vormen aannemen en gericht zijn op diverse doelgroepen: bezorging van boodschappen of maaltijden voor ouderen die in sociaal isolement leven, medische aanwezigheid in wooneenheden voor voormalig daklozen met een verslaving, opvolging op maatschappelijk of gezondheidsvlak (bij mensen met mentale problemen bijvoorbeeld) door een gespecialiseerde organisatie, informatieverstrekking en opleiding voor ex-gedetineerden, opleidingen voor daklozen met het oog op een herinschakeling in de arbeidsmarkt, oprichting van garantiefondsen om jonge daklozen te helpen bij het vinden van een woning in de privé-sector (bijvoorbeeld om de eerste maanden huur te betalen).
c.
Een evolutie van de competenties ("skills") van de mensen werkzaam in de sociale huisvestingsector
De traditionele taken, die erin bestonden woongelegenheden te bouwen en beheren, volstaan niet langer om de toenemende kwetsbaarheid en diversiteit van de huurders en aanvragers op te vangen. Door de veroudering van de populatie, het toenemende aantal gezinnen dat moeilijkheden heeft om een woning te vinden, de steeds hogere verwachtingen die worden gesteld aan het sociale huisvestingsaanbod, met name door het tegenwerpbare recht en de implementatie van de "housing first" benadering in bepaalde landen, de strijd tegen discriminatie, de beperking van de nationale financiering nemen de verwachtingen van de betrokken partijen toe. Er zijn nieuwe competenties vereist om een systematisch antwoord te kunnen bieden op deze verwachtingen en praktische vragen: Hoe kunnen partnerschappen het beste worden georganiseerd? Welke aanpak moet worden gehanteerd in situaties van extreme uitsluiting? Hoe positioneer je je met een totaalaanbod waarin ook "het zeer sociale" is opgenomen, in een bepaald gebied waar ook andere spelers actief zijn? Hoe kun je binnen een collectief beheer rekening houden met specifieke individuele kenmerken? De mensen die werkzaam zijn binnen de sociale huisvestingsector leren steeds beter hoe ze kunnen anticiperen op kritieke situaties, hoe ze behoeften kunnen identificeren en personen zowel individueel als in groep kunnen begeleiden om zo de kwaliteit van de geleverde diensten, in het bijzonder voor de meest kwetsbare doelgroepen, te verbeteren. Het is dus duidelijk: de sociale huisvestingsorganisaties dragen bij tot de implementatie van de "housing first" benadering via uiteenlopende activiteiten die gericht zijn op uiterst kwetsbare personen. Dit vereist competenties en structuren die historisch noch organisatorisch behoren tot de kerntaken en -activiteiten van alle sociale huisvestingsorganisaties. Toch wordt van de partijen die actief zijn op het vlak van betaalbare huisvesting steeds vaker verwacht dat ze helpen om de beleidsdoelstellingen in de strijd tegen dakloosheid te realiseren. Sommige organisaties zijn daar beter op voorbereid dan andere, maar ze zijn zich allemaal bewust van de ernst van de sociale en economische crisis en de gevolgen daarvan voor het profiel van de personen die huisvesting zoeken en begeleid moeten worden. Ze beseffen dus dat ze zich aan deze nieuwe situatie moeten aanpassen wil het recht op huisvesting voor iedereen geen dode letter blijven.
79 IV. Openstaande vragen a.
Kan de "housing huisvestingsector?
first"
benadering
geïmplementeerd
worden
buiten
de
sociale
Als de sociale verhuurders als eerste gevraagd worden om de "housing first" benadering te implementeren, dan moeten we ons ook de vraag stellen welke bijdrage de rest van de woningmarkt kan leveren, zeker omdat bepaalde landen niet de "luxe" hebben dat ze een niet-bestaande of reeds overbevraagde sector kunnen mobiliseren, zoals we al schreven. Maar ook omdat de kerntaak van de sociale verhuurders er tot op heden in bestaat om onderdak te bieden aan mensen die geen degelijke en betaalbare woning vinden op de markt maar die geen sociale begeleiding nodig hebben. De "housing first" benadering kan met andere woorden niet worden geïmplementeerd zonder een sterke betrokkenheid van de sociale diensten die eveneens gewone woningen kunnen conventioneren. Zoals blijkt uit de voorgaande paragrafen gaan de veranderingen in de taken van de verhuurders vaak hand in hand met organisatorische veranderingen die nodig zijn om een antwoord te bieden op de nieuwe vereisten. Men zou zich dus kunnen afvragen of de sociale huisvestingssector omgevormd moet worden of dat er een nieuwe sector in het leven moet worden geroepen die gespecialiseerd is in "housing first" (beheer van het aanbod en de partnerschappen met de verenigingen die instaan voor de opvolging). Op dit moment kunnen we vaststellen dat de eerste optie werd gekozen.
b.
Zelfbouwverenigingen: een nieuwe "housing first" piste voor contexten waarbinnen sociale huisvesting weinig ontwikkeld is
Een aanvullende, en mogelijk meer geïntegreerde benadering die door onze leden werd getest is die van de zelfbouw/zelfrenovatie die niet alleen resulteert in een woning maar ook in de ontwikkeling van een vakbekwaamheid en eventueel een baan. Deze benadering, die de naam IGLOO draagt, vergt aanzienlijke financiële middelen en een doorgedreven coördinatie door de lokale spelers, maar de resultaten lijken bevredigend. Het is een aanpak met een langduriger karakter die bovendien het voordeel heeft dat hij niet enkel een individueel antwoord biedt. De betrokkenen bouwen hun woning niet helemaal alleen maar samen met anderen die ook opgeleid worden en voor wie het project resulteert in een duurzaam dak boven hun hoofd. Bovendien werken deze projecten, die verschillende spelers mobiliseren (met name liefdadigheidsorganisaties en vakverenigingen) op een andere schaal (enkele woningen) en zorgen ze voor een meer geleidelijke integratie van de woningen in hun omgeving en van de betrokken personen in hun buurt.
c.
Selectie van de meest kwetsbaren: tegenwoordig krijgen gezinnen voorrang op de meest kwetsbare alleenstaande personen: een maatschappelijke consensus die moet worden herbekeken?
Zoals we hierboven al schreven, verloopt de toewijzing van sociale woningen volgens complexe procedures, en is die toewijzing het resultaat van een consensus/machtsverhouding op lokaal niveau tussen de verschillende betrokkenen van het huisvestingsbeleid (plaatselijke overheden/sociale verhuurders/maatschappelijke diensten/liefdadigheidsinstellingen...). De keuze wordt gemaakt op basis van prioriteitenlijsten die worden opgesteld door toekenning van punten. Moeten die opnieuw in vraag worden gesteld om de classificatie van de kwetsbaarheid te veranderen?
80
d.
Daklozen en de structureel onbetaalbare, ontoereikende woningmarkt: rol van de marktregulering en huisvestingstoelagen?
Naast de categorieën personen (ETHOS-Daklozen) waarop de "housing first" benadering zich op dit moment concentreert, wordt de globale invoering van het recht op huisvesting ("housing first" voor iedereen!) onmogelijk gemaakt doordat de woningprijzen niet gekoppeld zijn aan de inkomsten van de burgers. De woningmarkten moeten beter worden "geholpen" of "gecontroleerd" om aan de vitale behoeften van de betrokkenen te kunnen beantwoorden.
e.
"Housing First" of "Housing Plus"?
Tot slot ontwikkelen de operatoren uit de sociale huisvestingsector zowat overal in Europa al minstens twee decennia lang specifieke diensten en producten voor bepaalde groepen van de bevolking; wat men heeft gecategoriseerd onder de benaming "housing plus". Er is geen "housing first" zonder "housing plus"; dus geen "housing first" zonder nauwe en geïnstitutionaliseerde samenwerking tussen de verschillende partijen van het huisvestingsbeleid, het sociale beleid en het gezondheidsbeleid.
Sleutelvraag 3: Kan thuisloosheid het best/meest efficiënt bestreden en voorkomen worden door een aanpak waarin toegang tot huisvesting centraal staat? 30 Maria Jose Aldanas, Provivienda, Spanje Het antwoord op deze vraag zal de impact van ‘housing-led’ benaderingen op de aanpak van thuisloosheid aantonen, via een voorstelling van de activiteiten van Provivienda, een Spaanse NGO die huisvestingsoplossingen verschaft aan thuislozen in Madrid. Om deze vraag te beantwoorden, moet men een onderscheid maken tussen ‘housing-led’ en ‘housing-first’. Volgens ‘housing-led’ beleidsbenaderingen is huisvesting de hoofdoplossing om thuisloosheid zo snel mogelijk aan te pakken. In deze benaderingen gaat men ervan uit dat stabiele huisvesting met een geschikte begeleiding een voorvereiste is om andere problemen waaronder sociale problemen, gezondheidsproblemen en werkgelegenheidsproblemen te kunnen oplossen. ‘Housing-led’ benaderingen omvatten een brede waaier aan preventie- en re-integratiestrategieën die in de eerste plaats bedoeld zijn om mensen te helpen toegang te krijgen tot huisvestingsoplossingen op lange termijn en/of deze te behouden. ‘Housing-first’ is een specifiek ‘housing-led’ model, afkomstig uit de VS, waarbij mensen die met “chronische” thuisloosheid te kampen hebben, onafhankelijk gehuisvest worden op basis van een standaardhuurovereenkomst. Een chronisch thuisloze is een onbegeleide thuisloze die onafgebroken thuisloos geweest is gedurende minstens een jaar, of die herhaaldelijk thuisloos geweest is. Alle ‘housing-led’ benaderingen contrasteren met het traditionele ‘zorgcontinuüm’ of met de ‘trapsgewijze’ benadering, die de neiging heeft thuislozen via verschillende fases te begeleiden, waarbij elke fase hen een stap dichter bij stabiele huisvesting brengt (bijvoorbeeld: van op straat leven naar een schuilplaats hebben, naar een transitioneel huisvestingsprogramma, naar een appartement). Dit antwoord zal eerder aandacht besteden aan de waarde van de ‘housing-led’ benaderingen die Provivienda geïmplementeerd heeft, dan aan het specifieke ‘housing-first’ model. Context
81
De Spaanse huisvestingscontext is specifiek. Het probleem van de huisvesting in Spanje blijkt eerder een probleem inzake toegang dan inzake woningbouw of marktaanbod te zijn. Er is geen gebrek aan woningen, maar de prijzen zijn te hoog in vergelijking met het inkomen in bepaalde sectoren en er is slechts een beperkte toegang tot huisvesting aangezien deze uitsluitend bestemd is voor mensen met een koopkracht die voldoende hoog is om een woning te kunnen verwerven. Het Spaanse systeem is bijna uitsluitend gebaseerd op privéhuisvesting en de toegang tot huisvesting stemt overeen met de toegang tot een hypotheek, die op zijn beurt afhankelijk is van het al dan niet bezitten van eigendom en het al dan niet hebben van een stabiele, goed betaalde job. We kunnen enkele kenmerken van de huisvestingsmarkt in Spanje op een rijtje zetten: -
Hoge woningprijzen Tekort aan sociale woningen Laag percentage huurhuizen, die dan ook duur zijn Hoog aantal leegstaande of niet-bezette huizen Hoogste percentage secundaire huisvesting in Europa Het verschil tussen vraag en aanbod: terwijl het aanbod afgestemd is op de welgestelden op sociaal en economisch vlak, blijft de vraag van jongeren, etnische minderheden, immigranten en nieuwe gezinsmodellen onbeantwoord.
30
Document written by the Studies and Project Department, Provivienda: -Gema Gallardo Pérez -Eduardo Gutiérrez Sanz -María J. Aldanas Sánchez English Version by María J. Aldanas My most heartfelt thanks to David Sigüenza, who made some corrections to the English Version
In Spanje wordt de vraag naar accommodatie voor thuislozen (vooral mensen die op straat leven) doorgaans eerder vanuit het standpunt van de sociale diensten dan vanuit dat van de huisvesting benaderd, volgens de overtuiging dat thuisloosheid door persoonlijke of individuele omstandigheden veroorzaakt wordt. Bijgevolg worden middelen voorzien onder de vorm van schuilplaatsen (Cabrera, 2006): in wezen waren we ervan overtuigd dat "we meer bedden in schuilplaatsen nodig hadden“. Gelukkig, is dit perspectief aan het veranderen en is het tijdens de laatste jaren duidelijk geworden dat er een steeds grotere gemeenschappelijke overtuiging bestaat dat een complexe interactie tussen individuele omstandigheden en ongunstige structurele factoren thuisloosheid veroorzaakt. De hoofdoorzaken zijn ons huisvestingssysteem en het feit dat openbare beleidsvormen inzake huisvesting individuen en sociale groepen die grotere moeilijkheden ondervinden om met eigen middelen een woning te verkrijgen die aan hun noden aangepast is, systematisch negeren. Verschillende vormen van begeleide huisvesting werden onder verschillende namen ontwikkeld. De Catalonische Regering, bijvoorbeeld, tracht met haar Huisvestingsnetwerk met het oog op Sociale Inclusie, niet enkel 31 interventiecategorieën te definiëren, maar ze ook via netwerking te coördineren en te analyseren . We zijn ervan overtuigd dat we vooruitgang moeten boeken wat het aanbod van accommodatie via sociale diensten betreft. Bovendien moeten er inspanningen worden geleverd om deze interventies te vereenvoudigen en te stroomlijnen, alsook om deze typologieën te definiëren. Tijdelijke interventies zijn belangrijk om het reintegratieproces te helpen structureren, maar verdere begeleiding en alternatieven inzake stabiele huisvesting zijn even hard nodig. Dit laatste item leidt ons naar de nodige link tussen de activiteiten van de sociale diensten en naar het antwoord van de Huisvestingsbeleidsvormen om de interventies voort te zetten. In het artikel van Cabrera en Rubio (2008) kan men de volgende conclusie lezen:
82
“Enkel indien we het concept van thuisloosheid veranderen door het ruimer en als een gevolg van structurele factoren te interpreteren, zullen we acties op touw kunnen zetten ... om thuisloosheid aan te pakken, niet enkel via de specifieke sociale diensten maar ook via een huisvestingsbeleid ... dat de structurele beperkingen van het ganse interventiesysteem wijzigt..., wat de erkenning van het recht op (degelijke) huisvesting zou impliceren." We zijn ervan overtuigd dat dit moet veranderen in beide systemen, namelijk de sociale diensten en de Huisvestingsbeleidsvormen. Er moet veel gebeuren om deze doelstelling te bereiken. De Speciale Rapporteur van de Verenigde Naties inzake aanbevelingen ondersteunt dit standpunt (Khotari, 2008): “De Speciale Rapporteur is ervan overtuigd dat thuisloosheid een complex verschijnsel is en als dusdanig moet aangepakt worden via een alomvattende benadering die op de mensenrechten steunt, en via coördinatie tussen verschillende administratieve niveaus, politieke domeinen, non-profitorganisaties en de privésector. Bovendien oordeelt hij dat thuisloosheid niet enkel door de sociale diensten aangepakt zou moeten worden, maar dat huisvestingsdepartementen het probleem mee zouden moeten helpen oplossen … de toewijzing van huisvestingsmiddelen voor thuislozen zou dus in het Nationaal Huisvestingsplan moeten worden erkend en appartementen zouden moeten worden toegewezen aan jonge werkende mensen.” Sinds haar oprichting in 1989, heeft Provivienda steeds met volle toewijding naar huisvestingsoplossingen voor thuislozen gezocht. We hebben nooit huizen gebouwd, maar we zijn hoofdzakelijk binnen de private huurmarkt actief geweest. We begrijpen dat een thuis de beste plaats is voor mensen om hun capaciteiten en interpersoonlijke relaties te herstellen en te bevorderen. Provivienda laat zich altijd door professionals omringen en werkt samen met andere agentschappen die onze interventies aanvullen. We zijn ervan overtuigd dat een eigen stek, omwille van de autonomie die ze verschaft, de beste plaats is om een verleden van thuisloosheid te vergeten en andere problemen aan te pakken. We citeren Cabrera en Rubio (2008):
31 In 2008 telde het Huisvestingsnetwerk voor Sociale Inclusie van de Generalitat van Catalonië 570 appartementen die 620.500 euro kregen en in 2009 666 appartementen die 1.050.500 euro kregen. De verblijfplaatsen werden met 16.8% verhoogd en de financiële steun werd met 69.3% verhoogd.
"Omwille van haar stabiliserend effect, wordt degelijke huisvesting die aan de noden van individuen aangepast is en niet tot kortetermijnoplossingen beperkt is, het bevoorrechte platform van waaruit men werk kan maken van sociale integratie en arbeidsintegratie, vorderingen op gezondheidsvlak, gewoontes, de stabilisering 32 van de dagelijkse relaties enz." Volgens de auteurs is dit de reden waarom permanente, stabiele accommodatie het hoofdonderdeel geworden is van enkele Europese strategieën om thuisloosheid te bestrijden.
INTEGRATIEBEGELEIDING VIA HET HUISVESTINGSProgramma VOor Kansarme Groepen De Integratiebegeleiding via het Huisvestingsprogramma voor Kansarme Groepen werd in 1997 ingevoerd. Ze wordt beheerd door de vereniging Provivienda en momenteel gefinancierd door het Ministerie voor Gezondheid en Sociaal Beleid alsook door de Raad voor Werkgelegenheid, Vrouwen en Immigratie van de Autonome Regio Madrid. Dit programma is bedoeld als een mechanisme inzake huisvestingsbegeleiding voor mensen die een risicoprofiel op het vlak van thuisloosheid of sociale uitsluiting vertonen, of die ermee te kampen hebben, 33 waaronder alle categorieën van ETHOS . Bijgevolg is het programma bestemd voor mensen die in een onzekere huisvestingssituatie verkeren en thuislozen. Hierbij worden eigenaars van privéwoningen betrokken die hun gebouwen willen verhuren, waardoor mensen met beperkte middelen of die de vereisten van de private huurmarkt (bankwaarborg, loonbriefje, vast arbeidscontract enz.) niet kunnen beantwoorden, stabiele huisvesting kunnen verkrijgen of behouden. Bovendien heeft het programma een systeem ontworpen dat de betaling van de huur en de stabiliteit van de huurder vrijwaart via de goedkeuring van de vereniging tegen mogelijke gebreken inzake de betaling van de huur tijdens het eerste jaar van het huurcontract. Deze waarborg kan voor een bijkomend jaar worden verlengd. Het programma verzekert de verhuurder tegen allerlei risico’s en voorziet een evaluatie en bemiddeling voor de ganse duur van het huurcontract.
83
Deze garanties worden geboden aan huiseigenaars om hen aan te moedigen hun huizen te verhuren, ondanks de twijfels die ze kunnen hebben. Ze willen bijvoorbeeld niet graag hun goederen aan bepaalde groepen verhuren of ze maken zich zorgen over de niet-betaling van de huur omdat de huurder werkloos is of geen werkzekerheid heeft. In dit verband moeten we opmerken dat het percentage gebreken binnen het programma zeer laag is. Alle huizen worden bezocht om na te gaan of ze in goede staat zijn overeenkomstig de minimale fysieke, architectuuren veiligheidsnormen alsook wat de basisvoorzieningen betreft. In 2009 werden in Madrid 316 mensen in 97 huizen gehuisvest dankzij dit programma. Voor de mensen die op sociaal vlak dreigen uitgesloten te worden, voert het professioneel team een sociaalresidentiële evaluatie uit en komt het met de klant interventievoorstellen overeen die op de geïdentificeerde troeven en noden steunen. In de woningvoorraad zoekt Provivienda naar de appartementen die aan de vereisten inzake geschiktheid, stabiliteit en toegankelijkheid voor elk individu voldoen. Zodra het gezin of de groep gehuisvest is, start het professioneel team met de begeleiding; deze zal zo lang duren als het team het nodig acht. Normaal gezien, zal ze minstens een jaar duren, met het oog op de doelstelling inzake autonomie en residentiële stabiliteit. Onze begeleiding wordt aangevuld door de agentschappen die de mensen aanvankelijk naar het programma doorverwijzen (hoofdzakelijk sociale diensten en NGO’s). Dankzij ons netwerk kunnen we onze tekortkomingen op andere specifieke vlakken zoals werkgelegenheid, gezondheid, opleiding, vrije tijd enz. compenseren. Hierbij wensen we te benadrukken dat Provivienda begeleiding biedt in situaties waarin een probleem kan optreden, door in te staan voor de betaling van de huur wanneer een kamer of appartement leegstaat, en in gevallen waarbij specifieke begeleiding vereist is op het vlak van sociale en economische ondersteuning. Bovendien heeft Provivienda, door het feit dat ze de huurder goedgekeurd heeft, ook de verantwoordelijkheid om
32
De tekst werd vrij vertaald uit het Spaans naar het Engels. Europese typologie over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting http://www.feantsa.org/code/EN/pg.asp?Page=484 33
de plaatsen in goede staat te houden. Ze is ook verantwoordelijk voor defecten, het onderhoud, de onderhandelingen met de verzekeringsmaatschappij enz. Positieve aspecten
Interventies met het oog op stabiele huisvesting zoals die welke hierboven beschreven zijn, impliceren niet enkel het afdwingen van een basisrecht, maar vormen ook een instrument voor een alomvattende sociale interventie. In die zin moeten we vaststellen dat huisvesting een kader verschaft waarbinnen men vaardigheden kan ontwikkelen die het integratieproces bevorderen. In deze context helpt huisvesting een grotere vertrouwensband met het professionele team te scheppen via dagelijkse interactie. Het huurderschap versterkt het veiligheidsgevoel, tegenover de angst en instabiliteit die gepaard gaan met het feit dat men moet nadenken over wat men met zijn verdere leven gaat aanvangen. Bijgevolg verschaft het huurderschap een meer egalitaire, gezonde en interpersoonlijke interventie dan de traditionele oplossingen inzake tijdelijke accommodatie voor thuislozen. Tijdens een recent onderzoek binnen het programma (Gallardo, 2010) verklaarde een huurder het volgende: "We weten wanneer ons contract ten einde loopt; zij moeten ons vertellen of ze het al dan niet gaan hernieuwen. Zoniet wordt het automatisch hernieuwd. We hebben enkele verplichtingen zoals de betaling van de huur en het onderhoud van het appartement, maar we hebben ook enkele rechten". Het belang van thuisobservatie moet ook benadrukt worden. Deze observatie gebeurt in een standaardcontext die andere perspectieven biedt dan interviews in een kantooromgeving. Deze observatie bestaat uit de evaluatie en ondersteuning van leefvaardigheden (bijvoorbeeld hygiëne, gezond leven), het onderhoud van de woning (rekeningen, schade, betaling van de huur), gezinsbudget, een routine van dagelijkse karweitjes invoeren, sociale vaardigheden, gezinsrelaties, onderwijs voor de kinderen enz.
84
In dit programma worden mensen in leefgroepen gehuisvest. Elke leefgroep bestaat uit mensen die besloten hebben om samen te leven. Sommige groepen volgen spontaan het programma om een appartement te huren. Het kan hier gaan om gezinnen of om een groep mensen zonder familieband. In andere gevallen gaat het om een groep mensen die voordien een appartement onder een meer begeleide woonvorm deelden en die nu beslissen om samen te leven in een appartement dat ze zelf huren. Andere groepen worden gevormd na het bijwonen van onze workshops die bedoeld zijn om te leren samenleven (we hebben enkele succesvolle ervaringen met vrouwen). De groepen kunnen ook worden gevormd door de organisatie die hen naar het programma doorverwijst; het betreft groepen jongeren die in hun overgangsfase naar het zelfstandig wonen voor dit programma kiezen, uit gebrek aan andere mogelijkheden op het vlak van eerste huisvesting. Wanneer die leefgroepen gevormd zijn, helpen de huurders elkaar onderling (voor elkaar koken, zorgen voor zieke medehuurders, praten over elkaars problemen enz. ...). We mogen niet vergeten dat eenzaamheid een factor van uitsluiting is voor veel mensen die we helpen. De relaties in de huiselijke kring verlopen echter niet altijd vlotjes. Conflicten kunnen ook een belangrijk onderdeel van het proces naar autonomie vormen. De verdeling van de kamers, netheid en het gebruik van de gemeenschappelijke ruimtes zoals de keuken, het toilet, de eetkamer enz., evenals de financiële organisatie zijn allemaal mogelijke uitdagingen. De huurders leren conflicten oplossen zonder noodgedwongen een beroep te moeten doen op professionals. De sociale begeleiding die in het kader van het huishouden georganiseerd wordt, zorgt voor een luisterend oor dat uiteindelijk banden zal doen ontstaan en dat de werkpunten van elke persoon aan het licht zal brengen zodra de nood aan een woning beantwoord is. Aspecten zoals de bereidheid om te veranderen, de verbetering van het zelfbeeld, vrijetijdsbesteding en participatie, alsook de verbetering van verslechterde sociale banden kunnen door het professioneel team geïdentificeerd worden. Door het feit dat het programma bovendien een grote verscheidenheid aan appartementen kan aanbieden (weliswaar niet in alle regio’s, wegens de te hoge prijzen in sommige gemeenten of wijken), kunnen de kandidaten hun voorkeur uiten voor de gemeenschappen waarmee ze zich nauwer verbonden voelen, waarin ze misschien op sterke sociale netwerken kunnen terugvallen of waarin ze niet ver wonen van hun werkplaats, gezondheidscentrum, sociale diensten, scholen enz. Enkele mensen die we in het kader van de evaluatie van het programma interviewden, wisten ons het volgende te vertellen:
"We gaan daar naar de soepkeuken, het gezondheidscentrum en de sociale diensten. We doen onze inkopen in de buurtwinkels; ze kennen ons daar ... Ik zal nooit miljonair worden, maar als ik het ooit word, wil ik toch in deze buurt blijven wonen omdat ik er graag woon en omdat het mijn favoriete plek is om mensen te ontmoeten ... " "We hebben een goede verstandhouding met de buren. We kennen elkaar. We praten met elkaar en drinken samen een borreltje wanneer we in de buurt zijn ..." Kortom, de plaats van de huisvesting is cruciaal voor burgerparticipatie. Dit heeft te maken met het feit dat men een "zichtbare” burger wil zijn. Op dagdagelijkse basis illustreert het programma het belang van stabiele huisvesting met de nodige begeleiding, zowel op persoonlijk als op participatief vlak: in een stabiele woonplaats geregistreerd zijn, naar dezelfde dokter gaan, over een fysieke verblijfplaats beschikken, persoonlijke documenten zelf kunnen beheren, contact met de andere bewoners, het buurtleven, koken, privacy genieten in een eigen kamer, beschikken over een plaats waar men zowel fysiek als mentaal tot rust kan komen enz. Om al deze redenen is inclusie via huisvesting een belangrijke factor, maar dit is niet de enige factor in het reintegratieproces. Het programma kan stabiele huuraccommodatie aanbieden. Hiernaast bevordert het een efficiëntere en nauwere, maar ook flexibelere sociale interventie: de begeleiding zal gelijk wanneer aan de noden van de klanten worden aangepast. De huurders zijn zich bewust van deze flexibiliteit en weten dat ze op Provivienda kunnen rekenen wanneer nodig.
Minpunten en beperkingen
85
In onze reflectie over dit programma mogen we enkele minpunten en beperkingen niet over het hoofd zien. Er is een belangrijke externe factor, die te maken heeft met de beduidende fluctuatie op de private huisvestingsmarkt. De hoge rentevoeten in steden als Madrid beperken het verhuren van betaalbare woningen tot wijken waarin de huurprijzen gemiddeld lager zijn. Toch slagen de betrokken professionals erin om in elke regio te onderhandelen over een gemiddelde huurprijs die onder de marktprijs ligt. Zo stellen we ook vast dat er onlangs een neerwaartse trend geweest is in de prijzen voor huuraccommodatie, die in vele gevallen geleid heeft tot nieuwe onderhandelingen met de eigenaars over het uitdoen van het contractjaar. Desalniettemin, zouden deze marktbeperkingen kunnen worden opgevangen via middelen en maatregelen die door de sociale beleidsvormen van de regering ontwikkeld worden. Deze minpunten houden een rechtstreeks gevolg in: het programma houdt geen rekening met mensen die de huur niet op langere termijn kunnen betalen. Het feit dat Provivienda huurders goedkeurt, impliceert dat we ervoor moeten zorgen dat een groot aantal gebreken uitblijven, niet enkel omdat dit het budget van het programma in het gedrang zou kunnen brengen, maar ook omdat een van de hoofddoelstellingen erin bestaat voor stabiele accommodatie te zorgen. Daardoor hebben we mensen gehad die niet voor dit programma in aanmerking kwamen (vooral door de vereisten inzake het minimuminkomen), waardoor we een ander soort plan moesten uitwerken, namelijk gedeelde huisvesting, die ook op de private huurmarkt aanwezig is. We lichten deze soort accommodatie, die dicht bij bovenstaand programma aanleunt, even toe. GEDEELDE HUISVESTING Provivienda heeft onderzocht hoe ze de huisvestingsoplossingen beter kan aanwenden in ergere gevallen van sociale uitsluiting, bij de zogenaamde “chronisch” thuislozen wiens noden niet zouden kunnen worden aangepakt via bovenstaand bemiddelingsprogramma, hoofdzakelijk wegens een inkomen dat ontoereikend is om de markthuurprijzen mee te kunnen betalen. Enkele bedenkingen over de sociale interventie an sich werden geformuleerd. Kunnen mensen die al heel lang uitgesloten zijn, hun re-integratieproces tot een goed einde brengen in een gedeelde woning? Deze vraag werd gesteld omdat vorige experimenten met thuislozen die met financiële en sociale begeleiding in groep in een
huurwoning verbleven, niet helemaal succesvol waren wegens huurgebreken, conflicten tussen leden of groepen en conflicten met de buren. We mogen niet uit het oog verliezen dat onze initiatieven ontwikkeld worden binnen een context waarin er geen huurappartementen die voor alleenstaanden geschikt zijn, beschikbaar zijn, en dat we noch de middelen noch de steun van de overheid hebben om dit model uit te werken, zelfs al achten we deze wenselijk. De realiteit van de Spaanse context is dat de private huurmarkt geen betaalbare private huurwoningen aan mensen met een laag inkomen kan aanbieden. Bovendien genieten we niet de geschikte voordelen die het verschil tussen de huurprijs en het inkomen voor elk gezin dekken. We hebben een alternatief gevonden: accommodatie via gedeelde huisvesting en de oprichting van leefgroepen, met alle bijhorende voor- en nadelen. Dit model contrasteert met bovenstaand model, in die zin dat de bewoners in groepen ondergebracht worden en dat ze hier dus niet zelf kunnen beslissen met wie ze samenleven. In dit opzicht zijn we ervan overtuigd dat Provivienda de voorloper is van het model dat we in 2002 ontwikkeld hebben om te werken met thuislozen met een lange geschiedenis inzake sociale uitsluiting, die we van straat gehaald hebben en schuilplaatsen, pensions of huurkamers in een gedeeld appartement aangeboden hebben. De meeste onder hen krijgen een sociale uitkering of een minimumpensioen dat in Spanje tegenwoordig niet meer dan gemiddeld 400 euro per maand bedraagt (op enkele uitzonderingen na in sommige regio’s). In 2009 werden dankzij dit programma 212 mensen gehuisvest in Madrid. Naar schatting 45 % van de mensen die uit dit plan stapten, zijn overgegaan op stabiele huisvesting, wat een aanzienlijk percentage is. Ongeveer 20% ervan zijn op een huurkamer in een gedeeld appartement overgestapt (private markt). We hebben het volgend werkmodel uitgewerkt: 1.
Gebruik van bestaande woningen op de private huurmarkt. Provivienda is de huurder in het huurcontract (sociale rentabiliteit van de private woningvoorraad).
2.
Gebruik van de woningen die over de stad Madrid verdeeld zijn. De meeste thuislozen blijven in deze stad en we vermijden concentraties in bepaalde buurten.
3.
Gebruik van de woningen die gelegen zijn in residentiële gemeenschappen en buurten die goed voorzien zijn van openbaar vervoer, openbare diensten (sociale diensten, gezondheidscentrum, vrijetijdsvoorzieningen... ), buurtwinkels waardoor de klanten, net als gelijk welke burger, van dergelijke voorzieningen gebruik kunnen maken zodat ze het gevoel krijgen dat ze erbij horen en als buur erkend worden.
4.
Bevordering van de persoonlijke autonomie. Het programma geeft prioriteit aan de eigen doelstellingen en processen van mensen. Provivienda biedt enkel de tools en de nodige begeleiding aan om deze doelstellingen te helpen verwezenlijken.
5.
Gebruik van eenpersoonskamers, zodat de huurders opnieuw privacy kunnen genieten. Dit betekent dat de huisvestingscapaciteit beperkt wordt door het aantal kamers in elk appartement van het programma (gewoonlijk een maximumcapaciteit van 3 / 4 personen per gezin).
6.
Gebruik van kamers met een sleutel, wat voor een gevoel van veiligheid en privacy zorgt. De mensen die intrekken, worden niet gekozen door de mensen die reeds in het appartement verblijven en ze kennen elkaar niet op voorhand. De ervaring leert ons echter dat ze, zodra ze samenleven, de sloten normaal gezien niet gebruiken. Tijdens een recente evaluatie van het programma zei een huurder dat de zaken die hij het meest waardeerde in het huis, "stabiliteit en rust waren; mijn huisgenoten zijn goede mensen en ik kan gerust de deur openlaten”.
7.
Volledig uitgeruste gemeenschappelijke ruimtes. Het programma zorgt voor volledig uitgeruste lounges, badkamers, keukens enz. De mensen die in elk appartement verblijven, tussen maximum drie of vier mensen, kunnen op een eenvoudige en comfortabele manier gebruik maken van deze ruimtes. Alle gasten kunnen, op eigen tempo, gebruik maken van de keuken, minstens voor het ontbijt en het avondeten, alsook van de zitkamer, om er hun vrije tijd in door te brengen en met de medebewoners te ontspannen.
86
8.
Regelmatig worden er vergaderingen georganiseerd met de groep en de professionals die verantwoordelijk zijn voor de sociale begeleiding, om organisationele aspecten (huis proper maken, gebruik van het huis enz.), het leven in gemeenschap, de relaties tussen de groepsleden en het onderhoud van de voorzieningen te bespreken. Zelforganisatie en participatie worden bevorderd.
9.
Individuele begeleiding en groepsbegeleiding naargelang de nood en het moment (bijvoorbeeld: een moment van terugval, een moment van vooruitgang…). We trachten een vertrouwensband te scheppen die de relatie zin geeft en verantwoordelijkheid bevordert.
10. De verblijfsduur wordt aangepast aan ieders noden (persoonlijke en sociale noden, maar ook noden inzake werkgelegenheid, inkomen en gezondheid). Er is geen beperking qua verblijfsduur, maar er zijn wel sociale doelstellingen met betrekking tot het programma, zelfs al kunnen deze zeer algemeen zijn. Laten we het voorbeeld bekijken van F - een persoon op middelbare leeftijd, die een 8-jaar lange heroïneverslaving achter de rug heeft, maar nu al één jaar clean is en jarenlang op straat geleefd heeft. Hij woont in een huurkamer in een gedeeld appartement. Uit vrees om opnieuw in een dergelijk milieu terecht te komen, vraagt hij de doorverwijzende organisatie naar een plaats met professioneel toezicht te zoeken. Binnen dit programma wordt erop toegezien dat hij clean blijft, wordt hij in zijn zoektocht naar werk begeleid en kan hij aan professionele activiteiten deelnemen. Na een jaar en drie maanden, stapt hij vrijwillig over op stabiele huisvesting. De verblijfsdocumenten worden, in overleg met de persoon, op regelmatige tijdstippen hernieuwd. Hierdoor kunnen we ‘one-to-one’ feedback geven over de geboekte vooruitgang en veranderingen vaststellen of vaststellen welke belemmeringen er zijn om vooruitgang te boeken op het vlak van zelfbeeld, zelfzekerheid, communicatie, assertiviteit, gezinsplanning en toekomstplannen.
87
11. Schriftelijke regels met betrekking tot het gebruik van de voorzieningen, rechten en plichten worden uitgelegd en door alle deelnemers ondertekend. Basisminimumnormen dragen bij tot de regulering van het leven in gemeenschap, zorgen voor stabiliteit en impliceren de verantwoordelijkheid van de bewoners om deze normen te kennen en na te leven. Bij gebrek hieraan, zullen ze uiteindelijk de gevolgen moeten dragen. 12. Bijdrage in de betaling van de huur, zelfs al is deze symbolisch. Hierdoor kunnen deze mensen opnieuw de gewoonte aanleren om huisvestingskosten te betalen. Sommige onder hen zullen zich ook aan een financiële planning moeten leren houden. 13. Andere problemen vaststellen. Sociale begeleiding in een informele context, aan de hand waarvan problemen vastgesteld kunnen worden (geestesziekte, verslaving, leerstoornissen) die nog nooit tevoren vastgesteld werden, zelfs niet bij de mensen die vroeger een beroep deden op andere diensten. Mensen met bijzondere noden kunnen naar gespecialiseerde verzorgingsinstellingen worden doorverwezen. Onze ervaring leert ons dat het model van de stabiele gedeelde huisvesting voor- en nadelen heeft: Voordelen
Uit ervaring weten we dat samenleven met anderen, voordelen biedt. Het programma kan mensen, mits begeleiding, helpen werken aan aspecten zoals eenzaamheid, sociale relaties, affectie, empathie, communicatie, assertiviteit en verantwoordelijkheid; aspecten die hun sociale vaardigheden zullen verbeteren. Door in een huiselijke sfeer te vertoeven, kunnen klanten sociale vaardigheden verwerven/ontwikkelen; vaardigheden die ervoor zorgen dat ze sterker in hun schoenen staan in de maatschappij waartoe ze behoren. Bijgevolg zijn we overtuigd van de voordelen van samenleven, maar veel hangt van de groep zelf af: in het algemeen zou men kunnen stellen dat hoe compacter de groep is, hoe groter de kans is dat verbetering mogelijk is. Nadelen Aangezien de verblijfplaatsen gedeeld worden, moeten enkele basisregels inzake hoffelijkheid ingevoerd worden. In deze context moeten we als het leven in gemeenschap niet vlot verloopt, veranderingen in die leefgroepen aanbrengen om het evenwicht te herstellen. Volgens deze regels moeten mensen die grote conflicten
veroorzaken, uit het huis worden gezet. In dit geval is het residentieel alternatief dat aangeboden wordt aan de persoon die het huis verlaten moet, een stek in een schuilplaats of tehuis. We kunnen niet inschatten hoe ontmoedigend dit voor een mens kan zijn. In sommige gevallen zou de ideale oplossing bestaan uit individuele woningen. Hoewel sommige organisaties enkele individuele woningen beheren, zijn deze laatste onvoldoende beschikbaar. We zijn ervan overtuigd dat gelijk welke persoon die een gedeelde woning moest verlaten omdat ze niet voorbereid was, of gewoon omdat ze niet met anderen wou samenleven, autonoom had kunnen worden in een dergelijke individuele woning met professionele begeleiding. De context waarin we werken, beperkt het bereik waarbinnen we ‘housing-led’ oplossingen aan deze mensen kunnen aanbieden. Als we verschillende alternatieve huisvestingsopties hadden, zouden we dit probleem anders kunnen aanpakken. REFLECTIES UIT DE PRAKTIJK Het belang van residentiële stabiliteit
Zoals we hierboven uiteengezet hebben, is residentiële stabiliteit een prioriteit opdat mensen zich met hun sociale omgeving verbonden zouden kunnen voelen, er hun identiteit in zouden kunnen ontwikkelen en er op een succesvolle manier in zouden kunnen meedraaien. Daarom zorgen we voor de nodige begeleiding, vanuit een stabiele situatie, met tijdelijke accommodatie om de re-integratieprocessen te verbeteren. Dit betekent niet dat we vooraf tijdslimieten voor het verblijf moeten opleggen. We benadrukken het belang van begeleiding. Residentiële stabiliteit wordt niet zomaar bereikt via de toekenning van een woning. Voor sommigen betekent huisvesting voor het leven zonder de nodige begeleiding, niet noodzakelijk stabiele huisvesting. De sociale functie van huisvesting
88
In deze context bestaat de meest leefbare werkwijze - vanuit het ‘housing-led’ perspectief -, erin thuislozen die een minimuminkomen genieten, in sociale woningen of gesubsidieerde huurwoningen op de privémarkt te huisvesten, met geprofessionaliseerde diensten. We moeten rekening houden met de grote moeilijkheden die de NGO-sector ondervindt om sociale woningen toegekend te krijgen. De beschikbaarheid van sociale woningen voor de ontwikkeling van deze programma’s zou de kosten aanzienlijk verlagen. In de Spaanse context stellen we echter vast dat de massale bouw van sociale woningen niet het enige alternatief is. Integendeel: met een ruime woningvoorraad, waarvan sommige woningen zelfs leegstaand zijn, zou de regering enkele duurzaamheidscriteria moeten aanwenden om een sociale functie toe te kennen aan onze woningvoorraad (huurtoezicht, huursubsidies, meer stabiliteit inzake de duur van huurcontracten enz.) Sommige mensen uit ons programma aan wie sociale woningen toegekend worden, hebben – theoretisch gezien - een stabielere situatie, maar de interventie en steun van de overheden of sociale huisvestingsdiensten, zijn nog zeer ontoereikend. Tijdens de periode 2008-2009 kregen 16% van de mensen uit ons programma een sociale woning toegekend. Velen onder hen, die gedurende lange tijd geen beroep meer gedaan hadden op onze diensten, vroegen nog begeleiding aan de professionals van Provivienda omdat hun sociale huisvesting geen geschikte begeleiding bood. Sommige mensen krijgen extra begeleiding via Provivienda terwijl ze in sociale woningen leven. Dit benadrukt hoe belangrijk het aanbod van geschikte begeleiding op maat wel is voor het succes van de ‘housing-led’ benaderingen. Er is niet altijd een goede band met de betrokken sociale diensten. Als die band er was, zouden deze diensten de persoon kunnen opvolgen, om sociale isolatie en eenzaamheid of zelfs ergere problemen te voorkomen. Bovendien helpen de sociale organisaties de thuislozen die geen sociale woning gekregen hebben, bij het betalen van de waarborg, de elektriciteit, de gasvoorzieningen, het basismeubilair en de huishoudtoestellen; allemaal aspecten die essentieel zijn om van een ‘thuis’ te kunnen spreken. Ze helpen hen dus niet enkel om een dak te vinden, maar ook om een thuis te betalen. We doen dit omdat de regering hier niet in voorziet en omdat het minimuminkomen al deze kosten niet kan dekken. Verdere begeleiding
Uiteraard maken de bewoners evoluties mee doorheen hun levenscyclus, hetzij door natuurlijke vooruitgang (onafhankelijk worden, een levenspartner ontmoeten, een gezin met kinderen stichten, ouder worden), hetzij ten gevolge van stressvolle situaties die ze kunnen meemaken (breuk, echtscheiding, ziekte). Gedeelde huisvesting met sociale begeleiding biedt ons de kans thuislozen met complexe noden en een minimuminkomen te leren kennen, een band met hen te scheppen en een vertrouwensrelatie met hen op te
bouwen. We weten dat ze zich aan een leefgroep kunnen aanpassen, dat ze de huur kunnen betalen en dat ze hun verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de woning enz. kunnen opnemen. We weten ook dat ze in een autonome omgeving kunnen meedraaien. Doorgaans wordt ervan uitgegaan dat het “zorgcontinuüm” op een progressieve manier zou moeten werken, waarbij de persoon een reeks vorderingen maakt. Dit is echter niet altijd het geval; soms gaat ze achteruit. Een persoon zou bijvoorbeeld ten gevolge van de economische crisis haar job kunnen verliezen en bijgevolg geen loon meer ontvangen, waardoor ze niet meer in staat is haar appartement op de private huurmarkt te behouden. In die zin zijn we ervan overtuigd dat residentiële stabiliteit ook de begeleiding impliceert die nodig is om met mogelijke problemen om te gaan.
AANVULLENDE PROGRAMMA’S
INTEGRATIEBEGE LEIDINGS PROGRAMMA VIA HUISVESTING
GEDEELDE HUISVESTING
89
Het Huurbemiddelingsprogramma - Integratiebegeleiding via Huisvesting - en het Programma Gedeelde Huisvesting vullen elkaar aan. Volgens ons kan deze aanvulling een positieve uitwerking hebben voor het persoonlijke en sociale re-integratieproces van de mensen die we begeleiden. Dit betekent dat we aan verschillende residentiële noden kunnen voldoen en het verlies van geschikte accommodatie kunnen voorkomen. Een voorbeeld hiervan zijn de mensen die, na meermaals in gedeelde woningen verbleven te hebben, een groep vormen aan wie Provivienda een huurhuis op de private huurmarkt bezorgt via haar Bemiddelingsprogramma. Hierbij worden alle huurders door Provivienda goedgekeurd. Sommige van deze groepen hebben gedurende minstens vijf jaar in een appartement samengewoond. Deze groep mensen kon een stabiele woning verkrijgen omdat ze goed begeleid werden en ze zich een huurappartement op de markt kunnen veroorloven als de kosten ervan gedeeld worden. We moeten ook in staat zijn om individuele terugvalsituaties aan te pakken door alternatieven aan te bieden aan mensen van wie de huurovereenkomst opgezegd wordt en een nieuwe persoon te selecteren die de huisvestingskosten komt helpen dragen. Af en toe doen we een beroep op onze gedeelde leefruimtes om deze terugvalsituaties op te lossen of om crisissituaties te beheren die geleidelijk aan verergeren; dit betreft vooral langdurige werkloosheid.
Deze begeleiding betreft: bemiddeling en conflictoplossing, goedkeuring van de duur van het contract door Provivienda, voorafbetaling van de huurgelden en individuele terugbetalingsplannen, sociale begeleiding die voldoet aan de noden van individuen, groepen enz. Tot slot, willen we nog benadrukken dat Provivienda sociale begeleiding bij de mensen thuis verleent, omdat we ervan overtuigd zijn dat dit de beste context is waarin men kan werken aan strategieën inzake Sociale Inclusie voor mensen die thuisloos geweest zijn. Het zou moeten gaan om een geschikte woning in een buurt en een gemeenschap waarin privacy en veiligheid gevrijwaard zijn. Uiteindelijk kan men met behulp van tijdelijke accommodatie zoals gedeelde huisvesting - om de hoogst mogelijke graad van residentiële stabiliteit te verkrijgen -, zelfs in contexten waarin de markt stabiliteit bemoeilijkt, de doelstelling inzake stabiele huisvesting bereiken.
Document geschreven door het Departement Studies en Projecten van Provivienda: -Gema Gallardo Pérez -Eduardo Gutiérrez Sanz -María J. Aldanas Sánchez Engelse Versie door María J. Aldanas
Hartelijk dank aan David Sigüenza, die enkele correcties aan de Engelse versie aangebracht heeft. REFERENTIES
90
Cabrera, P, September 2006, Norwegian National Strategy to prevent and tackle homelessness. Peer Review Social Inclusion. Comment Paper Spain. “From shelter to permanent housing”. Oslo http://www.peerreview-social-inclusion.eu/peer-reviews/2006/national-strategy-to-prevent-and-tacklehomelessness/peerdocument.2006-11-09.8086620240/download Cabrera P. J. and Rubio M. J. September 2008. Las personas sin hogar, hoy. Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración. Nº 75, p. 51-73, Madrid Gallardo Pérez G. August 2010. Investigación sobre la continuidad de los procesos de recuperación. Otras alternativas residenciales para personas sin hogar. (Provivienda) Kothari M. Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living. Mission to Spain. United Nations. (Ref: A/HRC/7/16/Add.2 page 26). February 7, 2008.
Sleutelvraag 4: Hoe kan ervoor gezorgd worden dat de participatie van thuislozen een zinvolle bijdrage kan leveren bij het ontwikkelen van een beleid rond thuisloosheid? Brigitte Hartung Initiative Bauen Wohnen Arbeiten e.V Keulen, Duitsland
In dit antwoord op de kernvraag worden de thema’s participatie en empowerment vanuit de ervaring en het perspectief van een zelfhulporganisatie voor thuislozen aangekaart. Eerst leg ik de oorsprong van het project Initiative Bauen Wohnen Arbeiten e.V uit en het idee dat er achter schuilt. In 1995 besloot de stad Keulen haar centrum aantrekkelijker te maken. Niet alleen het station en het Kathedraalplein (Domplatte), maar ook volledige wijken werden vernieuwd. Gemarginaliseerde groepen zoals thuislozen, drugsverslaafden en prostituees werden uit het stadscentrum weggehaald om het stadsgezicht te verfraaien. De straatprostitutie werd naar een buitenwijk verplaatst. Woonwagenparken werden ook naar buitenwijken verplaatst en uiteindelijk volledig ontbonden. Als reactie op dit beleid, bundelden verscheidene zelfhulpverenigingen die met thuislozen en particulieren werken, hun krachten in het “Initiative Bauen Wohnen Arbeiten e.V” [het Initiatief Bouwen, Wonen en Werken], met de bedoeling “thuislozen woningen voor thuislozen te laten bouwen.” Na de terugtrekking van de geallieerden stonden grote kazernes leeg, zoals de voormalige Belgische kazernes van Klerken in Keulen-Ossendorf. Met het oog op een innovatieve stadsplanning hebben het Ministerie voor Gebouwen en Constructies in Noordrijn-Westfalen (NRW) en de Landes-Entwicklungs-Gesellschaft (LEG) [Landinrichtingsmaatschappij] het project ondersteund dat erin bestond de betrokken kazernes tot een nieuwe woonwijk in te richten. Samen met het architectenbureau Marciniak, diende het ‘Initiative Bauen Wohnen Arbeiten e.V’ een ontwerp in voor een project rond een zelfhulpconstructie voor thuislozen en langdurig werklozen bij het Ministerie voor Gebouwen en Constructies. Het Ministerie besloot dit initiatief te steunen.
91
Het project werd gefinancierd met ontwikkelingsfondsen voor de bouw van sociale woningen en met een lening bij de ‘Bank für Sozialwirtschaft’ [Bank voor solidariteitseconomie]. Het ontbrekende kapitaal werd ingebracht door de mensen die aan dit project deelnamen - een bedrag van €1.5 miljoen. Om deze bijdrage te kunnen leveren, hebben ze een onderneming opgericht die zich bij de vereniging aangesloten heeft. Deze onderneming behandelde de bouwcontracten voor het project en rekende hen slechts 50% van de eigenlijke marktwaarde aan. De besparingen die aldus tot stand kwamen, werden als de eigen bijdrage van het initiatief beschouwd. De beperkte financiering is problematisch geweest tot dusver. Behalve voor het bouwproject, werden geen bijkomende fondsen toegekend. Naast de bouwmaterialen en de opleiders, werden maatschappelijk werkers en het managementteam met exploitatie-inkomsten betaald. Naast de druk die er was om het project te beheren, is het financieel beheer tot nu toe een energie- en tijdrovende evenwichtsoefening geweest. Men moet voortdurend op zoek gaan naar nieuwe financieringsbronnen om de projectdeelnemers een financiële stimulus te geven. Zelfs de professionele medewerkers krijgen slechts lage salarissen. Het managementteam bestaat tot nu toe uit maximum vijf mensen die voor alle taken moeten instaan. Naast het feit dat er financiële druk is, zijn de teamleden voortdurend overwerkt. Bovendien kunnen er bij gebrek aan financiële middelen geen gekwalificeerde medewerkers worden aangetrokken. De nodige kennis moest via moeizame processen opgedaan worden. Vanaf het begin was het de bedoeling dat de voorziene zesenveertig wooneenheden niet enkel aan alleenstaande thuislozen, maar ook aan kroostrijke gezinnen, alleenstaande ouders, senioren, studenten en gehandicapten zouden worden toegekend. Gettovorming moest vermeden worden. Momenteel worden honderd vijftig mensen, waaronder ongeveer veertig kinderen, via het project gehuisvest. Vijftig mensen die thuisloos waren, hebben hier een thuis gevonden. Om meer thuislozen bij dit project te betrekken, werden in totaal 10 tijdelijke caravanwoningen gebouwd en als eerste accommodatie ter beschikking gesteld, bij wijze van noodhuisvesting. Deze mix van mensen met verschillende achtergronden was een zegen voor het project. Iedereen leert van iedereen. Al heel snel was er wederzijdse aanvaarding alsook wederzijds respect en ontstond er een echt “wijgevoel”. Voor buitenstaanders heeft deze mix echter niet tot het beoogde succes geleid. De projectdeelnemers werden niet gewaardeerd door de buren van eigenaars die geen ervaring met thuisloosheid hadden. Deze projectdeelnemers worden met vooroordelen geconfronteerd. Misschien verklaart dit de positieve invloed van het gemeenschapsleven op het project.
Tijdens de plannings- en voorbereidingsfase, die twee jaar geduurd heeft, hebben straatwerkers van “Ohne festen Wohnsitz e.V.“ [Geen vaste verblijfplaats] met thuislozen in Keulen contact gezocht om hen te adviseren en aan te moedigen om in het project te stappen. In september 1998 werden de eerste acht mensen die op straat leefden, ondergebracht in de woonwagens en caravans op het stuk grond van het initiatief. Tegen 2000 waren ze al met vijfentwintig. De thuislozen behoorden tot verschillende groepen thuislozen, die op straat van elkaar geïsoleerd waren. De projectdeelnemers konden kiezen: ofwel zouden ze een stuk grond met anderen delen, ofwel zouden ze zich alleen op een klein perceel vestigen. Hierdoor konden deelnemers uit alle groepen van het project opgenomen worden. Tot dusver vindt er ’s ochtends een werkvergadering plaats, waarbij iedereen mag beslissen in welk werkprogramma hij/zij stapt. Niet alleen de deelnemers, maar ook de anderen raakten zeer snel vertrouwd met het werk. Nieuwkomers werden sneller aanvaard als ze meewerkten. Een keer per week wordt een “rondetafelvergadering” georganiseerd waaraan iedereen kan deelnemen om de vooruitgang van het project te bespreken alsook om samen conflicten aan te pakken en op te lossen. De vrije wil om te kiezen en een eigen leven op te bouwen was de voorvereiste om thuislozen permanent tot het project toe te laten. Doordat de deelnemers inspraak hadden in het werk en andere zaken, konden ze elkaar snel vertrouwen.
92
De eerste twee jaar was er een managementteam dat bestond uit een maatschappelijk werker, een tuin/landschapsarchitect (beide vrouwen) en de manager. De raad bestond uit de manager, een gerechtsdeskundige en een ex-thuisloze die als straatwerker gewerkt heeft. Hiernaast was er een leidinggevende (verzekeringsagent) en een adviseur (vastgoedmakelaar). De projectdeelnemers werden niet betrokken bij beslissingen die de vereniging niet aangingen. Er is gebleken dat de belangen van de leden van de vereniging die niet rechtstreeks aan het project deelnemen en op lokaal niveau actief zijn, verschilden. Door een conflict werd het lokaal managementteam uiteengedreven. Dit conflict sloeg over op de projectdeelnemers en maakte iedereen bang. Tot dusver waren de structuren duidelijk. Deelnemers hadden inspraak in hun persoonlijke belangen en het managementteam besliste over alle belangen van het project. Het managementteam besefte dat teamleden die niet lokaal bij het dagelijks werk betrokken waren, er andere ideeën op nahielden. Teamleden met een professionele economische achtergrond die niet betrokken waren bij het projectwerk met thuislozen, stelden hun eigen doelen voor het project. Hun doelen steunden enkel op economische gronden. Het sociale ideaal, namelijk dat thuislozen hun eigen woning zouden bouwen, was hier niet meer in terug te vinden. Ik werd tot lid van het managementteam benoemd om de crisis te verhelpen. De projectdeelnemers verkozen een toewijzingscomité dat inspraak had in de verhuring van de woningen, om ervoor te zorgen dat de thuislozen een woning kregen. Deelnemers konden lid worden van de vereniging. Het aantal leden steeg aldus van 15 naar 40. In de daaropvolgende raadsverkiezingen werden enkel leden verkozen die aan het project meewerkten. Bijgevolg begonnen de projectdeelnemers inspraak te krijgen in alle zaken die de projecten aanbelangden. Diverse comités zoals de werkersraad en de bewonersraad zagen het daglicht en kregen inspraak in de aanstellingen en ontslagen alsook in de inclusie van de mensen die bij het project betrokken waren. De raadsleden werden uit alle projectdeelnemers verkozen. De bewoners stelden hun eigen regels op met betrekking tot het gemeenschapsleven op de site. Wanneer mensen samen een crisis doorstaan, groeien ze naar elkaar toe. Deze nieuwe manier van inspraak hielp aanvankelijk om het samenhorigheidsgevoel te versterken. Door de individuele vaardigheden van de projectdeelnemers, hadden mensen inspraak op verschillende hiërarchische niveaus en al snel ontstond er een vorm van competitief denken. De mensen van het managementteam werden door anderen lastig gevallen. Dat was uniek. De betrokkenen konden hun zegje doen in verband met beslissingen die alle zaken van het project aanbelangen. Sommigen namen een managementfunctie op zich, anderen werden opleiders in de verschillende werkgebieden. Regels konden eenvoudig worden opgesteld, maar waren moeilijk te implementeren. Alle deelnemers ondervonden moeilijkheden om de overeengekomen resultaten te behalen wanneer de regels overtreden werden. De betrokkenen konden moeilijk mensen opnieuw op straat zetten, als laatste oplossing
wanneer deze laatsten de regels overtreden hadden. Als gevolg hiervan ontstonden groepen die volgens hun eigen ‘regels’ leefden. In de zomer van 2003 werden medewerkers die het managementteam opgericht hadden, ernstig bedreigd. Als rechtstreekse reactie hierop, besloot het managementteam aanvankelijk gerechtelijke stappen tegen gewelddadige projectdeelnemers te ondernemen. Hoewel deze aanpak de rust op het eerste gezicht kon doen terugkeren, bood hij geen langetermijnoplossing met het oog op een vreedzaam gemeenschapsleven. De toenmalige supervisor nam opnieuw contact op met het Kutschera-instituut in Wenen, waar ze haar diploma Communicatiewetenschappen behaald had. Dr. Gundel Kutschera aanvaardde vier medewerkers, waaronder twee projectdeelnemers die in het managementteam zaten om een opleiding voor NLP-resonantiebeoefenaars en vervolgens voor NLP-opleiders te volgen. De opleidingsprogramma’s werden door de Resonance Foundation voorgefinancierd. Drie medewerkers volgden hierna het masterprogramma inzake NLP-resonantie. Ondertussen zijn de twee mensen die aan het project deelgenomen hadden, opleiders inzake NLP-resonantie geworden. Nu volgen ze een opleiding inzake levensvaardigheden en social consulting, die ze in november 2010 gaan trachten te vervolledigen. Dankzij deze opleidingsprogramma’s kunnen nieuwe aanbiedingen voor de projectdeelnemers worden ontwikkeld: individuele coaching en groepscoaching voor kinderen, jongeren en volwassenen met verschillende specialisatiedomeinen zoals persoonlijke en sociale vaardigheden, gezondheid, leiderschapsvaardigheden en conflictbeheer. Crisis- en conflictsituaties werden veel eerder herkend en konden op een constructieve manier worden opgelost. De vaardigheden van individuele deelnemers werden sneller ontdekt en konden beter worden bevorderd om haalbare doelen voor de individuen voorop te stellen. Participatie en empowerment zijn pas mogelijk wanneer alle deelnemers zich blijven ontplooien. Deze ontwikkeling kan pas worden bereikt via de professionele en individuele begeleiding van de deelnemers. De begeleiding voor individuele vaardigheden en talenten alsook de ontwikkeling van haalbare levensdoelen garanderen niet alleen succes voor het individu, maar ook voor het project, aangezien ze ervoor zorgen dat iemands kwaliteiten, maar ook die van anderen, geapprecieerd worden en dat iedereen binnen het gemeenschapsleven gelijk is, zonder dat er nog ruimte voor machtsspelletjes is.
93
Uit de resultaten is gebleken dat ex-thuislozen die het programma vervolledigd hebben, veel contact met de projectdeelnemers hebben. Het nodige vertrouwen wordt zeer snel opgebouwd omdat er geen drempels zijn dankzij hun gemeenschappelijk verleden. Bovendien dienen ze in zekere mate als voorbeelden. Omdat het managementteam voortdurend onderbemand is, blijft er helaas niet veel tijd over voor een intensief coachingprogramma voor alle deelnemers. Daarom komen de successen pas langzaam tot stand. Het bouwproject was vervolledigd en alle woningen werden eind 2006 verhuurd. Maar er was nog veel werk voor de boeg. De tijdelijke caravans en de openluchtfaciliteiten werden niet met overheidsfondsen gefinancierd. Nadat Harz IV [Hart IV] begin 2005 geïntroduceerd werd, sloeg het initiatief er samen met andere zelfhulpverenigingen in de ‘Freies Trägerbündnis Köln’ [Vrije Sponsoralliantie van Keulen] op te richten en dus partner te worden van ARGE-Köln, in zijn hoedanigheid van geschikte sponsor voor de integratie van langdurig werklozen. Sinds 2009 is het initiatief ook erkend door de ‘Landschaftsverband Rheinland’ [Regionale Vereniging van het Rijnland] en verschaft het gecontroleerd advies aan de bewoners, zodat de kwalificatie van en de zorg voor de projectdeelnemers voortgezet kan worden. Enkel het bouwproject was vanaf het begin ondersteund. Onderwijs, management en maatschappelijk werk werden enkel met de bespaarde exploitatie-inkomsten gefinancierd. Bijgevolg richtte iedereen zijn inspanningen op de afwerking van de woningen en op alle belangen van de projecten. Er was echt geen ruimte voor gelijk welke vorm van publiciteit of van lobbywerk. Twee raadsleden van het initiatief kwamen via het ‘Bundesbetroffeneninitiative e.V.’ (BBI) [Initiatief van Federale Burgers] naar de comités van de ‘Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e.V.’ (BAGW) [Federale Werkgroep inzake Bijstand voor thuislozen] en FEANTSA. De samenwerking binnen deze comités heeft tot een nieuw zelfbeeld geleid en het initiatief heeft deuren geopend. De meest gevarieerde aanbiedingen, die tot nu toe voor de projectdeelnemers voorbehouden waren, werden voor de ganse wijk beschikbaar. Samenwerkingsplannen met hulporganisaties ontstonden in de buurt en leidden tot gezamenlijke aanbiedingen. De vrees voor het onbekende kon in beide richtingen worden weggewerkt. Buren voegden zich bij het initiatief om lokale aanbiedingen te benutten, terwijl de projectdeelnemers in gemeenschapsprojecten uit de buurt stapten en aanbiedingen van andere instellingen benutten.
Projecten voor thuislozen hebben een ietwat marginaal imago. Ook het initiatief bleef meestal op de achtergrond. Uitsluiting is niet enkel een extern probleem. Iemands zelfbeeld houdt ook beperkingen in. Al deze aanbiedingen en successen hebben tot een nieuw zelfbeeld geleid. Het gezamenlijk doel inzake de bouw van woningen was bereikt. De zelffinanciering van de bouw van de tijdelijke caravans heeft de prestatiedruk verlicht. Tijdens de volledige constructiefase werd het duidelijk dat integratie en kwalificatie in en voor het project benadrukt werden om de woningen af te werken. Kwalificatie en integratie worden nu benadrukt, maar het managementteam heeft nog geen nieuwe doelen en nog geen nieuwe richting bepaald. De leden van het professioneel team legden de nadruk op klantenzorg. De teamleden die met thuisloosheid geconfronteerd werden, trachten de projectdeelnemers buiten het project en in de maatschappij te integreren. Beide basisbenaderingen zijn belangrijk. Velen, en vooral de nieuwe projectdeelnemers, hebben meer nood aan begeleiding, terwijl het uiteindelijke doel uit hun integratie in onze maatschappij bestaat. De laatste twee jaar werden inspanningen geleverd om beide benaderingen parallel toe te passen, maar dergelijke pogingen zijn tevergeefs als er geen gemeenschappelijk doel is. Het project in Keulen is uitstekend. Het biedt thuislozen de kans om opnieuw een thuis hebben, tot rust te komen alsook hun vaardigheden te ontdekken en aan te scherpen. De intensieve begeleiding helpt hen de moeilijkheden uit het verleden te overwinnen en hun leven richting te geven. De kwalificatie in diverse werkdomeinen helpt hen hun eigen doelen te bepalen en hun professionele vaardigheden te ontwikkelen. Dankzij de openheid van de vereniging naar de buitenwereld toe en de samenwerking met andere instellingen, kunnen de deelnemers opnieuw in de maatschappij integreren. Iedereen moet verder kijken dan het project, om een eigen actief en zelfbewust leven te kunnen leiden.
94
Elke hulporganisatie heeft natuurlijke beperkingen. Ik ben ervan overtuigd dat er binnen elke organisatie een zekere vorm van participatie is, al is deze maar laagdrempelig. Mensen die op straat leven, leven uitsluitend in het heden. De redenen voor hun huidige situatie liggen in het verleden. Dat verleden is verdrongen. Hun dagelijkse overlevingsstrijd laat geen ruimte om toekomstplannen te maken. Hulporganisaties als noodopvangcentra en soepkeukens helpen hen de dag door te komen. Projecten als dat in Keulen helpen de betrokkenen om tot rust te komen, zodat ze opnieuw naar de toekomst kunnen kijken. Maar ook dit project heeft een externe drempel. Dankzij de nauwe samenwerking met alle instellingen en het zeer diverse aanbod, kunnen de betrokkenen hun individuele noden vervullen, zodat ze aan een nieuwe toekomst kunnen bouwen. Beleidsmakers brengen mensen die in armoede geleefd hebben, onder in verschillende groepen, bijvoorbeeld alleenstaande ouders, mensen met een fysieke of mentale handicap, verslaafden, ouderen enz. In dit project leven al deze groepen samen en uit ervaring blijkt dat ze allen dezelfde problemen ondervinden. Bij al deze groepen zijn er thuislozen. Naast het feit dat ze gehandicapt en/of alleenstaande ouder en/of oud en/of verslaafd zijn, hebben ze hun thuis verloren. Thuisloosheid bestrijden moet veel verder gaan dan gewoonweg mensen van accommodatie voorzien. Er moet een volledig levensconcept worden ontwikkeld dat met alle afzonderlijke aspecten van het individu rekening houdt. Dit kan enkel worden bereikt door er de persoon zelf bij te betrekken. De nationale armoedeconferentie die in juni 2010 te Berlijn plaatsvond, werd bijgewoond door mensen uit al deze ‘groepen’. Doordat ze beseffen dat ze allen iets gemeenschappelijks hebben, namelijk het feit dat ze in armoede leven, kunnen ze naar elkaar toe groeien. Een Internetdatabank werd opgericht waarin alle mensen die in armoede geleefd hebben en alle mensen die in verschillende hulpsystemen werken, informatie kunnen inwinnen en standpunten kunnen uitwisselen. Als men ze niet meer in groepen onderverdeelt, zou men al deze mensen die in armoede geleefd hebben, kunnen helpen. De bundeling van alle aanbiedingen en de intensieve samenwerking bieden een gezamenlijke, succesvolle oplossing met het oog op de integratie van mensen in een zelfstandig, actief en toekomstgericht leven. Menselijke waardigheid is heilig en als dusdanig in de grondwet van alle Europese landen vastgelegd. Dit betekent dat alle mensen gelijk zijn. Bijgevolg hebben ze het recht hun vaardigheden en talenten te ontplooien alsook naar hartenlust te leven. Dit is enkel mogelijk via participatie. Bijgevolg zijn participatie en empowerment basisrechten van elke mens!
Conclusies: Er bestaan verschillende participatieniveaus. 1. Participatie in nachtopvangplaatsen en soepkeukens: Thuislozen kunnen kleine jobs uitoefenen. Maatschappelijk werkers zorgen voor de eerste contacten met de overheden, voor de medische begeleiding en uiteindelijk voor de overplaatsing naar huisvesting en andere opvangplaatsen. Het is belangrijk dat thuislozen een plaats vinden waar ze zich veilig voelen. Het zal even duren voordat ze het personeel vertrouwen. Werken is zeer belangrijk; het geeft hen het gevoel nuttig te zijn. Beperkingen: Diensten voor thuislozen worden meestal met overheidsgeld betaald, maar deze budgetten zijn beperkt. De procedure om overheidsgeld te krijgen, is ingewikkeld en vergt heel wat administratief werk. Maatschappelijk werkers die bij diensten voor thuislozen werken, hebben meestal te veel klanten en te veel administratief werk, zodat het echte maatschappelijk werk beperkt blijft. Bovendien zijn er te weinig financiële middelen om het personeel te laten presteren. Maatschappelijk werkers willen mensen helpen, maar kunnen hun opdracht niet tot een goed einde brengen. Hierdoor is er veel ontevredenheid en dienen sommigen zelfs hun ontslag in. Verenigingen zijn verantwoordelijk voor de motivatie en de gezondheid van hun personeel. Ze hebben er dus alle belang bij om hun klanten zo lang mogelijk bij dezelfde dienst te houden, zodat ze het nodige overheidsgeld kunnen ontvangen. Er zijn geen middelen om nieuwe strategieën te ontwikkelen met de bedoeling thuisloosheid uit te bannen. Participatie beperkt zich tot het creëren van jobs voor laaggeschoolden in de opvangplaatsen. Participatie in de organisatie van de opvangplaats is zeldzaam. De ontwikkeling van een persoonlijke levensstrategie is meestal onmogelijk.
95
2. Participatie in zelfhulpprojecten: Thuislozen zijn niet enkel betrokken bij huisvesting en werk, maar ook bij de ontwikkeling van het project en kunnen zichzelf ontplooien. In sommige projecten kunnen ze zelfs leidinggevende functies bekleden. Beperkingen: Zelfhulpprojecten krijgen onvoldoende financiële steun van de overheid. Door de constante financiële druk gaat de kwaliteit van de ontwikkeling achteruit. Werkprojecten beogen beroepskwalificatie. Voor de vereniging blijft de volgende vraag van toepassing: “Moeten we ze geschikt maken voor het project of voor de arbeidsmarkt?” Als geschikte personen in het project blijven, kunnen ze hun talenten enkel tot op een bepaald niveau ontplooien. Wanneer ze uit het project stappen, moet de vereniging nieuw personeel opleiden en hun kwalificatie bevorderen. In politieke en lobbywerkprojecten moesten de deelnemers over goede sociale en communicatieve vaardigheden beschikken. Zonder deze vaardigheden, zou de dialoog tussen de projectdeelnemers en de politieke belanghebbenden moeilijk zijn. Sterke leiders zouden ongekwalificeerde deelnemers kunnen misbruiken om hun persoonlijke belangen na te streven. Gekwalificeerde deelnemers bevinden zich tussen twee “werelden”. Ze zijn niet meer thuisloos, maar worden nog niet aanvaard als volwaardig lid van de maatschappij. Ex-thuisloze zijn is als een stigma. De ervaring die opgedaan werd als thuisloze en tijdens het proces om aan thuisloosheid te ontsnappen, wordt steeds meer geapprecieerd door de verschillende comités, die nieuwe oplossingen uitwerken om thuisloosheid uit te bannen. Het is niet omdat een persoon thuisloos is, dat ze niet in de maatschappij kan meedraaien of dat ze dom is. Thuisloosheid is louter een ongewone leefsituatie die door persoonlijke problemen veroorzaakt is. Gekwalificeerde personen met ervaring op het vlak van thuisloosheid leggen veel sneller contact met thuislozen. Dankzij hun ervaring, kunnen ze nieuwe, ongebruikelijke strategieën uitwerken om thuisloosheid uit te bannen. Maar meestal zijn er geen financiële middelen om ze op een correcte manier te vergoeden.
Zorgen voor participatie in de uitwerking van beleidsvormen inzake thuisloosheid betekent:
96
-
de status quo achterhalen – In welke mate en op welke manier is participatie aanwezig in de verschillende instellingen voor thuislozen? - en mogelijkheden uitwerken met het oog op participatie binnen de verschillende beperkingen en niveaus van elke dienst.
-
Mogelijkheid tot intensieve profilering in nachtopvangplaatsen en soepkeukens om de echte, individuele noden van de dienstgebruiker te bepalen en een stapsgewijze strategie met de volle participatie van de dienstgebruiker uit te werken.
-
Een operationeel netwerk om de nodige stappen te regelen.
-
Beroepskwalificatie voor maatschappelijk werkers.
-
Meer maatschappelijk werk en minder administratie.
-
Beroepskwalificatie voor de dienstgebruikers inzake persoonlijke en sociale vaardigheden.
-
Combinatie van huisvesting, werk en persoonlijke begeleiding.
-
Subsidies voor de eerste arbeidsmarkt om te zorgen voor beroepskwalificatie.
-
Ontwikkeling en installatie van een tweede en derde arbeidsmarkt voor personen met verschillende arbeidsongeschiktheden.
-
Kwalificatie en inclusie van thuislozen, waarbij hun persoonlijke ervaring inzake maatschappelijk en politiek werk aangewend kan worden om thuisloosheid uit te bannen en nieuwe strategieën te ontwikkelen.
-
Stapsgewijze begeleiding, van ex-thuisloze tot volwaardig lid van de maatschappij. Bijvoorbeeld: erkenning van de persoon als een deskundige inzake ongebruikelijke levensstrategieën, erkenning van de ongebruikelijke levenservaring als een nuttig instrument. Hetzelfde werk moet op dezelfde manier worden vergoed.
-
Vaststelling dat het doel van participatie er uiteindelijk in bestaat als een erkend en zelfbewust lid in onze maatschappij mee te draaien.
Maar de eerste stap naar participatie begint in het hoofd van elke deelnemer. -
Om een probleem op te lossen, heeft men deskundigen nodig. Bij sociale problemen zijn individuen betrokken. Elke persoon is deskundige wat haar eigen leven betreft. Niemand anders kan een oplossing vinden om het probleem op te lossen. Ze heeft enkel begeleiding nodig om de oplossing aan het sociaaleconomisch en wettelijk kader aan te passen.
-
Sociale hulpverlening moet ervoor zorgen dat de persoon een normaal, sociaal leven kan leiden; ze mag niet afhankelijk worden van een vereniging, project of sociale dienst. De bedoeling is dat mensen “zichzelf leren helpen” en niet tot het einde van hun dagen een vereniging, project of sociale dienst helpen.
-
Het is gemakkelijk om hulp te aanvaarden, het ondersteunend systeem te bekritiseren, voor zijn rechten op te komen en financiële steun van de maatschappij te vragen zonder zelf zijn verantwoordelijkheid op te nemen.
Sleutelvraag 4: Hoe kan ervoor gezorgd worden dat de participatie van thuislozen een zinvolle bijdrage kan leveren bij het ontwikkelen van een beleid rond thuisloosheid? Pedro Meca, Compagnons de la Nuit, Frankrijk
De uitnodiging om deel te nemen aan deze conferentie definieert de intrinsieke doelstelling duidelijk: ‘De Europese consensusconferentie dakloosheid wil gemeenschappelijke inzichten tot stand brengen in fundamentele kwesties die verband houden met dakloosheid. Die zouden aan de basis kunnen liggen van een toekomstige beleidsmatige vooruitgang.’ De diversiteit van de omstandigheden in de lidstaten van de Europese Unie, de diversiteit van de gemeenschappelijke en individuele omstandigheden binnen de respectieve lidstaten, de diversiteit van de concrete omstandigheden van elke individu – leeftijd, gezinssamenstelling, omgeving, werk, gezondheid, opleiding, enz., kortom alles wat tot dakloosheid heeft geleid - maakt het bijzonder moeilijk om een algemeen inzicht te verwerven in fundamentele kwesties dat 'aan de basis zou kunnen liggen van een beleidsmatige vooruitgang.' Er werden zes vraagstukken geformuleerd die moeten leiden tot een consensus over dakloosheid. Het bereiken van een consensus zal een belangrijke en noodzakelijke stap vormen voor het uitstippelen van de toekomstige beleidslijnen die een streep zullen trekken onder dakloosheid. Op basis van mijn specifieke ervaring werd ik verzocht een antwoord te formuleren op volgende vraag: ‘Hoe bewerkstelligen we een betekenisvolle participatie van thuislozen aan de beleidsvorming inzake thuisloosheid?’ °°°
97
Om daarop een zo uitvoerig en gericht mogelijk antwoord te geven, is het noodzakelijk om de stappen die andere Europese of Noord-Amerikaanse landen reeds hebben ondernomen, te analyseren. Dat moet de beleidsverantwoordelijken inzake dakloosheid ertoe aanzetten een nationaal beleid te ontwikkelen dat verder gaat dan de kloof tussen partijen en de eventuele wisselmeerderheden in het parlement. Ik kreeg evenwel de vraag mijn persoonlijke ervaring in dit domein te laten spreken. Direct en onmiddellijk antwoorden kan leiden tot een overhaast en begrensd antwoord dat geen rekening houdt met de essentie van de vraag, namelijk de participatie van daklozen aan de strijd tegen dakloosheid. Bij een ernstig voornemen om de mensen die op straat leven te betrekken in de strijd tegen dakloosheid, lijkt het me dan ook aangewezen om te vertrekken vanuit de huidige situatie van deze mensen. °°° Onwetendheid over hun realiteit is een van de oorzaken van het scepticisme. De man die leeft op straat wordt beoordeeld aan de hand van vooroordelen die verankerd zitten in ons denken en in onze waarneming. Een persoonlijk en collectief verleden zadelt ons op met vooroordelen; we veralgemenen de daklozen zonder dat we iemand kennen die op straat leeft, of zonder gepraat te hebben met iemand die leeft op straat. We schrijven hen een manier van denken, ervaren en leven toe, los van enige objectieve grond daartoe, en zonder persoonlijk kennis te hebben gemaakt met deze mensen, of regelmatig met hen in contact te staan. Door te veronderstellen dat datgene wat wij denken hun realiteit is, projecteren we onze manier van denken op hen. Over daklozen hoorde ik meer dan eens zeggen: ‘Mocht ik in hun schoenen staan, dan zou ik anders reageren, ik zou dat en dat doen, om er terug bovenop te raken.' Hoe kunnen wij een persoonlijke reactie bedenken op een situatie die ons totaal onbekend is? Dat iemand dakloos is, zegt niets over het persoonlijk verleden van die persoon, over zijn capaciteiten, zijn kennis, zijn gevoelens, zijn sterke en zwakke punten, kortom over wie hij is. Het vertelt wel iets over de weg die hij heeft afgelegd en die hem op straat deed belanden. Vanuit die huidige situatie worden oplossingen bedacht voor hem. Want hijzelf verkeert niet in de mogelijkheid om die te bedenken en vervolgens in de praktijk om te zetten. We vertellen hem wat hij moet doen en wat goed is voor hem, zonder (of met heel weinig) kennis van zijn realiteit. Dergelijke benadering van dakloosheid kan enkel worden bijgestuurd door een begrip van die realiteit. Dat begrip moet ook de scepsis wegnemen ten overstaan van de capaciteit van daklozen om te participeren aan de beleidsvorming waarbij zij tevens de doelgroep uitmaken, zowel wat huisvesting als andere aspecten van hun leven betreft.
Voor de maatschappelijk werkers betekent kennis van de realiteit kennis van de mensen op de straat, of tenminste van een aantal van hen, onontbeerlijke fysieke nabijheid die een zekere mate van kameraadschappelijkheid creëert zodat er een wederzijds vertrouwen ontstaat waarin vrijelijk kan worden gepraat en waarin de dialoog wordt aangewakkerd. Die kan gaan van uiteenlopende zaken over dagelijkse banaliteiten tot volgende belangrijke onderwerpen: gevoelens, kommer en kwel, vreugde en verlangen, hoop en wanhoop. De kennis van de realiteit die zodoende groeit uit ontmoetingen met diegenen die op straat leven, moet worden geschraagd met een meer ‘wetenschappelijke’ kennis die stoelt op de input en de medewerking van sociologen en antropologen, met wie de maatschappelijk werkers de handen in elkaar moeten slaan. Dat kan gebeuren in de vorm van een permanente ‘research’. Daarbij zetten alle partijen hun eigen instrumenten in: enerzijds de technieken eigen aan het maatschappelijk werk en anderzijds de inbreng van de sociologische inzichten. Die complementariteit leidt tot een meer globale kennis van de realiteit van mensen die op straat leven. Zonder die wederzijdse kennis, dat onderlinge vertrouwen, kan er geen dialoog tot stand komen als voorbereiding op participatie aan de beleidsvorming over huisvesting of eender welk aspect dat betrekking heeft op hun leven. Met betrekking tot de participatie van daklozen aan het huisvestingsbeleid lijkt het me opportuun om volgend belangrijk punt onder de aandacht te brengen: er is een groot onderscheid tussen mensen die voor korte of lange duur een onderkomen vinden in een opvangcentrum of verblijf, en mensen die leven en slapen op straat of in geïsoleerde locaties – daklozen. Van mijn kant zal ik enkel uitweiden over mijn 30 jaren ervaring met mensen die 's nachts in de straten van Parijs leven. °°°
98
Een levensloop kan grillige vormen aannemen door de impact van bepaalde gebeurtenissen. Bepaalde ervaringen op persoonlijk, familiaal of sociaal vlak kunnen aanleiding geven tot diepgewortelde trauma’s. De psychologische nasleep kan de persoonlijkheidsontwikkeling remmen of verhinderen. Ontberingen in affectieve en educatieve relaties conditioneren het gedrag in het dagelijkse leven. Het persoonlijke, professionele en sociale leven van mensen die leven op straat getuigt van een veelal repetitieve logica, waarvan de uitkomst wordt gekenmerkt door het leed en de mislukking die hun toekomst aantasten. De identiteit van een individu staat hem toe te weten wie hij is, zich te oriënteren en te situeren ten overstaan van anderen en zin te geven aan het leven, een relatie aan te gaan met de anderen. De omstandigheden die leiden tot een leven op straat, als dakloze, kunnen veelvoudig zijn en verschillend voor iedereen, maar het resultaat is vaak hetzelfde: verbreking van de aanknoping met familie, vrienden, buren, werk. Hij weet zich niet meer te situeren omdat de aanknopingspunten die gerelateerd zijn aan zijn leefruimte zijn verdwenen: een andere stad en een beleving van de stedelijke ruimte vanuit het perspectief van iemand die op straat leeft. De verhouding tot tijd wordt een ander heikel punt of onvermogen om zich te projecteren in een tijdsstramien. Het begrip tijd dient dan ook niet langer als baken en wordt minder consistent. Door gebrek aan een taak in het nu, wordt de waarde van het verleden geringschat en als totaal zinloos ervaren. Hetzelfde proces voltrekt zich ten aanzien van de toekomst: de man op de straat kan zich niet projecteren in de toekomst, plannen smeden en stappenplannen opstellen. Hij heeft het moeilijk om zich af te keren van het ontgoochelende nu. Hoe moet hij zich dan oriënteren ten opzichte van het tijdsschema van een rond wonen en werken gestructureerde maatschappij? De dakloze is veroordeeld tot isolement en loopt het risico 'sociaal autistisch’ gedrag te vertonen dat, op de lange duur, voeding geeft aan een agressieve benadering door de maatschappij, die hem uitspuwt en veroordeelt tot zelfuitsluiting omwille van zichzelf, tot zelfexclusie. ‘Hoe kan die naakte man, met enkel zijn verlatenheid, werkelijk en symbolisch de gelijke zijn van wie ook in de stad? Door een merkwaardige paradox, die op zich coherent is, rest dit absolute niet-individu niets anders dan zich in te sluiten in de ballingschap van de bijstand, of zelfs de spoedhulp, en geklasseerd te worden tot iemand die door de mazen van het sociale en burgerlijke vangnet glipt, wat in dit geval zijn ellende is.’ (Elisabeth G. Sledziewski. Consensusconferentie ‘Sortir de la rue - Les sans-abri'. FNARS Paris 29-30 XI 2007)
Zelfexclusie kenmerkt zich door een onvermogen tot communicatie, als bevestiging van een eenzaamheid die slechts de aanwezigheid van miserie, van mensen in eenzelfde situatie tolereert. Alle andere vormen van aanwezigheid worden ondraaglijk omdat ze uitnodigen tot een manier van leven en zijn die niet kan worden waargemaakt. Daarom kan ‘de eenzame, gebroken man, die brute agressie die hem in de greep houdt slechts naar één persoon richten, en dat doelwit is hijzelf’ (Jace Kuron, La foi et la faute, Fayard, 1991 p. 320). Dit alles karakteriseert het merendeel van de ‘cliënten’ die de ‘Compagnons de la Nuit’ heeft ontmoet. Een groep met een opeenstapeling van problemen en tegenslagen (op school, in affectieve relaties, op professioneel vlak), met gezondheidsproblemen (fysisch en psychologisch) en een moeizame maatschappelijke integratie (geen of beperkte opleiding, ex-gedetineerden of ex-psychiatrische patiënten, (alcohol-)verslaafden). Vaak leven deze mensen op straat, enkelen vinden onderdak in opvangcentra, in gore hotels of kraakpanden. Voor die gevallen zijn de antwoorden die de maatschappij biedt veelal van materiële aard. Voor mensen die gehavend zijn door het bestaan is het enerzijds moeilijk om met dergelijk antwoord aan de slag te gaan, met name wat huisvesting en tewerkstelling betreft. Anderzijds stemmen die antwoorden niet per se overeen met wat nodig is om zich te herpakken. De existentiële problematiek reikt namelijk verder dan de materiële ontberingen. Die geregistreerde gebreken, die erkend worden als belangrijken noden, vormen een basis voor de maatschappelijke antwoorden en de voorgestelde middelen om de noden te lenigen. Het maatschappelijk en liefdadigheidswerk voor daklozen heeft een lange weg afgelegd, waarin deze mensen werden beschouwd als hulpbehoeftige gevallen, in termen van de zorgen die men hen verstrekt en niet als protagonisten van hun leven. Het maatschappelijk werk heeft de fakkel van het liefdadigheidswerk van het begin van de eeuw (hulp aan 'de armen’) overgenomen, zonder deze laatste van het toneel te verdringen maar vooral met eenzelfde benadering van deze mensen: als gevallen die aandacht en bijstand nodig hebben en niet als volwaardige protagonisten in hun leven.
99
Er heerst steeds een soort wantrouwen tegenover deze mensen en tegenover hun capaciteit om zich in het leven verantwoordelijk op te stellen. Een van de gevolgen van deze houding ten overstaan van daklozen is dat ze verworden tot ‘geholpenen’, met andere woorden tot mensen die het gewoon worden alles voortdurend te ontvangen van anderen, zonder zich daar zelf om te hoeven bekommeren, zonder zelf verantwoordelijkheid op te nemen voor de onmiddellijke basisbehoeften in hun leven. In onze rijke landen lenigt de maatschappij deze elementaire noden min of meer goed. De maatschappij draagt wel bij tot een demobilisatie van de inspanningen die nodig zijn voor de zogeheten maatschappelijke integratie. De dakloze wordt een ‘geholpene’ met volgende gedragskenmerken: de eerste dag vraagt hij; de tweede dag eist hij, de derde dag beschouwt hij de hulp als een recht en de vierde dag protesteert hij tegen zijn hulpverleners omdat zij hem niet alles geven wat hij vraagt. Het lijkt me relevant te signaleren dat een benadering van de dakloze die hen al te vaak herleidt tot het statuut van ‘geholpene’ voortvloeit uit het feit dat deze mensen niet worden aanzien als personen – protagonisten van hun leven. In wezen worden zij niet beschouwd als volwaardige mensen hoewel de gebruikte formulering anders laat vermoeden. 'Wij ontvangen mensen’, horen we vaak uit de mond van diegenen die zich bekommeren om het lot van de daklozen - inclusief beroepsmatige maatschappelijk werkers – maar in werkelijkheid gedragen ze zich anders in hun relatie met hen, met andere woorden, ze kijken alleen naar die of die behoefte, die vervolgens het voorwerp van bijstand wordt. Het maatschappelijk werk beperkt zich vaak tot het lenigen van de noden van deze mensen, maar zelden houdt het rekening met hun potentieel, met de positieve aspecten van hun persoonlijkheid die tot ontwikkeling moeten komen. Ze worden gezien als ‘geholpenen’ in plaats van partners in een gemeenschappelijke doelstelling van daklozen en maatschappelijk werkers. Die negatieve benadering van daklozen is, helaas, de benadering van de maatschappij in haar geheel. Een benadering die de daklozenproblematiek reduceert tot een individuele dimensie met persoonlijke aansprakelijkheid. Zolang de situatie van de dakloze niet wordt gezien als een kwestie die ons allen aangaat, blijft het een vraagstuk zonder oplossing. Tenzij de maatschappij haar zienswijze op de daklozen, en op zichzelf, bijstelt. Het scepticisme in verband met de participatie van daklozen aan de beleidsvorming die hen aanbelangt, is een gevolg van ‘niet geloven in hen’. Als ik niet geloof in iemand, hoe zal ik dan geloven dat die iemand kan deelnemen aan die taak? Hoe omstandigheden creëren om die participatie vorm te geven, in de praktijk te
brengen, uit te bouwen? Aan de basis van die mogelijke participatie door de dakloze ligt het geloof in die persoon, in de menselijkheid van eenieder, van elke dakloze. Meer nog dan de bestaande voorzieningen vragen deze mensen begeleiding in het proces om hun vertrouwen te herwinnen, in zichzelf, maar ook ten aanzien van anderen, als herstel van zijn persoon met het oog op een toekomst waarin niemand nog geloofde. Onze rol als hulpverlener draait om het contact met de persoon in kwestie en niet rond het zoeken naar pasklare antwoorden voor problemen die verholpen moeten worden. Dat gaat niet zonder een ontmoeting waarin gepeild wordt naar de andere. Eerst luisteren, daarna praten. Elk van de spelers (de maatschappelijk werker en de persoon in kwestie) stelt zijn eigenheid op de proef in de relatie die hij zo tracht op te bouwen. Het is ook een beproeving voor de vaardigheden en de technische bekwaamheid van de maatschappelijk werker. De begeleiding die wij bieden, onze follow-up, is voorhanden in zijn nabijheid en wordt bepaald door zijn wensen. Daarbij mogen er geen stappen gemist of overgeslagen worden, hoezeer we ons ook gehaast voelen omwille van de fysieke of morele gezondheid van de persoon die we voor ons hebben. Tegelijkertijd moeten we indruisen tegen de passieve stagnatie, een zekere ingeworteldheid in de bestaande voorzieningen waar zij recht op hebben, die hen naar beneden aanzuigt, richting inactiviteit, wat het voor hen nog moeilijker maakt om terug aan de oppervlakte te raken en de bijstand te verlaten.
100
Vandaag bestaat er een kwalitatief hoogwaardig bijstandssysteem dat vooral een maatschappij met een slecht geweten geruststelt die zich verplicht voelt om iets te doen voor deze mensen. Maar de maatregelen die worden getroffen om het dagelijkse leven draaglijk te maken, bestrijden eerder de symptomen dan de onderliggende oorzaak. Ze bieden geen uitweg. Daarom willen wij ons inspannen om dieper te gaan, het verborgen potentieel bloot te leggen dat vergeten werd of niet gekend was en dat eenieder in zich draagt en via introspectie en zelfreflectie een aanloop kan zijn naar maatschappelijke integratie. Het is zaak deze mensen van binnenuit te laten ageren, op hun eigen ritme, zonder uit het oog te verliezen dat het geschonden mensen zijn die zich defensief opstellen, teruggeplooid zijn op zichzelf, vast geklit zitten aan hun problemen en wantrouwig staan tegenover alles en iedereen. Het is een begeleidingstraject van lange duur en dagelijkse hulp bij hun proces dat niet lineair maar met onderbrekingen zal verlopen, waarin stappen vooruit maar ook achteruit zullen worden gezet en waarin tegenslagen om de hoek zullen komen kijken. Wij weigeren hen op te sluiten in hun tegenslagen en in het statuut van sociaal gehandicapte, wat hen al te makkelijk wordt toegekend. Ons sociaal solidariteitssysteem deelt cliënten in aan de hand van handicaps. Iemand krijgt een label opgekleefd aan de hand van zijn tekorten, aan de hand van iets wat hij niet heeft. Terwijl we goed genoeg weten dat we om iemand te helpen ontwikkelen, moeten vertrekken van wat hij wel heeft, van zijn capaciteiten, en niet van zijn gebreken. De stap naar bijstandsverlening is geen garantie om er bovenop te komen. Ons werk bij ‘Compagnons de la Nuit’ en met name de activiteiten in La Moquette, ons opvang- en ontmoetingscentrum, is een werk van culturele aard. Onze culturele insteek is wat wij in de wiskunde benoemen als ‘inversie’: wat zich in de marge bevindt, wordt verplaatst naar het middelpunt en omgekeerd. In het middelpunt van het maatschappelijk werk staat toegang tot de voorzieningen, terwijl de relatie met de persoon in kwestie zich in de marge bevindt. Bij ons gaat het erom deze constellatie om te draaien en de relatie centraal te stellen in ons werk. De voorzieningen hebben pas recht op bestaan indien ze onderling in relatie staan met de persoon, die op zijn beurt in relatie staat met anderen. Geïsoleerde voorzieningen, zonder onderlinge relaties, boeten in aan doeltreffendheid en betekenis. De publieke overheden hebben een scala aan zeer complexe voorzieningen in het leven geroepen. Centraal daarbij staan complexiteit, diversiteit, onderscheid. Eenvormigheid bevindt zich in de marge. Het individu wordt in schijfjes opgesplitst, zijn noden worden benoemd zodat hij in een armencategorie (outcasts) kan worden ondergebracht waarvoor ik aangepaste initiatieven, los van de indeling in categorieën, organiseer. Het individu moet enkel de stap zetten. Elke nood die hij heeft, moet hij aangeven bij een instantie waarbij hij immens veel energie stopt in het opnieuw aansluiting zoeken bij de voorzieningen. Om die complexiteit van voorzieningen te laten werken, is er binnen het individu een vorm van eenheid nodig. Telkens het individu zich aandient aan een loket, wordt hem gevraagd naar zijn levensloop. Hoe moet zo iemand onwrikbare eenheid voorstaan in een leven dat totaal verbrokkeld, ontwricht is, aan diggelen ligt? Hoe kunnen die veelvuldige voorzieningen die denken in
termen van categorieën werkelijk ten dienste gaan staan van het individu, van de waardigheid van elk individu, zijn integriteit, zijn identiteit, zijn geschiedenis, in één woord, zijn persoonlijke realiteit? Wij zien het antwoord in inversie: in de plaats van de indeling in categorieën op basis van de tekorten en handicaps van het individu als uitgangspunt te nemen, moet er worden vertrokken van de persoonlijke identiteit door in te spelen op de potentiële creativiteit. De persoonlijkheid van binnenuit beter structuren om beter naar buiten te kunnen treden. Dat noemen wij het recht op innerlijkheid. Die culturele uitdaging gaan wij in onze dagelijkse werking aan: zijn om meer en beter te worden. Dat geldt zowel voor de mensen die we onthalen, de daklozen, als voor de maatschappelijk werkers. Dat kan enkel slagen in een omgeving waar plaats is voor gemoedelijke omgang met medeburgers die een andere maatschappelijke status bezitten en waar vrijuit en in vertrouwen kan worden gesproken, waar de vooroordelen tegenover elkaar worden vergeten: daklozen, politieke vluchtelingen, maatschappelijk werkers en burgers. Het werk in ons lokaal, la Moquette, is in die zin georganiseerd. Het heeft echter niet alleen tijd gekost, maar ook geduld en respect voor het persoonlijke ritme om te komen tot interpersoonlijke uitwisselingen over alle mogelijke onderwerpen en zonder enige terughoudendheid. Waarom geen soortgelijke platforms creëren in verschillende stadswijken? Waarom in opvangcentra geen ontmoetingsruimten inrichten voor bewoners en bezoekers van buitenaf, ongeacht of dat daklozen zijn of niet, zodat zij wennen aan interactie met gewone burgers? °°°
101
We leven in een tijdsgewricht waarin de burgers weinig belangstelling vertonen voor het politieke gebeuren. Ze voelen zich niet betrokken en laten de politici hun ding doen. Het opnemen van het stemrecht neemt globaal af en getuigt van een gebrek aan interesse van de burger in het politieke. De opvoeding van de burger inzake politieke verantwoordelijkheid loopt meer dan mank en de onverschilligheid nestelt zich links en rechts. Slechts in de aanloop naar verkiezingen kijkt de burger even op, maar daarbij kijkt hij meer naar de man of de vrouw op de affiche dan naar het partijprogramma waar zij voor staan. Hoe kunnen we in deze algemene context verwachten dat daklozen zich betrokken voelen bij de beleidsvorming die hun zaak aanbelangt, dat ze zich verantwoordelijk gaan opstellen zoals andere burgers dat doen voor beleidsbeslissingen die hen aanbelangen? Aangezien de vraag het betrekken van de daklozen in de strategievorming betreft, denk ik dat we moeten trachten om de bestaande voorzieningen te evalueren. De participatie wordt geleidelijk opgelegd in segmenten van het overheidsbeleid, maar wat wel en wat niet doeltreffend is, is een uitdaging en stof tot discussie, net zoals de inherente risico’s. Zo bijvoorbeeld de moeilijkheden met het tot stand brengen van een zinvolle participatie in de plaats van zuiver institutionele vormen van participatie die kunnen worden gebruikt door de politieke beleidsmakers. Andere bedenkingen gaan over de representatie - welke thuislozen moeten deel gaan uitmaken van de beleidsvorming en in wiens naam gaan ze spreken? Kunnen de meest uitgeslotenen worden gehoord? Er is ook nog het risico een 'etiket te kleven’ met daarop ‘persoon met ervaring als thuisloze’ – wat een remmend effect kan sorteren op de ontsnappingspoging om weg te raken uit de uitsluiting tot huisvesting. Het belangrijkste debat dat gevoerd wordt, is ongetwijfeld dat over de middelen die een doeltreffende participatie moeten verzekeren – wat zijn de goede praktijken om de participatie van thuislozen aan de beleidsvorming te bevorderen? Hoe ziet de omkadering van waarden en voorwaarden voor deze praktijken er uit? Hoe controleren we de toegevoegde waarde en hoe verzekeren we de verantwoordelijkheid van de actoren in het participatieve proces? Bepaalde opvangtehuizen voor daklozen organiseren in samenwerking met de mensen die ze onthalen informatievergaderingen en participatiebijeenkomsten rond de werking van het tehuis. Ik heb deelgenomen aan bijeenkomsten in opvangtehuizen die aanvankelijk werden georganiseerd voor de vrijwilligers en de maatschappelijk werkers, maar die uitbreiding vonden naar de gebruikers. Dankzij die ‘mix’ ontstond er een verregaand wederzijds begrip en konden de capaciteiten van de verschillende deelnemers aan het licht komen, iets waar in het dagelijkse leven geen ruimte voor was. Vanuit die bijeenkomsten rond algemene thema’s (de werking van het tehuis) groeide de mogelijkheid om bijeen te zitten over andere en meer gerichte thema's zoals het zoeken naar werk, de stappen die moeten ondernomen worden om een eigen onderdak te vinden,
beroepsopleiding enz. Op die bijeenkomsten is er vertrouwen en wederzijdse kennis die de planning en de organisatie mogelijk maken van bijeenkomsten waarop iedereen zijn mening mag uiten over het huisvestingsbeleid dat op hen betrekking heeft. Representatie is een moeilijk vraagstuk omdat daklozen als groep niet in staat zijn om vertegenwoordigers af te vaardigen. Desnoods kunnen mensen die in opvangcentra wonen zich verenigen om een of meerdere vertegenwoordigers van hun groep aan te duiden. Dat zou beperkt blijven, maar het is niet onmogelijk. Voor de mensen die op straat leven, blijft het daarentegen bijzonder lastig om een manier van vertegenwoordiging te vinden. In de jaren 90 hebben we in La Moquette een vereniging van mensen die op straat leven voorgesteld en gestimuleerd. Er waren vele vergadersessies nodig om te debatteren over de doelstellingen, de werking enz. Eenmaal de statuten gestemd, bleek het verenigingsleven bijzonder zwaar omdat men van binnenuit niet vertrouwd is met verenigingen, met een democratische afwikkeling. Door het leven op de straat volgens het ieder-voor-zich-principe was het erg moeilijk om op zoek te gaan naar het gemeenschappelijk belang, om te denken aan de anderen maar ook aan zichzelf, om het ‘ik’ te vervangen door ‘wij’. Dit alles om duidelijk te maken dat de dynamiek van de democratische raadpleging niet eenvoudig is en slechts vorm kan aannemen na een lange periode van samenwerking, van veel tijd met elkaar doorbrengen, veel energie steken in de persoonlijke kennismaking, het wederzijds waarderen en vertrouwen… Tegen het scepticisme ten overstaan van 'een betekenisvolle participatie van daklozen aan de beleidsvorming inzake dakloosheid' kan slechts het geloof in de menselijkheid van eenieder, het erkennen van de gelijke waardigheid van iedereen en van de creatieve capaciteiten van eenieder zorgen voor een sociaal klimaat en voor de institutionele bereidheid om mensen samen met hun globale problematiek op te vangen. Van daaruit kunnen de diverse problemen, waaronder de beleidsvorming inzake dakloosheid, worden aangepakt door alle burgers, inclusief de daklozen.
102
Sleutelvraag 4: Hoe kan ervoor gezorgd worden dat de participatie van thuislozen een zinvolle bijdrage kan leveren bij het ontwikkelen van een beleid rond thuisloosheid? Christian Stark, Universiteit van toegepaste wetenschappen, Linz, Oostenrijk
Om deze kernvraag te beantwoorden is het nodig om eerst participatie te definiëren en de principiële houding te beschrijven tegenover beleidsvorming in de context van thuisloosheid. 1.
Participatie - definities, principes en vormen
Participatie kan gedefinieerd worden als de actieve en daadwerkelijke betrokkenheid van thuisloze mensen als dienstgebruikers bij het leveren van diensten en bij de besluitvormingsprocessen die invloed hebben op deze diensten. Participatie betekent ook de insluiting van mensen die een meer algemene ervaring hebben met thuisloosheid, ook mensen die niet betrokken zijn bij dienstenstructuren. Participatie is het erkennen van het recht op betrokkenheid van alle mensen die thuisloosheid ervaren. In de context van thuisloze mensen betekent participatie een verschuiving van diensten “leveren” aan mensen naar dingen doen met mensen. Thuisloze mensen zouden inspraak moeten hebben in de voorzieningen die voor hen worden uitgewerkt. Ze dienen een actieve rol te spelen bij het beïnvloeden van de diensten waarvan ze gebruik maken. Ze zouden enige invloed moeten uitoefenen op de voorbereiding van het beleid. Het is belangrijk te benadrukken dat die participatie op vrijwillige basis dient te gebeuren. Dit sluit de behoefte tot ondersteuning niet uit maar beschrijft hoe die ondersteuning moet geleverd worden. 34
Er zijn verschillende vormen van participatie. Ik verwijs naar het laddermodel van Arnstein (zie hieronder). Dit model biedt een kader waarbinnen de participatie kan gedefinieerd en herkend worden. Het is een handig referentiepunt om verschillende participatieniveaus te kunnen aantonen. Arnstein definieert 8 treden op de participatieladder die de diversiteit in de mate van participatie aantonen.
103
De ladder van burgerparticipatie van Arnstein:
34
cf. Arnstein, S. (1969): A Ladder of Citizen Participation, in: Journal of the American Institute of Planners, p. 217/222.
Elke trede vertegenwoordigt een stadium in het geleidelijke proces van empowerment. Arnstein start onderaan met manipulatie en therapie en noemt dit non-participatie; de ladder gaat verder met informeren, raadplegen en adviseren, die Arnstein beschrijft als graden van "tokenism", i.e. symbolische en oppervlakkige participatievormen. Bovenaan vermeldt ze partnership, mee beslissen en burgercontrole, die ze niveaus van burgermacht noemt. Er is een essentieel verschil tussen het ritueel van participatie en de echte macht vereist om de uitkomst van het proces te beïnvloeden. Om die verschillende niveaus duidelijker toe te lichten geef ik hierna voorbeelden van de verschillende vormen van participatie van thuisloze mensen: 1.
Manipulatie en therapie:
Thuisloze mensen nemen deel aan het “hulpproces” maar de dienstverleners (bv. maatschappelijke werkers, psychologen, psychotherapeuten, enz.) zeggen op "expertokratische" wijze wat goed en nuttig is voor hen. Er zijn voorbeelden van opvangtehuizen in Oostenrijk die op zeer paternalistische wijze geleid worden door een "vaderfiguur" die alle regels voorschrijft en die geen dialoog aangaat. Er zijn ook de zogenaamde “prestatiesystemen” waarbij bewoners die alle regels volgen en zeer gehoorzaam zijn, een betere vorm van huisvesting krijgen, bv. een eenpersoonskamer. 2.
104
Informeren, raadplegen, adviseren:
Met behulp van informatie kunnen de dienstgebruikers keuzes maken en beslissingen nemen met kennis van zaken. Die informatie kan de vorm aannemen van wegwijzers en publicaties van dienstverleners (bv. handboeken voor bewoners, informatiepakketten, nieuwsbrieven, websites, enz.) en informatieve evenementen (bv. bewonersvergaderingen). Hier bieden de dienstverleners informatie aan de gebruikers maar de thuislozen hebben geen echte invloed op de beslissingen. Ze worden geconfronteerd met een voldongen feit en blijven passief luisteren. De dienstverleners gaan actief op zoek naar visies en opinies over hoe de bestaande diensten te verbeteren. Zij organiseren overlegvergaderingen en forums. De dienstgebruikers worden ook betrokken via vragenlijsten of klachtenboeken/boxen. Maar de dienstverleners zijn niet verplicht om de voorstellen van de gebruikers in te willigen of te reageren op hun klachten. Om op te klimmen op de ladder en de participatiegraad te verhogen moeten er instrumenten zijn die waarborgen dat informatie wordt omgezet in dialoog en dat de resultaten van de raadpleging worden gerespecteerd en definitief geïmplementeerd. 3.
Partnership, gedeelde macht en burgercontrole:
Partnership: Thuislozen hebben dezelfde positie als personeel of overheidsambtenaren, want de visies van elke partner zijn even belangrijk bij het beïnvloeden van projecten en bij de beleidsbepaling. Dienstgebruikers zijn volledig erkende bestuursleden met beslissingsmacht en hun stem telt evenveel als de stem van elk ander bestuurslid. Ze hebben echte beslissingsmacht in allerhande zaken die hen aanbelangen, dus niet enkel ontspanningsactiviteiten, maaltijden, enz. maar ook het gebruik van geld en de selectie/training van personeel.
Gedeelde macht en burgercontrole: Thuisloze mensen zijn volledig vertegenwoordigd bij het besluitvormingsproces en bij het sturen van de activiteiten van een organisatie. Enkele voorbeelden zijn zelfhulpgroepen, thuislozen met eigen nieuwsbrieven en lidmaatschap van bestuurscomités of beheerders. De fondsen worden rechtstreeks aan de thuislozen gegeven zodat ze de kans krijgen hun eigen projecten te leiden. Zo kunnen thuislozen hun eigen diensten beheren en gebruikersorganisaties oprichten met vertegenwoordigers die deel uitmaken van het bestuur en beleidsbeslissingen kunnen beïnvloeden. Ze nemen ook deel aan beleidsprocessen voor het bepalen van kwaliteitsnormen en nemen beslissingen over welk soort diensten vereist zijn en fondsen krijgen (bv. speciale opvangtehuizen voor koppels, vrouwen). Verder zijn er twee participatiemodellen: het consumentistisch model en het empowerment model. Het consumentistisch model gebruikt overleg en participatieve initiatieven om de beslissing te ondersteunen maar niet om de beslissing te nemen. Dit model wijst meer op een business benadering om de tevredenheid van de klant te verbeteren. Arnstein zou dit model als "tokenistic" (symbolisch) bestempelen. Het empowerment model vereist
een machtsoverdracht. De hoeveelheid overgedragen macht is de maatstaf voor deelname. Wanneer participatie niet verbonden is met echte besluitvorming, gaat het enkel om loze woorden. In Oostenrijk bv. is de situatie omtrent het participatieve besluitvormingsproces op verschillende niveaus van het beleid zeer bedroevend. Een belangrijke stap zou erin bestaan de kwaliteitsnormen omtrent participatie te definiëren; zowel participatie bij de organisaties van dienstgebruikers als participatie bij de algemene beleidsvorming. In Oostenrijk is er slechts één deelstaat waar de lokale overheid kwaliteitsnormen heeft bepaald. Die normen bepalen grotendeels zaken zoals infrastructuur van de diensten, personeel, grootte van de kamers, documentatie, opleiding van het personeel. Aspecten die met participatie te maken hebben, zoals de gebruikers de kans geven om klachten te formuleren of commentaar te geven, komen slechts minimaal aan bod. Op 'tokenistic' (symbolische) wijze volgens het model van Arnstein. Thuislozen namen deel aan het proces maar hadden enkel een raadplegende functie en werden geselecteerd door de dienstverleners. In het andere geval blijven enkel de normen bepaald door de dienstverleners over. Ik voerde in 2009 een onderzoek samen met BAWO - de Oostenrijkse Netwerkorganisatie voor Dienstverleners - omtrent de mogelijkheden tot participatie van thuislozen in Oostenrijk. Ik adresseerde meer dan 100 organisaties van dienstgebruikers maar slechts 15 gaven een antwoord. Slechts één van hen vermeldde een vertegenwoordiger van de gebruikers die eigenlijk geen echte beslissingsmacht had. Bijna alle dienstverleners organiseerden bewonersvergaderingen en boden de mogelijkheid tot inspraak over ontspanningsactiviteiten, huisregels, enz.
2. Scepticisme over participatie in beleidsvorming
105
Er bestaat een toenemende consensus dat dienstgebruikers betrokken moeten worden bij de dienstverlening maar de participatie van thuislozen aan het niveau van beleidsvorming wordt meer gecontesteerd. Wat kunnen de redenen zijn voor dit scepticisme over de participatie van thuislozen aan de beleidsvorming? Dit scepticisme kan gebaseerd zijn op een principiële houding tegenover de beleidsvorming en het nut van die participatie voor de dienstverleners. Er heerst een stereotiep beeld over thuislozen en er is een gebrek aan vertrouwen in hun capaciteiten. 2.1 De rol van beleidsvorming Ik onderscheid twee vormen van beleidsvorming: “top down” beleidsvorming (door beroepspolitici) en “bottom up” beleidsvorming (door elke burger die betrokken is bij de politieke kwesties – in dit geval door dienstverleners en thuislozen). Deze bottom up beleidsvorming over thuisloosheid verwijst naar elke activiteit die een positieve verandering teweegbrengt in de structuren die de sociale problemen van thuislozen veroorzaken. In die zin betekent beleidsvorming niet een middel voor de gevestigde politieke machtsrelaties, maar een poging als burger om de politieke voorwaarden te veranderen die de problemen veroorzaken. Zo wordt het mogelijk om het sociale beleid mee te gaan uittekenen. De bottom up beleidsvorming kan enkel een onrechtstreekse invloed hebben op de besluitvormingsprocessen. De belangrijke beslissingen worden genomen door politici en hun ambtenaren en daarom is een top down beleidsvorming zeer relevant. Participatie en top down beleidsvorming zijn democratische kwesties die afhangen van het engagement van politici voor democratie en de politieke wil om thuisloosheid aan te pakken. Daarbij moet ook erkend worden dat thuislozen dezelfde rechten hebben als elk ander persoon in de gemeenschap. Het probleem is dat er een zwaar democratisch deficit is, vooral in Oostenrijk, maar ook in andere Europese landen en de volledige EU. Er zijn enkel representatieve vormen van democratie en heel weinig vormen van directe democratie. Dus de enige manier waarop burgers democratie kunnen concretiseren is door te stemmen en te kiezen wie voor de volgende legislatieve periode een min of meer onachtzaam, ondemocratisch beleid zal voeren. Mensen kunnen beslissen voor wie ze stemmen maar binnen de legislatieve periode zijn de mogelijkheden om de beleidsbeslissingen omtrent budget, leefmilieu, sociaal welzijn en andere kwesties te beïnvloeden zeer beperkt en frustrerend. Daarom hebben onderzoekers in politieke wetenschappen een grote ontnuchtering in politiek vastgesteld bij de bevolking en dat mondt uit in zeer pessimistische visies, zoals hier te horen is:
“Als verkiezingen de politieke machtsrelaties echt zouden kunnen veranderen ten voordele van de burgers, dan zouden ze al lang afgeschaft zijn” De enige alternatief dat burgers blijken te hebben is te wachten tot de volgende verkiezingen en de politici dan een lesje te leren dat ze niet gauw zullen vergeten. Denk daarbij aan de woorden van Churchill: “Niemand beweert dat democratie perfect of alwetend is. Er is inderdaad gezegd dat democratie de slechtste vorm van regeren is, met uitzondering van al die andere vormen die af en toe werden uitgeprobeerd.” Is er een echte wil en overtuiging bij politici dat mensen meer moeten zijn dan lichtgelovige kiezers? Democratie als een soort van bestuur door mensen, met mensen en via mensen lijkt een droom te zijn. In de context van de globalisering is er ook een verlies aan soevereiniteit in het nationale beleid en de echte heerser lijkt de economie te zijn, en dan vooral in de vorm van transnationale corporaties. De kwestie van betekenisvolle participatie is een kwestie van democratie in het algemeen. Hoe kunnen mensen in het algemeen deelnemen en meer in het bijzonder thuislozen? Het probleem is dat thuislozen niet echt een interessant kiespubliek zijn en ook geen sterke lobby hebben. Ze krijgen vaak zelfs niet de kans om te stemmen omdat ze geen getuigschrift van inschrijving hebben. Politici moeten rekenschap geven aan belastingbetalers. Hun geld moet goed gebruikt worden, vooral in een zogenaamde welvaartstaat, voor mensen in nood en om thuisloosheid en armoede uit te bannen. Daarom dient de participatie van thuislozen niet in een soort vacuüm te gebeuren maar als deel van de bredere debatten over participatieve democratie. Om het democratische deficit aan te pakken is een meer systematisch gebruik van de participatieve structuren vereist in de politiek en in beleidsorganen.
106
Er blijkt een principieel scepticisme te bestaan over een gezamenlijke beleidsvoering door dienstgebruikers en dienstverleners. Een aantal factoren kunnen de actieve rol van dienstgebruikers en -verleners in de beleidsvorming beperken. Dienstgebruikers kunnen zich te veel richten op onmiddellijke persoonlijke behoeften. Die zijn dringender dan de beleidsvorming. Ze kunnen er ook voor terugschrikken om een etiket opgeplakt te krijgen en kunnen afkerig zijn om deel te nemen aan activiteiten waarbij ze bestempeld worden als mensen met specifieke problemen. Omwille van beperkte fondsgelden en bezuinigingen zeggen directeurs van dienstverleners vaak dat ze terugplooien op hun centrale activiteit, i.e. maatschappelijk werk. Beleidsvorming door dienstverleners lijkt een luxe te zijn; een hobby voor enkele linksgezinde maatschappelijke werkers; of het wordt meestal beschouwd als een gevaar. Hoewel het nodig is politici en financiers te bekritiseren, bestaat misschien de vrees dat ze de geldkraan zullen dichtdraaien. En dat kan de mate beperken waarin de dienstverleners zich in staat voelen om het lokale beleid te betwisten en te beïnvloeden, want je gaat toch niet de persoon die je voedt bekritiseren. Als tegenwicht voor dit scepticisme wil ik de International Federation of Social Work (IFSW) citeren: “Maatschappelijke werkers hebben de opdracht om hun klanten, de besluitvormers, de politici en het publiek attent te maken op situaties waar de middelen niet toereikend zijn of waarbij de verdeling van middelen, normen 35 en praktijken hardvochtig, onrechtvaardig of schadelijk is.” Uit deze verklaring blijkt dat beleidsvorming een kerntaak zou moeten zijn voor maatschappelijke werkers. Dit betekent dat het ook tot hun kerntaken moet behoren om hun klanten mondiger te maken. Maatschappelijk werk is geen dienst die te vergelijken is met verkoopbare goederen, maar het resultaat van een collectieve inspanning van alle betrokkenen – maatschappelijk werker en klant – met tegelijk een regeling en sturing van de omstandigheden die het succes van de onderneming verhogen. Maatschappelijk werk moet als integraal deel van het sociale beleid beschouwd worden en meer zijn dan een reparatiebedrijf om negatieve sociale en economische gevolgen te verbeteren.
35
IFSW (2004): Ethics in social work, URL: www.sozialarbeit.at (7.1.2007)
2.2 Percepties over thuislozen Extra redenen voor het scepticisme zijn vooroordelen over thuislozen en het stigma waarmee zij geconfronteerd worden, die beide niet op empirische gronden gestoeld zijn. Het scepticisme heeft te maken met de antropologie van thuislozen. Thuisloze mensen worden vaak beschouwd als mislukkelingen en tweederangsburgers. Ze worden bekeken als misdadigers, profiteurs, verslaafden, vuile, hulpeloze mensen die misbruik maken van het sociale systeem. Men houdt ze voor bedelaars in plaats van burgers met rechten. Hun thuisloosheid wordt beschouwd als hun eigen fout. Daarom zijn ze niet welkom in een wereld van consumptiedrang en toerisme. Armoede moet onzichtbaar zijn. En op basis van het beleid van nultolerantie worden ze verdreven van de stadscentra. Het gevolg is dat thuisloze mensen volledig wordt uitgesloten van enige participatie - de minimale vorm van lidmaatschap van de maatschappij en het recht om in de openbare ruimte te verblijven. In de logica van neoliberale economisten hebben enkel economische onderdanen, i.e. klanten, rechten volgens de formule laboro ergo sum. Thuislozen zijn geen krachtige economische onderdanen; ze worden beschouwd als behoeftige mensen, bedelaars, zogenaamde profiteurs. Daarom verliezen ze het recht om in menselijke omstandigheden te leven. Armoede moet onzichtbaar zijn. Thuislozen zijn slechte reclame voor toeristen en klanten en ze hebben een storend effect. In de context van de zogenaamde economisering van het maatschappelijk werk en het consumentistische participatiemodel, worden thuislozen beschouwd als “klanten”. Volgens mij is dat "tokenism" (zeer symbolisch). Thuisloze mensen bevinden zich in een kwetsbare positie en zijn verre van autonome consumenten die kunnen kiezen uit een waaier aan diensten. Een klant kan kiezen tussen verschillende diensten, een klant is actief; hij/zij gaat winkelen; is niet geïnstitutionaliseerd; kan het product terugbrengen binnen een bepaalde periode bij fouten en krijgt zijn/haar geld terug. Thuislozen zijn mensen in nood; ze leven in armoede; ze hebben misschien psychosociale problemen en handicaps, niet omdat ze die kiezen zoals producten in de supermarkt.
107
In de logica van de markteconomie wordt de nadruk gelegd op klantenretentie en het kunstmatig creëren van behoeften: meer klanten betekent meer winst. Bij maatschappelijk werk is het de bedoeling om thuislozen te helpen zichzelf te helpen en te trachten "klanten kwijt te raken" om uit de thuisloosheid te geraken. Er wordt getracht om maatschappelijke problemen te voorkomen. De markteconomie en het maatschappelijk werk hebben verschillende doelstellingen voor ogen: enerzijds is er een “onmiddellijke voldoening van behoeften en het creëren van kunstmatige behoeften” en anderzijds is er “het duurzaam oplossen van sociale problemen”. In de business is klantgericht zijn een middel om een doel te bereiken, ondanks het motto “de klant heeft altijd gelijk”. De centrale interesse is winst, de klant wordt beschouwd als een functie, niet als een persoonlijkheid. Bij maatschappelijk werk staat de klant centraal en wordt hij behandeld met goedkeuring, empathie en authenticiteit. Concrete voorbeelden van consumentistische benaderingen zijn enquêtes van dienstgebruikers, tevredenheidsonderzoeken, procedures waarbij mensen een klacht kunnen indienen (klantenboeken en -boxen). De commentaar/klachten van de dienstgebruiker kunnen beschouwd worden als interessant en een controleinstrument, maar ze kunnen de beslissingen enkel indirect beïnvloeden en hebben geen dwingende kracht. Tevredenheidsonderzoeken produceren ook meestal een hoog tevredenheidsniveau en weerspiegelen eerder de prioriteiten van de dienstverleners. In de consumentistische logica worden structurele redenen verwaarloosd, enkel onmiddellijke behoeften lijken bevredigd te worden. De termen klant en de consumentistische logica schetsen een beeld van thuisloze mensen dat niet overeenstemt met de realiteit zoals hierboven beschreven. Of iemand de noodzakelijke middelen krijgt voor een waardig leven kan niet beslist worden door de markt. Thuisloze mensen zijn burgers met onvervreemdbare rechten en mogen niet omgevormd worden tot economische burgers die enkel rechten hebben voor wat ze zich kunnen veroorloven/kopen. Dienstverlening is geen goed maar het resultaat van gezamenlijke inspanningen van alle deelnemers en het gelijktijdig beheer van omstandigheden die het succes in de hand werken.
3. De instrumentalisatie van de participatie van thuislozen
Participatie kan op enkele manieren geïnstrumentaliseerd worden. De eerste manier is wat ik de neoliberale misinterpretatie van empowerment noem. Volgens het gezegde “elke mens is de architect van zijn eigen fortuin“, kan het fortuin van thuislozen geïnterpreteerd worden als hun eigen fout. In dit geval wordt geen rekening gehouden met de structurele oorzaken van thuisloosheid. Via neoliberale neologismen zoals “vraag en aanbod”; “enkel hulp voor de echte behoeftigen”; “mensen tot zelfhulp en eigen initiatief brengen”; “halt aan de uitkeringsmentaliteit”, zijn werkloosheid en armoede, volgens de kanon van het sociaal Darwinisme, problemen geworden van het individu, van een zwak karakter en een gebrek aan bereidheid om te presteren in een job. In die context komt “activering en empowerment” in bredere zin neer op een soort autoritaire onttrekking van sociale rechten: hulp om werk te zoeken verandert in bedreiging tot gedwongen arbeid. Zo wordt de welvaartstaat 36 een doelgerichte werkstaat die gericht is op repressie en maatschappelijke uitsluiting. Armoede wordt dan beschouwd als een zelf veroorzaakte crisis en een rechtvaardige straf voor het niet-presteren. Werkloosheid wordt geïnterpreteerd als een probleem van individuen en hun zwakke karakter en hun gebrek aan bereidheid om te presteren. Publieke goederen, die wettelijk gewaarborgd worden in de welvaartstaat om elke burger een waardig leven te bieden, worden producten die gekocht moeten worden. Burgers met onvervreemdbare rechten worden economische burgers die enkel de rechten hebben die ze zich kunnen veroorloven. In een werkloosheidscrisis waar de jobs - maar niet de werkwilligen - ontbreken, wordt de werkdruk nog verhoogd door te verwijzen naar deze slogans zonder enige poging om de kansen van de sociaal achtergestelden te verbeteren.
108
De gemeenschap raakt verdeeld in een welvaartstaat enerzijds en een liefdadigheidsstaat anderzijds. Burgers die het zich kunnen veroorloven, kopen sociale zekerheid. De werkstaat biedt daarentegen slechts een minimale dienst om mensen te beschermen tegen verhongering en bevriezing. Bij rampspoed worden deze mensen overgeheveld naar privé liefdadigheidsorganisaties. Hoewel wordt verwezen naar "persoonlijke verantwoordelijkheid", doelt men eigenlijk op een extra belasting voor wie aan het werk is en voor de laagste pensioenen. Participatie kan misbruikt worden als een manier om individuele verantwoordelijkheid door te geven aan mensen omwille van hun situatie. Thuisloze mensen kunnen overbelast worden. Ondanks het principe van “Hulp tot zelfhulp”, moeten dienstverleners soms optreden als verdediger van hun klanten en opkomen voor hen. Thuisloze mensen worden vaak beschouwd als tweederangsmensen. Er wordt niet naar hen geluisterd, ze worden niet gewaardeerd, op de hoogte gebracht van hun rechten. Voordelen worden hen geweigerd. Ze hebben geen toegang tot massamedia, geen lobby, enz. Ze zijn soms ook beschaamd en te trots om behandeld te worden als bedeelden in jobcentra of diensten voor sociale zekerheid. Ze willen niet noodzakelijk op straat komen om te betogen omdat ze kunnen herkend worden als mensen met specifieke stigma's en problemen; ze kunnen gefotografeerd worden; hun foto kan verschijnen in kranten en een toekomstige jobkans in gevaar brengen. Participatie kan ook een middel zijn om een doel te bereiken: het volledig overhevelen van de verantwoordelijkheid aan de dienstgebruikers om zo kosten en personeel te besparen. Participatie is een proces en thuislozen moeten mondig gemaakt en opgeleid worden. Hoewel ze expert zijn in hun situatie, kunnen ze niet dezelfde job uitvoeren als professionele maatschappelijke werkers. Sommige participatieve activiteiten kunnen te vroeg plaatsvinden en mislukken. Wanneer thuisloze mensen weinig ervaring hebben bij de inspraak in de besluitvorming, hebben ze ondersteuning nodig om doeltreffend te kunnen participeren. Ze zijn misschien niet op de hoogte van de beschikbare opties omwille van een gebrek aan vertrouwen. De vraag is wiens doelstellingen deze participatie moet vervullen. Is het om politieke beslissingen te rechtvaardigen of om het besluitvormingsproces open te stellen voor wie er de gevolgen van zal ondervinden? Gaat het over een echte verandering in de kwaliteit van mensenlevens?
36
cf. Dimmel (2006): URL: www.sozialearbeit.at (7.1.2007)
Participatie sluit de behoefte aan ondersteuning niet uit! Het gaat eerder om hoe de ondersteuning wordt verleend en om de autonomie van thuislozen te vergroten. Dit is een van de basiswaarden van participatie. Wat betreft het “afroomeffect” in marginale minderheidsgroepen, bestaat het risico dat de zwakste klanten verdrongen worden ten voordele van klanten die vlotter kunnen geholpen worden en dus positieve resultaten veroorzaken. Als gevolg zou er een voorkeur kunnen zijn voor die klanten wiens "hachelijke situatie niet veroorzaakt werd door grove nalatigheid" en die met een lage kostprijs voor de financier kunnen geholpen worden. Wat betreft participatie heeft dit implicaties op de vertegenwoordiging van de meest kwetsbare klanten. In een context van geformaliseerde participatie in de beleidsvorming kan er een trend zijn om die thuislozen te selecteren die het best gewapend zijn voor dit type situatie. Dienstgebruikers kunnen ook beschouwd en gebruikt worden als goedkoop personeel: arme diensten voor arme mensen en arme mensen voor arme diensten. Volgens het hierboven beschreven “afroomeffect" worden de zwakste gebruikers verdrongen ten voordele van dienstgebruikers die vlotter kunnen geholpen worden met positieve resultaten. Thuisloze mensen, vooral langdurig thuislozen, hebben meerdere problemen en het gebeurt vaak dat enkel de onmiddellijke behoeften gelenigd worden. Maar de echte problemen en onderliggende kwesties worden niet aangepakt. De armoede wordt opgelost maar er is geen echte integratie, geen onafhankelijke huisvesting of tewerkstelling. Die diensten kunnen als alibi fungeren voor het beleid en suggereren dat het systeem ok is, aangezien niemand doodgaat van honger of kou, en dat dit voldoende is. Maar de normen liggen dan zeer laag. De thuislozen blijven in armoede vastzitten. Die diensten werken met bitter weinig vaklui en moeten het stellen met ongeschoolde vrijwilligers en dienstgebruikers wiens job beperkt blijft tot het bedelen van maaltijden, het wassen van kleding, het poetsen van ruimten en het waarborgen dat er geen geweld en hinder is in de diensten. En dat noemt men dan "participatie"! Thuislozen mogen vaklui vervangen en dezelfde functies vervullen. Sommigen krijgen eventueel privileges en dat kan jaloezie creëren bij de dienstgebruikers en de solidariteit tenietdoen. Verder zouden dienstverleners klanten kunnen instrumentaliseren om meer geld te ontvangen door te beantwoorden aan de kwaliteitscriteria. In zulke situatie zijn de kwaliteitscriteria enkel vervuld op papier, niet in realiteit. Enquêtes van dienstgebruikers kunnen gestuurd, gecontroleerd en gemanipuleerd worden door de dienstverleners. Uit schrik voor kritiek kunnen thuisloze mensen de 'juiste' antwoorden geven. Zo kan ook een audit gemanipuleerd worden door modelklanten te kiezen en ze voordelen te geven volgens de stelling “u spreekt de woorden van de persoon die u voedt”. Er zijn bewonersvergaderingen, woningvertegenwoordigers zonder echte beslissingsmacht en er is geen echte controle over of evaluatie van de manier waarop de normen worden nageleefd.
109
4.
De contradictie tussen het institutionaliseren van participatie en het ondersteunen van mensen om uit thuisloosheid te raken
Om dit van dichtbij te bekijken moet rekening gehouden worden met de mate van participatie, het soort dienst en de lengte van de thuisloosheid. De contradictie is naar mijn mening enkel een contradictie op het eerste gezicht. Thuisloze mensen moeten betrokken worden vanaf het eerste ondersteunende contact doorheen het volledige zorgproces en de reintegratie. Als eerste stap moeten ze de machtiging krijgen om beslissingen te nemen over hun eigen leven. Als tweede stap kunnen ze - als ze dit willen - formeel participeren in de ontwikkeling van het beleid inzake thuisloosheid. Empowerment moet vanaf het begin aanwezig zijn, dit in combinatie met concrete ondersteuningsmaatregelen. Hoe meer participatie, hoe vroeger mensen uit thuisloosheid zullen geraken. Hoe langer je thuisloos bent, hoe moeilijker om eruit te raken. De centrale taak van dienstverleners bestaat erin mensen te helpen om zichzelf te helpen, ze te motiveren en ze perspectief te bieden, ze te betrekken bij het "hulpproces" vanaf het eerste contact en bij alle vormen van participatie die ze zelf willen. Participatie moet duurzaam zijn en de participatie-initiatieven moeten uitgewerkt worden op lange termijn. Uit thuisloosheid raken is geen snel proces en de hulp moet duurzaam zijn.
Wanneer thuisloze mensen echt hun lot in eigen handen nemen, kunnen ze vertegenwoordigers worden voordien klanten - en het beleid blijven vorm geven als leden van de gewone gemeenschap, maar op een ander niveau. Een persoon is geen dienstgebruiker meer als thuisloze, wanneer hij/zij een onafhankelijk onderdak heeft zonder ondersteuning van enige dienstverlener. De persoon moet geen werk hebben, maar de zoektocht naar werk moet onafhankelijk zijn en zonder ondersteuning van een dienstverlener. Dit betekent niet dat die persoon niet in contact kan zijn met diensten om bv. oude vrienden te bezoeken in dagcentra, enz. Dit blijft een kwestie van levensloop en persoonlijke keuze die afhangt van de coping strategieën en mechanismen van elk individu. De kernvragen zijn: Heeft een persoon afstand nodig om op duurzame wijze opnieuw geïntegreerd te raken in de maatschappij? Is het contact met "het wereldje" een risico dat een terugval kan veroorzaken, vooral bv. bij mensen met alcoholproblemen? De antwoorden op deze vragen hangen af van de capaciteit van het individu om zich te uiten en zijn wil om over de voorbije situatie te spreken zonder schaamte. Er dient ook gezegd dat de weg van de “expert in thuisloosheid” niet altijd een gestaag groeipad is maar ook tot stilstand kan leiden. Aanvankelijk kan het interessant zijn om naar conferenties te gaan, deel te nemen aan vergaderingen en in bestuursraden te zetelen, maar het betaalt niet goed om een expert in thuisloosheid te zijn. Bijgevolg zal het niet tot materiële onafhankelijkheid leiden. En dan is er nog het gevaar om door instellingen en dienstverleners voorgesteld of misbruikt te worden als "mirakel" of "speciale attractie", als middel voor een specifiek doel. Expert zijn in thuisloosheid mag niet leiden tot een uitzichtloze situatie. De persoon moet gesuperviseerd en opgeleid worden, net als bij vaklui. Zo niet zou dit contraproductieve effecten kunnen hebben.
5.
De toegevoegde waarde van participatie van thuislozen bij de beleidsvorming om thuisloosheid te bestrijden - Waarom is het belangrijk dat thuislozen participeren in de ontwikkeling van het beleid inzake thuisloosheid?
Participatie is enkel de moeite waard als het een impact heeft en waarde toevoegt aan het besluitvormingsproces. Het moet een verschil maken voor de dienstverlening en de beleidsvorming.
110
Thuislozen zijn experts in hun eigen situatie. Ze hebben ervaring uit de eerste hand. Ze weten beter dan wie ook wat ze echt nodig hebben aan diensten en beleid. Die kennis is bijzonder waardevol bij het ontwikkelen van een doeltreffend beleid om thuisloosheid aan te pakken. Dienstgebruikers moeten de belangrijkste actoren zijn in hun situatie en in het oplossen ervan. Maar de problemen van thuislozen hebben ook structurele oorzaken en kunnen dus niet enkel opgelost worden door dienstverleners en dienstgebruikers. Er is een goed beleid en een behoorlijke wetgeving vereist voor fondsen, werkvoorzieningen, enz. Zo zouden er statutaire verplichtingen kunnen zijn voor het aantal voordelen, het minimum leefloon, het recht op huisvesting en de implementatie van participatie voor dienstverleners. Het samenzitten van beleidsmakers, vaklui en thuislozen is een duidelijk engagement dat blijk geeft van de kracht die participatieve benaderingen uitoefenen op het democratische engagement. Het schept een meer subtiele en vertrouwelijke relatie tussen de belanghebbende partijen. Armoede is vaak verborgen. Thuisloze mensen zijn het slachtoffer van een verbanningsbeleid. Als de situatie van thuisloze mensen wordt weergegeven in het beleid en in publicaties, zoals tijdschriften, flyers van organisaties en kranten, raakt thuisloosheid meer bekend en zichtbaar. Dit is een kans om vooroordelen weg te werken en de problematiek van zijn stigma te ontdoen. Maar dat is natuurlijk niet genoeg. Dit moet vergezeld worden van een echt, voldoende gefinancierd, empirisch onderbouwd engagement van de beleidsmakers om het probleem aan te pakken. Voorts kunnen thuislozen nieuwe bekwaamheden en kennis opdoen en hun zelfvertrouwen ontwikkelen door hun eigen opinie te vertolken; dit bevordert het zelfbewustzijn en de eigenwaarde. Participatie stimuleert onafhankelijkheid door een vlottere insluiting en door de ontwikkeling van sociale vaardigheden en van eigenwaarde te bevorderen. Betrokkenheid stelt gebruikers in staat om een rechtstreekse zeggingsmacht te hebben over de diensten en de gemeenschappen en om hun capaciteit tot een onafhankelijk leven te ontwikkelen. Ze leren vaardigheden die ook in andere domeinen van pas komen, zoals zelfvertrouwen en de capaciteit om discriminerende praktijken aan te vechten. Ook een eigen aanpak om een normaal leven te leiden.
Het promoten van meer participatie kan leiden tot meer positieve vormen van sociaal kapitaal en meer sociale cohesie. Er zijn vele voordelen verbonden met participatie zowel voor dienstgebruikers als dienstverleners en de overheid. Qua toegevoegde waarde zou participatie volgende toegevoegde waarde kunnen bieden: Toegevoegde waarde voor thuislozen: •
Verwerven van praktische vaardigheden en kennis
•
Meer rechten, verantwoordelijkheden en middelen
•
Evolueren naar meer zelfhulpcapaciteiten
•
Verantwoordelijkheidszin bij projecten en eigen inbreng in de projecten
•
Diensten krijgen die inspelen op hun behoeften
•
Meer vertrouwen, probleemoplossende vaardigheden, onderhandelingscapaciteiten
•
Kennis van het proces van politieke en organisatorische besluitvorming en financiering
•
Persoonlijke ontwikkeling, ontwikkeling van vaardigheden, toegang tot bredere sociale netwerken
Toegevoegde waarde inzake ontwikkeling van een doeltreffend beleid om thuisloosheid uit te bannen:
111
6.
•
Betere kwaliteit van de planning, ontwikkeling en levering van diensten
•
Afgesproken kwaliteitsnormen en gedragscodes bij het werken met thuislozen
•
Een budget specifiek voor participatie en lobbying
•
Een grotere betrokkenheid van alle belanghebbende partijen
•
Een sterker engagement met betrekking tot doelstellingen en resultaten
•
Maatschappelijke duurzaamheid op lange termijn
•
Sterkere en meer democratische instellingen en partnerships
De middelen voor zinvolle of doeltreffende participatie - gepaste methoden en principes
De eerste vereisten voor participatie zijn de empowerment-processen: processen waarbij mensen en groepen hun capaciteit verbeteren om zich te informeren, keuzes te maken en die keuzes om te zetten in de gewenste acties en resultaten. Empowerment is een benadering die de nadruk legt op de rechten en autonomie van mensen. De empowerment benadering spoort thuislozen aan om hun leven in eigen handen te nemen in plaats van zaken in hun plaats te laten beslissen of doen. De eerste stap naar zinvolle participatie is te bekijken hoe daklozen een rol willen spelen. Laten we niet vergeten dat participatie vrijwillig is en een traag proces dat moet beginnen met de kwesties die mensen graag zouden willen veranderen. Om participatie zinvol te maken moet het proces starten met het begrijpen van de onmiddellijke behoeften, capaciteiten, interesses en bezorgdheden van thuisloze mensen. Daadwerkelijke participatie is inclusief en niet discriminerend. Het stelt mensen in staat tot actieve betrokkenheid in de mate dat zij er zich zelf goed bij voelen.
Dus de vormen en types participatie-initiatieven moeten een brede waaier aan activiteiten aanbieden, zodat mensen met verschillende interesses, capaciteiten en ervaringen betrokken kunnen zijn in een tempo en een mate die gepast is voor hen. Een model dat doeltreffend is in een bepaald opzicht of in een bepaalde context is niet noodzakelijk gepast in een andere context. De vormen van betrokkenheid moeten flexibel blijven Een andere overweging is dat er ongelijke machtsverhoudingen zijn. Thuisloze mensen zijn gewoonweg minder machtig inzake middelen en informatie dan de belanghebbers die ze willen beïnvloeden. Participatie is een kwestie van macht en de overdracht van macht is de maatstaf voor participatie. Wie heeft macht en wie niet? Hoe wordt die macht verworven en hoe manifesteert die zich? De uitdaging bestaat erin te bepalen hoe die macht verdeeld wordt en of je als politicus, manager, dienstverlener of maatschappelijke werker bereid bent die macht door te geven. Het toepassen van participatieve benaderingen betekent ook een verandering in de gebruikelijke werkgewoonten en -houdingen. Participatie zal pas een standaard deel worden van het beleidsproces als het verankerd is in de cultuur van de organisaties voor dienstgebruikers en overheidsdiensten. Voor een zinvolle participatie richt ik me op de houdingen en stappen beschreven in de Participation Toolkit van 37 FENTSA :
Informatie en beheersing van de idee van participatie:
112
Thuisloze mensen zijn een bijzonder gevarieerde groep: het gaat om kwetsbare jonge mensen, oudere, zwakke mensen, alleenstaande thuislozen, mensen uit etnische minderheden. Ze bekijken zichzelf niet allemaal als leden van een groep met wie ze dezelfde belangen delen. Sommige mensen, bv. mensen met HIV of vrouwen op de vlucht voor geweld, kunnen schrik hebben om gestigmatiseerd te worden en zullen misschien liever niet deelnemen aan activiteiten waarbij ze geïdentificeerd worden als mensen met specifieke problemen. Het proces dient dus te starten met het identificeren van gemeenschappelijke interesses. Vervolgens moet mensen de kans geboden worden om samen te komen en een gevoel van identiteit en wederzijdse steun op te bouwen. Het is van belang om mensen te stimuleren in hun geloof dat ze waardevol zijn en een belangrijke bijdrage kunnen leveren en dat hun betrokkenheid echt een verschil maakt. We moeten ze in staat stellen om specifieke problemen aan te kaarten tot ze modellen kunnen opbouwen van zelfbeschikkende organisaties. Participatie is een manier om mensen samen te brengen en de gewenste resultaten voor alle partijen te bereiken. Het is van belang om bewustzijn te creëren bij alle belanghebbenden over wat participatie zal betekenen voor iedereen. Een gemeenschappelijk begrip over de waarden van participatie is vereist. Alle belanghebbenden moeten de kans hebben om hun angsten, hun reserves, enz. op tafel te leggen en het moet mogelijk zijn om voor de hand liggende opvattingen over waarden en principes in vraag te stellen, net als impliciete werkgewoonten en -houdingen waarmee misschien niet iedereen het eens is.
Een actieplan uitstippelen en praktische beslissingen nemen De hierboven beschreven gesprekken vormen de basis voor het uitstippelen van een actieplan voor organisaties en overheden op basis van de behoeften, verwachtingen en ondersteuning van alle betrokkenen. De idee van participatie moet ingebouwd zijn in de organisatiestructuur van dienstverleners en overheidsinstanties en deel uitmaken van hun strategische planning. Het actieplan van dienstgebruikers en -verleners hangt af van de houding van de overheidsinstanties tegenover participatie. Staan ze er al open voor? Zijn er al wettelijke verplichtingen? Verzetten ze zich ertegen, vooral wanneer meer geld nodig is? Of zullen ze het in het slechtste geval tegenwerken? Het probleem is dat de term participatie niet verankerd is in de overheidscultuur en geen formele status heeft in de meeste democratische systemen. Daarom doen ambtenaren actievoerders die tegen hun visie ingaan, af als een te negeren last in
37
Cf. FEANTSA (2007): Participation Toolkit, pp. 5-10.
plaats van een stem die moet gehoord worden. Er is geen welomschreven overheidsvisie over participatie. In plaats daarvan zijn er enkele beleidsverklaringen die de rol van participatie schetsen voor specifieke punten op de beleidsagenda. Meer nog, er leeft een stelling in de overheid dat participatie niet nodig is. In de meeste raden wordt participatie beschouwd als een optionele extra. Er is niet echt een behoefte om iemand anders te betrekken op een manier die verder gaat dan een summiere raadpleging. Er zijn sterke culturele barrières die overheidsambtenaren en thuislozen ontmoedigen om participatie te gebruiken als deel van hun dagelijkse leven. Lokale overheden kunnen participatie beschouwen als een betwisting van hun autoriteit en hun rol als hoofd van de gemeenschap. Ze nemen een betweterige houding aan. De professionele cultuur in overheidsdiensten gaat van de veronderstelling uit dat de opinie van vaklui altijd beter is dan de opinie van niet-professionelen. De spanningen kunnen vooral hoog oplopen in raden die worden gedomineerd door één politieke partij. In dat geval zal lobbying en aanbeveling vereist zijn om overheidsinstanties op lokaal en nationaal vlak te overtuigen van het belang van participatie.
Lobbying en verzet: Thuisloze mensen die inspraak willen, kunnen heuse moeilijkheden ondervinden als het systeem niet openstaat voor hun vragen. In dat verband moeten dienstverleners samen met thuislozen (organisaties van dienstgebruikers) zich bewust zijn van het feit dat ze niet zomaar overgeleverd zijn aan de machtshiërarchie en dat dissociatie van en weerstand tegen het beleid mogelijk is. Dit betekent dat maatschappelijk werk - door analyse van maatschappelijke problemen - het centrum van zijn aandacht moet verschuiven naar maatschappelijk bepaalde structurele oorzaken, zijn blik moet richten naar structurele, sociale factoren, deze aan het publiek bekend moet maken, ze moet aanbrengen in het huidige sociaalpolitieke debat, moet tussenkomen in het huidige sociaalpolitieke debat en op die manier een alternatief kritisch overheidsdomein moet opbouwen.
113
Een beter geïntegreerd netwerk met maatschappelijke werkers, sociale instellingen en organisaties van dienstgebruikers kan druk uitoefenen op solide politici, zodat hun bezorgdheden genoteerd en serieus genomen worden. Een centraal oogmerk van maatschappelijk werk moet de capaciteit zijn om weerstand te bieden tegen de verdere verergering van de maatschappelijke basisvoorwaarden in de vorm van besparingen in sociale 38 dienstverlening.
Zorgen voor fondsen: Participatie en opleiding tot participatie vereisen financiering. De vereiste middelen moeten in een budget gegoten worden. Dit is een zichtbare erkenning van het belang van participatie bij overheidsinstanties. En dit is beslist een uitdaging. De belangrijkste fondsen dienen te gaan naar het onderhoud van de geleverde diensten en een minimaal bestaansminimum. Vaak gaan dienstverleners prioriteiten stellen en zich concentreren op de zogenaamde kerntaken. Maar zonder fondsen zal participatie niet werken. Dienstverleners moeten de kosten kunnen dekken voor participatie en lobbying. Financiering is essentieel en moet onafhankelijk zijn van de invloed van lokale overheden. Activisten en vertegenwoordigers moeten in staat zijn hun standpunten te uiten met de wetenschap dat dit de financiering van hun activiteiten niet zal compromitteren. De centrale financiering moet losgekoppeld worden van de druk om specifieke beleidsbeslissingen te nemen inzake processen en discussies over participatie. De participatie vindt soms pas plaats nadat de budgetten al bepaald zijn, wat het bereik van de mogelijke voorstellen kan beperken. Thuislozen die hier een rol willen vervullen, moeten ook betaald worden voor hun werk zonder verlies van uitkering. Ze moeten dezelfde ondersteuning krijgen als het personeel, bv. supervisie en opleiding. Dit hangt natuurlijk af van de budgettering en de politieke wil om geld in te zetten voor dit soort activiteiten.
38
cf. Butterwegge (2006): URL: www.sozialearbeit.at/ butterwegge_wandelsozialarbeit.pdf; p.15.
Opleiding: Opleiding in participatie is vereist en moet beschikbaar zijn voor personeel, dienstgebruikers en beleidsvertegenwoordigers.
Samen handelen - In partnership werken met alle belanghebbenden Participatieve benaderingen invoeren en participatie in de praktijk omzetten is een hele uitdaging die veranderingen vereist in de werkcultuur en de praktijk van organisaties en overheidsdiensten. De besluitvormers op hoog niveau moeten de participatieve aanpak ten volle aanmoedigen om hun personeel te ondersteunen en de middelen vrij te geven voor komende activiteiten. Ze moeten bereid zijn wat van hun macht door te geven aan de "nieuwe" deelnemers en ze de kans te bieden de resultaten te beïnvloeden. Ze moeten bereid zijn risico's te nemen en nieuwe doeltreffende participatiemethoden te gebruiken om naar een cultuur te evolueren waar participatie verankerd is in alle afdelingen en diensten. Er is een duidelijke verklaring vereist die zegt dat alle burgers, vooral leden van minderheidsgroepen, het recht hebben tot inspraak bij beslissingen die hun welzijn en het welzijn van hun gemeenschappen beïnvloeden. Het beleid moet culturele verschuivingen ondersteunen die van participatie een standaard gewoonte maken.
114
Zoals hierboven vermeld zijn er sterke culturele barrières die overheidsambtenaren en thuislozen ervan weerhouden om participatie te gebruiken als deel van hun dagelijkse leven. Veel van het wantrouwen tussen thuisloze mensen, dienstverleners en overheidsinstanties is te wijten aan foute veronderstellingen over elkaars gedrag en competenties. Tijd met elkaar doorbrengen blijkt deze veronderstellingen in vraag te kunnen stellen. In Oostenrijk vindt het enige contact tussen politici, overheidsambtenaren en thuislozen plaats bij een opening of een verjaardag van een dienstverlenersorganisatie. Dan worden er vleierige speeches gehouden en handjes geschud. Verder wordt het goede sociale systeem bejubeld en daar blijft het bij. De centrale taak bestaat er dus in om infrastructuur te ontwikkelen die een wederzijdse informatiestroom tussen politici en thuislozen zal vergemakkelijken. Dit om kansen tot echt contact te creëren en de grote afgrond te dichten en vooroordelen langs beide kanten te vernietigen. Dienstgebruikers en dienstverleners moeten - in het beste geval - samenwerken met de overheidsinstanties. Ze moeten een rol spelen bij de lokale besluitvorming en in nationale politieke processen. Ze moeten rechtstreeks samenwerken met lokale en nationale beleidsmakers om ze te helpen het beleid en de prioriteiten op maatschappelijk vlak vorm te geven en vast te leggen. Overheidsorganen moeten hun vertegenwoordigers in staat stellen op het terrein te gaan en de wereld van de thuislozen te leren kennen voor een diepgaander begrip en om partnerships te smeden. Het probleem in de huidige situatie (vooral in Oostenrijk) is dat niemand zich verantwoordelijk voelt om alle overheidsdiensten aan te sporen om participatieve benaderingen te ondersteunen en te stimuleren. Thuisloze mensen dienen meer inspraak te krijgen en echte kiesmacht. Er moeten echte vertegenwoordigers worden aangesteld door de thuislozen zelf. Ze moeten deelnemen aan belangrijke vergaderingen met echte beslissingsmacht. Er dienen permanente geïnstitutionaliseerde vergaderingen te zijn en thuisloze mensen moeten permanente leden zijn van bestuursraden die controleren of de kwaliteitsnormen echt geïmplementeerd worden en die verslag uitbrengen aan de financier. Het is van belang om dumpingpraktijken tussen dienstverleners te verbieden. Het mag niet gebeuren dat de goedkoopste dienstverleners met de laagste normen het grootste stuk van de budgettaart krijgen. Er moeten mechanismen zijn om te controleren of deze normen binnen een bepaalde tijd echt geïmplementeerd worden en de financiering moet afhankelijk zijn van de goede toepassing van de implementatie van participatieve maatregelen. Deze evaluatie kan gebeuren door onderzoekers van universiteiten samen met thuisloze mensen. Alle belanghebbenden moeten samenwerken en vertegenwoordigers hebben, i.e. mensen die ervoor moeten zorgen dat men vooruitgang blijft boeken.
Zoals vermeld in het verslag “Removing the barriers to Community participation” door het National Community Forum, een adviesorgaan van het kabinet van de Britse vice-eerste minister, moet een participatiecommissaris 39 aangesteld worden met een klein secretariaat. Hij/zij dient de redactie te leiden van een nationaal handvest dat de rechten bepaalt van burgers om te participeren, vooral dan minderheidsgroepen. Deze Commissaris moet zich engageren om participatie in realiteit om te zetten. Hij/zij moet autonoom zijn en een nationaal beloningsysteem invoeren voor goede praktijken. Hij/zij moet informatie over goede praktijken analyseren en een centrale database ter beschikking stellen voor informatie over goede praktijken. Hij/zij is geen ombudsman maar dient de kwaliteit van de praktijken doorheen het land te verbeteren en de kans te verkleinen dat mogelijk hinderlijke problemen de kop opsteken. Hij/zij dient duidelijk te maken dat participatie waardevol is als democratische manier om burgers de kans te bieden collectieve beslissingen te nemen op gelijke basis en als middel om de dienstverlening te verbeteren en een sociaal kapitaal op te bouwen. Lokale overeenkomsten over hoe participatie in zijn werk zal gaan, moeten uitgewerkt worden. Het uitwerken van strategieën om de gemeenschap inspraak te geven, moet ondersteund worden door participatiefacilitators in overheidsdiensten die verantwoordelijk zijn voor het aanvatten en bevorderen van discussie op lokaal vlak. Ik zou ook de aanstelling aanbevelen van een zogenaamde ombudsman zoals die bestaat in Oostenrijk in het domein van kinder- en jeugdzorg. Dit is een centrale figuur voor thuisloze mensen die het slachtoffer zijn van geweld of die van de straat gejaagd worden door de politie of andere veiligheidsdiensten die de rechten van thuislozen in de publieke ruimte ontkennen. De ombudsman kan ook klachten ontvangen over niet-participatie en patriarchale manieren van dienstverlening in de sector van de dienstverleners.
115
Hinderpalen tot participatie kunnen gevonden worden bij overheidsambtenaren, het personeel van dienstverleners en ook bij de thuislozen zelf. Opleiding tot participatie is een manier om met deze hinderpalen om te gaan. De opleiding bestaat erin uit te leggen wat participatie betekent en hoe je het kunt opstarten. De opleiding moet de definities, de troeven en de toegevoegde waarde van participatie toelichten. Het laddermodel moet gebruikt worden om te identificeren waar de verschillende activiteiten inspelen op de verschillende niveaus. Er moet getoond worden hoe geplande projecten en activiteiten het participatieniveau kunnen verhogen. Er moet ook een actieplan zijn om nieuwe ideeën te implementeren en participatie vooruit te helpen. Als deel van de "bottom up" beleidsvorming moeten dienstgebruikers hun eigen netwerken organiseren en organisaties met dienstgebruikers oprichten. De dienstverleners dienen ze te steunen bij dit proces. Er moet ook contact zijn met de verschillende diensten, praktijken en beleidslijnen, want dit kan bestaande ongelijkheden blootleggen en voorbeelden verschaffen van goede praktijken. 7.
De kwestie van de vertegenwoordiging
Er is niet zoiets als “de thuisloze". Thuisloze mensen vormen geen subcultuur. Thuisloze mensen zijn zeer verschillend van elkaar. Er zijn verschillen in leeftijd, geslacht, etnische oorsprong. Er zijn jonge thuisloze mensen, drugsverslaafden of thuisloze migranten met verschillende problemen en met een behoefte aan verschillende diensten. Ook de redenen waarom ze thuisloos zijn, kunnen uiteenlopen. Er heersen ook verschillende politieke opvattingen en wensen en voorkeuren bij thuisloze mensen. Het enige dat ze gemeen hebben is hun thuisloosheid. Daarom is vertegenwoordiging niet altijd evident. Sommige "vertegenwoordigers" kunnen zo bezorgd zijn om hun eigen nijpende problemen dat ze niet in staat zijn om de behoeften van hun collega-slachtoffers te verwoorden. Dit gebrek aan duidelijkheid of consensus kan thuisloze mensen vatbaar maken voor de bewering dat ze niet representatief zijn en legitimiteit missen. Daarom zijn regels vereist om vertegenwoordigers te vinden. Vertegenwoordigers moeten verkozen worden via geheime stemming en ze moeten gemanaged worden door een voorzitter die ook door de gebruikers is verkozen. Er moet een formele agenda zijn met notulen en er moet ook een beheerder zijn en vertegenwoordigers van de werknemers. Deze transparantie is echter niet altijd evident bij de selectie van vertegenwoordigers die moeten spreken in naam van mensen die te kampen hebben met thuisloosheid.
39
Cf. National Community Forum (2006): Removing the barriers to community participation, p.30.
8.
Risico’s die gepaard gaan met participatie van thuisloze mensen bij de ontwikkeling van een beleid inzake thuisloosheid
Dienstverleners en beleidsmakers moeten erop letten niet te veel stress en druk te leggen op de gebruikers om te vermijden dat ze uitgeput raken. Te veel betrokkenheid kan dienstgebruikers tot een burn-out brengen. Het is ook mogelijk dat sommige vertegenwoordigers te zwaar belast worden, wat dan aanleiding kan geven tot professionele thuislozen. Mensen kunnen hervallen en opnieuw terecht komen in destructieve patronen. Het ondersteuningssysteem voor de vertegenwoordigers moet te vergelijken zijn met dat van het personeel (bv. supervisie) binnen de diensten voor thuislozen. Naarmate de graad van participatie verhoogt en de thuislozen betrokken raken bij een bredere waaier aan kwesties, kunnen de dienstverleners vergeten dat het meestal om vrijwilligers gaat en dat ze ook andere verplichtingen hebben. De participatie moet zich ontwikkelen in een tempo waarbij de thuislozen zich goed voelen en ze moeten genoeg zelfvertrouwen hebben om dit te zeggen wanneer het niet het geval is. De deelnemers moeten ook niet overdreven betrokken raken en men moet niet te veel op hen rekenen om in alle activiteiten te participeren. Er moet genoeg tijd besteed worden aan de besluitvorming, zodat de deelnemers het gevoel hebben dat ze de belasting kunnen delen en met elkaar kunnen overleggen. Het is ook belangrijk om geen onrealistische verwachtingen te koesteren maar klaar en duidelijk te zijn vanaf het begin en te bepalen wat te bespreken is en wat niet. Beloften maken die je niet kan houden kan zeer nadelig zijn en moet vermeden worden.
116
Er is een begrijpelijke tegenzin om participatie opnieuw te proberen, wanneer het mislukt lijkt of vertragingen veroorzaakte. Bij een mislukking kan de thuisloze vrezen het label opgespeld te krijgen dat hij/zij niet representatief is of een nutteloos persoon. Een destructief deel van participatie, waar negatieve houdingen tegenover inspraak op het beleid kunnen leiden tot een gebrek aan engagement, kan verhoogde vijandigheid, verlaagd vertrouwen en slechte ervaringen veroorzaken. Thuisloze mensen kunnen er ook voor terugschrikken om een etiket opgeplakt te krijgen en kunnen afkerig zijn om deel te nemen aan activiteiten waarbij ze bestempeld worden als mensen met specifieke problemen. Thuisloze mensen mogen niet opgesloten worden in een bureaucratisch keurslijf. Het is van belang te erkennen dat niet iedereen wil participeren op alle niveaus. Wat in de ogen van dienstverleners en beleidsmakers kan overkomen als apathie, kan wijzen op angst om betrokken te raken in een nieuwe activiteit of een gebrek aan zelfvertrouwen. Informatie moet eenvoudig en duidelijk zijn. Vergaderingen moeten zo informeel mogelijk verlopen. Er moeten verscheidene kansen zijn tot participatie, zoals focusgroepen, opendeurdagen of bewonerscomités. Procedures moeten duidelijk omschreven worden. Vergaderingen moeten georganiseerd worden op plekken die alle deelnemers vlot kunnen bereiken en moeten plaatsvinden op een geschikt moment. De vergaderingen moeten in een open sfeer verlopen, zodat iedereen spontaan zaken kan aanbrengen die ze belangrijk vinden. Speciale groepen kunnen te dominant worden. De dominantie van één of een klein aantal gebruikers mag niet leiden tot de uitsluiting van anderen. Sommige groepen zijn traditioneel minder geneigd om deel te nemen dan andere omwille van culturele of etnische overwegingen. Er moeten specifieke initiatieven ontwikkeld worden om ze te betrekken bij de beslissingsprocessen door aparte raadplegings- en participatiestructuren op te zetten. De informatie moet toegankelijk en begrijpelijk zijn en helpen bij het begrijpen van deze groepen en hun behoeften. De betrokkenheid van een klein aantal thuislozen kan een barrière zijn voor anderen om deel te nemen. Groepen van ogenschijnlijk onverschillige gebruikers kunnen in contrast staan met actieve deelnemers. Deze perceptie van apathie is vaak het gevolg van een poging om mensen te betrekken in conventionele benaderingen. Met een duidelijke boodschap vanaf het begin kan die splitsing tussen gebruikers vermeden worden. Verder is er het probleem dat concurrentie ontstaat voor het vrij beperkte aantal kansen om formeel deel te nemen aan bv. conferenties, enz.
Wanneer ze betrokken raken bij wat de verlenging lijkt van het establishment dat ze marginaliseerde, kan beleidsvorming de negatieve houdingen en gedragingen bij thuislozen nog versterken. Dat hangt ervan af of participatie slechts een alibi is en thuislozen enkel gevraagd worden om te praten, maar niet serieus genomen worden bij het nemen van beslissingen. Politici kunnen beslissingen nemen met de bewering dat thuislozen deel uitmaakten van het proces. In dat geval kunnen deelnemers zich misbruikt voelen op bijzonder ironische wijze door schijnbaar het establishment te onderschrijven dat ze eerst in die kwetsbare positie heeft geduwd. Angst en wantrouwen kunnen ervoor zorgen dat mensen zich focussen op zeer directe en rechtdoorzeese behoeften en gebruikers kunnen ook vrezen dat er een risico verbonden is met het bekritiseren van diensten. Zelfs als dat niet waar is, kan het een diepgewortelde vrees zijn. 9.
117
Besluit
Thuisloze mensen zijn burgers en niet ondergeschikt aan anderen in de maatschappij. Er zijn professionele politici die verantwoordelijk zijn voor het waarborgen van een menswaardig leven aan alle mensen en voor het promoten van democratie. Zij moeten de eerste stap zetten in het 'top down' beleid. Als dit mislukt, moeten mensen macht krijgen (bottom up). In die zin dient de participatie van thuislozen niet in een soort vacuüm te gebeuren maar als deel van de bredere debatten over participatieve democratie. Thuisloze mensen worden sociaal uitgesloten. Ze zijn gemarginaliseerd en voelen zich geïsoleerd als resultaat van hun thuisloosheid en/of een gebrek aan capaciteiten. Het stigma verbonden met hun toestand zorgt ervoor dat ze - uit onachtzaamheid of opzettelijk - buitengesloten worden uit gemeenschappen. Dit kan nog verergeren door hun etnische afkomst, hun cultuur of hun seksuele geaardheid. Ze zijn afgescheiden van de bredere gemeenschap waarin ze leven. Dienstverleners zouden aandacht moeten hebben voor de integratie van thuisloze mensen in de bredere gemeenschap. Thuisloze mensen moeten niet enkel het gevoel hebben dat ze dienstgebruikers zijn maar ook leden van een gemeenschap. De insluiting van thuisloze mensen in het dagelijkse leven en in lokale gemeenschappen moet een duidelijke doelstelling zijn van dienstverleners. Ze moeten het publiek daarvan bewust maken en trachten de sociale uitsluiting ervaren door thuisloze mensen ongedaan te maken. Daarom moet participatie benaderingen en methoden omvatten die thuisloze mensen in staat stellen om meer toegang te hebben tot integratie binnen de bredere gemeenschap. Thuisloze mensen moeten de hoofdrolspelers worden in hun situatie en in het oplossen ervan. Wat betreft de stereotypes rond thuislozen is een verschuiving nodig van een ontvanger van steun en diensten naar een belanghebbende aan wie rekenschap moet gegeven worden. Wat de dienstverleners betreft is dit vanzelfsprekend geworden in de meeste organisaties betrokken bij het hulpverleningsproces, maar als het gaat om echte beslissingsmacht in beleidsvoering, enz. is het vaak nog triest gesteld. Thuisloze mensen weten beter dan wie ook wat ze echt nodig hebben aan diensten en beleid. Die kennis kan een positieve impact hebben op de ontwikkeling van een doeltreffend beleid. Maar participatie is vrijwillig en sluit de behoefte aan ondersteuning niet uit. Het wijst eerder op een verandering in hoe de ondersteuning geleverd wordt. Participatie moet de autonomie van de dienstgebruiker verhogen. Participatie is een kwestie van macht en de overdracht van macht is de maatstaf voor participatie. Daar waar participatie niet verbonden is met besluitvoering, gaat het enkel om loze woorden en symbolische daden.
Sleutelvraag 5: In welke mate moeten opvanginstellingen voor thuislozen toegankelijk zijn voor mensen zonder papieren en andere mensen met een precaire wettelijke status? Sorcha Mckenna, Northern Ireland Human Rights Commission Het voorbeeld van Noord-Ierland
De Noord-Ierse Commissie voor de mensenrechten is een onafhankelijk, statutair orgaan dat in 1999 opgericht werd. Haar taak bestaat erin mensen bewust te maken van het belang van de mensenrechten in Noord-Ierland, de bestaande wetten en praktijken te herzien en de regering te adviseren over welke wettelijke of andere maatregelen genomen moeten worden om de mensenrechten in Noord-Ierland te beschermen. De Commissie vervult deze taak onder andere door onderzoeken naar systematische kwesties over mensenrechten te voeren. Krachtens de ‘Justice and Security Act 2007’ heeft de Commissie een aantal onderzoeksbevoegdheden waaronder de bevoegdheid om detentiecentra binnen te dringen, alsook individuen en instellingen te verplichten te getuigen of documenten voor te leggen. Gezien de toenemende bezorgdheid over de kans op behoeftigheid bij mensen die geen onderdaan van het VK zijn, besloot de Commissie in 2007 een onderzoek te voeren naar thuisloosheid en de mensen die geen of slechts een beperkte toegang tot overheidsfondsen hebben. Dit onderzoek beoogde de praktische impact te bepalen van de bestaande wetgeving rond migratie die de toegang tot overheidsfondsen beperkte voor mensen die geen onderdaan van het VK zijn en die in Noord-Ierland leven. Meer bepaald vroeg men zich af of de wetgeving en de dagdagelijkse interpretatie van de wetgeving tot behoeftigheid leiden bij mensen die geen onderdaan van het VK zijn.
118
In september 2009 publiceerde de Noord-Ierse Commissie voor de mensenrechten het onderzoeksverslag No Home from Home - Homelessness and People with No or Limited Access to Public Funds. Dit verslag kwam tot de conclusie dat mensen om een aantal redenen naar Noord-Ierland komen. Deze redenen zijn dezelfde als die waarom Britten en Ieren rond de wereld gereisd hebben: om werk te zoeken, om hun familie op te zoeken, om asiel aan te vragen, om te studeren of om voor zichzelf en hun familie een beter leven op te bouwen. Uitwijken naar een nieuw land gaat gepaard met tal van sociale, culturele en financiële uitdagingen. Het is dus onvermijdelijk dat sommige mensen hierbij moeilijkheden ondervinden. De onderzoekers van de Commissie, Roisin Devlin en Sorcha McKenna, hebben de wettelijke rechten onderzocht van alle categorieën mensen die geen onderdaan van het VK zijn in Noord-Ierland, waaronder mensen uit de Europese Unie, uit de nieuwe toetredingslanden, asielzoekers, niet-begeleide minderjarigen en andere mensen van buiten de Europese Economische Ruimte. Het verslag heeft ook oog gehad voor de extra kwetsbaarheid van slachtoffers van huiselijk geweld, uitbuiting of racistische intimidatie alsook voor de onderlinge relatie tussen arbeidsongeschiktheid, invaliditeit en behoeftigheid. Onderzoekers hebben ook de specifieke problemen belicht die asielzoekers en vluchtelingen kunnen ondervinden. Het onderzoek had betrekking op een reeks methodologieën waaronder een literatuurreview, een analyse van het beleid en van de wetgeving, case file reviews alsook interviews met overheidspersoneel, met vertegenwoordigers van niet-gouvernementele organisaties en met een aantal mensen die thuisloos en behoeftig (geweest) zijn. Om de hoofdvraag te beantwoorden, steunt deze nota op de bevindingen uit No Home from Home, door naar de betrokken wetgeving, het betrokken beleid en de betrokken praktijken in Noord-Ierland te verwijzen. De Commissie hoopt dat het voorbeeld van Noord-Ierland de jury kan helpen om tot een consensuspositie over deze kwestie te komen; in welke mate moeten opvanginstellingen voor thuislozen toegankelijk zijn voor mensen zonder papieren en andere mensen met een precaire wettelijke status? Het standpunt van de Commissie bestaat erin dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat alle mensen, ongeacht hun nationaliteit of migratiestatus, op hun grondgebied toegang moeten krijgen tot een geschikte levensstandaard die zowel voor de persoon zelf als voor de mensen die van haar afhankelijk zijn, volstaat en dat men niemand behoeftig mag laten worden.
Wat is het wettelijk kader voor de toegang tot de opvanginstellingen voor thuislozen voor verschillende categorieën migranten met een precaire wettelijke status?
Er kunnen vele internationale en regionale instrumenten inzake mensenrechten worden toegepast op individuen die thuisloos zijn en behoeftig dreigen te worden. Doorgaans zijn deze rechten ongeacht de nationaliteit of het burgerschap van toepassing en vormen ze de minimumnormen op basis waarvan de Commissie onderzoekt hoe thuislozen behandeld worden die geen onderdaan van het VK zijn en geen toegang tot overheidsfondsen krijgen. Deze nota kan geen volledig overzicht van de normen inzake mensenrechten verschaffen, maar de relevante
instrumenten inzake mensenrechten omvatten, onder andere, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR), het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR) en het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR). No Home from Home heeft een aantal verdragen waarbij het VK betrokken is, uitvoerig bestudeerd. Ze hebben alle een juridisch bindend karakter. Deze nota zal zich echter op de Europese instrumenten toespitsen. Alle lidstaten van de Europese Raad zijn bij het EVRM betrokken en van de nieuwe leden wordt verwacht dat ze het verdrag zo snel mogelijk bekrachtigen. In het Verenigd Koninkrijk is het EVRM het enige instrument inzake mensenrechten dat rechtstreeks in de wetgeving van het VK opgenomen is (via de Human Rights Act 1998) en is daarom het enige dat direct juridisch afdwingbaar is. De Human Rights Act 1998 (HRA) integreert de meeste bepalingen van het EVRM in de nationale wetgeving. De wet bepaalt dat overheidsorganen moeten optreden in overeenstemming met de rechten van het EVRM zoals deze op basis van de evoluerende jurisprudentie van het Europees Hof geïnterpreteerd worden. Bovendien moeten de Hoven deze, met inachtneming van de primaire wetgeving, zo ruim mogelijk interpreteren om ervoor te zorgen dat ze verenigbaar zijn met het EVRM. Als dit onmogelijk is, zijn de Hoven bevoegd een ‘verklaring van onverenigbaarheid’ uit te vaardigen op basis van het feit dat een specifieke wettelijke bepaling indruist tegen een of meerdere rechten die in het EVRM opgenomen zijn. Als een secundaire wetgeving een tegenstrijdige bepaling bevat, zijn de Hoven bevoegd om deze op te heffen op voorwaarde dat dit de permanente werking van de betrokken primaire wetgeving niet belemmert.
119
Naast de internationale bepalingen inzake mensenrechten, met name die van het EVRM, waarbij het Verenigd Koninkrijk betrokken is, zijn er volledige richtlijnen inzake EU-wetgeving aan de migratie- en asielproblematiek gewijd, die zowel rechtstreeks als onrechtstreeks relevant zijn voor kwesties inzake de toegang tot overheidsfondsen en accommodatie. Deze zijn met name Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers, die bepaalt dat de lidstaten moeten instaan voor “bepaalde materiële opvangvoorzieningen, in het bijzonder accommodatie, voeding en kledij, in 40 natura of onder de vorm van een subsidie. Deze subsidies moeten vermijden dat de aanvrager behoeftig wordt” . In het voorstel tot herschikking van bovengenoemde richtlijn worden de lidstaten bovendien verplicht de toegang te verzekeren tot de materiële opvangvoorzieningen die de asielaanvragers een geschikte levensstandaard 41 moeten verschaffen . Wat de migratiebeleidsvormen betreft, leggen Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 42 september 2003 over het recht op gezinshereniging en Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 over een verblijfsstatus op lange termijn voor derdelanders die wettelijk gezien vijf jaar op het grondgebied van een lidstaat gewoond hebben, bepalingen vast betreffende de toegang tot en het recht op diensten voor 43 mensen die geen onderdaan van de EU zijn . Deze nota bespreekt deze bepalingen niet aangezien het VK, Ierland en Denemarken niet ingestemd hebben met Hoofdstuk IV van het VEU, op basis waarvan de Gezamenlijke Europese Migratie- en Asielbeleidsvormen uitgewerkt worden. Deze wettelijke instrumenten van de Europese Unie zijn echter relevant voor andere EU-lidstaten en moeten in aanmerking genomen worden bij de analyse van het recht van niet-onderdanen op toegang tot opvanginstellingen voor thuislozen. De staten hebben het recht om de migratieproblematiek te trachten te regelen en de toegang te beperken tot de mensen die over een verblijfsrecht beschikken. De internationale normen inzake mensenrechten stellen echter duidelijk dat gelijk welk mechanisme om de migratieproblematiek en de gevolgen van dat mechanisme te regelen, duidelijk in de wet vastgelegd moeten worden, evenredig moeten zijn, in een democratische samenleving noodzakelijk zijn en een gewettigd doel moeten nastreven. Wanneer individuen eenmaal het toegangsrecht tot een bepaalde staat verwerven, hebben ze het recht om - wat de mensenrechten betreft - volledig door die staat beschermd te worden. Deze rechten kunnen niet meer beperkt of belemmerd worden. In het bijzonder mogen
40
Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers, OJ L 31, 6.2.2003, p. 18–25 41 Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers (Herschikking) {SEC(2008) 2944} {SEC(2008) 2945}, /* COM/2008/0815 finaal - COD 2008/0244 * 42 Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 over het recht op gezinshereniging, OJ L 251, 3.10.2003, p. 12–18 43 Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, OJ L 16, 23.1.2004, p. 44–53
migratieregels die ‘absolute’ rechten schenden, namelijk het Recht op leven (Artikel 2 van het EVRM) of het recht om niet onderworpen te worden aan een onmenselijke of vernederende behandeling of foltering (Artikel 3 van het EVRM), nooit gerechtvaardigd worden door het feit dat de Staat de migratieproblematiek moet regelen. De migratiewetten van een staat moeten bepaald worden op basis van de normen inzake mensenrechten. Daarom kunnen wetgevingen die de toegang tot overheidsfondsen absoluut verbieden in omstandigheden waarin het individu behoeftig is of dreigt te worden, waarschijnlijk niet gerechtvaardigd worden op basis van de mensenrechten. De rechten op geschikte huisvesting, geschikte voeding of sociale zekerheid zijn niet in het EVRM opgenomen; ze zijn terug te vinden in het niet-justitiabele Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR). Toch werd het bestaan van deze rechten geïnterpreteerd op basis van andere bepalingen binnen het Verdrag. Hieronder wordt de toepasbaarheid van het EVRM besproken op thuislozen die geen onderdaan van het VK zijn en geen ondersteuning of uitkeringen voor thuislozen krijgen. Artikel 2: Recht op leven
Het gebrek aan toegang tot overheidsfondsen kan ernstige gevolgen hebben voor het welzijn en de overlevingskansen van thuislozen en behoeftigen. Hoewel er geen algemeen recht op huisvesting, voeding of een bestaansminimum bestaat in de zin van Artikel 2 van het EVRM, kan de staat wel positieve verplichtingen hebben tegenover de behoeftigen, namelijk hen begeleiden om te vermijden dat hun recht op leven geschonden wordt. In Osman v UK stelde het Europees Hof dat, in bepaalde omstandigheden, het Recht op leven positieve verplichtingen van de staten impliceert. De staat is niet verantwoordelijk voor alle risico’s die aan het leven verbonden zijn; hij kan evenwel verantwoordelijk worden gesteld in geval van echte en nakende risico’s die aan het leven verbonden zijn, in omstandigheden waarin de staat van het risico op de hoogte is of zou moeten zijn. Wanneer thuislozen die geen onderdaan van het VK zijn, zich bij de overheidsinstellingen aanbieden, in omstandigheden waarin hun behoeftigheid hun leven of dat van hun familie ernstig bedreigt, is het daarom niet ondenkbaar dat wettelijke uitsluitingen die basisbegeleiding onmogelijk maken, tegen het recht op leven van deze mensen zouden kunnen indruisen. Artikel 3: Verbod van onmenselijke en vernederende behandeling
120 Het Europees Hof voor de mensenrechten voert een hoge drempel in inzake de bepaling van de schending van de verplichting van de staat om onmenselijke en vernederende behandelingen te voorkomen. In de zaak Pretty v UK, stelde het Hof: “een behandeling is onmenselijk of vernederend als ze in ernstige mate geen rekening houdt 44 met de belangrijkste basisnoden van de mens”. Het Hogerhuis liet weten dat, binnen de context van thuisloosheid en behoeftigheid, de weigering om behoeftige asielzoekers toegang tot begeleidingsdiensten te verlenen, in bepaalde omstandigheden een schending van Artikel 3 is: Net als in alle gevallen van Artikel 3, moet de verboden behandeling aan een minimumnorm beantwoorden, en ik aanvaard dat de drempel hoog is in een dergelijke context, die losstaat van het vrijwillig toebrengen van pijn. Uit Artikel 3 vloeit geen algemene plicht van de overheid voort om de thuislozen te huisvesten of om voor de behoeftigen te zorgen. Maar ik twijfel er niet aan dat de drempel overschreden kan worden als een aanvrager zonder middelen of alternatieve hulpbronnen, die niet in staat is voor zichzelf in te staan, vrijwillig door de staat, 45 onderdak, voeding of de belangrijkste basisnoden ontzegd wordt. Hoewel ze verwijst naar de weigering om asielzoekers te ondersteunen krachtens Sectie 55 van de Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, is de logische uitbreiding van de uitspraak van Lord Bingham dat, in bepaalde omstandigheden, ongeacht de wetgeving die toegang tot overheidsfondsen belemmert, de staat verplicht kan worden om op te treden om een schending van Artikel 3 te voorkomen. Zoals dit door O’Cinneide gevorderd 46 werd, moet de staat verantwoordelijk worden gesteld. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof, moet de
44
(2002) 35 EHRR 1, para 52. R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Adam; R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Limbuela; R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Tesema (Gezamenlijk beroep) [2005] UKHL 66 (Bingham LJ, para 7). In de zaak Limbuela stelde het Hogerhuis dat de hoge drempel voor Artikel 3 van het EVRM overschreden kan worden als ‘een aanvrager zonder middelen of alternatieve hulpbronnen, die niet in staat is voor zichzelf in te staan, vrijwillig door de staat, onderdak, voeding of de belangrijkste basisnoden ontzegd wordt’. 46 Zie: O’Cinneide C (2008) hierboven. 45
staat Artikel 3 naleven; met andere woorden, in dit soort gevallen moet de staat deels aansprakelijk gesteld worden voor het feit dat het individu behoeftig is. Daarom toont het geval Limbuela aan dat behoeftigheid die 47 door de staat veroorzaakt wordt, een onmenselijke en vernederende behandeling kan inhouden. Volgens dit standpunt dreigen behoeftigheid en de weigering tot ondersteuning van de staat, Artikel 3 verder te schenden. Dit risico van schending kan zelfs nog meer uitgesproken zijn wanneer behoeftigheid gepaard gaat met andere vormen van kwetsbaarheid zoals fysieke en/of mentale arbeidsongeschiktheid of invaliditeit. Artikel 8: Privé- en gezinsleven
121
Het recht op een privé- en gezinsleven (Artikel 8, EVRM) omvat het recht op eerbiediging van het gezinsleven, 48 het privéleven en de thuis. Hoewel ze individuen niet het recht geeft om een thuis toegewezen te krijgen , kan de weigering van de toegang tot opvanginstellingen Artikel 8 schenden als aangetoond wordt dat ze op onwettelijke en onevenredige wijze met het privé- of gezinsleven van de aanvrager interfereert. Of Artikel 8 in de context van thuisloosheid en/of behoeftigheid ingeroepen wordt, zal afhangen van het feit of de staat zijn verantwoordelijkheid opneemt. Om interferentie met Artikel 8 te kunnen vaststellen, moet er een rechtstreeks verband bestaan tussen de zogezegde omstandigheden en het recht op een privé- en gezinsleven of een thuis in de zin van het 49 Verdrag. Uit de zaak Connors v UK blijkt dat de negatieve impact van thuisloosheid in bepaalde 50 omstandigheden onder het recht op eerbiediging van een thuis alsook van een privé- en gezinsleven kan vallen. Binnen de bijzondere context van invaliditeit hebben de (Noord-Ierse) nationale Hoven gesteld dat het feit dat een lokale overheid niet op de huisvestingsnoden van een aanvrager ingaat, neerkomt op een schending van Artikel 51 8. Hoewel het Hof volhoudt dat Artikel 8 niet van de staat vereist dat hij iedereen een thuis verschaft, bevestigde het Hof dat de staat wel verplicht kan worden om ervoor te zorgen dat het privé- en gezinsleven binnen de context van huisvesting gerespecteerd wordt, zeker voor meer kwetsbare individuen zoals invaliden. Als ten slotte aangetoond wordt dat de omstandigheden rond de thuisloosheid van individuen of de behandeling van deze individuen door overheidsinstellingen geleid heeft tot interferentie met het genot van hun rechten krachtens Artikel 8, moet de staat aantonen dat dit ‘in overeenstemming met de wet is en in een democratische samenleving noodzakelijk is’. Men zou moeilijk kunnen vatten hoe maatregelen die de toegang tot basislevensmiddelen ontzeggen, in een democratische samenleving als noodzakelijk zouden kunnen worden beschouwd in de zin van het Verdrag. Artikel 14: Verbod van discriminatie
Wettelijke bepalingen die bepaalde categorieën mensen die geen onderdaan van het VK zijn, van overheidsfondsen uitsluiten, zouden aanleiding kunnen geven tot een aanklacht wegens discriminatie op grond van de nationale afkomst of van een ‘andere status’, samen met een ander recht van het EVRM. Opvallend is dat het Hogerhuis in de zaak R (RJM) v Ministerie van Werk en Pensioenen stelde dat ‘thuisloosheid’ een persoonlijk 52 kenmerk is in de zin van de ‘andere status’ in Artikel 14 van het Verdrag (Verbod van discriminatie). In de zaak R (Morris) v de Gemeenteraad van Westminster werd ervan uitgegaan dat de volgende kenmerken onder een 53 ‘andere status’ kunnen vallen: nationaliteit, migratiecontrole, vast verblijf en maatschappelijk welzijn. Dit laat de mogelijkheid open dat maatregelen die de toegang tot begeleiding inzake thuisloosheid of welvaartsvoorzieningen uitsluiten, als discriminerend beschouwd kunnen worden, samen met een of meerdere rechten van het EVRM die reeds besproken werden, ten gevolge van een verschillende behandeling die op thuisloosheid of op de migratiestatus gebaseerd is.
47
R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Adam; R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Limbuela; R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Tesema (Gezamenlijk beroep) [2005] UKHL 66 (Bingham LJ, para 7). 48 Chapman v UK (2001) 18 januari 2001. 49 R (in toepassing van Bernard) v Enfield LBC [2002] EWHC 2282 (Admin); voor een gedetailleerde beschouwing van deze rechtspraak, zie O’Cinneide, hierboven. 50 Connors v UK (2004) (Toepassing No 66746/01), 27 mei 2004. 51
R (in toepassing van Bernard) v London Borough of Enfield [2002] EWHC 2282 Admin. Hierboven. 53 [2005] EWCA Civ 1184. 52
Welke zijn de hindernissen voor migranten met een precaire wettelijke status om toegang te krijgen tot opvanginstellingen voor thuislozen?
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de huidige criteria die door overheidsinstellingen aangewend worden om te bepalen in welke mate verschillende categorieën mensen die geen onderdaan van het VK zijn, in NoordIerland voor begeleiding inzake thuisloosheid in aanmerking komen.
Geschiktheid voor begeleiding inzake thuisloosheid
122
A8-onderdanen
De ‘Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) Regulations (NI) 2006’ en de ‘Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004’, zoals gewijzigd, bepalen dat A8-onderdanen vaak niet in aanmerking komen voor begeleiding inzake accommodatie en huisvesting door het NIHE tenzij ze aan bijkomende criteria voldoen. Concreet betekent dit dat onderdanen uit de A8 toetredingslanden begeleiding inzake thuisloosheid ontzegd worden vanaf de datum van inwerkingtreding van de Verordeningen (Regulations) als ze werkloos zijn of niet als werkende mens ingeschreven zijn en hun 12 maanden van ononderbroken tewerkstelling krachtens het ‘Worker Registration Scheme (WRS)’ nog niet vervolledigd hebben. Er zijn uitzonderingen, bijvoorbeeld voor studenten of zelfstandigen.
A2-onderdanen
In het algemeen hebben A2-onderdanen (Roemenië en Bulgarije) die na 1 mei 2006 naar het VK afgereisd zijn, enkel recht op begeleiding inzake thuisloosheid als ze voldoen aan de vereisten van het ‘Worker Authorisation Scheme’ (zie de ‘Allocation of Housing and homelessness (Eligibility) Regulations (NI) 2006’ en de ‘Accession (Immigration and Worker Authorisation) Regulations 2006’). Er zijn uitzonderingen, bijvoorbeeld voor studenten of zelfstandigen.
EU15onderdanen
De ‘Allocation of Housing (Eligibility) Regulations (NI) 2006’, zoals gewijzigd, voorzien in het algemeen dat EU15-onderdanen in aanmerking komen voor begeleiding inzake huisvesting als ze doorgaans niet in het VK verblijven of als hun verblijfsrecht enkel uit hun status van werkzoekende voortvloeit. In de praktijk betekent dit dat EU15-onderdanen (en terugkerende 54 onderdanen van het VK) aan de test inzake het gebruikelijke verblijf moeten voldoen. EU15-onderdanen zullen ook moeten aantonen dat ze meer dan werkzoekend zijn, namelijk dat ze in het VK werken of gewerkt hebben. Ook hier zijn er uitzonderingen, bijvoorbeeld voor zelfstandigen.
Niet-EER
Sectie 119 van de ‘Immigration and Asylum Act 1999’ voorziet dat individuen die aan migratiecontrole onderworpen zijn, niet in aanmerking komen voor begeleiding krachtens bepalingen inzake thuisloosheid. Hieronder vallen individuen met een beperkte toelating om in het VK te blijven, bijvoorbeeld: individuen die met een huwelijks- of studentenvisum het VK zijn binnengekomen. Er zijn echter omstandigheden waarin de mensen die aan migratiecontrole onderworpen zijn, in aanmerking kunnen komen voor begeleiding als ze behoren tot een groep die door het Ministerie bepaald wordt.
(Onderworpen aan migratiecontrole)
Asielzoekers
De ‘Nationality, Immigration and Asylum Act 2002’ voorziet dat toegang tot begeleiding inzake thuisloosheid en een bestaansminimum kunnen worden geweigerd wanneer een asielzoeker geen asiel aangevraagd heeft zodra hij/zij in het VK aangekomen is.
Geweigerde asielzoekers
Wanneer een asielaanvraag geweigerd wordt, komt de persoon niet in aanmerking voor begeleiding inzake huisvesting tenzij ze geselecteerd wordt voor ‘hard case’ begeleiding krachtens Sectie 4 van de ‘Migratie and Asylum Act’ 1999.
54
Zie: Glossarium voor de definitie van ‘gebruikelijke verblijfplaats’. Zie ook: Hoofdstuk 5, Bevindingen met betrekking tot de test inzake de gebruikelijke verblijfplaats.
Familieleden van mensen die geen onderdanen van het VK zijn
Recht op begeleiding inzake huisvesting voor mensen die geen onderdaan van het VK zijn en in het VK verblijven als familielid van een Britse onderdaan of van een persoon die geen onderdaan van het VK is. Kan afhankelijk zijn van hun relatie met de echtgenoot/echtgenote of partner. Wanneer de relatie beëindigd wordt, kan het familielid afhankelijk van zijn migratiestatus echter zelf recht krijgen op begeleiding inzake thuisloosheid. Bijvoorbeeld, als het familielid van een A8-staat afkomstig is, kan het recht op begeleiding inzake thuisloosheid verkrijgen door het WRS te vervolledigen.
Hoe kunnen de waardigheid alsook de mensenrechten en sociale rechten van migranten met een precaire wettelijke status worden gerespecteerd?
De Commissie beveelt een aantal manieren aan waarop de rechten van migranten beschermd en gerespecteerd kunnen worden, door behoeftigheid overal waar mogelijk proactief te voorkomen alsook door gepast te reageren wanneer mensen behoeftig dreigen te worden. Arbeidsuitbuiting en mensenhandel
123
Hoofdstuk 6 in No Home from Home handelt over de migratieregels in het VK en over het risico dat deze regels de gevolgen van uitbuiting verergeren. Ten gevolge van deze beperkende migratieregels worden slachtoffers van uitbuiting des te kwetsbaarder aangezien ze geen toegang kunnen krijgen tot begeleiding inzake thuisloosheid en welvaartsvoorzieningen. Bijzondere kwesties duiken op in verband met het Worker Registration Scheme, dat van toepassing is op de meeste A8-onderdanen die in het VK komen werken. Dit onderzoek heeft voorbeelden van uitbuiting aan het licht gebracht, waaronder voorbeelden van individuen die verscheidene maanden in het VK gewerkt hadden en geen uitkering kregen omdat ze niet in het Worker Registration Scheme geregistreerd waren. Een aantal wetswijzigingen werden in dit opzicht aanbevolen, waaronder een einde stellen aan de overgangsregelingen voor A8- en A2-staten. De volgende aanbeveling met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel werd geformuleerd: Er moeten begeleiding inzake thuisloosheid en welvaartsvoorzieningen zijn voor mensen die geen onderdaan van het VK zijn en ten gevolge van mensenhandel in het VK terecht gekomen zijn. De Regering moet bekijken hoe deze mensen begeleid kunnen worden, zelfs wanneer de slachtoffers geen verslag van hun ervaringen aan de ‘Bevoegde overheid’ wensen uit te brengen. Bovendien vraagt de Commissie de Regering dringend haar engagementen krachtens het Europees Verdrag inzake mensenrechten als minimumverplichtingen te beschouwen en verder te bouwen op de begeleiding die het aan de slachtoffers verleent. In het bijzonder zou de regering ervoor moeten zorgen dat de reflectieperiode voor slachtoffers van mensenhandel, die momenteel 45 dagen bedraagt, in overeenstemming met de beste internationale praktijken uitgebreid wordt. Asielzoekers
De leefomstandigheden van vluchtelingen en asielzoekers zijn besproken in Hoofdstuk 7 van No Home from Home. Terwijl asielzoekers doorgaans ondersteuning krijgen van de NASS (National Asylum Support Service), stellen wettelijke beperkingen dat er omstandigheden zijn waarin zelfs deze basisvorm van ondersteuning geweigerd kan worden. Volgens het standpunt van het Hogerhuis in de zaak Limbuella, mag dit echter niet gebeuren wanneer het weigeren van ondersteuning tot behoeftigheid zal leiden, in dergelijke mate dat Artikel 3 van het Europees Verdrag inzake mensenrechten (Verbod van onmenselijke en vernederende behandeling) erbij 55 betrokken wordt. Dit hoofdstuk overloopt de problemen voor geweigerde asielzoekers, in het bijzonder alleenstaanden, die minder kans hebben om recht op ondersteuning inzake behoeftigheid te verkrijgen. Deze situatie zou kunnen worden verbeterd als individuen het recht hadden om te werken terwijl ze wachten op de regeling van hun procedure om het VK te mogen verlaten.
55
R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Adam; R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Limbuela; R v Ministerie van Binnenlandse Zaken (Appellant) ex parte Tesema (Gezamenlijk beroep) [2005] UKHL 66 (Bingham LJ, para 7).
Hoofdstuk 7 bespreekt ook hoe Noord-Ierland de problematiek van de alleenstaande asielzoekende kinderen aanpakt. In dit opzicht werd aangetoond dat ‘Health and Social Care Trusts’ in deze gevallen ondersteuning bieden en dat er voorbeelden zijn van goede praktijken bij de personeelsleden ervan. Er is echter een gebrek aan begeleiding en opleiding in dit verband. Bovendien hebben Trusts in noodsituaties gereageerd door deze kinderen in een interim ‘bed and breakfast’ accommodatie onder te brengen. Dit heeft veel vragen doen rijzen, onder andere op het vlak van kinderbescherming. Door het personeel van de Trusts een alomvattende begeleiding te bieden, zou men ervoor kunnen zorgen dat de rechten van kindasielzoekers beter beschermd worden. Huiselijk geweld
Het onderzoek heeft aangetoond hoe slachtoffers van huiselijk geweld financieel afhankelijk van hun partner kunnen worden door migratieregels die de toegang van slachtoffers die geen onderdaan van het VK zijn, tot overheidsfondsen beperken. Het onderzoek schetst de ‘Domestic Violence Rule’ [regel inzake huiselijk geweld], een toegeving voor bepaalde onderdanen met een visum die ervoor zorgt dat, wanneer er blijk is van een stopzetting van de relatie wegens huiselijk geweld, het slachtoffer toegang tot begeleiding inzake thuisloosheid en welvaartsvoorzieningen krijgt. Hoewel deze regel tal van voordelen biedt, zijn er nog steeds tekortkomingen ondanks de uitwerking ervan. Bij de overheidsinstellingen bracht het onderzoek een gebrek aan samenwerking tussen instellingen aan het licht wat betreft de mensen die geen onderdanen van het VK zijn en het slachtoffer van huiselijk geweld zijn. Om dit te verbeteren, zouden instellingen moeten samenwerken om ervoor te zorgen dat ‘niet in aanmerking komende’ mensen die geen onderdaan van het VK zijn, doorverwezen worden naar de Trusts, zodat men hun noden inzake begeleiding kan evalueren. Ook hier is er, hoewel er voorbeelden van ondersteuning door Trusts voorhanden zijn, een gebrek aan begeleiding inzake de manier waarop maatschappelijk werkers deze kwestie moeten aanpakken. Gezondheid en invaliditeit
124
Volgens het onderzoek veroorzaakt een wetgeving die toegang tot overheidsfondsen verbiedt, bijzondere moeilijkheden voor mensen die arbeidsongeschikt of invalide zijn. Het verslag toont aan hoe ziekte kan leiden tot een onderbreking in de Worker Registration en tot verdere thuisloosheid door het feit dat er geen toegang tot overheidsfondsen mogelijk is. ‘Op straat leven’ wegens een gebrek aan begeleiding inzake thuisloosheid heeft tot meer ziekte geleid, in die mate dat vele thuislozen vaker in het ziekenhuis moesten verblijven. Deze toestand wordt verergerd door het gebrek aan accommodatie en welvaartsvoorzieningen, dat geschikte nazorg onmogelijk maakt. Hoewel er voorbeelden van goede praktijken bij individuele maatschappelijk werkers zijn, is er nood aan begeleiding voor behoeftige mensen die geen onderdaan van het VK alsook ziek of invalide zijn. Terwijl Trusts bovendien gekend zijn voor het feit dat ze zieke of gehandicapte mensen die geen onderdaan van het VK zijn, reisbijstand verlenen om naar hun land van afkomst terug te keren, is begeleiding vereist om te zorgen voor een doorzichtige en consequente besluitvorming in verband met dit proces. Racistische intimidatie
Ten eerste, werd de situatie onderzocht van mensen die geen onderdaan van het VK zijn en met racistische intimidatie te kampen gehad hebben, maar niet voor begeleiding inzake thuisloosheid in aanmerking komen. Hier onderzoekt het verslag of de wetgeving inzake niet in aanmerking komende mensen die geen onderdaan van het VK zijn, verenigbaar is met de internationale normen inzake mensenrechten, en meer bepaald of de risico’s van het leven opgevangen kunnen worden. Dit hoofdstuk bevat case studies van slachtoffers van racistische intimidatie die geen begeleiding inzake thuisloosheid krijgen door de regel volgens dewelke men geen toegang tot overheidsfondsen krijgt. Ten tweede, werd de aanpak van racistische intimidatie door het NIHE onderzocht. Op basis van de informatie uit de case studies en de interviews met het personeel van het NIHE, worden aanbevelingen geformuleerd zodat de aanpak van de claims inzake thuisloosheid die op racistische intimidatie gebaseerd zijn, in alle districtkantoren verbeterd wordt. Toen het verslag afgerond werd, stond Noord-Ierland in het middelpunt van de mediabelangstelling ten gevolge van de racistische aanvallen tegen de leden van de Roma-gemeenschap. Na de racistische aanvallen stelde de wetgeving echter dat de ongeveer 100 Roemenen, ondanks het feit ze thuisloos zijn, geen recht hebben op welvaartsvoorzieningen of begeleiding inzake thuisloosheid. De Commissie is zich ervan bewust dat het Noord-Ierse Huisvestingsdepartement en de Health and Social Care Trust met de vrijwilligersinstellingen samenwerkten om ondersteuning en begeleiding te bieden. Dit is een voorbeeld van overkoepelende samenwerking die de onderzoekers tijdens dit onderzoek hadden hopen
te vinden. Bij deze gelegenheid maakte het Huisvestingsdepartement gebruik van een onderdeel van de wetgeving dat toestaat om gezinnen tijdelijke accommodatie aan te bieden en financieel bij te staan om naar Roemenië terug te keren. Dit voorval was een goede illustratie van de dringende nood aan wetswijzigingen en duidelijke begeleiding inzake de verantwoordelijkheden van statutaire organen die mensen die geen onderdaan van het VK zijn en met thuisloosheid geconfronteerd worden, moeten ondersteunen.
Moet de EU-wetgeving de toegang tot schuilplaatsen waarborgen voor migranten met een precaire wettelijke status?
Ja. De Commissie staat volledig achter een dergelijke EU-wetgeving. Momenteel is de wetgeving van het VK die de toegang tot opvanginstellingen voor mensen die geen onderdaan van het VK zijn, regelt, uitermate beperkend. De bevindingen uit dit onderzoek bevestigen dat de plannen van de Regering om de migratieproblematiek te regelen, buitengewoon nadelig zijn voor de individuele rechten en weinig rekening houden met de gevolgen. Bijgevolg sluit de wetgeving thuislozen en mensen die behoeftig dreigen te worden, uit van begeleiding inzake thuisloosheid en welvaartsvoorzieningen, en laat ze statutaire begeleiding slechts in zeer beperkte omstandigheden toe, namelijk enkel als deze noodzakelijk is om een schending van de rechten van het EVRM te voorkomen. Dit is een zeer negatieve benadering van de mensenrechten, die enkel aandacht schenkt aan deze problematiek wanneer het ernaar uitziet dat de basisrechten ernstig bedreigd worden of reeds geschonden zijn. De EU zou eerder moeten opteren voor een positievere aanpak die overeenstemt met de internationale normen inzake mensenrechten, overheidsinstellingen aanmoedigt om de rechten te bevorderen door ervoor te zorgen dat de toegang tot opvanginstellingen gevrijwaard wordt op dergelijke wijze dat behoeftigheid vermeden wordt in de eerste plaats. Daarom moet de wetgeving worden aangepast in die zin dat ze de engagementen van de lidstaten zou weergeven aan de hand van de regionale en internationale instrumenten inzake mensenrechten. De jury zou de aanbevelingen voor wettelijke hervorming aan het adres van de regering van het VK uit No Home from Home in aanmerking moeten nemen:
125 1.
De Regering moet ervoor zorgen dat alle mensen, ongeacht hun nationaliteit of migratiestatus, binnen het grondgebied van het VK toegang krijgen tot een geschikte levensstandaard die volstaat voor de persoon in kwestie en voor de mensen die afhankelijk van haar zijn. Overheden moeten alle gepaste maatregelen, waaronder wettelijke maatregelen, treffen en alle beschikbare middelen aanwenden, om dit recht geleidelijk aan te kunnen verwezenlijken. Niemand mag behoeftig worden. De Commissie oordeelt dat alle mensen recht hebben op geschikte accommodatie die aan hun noden aangepast is. Meer bepaald, formuleert de Commissie de volgende aanbevelingen:
2.
De Regering moet ervoor zorgen dat iedereen toegang krijgt tot geschikte noodaccommodatie.
3.
Om Aanbevelingen 1 en 2 te garanderen, moet de Regering de overgangsregelingen met betrekking tot de nieuwe A8- en A2-toetredingslanden beëindigen, (het ‘Worker Registration Scheme’ en de ‘Worker Authorisation arrangements’) (zie Hoofdstuk 6 uit No Home from Home).
4.
In het licht van dit verslag en van de conclusies van het Europees Comité voor Sociale Rechten, moet de Regering de huidige test van de gebruikelijke verblijfplaats herzien (zie Hoofdstuk 5 uit No Home from Home).
5.
Om Aanbevelingen 1 en 2 te garanderen, moet de Regering de wetgeving inzake thuisloosheid zo wijzigen dat eerst de mensen die op straat slapen en niet over andere middelen beschikken om toegang te krijgen tot welvaartsvoorzieningen of accommodatie, geholpen worden (in de zin van de Housing Order (Noord-Ierland, 1988) (zie Hoofdstuk 3).
6.
In afwachting van Aanbevelingen 1 en 2, moet de Regering mensen die aan migratiecontrole onderworpen zijn, toegang bieden tot sociale begeleiding als ze behoeftig dreigen te worden. Ze zouden niet hoeven aan te tonen dat ze ‘destitute plus’ [extra behoeftig] zijn (zoals momenteel vereist wordt door Sectie 121 van de ‘Immigration and Asylum Act’ 1999) (zie Hoofdstuk 4).
7.
In afwachting van Aanbevelingen 1 en 2, moet de Regering van het VK Sectie 4 van de ‘Asylum and Immigration Act 1999’ herzien om ervoor te zorgen dat geweigerde asielzoekers een betere toegang tot accommodatie en financiële steun krijgen.
8.
In afwachting van Aanbevelingen 1 en 2, moet de Regering de wetgeving inzake thuisloosheid wijzigen om ervoor te zorgen dat gezinsleden die momenteel als niet-onderdaan van het VK ‘niet in aanmerking komen’, in eigen naam een huisvestingsaanvraag kunnen indienen, in tegenstelling tot de huidige praktijken waarbij de aanvraag door de ‘in aanmerking komende’ partner ingediend moet worden (zie Hoofdstuk 3 uit No Home from Home).
Wat is de verantwoordelijkheid van de sector van de vrijwilligers die thuisloosheid bestrijden, bij het verlenen van toegang tot diensten voor migranten met een precaire wettelijke status? Wat is de verantwoordelijkheid van de staat bij de financiering van dergelijke diensten?
126
De Commissie oordeelt dat het aanbieden van ondersteuning en begeleiding inzake thuisloosheid een statutaire verantwoordelijkheid moet blijven. No Home from Home heeft aangetoond in welke mate de sector van de vrijwilligersorganisaties een kostbare bron van praktische, emotionele en financiële ondersteuning is voor thuislozen die geen onderdaan van het VK zijn, erkend moeten worden en in staat gesteld moeten worden om verder te leven. Het onderzoek wees echter uit dat er soms teveel op vrijwilligersinstellingen vertrouwd wordt en dat statutaire organen te weinig afweten van de rol en verantwoordelijkheid van vrijwilligersorganisaties. Soms heeft dit ertoe geleid dat de vrijwilligersinstellingen op financieel vlak moesten knokken om aan de vraag te kunnen voldoen. Hoewel overheidsinstellingen slachtoffers van huiselijk geweld naar vrijwilligersorganisaties doorverwijzen, is er bijvoorbeeld een gebrek aan erkenning wat betreft de mogelijke problemen om fondsen te vinden, omdat vrijwilligersgroeperingen vaak geen subsidies mogen aanwenden om ‘niet in aanmerking komende’ mensen die geen onderdaan van het VK zijn, te ondersteunen. De Commissie heeft het volgende aanbevolen: Om thuislozen te helpen die geen onderdaan van het VK zijn, moeten overheidsinstellingen met de vrijwilligerssector blijven samenwerken. Terwijl ze de statutaire verplichting hebben om bijstand te verlenen, mogen overheidsinstellingen mensen niet naar vrijwilligersorganisaties doorverwijzen met het oog op accommodatiediensten zonder dat de organisatie de geschikte financiële ondersteuning geniet. Bovendien werd de Regering in het verslag aanbevolen om een fonds uit te werken voor betrokken vrijwilligersorganisaties die individuen met een beperkte toegang tot overheidsfondsen, huisvesten of ondersteunen. Conclusies
No Home from Home beoogde mensen bewust te maken van de complexe problematiek waarmee bepaalde mensen die geen onderdaan van het VK zijn, te kampen hebben en van de tekortkomingen op het vlak van de begeleiding die beschikbaar is voor mensen die thuisloos worden en die van statutaire begeleiding uitgesloten zijn. Volgens het verslag zijn de huidige hindernissen te wijten aan de manier waarop de wetgeving van het VK ontworpen is. Derhalve zijn vele aanbevelingen gericht tot de Regering van het VK en, indien opportuun, tot de Northern Ireland Assembly and Executive. Thuisloosheid en behoeftigheid zijn niet enkel te wijten aan de onderzochte statutaire instellingen. Toch moet elke instelling ervoor zorgen dat ze alle mogelijke ondersteuningsmiddelen inzet. De Commissie oordeelt dat alle EU-beleidsvormen over thuisloosheid in internationale normen inzake mensenrechten opgenomen moeten worden en positieve acties van de staat vereisen om te zorgen voor toegang tot de opvanginstellingen, zodat behoeftigheid voorkomen kan worden. Voor de landen die het Gezamenlijk Europees Asielbeleid en het Gezamenlijk Europees Migratiebeleid nog niet opgegeven hebben, moet de toegang tot de diensten worden gedefinieerd in overeenstemming met de tekst van de Europese Richtlijnen en met de internationale normen inzake mensenrechten.
Sleutelvraag 5: In welke mate moeten opvanginstellingen voor thuislozen toegankelijk zijn voor mensen zonder papieren en andere mensen met een precaire wettelijke status? Preben Brandt, Raad voor sociaal uitgesloten personen van de stad Kopenhagen en projekt UDENFOR, Denemarken
Een Deens Perspectief
Inleiding:
Denemarken dient als een 'bevoorrecht' land te worden beschouwd, zowel op het vlak van het aantal migranten die naar Denemarken trekken maar niet in staat zijn om voor zichzelf in te staan, als op het vlak van de situatie in andere Europese landen. Net als in de Zuid-Europese landen, startte de zichtbare migratiestroom van mensen die zo arm zijn dat ze niet voor zichzelf kunnen instaan en onder normale omstandigheden vooral geen nachtaccommodatie kunnen verkrijgen, later in Denemarken dan elders in Europa. Pas na 2005 werd de migratie van mensen naar wie we kunnen verwijzen als 'illegale migranten' en die tot groepen en individuen uit Oost-Europa en uit Afrika behoren, in de Deense straten zichtbaar en werd ze een onderwerp dat tot publieke en politieke debatten leidde. Tal van illegale migranten trokken naar Kopenhagen en pas later naar andere Deense steden.
127
Het duurde lang voordat de vraag of deze migranten die op straat leven, in schuilplaatsen voor thuislozen zouden kunnen opgevangen worden, een gevoelig debatsonderwerp werd. Veel schuilplaatsen voor thuislozen waren echter bereid de mogelijkheid te overwegen om ook deze individuen te huisvesten, in ruimtes die reeds bijna volzet waren. In 2007 stelde Karen Jespersen, de Deense Minister voor Sociale Zaken, in een interview in de Deense krant Politiken, echter het volgende: ‘Oost-Europeanen hebben geen recht op sociale diensten. Bijgevolg moet de lokale overheid hen niet huisvesten. Het uiteindelijke gevolg zou zijn dat de overheidssubsidie voor de individuele schuilplaatsen afgeschaft wordt als het de huisvesting betreft van mensen die geen Deense onderdanen zijn’. Ze voegde hieraan toe dat ze niet ”wou dat Denemarken de schuilplaats van Europa zou worden, ten koste van de Deense thuislozen”. (Politiken.dk,: 22 dec. 2007) Het standpunt van de Minister leidde tot discussies: was dit een subjectieve mening of was dit in de Deense wet voorzien? Als gevolg hiervan deelde het Ministerie op 19 mei 2008 het volgende mee over de wettelijke verplichtingen tegenover sociaal gemarginaliseerde onderdanen aan alle lokale overheden, gebieden enz.: ‘Op 7 juli 2007 schreven het Ministerie voor Sociale Zaken en de Deense Regering een gezamenlijke brief naar de lokale overheden, gebieden enz. met een algemene beschrijving van de hoofdregels voor opvangcentra, crisiscentra enz. Deze brief gaf aanleiding tot een aantal bijkomende vragen, niet enkel over de opvangcentra en crisiscentra maar ook over andere kwesties in verband met de leefomstandigheden van sociaal gemarginaliseerde onderdanen. Via deze gezamenlijke mededeling wensten de Deense Regering en het Ministerie voor Sociale Zaken enkele van de regels die vragen opriepen, te verduidelijken. Het recht van EU-onderdanen op diensten krachtens de Deense Zorgwet: EU-onderdanen hebben het recht om gedurende 3 maanden als toerist en gedurende 6 maanden als werkzoekende in een ander EU-land te verblijven op voorwaarde dat ze voor zichzelf kunnen instaan en het
gastland niet tot last zijn. Aan deze groep kan Denemarken begeleiding verlenen, weliswaar enkel met het oog op hun repatriëring cf. Sectie 12a van de Wet inzake Actieve Sociale Beleidsvormen. Mensen die niet wettelijk in Denemarken verblijven, hebben recht op begeleiding als deze niet kan uitgesteld worden totdat ze terug in hun thuisland zijn. Opvangcentra, schuilplaatsen enz. (Sectie 110, Zorgwet): Krachtens Sectie 110 van de Zorgwet is accommodatie in een opvangcentrum of schuilplaats een tijdelijke vorm van hulpverlening. De toelating tot dergelijke accommodatie hangt af van het feit of de persoon wettelijk in Denemarken verblijft en in aanmerking komt om deel uit te maken van de doelgroep met het oog op de hulpverlening. Krachtens Sectie 110 bestaat de doelgroep voor opvangcentra enz. uit "mensen met bijzondere sociale problemen die niet over eigen accommodatie beschikken of niet in een eigen accommodatie kunnen verblijven en nood hebben aan huisvestingsvoorzieningen en voorzieningen inzake activerende ondersteuning, zorg en opvolging bij hun begeleiding." De manager van de accommodatievoorziening beslist over de toelating en moet dus bepalen of de persoon wettelijk in Denemarken verblijft en tot de doelgroep behoort. Hetzelfde geldt voor de toelating van bezoekers van nachtcafés enz. die opgericht werden als uitbreiding van een accommodatievoorziening in Sectie 110. Aangezien dergelijke voorzieningen open voorzieningen zijn waarbij er geen officiële nodenbeoordeling of registratie vereist wordt, kan men bijvoorbeeld door taalproblemen moeilijk bepalen of een persoon wettelijk in het land verblijft en tot de doelgroep behoort. Daarom heeft men misschien nood aan een meer gedetailleerd onderzoek naar de achtergrond en de situatie van de persoon, dat binnen 1-2 dagen uitgevoerd kan worden.
128
Overheidssubsidies voor de accommodatievoorzieningen kunnen worden toegekend aan de dienst als deze zich aan de Deense wetgeving houdt. Als een dienst niet volgens de wet wordt verleend, zal de lokale overheid niet in aanmerking komen voor overheidssubsidies. Als een lokale overheid op een onwettige manier een overheidssubsidie ontvangen heeft, moet ze die terugbetalen.’
Enkele maanden later reageerde Bjarne Lenan, Directeur van Kirkens Korshær, een grote kerkelijke organisatie, tijdens een interview in het dagblad Kristelig Dagblad (5 februari 2009). Hij zei het volgende: ’De schuilplaatsen van Kirkens Korshær, waarvoor met de lokale overheden een overeenkomst getroffen werd op basis waarvan de organisatie de bewoners moet registreren, zijn verplicht illegale migranten te weigeren en de politie te contacteren, die hen dan zal brengen naar het orgaan dat hen uit Denemarken kan zetten. In de "private" schuilplaatsen en nachtcafés van Kirkens Korshær daarentegen, waar registratie niet vereist is, kunnen mensen rechtstreeks en in alle anonimiteit komen aankloppen voor hulp. Hier worden geen vragen gesteld over hun identiteit, etniciteit of persoonlijke situatie; integendeel, ze krijgen hulp bij hun levensonderhoud – meestal voeding, kledij, gezelschap en advies. Deze begeleiding wordt ook aan illegale migranten aangeboden. Ze hoeven geen papieren voor te leggen. Het feit dat ze voor de deur staan en hulp nodig hebben, volstaat.’ Hij rondde af met de volgende woorden: ‘Toen het Ministerie voor Sociale Zaken er eind 2007 mee dreigde de overheidssubsidies af te schaffen voor sociale vrijwilligersorganisaties die illegale migranten verwelkomen, verklaarde Kirkens Korshær dat ze op vrijwillige en private basis, iedereen zou blijven ontvangen die aan de organisatie ondersteuning vraagt. We kunnen en willen geen mensen op straat laten leven als we de mogelijkheid hebben om ze in onze nachtopvangplaatsen te huisvesten. Als Kirkens Korshær eerlijk met zichzelf wil blijven, kan het onmogelijk op een waardige manier mensen weigeren die hulp bij hun levensonderhoud nodig hebben. In dergelijke situaties zijn er geen grenzen’” (Kristelig Dagblad 5 februari 2009)
Sindsdien hebben de opeenvolgende Ministers voor Sociale Zaken verklaard dat diensten die nachtopvangplaatsen voor thuislozen aanbieden, krachtens de Deense Zorgwet, geen mensen mochten toelaten die niet wettelijk in Denemarken verblijven. En aangezien minstens 95% van alle schuilplaatsen voor thuislozen in Denemarken door de overheid gefinancierd worden, ongeacht of ze door privéorganisaties opgericht werden, laat dit zeer weinig opties open voor het aanbieden van schuilplaatsen aan behoeftige migranten.
Schuilplaatsen voor thuislozen in Denemarken:
In het grootstedelijk gebied zijn er ongeveer 1.000 opvangplaatsen in de schuilplaatsen voor thuislozen. Ongeveer 80% van de schuilplaatsen worden door privéorganisaties beheerd, maar volledig door de Stad Kopenhagen gefinancierd. De meeste andere plaatsen bevinden zich in de schuilplaatsen van de lokale overheid. De lokale overheid krijgt 50% van haar uitgaven voor overheidsschuilplaatsen terugbetaald. Hiernaast is er een statutaire gebruiksvergoeding van ongeveer DKK 70 per nacht. Dit moet geïnterpreteerd worden op basis van het feit dat alle mensen - ook thuislozen - recht hebben op dezelfde uitkeringen als anderen die niet voor zichzelf kunnen instaan. Naast deze gevestigde schuilplaatsen werden er in de loop van de laatste tien jaar een aantal noodschuilplaatsen opgericht en uitsluitend met privéfondsen beheerd. Deze schuilplaatsen bieden slechts een beperkte dienstverlening aan, zijn enkel ‘s nachts open en de slaapplaats is vaak een matras op de grond of een stoel. Ze waren aanvankelijk bedoeld voor Deense thuislozen die zich niet wilden of niet konden aanpassen aan de strengere vereisten die in de gewone schuilplaatsen golden. Sinds 2007 zijn er meer dergelijke schuilplaatsen opgedoken en hebben thuisloze buitenlanders de neiging om van dit type nachtaccommodatie gebruik te maken. Maar in de loop van de laatste drie jaar werden ook noodschuilplaatsen opgericht die onmiddellijk accommodatie bieden aan iedereen, ook aan buitenlanders.
129
Illegale migranten in Denemarken:
We hebben slechts hier en daar ontoereikende beschrijvingen van het aantal illegale migranten. We weten wie ze zijn en kennen hun plannen en verwachtingen. 56
In de noodschuilplaats in Samuel's Church , die in 2009 en 2010 gedurende de drie wintermaanden (januarimaart) geopend was, werden statistieken bijgehouden van de mensen die in de schuilplaats verblijven. Blijkbaar kunnen we niet met zekerheid zeggen of deze cijfers representatief zijn voor alle illegale migranten in Kopenhagen/Denemarken, maar ze bieden wel de best beschikbare momentopname van de situatie op het moment dat deze tekst geschreven wordt. Dit noodtehuis zou tot 50 mensen kunnen opvangen. In diezelfde periode waren er twee andere private schuilplaatsen met een capaciteit van 130 personen. Uit een intern verslag (Maj Kastanje: Statistics from the Schelter at Samuel's Church, 2 January to 31 March 2010) blijkt dat de schuilplaats in Samuel's Church 24 mensen per nacht in 2009 en 38 mensen per nacht in 2010 huisvestte. In deze periodes van drie maanden werden de volgende aantallen unieke gebruikers geregistreerd: 365 mensen in 2009 en 446 mensen in 2010, wat overeenstemt met een toename met 81 mensen. 85% van de gebruikers waren tussen 21 en 50 jaar oud.
56
Deze noodschuilplaats wordt beheerd door NATNØD, een vereniging van 8 Deense sociale en humanitaire organisaties.
De gebruikers hadden de volgende nationaliteiten: •
West- en Zuid-Europese landen: Oostenrijk, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Italië, Portugal, Spanje, Zweden en het VK
•
Oost-Europese landen: Bulgarije, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slowakije, Slovenië
•
Rest van Europa: Bosnië, Moldavië, Noorwegen, Rusland, Turkije, Oekraïne
•
Afrika: Gambia, Ghana, Guinee-Bissau, Ivoorkust, Kenia, Liberia, Niger, Nigeria, Togo
•
Azië: Afghanistan, Indonesië, Maleisië
•
Midden-Oosten: Egypte, Irak, Israël
•
Amerika: Mexico, VS, Venezuela
•
Aantal vertegenwoordigde nationaliteiten: 43
Het standpunt van de Deense Raad voor sociaal gemarginaliseerden over de situatie van de migranten:
Het jaarverslag van de Deense Raad voor sociaal gemarginaliseerden (opgericht in 2002 door de Deense Regering, om advies over sociale marginalisatie te verschaffen en op te treden als orgaan voor de verdediging van gemarginaliseerde individuen) behandelde de problematiek van de rechten van behoeftige migranten, waaronder het recht op een schuilplaats.
130
In dit jaarverslag staat het volgende te lezen: ’De leden van de Raad voor sociaal gemarginaliseerden hebben de toenemende aanwezigheid in opvangcentra, nachtopvangplaatsen enz. vastgesteld van onderdanen uit andere EU-lidstaten en staten die niet tot de EU behoren. Deze onderdanen hebben zelfs geen recht op toegang tot zeer beperkte sociale diensten. Dit is een aanzienlijk probleem waarvoor geen eenvoudige oplossingen bestaan.’ Het verslag benadrukte ook het volgende: ‘Sinds de openstelling van de grenzen binnen de EU, is er veel meer migratie. In Denemarken is dit dagelijks zichtbaar wanneer opvangcentra en noodschuilplaatsen voor sociaal gemarginaliseerde mensen opgezocht worden door vele onderdanen uit andere EU-lidstaten en uit landen die niet tot de EU behoren. Sommige onder hen worden behoeftig omdat ze hun job verloren hebben of geen werk vinden in Denemarken. Anderen proberen misschien de ellendige sociale omstandigheden in hun thuisland te ontvluchten. De problemen onderstrepen het belang van de 2020 Strategie van de Europese Commissie en van het voorstel voor specifieke doelstellingen ter bestrijding van de armoede in elke lidstaat, zoals benadrukt werd door de Deense Raad voor sociaal gemarginaliseerden in een brief aan de Deense Regering op datum van 18 mei 2010.’ Verder deelde de Raad het volgende mee: ‘Terwijl alle EU-lidstaten wachten om beleidsvormen ter bestrijding van de armoede in te voeren en aldus een halt toe te roepen aan de uittocht van kansarmen die vreselijke omstandigheden ontvluchten, moeten we hier in Denemarken vaststellen dat tal van thuisloze EU-onderdanen noodgedwongen op straat leven, zelfs tijdens de wintermaanden – en soms zelfs bij temperaturen die onder het vriespunt liggen. Anderen hebben ernstige gezondheidsproblemen en nood aan sociale begeleiding’. In het jaarverslag staat dat de Raad, de sociale vrijwilligersorganisaties en de Stad Kopenhagen: ’de Regering op de ernst van het probleem gewezen hadden en het dilemma met betrekking tot deze groep beschreven hadden: als de mensen uit de doelgroep in een poging om een beter leven op te bouwen, "struikelen"
en af en toe gebruik trachten te maken van het sociaal systeem of het gezondheidszorgsysteem, vallen ze door de mand en worden ze uit het land gezet. Dit weerhoudt sommige thuislozen om gebruik te maken van de essentiële sociale diensten en gezondheidszorgdiensten. Volgens de Raad is dit een schending van de waardigheid van mensen in nood. De Deense Regering en het Deens Parlement moeten alle mensen die in Denemarken verblijven, behandelen op een manier die hun menselijke waardigheid respecteert. Tot op heden is het antwoord van de Regering duidelijk: illegale onderdanen moeten hoe dan ook het land verlaten. De lokale overheden kunnen kiezen of ze al dan niet hun terugreis betalen. Hoewel de Raad de vereiste inzake repatriëring niet kan weerleggen, kunnen we niet ontkennen dat deze groep begeleid dient te worden. De wetgeving hieromtrent zou dus op Europees niveau moeten worden aangepast. Bij repatriëring moet men meer rekening houden met de menselijke waardigheid. De Raad vermeldt dat de Regering vanuit het Deense Tewerkstellingprogramma 2020, een onderzoek zal starten naar de manier waarop de repatriëring van thuisloze buitenlanders efficiënter kan gebeuren. In maart 2010 sloot de Regering een overeenkomst met de Deense Volkspartij over een 'service check' van de Deense immigratie- and integratiewetten, die ook de kwestie van de efficiëntere repatriëring van thuisloze buitenlanders zal bespreken. De exacte aard van deze service check blijft nog onduidelijk. De Raad zal dit van dichtbij evalueren’. In mei 2010 schreef de Deense Raad voor sociaal gemarginaliseerden een brief naar de Deense Regering, met de volgende inhoud:
131
‘Door de openstelling van de grenzen binnen de EU is er nu ook een veel grotere stroom van armoede en sociale problemen, over de landsgrenzen heen. In Denemarken stellen we dit dagelijks vast wanneer opvangcentra en noodschuilplaatsen voor sociaal gemarginaliseerde onderdanen opgezocht worden door onderdanen uit andere EU-landen. Sommige onder hen worden behoeftig omdat ze hun job verloren hebben of geen werk vinden in Denemarken. Anderen proberen misschien de ellendige sociale omstandigheden in hun thuisland te ontvluchten. Deze problemen bevestigen nogmaals dat er, ook op Europees niveau, stappen ondernomen moeten worden om ervoor te zorgen dat alle lidstaten kansarme onderdanen sociale bescherming kunnen bieden en iedereen een waardig bestaan kunnen garanderen, rekening houdend met ieders wensen en mogelijkheden. Een Europese strategie die op specifieke doelstellingen gebaseerd is, kan een bron van grote politieke ondersteuning zijn voor hervormingen van het sociaal beleid in alle landen, opdat de problemen rond de bescherming van de rechten van sociaal gemarginaliseerde onderdanen beperkt kunnen worden.’ Een maand later beantwoordde de Minister voor Sociale Zaken deze brief, maar zijn antwoord bevatte alleen maar reflecties over het armoedebestrijdingsprogramma van de EU, terwijl er helemaal geen rekening gehouden werd met de leefomstandigheden van illegale migranten; ze hebben namelijk geen middelen om in hun levensonderhoud te voorzien. Dit is het antwoord: ‘Zoals u heeft kunnen vaststellen, heeft de Regering een EU-doelstelling bekrachtigd om sociale inclusie te bevorderen. De Deense Regering voert een expliciet beleid met het oog op de beperking van de groep mensen die om verschillende redenen met sociale uitsluiting of armoede bedreigd worden. In dit verband hebben we met genoegen vastgesteld dat nu ook op EU-niveau erkend wordt dat het risico van armoede en sociale uitsluiting niet enkel gemeten kan worden aan de hand van één enkele indicator die op verschillen qua inkomen gebaseerd is, maar dat dit een verschijnsel is met vele facetten die tal van indicatoren vereisen. Momenteel zijn we deze EUdoelstelling in het Deens beleid aan het integreren, onder andere via indicatoren die we voor de Deense context relevant achten, zodat we er zeker van kunnen zijn dat de mensen die we identificeren, de mensen met de grootste nood aan begeleiding zijn. Derhalve kan ik u verzekeren dat de Deense Regering, zowel op EU-niveau als op nationaal niveau, alle nodige inspanningen levert om de risico’s van armoede en sociale uitsluiting te beperken en dat de Raad uiteraard aan deze inspanningen zal kunnen deelnemen’.
Opties voor en acties met betrekking tot migranten:
Net als in andere Europese landen is het niet louter het recht van behoeftige migranten om in de schuilplaatsen toegelaten te worden, dat op het spel staat. Op 6 juli 2010 zette de Deense Migratiedienst 23 Roemeense onderdanen (van Roma-afkomst) uit het land nadat 12 onder hen de nacht in leegstaande lokalen te Amager doorgebracht hadden en 11 onder hen een kampplaats op het beschermd natuurgebied van Amager Fælled
opgericht hadden. Deze 23 Roemenen werden voor 2 jaar uit Denemarken verbannen wegens schending van de openbare orde en rust. De Roma-zigeuners werden door de politie het land uitgezet kort nadat de Minister van Justitie beloofd had maatregelen tegen criminele Roma-zigeuners te treffen. Dit gebeurde nadat de Burgemeester van Kopenhagen de Deense Regering gevraagd had om meer moeite te doen om criminele Roma-zigeuners het land uit te zetten. Hierop schreven het European Roma Rights Centre (ERRC) en Romano een brief naar de Deense Eerste Minister: ‘Re: Massale aanhouding en deportatie in Kopenhagen van Roma-zigeuners uit de EU Geachte Eerste Minister Rasmussen, 1
2
Hierbij wensen het European Roma Rights Centre (ERRC) en Romano hun bezorgdheid te uiten over de massale aanhouding van 23 EU-onderdanen van Roma-afkomst (Roma-zigeuners uit de EU) wegens de illegale bezetting van een privé-eigendom en een zogezegde diefstal in Kopenhagen op 6 juli 2010 en over hun deportatie door de Deense Migratiediensten op 7 juli 2010 wegens verstoring van de openbare orde. Bovendien maken het ERRC en Romano zich ook zorgen over de racistische uitlatingen van Deense ambtenaren waaronder Frank Jensen, Burgemeester van Kopenhagen, en Lars Barfoed, Minister van Justitie, ten aanzien van de Romazigeuners. Op 6 juli 2010 schreef de Deense krant Politiken dat de aanhouding van 23 Roma-zigeuners uit de EU het gevolg was van de racistische uitlatingen van Burgemeester Jensen, die maatregelen getroffen had om Kopenhagen van de “criminele Roma-zigeuners” te bevrijden. De Burgemeester beweerde dat de Roma-zigeuners uit de EU voor een reeks diefstallen verantwoordelijk waren en wees de politiemensen opnieuw op hun plicht om deze criminele Roma-zigeuners uit het land te zetten terwijl de Deense politie antwoordde dat ze niet het recht had om EUonderdanen die in hun levensonderhoud kunnen voorzien, het land uit te zetten. Minister van Justitie Barfoed reageerde hierop als volgt:
132
”Het is volstrekt onaanvaardbaar dat er mensen illegaal in Denemarken verblijven om criminele feiten te plegen. Er zullen een hele reeks strenge politieacties volgen. Als de Roma-zigeuners bij hun aanhouding geen geld op zak hebben, moeten ze onmiddellijk uit het land gezet worden.” Er werd geen informatie vrijgegeven over de formele bezwaren of veroordelingen die tegen de Roma-zigeuners uitgesproken werden voor de zogezegde diefstal; dergelijke verklaringen lijken ons daarom ongegrond en tendentieus. Bovendien roept de manier waarop de Deense overheid besloten heeft om de 23 Roma-zigeuners uit de EU uit het land te zetten, vragen op over de verplichtingen krachtens Richtlijn 2004/38/EG, die de criteria bepaalt voor de deportatie van EU-onderdanen: enkel als blijkt dat ze individueel langer dan 3 maanden in Denemarken verblijven en niet kunnen aantonen dat ze voldoende middelen hebben om te blijven of een “actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging […] voor het openbare beleid of de openbare 3 veiligheid vormen.” Zo roept het besluit om de 23 Roma-zigeuners uit de EU uit het land te zetten, mogelijk ook vragen op krachtens Artikel 4 van Protocol 4 van het Europees Verdrag inzake mensenrechten, dat de collectieve uitzetting van vreemdelingen verbiedt. Geachte Eerste Minister Rasmussen, het ERRC en Romano verzoeken uw ambt dringend: • ervoor te zorgen dat er zonder individuele verdenking van betrokkenheid bij een misdaad, geen verdere aanhoudingen van Roma-zigeuners in Kopenhagen uitgevoerd worden; • de collectieve uitzetting uit Denemarken van Roma-zigeuners uit de EU te stoppen;
• de redenen voor de deportatie van de 23 Roma-zigeuners uit de EU te verduidelijken; • te garanderen dat elk individu dat een uitzettingsbevel krijgt, geïnformeerd wordt over de gronden voor zijn uitzetting, minstens een maand tijd krijgt om het grondgebied te verlaten en de kans krijgt om tegen die beslissing beroep aan te tekenen overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG;
• en ervoor te zorgen dat hooggeplaatste regeringsambtenaren geen racistische of opruiende uitspraken meer doen over Roma-zigeuners in Denemarken”.
In de Deense krant Dagbladet Information (27 juli 2010) heeft Preben Brandt, voorzitter van het project UDENFOR ('project OUTSIDE'), onlangs felle kritiek uitgebracht tegen de behandeling van Roma-zigeuners in Denemarken, ten gevolge van de uitzetting van 23 Roma-zigeuners die in Amager gekampeerd hadden. In Denemarken zijn we – ook – sterk in het sociaal marginaliseren van mensen. Kijk maar naar de manier waarop we verwijzen naar mensen die anders zijn. Het draait hier allemaal om vooroordelen en discriminatie. En als er ook nog racisme bij komt kijken, onder de vorm van culturele verschillen, is de kous helemaal af. Een artikel uit A4, de wekelijkse nieuwsbrief die door het Deens Verbond van Vakverenigingen (nummer 15, 7 april 2009) gepubliceerd wordt, benadrukt het belang om actie te ondernemen. Er stond het volgende in vermeld: ‘Hoewel de Regering met haar ‘one-way ticket’ beleid thuisloze Oost-Europeanen uit Denemarken wil verjagen, blijven zowel de Minister voor Sociale Zaken als Helle Stenum, die aan de Universiteit van Aalborg een onderzoek naar thuisloze Oost-Europese onderdanen gevoerd heeft, beweren dat het effect van deze werkwijze verwaarloosbaar is; "Het is niet omdat we het leven van thuisloze buitenlanders zo moeilijk mogelijk maken, dat ze naar huis zullen terugkeren. Hen een slaapplaats of voeding ontzeggen, is een schending van de universele rechten van de mens en brengt niet eens het beoogde effect teweeg" stelt Helle Stenum’. Bovendien is het volgens de Stad Kopenhagen opmerkelijk dat de resultaten van de strategie van de Regering ontbreken;
133
Het lijkt erop dat de Minister ervan overtuigd is dat men enkel aan het Centraal Station van Kopenhagen met een heenticket naar Polen hoeft op te dagen. Maar zo werkt het niet. Je moet deze mensen terug op de been brengen voordat ze terug naar hun thuisland kunnen keren. Zonder hardnekkige sociale maatregelen, kan je geen mensen naar hun thuisland terugsturen’ benadrukt de Minister voor Sociale Zaken. In de beschrijving van het project waarvan de hoofddoelstellingen erin bestaan aan de acute noden van thuisloze buitenlanders te voldoen en, zowel op nationaal als op internationaal niveau, het verworven inzicht en de opgedane ervaring aan actoren en belanghebbende partijen door te geven (Project Foreign Rough Sleepers, project UDENFOR, 2010), staat het volgende te lezen: ‘De wettelijke status van thuisloze buitenlanders verschilt hoofdzakelijk naargelang ze onderdanen van een Scandinavisch land, EU-onderdanen of onderdanen van een land dat niet tot de EU behoort, zijn. Momenteel is de wetgeving echter zo dat geen enkele ongeregistreerde buitenlander toegang heeft tot begeleiding door de overheid. Dit betekent dat ze geen recht hebben op gezondheidszorg (anders dan noodzorg), op gezamenlijke rehabilitatieprogramma’s of op behandelingen tegen verslavingen. Ze mogen ook niet in door de overheid gefinancierde schuilplaatsen en nachtcafés verblijven. Ze hebben dus geen toegang tot de verschillende voordelen die Deense thuislozen wel genieten, waaronder ondersteuning en begeleiding door de zorgverleners en maatschappelijk werkers van de stad. Tegelijkertijd kunnen thuisloze EU-onderdanen niet gedeporteerd worden. De EU-wetgeving beschermt hen hiertegen. Dit betekent dat ze in een impasse terechtkomen, waarbij ze geen toegang kunnen krijgen tot de begeleiding die ze nodig hebben enerzijds, en niet gedwongen kunnen worden om het land te verlaten, anderzijds. Ze zijn volledig op zichzelf aangewezen en behoren daarom tot de meest gemarginaliseerde en sociaal uitgesloten mensen in Kopenhagen. Vele onder hen leven het ganse jaar door op straat of slapen in een van de zeldzame schuilplaatsen die met privéfondsen gefinancierd worden’.
Afrondende opmerkingen:
Deze nota handelt over de situatie van migranten met een precaire wettelijke status. Migranten met een precaire wettelijke status dreigen in bijzondere mate thuisloos te worden. Er is een gebrek aan consensus over de rol van opvanginstellingen voor thuislozen met betrekking tot deze diverse groep mensen. Sommigen gaan ervan uit dat de toegang tot opvanginstellingen voor thuislozen onvoorwaardelijk moet zijn. Voor anderen, moet deze toegang worden voorbehouden voor de mensen die wettelijk in het betrokken land verblijven. Het is moeilijk om beleidsvormen uit te werken die verder gaan dan het aanbieden van noodschuilplaatsen voor mensen met een precaire wettelijke status en dus ook om een einde aan de thuisloosheid te stellen en langetermijnoplossingen te vinden. Er zijn duidelijke verbanden tussen dit dilemma en de EU-context van de wetgeving inzake het vrij verkeer van personen. Er werd aangetoond dat in vele lidstaten, EU-onderdanen uit andere lidstaten een van de grootste en snelst toenemende groepen van thuisloze dienstgebruikers vormen. Dit probleem betreft hoofdzakelijk, maar niet uitsluitend, EU-onderdanen uit de lidstaten die in en na 2004 tot de Europese Unie toegetreden zijn, welke onderdanen naar de ‘oude’ 15 EU-lidstaten getrokken zijn om te werken of actief naar werk te zoeken. Er werd ook aangetoond dat er voor een beduidend aantal EU-onderdanen enkele hindernissen zijn bij de toegang tot opvanginstellingen voor thuislozen, wegens hun precaire wettelijke status met betrekking tot de Wetgeving inzake het vrij verkeer van personen.
134
De wettelijke situatie van thuisloze EU-onderdanen is dubbelzinnig: ze hebben het recht om als vrije onderdanen naar Denemarken te komen en er voor een periode van 6 maanden als werkzoekenden te verblijven op voorwaarde dat ze voor zichzelf instaan en het sociale systeem niet tot last zijn. Volgens de wetgeving hebben enkel de mensen die in Denemarken werken - of gewerkt hebben - en die formeel als werkers erkend worden, het recht om toegang tot sociale diensten en gezondheidszorgdiensten te krijgen. Tegelijkertijd, blijkt er echter geen wettelijke rechtvaardiging te zijn voor de uitzetting van EU-onderdanen die niet voor zichzelf kunnen instaan terwijl ze in Denemarken verblijven. Dit betekent dat de mensen die er niet in slagen een job te vinden, in een rechtsvacuüm terechtkomen: hun verblijf is wettelijk, maar ze hebben geen toegang tot door de overheid gefinancierde sociale diensten of preventieve gezondheidsdiensten. Volgens de wetgeving hebben ze enkel recht op dringende medische verzorging en financiële hulp voor hun terugreis. Ze worden overgelaten aan de goodwill van private liefdadigheidsinstellingen met beperkte middelen. In de Deense context moet het concept 'wettelijk verblijf' nog worden verduidelijkt. De Regering heeft een duidelijk standpunt ingenomen, maar NGO’s en advocaten die bij de problematiek van de mensenrechten betrokken zijn, hebben een verschillend standpunt over het concept ‘wettelijk verblijf’: ze oordelen dat de officiële interpretatie zeer beperkend overkomt – maar stemt deze wel overeen met de EU-wetgeving? En diezelfde individuen wijzen erop dat werkzoekenden die de openbare sociale diensten voor het eerst gebruiken, volgens de EU-wetgeving niet uit het land gezet mogen worden. Deze wetgeving stelt ook dat werkzoekenden die echt van plan zijn om werk te zoeken, onder geen beding uit het land gezet mogen worden en dat werkzoekenden enkel uit het land gezet kunnen worden in het belang van de openbare orde of veiligheid. Een persoon mag pas uit het land gezet worden als ze zich op een dergelijke manier gedraagt dat ze een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor de maatschappij vormt. Elke reden die niet op deze wetgeving gebaseerd is of die louter van algemeen preventieve aard is, mag dus niet aangevoerd worden.
Sleutelvraag 5: In welke mate moeten opvanginstellingen voor thuislozen toegankelijk zijn voor mensen zonder papieren en andere mensen met een precaire wettelijke status? Xavier Vandromme, Emmaüs, France
Geachte voorzitter, dames en heren leden van de jury, Het is voor mij een hele eer dat ik vandaag voor jullie dit onderwerp mag aansnijden: “In welke mate moeten opvanginstellingen voor thuislozen toegankelijk zijn voor mensen zonder papieren en andere mensen met een precaire wettelijke status?”
Deze vraag heeft vandaag voornamelijk betrekking op: - economische migranten - politieke vluchtelingen - vluchtelingen die een misdaad begingen - vluchtelingen die het slachtoffer zijn van discriminatie omwille van hun afkomst of godsdienst - burgers die geen thuis meer hebben - ongeveer drie miljoen dak- en thuislozen in Europa. Daarbij komen nog tien miljoen mensen die in erbarmelijke omstandigheden wonen en mogelijk binnenkort ook hun thuis verliezen. Dak- en thuisloosheid treft bijgevolg meer dan 10% van de Europese bevolking. Voor we dieper op deze vraag ingaan, grijpen we even terug naar de beginselen van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948: “Alle mensen worden vrij en gelijk in waardigheid en rechten geboren. Ze zijn begiftigd met verstand en geweten en behoren zich jegens elkander in een geest van broederschap te gedragen.” In dezelfde lijn bevestigt artikel 13 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens dat “een ieder het recht heeft zich vrijelijk te verplaatsen en te vertoeven binnen de grenzen van elke Staat.”
135 In Europa is het recht op asiel opgenomen in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Artikel 18 bepaalt dat “het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen, en overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie”. Het is dus de plicht van iedereen – Europese burgers, verkozenen en ambtenaren – om te ijveren voor de erkenning van deze rechten in overeenstemming met artikel 1 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie dat bepaalt dat “de menselijke waardigheid onschendbaar is. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.” Bovendien stelt de OESO in haar verslag van 2009 dat de overheden ondanks de crisis snel hun integratieprogramma moeten versterken en hun inspanningen in de strijd tegen discriminatie moeten opdrijven. Doen ze dat niet, dan zullen de andere landen beter voorbereid zijn wanneer de wereldeconomie weer aantrekt, dankzij een mix van beroepsactieven in dienst van een heterogene bevolking. De doeltreffendheid van repressieve wetten moet derhalve worden gerelativeerd en tegelijk moet worden gestreefd naar een Europees huis waar het goed wonen is, met ramen en deuren die uitgeven op een tuin, eerder dan een middeleeuws Europees kasteel met slotgrachten en vestingmuren midden in een slagveld. Vandaag, net als gisteren, geven immense belangen aanleiding tot angst en xenofobie, die de vrede en rust in de Europese Unie op losse schroeven zetten. De inzet vandaag is om ons verstand te laten spreken en welwillendheid te bevorderen door positieve informatie en voorlichting. Een aandachtspunt in de huidige wereldcontext is dat de belangrijke maatschappelijke uitdagingen vandaag de organisatie vereisen van de rijkdom van regio’s en landen overal ter wereld. Twee voorbeelden van landen die het Handvest van de Grondrechten niet eerbiedigen.
In het Verenigd Koninkrijk krijgen uitgeprocedeerde asielzoekers geen sociale uitkering en mogen ze niet werken.
Asielzoekers die alle mogelijkheden hebben uitgeput, krijgen financiële steun in ruil voor de ondertekening van een aanvaarding van afwijzing in hun land van herkomst. Maar weinig mensen zonder papieren dienen een aanvraag voor deze financiële hulp in omdat ze bang zijn dat ze naar hun thuisland zullen worden teruggestuurd. In Italië moet de aanwezigheid van een persoon zonder papieren verplicht worden gemeld. De opvangplaatsen die mensen zonder papieren opvangen, riskeren sluiting wanneer hun verantwoordelijke zich niet aan deze verplichting houdt. Verklikking is een wettelijk vastgelegd beginsel. Zoals eerder aangehaald, krijgt 10 % van de bevolking te maken met thuisloosheid of erbarmelijke woonomstandigheden. De samenhang, het maatschappelijke weefsel tussen burgers onderling en in heel Europa moet dus dringend worden verbeterd zodat een vangnet ontstaat dat ervoor moet zorgen dat niemand wordt uitgesloten van het “gemeenschappelijke huis”. Democratische ngo's hebben bitter weinig economische invloed, maar hun morele invloed is des te groter. Wat zij willen, is de uittekening van een Europees rechtskader om armoede te voorkomen, om de toegang tot huisvesting en een gepaste begeleiding te waarborgen. Tien jaar na de lancering van de Lissabonstrategie die wees op de noodzaak van drastische maatregelen om armoede en sociale uitsluiting te bestrijden, is het armoedepercentage dat het aantal personen weergeeft die met minder dan 60% van het mediaaninkomen in hun land moeten rondkomen, met ongeveer 16% - of 80 miljoen mensen - inderdaad stabiel gebleven. Vandaag, in 2010, het Europees Jaar van de Bestrijding van Armoede, wordt een nieuwe strategie uitgetekend voor 2020.
136
Tot nu toe werd geen enkel streefcijfer gehaald. De grootste verwezenlijking van de afgelopen jaren is de uitbouw van een beleid dat goede praktijken stimuleert die nieuwe perspectieven voor maatschappelijke tussenkomt openen. Een academische aanpak gekoppeld aan methoden voor actieonderzoek blijkt keer op keer een succes. Dit bewijst dat een ander model voor de bestrijding van dak- en thuisloosheid en de opvang van vreemdelingen mogelijk is. De vergrijzende Europese bevolking ervaart een steeds groter onzekerheidsgevoel. Plaatselijke afgevaardigden met een kort verkiezingsmandaat (gemiddeld 5 jaar) geven er de voorkeur aan het debat toe te spitsen op dit onzekerheidsgevoel en dus op de criminaliteit. Door sterk in te haken op dit onzekerheidsgevoel, dat zou worden veroorzaakt door migranten of thuislozen, trachten ze het ontbreken van zinvolle economische initiatieven of hun gebrek aan politieke moed te verhullen. Nochtans zullen mensen zonder papieren tegen 2015 massaal geregulariseerd moeten worden indien we ons concurrentievermogen in de wereld op peil willen houden en de overdracht van competenties en productiviteit van de ene generatie op de andere willen waarborgen. Als deskundige kan ik niet anders dan de dingen op hun waarde te beoordelen, de schade op te meten en aanbevelingen te formuleren.
Een grote veerkracht, ondanks ups en downs, is hier belangrijk. Bij elke ernstige crisis ontstaan er al gauw nieuwe vormen van ‘gemeenschappelijk goed’ en universele waarden, zowel op economisch, wetenschappelijk, maatschappelijk als politiek vlak. Het is kennelijk niet vanzelfsprekend om het roer om te gooien en een beleid uit te werken voor meer solidariteit met de meest kwetsbaren in onze maatschappij. In dit domein maken het ontbreken van een gemeenschappelijk beleid en de grote verschillen in de lidstaten het bijzonder moeilijk om het overheidsbeleid in heel Europa op één lijn te brengen. Wat hebben we nodig om onze waarden naar de praktijk te vertalen? Een voortrekker, dogma, idee, wil? Zijn we zo slim als we willen geloven, zijn er nog zekerheden, zijn we nog steeds moedig en onverschrokken? De op zichzelf terugplooiende Europese kiezers verkiezen eerder terughoudende plaatselijke en regionale vertegenwoordigers. Welnu, populisme en xenofobie maken onze maatschappij agressiever, waarbij het andere
of de andere wordt afgewezen, wat compleet indruist tegen de grondbeginselen die de EU na de wereldoorlog heeft vastgelegd. De trauma’s van gisteren en vandaag moeten leiden tot een gedragen, algemene veerkracht in Europa. Of om het met de woorden van E. WIESSEL te zeggen: er zijn niet alleen misdaden tegen de menselijkheid, maar ook misdaden tegen het collectieve geheugen. Gezien ieder land en iedere regio zich probeert in te dekken met wetten gericht tegen armen en vreemdelingen, is dit risico bijzonder reëel. Frankrijk werkt vandaag aan discriminerende wetteksten die ingaan tegen de mensenrechten. De intrekking van het verblijfsrecht voor zieke vreemdelingen bijvoorbeeld, of de verplichte instapvergoeding van 30€ voor iedereen die medische steun krijgt van de overheid, of de verplichting om het grondgebied te verlaten indien de betrokkene geen erkend identiteitsbewijs kan voorleggen, of de aanpassing van de oriënterings- en programmeringswet voor de interne orde en veiligheid (LOPPSI 2 - artikel 32 ter A dat de uitdrijving mogelijk maakt, binnen de 48 uur en zonder tussenkomst van een rechter, van iedere behoeftige die in een sloppenwijk, kraakpand, of tijdelijk onderkomen enz. woont). En dat terwijl de Franse president in 2007 nog had verklaard voorstander te zijn van een onvoorwaardelijke opvang. Op 17 februari 2009 werd in een Emmaüsgemeenschap in Marseille een huiszoeking verricht, specifiek gericht tegen mensen zonder papieren. Al deze teksten werken geen verzoening tussen mensen onderling in de hand. Hevige conflicten tussen overheden en individuen vragen dringend om een verzoening gestoeld op rechtvaardigheid en waarachtigheid, niet alleen vanuit maatschappelijk of politiek standpunt, maar ook in het kader van een goede aanwending van het collectieve geheugen. Zonder veiligheid kan er geen ontwikkeling zijn, en zonder ontwikkeling is er geen veiligheid. En zonder mensenrechten is er geen veiligheid noch ontwikkeling. Alleen verzoening kan leiden tot groei en vooruitgang. Het is onze taak om op zeer korte termijn toenadering te vinden om zo de krachtlijnen uit te tekenen van een beleid dat rekening houdt met de ervaringen en eisen van dak- en thuislozen en migranten.
137
Vandaag zitten de richtsnoeren m.b.t. procedures en opvang in een impasse. De Noord-Europese landen schuiven de verantwoordelijkheid voor het al dan niet opvangen van migranten af op de Zuid-Europese landen. Het gevaar bestaat dus dat de opvang van vreemdelingen drastisch wordt teruggeschroefd, met alle gevolgen van dien voor het sociale pact in elk land en binnen de Europese Unie.
Mijn aanbevelingen:
1) De experimenten met goede praktijken die de voorbije 15 jaar werden opgestart, mutualiseren en de middelen daarvoor bestendigen. 2) Het principe van ‘onvoorwaardelijke opvang’ in alle teksten inbouwen. Er is niets heldhaftigs aan het beschermen van mensen die in gevaar zijn! 3) Universitaire cursussen uitwerken die technieken voor de bestrijding van armoede en discriminatie behandelen. 4) Na een verblijf van drie maanden een Europees paspoort afleveren om zich vrij te kunnen bewegen. 5) Uitwisseling blijven aanmoedigen met een programma dat oog heeft voor de verscheidenheid van mensen. 6) Personen die meer dan 10 jaar op het grondgebied verblijven systematisch regulariseren. 7) De financiële steun aan derde landen optrekken. 8) De herziening herroepen van Richtlijn 2005/85/EG betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Deze richtlijn is in strijd met het Verdrag van Genève. 9) De zogenaamde Dublin II-Verordening intrekken, die in strijd is met het beginsel van vrij verkeer. 10) Een Europees rechtskader voor armoedepreventie uittekenen. 11) Een rechtskader uittekenen dat het vrije verkeer toelaat van personen aanwezig op het Europese grondgebied. .
Sleutelvraag 6: Wat zouden de belangrijkste ingrediënten van een Europese strategie rond thuisloosheid moeten zijn? Freek Spinnewijn, FEANTSA
De Europese Unie zou een actievere rol kunnen en moeten spelen in de strijd tegen thuisloosheid. In dit artikel beschrijf ik de huidige Europese context - die een zeer vruchtbare bodem biedt voor een meer ambitieuze betrokkenheid van de EU - en leg ik uit hoe een Europese strategie om het probleem van de thuisloosheid aan te pakken, eruit zou kunnen zien. 1.
138
Context
Sinds de lancering van de OCM Inclusie in 2000, is thuisloosheid een steeds belangrijkere plaats gaan opeisen op de EU-agenda. Dit blijkt duidelijk uit de verwijzingen naar thuisloosheid in het Gezamenlijk Inclusieverslag en de Gezamenlijke Verslagen inzake Sociale Bescherming en Sociale Inclusie. Eerst werden thuisloosheid en e uitsluiting op het vlak van huisvesting beschouwd als dringende beleidsterreinen voor sommige lidstaten (1 e Gezamenlijk Inclusieverslag 2001), daarna voor de meeste lidstaten (2 Gezamenlijk Inclusieverslag 2003), dan voor alle nieuwe lidstaten (NapIncl Rapport van nieuwe lidstaten 2005). Tot slot werd thuisloosheid een van de 7 e sleutelprioriteiten van het Europese armoedebeleid van alle 25 lidstaten (1 Gezamenlijk Verslag inzake Sociale Bescherming & Sociale Inclusie 2005). In maart 2005 besliste de EPSCO-Raad dat "bestrijding van het fenomeen van thuisloosheid" een van de toekomstige prioriteiten op het vlak van sociale inclusie zou worden. In 2007 bekrachtigde de EPSCO-Raad dat thuisloosheid een prioriteit was door het op te nemen als een van de drie grootste uitdagingen op het vlak van "actieve inclusie" - een nieuwe beleidsbenadering waarin toegang tot diensten, tewerkstelling en inkomen gecombineerd worden (Gezamenlijk Verslag inzake Sociale Bescherming & Sociale Inclusie 2007). In 2009 ging de EPSCO-Raad verder dan het gewoon vastleggen van thuisloosheid als prioriteit door een oproep te doen tot "aanhoudende inspanningen... om de strijd aan te binden tegen thuisloosheid als een uiterst ernstige vorm van exclusie..." (Gezamenlijk Verslag inzake Sociale Bescherming en Sociale Inclusie 2009). In 2010 riep de EPSCO-Raad alle lidstaten op om op basis van enkele eenvoudige richtlijnen (zie hieronder) strategieën inzake thuisloosheid te ontwikkelen. Het Gezamenlijk Verslag 2010 stelt dat "geïntegreerde strategieën om uitsluiting op het vlak van huisvesting en thuisloosheid aan te pakken, een belangrijke rol spelen in beleidsvormen voor na de crisis, met een visie over de opbouw van samenhangende en milieuvriendelijke maatschappijen.”. (Gezamenlijk Verslag inzake Sociale Bescherming en Sociale Inclusie 2010). Deze oproep tot geïntegreerde strategieën om thuisloosheid aan te pakken volgde op een thematisch "lichtjaar" rond thuisloosheid in 2009, waarin alle lidstaten nationale rapporten over thuisloosheid opstelden.
Ondertussen hebben ook andere EU-organen de Unie gevraagd om meer aandacht te schenken aan thuisloosheid. Zo nam het Europees Parlement in 2008 een Schriftelijke Verklaring rond thuisloosheid aan. Hierin werd de Raad opgeroepen zich in te zetten om het probleem van dak- en thuislozen die op straat leven uit te bannen tegen 2015; verder werd de Commissie gevraagd om een EU-actieplan inzake thuisloosheid te ontwikkelen waarin het verzamelen van cijfermateriaal en het opvolgen van de voortgang die lidstaten maken in de strijd tegen thuisloosheid, twee centrale pijlers moesten vormen. Sinds deze Verklaring werd aangenomen, verwees het Europees Parlement al geregeld naar de noodzaak om thuisloosheid als urgent probleem aan te pakken, met name in belangrijke verslagen zoals het Verslag over de bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede, met inbegrip van armoede onder kinderen, in de EU (2008/2034(INI)). In september 2010 lanceerden Europese Parlementsleden van 5 verschillende politieke groeperingen een nieuwe Geschreven Verklaring waarin rekening wordt gehouden met recente ontwikkelingen op het niveau van de Raad en waarin de Commissie wordt opgeroepen om "een ambitieuze EU-strategie tegen thuisloosheid te ontwikkelen en lidstaten te ondersteunen bij het uitwerken van doeltreffende nationale strategieën op basis van de richtlijnen van het Gezamenlijk Verslag inzake Sociale Bescherming en Sociale Inclusie dat in maart 2010 werd aangenomen als onderdeel van de EU 2020" We hopen dat deze Schriftelijke Verklaring het nodige aantal handtekeningen zal krijgen voor een officiële bekrachtiging van het Europees Parlement (deadline december 2010).
Het Comité van de Regio's nam in oktober 2010 een rapport over thuisloosheid aan dat op eigen initiatief tot stand is gekomen. Net zoals het Europees Parlement roept het Comité de EU op om een ambitieuzere rol te
spelen in de strijd tegen thuisloosheid, en onderstreept het de rol van lokale en regionale overheden. Het Comité vraagt de oprichting van een EU Centrum voor Thuisloosheid als hoeksteen van de EU-strategie tegen thuisloosheid, met "als belangrijkste taak het waarborgen van de coördinatie, maar ook het helpen uitbouwen van kennis en het ontwikkelen van gemeenschappelijke strategieën... Verder zou het ook instaan voor de opvolging van de situatie van thuislozen in de lidstaten en... hervormingen in de lidstaten coördineren en ondersteunen, bijvoorbeeld door uitwisseling van goede praktijken."
Het is belangrijk te vermelden dat ook Commissaris Laszlo Andor, verantwoordelijk voor werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen, publiekelijk een krachtige focus op thuisloosheid in het toekomstige armoedebeleid ondersteunde - met name tijdens een evenement over thuisloosheid in het Europees Parlement in april 2010 en op een conferentie van de Europese Commissie over actieve inclusie en thuisloosheid in mei 2010. De conclusies van deze laatste conferentie vermelden de vraag naar een EU-strategie tegen thuisloosheid die is opgebouwd rond opvolging van gemaakte vooruitgang, onderzoek, en wederzijds leren.
Het Netwerk van Onafhankelijke Experts inzake Sociale Inclusie, dat ondersteuning biedt aan de Europese Commissie en het Comité voor Sociale Bescherming als stuurgroepen van de OCM Inclusie, kwam eveneens tot het besluit dat er nood is aan een Europese strategie tegen thuisloosheid. Het Netwerk analyseerde de rapporten die de lidstaten hadden opgesteld in het kader van het thematische "lichtjaar" rond thuisloosheid in 2009, en besloot dat "het essentieel is dat thuisloosheid wordt beschouwd als een integraal onderdeel van de Sociale OCM en na 2010 geconsolideerd en voortgezet wordt." Het Netwerk stelt een EU-strategie voor die gebaseerd is op geïntegreerde, nationale strategieën tegen thuisloosheid, gegevensverzameling en wederzijds leren, en opvolging en evaluatie van de gemaakte vooruitgang. De conclusies van het Netwerk worden geruggensteund door de outcome statement van het door de EU gefinancierde MPHASIS-project rond gegevensverzameling over thuisloosheid (2009), dat eveneens pleit voor een EU-strategie tegen thuisloosheid.
139 Het Europees Jaar van de Armoede voerde de politieke betrokkenheid in de strijd tegen thuisloosheid nog verder op. Zowel op het niveau van de EU als dat van de lidstaten werden er heel wat activiteiten rond thuisloosheid georganiseerd. En het is nagenoeg zeker dat thuisloosheid in de Eindverklaring van het Europees Jaar vermeld zal worden als een van de sleutelprioriteiten voor het toekomstige EU-armoedebeleid.
De Informele Vergadering van EU-Ministers van Huisvesting riep eveneens op tot meer Europese daadkracht tegen thuisloosheid. Tijdens het Franse Voorzitterschap vroegen de ministers in oktober 2008 dat "thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting als volwaardige elementen in aanmerking zouden worden genomen binnen de EU-strategie inzake sociale inclusie, om aanzienlijke vooruitgang op deze terreinen mogelijk te maken." Om een dergelijke vooruitgang op EU-niveau te waarborgen, vroegen de ministers dat er "op EU-niveau een consensusconferentie zou worden georganiseerd om een gedeeld inzicht en gezamenlijke diagnose van de situatie te genereren." Tijdens het Spaanse Voorzitterschap in 2010 moedigden de Ministers de Europese Commissie in een van hun vragen aan "om de resultaten van de komende consensusconferentie over thuisloosheid te integreren in de EU-strategie inzake sociale inclusie." De Franse Minister van Huisvesting Christine Boutin publiceerde in 2009 een rapport over thuisloosheid in de EU (Julien Damon, Les Politiques de prise en charge des sans-abri dans l’Union Européenne. Rapport au Ministre du Logement) dat het resultaat was van transnationaal werk rond thuisloosheid tijdens het Franse Voorzitterschap van de EU. Dit rapport pleit voor de oprichting van een EU-Agentschap voor thuisloosheid dat zou instaan voor het sturen van een EU-strategie.
Het huidige Belgische Voorzitterschap van de EU heeft thuisloosheid uitgeroepen tot een van zijn drie prioriteiten op het vlak van sociale inclusie. De bevoegde minister, Philippe Courard, heeft meermaals opgeroepen tot een grotere nadruk op thuisloosheid in het toekomstige EU-beleid inzake sociale inclusie. In een rapport (Hugh Frazier, Eric Marlier, Ides Nicaise, A social inclusion roadmap for Europe 2020) dat in het kader
van het EU-Voorzitterschap werd gepubliceerd door het Ministerie Maatschappelijke Integratie als bijdrage tot het debat rond het toekomstige beleid inzake sociale inclusie in Europa 2020, wordt een duidelijke oproep gedaan tot een sterke focus op thuisloosheid op EU-niveau. België organiseert eveneens de Europese consensusconferentie over thuisloosheid.
Iets wat zeker niet mag worden vergeten, is dat de nationale, regionale en lokale belanghebbenden in de verschillende landen sterk vragende partij zijn voor een meer actieve betrokkenheid van de EU in de strijd tegen thuisloosheid. Het gaat hier niet om een artificiële vraag van een groepje ingewijden die betrokken zijn bij de OCM Inclusie, maar om een vraag van organisaties en personen die een sleutelrol spelen in de strijd tegen thuisloosheid in hun land. Een vraag van overheidsdiensten, NGO's, de onderzoekswereld, en thuislozen zelf uit de meeste EU-lidstaten. Het grote aantal peer reviews in het kader van de OCM Inclusie (6) is een duidelijk bewijs van dit verlangen naar meer samenwerking. Een ander bewijs is de voortdurende uitbreiding van FEANTSA als het Europese netwerk/platform voor transnationale uitwisseling, waarin niet enkel NGO's verenigd zijn maar waar in toenemende mate ook nationale, regionale en lokale overheden, onderzoekers, vakmensen uit de gezondheid-, tewerkstelling- en huisvestingsector, en daklozen deel van uitmaken. De meeste van deze organisaties en personen zijn volledig op vrijwillige basis betrokken bij de Europese samenwerking in de strijd tegen thuisloosheid. Een laatste bewijs is een recente afspraak die Christelijke Kerken in Europa in september 2010 maakten om op te roepen tot een focus op thuisloosheid als een van de 12 prioriteiten voor het toekomstige sociale beleid.
140
Uit al het bovenstaande blijk duidelijk dat er een gunstig klimaat heerst voor een meer ambitieuze betrokkenheid van de EU in de strijd tegen thuisloosheid en voor een EU-strategie tegen thuisloosheid. Het krachtige pleidooi van het Europees Parlement voor meer ambitie op het vlak van thuisloosheid is een duidelijk democratisch mandaat, terwijl de Raad via de diverse Gezamenlijke Verslagen, en in het bijzonder het verslag van 2010 dat wordt ondersteund door de recente opinie van het Comité van de Regio's, zorgt voor een duidelijk politiek mandaat. Het Onafhankelijke Netwerk van Experts levert een wetenschappelijk mandaat, en het Europese Jaar van de Armoede en de algemene mobilisatie rond thuisloosheid binnen en buiten FEANTSA voegen daar nog een mandaat van de thuislozensector en het grote publiek aan toe. De nationale lichtjaarrapporten kunnen een belangrijke referentie/basis vormen voor een EU-strategie tegen thuisloosheid. Het is nu aan de Europese Commissie om een dergelijke strategie te ontwikkelen in het kader van het Europees Platform tegen Armoede - een van de vlaggenschipinitiatieven van de EU2020 Agenda. Een belangrijke vraag is op welke basis die strategie zou kunnen worden ontwikkeld. We zijn van mening dat hierboven een aantal essentiële documenten werden genoemd, maar het belangrijkste is waarschijnlijk de leidraad voor geïntegreerde strategieën tegen thuisloosheid in het Gezamenlijk Verslag 2010. Het Gezamenlijk Verslag noemt de volgende elementen als essentiële ingrediënten voor een geïntegreerde strategie tegen thuisloosheid: •
Deugdelijk bestuur waarbij alle relevante belanghebbenden samenwerken
•
Concrete en meetbare doelstellingen - in het bijzonder op het vlak van thuislozen die op straat leven, kwaliteit van diensten voor thuislozen, tijd doorgebracht in diensten voor thuislozen, preventie, en toegang tot huisvesting.
•
Effectieve gegevensverzameling en opvolging en evaluatie om de ontwikkeling van het beleid te onderbouwen.
•
Multidimensionale benadering maar sterke nadruk op toegang tot huisvesting
•
Flexibele strategie om in te spelen op het veranderende profiel van de populatie thuislozen en om het hoofd te bieden aan nieuwe uitdagingen
Ook de resultaten van de Consensusconferentie zullen een belangrijke basis vormen voor de EU-strategie tegen thuisloosheid. Het is duidelijk dat de tussenkomst van de EU geen of slechts een beperkte invloed zal hebben als de betrokken belanghebbenden geen consensus bereiken over een aantal essentiële vragen zoals
'wat is thuisloosheid'; of 'wat is het doel van het overheidsbeleid'. We hebben er goede hoop op dat de Consensusconferentie antwoorden zal bieden op deze en andere sleutelvragen. Naast de diverse bovengenoemde mandaten, is het ook heel duidelijk dat Europese coördinatie en steun op het vlak van thuisloosheid een echte meerwaarde kan bieden aan de beleidsontwikkeling in lidstaten. Zo is de nieuwe Portugese nationale strategie tegen thuisloosheid sterk schatplichtig aan de transnationale coördinatie en wederzijdse kennisuitwisseling die is gebeurd op het vlak van thuisloosheid in het kader van de Sociale OCM. Tot het begin van de jaren 1990 bestonden er in Portugal geen specifieke maatregelen of beleidsinitiatieven om armoede te bestrijden. Het ontwikkelen van een beleid tegen thuisloosheid kreeg maar heel weinig aandacht tot de EU de lidstaten vroeg om van thuisloosheid een prioriteit te maken en specifieke maatregelen te integreren in hun nationale actieplan. Tegen een achtergrond van toenemende thuisloosheid in steden zoals Porto en Lissabon, greep het Ministerie van Arbeid en Maatschappelijke Solidariteit deze gelegenheid aan om thuisloosheid op een meer strategische manier aan te pakken. Er werd een proces opgestart dat uitgroeide tot een partnerschap met een ruime basis waarbij alle belanghebbenden betrokken werden en er werd een nationale strategie uitgewerkt voor de periode 2009-2015.
Een EU-strategie zou verdere transnationale uitwisseling en wederzijds leren bevorderen, en op die manier bijdragen tot een doeltreffender thuislozenbeleid op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Verder zou een dergelijke strategie het mogelijk maken om vergelijkbare gegevens over thuisloosheid te verzamelen in het kader van een gezamenlijke definitie en gemeenschappelijke controle-instrumenten. Een EU-strategie tegen thuisloosheid zou ook de kwaliteit van thuislozendiensten kunnen verbeteren, bijvoorbeeld door de skills gap in deze dienstverlening weg te werken door de opleiding van personeel te bevorderen. (zie verderop onder Acties).
141
Verder zou een strategie tegen thuisloosheid op EU-niveau cruciaal kunnen zijn om de EU Armoededoelstelling die de Europese Raad in juni 2010 aannam, te halen. De EU armoededoelstelling wordt gedefinieerd als 'het bevorderen van sociale inclusie, in het bijzonder doorarmoede terug te dringen door te trachten de groep mensen die een risico op armoede en exclusie loopt, met minstens 20 miljoen personen te verminderen." De EU-lidstaten vertalen deze doelstelling in concrete en haalbare nationale doelstellingen binnen hun prioriteiten op het vlak van sociale inclusie. De lidstaten kwamen overeen dat ze 'maatregelen die de specifieke omstandigheden van groepen die een bijzonder risico lopen zoals thuislozen moeten definiëren en implementeren om deze doelstelling te bereiken. Nog een reden waarom een EU-strategie tegen thuisloosheid noodzakelijk is, is het feit dat thuisloosheid in toenemende mate een grensoverschrijdend probleem wordt dat gekoppeld is aan domeinen binnen de EUwetgeving. Het heeft betrekking op EU-burgers voor wie er vrij verkeer is, maar ook op asielzoekers (zie de recente zaak van de Europese Commissie die het VK vroeg om discriminerende maatregelen tegen A8-burgers aangaande toegang tot overheidsfondsen te schrappen).
2.
Een EU-strategie ter bestrijding van thuisloosheid
Uitgaande van de leidraad die werd verschaft door de verschillende EU-instellingen (zie hoger), de behoeften en de vraag van het veld naar Europese samenwerking in de strijd tegen thuisloosheid, en de huidige resultaten/impact van de OCM Inclusie tegen thuisloosheid, stellen wij de volgende EU-strategie/actieplan tegen thuisloosheid voor. 2.1. De bestuurstructuur
Een EU-strategie/actieplan tegen thuisloosheid kan enkel vruchten afwerpen als ze wordt onderbouwd door een sterke bestuurstructuur (zie ook de leidraad van het Gezamenlijk Verslag 2010). Alle relevante belanghebbenden moeten in deze structuur betrokken worden en er moet gezorgd worden voor een gedegen leiderschap. Dit zouden de bouwstenen moeten zijn van een doeltreffende bestuurstructuur:
•
Netwerk van nationale/regionale ambtenaren
Het zou essentieel zijn dat ambtenaren uit de verschillende EU-lidstaten die bevoegd zijn voor thuisloosheid elkaar jaarlijks ontmoeten om zaken van algemeen belang te bespreken en de geboekte vooruitgang in de strijd tegen thuisloosheid te evalueren. In landen waar de bevoegdheid voor thuisloosheid in sterke mate een regionale aangelegenheid is (Spanje, België, Oostenrijk, VK), moet een werkbaar vertegenwoordigingsysteem worden uitgewerkt. FEANTSA organiseert al meerdere jaren informele vergaderingen voor nationale/regionale ambtenaren. De contacten en dynamiek die daar tot stand zijn gekomen, zouden kunnen worden gebruikt om eenvoudiger een meer formele structuur op te zetten. De Europese Commissie en/of FEANTSA zouden het secretariaat kunnen leveren voor deze vergaderingen.
De aparte focus op nationale/regionale ambtenaren is belangrijk omdat het precies op hun niveau is dat de globale beleidslijnen/strategie worden ontwikkeld. Voor lokale overheden is de implementatie van het beleid belangrijker. Nationale/regionale ambtenaren beginnen steeds vaker en explicieter te vragen om transnationale/Europese samenwerking - verwijzingen naar de behoefte aan Europese samenwerking zijn al lang geen uitzondering meer in nationale/regionale strategieën/beleidsdocumenten op het vlak van thuisloosheid. Een strategische benadering van thuisloosheid die erop gericht is het probleem in te dijken/uit te bannen, is relatief nieuw in de meeste lidstaten (voorbije 10 tot 15 jaar), en daarom is de honger naar kennis en ervaringen ook van buiten de EU - nog steeds heel groot.
•
142
Netwerk van lokale overheidsmedewerkers
Thuisloosheid is in essentie een lokale aangelegenheid die best op lokaal niveau wordt aangepakt. Lokale overheden hebben veel belang bij een Europese samenwerking, omdat ze vaak op zoek zijn naar betere/efficiëntere/meer rendabele manieren om thuisloosheid aan te pakken. De band met het lokale niveau is belangrijk om de impact van activiteiten in de EU-strategie, zoals transnationale wederzijdse kennisverwerving en onderzoek (zie hieronder) op het beleidsuitvoerende niveau te maximaliseren. We mogen ook niet vergeten dat het Comité van de Regio's een sterk pleidooi heeft gehouden voor de betrokkenheid van lokale spelers in de EUstrategie. FEANTSA heeft al een klein netwerk van lokale overheden uitgebouwd dat de naam HABITACT draagt (www.habitact.eu) en dat de basis zou kunnen vormen voor een groter en ruimer toekomstig netwerk van lokale overheden. Een van de sterke punten van HABITACT is dat het netwerk erin slaagt om een lokale spelers met een diverse achtergrond (NGO's, onderzoekers, huisvestingsmaatschappijen...) samenbrengt voor activiteiten zoals peer reviews, een jaarlijkse conferentie, enz. Nog een reden waarom zou kunnen worden voortgebouwd op wat er bestaat binnen HABITACT, is dat HABITCAT onlangs formele politieke steun heeft gekregen van het Comité van de Regio's. Omdat er al heel wat werk is gedaan om lokale overheden samen te brengen rond de kwestie thuisloosheid (het is zeker gepast om hier het werk van Eurocities te vermelden), zouden er slechts beperkte (menselijke en financiële) middelen nodig zijn om een dynamisch en representatief netwerk van lokale overheden (en andere belanghebbenden) te creëren.
•
Onderzoeksector
Het verder uitbouwen van kennis over thuisloosheid moet een sleutelelement zijn van de EU-strategie tegen thuisloosheid. FEANTSA riep 20 jaar geleden het Europees Observatorium voor thuisloosheid in het leven, dat ondertussen verschillende structurele wijzigingen heeft ondergaan. Het bestaat momenteel uit een klein team van onderzoekers die instaan voor de publicatie van een Europees tijdschrift rond thuisloosheid, die beperkt thematisch onderzoek uitvoeren, jaarlijks een Europees onderzoekscongres organiseren, en externe onderzoeksprojecten coördineren. Het kleine kernteam van onderzoekers werkt hiervoor samen met een groeiend netwerk van academici die gespecialiseerd zijn in thuisloosheid, uitsluiting op het vlak van huisvesting, en aanverwante aangelegenheden. Zonder verder in detail te treden, menen we dat het Observatorium en zijn onderzoeksnetwerk een belangrijke rol zouden kunnen spelen in de implementatie van de onderzoeksfinaliteit van de EU-strategie tegen thuisloosheid. Het aantal academici/onderzoekers die thuisloosheid als hun centraal onderzoeksthema hebben is vrij beperkt (ongeveer 100) en de meeste van hen zijn al op een of andere manier
betrokken bij het werk van het Observatorium. Dus ook hier zou het slechts heel weinig extra middelen vergen om een sterk onderzoeksorgaan uit te bouwen dat het onderzoek binnen de EU-strategie tegen thuisloosheid kan leiden.
•
NGO's/vrijwilligers in de thuislozensector
FEANTSA verenigt de meeste vrijwilligersorganisaties uit de thuislozensector in nagenoeg alle EU-lidstaten. Via onze leden kunnen we relatief eenvoudig toegang krijgen tot basisdiensten voor thuislozen zoals hotels, ontwenningscentra en andere gezondheidsdiensten, tewerkstellingsdiensten, diensten voor begeleid wonen, enz. FEANTSA is een belangrijke speler binnen de OMC Inclusie, en zou samen met de Europese Commissie een belangrijke rol kunnen spelen als facilitator/coördinator van de EU-strategie tegen thuisloosheid. Dit zou een logische en gerechtvaardigde rol zijn voor FEANTSA, gezien de zeer sterke betrokkenheid van de vrijwilligers uit de thuislozensector in de strijd tegen thuisloosheid in bijna alle EU-lidstaten (en zelfs nog meer na de uitbreiding van de EU). Er zouden dus geen bijkomende middelen nodig zijn om de vrijwillige thuislozensector te organiseren.
•
143
Netwerk van mensenrechtenexperts
Al jarenlang promoot de EU een benadering gebaseerd op mensenrechten als een van de meer doeltreffende manieren om armoede te bestrijden/uit te bannen. Dit werd bekrachtigd door de oprichting van het Bureau van de Europese Unie voor de Grondrechten (FRA) enkele jaren geleden. Er worden in verschillende lidstaten en op EU-niveau ook steeds vaker geschillen inzake schending van mensenrechten gebruikt om het probleem van thuisloosheid aan te pakken (zie bijvoorbeeld de jurisprudentie met betrekking tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het gereviseerde Sociaal Handvest) en diverse belanghebbenden zijn bereid om de mogelijkheden van deze geschillen verder aan te wenden. Het zou dus nuttig zijn om binnen een EU-strategie tegen thuisloosheid een netwerk van juristen die gespecialiseerd zijn in mensenrechten in te zetten, om een op mensenrechten gerichte benadering van thuisloosheid te steunen/bevorderen. FEANTSA riep enkele geleden Housing Rights Watch in het leven, een netwerk van experts op het vlak van huisvestingrechten dat verder zou kunnen worden uitgebouwd als een netwerk van mensenrechtenexperts als onderdeel van de EU-strategie. Dus ook hier zouden er slechts beperkte middelen vereist zijn om een netwerk van mensenrechtenexperts uit te bouwen.
•
Aanverwante sectoren
Het is onmogelijk om thuisloosheid op een doeltreffende manier aan te pakken zonder de aanverwante sectoren hierbij te betrekken. Thuisloosheid kan niet worden teruggedrongen/opgelost door de thuislozensector zelf. Opnieuw in contact komen met mainstream diensten is essentieel voor de reïntegratie van de gemiddelde thuisloze. De belangrijkste (mainstream) sectoren voor de strijd tegen thuisloosheid zijn de gezondheid-, tewerkstelling-, en huisvestingsector. Het zou van groot belang zijn als er in het kader van de EU-strategie mogelijkheden worden gecreëerd om op geregelde basis met deze sectoren samen te zitten/ervaringen en kennis uit te wisselen. FEANTSA heeft al virtuele netwerken uitgebouwd met enkele honderden medewerkers uit de gezondheid-, tewerkstelling en huisvestingsector. Deze contacten zouden verder kunnen worden ontwikkeld en geactiveerd. Het verder mobiliseren van personen en organisaties, en het uitwerken van een samenwerking met Europese organisaties (Cecodhas op het gebied van huisvesting, bijvoorbeeld) in de bovengenoemde beleidsdomeinen is een noodzaak die tijd zal vergen. We zijn ervan overtuigd dat deze aanverwante sectoren met vrij beperkte middelen zodanig georganiseerd kunnen worden dat ze een waardevolle bijdrage kunnen leveren tot de EU-strategie tegen thuisloosheid.
•
(Voormalige) Thuislozen
In de OCM Inclusie heeft de inbreng van mensen die af te rekenen hebben met armoede in de domeinen van het EU-beleid die op hen van toepassing zijn, altijd veel aandacht gekregen. Het zou dan ook niet meer dan normaal zijn dat ook thuislozen betrokken worden in een EU-strategie tegen thuisloosheid. Het probleem is dat thuislozen in de meeste landen niet echt goed georganiseerd zijn in structuren die hen vertegenwoordigen. FEANTSA heeft meegewerkt aan de oprichting van een virtueel netwerk van thuislozen dat de naam HOPE draagt en waarin zowel vertegenwoordigende structuren als individuele thuislozen betrokken zijn. Het zou nuttig kunnen zijn om te onderzoeken hoe dit netwerk verder kan worden ontwikkeld als een mogelijk belangrijke speler in de EUstrategie. Het zou ten minste mogelijk moeten zijn dat thuislozen die bij HOPE betrokken zijn (en misschien ook anderen) jaarlijks zouden kunnen samenkomen. Om middelen te besparen kan misschien onderzocht worden of het mogelijk is dit te organiseren in het kader van de jaarlijkse EU-samenkomst in de lente van mensen die in armoede leven, wat waarschijnlijk een belangrijk evenement zal blijven in het Europees Platform tegen Armoede. Deze bestuurstructuur zou op een deugdelijke manier moeten worden beheerd door een soort Stuurcomité. Het zou nuttig kunnen zijn om hierin vertegenwoordigers samen te brengen van elke hierboven genoemde structuur plus één vertegenwoordiger van de relevante EU-instellingen - Europese Commissie, Europees Parlement, Ministerraad/SBC, Comité van de Regio's, en Economisch en Sociaal Comité - en leden van FEANTSA. Ze zouden een aantal keer per jaar moeten samenkomen om de EU-strategie tegen thuisloosheid te sturen. FEANTSA en/of de Europese Commissie zouden kunnen worden aangeduid om de coördinatie/het secretariaat van het Stuurcomité en de ruimere beheersstructuur te verzorgen. Om het politieke momentum op EU-niveau te behouden en om het politieke eigenaarschap van de EU-strategie te garanderen, zou het nuttig zijn om op geregelde tijdstippen (bijvoorbeeld om de drie jaar) een vergadering van ministers bevoegd voor thuisloosheid te beleggen. Dit is onmogelijk in de huidige constellatie van de Raad omdat de bevoegdheid voor thuisloosheid te veel versnipperd is tussen de Ministers van Gezondheidszorg, Huisvesting, Sociale Zaken, en soms zelfs Regionale Zaken.
2.2. Actie
144
•
Opvolging van geboekte vooruitgang
De lidstaten zijn overeengekomen dat het noodzakelijk is om strategieën tegen thuisloosheid uit te werken op basis van de richtlijnen uit het Gezamenlijk Verslag 2010. De vooruitgang die op dit vlak wordt geboekt, moet worden opgevolgd, net zoals de vooruitgang die wordt gemaakt in de strijd tegen thuisloosheid in het algemeen. Er zal een praktisch en duidelijk Europees opvolgingskader moeten worden ontwikkeld. De resultaten van de Consensusconferentie zouden hiervoor nuttig kunnen zijn. Er zou een jaarlijks of tweejaarlijks voortgangsrapport moeten worden gepubliceerd. Het Europees Observatorium zou dit rapport kunnen opstellen, of bijdragen tot de opstelling ervan. FEANTSA zou kunnen worden gevraagd om een "schaduwrapport" op te stellen waarin de visies van de NGO-sector worden weerspiegeld. Naast kwalitatieve opvolging zou er op EU-niveau ook een kwantitatieve controle moeten komen. Het zal heel wat tijd vergen voordat het mogelijk wordt om het huidige aantal daklozen op EU-niveau te bepalen. Het meten van vroegere ervaringen met thuisloosheid via bestaande Europese onderzoeken zoals EU-SILC (Eurostat) zou wel mogelijk moeten zijn en zou de beste benadering van het Europese aantal daklozen kunnen bieden. De EU zou dan ook een definitie van thuisloosheid moeten aannemen. De door FEANTSA ontwikkelde ETHOStypologie zou daarbij als basis gebruikt kunnen worden. Opvolging heeft pas zin als er een of meerdere doelstellingen worden vastgelegd - niet enkel nationaal maar ook op EU-niveau. Het Europees Parlement heeft de Raad van de EU opgeroepen om het probleem van thuislozen die op straat leven uit te bannen tegen 2015. Dit zou een initiële doelstelling kunnen vormen bij een ruimere poging om thuisloosheid uit te bannen/op te lossen in het licht van de doelstellingen die het Europees Parlement voorstelt in zijn Schriftelijke Verklaring 116 (niemand slaapt onder de blote hemel, niemand verblijft langer in noodopvang dan de duur van hun noodsituatie vereist, niemand verblijft langer in tijdelijke opvang dan nodig voor hun integratie, niemand wordt thuisloos nadat ze uit een instelling komen, geen enkele jongere wordt thuisloos tijdens de overgang naar een onafhankelijk/volwassen leven). De Stuurgroep van de EU-strategie zou
snel moeten beslissen hoe de doelstellingen uit de leidraad voor strategieën tegen thuisloosheid in het Gezamenlijk Verslag kunnen worden omgezet in EU-doelstellingen en/of richtlijnen voor nationale/regionale doelstellingen. •
Kennis uitbouwen
Er is de voorbije 20 jaar op EU-niveau heel wat kennis vergaard rond thuisloosheid. Toch zijn er nog enkele belangrijke hiaten in deze kennis die zouden kunnen worden aangepakt door de EU-strategie tegen thuisloosheid. Mogelijke thema's zouden kunnen/moeten zijn: de impact van het migratiebeleid op thuisloosheid, de omvang en de aard van thuisloosheid in Oost-Europa, preventie van thuisloosheid, evaluatie van "nieuwe" benaderingen van thuisloosheid, het tijdelijke aspect van thuisloosheid, lokale dimensies van thuisloosheid, enz. Het zou nuttig zijn om een onderzoeksactieplan voor de volgende 10 jaar uit te werken en om te proberen samen te werken met andere DG's die maatschappelijk onderzoek financieren (zoals het DG Onderzoek) en mogelijk ook met externe/privéfinanciers van onderzoek (zoals Fondsen). Het Observatorium van FEANTSA en de ruimere onderzoeksstructuur daarvan zouden kunnen worden gebruikt om het onderzoeksactieplan uit te voeren en/of te coördineren. Het tweejaarlijkse Europese Tijdschrift rond Thuisloosheid en de jaarlijkse onderzoeksconferentie van FEANTSA zouden belangrijke pijlers kunnen vormen om recent/lopend onderzoek bekend te maken, het debat in academische kringen te stimuleren, en netwerken met en tussen onderzoekers onderling te bevorderen. •
145
Innovatie
Er is nog heel wat ruimte voor innovatie in de strijd tegen thuisloosheid. In heel wat landen wordt thuisloosheid beheerd in plaats van teruggedrongen/opgelost, en de landen die het probleem wel trachten terug te dringen of op te lossen, zijn op zoek naar meer doeltreffende strategieën. De Housing First benadering van thuisloosheid lijkt in toenemende mate interesse te wekken bij overheden en andere belanghebbenden in Europa, en zou een zeer interessante focus kunnen zijn voor de EU-strategie tegen thuisloosheid en voor de maatschappelijke innovatieagenda van het EU Platform tegen Thuisloosheid (vooral nu er binnen het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) een faciliteit bestaat om huisvestingsinterventies voor gemarginaliseerde gemeenschappen, waaronder thuislozen, te financieren) Er bestaat in voldoende lidstaten en ook op EU-niveau een infrastructuur voor sociale proefnemingen met Housing First alsook voldoende interesse om een ambitieus maatschappelijk innovatieprogramma rond Housing First te lanceren, met sterke banden met het EFRO en het Europees Sociaal Fonds (gezien de behoefte aan een nieuwe benadering van maatschappelijke steun in de Housing First benadering, bijvoorbeeld). •
Transnationale uitwisselingen en wederzijds leren
Er is veel vraag naar en ruimte voor transnationale uitwisselingen, zowel op het beleids- als op het uitvoerende niveau. Transnationale uitwisselingen op het vlak van thuisloosheid hebben vaak een directe impact omdat het beleid en de praktijken praktisch genoeg zijn en omdat het thuislozenbeleid gewoonlijk flexibel genoeg is om nieuwe ideeën/nieuwe kennis te integreren en implementeren. Net zoals voor onderzoek, zou er een strategische benadering voor wederzijds leren en transnationale uitwisselingen voor de komende 10 jaar ontwikkeld moeten worden. We zouden domeinen moeten identificeren waarvoor wederzijds leren en transnationale uitwisselingen de grootste impact hebben waarvoor de mobilisatie van verschillende belanghebbenden het eenvoudigst is. Mogelijk moeten we het grootste deel van onze aandacht gaan besteden aan aangelegenheden die verband houden met de concrete uitwerking en implementatie van het beleid en met het praktische beheer van diensten voor thuislozen, in plaats van te blijven focussen op de veranderende omvang en aard van het thuisloosheidsprobleem. We zouden de verschillende beschikbare instrumenten voor wederzijds leren en transnationale uitwisseling zoals peer reviews, conferenties en seminars, bijeenkomsten van experts, opleidingen, enz. ook op een strategische manier moeten inzetten. •
Wettelijke initiatieven
Binnen sommige domeinen die verband houden met thuisloosheid is er mogelijk ruimte voor nieuwe wetgeving op EU-niveau. Het is begrijpelijk dat lidstaten weigerachtig staan tegenover wetgevende initiatieven op het vlak van sociaal beleid, maar het thuisloosheidsprobleem is waarschijnlijk klein genoeg en voldoende losgekoppeld van grotere sociale beleidskwesties met een hogere prioriteit waarvoor lidstaten eerder het subsidiariteitsbeginsel
zouden inroepen om acties op EU-niveau tegen te houden. Thuisloosheid zou zo gebruikt kunnen worden om te experimenteren met en de mogelijkheden te onderzoeken van EU-wetgeving op sociaal vlak. Als dit succes kent, zou dit het Europees Platform tegen Armoede wat meer slagkracht geven. Ik denk dan ook dat het nuttig zou zijn om binnen het kader van de EU-strategie tegen thuisloosheid de mogelijkheden van een wetgeving op EU-niveau te onderzoeken. Eén bijzonder probleem waarvoor EU-wetgeving een meerwaarde zou kunnen bieden, is de hoge mate van thuisloosheid bij EU-burgers die in een andere EU-lidstaat wonen (meestal mensen uit "nieuwe" lidstaten die verhuisd zijn naar "oude" lidstaten om er te werken). In sommige landen hebben deze thuisloze EU-burgers geen toegang tot diensten voor thuislozen, en dit lijkt aan te sluiten op de EU-wetgeving inzake vrij verkeer. Misschien moet worden onderzocht of de EU een wetgevend initiatief kan ondernemen om voor alle EU-burgers toegang tot sociale nooddiensten zoals (nacht)tehuizen te garanderen. Een ander domein waarvoor gedacht zou kunnen worden aan een EU-wetgeving, is dat van de kwaliteitsnormen voor sociale diensten. Sommige diensten voor thuislozen - in het bijzonder diensten voor mensen met een onzeker wettelijk statuut zoals asielzoekers voor wie er al een Europees wettelijk kader bestaat - zouden gebaat kunnen zijn bij een EU-kwaliteitsnorm. •
Financiering
In heel wat lidstaten wordt er een beroep gedaan op het ESF om diensten voor thuislozen te financieren. Recent werd er ook binnen het EFRO een faciliteit in het leven geroepen om huisvestingsinterventies voor gemarginaliseerde gemeenschappen zoals thuislozen te financieren. De financiering wordt tegenwoordig vaak gebruikt als compensatie voor de afwezigheid van een geïntegreerd thuislozenbeleid in de lidstaten. In het kader van een EU-strategie tegen thuisloosheid zou het noodzakelijk zijn om strategische interventies in de strijd tegen thuisloosheid via het gebruik van het ESF of EFRO te stimuleren. Misschien is er ruimte voor een financieringsstroom voor thuisloosheid in het ESF en EFRO, waarvoor de Europese Commissie concrete richtlijnen kan verschaffen. •
146
Vaardigheden en opleiding
Binnen de 2020 Strategie is de ontwikkeling van vaardigheden een belangrijk element. Ook in de thuislozensector is er een behoefte om de vaardigheden van vakmensen en vrijwilligers die met thuislozen werken, verder te ontwikkelen (vooral maar niet enkel in de nieuwe lidstaten). Cedefop (Europees Centrum voor de Ontwikkeling van Beroepsopleiding) heeft thuisloosheid geïdentificeerd als een van de sociale problemen waarvoor de skills gap in de sociale diensten het grootst is. In het kader van de EU-strategie tegen thuisloosheid zou er een opleidingsprogramma kunnen worden ontwikkeld om de manier waarop medewerkers van algemene en gespecialiseerde diensten werken met thuislozen, te professionaliseren. 3.
Besluit
Ik ben me ervan bewust dat de ontwikkeling van een EU-strategie - zowel wat betreft het bestuur als de eigenlijke activiteiten - tijd zal vragen. Maar we moeten niet van nul beginnen. Thuisloosheid is één van de weinige prioriteiten in de OMC Inclusie die over de meeste elementen beschikt om een effectieve EU-strategie/actieplan te lanceren. FEANTSA is bereid om de Europese Commissie als partner te helpen bij de ontwikkeling en implementatie van de strategie, zodat dit voor de Commissie geen aderlading van de beperkte financiële en menselijke middelen zou betekenen. Maar het belangrijkste is dat de huidige EU-context ideaal is voor de lancering van een ambitieuze strategie tegen thuisloosheid, die op relatief korte termijn zichtbare resultaten kan opleveren. En dit zou mooi aantonen dat het Europees Platform tegen Armoede werkt.
Sleutelvraag 6: Wat zouden de belangrijkste ingrediënten van een Europese strategie rond thuisloosheid moeten zijn? 57 Hugh Frazer , Department of Applied Social Studies at the National University of Ireland, Maynooth and EU Network of Independent Experts on Social Inclusion 1. Context
Bij elke beschouwing van de hoofdonderdelen van een EU-strategie inzake thuisloosheid moet er met twee zaken rekening worden gehouden. Ten eerste, moet men leren uit de inspanningen die tijdens het afgelopen decennium geleverd werden om de kwestie op te nemen in de Open Methode voor Coördinatie Sociale Bescherming en Sociale Inclusie (Sociale OMC). Ten tweede, moet men absoluut rekening houden met de nieuwe mogelijkheden die binnen de context van het Verdrag van Lissabon en van de nieuwe Europa 2020 Strategie tot stand komen. 1.1 Vooruitgang onder de Sociale OMC
Tijdens het afgelopen decennium is thuisloosheid steeds belangrijker geworden voor de Sociale OMC en wordt ze steeds meer erkend als een hoofdonderdeel in de ruimere strijd tegen armoede en sociale uitsluiting in de 58 EU. Thuisloosheid komt duidelijk aan bod in de hoofdlijnen van de Sociale OMC. Sinds 2001 wordt ze bijvoorbeeld vrij duidelijk in de verf gezet in de opeenvolgende Nationale Actieplannen over Sociale Inclusie (NAP’s/inclusie) van vele lidstaten. Ze wordt steeds meer als een belangrijke kwestie beschouwd in de jaarlijkse gezamenlijke 59 In het Gezamenlijk Verslag 2010, dat door de verslagen over Sociale Bescherming en Sociale Inclusie. Europese Commissie en de Europese Ministerraad in maart goedgekeurd werd, was een van de sleutelboodschappen dat “Geïntegreerde strategieën om uitsluiting op het vlak van huisvesting en thuisloosheid aan te pakken, een belangrijke rol spelen in beleidsvormen voor na de crisis, met een visie over de opbouw van samenhangende en milieuvriendelijke maatschappijen.”
147
FEANTSA is altijd al een van de belangrijkste EU-netwerken geweest die zich bezighouden met aspecten rond armoede en sociale uitsluiting die door de Europese Commissie als onderdeel van de Sociale OMC gefinancierd worden. Naast andere zaken, heeft dit geleid tot FEANTSA’s zeer belangrijke bijdrage in de uitwerking van de ETHOS-typologie over uitsluiting op het vlak van huisvesting en thuisloosheid alsook in de bevordering van het onderzoek naar de kwestie. Thuisloosheid komt dus grotendeels aan bod in het onderzoek met betrekking tot het 60 beleid dat als een onderdeel van de OMC gevoerd wordt. Thuisloosheid is ook een kwestie die (hoewel ze niet opgelost is) erkend werd in het werk over Sociale Inclusie indicatoren van de Subgroep Indicatoren van het Comité voor Sociale Bescherming (SPC). Thuisloosheid komt aan bod in vele wederzijdse uitwisselingen en ervaringen die onder de Sociale OMC bevorderd worden. Een aantal transnationale uitwisselingsprojecten die de kwestie behandelen, werden bijvoorbeeld tijdens het proces ondersteund zoals het “COOP” project, waarin onderzocht werd hoe verschillende landen en steden succesvol met thuisloosheid omgaan. 6 Peer Reviews over thuisloosheid werden op EU-niveau
57
Hugh Frazer is adjunct Professor in the Department of Applied Social Studies at the National University of Ireland, Maynooth and is Coordinator of the EU Network of Independent Experts on Social Inclusion 58 In een boek dat door het Belgisch EU-Voorzitterschap besteld werd, A Social Inclusion Roadmap for Europe 2020 (Frazer, Marlier en Nicaise, 2010) is er een hoofdstuk gewijd aan de lessen over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting die getrokken kunnen worden uit de Sociale OMC. Deze nota is gebaseerd op die studie. 59 In het eerste Gezamenlijk Verslag over Sociale Inclusie, dat in 2002 gepubliceerd werd, wordt erkend dat het instaan voor goede accommodatie voor allen, een van de acht hoofduitdagingen is die bereikt moet worden. Binnen deze uitdaging is “de ontwikkeling van geschikte en geïntegreerde antwoorden om thuisloosheid zowel te voorkomen als aan te pakken, een andere essentiële uitdaging voor bepaalde landen”. In het Gezamenlijk Verslag 2005 werd thuisloosheid voor het eerst als een prioritaire kwestie vermeld. In het Gezamenlijk Verslag 2007 was thuisloosheid opgenomen als een van de hoofdprioriteiten van de nieuwe doelstelling inzake "actieve inclusie". In het Gezamenlijk Verslag 2009 staat te lezen dat ‘ondersteunde inspanningen vereist zijn om thuisloosheid als een zeer ernstige vorm van uitsluiting aan te pakken.’ 60 Zie bijvoorbeeld het werk over de evaluatie van thuisloosheid (Edgar et al 2007) en het project van de EU Mutual Progress on Homelessness Through Advancing and Strengthening Information Systems (MPHASIS, 2007-2009)
61
georganiseerd. Thuisloosheid komt ook duidelijk aan bod in de jaarlijkse EU-evenementen over armoede en sociale uitsluiting die door de Europese Commissie en de EU-Voorzitterschappen georganiseerd worden zoals de Ronde tafels van de EU over Armoede en Sociale Uitsluiting en de ‘Meetings of People Experiencing Poverty’ [Ontmoetingen tussen mensen die in armoede leven] van de EU. In 2009 werd er in de activiteiten van de Sociale OMC veel aandacht besteed aan thuisloosheid (het was nog maar de tweede kwestie die op een dergelijke manier aan bod kwam; de eerste was kinderarmoede in 2007) en dit leidde tot de aanzienlijke inspanningen van een brede waaier aan spelers in verband met deze kwestie, waaronder de indiening door de lidstaten van nationale verslagen over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting. Het Europees Netwerk van Onafhankelijke Deskundigen op het vlak van Sociale Inclusie heeft bijvoorbeeld een verslag ingediend over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting (Frazer en Marlier, 2009). In 2010 werden de noden van thuislozen vervolgens erkend als een prioritair beleidsdomein met het oog op het Jaar van de Bestrijding van Armoede en Sociale Uitsluiting van de EU. Thuisloosheid was een van de belangrijkste aspecten voor het Belgisch EU-Voorzitterschap. Dit heeft geleid tot deze consensusconferentie over thuisloosheid.
148
Al deze activiteiten en inspanningen hebben ervoor gezorgd dat er enorme vooruitgang geboekt kon worden en dat het Sociale Inclusieproces van de EU (dit is de Sociale OMC) een meerwaarde geboden heeft aan de inspanningen die op nationaal vlak geleverd worden om thuisloosheid aan te pakken. Door deze inspanningen in het ruimere kader van de nationale strategieën te plaatsen, kan men armoede en sociale uitsluiting beter voorkomen en aanpakken. Mensen worden hierdoor gesensibiliseerd voor thuisloosheid, die beschouwd wordt als een hoofdonderdeel om armoede en sociale uitsluiting meer in het algemeen aan te pakken. Deze activiteiten en inspanningen hebben tot debatten over de definities geleid en aanzienlijke uitwisselingen van ervaringen en goede praktijken over verschillende aspecten van thuisloosheid mogelijk gemaakt. Ze hebben er ook voor gezorgd dat er meer vergelijkbare gegevens ingezameld konden worden, waardoor een betere analyse en evaluatie mogelijk werden. Ze hebben een aantal belangrijke vergelijkende studies over thuisloosheid aangemoedigd, die lidstaten kunnen gebruiken om betere beleidsvormen uit te werken. Dit proces heeft de lidstaten aangemoedigd om een brede waaier aan spelers, waaronder mensen die thuisloos geweest zijn, te betrekken bij de ontwikkeling, implementatie en evaluatie van de beleidsvormen. Het proces heeft vele lidstaten gesensibiliseerd (in het bijzonder via de NAP’s/inclusie) voor de nood aan een meer strategische benadering die op meer alomvattende en geïntegreerde beleidsvormen steunt. Het heeft mee de nadruk gelegd op de nood om aandacht te schenken aan preventie en de verlichting van problemen. Uiteraard heeft het EU-proces ook minpunten. In vele landen is er nog steeds geen toereikende alomvattende benadering voor aspecten inzake armoede en sociale uitsluiting in het algemeen, en voor thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting in het bijzonder. Het politiek engagement is soms nog zwak en in vele lidstaten zijn de NAP’s/inclusie vaak eerder bureaucratische verslagen dan doeltreffende strategische planningsdocumenten die tot actie op het terrein leiden. Hoewel er vooruitgang geboekt wordt op het vlak van de definitie, inschatting en evaluatie, is er verder nog veel werk op deze vlakken, tenminste als het de bedoeling is de potentiële voordelen van transnationale vergelijkingen en ervaringen te optimaliseren. De uitwisselingen van ervaringen en goede praktijken zijn vaak nogal trapsgewijs en gefragmenteerd. De Europese inspanningen op het vlak van thuisloosheid (en - meer in het algemeen - inzake armoede en sociale uitsluiting) moeten doeltreffender worden zodat men echte resultaten kan behalen. Ze moeten op een meer systematische en geïntegreerde manier worden ingepland. Bovendien moeten de evaluatie van en de verslaggeving rond vooruitgang aanzienlijk 62 worden verbeterd. De ervaringen van het afgelopen decennium zijn belangrijk voor de toekomst en tonen aan waarom men op EUvlak voortdurend betrokken moet zijn bij de aanpak van thuisloosheid. Ze leren ons ook dat we niet vanaf nul hoeven te beginnen. We kunnen verder bouwen op deze ervaringen. Op EU-vlak werden werkmethodes uitgewerkt die, hoewel ze vaak verre van perfect zijn, zeer nuttig kunnen zijn om vooruitgang te boeken. Naar de toekomst toe, bestaat de uitdaging erin op de successen verder te bouwen, terwijl men tegelijkertijd enkele
61
Verdere informatie vindt u op de website van de Peer Reviews op het gebied van Sociale Bescherming en Sociale Inclusie: http://www.peer-review-social-inclusion.eu/key-themes/homelessness-and-housing-exclusion-1 62 De plus- en minpunten van de Sociale OMC zijn goed gedocumenteerd in de achtergrondnota’s voor de Belgisch EUVoorzitterschapsconferentie EU coordination in the social field in the context of Europe 2020: Looking back and building the future. Deze vormen de basis voor een boek dat binnenkort gepubliceerd wordt. De achtergrondnota’s zijn beschikbaar op: http://socialsecurity.fgov.be/eu/docs/agenda/14-15_09_10_BP_EU_coordination_social_field_en.pdf
beperkingen en minpunten van de Sociale OMC moet aanpakken, om betere resultaten te verkrijgen binnen de context en het tijdsperspectief van de Europa 2020 Strategie.
1.2 Verbeterde mogelijkheden onder het Verdrag van Lissabon en Europa 2020
Op basis van twee bijzondere items kunnen we ons in de toekomst aan een sterker EU-proces over thuisloosheid verwachten en kunnen we voor een sterker EU-proces pleiten om thuisloosheid aan te pakken. Het eerste item is het Verdrag van Lissabon en het tweede is de nieuwe status die aan de aanpak van armoede en sociale uitsluiting onder de Europa 2020 Strategie toegekend wordt.
Het Verdrag van Lissabon en de Horizontale Sociale Clausule
149
Het Verdrag van Lissabon, dat van kracht ging op 1 december 2009, verschaft een sterkere basis om de politieke status van de EU-samenwerking en -coördinatie op sociaal vlak te verhogen en in het bijzonder om armoede en sociale uitsluiting aan te pakken, thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting inbegrepen. In het Verdrag staat nu expliciet vermeld dat de Unie “sociale uitsluiting en discriminatie zal bestrijden alsook sociale rechtvaardigheid en bescherming, gelijkheid tussen vrouwen en mannen, solidariteit tussen generaties en de bescherming van de rechten van het kind zal bevorderen”. Artikel 9 is uitermate belangrijk: “Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden houdt de Unie rekening met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een geschikte sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid.” (Europese Unie, 2009). Deze nieuwe Horizontale Sociale Clausule versterkt de argumenten met het oog op de doelstellingen inzake Sociale Inclusie die gestroomlijnd moeten worden op alle vlakken van het EU-beleidsmakingsproces, en dus met het oog op de evaluaties van de sociale impact van alle relevante EUbeleidsvormen. Een andere belangrijke innovatie in het nieuwe Verdrag is dat het de vrijheden en principes vrijwaart die in het Handvest van de Grondrechten (dat het Verdrag in het primaire recht van de EU introduceert) opgenomen zijn en dat het zijn bepalingen een bindend wettelijk karakter verleent; het gaat hier om burgerlijke, politieke, economische en sociale rechten. Op termijn kan er met deze belangrijke ontwikkelingen ook rekening worden gehouden in de beslissingen van het Europees Hof, wat deze beslissingen een sterkere sociale dimensie zal verlenen.
Europa 2020 De nieuwe politieke status die in het Verdrag van Lissabon aan armoede en sociale uitsluiting toegekend wordt, is geconcretiseerd door de het feit dat de EU-leiders de nieuwe Europa 2020 Strategie goedgekeurd hebben, ter vervanging van de Lissabonstrategie die door de Europese Raad in maart 2000 ingevoerd werd als een kader voor de sociaaleconomische beleidscoördinatie van de EU. Deze nieuwe strategie beoogt een “slimme, duurzame en inclusieve groei” (Europese Commissie, 2010; Europese Raad, 2010). Om aan deze drie prioriteiten te voldoen, werden vijf EU-hoofddoelstellingen overeengekomen. Zoals te verwachten, hebben deze te maken met werkgelegenheid, economische ontwikkeling, leefmilieu en onderwijs. Het is evenwel ook evident dat ze met Sociale Inclusie te maken hebben. Voor het eerst is er een Europese doelstelling die Sociale Inclusie tracht te bevorderen, in het bijzonder door de armoede te beperken en hierbij minstens 20 miljoen mensen te beschermen 63 tegen de risico’s van armoede en uitsluiting .
63
Deze doelstelling steunt op een combinatie van drie indicatoren: het aantal mensen die met armoede bedreigd zijn, het aantal mensen die “materieel gedepriveerd” zijn en het aantal mensen in de leeftijdscategorie 0-59 jaar die tot “werkloze” gezinnen behoren (gedefinieerd, met het oog op de EU-doelstelling, als gezinnen waarvan geen enkel lid uit de leeftijdscategorie 18-59 werkt of waarvan de leden uit de leeftijdscategorie 18-59 gemiddeld gezien zeer vaak werkloos zijn). De doelstelling zal er dus in bestaan het aantal mensen die met armoede bedreigd zijn en/of materieel gedepriveerd en/of tot werkloze gezinnen behoren in de EU (120 miljoen), met een zesde te verminderen.
Terwijl hij prioriteiten en doelstellingen aan het vooropstellen was, is de Europese Raad overeengekomen dat zeven vlaggenschipinitiatieven uitgewerkt moeten worden om deze doelstellingen te bereiken. Een van de 7 vlaggenschipinitiatieven die de Europese Commissie in de context van de implementatie van Europa 2020 voorgesteld heeft, is het Europees Platform Tegen Armoede (EPAP) [zie kader 1].
Kader 1 - Vlaggenschipinitiatief: "Europees Platform Tegen Armoede"
De doelstelling bestaat erin te zorgen voor economische, sociale en territoriale samenhang, voortbouwend op het huidige Europees Jaar van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, en hierbij het grote publiek te sensibiliseren voor de grondrechten van mensen die in armoede en sociale uitsluiting leven alsook deze rechten te erkennen opdat deze mensen waardig kunnen leven en actief in de maatschappij kunnen meedraaien. Op EU-vlak zal de Commissie inspanningen leveren om: - de Open Methode van Coördinatie inzake Sociale Uitsluiting en Sociale Bescherming om te vormen tot een platform voor samenwerking, peer review en uitwisselingen van goede praktijken, alsook tot een instrument om het engagement van openbare en private spelers aan te moedigen om sociale uitsluiting te beperken en concrete acties te ondernemen, onder andere via de gerichte ondersteuning door het structureel fonds, met name het ESF; – programma’s te ontwerpen en te implementeren om sociale innovatie voor de meest kwetsbaren te bevorderen, in het bijzonder door innovatief onderwijs, opleiding en werkgelegenheidsmogelijkheden voor gedepriveerde gemeenschappen te verschaffen, discriminatie (van gehandicapten bijvoorbeeld) te bestrijden en een nieuwe agenda uit te werken voor de integratie van migranten opdat deze ten volle van hun potentieel zouden kunnen genieten;
150
– een evaluatie uit te voeren van de geschiktheid en duurzaamheid van de systemen inzake Sociale Bescherming en pensioenen, alsook om manieren te vinden om een betere toegang tot gezondheidszorgsystemen mogelijk te maken. Op nationaal vlak zullen de lidstaten het volgende moeten doen: -
de gedeelde collectieve en individuele verantwoordelijkheid in de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting bevorderen;
–
maatregelen definiëren en implementeren die gericht zijn op de specifieke omstandigheden waarin risicogroepen leven (zoals eenoudergezinnen, oudere vrouwen, minderheden, Romazigeuners, invaliden en thuislozen);
–
hun systemen inzake sociale zekerheid en hun pensioensystemen ten volle ontplooien om voor een toereikend leefloon en een geschikte toegang tot de gezondheidszorg te zorgen.
Europa 2020: Een Europese strategie voor een slimme, duurzame en inclusieve groei
Toen deze nota opgesteld werd, was het nog onduidelijk welke vorm dit Platform zou aannemen, hoe het tegenover de bestaande Sociale OMC zou staan en hoe het deze laatste zou versterken (of er misschien zelfs in ogenomen worden). In het bijzonder is het niet duidelijk of er nog Nationale Strategieverslagen over Sociale Bescherming en Sociale Inclusie zullen volgen (waaronder NAP’s/inclusie) of deze opgenomen zullen worden in de Nationale Hervormingsprogramma’s van de lidstaten om de Geïntegreerde Richtlijnen (zie hieronder) te implementeren. Dit zal duidelijk worden tegen eind 2010, wanneer de Commissie waarschijnlijk haar voorstellen op het EPAP zal publiceren. In het algemeen zorgt het EPAP echter voor een beduidende versterking van de sociale dimensie van de EU en voor de toevoeging ervan aan de bestaande mechanismen die onder de Sociale OMC uitgewerkt worden. Hoewel thuisloosheid er niet opvallend in aan bod komt, bevat het voorstel voor het
EPAP een specifieke verwijzing naar de aanpak van specifieke omstandigheden van risicogroepen zoals thuisloosheid in de context van wat lidstaten zullen moeten doen. (zie Kader 1) Het laatste deel van de nieuwe Europese bestuursarchitectuur dat in aanmerking genomen moet worden, zijn de tien Geïntegreerde Richtlijnen voor de implementatie van de Europa 2020 strategie die in oktober 2010 door de Raad goedgekeurd werden - zes uitgebreide richtlijnen voor de economische beleidsvormen van de lidstaten en de EU, alsook vier richtlijnen voor de werkgelegenheids- (en sociale) beleidsvormen van de lidstaten. Vooral Richtlijn 10 over de “Bevordering van Sociale Inclusie en bestrijding van armoede” is belangrijk (zie Kader 2). Het ziet ernaar uit dat toekomstige Europese inspanningen inzake aspecten van Sociale Inclusie, en dus inzake thuisloosheid, grotendeels aangemoedigd zullen worden door de implementatie van deze richtlijnen in het kader van de Nationale Hervormingsprogramma’s van de lidstaten.
Kader 2 - Richtlijn 10: Bevordering van de Sociale Inclusie en bestrijding van de armoede
151
De uitbreiding van de werkgelegenheidsmogelijkheden is een essentieel aspect van de geïntegreerde strategieën van de lidstaten om armoede te voorkomen en te beperken alsook om ervoor te zorgen dat iedereen ten volle in de maatschappij en de economie kan meedraaien. Hiertoe zouden het Europees Sociaal Fonds en andere EU-fondsen aangewend moeten worden. De inspanningen zouden moeten worden gericht op de vrijwaring van gelijke kansen, onder andere via de toegang voor allen tot kwaliteitsvolle, betaalbare en duurzame diensten, in het bijzonder op sociaal vlak. Openbare diensten (waaronder online diensten, in overeenstemming met richtlijn 4) spelen een belangrijke rol in dit opzicht. De lidstaten zouden doeltreffende antidiscriminatiewetmaatregelen moeten invoeren. Door mensen bekwaam te maken en ervoor te zorgen dat de mensen die het verst van de arbeidsmarkt verwijderd zijn, in deze arbeidsmarkt kunnen meedraaien, en hierbij armoede onder de werkenden te voorkomen, zal men sociale uitsluiting helpen bestrijden. Hiertoe moet men de systemen inzake sociale bescherming, voortgezette opleidingen en alomvattende beleidsvormen inzake actieve inclusie verbeteren, om in de verschillende fases van het leven mogelijkheden te creëren en mensen te beschermen tegen het risico op uitsluiting, met speciale aandacht voor vrouwen. Men zou de systemen inzake sociale bescherming, waaronder pensioenen en toegang tot gezondheidszorg, moeten moderniseren en ten volle ontplooien om te zorgen voor een toereikend leefloon en geschikte diensten — en hierbij dus sociale samenhang verschaffen — terwijl deze financieel duurzaam blijven en deelname aan de maatschappij en de arbeidsmarkt aanmoedigen.
Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Gezondheid en Consumentenzaken, 21 oktober 2010
Risico’s en kansen We hebben hier onvoldoende ruimte om dieper in te gaan op alle mogelijke kansen en risico’s die met deze nieuwe maatregelen gepaard gaan. Twee uitgebreide items zouden evenwel moeten worden besproken. Het eerste item bestaat erin dat sociale aspecten voortaan een meer centrale en belangrijkere rol in het EU-project gaan spelen. Er is potentieel voor een veel nauwere interactie met andere beleidsvlakken zoals economische beleidsvormen en beleidsvormen inzake werkgelegenheid, zodat ze elkaar wederzijds kunnen versterken. Alle aspecten van de huidige mengelmoes van sociale beleidsvormen op EU-vlak zouden ook veel beter kunnen worden gecoördineerd. Het feit dat men binnen de EU over een doelstelling inzake armoede en Sociale Inclusie beschikt, verhoogt het politieke belang van deze dimensie aanzienlijk, wat dus een uitstekende kans biedt om een sterkere sociale EU te ontwikkelen. Over het tweede item kan men minder optimistisch zijn. Als, in de praktijk, alle aandacht uitgaat naar het bereiken van de nieuwe Europese doelstelling inzake armoede en als alles via de Geïntegreerde Richtlijnen en de Nationale Hervormingsprogramma’s gebeurt, bestaat het risico dat de aspecten inzake armoede en sociale uitsluiting op een te enge manier benaderd worden en dat de aandacht enkel zal uitgaan naar het beperken van het aantal mensen met een laag inkomen en/of die op materiaal vlak gedepriveerd zijn en/of die tot werkloze
gezinnen behoren (dit zijn de 3 componenten van de nieuwe Europese doelstelling). In dergelijke omstandigheden kan de aandacht voor meer alomvattende nationale strategieën verloren gaan en kan het grondig onderzoek naar specifieke aspecten zoals thuisloosheid afgeremd worden. Men moet er dus absoluut voor zorgen dat de nieuwe maatregelen die momenteel uitgewerkt worden, in feite voortbouwen op de positieve elementen die tijdens het afgelopen decennium vastgesteld werden en op een alomvattende benadering steunen om armoede en sociale uitsluiting aan te pakken. Binnen deze alomvattende benadering, zouden er vervolgens gedetailleerde thematische inspanningen moeten worden geleverd rond belangrijke aspecten zoals actieve inclusie, kinderarmoede, thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting.
2. Hoofdonderdelen met het oog op toekomstige Europese acties tegen thuisloosheid
152
Gezien de onzekerheid die er nog over de nieuwe bestuursmaatregelen heerst, is het wat dit item betreft, moeilijk om met duidelijkheid te zeggen welke plaats thuisloosheid binnen deze nieuwe maatregelen zou moeten krijgen (hoewel dit misschien duidelijker zal worden tijdens de consensusconferentie in december). Aangezien thuisloosheid echter niet noodzakelijk een belangrijke plaats inneemt in de nieuwe maatregelen, kan men er best voor zorgen dat ze als een hoofdkwestie ingebouwd wordt binnen de ruimere maatregelen om Sociale Inclusie te bevorderen alsook om armoede en sociale uitsluiting aan te pakken. Deze worden tenminste duidelijk genoemd en hebben een verbeterde politieke status verworven. Met andere woorden, volgens mij zou het in het huidige klimaat onrealistisch zijn om een volledig gescheiden EU-strategie te verwachten over thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting. De EU neigt naar een betere beleidsintegratie, consolidatie en coördinatie, en niet naar initiatieven die nog meer van elkaar gescheiden zijn. Zelfs al komen dergelijke initiatieven tot stand, bestaat het risico dat ze zullen moeten onderdoen voor het reguliere debat over het Europese beleid. In deze omstandigheden bestaat de meest realistische en doeltreffende manier om vooruitgang te boeken, erin verder te bouwen op de opgedane ervaringen onder de Sociale OMC en te pleiten voor een goed ontwikkelde thematische benadering binnen een ruim en verbeterd proces van Sociale Bescherming en Sociale Inclusie. Zoals ik reeds in een vorig artikel schreef, zou het hoe dan ook verkeerd kunnen zijn te streven naar een volledig gescheiden strategie over thuisloosheid, net zoals “het verkeerd zou zijn om de kwestie van armoede en sociale uitsluiting in een reeks gescheiden kaders in te delen. Als we één ding geleerd hebben uit het EU-proces dat sinds 2001 aan de gang is, dan is het toch wel dat armoede en sociale uitsluiting multidimensionele verschijnselen zijn die op een geïntegreerde en gecoördineerde manier aangepakt moeten worden. Aspecten als thuisloosheid, ontoereikende inkomens, kinderarmoede, slechte toegang tot diensten, uitsluiting van de arbeidsmarkt en discriminatie van minderheden overlappen allemaal. Hoewel gerichte acties soms nodig kunnen zijn om bijzondere groepen bij te staan, horen dergelijke acties thuis in een ruimere context van doeltreffende alomvattende beleidsvormen inzake Sociale Inclusie. De onderverdeling in verschillende kleine OMC’s pakt het hoofdprobleem niet aan dat de Sociale OMC bemoeilijkt: het gebrek aan politiek engagement om echte acties te ondernemen, om werk te maken van een maatschappij die meer inclusief is. Een reeks gescheiden OMC’s zou niet zeer praktisch of doeltreffend zijn. Hierdoor zou de gehele dimensie van de Sociale Inclusie met betrekking tot de werkgelegenheid en groei binnen de EU afgezwakt worden, net wanneer het mogelijk zou zijn om de versterking van deze dimensie te overwegen door eerst sterke links te ontwikkelen tussen Sociale Inclusie en aspecten betreffende het leefmilieu of de duurzame ontwikkeling en, vervolgens, door voordeel te halen uit het Verdrag van Lissabon dat voor het eerst de bestrijding van sociale uitsluiting en discriminatie nastreeft alsook de doelstellingen inzake sociale rechtvaardigheid en Sociale Bescherming van de Unie bevordert. Waarschijnlijk zal de beperkte en enge benadering die in dit artikel aanbevolen wordt, ertoe leiden dat het SPC verzwakt wordt en dat zijn politieke status binnen de EU-structuren beperkt wordt. Uiteindelijk zou dit de mensen schaden die bij thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting betrokken zijn.” (Frazer, 2009) In verband met bovenstaande beschouwingen bestaat de eerste en belangrijkste uitdaging erin ervoor te zorgen dat de toekomstige maatregelen voor de sociale dimensie van de Europa 2020 Strategie (bijvoorbeeld EPAP, Sociale OMC, NHP’s) in feite een zo sterk, alomvattend en strak mogelijke benadering bieden om armoede en sociale uitsluiting aan te pakken. Dit betekent: een meer doeltreffende beleidscoördinatie en grotere stroomlijning van de doelstellingen inzake Sociale Inclusie op alle bestuursniveaus (EU, nationaal en subnationaal); meer strategische en doeltreffende nationale en lokale plannen; een betere evaluatie en verslaggeving alsook een
grotere verantwoordelijkheid voor de resultaten; betere gegevens en een betere analyse; meer systematische uitwisselingen van ervaringen en goede praktijken. Daarna, zou het, binnen een dergelijk ruim kader van Sociale Bescherming en Sociale Inclusie, mogelijk moeten zijn om op een doeltreffende en thematische manier aandacht te schenken aan thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting, wat mettertijd tot een Europese strategie over thuisloosheid zou kunnen leiden. De rest van deze sectie is gewijd aan de mogelijke hoofdonderdelen van een dergelijke thematische benadering van thuisloosheid.
64
2.1 Meerjarenwerkprogramma
Zoals reeds aangetoond, was de vooruitgang die tijdens de periode 2000-2010 op het vlak van thuisloosheid geboekt werd, vaak nogal ad hoc en trapsgewijs. Naar de toekomst toe, is er dus nood aan een meer systematische en gestructureerde benadering om de kwestie op EU-vlak aan te pakken, met de bedoeling concretere resultaten te behalen. Hiertoe zouden de lidstaten en de Commissie, binnen de context van het Comité voor Sociale Bescherming (SPC), een Meerjarenwerkprogramma over thuisloosheid moeten ontwikkelen, als hoofdonderdeel van de toekomstige Sociale OMC (en/of het EPAP). De hoofdonderdelen van een dergelijk werkprogramma zouden de onderdelen moeten weergeven die in de volgende secties opgenomen zijn.
2.2 Aanbeveling van de Commissie
153
Het eerste werkprogramma, dat best in 2011 ingevoerd kan worden (als een integraal deel van de post-Lissabon EU-coördinatie op sociaal vlak), zou erin kunnen bestaan te streven naar een Aanbeveling van de Commissie over thuisloosheid tegen 2012. Deze zou voortbouwen op het precedent van de Aanbeveling inzake actieve inclusie (Europese Commissie, 2008) en op het engagement om een Aanbeveling van de Commissie over 65 kinderarmoede en kinderwelzijn in 2011 voor te bereiden. Het zou ook een manier kunnen zijn om rekening te houden met de uitkomsten van de consensusconferentie over thuisloosheid. In feite zou dit het kader voor een Europese strategie over thuisloosheid en voor verdere inspanningen terzake kunnen vormen.
2.3 Informele SPC en/of EPAP-groep over thuisloosheid
Om de thematische inspanningen inzake thuisloosheid verder te zetten en er op toe te zien, zou het nuttig kunnen zijn om binnen het SPC (en/of EPAP) een informele groep op te richten. Precedenten hiervoor zijn de succesvolle resultaten die de laatste jaren door twee dergelijke groepen behaald werden, meer bepaald de inspanningen van de EU Task Force over kinderarmoede en kinderwelzijn (Comité voor Sociale Bescherming, 2008) en van de EU Task Force voor Lissabon (Comité voor Sociale Bescherming, 2008).
2.4 Nationale strategieën
Wat betreft de ontwikkeling van toekomstige hoofdlijnen inzake de NAP’s/inclusie van de Nationale Strategieverslagen over Sociale Bescherming en Sociale Inclusie (of als achtergrondstrategieën om hun NHP’s te ondersteunen), zouden lidstaten die dit nog niet gedaan hebben, aangemoedigd moeten worden om geïntegreerde strategieën te ontwikkelen ter voorkoming en beperking van thuisloosheid, met duidelijke en
64 Deze sectie en de daaropvolgende secties hebben meer bepaald betrekking op de conclusies en aanbevelingen om de EUacties inzake thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van huisvesting te versterken, in hoofdstuk 4 van A Social Inclusion Roadmap for Europe 2020 (Frazer, Marlier en Nicaise, 2010). Bill Edgar heeft een grote bijdrage geleverd aan het schrijven van hoofdstuk 4. 65 Laszlo Andor van de Europese Commissie voor Werkgelegenheid en Sociale Zaken heeft de Belgisch EUVoorzitterschapsconferentie over kinderarmoede op 2 september 2010 de opdracht gegeven om een Aanbeveling van de Europese Commissie in de loop van het jaar 2011 voor te bereiden (zie Frazer, 2010)
gekwantificeerde doelstellingen. Dergelijke strategieën moeten alomvattend zijn en op structurele factoren gericht zijn (bijvoorbeeld problemen op de huisvestingsmarkt; meer bepaald, het tekort aan geschikte accommodatie, onbetaalbare woningen, de impact van werkloosheid en de effecten van armoede en schuldenlasten), institutionele factoren (bijvoorbeeld de risico’s voor mensen die uit instellingen komen), familiale en persoonlijke problemen (bijvoorbeeld gezinsbreuken, geestesziekten en drugsmisbruik), evenals discriminatie en het gebrek aan een wettelijke status (bijvoorbeeld de positie van migranten en van etnische minderheden zoals de Romazigeuners). Lidstaten die dit nog niet gedaan hebben, zouden de versterking kunnen overwegen van hun bestuursmaatregelen met betrekking tot thuisloosheid, met het oog op: een doeltreffende coördinatie en integratie van beleidsvormen inzake thuisloosheid; efficiënte systemen voor de verdere implicatie van alle betrokken partijen; doeltreffende links tussen de verschillende (nationale, regionale en lokale) bestuursniveaus over aspecten inzake thuisloosheid; en lokale partnerschappen die op een flexibele manier zorgen voor de gecoördineerde en geïntegreerde totstandkoming van beleidsvormen en programma’s op het terrein, op maat van individuen. Dergelijke plannen moeten met aanzienlijke financiële middelen (waaronder het Structureel Fonds) gesubsidieerd worden, om de implementatie van geïntegreerde strategieën te ondersteunen.
2.5 Overeengekomen definities
Het is duidelijk dat een van de sleutelaspecten om, op Europees niveau, op het vlak van thuisloosheid vooruitgang te kunnen boeken, erin bestaat tot een formeel overeengekomen definitie te komen. Op dit vlak kunnen het SPC en zijn Subgroep Indicatoren (ISG) een doorslaggevende rol spelen bij de bevordering van de overeenkomst tussen lidstaten om een consequente officiële definitie van thuisloosheid toe te passen. De ETHOS-definitie, of althans een “beperkte” versie ervan, zou alvast een goed vertrekpunt kunnen zijn.
2.6 Overeengekomen kader voor de evaluatie en de verslaggeving
154
De Sociale OMC heeft aangetoond dat regelmatige evaluatie en verslaggeving sleutelaspecten zijn om vooruitgang te boeken. Ze helpen de druk op en de verantwoordelijkheid van de lidstaten te verhogen om resultaten te bereiken. Bovendien zorgen vergelijkingen met andere lidstaten voor een zekere groepsdruk. Binnen de context van een thematische benadering, zou het dus zeer nuttig zijn als de Europese Commissie en de lidstaten in de context van het SPC, een gemeenschappelijk kader en gemeenschappelijke richtlijnen zouden kunnen overeenkomen met het oog op de inschatting, evaluatie en verslaggeving inzake thuisloosheid. Dit zou dan een basis kunnen vormen die ervoor zorgt dat er een regelmatige EU-verslaggeving is over de strategieën van de lidstaten om thuisloosheid te bestrijden, als een integraal deel van de maatregelen inzake verslaggeving die overeengekomen zijn (of nog moeten worden) om de sociale dimensie van de Europa 2020 Strategie te evalueren. Bovendien zou de impact van de economische en financiële crisis over thuisloosheid op korte of middellange termijn een hoofdonderdeel moeten uitmaken van de EU-verslaggeving over de sociale impact van de crisis.
2.7 Betere indicatoren en gegevens
Voor een doeltreffende verslaggeving door de lidstaten zijn goede gegevens nodig. Lidstaten die dit nog niet gedaan hebben, zouden dus een systeem moeten invoeren voor de regelmatige inzameling van gegevens over thuisloosheid en, indien nodig, gegevens op regionaal en lokaal niveau moeten inzamelen. Aangezien een gegevensbron alleen niet zal volstaan voor een degelijke telling en evaluatie van de thuisloosheid, zal elk land een geschikt nationaal “pakket” van beschikbare gegevensbronnen moeten identificeren (bijvoorbeeld overzichten, registers, klantengegevens) en zijn statistische capaciteit ontwikkelen zoals vereist. Op Europees niveau zou het SPC via de ISG moeten blijven werken aan de verbetering van de gegevens en indicatoren met betrekking tot thuisloosheid, om het potentieel te verhogen, zowel om de vooruitgang te evalueren als om het wederzijds leren tussen lidstaten te bevorderen. In het bijzonder zouden de ISG de nieuwe indicatoren over huisvestingsdeprivatie moeten blijven verrijken (vooral wat betreft de huisvesting van lage
kwaliteit) en zouden ze inspanningen moeten leveren om gemeenschappelijke EU-indicatoren over thuisloosheid te verkrijgen.
2.8 Kwaliteitsnormen bevorderen
Een van de belangrijkste lessen die we uit het proces van de Sociale OMC kunnen trekken, is dat men absoluut moet zorgen voor de toegang tot kwaliteitsvolle openbare diensten, om armoede en sociale uitsluiting zowel te voorkomen als aan te pakken. Dit is ook het geval voor thuisloosheid. De kwaliteit van de diensten die de mensen die thuisloos dreigen te worden, bijstaan, is levensbelangrijk. Bijgevolg zou het Meerjarenwerkprogramma inzake thuisloosheid kwaliteitsvolle diensten moeten bevorderen. Goede praktijken met betrekking tot de ontwikkeling van normen inzake accommodatie en dienstverlening voor thuislozen zouden bijvoorbeeld kunnen worden geïdentificeerd en lidstaten zouden kunnen worden aangemoedigd om deze normen goed te keuren en verslag uit te brengen over wat ze doen om kwaliteitsnormen in hun NAP’s/inclusie te bevorderen.
2.9 Collectieve uitwisselingen en ervaringen
Zoals we hierboven uiteengezet hebben, zijn er onder de Sociale OMC reeds aanzienlijke uitwisselingen en ervaringen over thuisloosheid geweest. De transnationale uitwisselingen en ervaringen die via peer reviews, studies, netwerken, een verbeterde gegevensinzameling en conferenties ondersteund worden, moeten in de toekomstige maatregelen een hoofdprioriteit blijven. De ervaringen werden echter nogal lukraak opgedaan en ze waren onvoldoende geïntegreerd. De ervaringen zouden dus kunnen worden verbeterd via een grotere groepering van de betrokken partijen en verschillende activiteiten inzake thuisloosheid, in overeenstemming met hetgeen bereikt werd in de context van het MPHASIS-project (Wederzijdse vooruitgang op het gebied van thuisloosheid door de ontwikkeling en versterking van Informatiesystemen).
155 2.10 Stroomlijning en impactevaluaties
Thuisloosheid is een kwestie die vele beleidsvlakken aanbelangt. In dit opzicht is het bemoedigend dat de nieuwe Horizontale Sociale Clausule van de EU (zie 1.2 hierboven) het argument voor de stroomlijning van de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting kracht bijzet (alsook aspecten inzake geschikte Sociale Bescherming en inzake kinderrechten) doorheen alle relevante EU-beleidsvlakken en -programma’s (waaronder het Structureel Fonds). Om dit potentieel doeltreffend te maken, moet men de vereiste sociale impactevaluaties (zowel ex ante als ex post) op een meer systematische manier toepassen, als onderdeel van het geïntegreerde 66 Men moet ervoor zorgen dat er, binnen de ontwikkeling van de impactevaluatieproces van de Commissie. dimensie van de sociale impactevaluatie, ten volle met de kwestie van thuisloosheid rekening gehouden wordt. Het EPAP zou een hoofdrol moeten spelen in de evaluatie van en de verslaggeving over de implementatie van het proces van de sociale impactevaluatie en in de mate waarin de andere hoofdlijnen van Europa 2020 bijdragen tot de doelstelling die erin bestaat armoede en sociale uitsluiting te beperken. Als ze dit niet doen, zou het EPAP 67 krachtig genoeg moeten zijn om aanbevelingen te formuleren over hoe ze beter zouden kunnen bijdragen.
66 Meer informatie over het impactevaluatieproces van de Europese Commissie vindt u op http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm. 67 Het is belangrijk om systematisch impactevaluaties inzake armoede en sociale uitsluiting te ontwikkelen (zowel ex ante als ex post) voor alle relevante beleidsvormen, en niet enkel die welke specifiek bedoeld zijn om sociale inclusie te bevorderen, zodat alle beleidsvoorstellen rekening houden met de mogelijke (positieve of negatieve) impact die ze kunnen hebben op armoede en sociale uitsluiting, thuisloosheid inbegrepen. Bovendien zouden de bestaande beleidsvormen regelmatig moeten worden herzien wat betreft hun impact op armoede en sociale uitsluiting, thuisloosheid inbegrepen. De uiteindelijke doelstelling zou moeten bestaan uit de systematische inspanningen met het oog op de vaststelling van mogelijke manieren (links/ synergieën) om de beleidsvormen aan te passen, met de bedoeling hun bijdrage te vergroten om Sociale Inclusie te bevorderen, ook op het vlak van huisvesting. In samenwerking met de lidstaten, zou de Europese Commissie op nationaal en subnationaal vlak de methodologie voor sociale impactevaluaties moeten ontwikkelen en bevorderen, ook in verband met thuisloosheid.
Bronnen and Referenties
Council (2010), Joint Report on Social Protection and Social Inclusion (including related supporting document produced by the European Commission), Brussels: EU Council of Ministers and European Commission. Available from: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=757&langId=en. Edgar, W., Harrison, M., Watson, P. and Busch-Geertsema, V. (2007), Measurement of Homelessness at European UnionLevel, Brussels: European Commission (DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities). Edgar, W. and Marlier, E. (2009), Outcome Statement from the Final MPHASIS Conference, Paris, September 2009, available from: www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis/. EU project on “Mutual Progress on Homelessness Through Advancing and Strengthening Information Systems” (MPHASIS, 2007-2009) European Commission (2002), Joint Report on Social Inclusion, European Commission, Brussels European Commission (2008a), A renewed commitment to social Europe: Reinforcing the Open Method of Coordination for Social Protection and Social Inclusion, Communication No. COM(2008) 418 final, Brussels: European Commission. European Commission (2008), Commission Recommendation of 3 October 2008 on the active inclusion of people excluded from the labour market, Brussels: European Commission. Available from: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:307:0011:001 4:EN:PDF. European Commission (2010), Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, Communication COM(2010) 2020, Brussels: European Commission. Available from: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf. European Union (2009), Consolidated Version of the Treaty of Lisbon, Brussels: European Union. Available from: http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=en.
156 Frazer, H. (2009), Response to ‘How to Use the Open Method of Coordination to Deliver Policy Progress at European Level: The Example of Homelessness’, The European Journal of Homelessness (3), pp. 317-327. Frazer, H. (2010), Report on Belgian EU Presidency Conference: Who cares? Roadmap for a Recommendation to fight child poverty, King Baudouin Foundation and Belgian Public Planning Service on Social Intregration, Brussels. Frazer, H. and Marlier, E. (2009), “Homelessness and housing exclusion across EU Member States”, Analysis and recommendations of the EU Network of independent experts on social inclusion, available from: http://www.peer-review-social-inclusion.eu/network-of-independent-experts/2009. Frazer, H and Marlier, E (2010), Strengthening social inclusion in the Europe 2020 Strategy by learning from the past, (forthcoming) Social Protection Committee (2008), Child Poverty and Well-Being in the EU: Current status and way forward, Luxembourg: office for Official Publications of the European Communities. Available from: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=751&langId=en&pubId=74&type=2&fu rtherPubs=ye Social Protection Committee (2009), Growth, Jobs and Social Progress in the EU: A contribution to the evaluation of the social dimension of the Lisbon Strategy, Brussels: European Commission. Available from: http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=3898&langId=en. Spinnewijn, F. (2009), How to Use the Open Method of Coordination to Deliver Policy Progress at European Level: The Example of Homelessness, The European Journal of Homelessness (3), pp. 301-316.
Sleutelvraag 6: Wat zouden de belangrijkste ingrediënten van een Europese strategie rond thuisloosheid moeten zijn? 68 Julien Damon, Associate Professor in Political Sciences (Masters in Urban Planning)
Voor een Europees agentschap voor dakloosheid
*
De essentie
Deze bijdrage tot de Europese consensusconferentie over dakloosheid steunt de idee van een Europees agentschap dat belast wordt met een technische en operationele samenwerking op het gebied van de daklozen. De strijd tegen landloperij en bedelarij is een stuwende kracht geweest voor het ontstaan van een sociaal en strafrechtelijk beleid. Historisch gezien waren de plaatselijke gemeenschappen niet in staat om de aanwezigheid van daklozen, die meer of minder onrust veroorzaakten, collectief aan te pakken. Er was een regionale, en later een nationale, tussenkomst nodig en hierdoor konden de staten zich consolideren. In onze huidige Europese Unie met open grenzen staat het vast dat het daklozenprobleem op een nieuwe schaal moeten worden aangepakt, die van de Europese gemeenschap. In bepaalde opzichten kunnen de steden en de Europese Unie nu doeltreffender optreden dan de regio's of staten. Geleidelijk aan neemt de kennis en de onderlinge uitwisseling van de Lidstaten toe. Een mogelijkheid om die communautaire dimensie van de tussenkomst ten gunste van daklozen te versterken, zou erin kunnen bestaan dat deze kwestie nauwkeurig wordt omschreven in de strategie voor sociale insluiting, of ook dat eigen instrumenten worden ingesteld, zoals een Europees agentschap dat belast wordt met dit dossier.
157
Over het Europees sociaal model, of de sociale dimensie van het bouwwerk Europa, is een omvangrijke en 69 belangrijke literatuur ontstaan . Kortom, Europa is op zoek naar een eigen sociale identiteit. Het gaat er onder meer om te achterhalen of de Europese Unie louter een project is om een interne markt op te richten en waar het sociale beleid ondergeschikt is aan dat hoofddoel, dan wel of de sociale investeringen meer soliditeit kunnen krijgen, en dit via andere wegen dan die van organisatie van de arbeid en de markt. In elk verslag van debatten en discussies worden de Europese Unie en zijn leden concreet geconfronteerd met een nieuwe sociale realiteit waar de landen rekening mee zullen moeten houden: nieuwe ongelijkheden, toenemende diversiteit van de bevolking, veranderingen op familiaal vlak, veroudering, afhankelijkheid, toegenomen mobiliteit, sociale uitsluiting. De meeste van die punten vallen onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten, maar belangen de Europese Unie als geheel aan. Tegenover die nieuwe sociale realiteit, waarover de Commissie overigens al in het voorjaar van 2007 een grote 70 opiniepeiling , heeft georganiseerd, wordt van de Europese samenlevingen gevraagd om te reageren en de
68
*
www.julien-damon.com
Deze bijdrage neemt een artikel over dat verschenen is in het Revue de droit sanitaire et social (nr. 5, 2007, p. 887) en is een uitbreiding op de note de veille du Centre d’analyse stratégique (n° 69, 2007) sur le traitement européen de la question des sans-abri (www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/Note_de_veille_69.pdf). 69 Voor twee recente richtlijnen over de sociale dimensie van het bouwwerk Europa, zie het jaarverslag 2006 van de Algemene inspectie van sociale zaken, La dimension européenne des politiques sociales (La Documentation française, 2006) en het rapport van het Centre d’analyse stratégique, Quelle dimension sociale pour le projet politique européen? (La Documentation française, 2007). Zie ook het verslag van het Centre for European Policy Studies (CEPS) voor de Commissie, Is Social Europe Fit for Globalisation (mei 2007), http://ec.europa.eu/employment_social/social_situation/docs/simglobe_fin_rep.pdf 70 Lees deze “discussienota” over “de sociale realiteit in Europa” die in maart 2007 online werd gezet: http://ec.europa.eu/citizens_agenda/social_reality_stocktaking/docs/background_document_nl.pdf. Wie belang stelt in het onderwerp - en hopelijk zijn dat er velen - verwijzen we voor meer informatie ook naar de Eurobarometer-studie (nr. 273, “sociale realiteit in Europa", februari 2007) uitgevoerd ter gelegenheid van de opiniepeiling.
prioriteiten van hun sociaal beleid aan te passen. Het ogenblik is dus gunstig om vernieuwingen voor te stellen… In dit werk verdiepen we ons in de daklozenkwestie om te benadrukken dat dit probleem vandaag in wezen communautair is. In antwoord op dit probleem kunnen we denken aan nieuwe investeringen op communautair niveau, en, eventueel, aan een agentschap. Dit alles moet uiteraard worden gezien binnen de context van de nieuwe EU-strategie 2020 die bijzondere, en becijferde, aandacht schenkt aan een vermindering van de uitsluiting. Sinds het midden van de jaren tachtig zijn daklozen een duidelijk zichtbaar verschijnsel op openbare plaatsen in steden van de Europese Unie. Het probleem is niet nieuw maar heeft een nieuwe dimensie gekregen, met name omdat extreme vormen van armoede voor iedereen in onze welvaartsmaatschappij onaanvaardbaar zijn. De toestand en levensomstandigheden van daklozen worden overal beschouwd als een schending van de mensenrechten. Ook al doet dit verschijnsel zich in de verschillende landen van de Unie in verschillende vormen voor, ook al weekt het verschillende reacties los (vijandigheid of gastvrijheid) en ook al valt het probleem in eerste instantie niet echt onder de bevoegdheid van Europa, toch blijft het een feit dat de aanwezigheid van daklozen in steden een van de ernstigste uitingen is van sociale uitsluiting. Het is een probleem dat in de allereerste plaats de 71 territoriale gemeenschappen aanbelangt, maar ook de staten . De problematiek is een mengeling van onveiligheid, armoede en mobiliteit en betreft meer en meer de Europese Unie zelf. In communautaire debatten wordt het daklozenprobleem af en toe aangehaald, en dan vooral wanneer het om de 72 huisvestingsproblematiek gaat . De aanpak van het huisvestingsprobleem maakt deel uit van een versterking van de sociale dimensie van het bouwwerk Europa, en past in het kader van de Europese initiatieven en 73 programma's rond de strijd tegen uitsluiting .
158
Wij zullen aantonen hoezeer het daklozenprobleem, gemeten tegen de maatstaf van de historische aanpak van landloperij, een probleem met een onmiskenbare Europese dimensie is geworden doordat mensen zich nu veel gemakkelijker kunnen verplaatsen. In een open ruimte zonder grenzen kunnen daklozen, afkomstig uit landen binnen of buiten de Europese Unie, immers van het ene land naar het andere en van de ene Europese stad naar de andere trekken. Vervolgens geven we een stand van zaken van de mate waarin op het niveau van de Europese Unie op dit ogenblik rekening wordt gehouden met dit probleem, in de allereerste plaats voor wat de harmonisering van definities en statistieken betreft. Aan het eind van die korte analyse zijn we zo vrij enkele voorstellen te doen voor een Europees overheidsbeleid, waarbij we benadrukken dat de idee van een “Europees agentschap voor dakloosheid” het verdient om ernstig bestudeerd te worden.
De onzekere en wankele samenwerking tussen plaatselijke gemeenschappen in hun aanpak van armoede en zwervers: een historische bron voor consolidatie van de staat
Wanneer er daklozen aanwezig zijn in de openbare ruimte is er niet veel keuze. Ofwel worden ze opgevangen (of minstens alleen maar getolereerd), ofwel worden ze uitgesloten (d.w.z. opsluiten of ergens anders heen sturen). Deze korte terugblik op hoe de overheid in de geschiedenis is omgegaan met daklozen, toont ons de dynamiek
71
Over de geschiedenis van de daklozen en de verschillende vormen van ondersteuning van daklozen, zie J. Damon, La Question SDF, PUF, 2002.
72
De huisvestingsproblematiek was ook het startpunt voor de recente onderzoeken naar daklozen in Europa, zie J. Doherty, B. Edgar, H. Meert, Access to Housing. Homelessness and Vulnerability in Europe, Policy Press, 2002.
73
Over de verschillende Europese benaderingen van het daklozenprobleem, zie het advies van het Comité van de Regio’s van de Europese Unie “Daklozen en huisvesting” (nr. 376, 3 juni 1999). http://coropinions.cor.europa.eu/CORopinionDocument.aspx?identifier=cdr\commission4\dossiers\com4018\cdr376-1998_fin_ac.doc&language=NL
van consolidatie van de regio’s, later van de staten, en vandaag van Europa, in respons op de broosheid van de plaatselijke samenwerking. 74
Al van oudsher heeft de overheid maatregelen genomen tegen landloperij en bedelarij . Vanaf het midden van de XIVe eeuw was het voor de Europese monarchieën een belangrijke taak om de rondzwervende bevolking onder controle te krijgen. De staat experimenteerde met wetten en aanklachten om degenen die ontsnapten aan de gemeenschap en plaatselijke solidariteit te controleren, en op die manier kon ze zich doen gelden tegenover de gemeentelijke overheden. Sinds die tijd gaat reizen heel wat sneller en zijn de communicatiemogelijkheden enorm toegenomen. Het probleem stelt zich nu op Europees niveau – al was het maar in termen van migratie – en moet dus ook op dat niveau worden aangepakt. Om dit argument te onderbouwen, kan men inspiratie vinden in de manier waarop de Nederlandse socioloog Abram de Swaan de evolutie van de aanpak van landlopers en 75 bedelaars analyseert, een evolutie die parallel loopt met de toename van de macht van de centrale staten . In de Middeleeuwen waren er voor de steden maar twee mogelijkheden: de armen die zich aan hun poorten aanboden, opvangen of terugsturen. Als een gemeenschap om religieuze of politieke redenen besloot ze op te vangen, kon ze hoegenaamd niet weten of andere gemeenschappen hetzelfde zouden doen of, integendeel, van deze gastvrijheid gebruik zouden maken om haar andere landlopers toe te sturen. Om het lokale systeem van hulpverlening aan armen en/of de dwangmiddelen voor landlopers evenwichtiger te maken en beter te coördineren, werd een beroep gedaan op het regionaal niveau. Maar een plaatselijke overheid kon op geen enkele manier worden verplicht om in de ene of andere zin op te treden.
159
Met de ontwikkeling van de steden en hun onderlinge afhankelijkheid, is de overheid overal in Europa opgetreden om de ontoereikend geworden plaatselijke liefdadigheidsinitiatieven aan te vullen via een evenwichtig regionaal steunsysteem. De eerste poging om tot meer evenwicht op het grondgebied te komen, was de “grote opsluiting” e 76 van de XVII eeuw . Om een einde te maken aan de landloperij werden gebouwen opgetrokken of omgevormd, om dienst te doen als armenhuizen. Tegelijkertijd ontstond de idee van liefdadigheidsateliers. De armen werden niet langer gewoon maar opgesloten om te worden verzorgd of gestraft. Er werd hen een taak toebedeeld om hen op andere gedachten te brengen, te straffen, te genezen of her op te voeden. Het principe was dat armen in goede gezondheid werden ingeschakeld in een zelfbedruipend steunsysteem. Die idee om de hulpverlening in zekere mate zelfvoorzienend te maken, bood de illusie dat een eind was gemaakt aan het dilemma tussen opvangen of wegsturen, een moeilijke, zo niet onmogelijke keuze voor het systeem van autonome gemeenschappen. Maar de ateliers hadden moeite om zichzelf te financieren en kregen kritiek van naburige bedrijven die er oneerlijke concurrentie in zagen. De centrale overheid speelde daarbij een cruciale rol door de steden te ondersteunen en door een financiering te bieden en/of bestellingen te plaatsen bij de ateliers of armenhuizen. Op die wijze hebben de staten steeds meer bijgedragen in de bestrijding van landloperij en de steunverlening aan armen. De autonomie van de plaatselijke gemeenschappen verloor aan belang met de opkomst van staten die steeds meer macht kregen om de gemeenschappen van hun grondgebied te besturen.
74
Zie het klassieke werk van B. Geremek, La potence ou la pitié. L’Europe et les pauvres du Moyen Age à nos jours, Gallimard, 1978. Voor de liefhebbers, zie ook E. Darnaud, Vagabonds et mendiants, Ernest Leroux, 1876, F. Chanteau, Vagabondage et mendicité, Pedone, 1899, C. Paultre, De la répression du vagabondage en France sous l’Ancien Régime, 1906, A. Vexliard, Introduction à la sociologie du vagabondage, Marcel Rivière, 1956.
75
A. de Swaan, Sous l’aile protectrice de l’Etat, PUF, 1988, trad. 1995. Over het vervolg van die “transnationale” analyses, zie A. de Swaan, Social Policy beyond Borders. The social question in transnational perspective, Amsterdam University Press, 2002. Zie ook onze analyse over het verband tussen landloperij en het ontstaan van de centrale staat, J. Damon, Vagabondage, interdépendances et ajustements du territoire. Over Abram de Swaan, “Sous l’aile protectrice de l’Etat”, Fondations, n° 3, 1996, p. 57.
76
Over heel die geschiedenis, en met een eigen perspectief, zie de klassieker M. Foucault, Histoire de la folie à l’âge classique, Gallimard, 1972. En voor de kritiek op het perspectief van Foucauld, A. Vexliard, “Le grand renfermement”. Une œuvre de charité et de piété laïque, in Hommage à Alexandre Vexliard , Publications de la faculté des lettres et sciences humaines de Nice, n° 47, 1983, p. 13.
De geschiedenis van de opvang van landlopers kan een licht werpen op de actuele verschijnselen. De les die we uit dit beknopt historisch overzicht kunnen trekken, is dat autonome gemeenschappen zonder centraal regulerend gezag geen collectieve actie kunnen ondernemen om landloperij aan te pakken. De tussenkomsten van de staat hebben in deze context tot doel het toezicht op de mobiliteit en de samenwerking tussen de steden te organiseren. Het daklozenprobleem verschoof van de parochie naar de staat, en de aanpak van het probleem zal alleen nog maar meer verschuiven wanneer de Europese grenzen worden opengesteld en wanneer Europa uitbreidt. In onze tijd kunnen daklozen min of meer gemakkelijk van het ene land naar het andere trekken, volgens hun persoonlijke voorkeur, het gezamenlijk aanbod van een grondgebied, en afhankelijk van het feit of een gemeentebestuur het 77 accent legt op opvang dan wel op repressie . Het is net die vereenvoudigde mobiliteit van daklozen, meer nog dan hun gedrag dat als afwijkend wordt beoordeeld, die vandaag een algemeen probleem creëert dat een grotere tussenkomst vanuit het communautaire niveau kan rechtvaardigen. Net zoals het na de Renaissance als vanzelf gepaster en doeltreffender leek om de landloperij op nationale schaal aan te pakken, zou het kunnen dat het vandaag verstandiger is om de daklozenproblematiek aan te pakken op het niveau van een Europese Unie die moet vaststellen hoe daklozen afkomstig uit alle lidstaten en zelfs uit de hele wereld rondtrekken over haar grondgebieden. Als we alleen nog maar kijken naar de Franstalige thuislozen in Frankrijk, die in januari 2001 bevraagd konden worden door het Frans Nationaal Instituut voor Statistieken en Economische Studies, bedraagt het aandeel vreemdelingen onder hen 29%, dit is een percentage 78 dat vier keer hoger is dan voor de totale Franse bevolking . De helft van de daklozen die worden opgevangen 79 door de Samu Social in Parijs is vreemdeling . In de andere landen van de Europese Unie is die verhouding vergelijkbaar, soms nog groter. Zo werd in 2002 geraamd dat twee op de drie daklozen in Griekenland 80 vreemdeling was .
160
In ieder geval zal een Europese coördinatie van het daklozenbeleid, gelijklopend aan het asiel- en immigratiebeleid, fundamenteel worden voor de steden, en waarschijnlijk heel wat belangrijker dan de regionale coördinatie. Anders gezegd valt de daklozenkwestie nu meer onder lokaal en Europees niveau dan onder 81 regionaal en nationaal niveau .
77
Voor een gedetailleerde beschrijving van de motieven en vormen van migraties van Roemenen, en hoe ze ertoe komen zover te gaan dat ze daklozen worden in grote Europese steden, zie D. Diminescu (dir.), Visibles mais peu nombreux… Les circulations migratoires roumaines, Editions de la MSH, 2003, R.-M. Lagrave, D. Diminescu, Faire une saison. Voor een antropologie van de Roemeense migraties in Frankrijk. Le cas du Pays d’Oas, Migrations Etudes, n° 91, 1999 78 C. Brousse, B. de la Rochère, Hébergement et distribution de repas chauds. Qui sont les sans-domicile usagers de ces services?, Insee Première, n° 824, 2002. 79 Zie het rapport van la Cour Régionale des Comptes d’Ile-de-France, Groupement d'intérêt public SAMU social de Paris, 22 september 2006. http://www.ccomptes.fr/CRC13/documents/ROD/IFR200632.pdf 80 Zie het dossier “Immigration et sans-abrisme”, Sans-abri en Europe, Bulletin van Feantsa, winter 2002. http://www.feantsa.org/files/Month%20Publications/FR/immigration_newslet_02fr.pdf. Meer algemeen, over het verband tussen “dakloosheid” en immigratie, cf. J. Doherty, B. Edgar, H. Meert, Immigration And Homelessness In Europe, Policy Press, 2005. 81 In Frankrijk wordt elk jaar herhaald dat de kwestie moet worden aangepakt op het niveau van de departementen, zelfs van de regio’s. In het geval van Parijs wordt regelmatig een beroep gedaan op het niveau van Ile-de-France. Zie bijvoorbeeld het rapport overhandigd aan de Ministre de la cohésion sociale et de la parité, als een gevolg van de actie van “Les Enfants de Don Quichotte”, van A. de Fleurieu et L. Chambaud, L'hébergement des personnes sans abri à Paris et en Ile de France, 2006. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/cgibin/brp/telestats.cgi?brp_ref=064000641&brp_file=0000.pdf. Dit gebrek aan coördinatie krijgt ook kritiek in het rapport public thématique 2007 de la Cour des Comptes, Les personnes sans domicile, La Documentation française, 2007. (www.ccomptes.fr/CC/documents/RPT/RapportPersonnesSansDomicile.pdf). Het Hof maakt de balans op van de overheidsinterventies ten gunste van thuislozen. Het benadrukt dat de staat de verschillende acties die onder haar bevoegdheid vallen te veel spreidt; ze beschikt niet over aangepaste instrumenten,
Een Europese aanpak van het daklozenprobleem die in een eerste fase verloopt via statistisch onderzoek en een uitwisseling van goede praktijken
Het daklozenprobleem staat, regelmatig of occasioneel, naargelang het land, op de lokale en nationale agenda's. Op de Europese agenda neemt het nog geen belangrijke plaats in. Sinds de jaren zeventig hebben de Europese instellingen zich bezig gehouden met armoede en uitsluiting. Terwijl de “nieuwe armoede” zowat overal wordt aangeduid als een gevolg van de economische crisis, heeft de Commissie in 1975 een ambitieus internationaal programma opgestart, ter ondersteuning van pilootprojecten om 82 de kennis te verbeteren en nieuwe methoden te ontwikkelen om te strijden tegen armoede en kwetsbaarheid . Ook hier komt de Europese Unie in de eerste plaats tussen op het vlak van kennis, het gemeenschappelijk maken van praktijken en de ondersteuning van innovaties. Of het nu gaat om huisvesting, arbeidsmarkt, sociale bescherming, de Europese Unie heeft noch de bevoegdheid, noch de wil om te harmoniseren. Maar toch hebben de acties van de Europese Unie een steeds grotere invloed op beleidsmaatregelen en structuren in de strijd tegen uitsluiting omwille van huisvesting en dat op bepaalde domeinen als overheidssteun, overheidsopdrachten of de strijd tegen discriminatie. Overigens wordt, in het hele domein van de sociale insluiting, het systeem van gedeelde expertise steeds belangrijker voor de nationale aanpak van daklozen. Die laatsten zijn, zonder dat ze duidelijk zichtbaar zijn in de kern van de Lissabonstrategie, toch de belichaming van de problemen van sociale samenhang, problemen die de strategie wil verminderen. De Europese Raad van Lissabon van maart 2000 heeft de lidstaten en de Europese Commissie uitgenodigd om regelingen te treffen die een beslissende invloed zullen hebben op de uitroeiing van de armoede tegen 2010. De lidstaten coördineren hun beleidsmaatregelen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting op basis van een proces van uitwisseling en gezamenlijk leren, gekend onder de naam “open coördinatiemethode” (OCM). Het is in dat Europees kader, en in het bijzonder binnen het verlengstuk daarvan dat tot doel heeft beleidsmaatregelen voor sociale insluiting te ondersteunen, dat de daklozenkwestie wordt aangesneden.
161
De Europese strategie voor sociale insluiting vermeldt de daklozen in beide luiken, zowel bij de voorkoming van uitsluiting als bij de noodzaak om de kwetsbaarsten in onze samenlevingen te beschermen. Sinds 2006 en de aankondiging van het streven om armoede en sociale uitsluiting uit te roeien, komt de kwestie van de daklozen steeds meer ter sprake, zonder dat de problematiek daarom afzonderlijk wordt behandeld. Sinds enkele jaren zijn de communautaire inspanningen gericht op een verbetering van de kennis, een noodzakelijke voorwaarde om de middelen te kunnen evalueren en goede praktijken te kunnen ondersteunen. In werkelijkheid bestaan er weinig officiële statistieken over daklozen en de statistieken die er zijn, laten vaak niet toe om een vergelijking te maken tussen landen. Om het verschijnsel dak- en thuisloosheid te kwalificeren en te kwantificeren binnen de Europese context, werd een beroep gedaan op deskundige instellingen. Eurostat heeft als eerste de hinderpalen voor een Europese vergelijking aan het licht gebracht, door de verscheidenheid aan definities van thuislozen te onderzoeken en door een analyse te maken van de systemen voor 83 gegevensinzameling . Uit die inventaris van het statistische bureau van de Europese Unie is gebleken dat er een grote verscheidenheid bestaat aan definities voor “thuisloze” of “dakloze” mensen. Meer recent bestelde en verspreidde de Algemene Directie Werkgelegenheid, Sociale zaken en Gelijke kansen een diepgaande studie 84 over de mogelijkheid tot standaardisering van de definities en enquêtevoorwaarden .
meer bepaald inzake gegevensinzameling en samenwerkingsformules, iets wat haar samenwerking met de andere actoren, met name de territoriale gemeenschappen, doeltreffender zou maken. Over het Europees perspectief wordt echter niet gesproken ... 82
Zie J. Bennett, E. James, G. Room, P. Watson, Europe against Poverty. The European Poverty Program: 19751980, Bedford Square Press, 1982.
83
Eurostat, The production of data on homelessness and housing deprivation in the European Union: survey and proposals, gepubliceerd op 20 januari 2005 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-CC-04-008/EN/KS-CC-04-008-EN.PDF
84
Zie het rapport Measurement of Homelessness at European Union Level (januari 2007), op de site van de commissie: http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/2007/study_homelessness_en.pdf
Al die vorderingen die werden geboekt in de harmonisering van de gegevens waren mogelijk dankzij een nauwe samenwerking tussen de diensten van de Commissie, de nationale diensten die statistieken produceren en de niet-gouvernementele instellingen die daklozen opvangen. Zo hebben in de voorbije jaren de verenigingen voor steun aan daklozen en de deskundigen die meewerkten aan 85 de Europese Federatie van nationale organisaties die werken met dak- en thuislozen (FEANTSA) , met steun 86 van de Commissie, heel wat werk verricht op het gebied van informatie en vergelijking . In dit werk wijzen we op de zorg die bestaat om gedeelde analysekaders te ontwikkelen, met name op het vlak van definities en statistieken. Die oefening is moeilijk in een nationaal kader. En hij is nog moeilijker op niveau van de Europese 87 Unie . Toch kon men onlangs een Europese typologie van de uitsluiting van de huisvesting ter discussie voorleggen en verspreiden. Onder de naam ETHOS (European Typology on Homelessness and housing exclusion), is die typologie bestemd voor gebruik bij gegevensinzameling, onderzoek en de uitwerking van beleidsmaatregelen in de strijd tegen uitsluiting verbonden aan huisvesting. De typologie wil een open oefening zijn, die de nationale definities in de lidstaten terzijde schuift. Aan de hand ervan kunnen mensen zonder vaste verblijfplaats worden ingedeeld volgens hun leefsituatie:
162
•
dakloos zijn (op straat of in een noodopvang slapen);
•
geen huisvesting hebben (met een onderkomen, maar tijdelijk of in een instelling of tehuis);
•
een onzekere huisvesting hebben (bedreigd met uitzetting omwille van bedenkelijke contracten);
•
een ongeschikte huisvesting hebben (in een caravan op een illegale site, in een lamentabele woning, in een situatie van ernstige overbevolking).
Tot slot moeten we benadrukken dat, achter de definities en statistische problemen, het daklozenprobleem ongetwijfeld een problematiek is die mede wordt aangescherpt door de mobiliteit binnen een open Europa, maar ook en vooral een samenballing van alle andere maatschappelijke problemen (werkloosheid, veranderingen van de ongelijkheid en armoede, evolutie van het gezin, problemen op de huizenmarkt) en een neerslag van de problemen van het overheidsoptreden (zowel voor wat de sociale beleidsmaatregelen betreft als voor het asielen immigratiebeleid).
Een sociale realiteit die vraagt om een communautair antwoord en, waarom niet, om een agentschap voor dakloosheid
Het verschijnsel dakloosheid is onbetwistbaar een sociale realiteit van en binnen de Europese Unie en vraagt om nieuwe analysekaders en werkwijzen. De nationale analysekaders zijn niet langer aangepast aan een mobiliteit van de armoede die niet meer dezelfde is als die in vorige eeuwen. De acties mogen zich niet beperken tot plaatselijke tussenkomsten alleen, en mogen niet worden belemmerd doordat de regionale en nationale
85
86
Opgericht in 1989 en gesteund door de Commissie, overkoepelt de FEANTSA een honderdtal organisaties gevestigd in 30 Europese landen, waaronder de 27 lidstaten van de Europese Unie. De koepel organiseert vooral sinds 1991 een onderzoeksnetwerk rond dak- en thuisloosheid en produceert regelmatig documenten met de resultaten van de transnationale uitwisselingen. Die rapporten kunnen worden ingezien op: www.feantsa.org
Gedurende de hele jaren ‘90 hebben nationale verenigingen en FEANTSA cijfers verspreid over de omvang van de daklozenbevolking. Zo werd gedurende een tiental jaren herhaald dat iedere dag ongeveer 1,1 miljoen burgers van de Europese Unie (met 15) een beroep doen op opvangdiensten voor daklozen. Over een periode van een jaar bekeken, loopt dit cijfer op tot 1,8 miljoen. Volgens de ramingen van FEANTSA leven ongeveer 18 miljoen burgers van de Europese Unie in woningen van zeer bedenkelijke kwaliteit of in “nietgebruikelijke” onderkomens, m.a.w. die niet voor huisvesting zijn bestemd. 87 Zie, over die moeilijkheden, het artikel van C. Brousse, Définir en compter les sans-abri en Europe: enjeux et controverses, Genèses, 58, 2005, pp. 48-71.
coördinatie ontoereikend zijn. Vandaag is de daklozenkwestie volledig een probleem dat zowel plaatselijk als Europees is. Daarom moeten de middelen om dit probleem aan te pakken met de grootste nauwkeurigheid en ambitie worden onderzocht en herzien, of het nu gaat om generieke instrumenten (zoals de systemen voor sociale steun) of specifieke instrumenten (zoals de centra voor noodopvang), of het nu gaat om wetten die de overlast in openbare ruimten willen aanpakken of om een geleidelijke vestiging van het recht op huisvesting. Akte nemen van die Europese dimensie van het daklozenprobleem is op een andere manier kijken naar de manier waarop men elders in de Unie de problemen rond het gebruik van openbare ruimten (door groepen individuen, tenten, enz.) of bedelarij en overlast aanpakt en biedt een perspectief om het recht op huisvesting te 88 versterken en inroepbaar te maken . Concreet kunnen we drie reeksen voorstellen doen.
163
•
In de eerste plaats, en voortbouwend op de huidige ontwikkelingen, zou het wellicht relevant zijn om van het daklozenprobleem op zich een nauwkeurig omschreven onderwerp in de strategie voor sociale insluiting te maken. De uitroeiing van dakloosheid, als afgeleide van de doelstelling om armoede en uitsluiting uit de wereld te helpen, zou het streven kunnen zijn van de toenemende uitwisseling van goede praktijken.
•
Met het oog op een versterking van de huidige tussenkomsten en samenwerking zou een overzicht van de problemen en het beleid in de Europese Unie welkom zijn. In dit overzicht kunnen de voor- en nadelen van communautaire tussenkomsten worden aangegeven en kan hierover worden gedebatteerd. Een opdracht van hoog niveau, opgesteld voor twee jaar, zou een overzicht kunnen geven van de problematiek, in alle landen van de Europese Unie en op het niveau van de Europese Unie.
•
Tot slot zou men op termijn kunnen streven naar de oprichting van specifieke instrumenten, zoals een Europees agentschap. De functie van dit agentschap zou driedubbel kunnen zijn: opvolging van het verschijnsel dakloosheid op het grondgebied van de Europese Unie; steun aan initiatieven voor opvang en regularisatie; begeleiding van de samenwerking tussen de lidstaten om de dossiers en situaties te beheren van daklozen die aanwezig zijn op het grondgebied van een lidstaat waar ze geen staatsburger van zijn.
Die idee van een agentschap voor dakloosheid verdient het om grondiger te worden onderzocht. In dat verband merken we op dat de Nederlandse term "dakloosheid" die wordt gebruikt in Europese kringen de vertaling is van rooflessness. Het agentschap heeft er belang bij om zich te concentreren op daklozen zoals bedoeld in de zin van de nomenclaturen die momenteel worden ingevoerd: het gaat hier niet om iedereen die slecht gehuisvest is, maar wel degelijk om de mensen die op straat en/of in centra voor noodopvang leven. Het gaat om personen zonder vaste verblijfplaats en hun noodopvang. Mensen die onmiddellijk zichtbaar en herkenbaar zijn als thuislozen. Mensen die, overal in Europa, gebukt gaan onder de zwaarste persoonlijke problemen in sociale termen. Zich concentreren op “daklozen” in de zin van de typologieën in uitvoering, is zich concentreren op alle mensen die op straat of in een noodwoning leven en die, meer en meer, een Europese mobiliteit van de armoede ervaren. Een Europees agentschap voor communautaire samenwerking en de behandeling van de rechten van Europese burgers die op straat leven in een lidstaat van de Unie waar ze geen staatsburger van zijn, zou, met een nauwkeurige omkadering van haar middelen voor onderzoek en stimulering, de daklozenhulp aanmerkelijk kunnen moderniseren en verbeteren. Dit agentschap zou nauw, eventueel in totale symbiose, samenwerken met het Europees netwerk voor migraties.
88
Over deze nu fundamentele kwestie over het recht op huisvesting, zie het portaal Europe op de website van l’Union sociale pour l’habitat, www.union-hlm.org/europe, en meer bepaald haar voorstel, niet weerhouden, voor de erkenning van het recht op huisvesting in het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie.
Praktisch gezien zou dit agentschap als eerste opdracht kwaliteitscriteria kunnen opstellen voor het opvangaanbod en de hulpverlening aan daklozen, en die criteria kunnen opvolgen. Dergelijke normen bestaan voor het asielrecht. Waarom ze niet aanpassen aan daklozen, vooral omwille van de evidente overlapping tussen beide problematieken? Die normen zouden heel gewoon kunnen gaan over de openingsuren, het aandeel gespecialiseerde personeelsleden in het kader, reglementen voor het gemeenschapsleven, het aantal plaatsen per centrum enz. De Europese Unie heeft al een aantal agentschappen opgericht om steun te bieden aan de lidstaten en hun burgers. Die agentschappen beantwoordden aan een noodzaak om nieuwe taken van juridische, technische en/of wetenschappelijke aard aan te pakken. De tenlasteneming van daklozen, en minstens de coördinatie van de nationale systemen voor tenlasteneming, zou hieronder kunnen vallen. De Unie telt meer dan 20 communautaire agentschappen (instellingen van openbaar Europees recht, onderscheiden van de communautaire instellingen en met een eigen juridische persoonlijkheid). Er zijn agentschappen voor de controle op de visvangst, op medicijnen, de omgeving, de gezondheid op het werk, de maritieme veiligheid, de spoorwegen en ook voor de verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden. Als we die lijst met thema’s overlopen, waaronder een aantal sociale, menen we dat dakloosheid een thema is dat in aanmerking komt voor de oprichting van een dergelijk agentschap. Het spreekt voor zich dat het hier slechts gaat om oriënterende voorstellen tot een verbetering van de overheidsacties gericht op daklozen. We willen er de nadruk op leggen dat die verbetering niet los kan worden gezien de rest van een beweging in het beleid. Het daklozenprobleem is immers geen op zichzelf staand probleem dat kan worden geregeld door al te gespecialiseerde middelen, het is een maatschappelijk - en vandaag Europees - probleem dat moet worden gezien als een samenballing van alle andere en in die zin moet worden aangepakt.
164
