De strijd tegen dakloosheid

De strijd tegen dakloosheid De Stedelijke Kompassen van de G39 vergeleken

Auteur(s)

Anna van Deth Anne-Marie van Bergen

Datum

Utrecht, oktober 2009

© MOVISIE

MOVISIE Utrecht, oktober 2009 De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth

MOVISIE Kennis en advies voor maatschappelijke ontwikkeling MOVISIE is hét landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor maatschappelijke ontwikkeling. We bieden toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, zorg en sociale veiligheid. In ons werk staan vijf actuele thema's centraal: huiselijk en seksueel geweld, kwetsbare groepen, leefbaarheid, mantelzorg en vrijwillige inzet. We investeren in de kracht en de onderlinge verbinding van burgers. We doen dit door maatschappelijke organisaties, overheden, maatschappelijk betrokken bedrijven en burgerinitiatieven te ondersteunen, te adviseren én met hen samen te werken. Lokaal of landelijk, toegesneden op het vraagstuk en de organisatie. Zo kunnen deze organisaties en hun professionals hun werk voor de samenleving zo goed mogelijk doen. Kijk voor meer informatie op www.movisie.nl/maatschappelijkeopvang

COLOFON Auteurs: Anna van Deth Anne-Marie van Bergen ISBN 978 90 886 9039 6 Projectnummer: P8228 Datum: oktober 2009 © MOVISIE

Inhoudsopgave 1 2

Inleiding ............................................................................................................................................. 1 De ervaringen van Utrecht, Amsterdam, Rotterdam en Den Haag................................................... 2 2.1 Het werken met een gemeentebreed Plan van Aanpak ............................................................ 2 2.2 Eerste resultaten........................................................................................................................ 2 2.3 De Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten volgens het Plan van Aanpak................ 2 3 De werkwijze bij het praktijkonderzoek naar de Stedelijk Kompassen ............................................. 5 4 De uitkomsten van de analyse van de Kompassen .......................................................................... 7 4.1 Algemene indruk: navolging van de G4..................................................................................... 7 4.2 Centrale Toegangsfunctie.......................................................................................................... 8 4.3 Persoonsgerichte trajecten ...................................................................................................... 10 4.4 Partijen en organisatie ............................................................................................................. 12 4.5 Registratie en monitoring ......................................................................................................... 13 4.6 Randvoorwaarden.................................................................................................................... 14 5 Drie centrumgemeenten en hun aanpak ......................................................................................... 16 5.1 Doetinchem: Lokale OGGZ-netwerken als basis voor de aanpak van dakloosheid ............... 16 5.2 Den Bosch: de effectiviteit van de persoonsgerichte trajecten................................................ 24 5.3 Eindhoven: de inrichting van de Centrale Toegang................................................................. 29 6 Conclusies en aanbevelingen.......................................................................................................... 36 6.1 Stand van zaken voor Centrale Toegang en Persoonsgerichte Trajecten.............................. 36 6.2 Aandachtspunten voor de implementatie van het Kompas ..................................................... 38 Bronnenlijst.............................................................................................................................................. 42

1

Inleiding

MOVISIE is in september 2008 gestart met het project ‘Kennis delen in de strijd tegen dakloosheid’. De aanleiding voor het project ligt bij de Stedelijke Kompassen die vrijwel alle 39 centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang hebben gemaakt in de periode tot april 2008. Zij hebben dit gedaan in navolging van de vier grote steden Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag (G4), die al sinds 2007 hun meerjarige plannen voor de aanpak van dakloosheid uitvoeren. In de winter 2007/2008 hebben de centrumgemeenten tijdens regiobijeenkomsten van de VNG de stand van zaken rond de voorbereiding van de Kompassen geïnventariseerd en benoemd welke thema’s op dat moment de meeste aandacht vroegen. Naast uitvoeringsvraagstukken rond financiering en geautomatiseerde registratie waren dit twee inhoudelijke vraagstukken die te maken hebben met de invulling van de regie van de centrumgemeente op de ketensamenwerking: het vorm geven aan de centrale toegang en het invoeren van het werken met persoonsgerichte trajecten. Door de toegang en de trajecten met betrokken partijen goed te organiseren ontstaat zicht op de instroom, de omvang en de behoefte van de doelgroep en is het mogelijk greep te krijgen op het verloop van de individuele hulpverlening. Rond die thema’s bleken veel centrumgemeenten behoefte te hebben aan praktijkinformatie: hoe doen anderen het, ervaren zij dezelfde knelpunten, welke tips hebben zij voor de aanpak. In overleg met de VNG heeft MOVISIE ervoor gekozen een praktijkstudie uit te voeren naar deze vragen. De vraagstelling voor deze inventarisatie luidt als volgt: 1. Op welke wijze pakken centrumgemeenten in de Stedelijke Kompassen de totstandkoming van de Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten aan? 2. Wat zijn tot nu toe aansprekende voorbeelden en wat kunnen andere centrumgemeenten daarvan leren? MOVISIE heeft als eerste stap een inventarisatie gemaakt van de uitwerking van de plannen voor een Centrale Toegang en de organisatie van persoonsgerichte trajecten zoals opgenomen in de 32 in het najaar 2008 via de VNG beschikbare Stedelijke Kompassen. In aanvulling daarop zijn de uitwerkingen in drie steden geselecteerd, waarbij in het Kompas sprake was van goed uitgewerkte en concrete plannen voor de toegangsfunctie en de persoonsgerichte trajecten, elk met een ander accent. De praktijk in deze drie gemeenten is nader gedocumenteerd via interviews met ambtenaren en uitvoerende partijen. De gegevens die deze inventarisaties hebben opgeleverd zijn geëvalueerd in het licht van beschikbaar evaluatiemateriaal van de G4 (met name de Monitor Plan van Aanpak Maatschappelijk Opvang 2008 van het Trimbos-instituut). Deze rapportage geeft de bevindingen weer. Deze publicatie is bedoeld voor gemeenteambtenaren en hun samenwerkingspartners, om hen te steunen bij het vinden van een geschikte regionale aanpak en als input om de discussie over bestaande knelpunten en keuzemogelijkheden daarbij aan te gaan. In hoofdstuk 2 worden de aanbevelingen voor de aanpak van alle centrumgemeenten besproken, die komen uit de evaluatie van de G4. In hoofdstuk 3 geven we een toelichting op de aanpak van de analyse van de Kompassen, in hoofdstuk 4 worden de resultaten daarvan besproken. In hoofdstuk 5 staan de praktijkbeschrijvingen van Doetinchem, Den Bosch en Eindhoven. De conclusies en aanbevelingen staan beschreven in hoofdstuk 6.

MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth

1

2

De ervaringen van Utrecht, Amsterdam, Rotterdam en Den Haag

2.1

Het werken met een gemeentebreed Plan van Aanpak

De G4 werken voor de aanpak van dakloosheid sinds 2006 via een gezamenlijk opgesteld Plan van Aanpak, waarbij de gemeente een duidelijke regie voert op in-, dooren uitstroom van daklozen en de preventie van dakloosheid. Daartoe worden expliciete afspraken over bijdragen aan de aanpak vastgelegd met ketenpartners: de uitvoerende instellingen op het gebied van wonen, zorg, dagbesteding en inkomen inclusief eigen gemeentelijke diensten, het zorgkantoor en cliëntenorganisaties. Ten behoeve van het Plan van Aanpak zijn dertien instrumenten gedefinieerd, die elke gemeente voor de eigen situatie op maat maakt. Denk hierbij aan protocollen, procedures en formulieren gericht op centrale toegang, de vormgeving van individuele trajecten, procedures rond privacy, huisuitzettingen, schulden, dagbesteding en modelconvenanten. Iedere stad heeft in zijn Plan van Aanpak concrete doelen geformuleerd met daaraan gekoppeld indicatoren, op basis waarvan de voortgang van de doelrealisatie kan worden vastgesteld. Jaarlijks kan zo de voortgang worden gemeten. Doordat de doelen en indicatoren van de verschillende steden op elkaar zijn afgestemd, is ook onderlinge vergelijking mogelijk. Zie bijlage 1 voor een overzicht van de doelen en daaraan gekoppelde indicatoren en van de dertien instrumenten. 2.2

Eerste resultaten

Najaar 2007 hebben de G4 een factsheet uitgebracht over de eerste resultaten. Het blijkt te lukken om daklozen in beeld te krijgen, met hen een traject aan te gaan en te realiseren dat zij in een stabiele situatie terecht komen op de gebieden wonen, zorg en inkomen (de zogenaamde stabiele mix: minstens 3 maanden aaneengesloten beschikken over een stabiele woonsituatie, adequaat zorggebruik en een adequaat inkomen). Ook de staatsecretaris noemt de resultaten in haar brief van 18 februari 2008 aan de Tweede Kamer indrukwekkend. Een aantal feiten uit de factsheet: - Het Leger des Heils meldt een vermindering van het aantal daklozen met 25%; - Er zijn in de G4 al meer dan 2500 persoonsgerichte en integrale hulpverleningstrajecten in gang gezet; - De politie meldt in de G4 een rustiger straatbeeld en fors minder overlastmeldingen; - Bij realisatie van nieuwe voorzieningen ligt een sterke nadruk op de wisselwerking met de buurt. De opzet van het Plan van Aanpak van de G4 vormt ook de basis voor de Stedelijk Kompassen van de overige centrumgemeenten (de G39). De handreiking Stedelijke Kompassen van de VNG geeft een stappenplan, aan de hand waarvan het merendeel van de overige 39 centrumgemeenten in 2007/2008 een voor hun eigen gemeente en regio passende uitwerking van een dergelijke aanpak van dakloosheid heeft gemaakt. Een aantal centrumgemeenten was al eerder gestart met een integrale aanpak voor deze problematiek en heeft daar in de plannen op voortgeborduurd. In andere regio’s markeren de plannen vastgelegd in het Stedelijk Kompas de start van een nieuwe ontwikkeling. 2.3

De Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten volgens het Plan van Aanpak

De Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten vormen met de beschikbaarheid van voldoende, geschikte en gevarieerde voorzieningen op het gebied van zorg, wonen, werk en inkomen de kern van de aanpak voor het terugdringen van dakloosheid. Hieronder volgt een beschrijving van wat de G4 in de Plannen van Aanpak doen met de Centrale Toegangsfunctie en persoonsgerichte trajecten.


2

De aanwijzingen hieruit gebruiken we in het analysekader om te bekijken hoe centrumgemeenten in het Stedelijk Kompas gebruik maken van de leerervaringen uit het Plan van Aanpak van de G4. Centrale Toegang De wens voor en het belang van een Centrale Toegangsfunctie komt voort uit knelpunten bij de in- en doorstroom in de maatschappelijke opvang. Omvang en behoefte van de doelgroep bleken niet goed in kaart gebracht te kunnen worden omdat het overzicht ontbrak. Daardoor was ook niet goed mogelijk na te gaan of er kwantitatief en kwalitatief wel de juiste voorzieningen beschikbaar waren. De indruk bestond, dat veel toevalligheden bepaalden waar een dakloze terechtkwam voor hulp. Ook kwam het regelmatig voor dat daklozen gebruik maakten van diverse hulp- en dienstverlenende instanties die dat van elkaar niet wisten, waardoor de hulp verbrokkeld werd geboden en instanties elkaar soms eerder tegenwerkten dan versterkten in hun aanpak. In 2006 heeft het NIZW (nu MOVISIE) een rapport uitgebracht over de aanpak van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Heerlen om de instroom en aanbod van de maatschappelijke opvang effectiever te organiseren; via de zogenaamde ‘centrale voordeuren’. In diezelfde periode ontwikkelden de G4 in samenwerking met het ministerie van VWS het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang, waarin de centrale toegangsfunctie als een van de instrumenten is opgenomen. Het principe daarvan is, dat één (eventueel fictief) punt is de stad/regio bestaat waar alle informatie bij elkaar komt over vraag en aanbod op het gebied van dakloosheid: er worden gegevens vastgelegd van alle daklozen die in beeld komen (of zijn) bij hulpverleningsinstellingen, politie, woningcorporaties, sociale dienst en dergelijke. Door deze informatie te centraliseren krijg je als gemeente zicht op aard en omvang van de doelgroep daklozen en dreigend daklozen. Vanuit het overzicht kan vervolgens in overleg met alle aanbieders een overwogen (en daardoor minder toevalsbepaalde) toewijzing van personen aan bepaald hulpaanbod gebeuren. Het overzicht kan daarnaast gebruikt worden op beleidsniveau: om te bepalen hoeveel en welke voorzieningen nodig zijn voor de aanpak van de dakloosheidproblematiek. Beschikbaarheid van de juiste en voldoende voorzieningen heeft een positief effect op de dooren uitstroom. Wanneer er leemtes zijn in het aanbod, betekent dat dat de juiste voorzieningen voor een cliënt niet beschikbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan voldoende capaciteit voor schuldhulpverlening, beschikbaarheid van woningen voor cliënten die toe zijn aan uitstroom uit een verblijfsvoorziening en de mogelijkheden voor beschut werk. Wachttijden leiden er vaak toe, dat de cliënt zijn motivatie verliest en afhaakt. Uitstroom wordt dan uitval. De Centrale Toegangsfunctie heeft in het Plan van Aanpak betrekking op instrument 2: Modelprocedure persoonsgerichte benadering. Dit instrument moet ervoor zorgen dat de keten rond de individuele cliënt sluitend georganiseerd wordt. Deze procedure regelt dat cliënten worden aangemeld of zichzelf kunnen aanmelden bij één centraal punt in de regio. Het is de bedoeling dat alle aanmeldingen voor de persoonsgerichte trajecten en voorzieningen in de regio via het centrale punt lopen. Tevens wordt er een uniform aanmeldingsformulier gebruikt. De functies van een Centrale Toegang zijn registratie van aanmeldingen, screening, het organiseren van (onafhankelijke) indicatiestelling en trajecttoewijzing voor het gewenste (integrale) hulpaanbod. De regie van de Centrale Toegang ligt in principe bij de (centrum)gemeente. De trajecttoewijzing en uitvoering van het traject gebeuren door uitvoerende instellingen. Hoe het traject eruit ziet is afhankelijk van de onderlinge samenwerking en afspraken. Deze werkwijze houdt in dat organisaties autonomie inleveren. Ze accepteren de indicatiestelling die voortkomt uit de diagnostiekfase en de gezamenlijke trajecttoewijzing. Draagvlak hiervoor ontstaat wanneer de organisaties betrokken worden bij de aanmelding, diagnostiek en het opstellen van het trajectplan.


3

Andere instrumenten uit het Plan van Aanpak die een rol spelen bij de organisatie van de Centrale Toegang zijn: instrument 1 (aanmeldingen diagnoseformulier), instrument 3 (modelaanpak gegevensuitwisseling in verband met privacywetgeving) en instrument 7 (modelaanpak onverzekerdheid en budgetbeheer) (Stappenplan Stedelijk Kompas, 2007:26). De G4 hebben allemaal een vorm van Centrale Toegang. Het is nog niet overal zo dat daar ook de trajecttoewijzing gebeurt, wel wordt overal geregistreerd welke cliënten bekend zijn en wat hun traject omvat. Ze gebruiken daarbij allemaal een aanmeldings- en diagnoseformulier met daarin opgenomen de indicatoren voor de stabiele mix. Het invoeren van een gemeenschappelijk cliëntvolgsysteem blijkt een belangrijke randvoorwaarde, die het gemakkelijker maakt voor alle betrokken organisaties om de informatie over hun cliënten aan te leveren en actueel te houden. De invoering daarvan is nog niet in alle steden gerealiseerd. Persoonsgerichte trajecten Het persoonsgericht of individueel traject van de cliënt ligt in het verlengde van instrument 2 (modelprocedure persoonsgerichte benadering). Een effectieve aanpak van dakloosheid betekent vrijwel altijd een ondersteuningsaanbod gericht op meer levensgebieden (wonen, inkomen en schulden, gezondheid, werk/dagbesteding, sociaal netwerk). Vaak betekent dat, dat meer organisaties een bijdrage aan het ondersteuningsaanbod zullen leveren, deels gelijktijdig, deels na elkaar. In het Plan van Aanpak is dit vertaald naar het organiseren van persoonsgerichte trajecten met veld- of ketenregie en cliëntmanagement. De effectiviteit van de aanpak hangt nauw samen met de mate waarin het lukt de verschillende onderdelen van het traject op elkaar af te stemmen. Instrument 4 (model individueel trajectplan) wordt gebruikt om vast te leggen aan welke doelen en binnen welke termijn de cliënt werkt. Ook instrument 1 (aanmeldingen diagnoseformulier) maakt onderdeel uit van het individueel trajectplan. Alle vier steden gebruiken dit nu. Naast het werken met een gezamenlijk trajectplan is het instellingsoverstijgend traject- of casemanagement belangrijk. Gedurende de uitvoering van het traject is het belangrijk dat iemand het overzicht heeft over het gehele traject en daarin regie voert. Iedere cliënt krijgt daartoe een vaste contactpersoon, een cliënt- of trajectmanager. Deze ziet toe op de uitvoering van het traject van de individuele cliënt en schakelt daar de andere hulp- en dienstverleners bij in. Veelal is het bij de G4 een hulpverlener van een van de bij de uitvoering van het traject betrokken organisaties. In principe maakt het niet uit van welke organisatie hij afkomstig is. Monitoring en het signaleren van het verloop van het traject zijn nodig om het traject eventueel bij te stellen. Na afloop van het traject is het monitoren van de stabiele mix nog niet ten einde. Om terugval te voorkomen is het belangrijk vinger aan de pols te houden. Voor de regiefunctie van de gemeente is van belang dat de aanbieders die bij dit soort trajecten betrokken zijn samenwerkings- en afstemmingsafspraken op ketenniveau hebben, die als kader kunnen dienen voor de uitvoeringsafspraken op het niveau van het individuele traject. Ook hierop is overzicht en regie nodig om effectiviteit te realiseren. Hiervoor hebben de G4 een ketenregisseur aangesteld, meestal in dienst van de gemeente. Een aantal instrumenten richten zich op het realiseren van de ketenafspraken om tot een integraal hulpaanbod te komen. Dit zijn de instrumenten 6 (modelprocedure effectuering levering zorg), 8 (modelaanpak effectuering specifieke voorzieningen), 10 (modelaanpak schuldhulpverlening en schuldsanering) en 11 (regeling dagloonprojecten).


4

3

De werkwijze bij het praktijkonderzoek naar de Stedelijk Kompassen

Het praktijkonderzoek heeft bestaan uit twee onderdelen: een analyse van de beschikbare teksten van de Stedelijk Kompassen en een nadere verkenning van drie voorbeeldpraktijken. Van de 39 centrumgemeenten hebben de meesten in 2008 een Stedelijk Kompas vastgesteld. MOVISIE heeft de 32 Stedelijke Kompassen van centrumgemeenten bekeken die in het najaar van 2008 beschikbaar waren bij de VNG. In het Stedelijk Kompas hebben de centrumgemeenten de plannen voor de aanpak van dakloosheid voor hun regio uitgewerkt. Zij hebben aangegeven wat hun doelen zijn, op welke doelgroepen ze zich richten, met inzet van welke instrumenten en voorzieningen ze hun doelen willen realiseren, hoe ze dat gaan organiseren, wat het naar verwachting kost en hoe ze dit willen bekostigen. MOVISIE heeft voor de analyse van de Stedelijke Kompassen allereerst gekeken naar de algemene uitgangspunten van de plannen (doelen en doelgroepen). We hebben vervolgens de uitwerkingen geïnventariseerd die de gemeenten hebben gegeven op de volgende vijf onderwerpen (zie bijlage 2 voor de topiclijst die bij de analyse gebruikt is): 1. Toegang tot het aanbod Is de centrumgemeente van plan een Centrale Toegangsfunctie in te richten en zo ja hoe? 2. Persoonsgericht traject Op welke wijze wil de centrumgemeente werken aan persoonsgerichte trajecten? 3. Partijen en organisatie Met welke ketenpartners worden de plannen uitgevoerd, hoe is de taakverdeling en hoe zijn afspraken bestuurlijk belegd? 4. Registratie en monitoring Heeft de centrumgemeente plannen voor registratie en wordt er geïnvesteerd in trajectmonitoring? 5. Randvoorwaarden Op welke wijze speelt de centrumgemeente in op de verhouding gemeentelijke gelden en AWBZmiddelen? We hebben gekeken in hoeverre de gemeenten het Plan van Aanpak van de G4 hebben gevolgd, welke instrumenten ze willen inzetten en hoe ze daarin onderling verschillen. Waar verschillen zijn, bespreken we deze en ook de toelichting die gemeenten geven bij hun keuzes. Vervolgens hebben we drie gemeenten geselecteerd als nader te bestuderen praktijkvoorbeeld. Niet alle gemeenten zijn even concreet in hun uitwerkingen. Wanneer de plannen te globaal beschreven zijn, is hieruit niet af te leiden of en hoe ze een Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten willen realiseren. De keuze van voorbeelden om nader te bekijken is mede daardoor bepaald. We hebben voorbeelden gekozen waarin de plannen in het Kompas redelijk concreet waren uitgewerkt en waar uit de beschrijving op te maken viel, dat er al een begin was gemaakt met de uitvoering van een aanpak van dakloosheid. Daarnaast hebben we gekeken naar bijzondere keuzes bij de uitwerking en/of de visie die inspirerend kan zijn voor andere gemeentes. We hebben gekozen voor Doetinchem, Den Bosch en Eindhoven. • Den Bosch realiseert een concrete uitwerking van de persoonsgerichte trajecten met instellingsoverstijgend trajectmanagement via de inrichting van een trajectbureau dat door GGZ, Verslavingszorg, AMW en Maatschappelijke Opvang bemenst wordt.


5

•

•

Eindhoven kiest er expliciet voor om de Centrale Toegang organisatorisch en fysiek te koppelen aan het eigen gemeentelijk apparaat, waarbij medewerkers van de gemeente de regie voeren, zowel op de keten als op de cliënt. Doetinchem/de Achterhoek, een grote plattelandsregio, kiest voor verregaande decentralisatie, maar wel nadrukkelijk onder gemeentelijke regie. Alle regiogemeenten participeren in de aanpak, waarbij de trajecten zullen worden uitgewerkt en gecoördineerd via lokale OGGZnetwerken die door de regiogemeenten geïnitieerd en beleidsmatig aangestuurd worden. Men studeert nog op de exacte taakverdeling lokaal/regionaal.

Bij elk van de praktijkvoorbeelden zijn interviews gehouden met de verantwoordelijk ambtenaar van de centrumgemeente en met twee vertegenwoordigers van aanbieders. Centraal stond daarbij de vraag in hoeverre de huidige praktijk overeenkwam met de uitwerking zoals deze in het Kompas was gegeven, welke knelpunten men bij de invoering was tegengekomen en welke leerpunten er voor anderen zijn af te leiden uit de ervaringen met de implementatie.


6

4

De uitkomsten van de analyse van de Kompassen

MOVISIE heeft de 32 Stedelijke Kompassen van centrumgemeenten bekeken die in het najaar van 2008 beschikbaar waren bij de VNG. Zie bijlage 4 voor een overzicht van de geanalyseerde Kompassen. De overige centrumgemeenten hebben geen Stedelijk Kompas opgesteld of het Stedelijk Kompas was op dat moment nog niet bij de VNG beschikbaar. We geven eerst een algemene impressie van de Kompassen: in hoeverre volgen zij de Plannen van Aanpak van de G4 voor wat betreft doelen, doelgroepen, planperiode, aansluiting op reeds bestaande uitvoeringspraktijk en het gebruik van de instrumenten. Daarna bespreken we de vijf analysethema’s. 4.1

Algemene indruk: navolging van de G4

Het Plan van Aanpak functioneert duidelijk als voorbeeld voor de centrumgemeenten. Ook hebben veel centrumgemeenten het Stappenplan Stedelijk Kompas van de VNG gevolgd. De centrumgemeenten hebben in hun plannen aangegeven wat hun doelen zijn, op welke doelgroepen ze zich richten, binnen welke termijn, met inzet van welke instrumenten en voorzieningen ze hun doelen willen realiseren, hoe ze dat gaan organiseren, wat het naar verwachting kost en hoe ze dit willen bekostigen. Doelen en indicatoren De meeste centrumgemeenten geven aan dat zij de doelstellingen van de G4 uit het Plan van Aanpak ‘overnemen’. Een enkele centrumgemeente formuleert eigen doelstellingen en indicatoren. De twee centrale pijlers van het Plan van Aanpak, het realiseren van een persoonsgerichte aanpak en sluitende keten voor de doelgroep daklozen, vinden centrumgemeenten zeer belangrijk. De nadruk ligt minder op het bestrijden van overlast. Wellicht speelt dat buiten de vier grote steden minder omdat de omvang van de groep zichtbare daklozen kleiner is. Planperiode De planperiode van de meeste Stedelijke Kompassen komt overeen met de G4, namelijk zeven jaar (tot 2014). Sommige centrumgemeenten geven vier jaar aan (tot 2011), andere kiezen ervoor het Stedelijk Kompas op te knippen in jaarplannen. De aanpak van dakloosheid wordt (trapsgewijs) uitgesmeerd over een aantal jaar. De meeste centrumgemeenten kiezen ervoor gedurende de gehele planperiode middelen te reserveren. Er is dus sprake van méér dan een eenmalige (financiële) investering. Doelgroepen Centrumgemeenten beschrijven meestal uitgebreid voor welke doelgroepen het Stedelijk Kompas dient. De meeste centrumgemeenten beschrijven niet expliciet of ze zich met het plan richten op ‘oude’ of ‘nieuwe’ cliënten in de maatschappelijke opvang. Een klein percentage zegt dat de persoonsgerichte aanpak zowel voor bekende als nieuw in beeld te brengen daklozen zal gelden. Uit de beschrijving van de doelgroep blijkt, dat men op veel plaatsen niet wist om hoe veel personen het gaat. Wel onderschrijven de centrumgemeenten unaniem het belang van inzicht in de omvang en behoefte van de doelgroep. Daarom hebben ze geïnvesteerd in ‘tellingen’, ze hebben registraties van instellingen opgevraagd of er is een extern bureau ingeschakeld om de groep in kaart te brengen. In het Stappenplan Stedelijk Kompas krijgen de centrumgemeenten het advies zich in de eerste periode te concentreren op de doelgroep feitelijk en residentieel daklozen en dit daarna te verbreden met de groep dreigend daklozen (en zwerfjongeren). Dit is ook in de meeste Stedelijke Kompassen


7

terug te zien. Enkele centrumgemeenten geven aan ook vrouwen uit de vrouwenopvang en/ of huiselijk en seksueel geweld mee te nemen in hun aanpak. 1 Aansluiting op de bestaande (regionale) infrastructuur maatschappelijke zorg Bijna alle plannen beschrijven hoe het Stedelijk Kompas moet aansluiten op de regionale situatie en infrastructuur. Het meest genoemd is het voortbouwen op bestaand of een te herijken OGGZ-kader. Een aantal plannen verbindt de participatiegedachte van de Wmo met het Stedelijk Kompas: ook daklozen moeten weer bij de maatschappij betrokken worden. Zij verwijzen naar de Wmobeleidsplannen voor de prestatievelden 7, 8 en 9 en geven aan dat daarin al met veel partijen nagedacht is over de inbedding van de maatschappelijke zorg in de Wmo. Andere plannen willen bestaande projecten op het gebied van de maatschappelijke zorg uitbouwen en geven aan hoe deze in het kader van het Kompas geïntensiveerd kunnen worden. Te denken valt aan opvang- of dagbestedingsprojecten en maatschappelijk steunsystemen. Een paar Kompassen hebben een uitgebreide knelpuntenlijst gegeven voor de aanpak die ze tot dan toe hanteerden en verbinden hun ambities aan het oplossen daarvan. Voor het bereiken van en contact leggen met de doelgroep (outreachend werken, bemoeizorg), komen de Kompassen vaak uit bij de OGGZ. Vanuit de OGGZ-structuur noemen de Kompassen lokale OGGZ-netwerken, bemoeizorg (ook vanuit de verslavingszorg), Vangnet en Adviesteams en ACT teams. Zij benadrukken dat de uitvoerende instellingen een belangrijke rol hebben bij de outreaching contactlegging, screening en intakes van (dreigend) daklozen. Uit de uitwerking in de Stedelijke Kompassen wordt niet duidelijk hoe de bestaande toeleiding van de vangnetteams/OGGZ-netwerken moet gaan aansluiten op of samengaan met de beoogde screening, intakes en indicatiestelling in het kader van een geplande Centrale Toegang. Gebruik van de 13 instrumenten uit het Plan van Aanpak Over de toepassing van de 13 instrumenten uit het Plan van Aanpak van de G4 voor de eigen regio hebben de meeste centrumgemeenten wel voornemens in hun plan opgenomen. Dit komt terug in de nadere analyse aan de hand van de vijf thema’s. 4.2

Centrale Toegangsfunctie

De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. • Blijkt uit het Kompas dat de centrumgemeente initiatief neemt tot de inrichting van een Centrale Toegangsfunctie onder gemeentelijke regie of voornemens daartoe heeft? • Blijkt uit het Kompas dat er lopende initiatieven of plannen zijn voor de inrichting van een outreachend team (vangnet- of bemoeizorgteam, lokale OGGZ-netwerken) dat op de een of andere manier betrokken wordt bij de Centrale Toegang en hoe is de manier waarop contactlegging met en screening en intake van de doelgroep gaat plaatsvinden uitgewerkt? • Blijkt uit het Kompas dat men voornemens is gebruik te maken van instrument 1: model AD formulier? 1

De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht hoe zwerfjongeren als doelgroep in de Stedelijke Kompassen voorkomen. (zie rapport ‘Opvang zwerfjongeren 2008’). Een aantal gemeenten wil het Stedelijk Kompas vanaf 18 jaar laten gelden. De algemene conclusie is dat centrumgemeenten wel aangeven dat er aandacht moet zijn voor zwerfjongeren, maar dat meestal geen concrete beleidsvoornemens zijn opgenomen.


8

Centrale Toegangsfunctie

Wel

Niet of niet beschreven

Centrale Toegang onder gemeentelijke regie Contactlegging en screening (via outreachende aanpak, link met OGGZ-beleid) Aanmelding- en diagnoseformulier

26

6

28

4

18

14

Hoewel een grote meerderheid kiest voor de organisatie van een Centrale Toegang, zijn er duidelijk verschillen zichtbaar in de manier waarop men dit wil organiseren. Lang niet alle Kompassen hebben hier al een concrete uitwerking voor gegeven. In een aantal gevallen worden alleen de opties opgesomd. De verschillen hebben te maken met drie keuzes: 1. wordt de Centrale Toegangsfunctie vormgegeven als concreet (fysiek) meld- of coördinatiepunt met daaraan gekoppeld de functies screening, intake en trajecttoewijzing of betreft het uitsluitend een administratieve verzamel- en beheerpunt van informatie over daklozen die in beeld zijn of komen, terwijl screening, intake en trajecttoewijzing decentraal (bij de organisaties) gebeuren. 2. wordt de Centrale Toegangsfunctie gekoppeld aan een bestaand meld- of coördinatiepunt of bemoeizorgteam of wil de gemeente hiermee organisatorisch juist een nieuwe start maken, 3. wordt de Centrale Toegangsfunctie wel of niet met directe betrokkenheid en/of onder directe regie van de gemeente georganiseerd. Wanneer gemeenten ervoor kiezen om uit te gaan van een bestaand coördinatiepunt en/of bemoeizorgteam, is dat vaak aangehaakt bij een GGD, in een enkel geval bij de Maatschappelijke Opvang, het AMW, de GGZ, Verslavingszorg of een samenwerkingsverband daartussen. Wanneer men redelijk tevreden is over het functioneren van de bestaande situatie, kiest men ervoor deze als uitgangspunt te kiezen en verder uit te bouwen. Wanneer men niet tevreden is, wordt het Kompas gebruikt als aanleiding om een nieuwe start te maken. Bestaande ontevredenheid heeft vaak te maken met een behoefte aan meer controle of een meer directe aansturing, gebrekkige communicatie, onvoldoende resultaten. Wanneer men kiest voor de ontwikkeling van een nieuw coördinatiepunt wordt soms de afdeling Sociale Zaken genoemd als coördinerende dienst, of men wil een geheel nieuwe organisatie hiervoor inrichten, die in de plannen dan een brede coördinerende taak krijgt gericht op zowel de Centrale Toegangsfunctie als het integrale aanbod dat de basis vormt voor de persoonsgerichte trajecten. De functies die centrumgemeenten een Centrale Toegang toebedelen variëren. • De minst uitgebreide is de keus voor een (administratieve) meldfunctie in de regio: het registreren en volgen van deze meldingen. De uitvoerende instellingen blijven verantwoordelijk voor intake, indicatiestelling en trajecttoewijzing. Ze hebben alleen de verplichting de gegevens van (nieuwe) cliënten bij het meldpunt Centrale Toegang te melden en tijdens het traject zo nu en dan een update door te geven. Het meldpunt zorgt voor de registratie en houdt alleen administratief overzicht. Deze uitwerking geeft de minste sturingsmogelijkheid voor het meldpunt op het traject van de cliënt en de samenwerking tussen uitvoeringsinstellingen. • Het merendeel ziet een actieve taak voor het meldpunt tijdens de start van trajecten: het coördineren van intake, diagnostiek en indicatiestelling/trajecttoewijzing, gecombineerd met de


9

•

•

4.3

administratieve trajectvolging. Dat betekent dat nieuwe cliënten die in beeld komen, worden gemeld bij het meldpunt en dat daar een meldpuntmedewerker/trajectregisseur een (voorlopige) case manager benoemt (dit zal meestal de hulpverlener zijn waar de cliënt zich bij heeft aangemeld of bij een directe aanmelding bij het meldpunt iemand van de maatschappelijke opvang of AMW). De case manager zorgt ervoor dat intake en diagnostiek plaatsvinden. De meldpuntmedewerker ziet erop toe dat dit gebeurt en organiseert vervolgens in overleg met de case manager een interdisciplinair trajecttoewijzingsoverleg waarin afspraken worden gemaakt over de uitvoering van het voorgestelde traject. Op dit punt zijn twee variaties mogelijk: de case manager organiseert en meldt de uitkomsten aan de meldpuntmedewerker/trajectregisseur of de trajectregisseur organiseert en registreert en de case manager gaat met de uitkomsten aan de slag. Nadien houden case manager en meldpuntmedewerker periodiek contact over de voortgang van het traject. In deze uitwerkingen blijft de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor de trajecten bij de instellingen en regisseert het meldpunt de onderlinge samenwerking en de organisatie van de in-, dooren uitstroom. Een beperkt aantal wil de inhoudelijke trajectcoördinatie en –regie tijdens het hele traject aan het meldpunt koppelen: screening, het direct aansturen van intake, indicatiestelling en trajectvolging en -bijstelling. Cliënt- of casemanagers zijn dan in dienst van of gedetacheerd bij het meldpunt en sturen het individuele traject van de cliënt aan. Deze gecentraliseerde aansturing geeft de meest directe sturingsmogelijkheid voor het meldpunt op het traject van de individuele cliënt. In een aantal gevallen wordt het meldpunt met deze constructie ondergebracht bij de Maatschappelijke Opvang. Drie centrumgemeenten zeggen expliciet dat ze het concept Centraal Onthaal van Rotterdam willen implementeren, waarbij het geheel organisatorisch onder een gemeentelijke (sociale) dienst valt. Daarbij worden ook de pasjessystemen voor de maatschappelijke opvang en de regiobinding genoemd. De paar centrumgemeenten die bewust niet kiezen voor een Centrale Toegang geven wel het belang aan van samenwerking tussen de instellingen op het gebied van zorgtoewijzing, individuele trajecten en casuïstiekoverleg. Persoonsgerichte trajecten

De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. • Is het gebruik van instrument 2, modelprocedure persoonsgerichte benadering opgenomen in het plan? • Hoe is de wijze waarop men het samenwerken in de individuele trajecten wil organiseren (afstemming en taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen organisaties) uitgewerkt, inclusief het voornemen tot gebruik van instrument 3, individueel trajectplan? • Hoe wil men het toewerken naar de stabiele mix (minimaal 3 maanden stabiel onderdak, zorg en inkomen) en de monitoring daarvan regisseren en volgen? • Welke plannen heeft men voor het betrekken van cliënten bij de organisatie van integrale trajecten (zowel de inspraak van de cliënt op zijn eigen individuele plan als cliëntenparticipatie bij de inrichting van de persoonsgerichte aanpak)?


10

Persoonsgerichte trajecten

Wel uitgewerkt

Modelprocedure Persoonsgerichte benadering Individuele trajectplannen Werken aan stabiele mix Betrekken van cliënt zelf bij persoonsgerichte aanpak

31

Niet van plan of niet uitgewerkt 1

30 21 4

2 11 28

Bijna alle Kompassen beschrijven het werken met een persoonsgerichte aanpak en nemen daarvoor Instrument 2 ‘Modelprocedure persoonsgerichte benadering’ uit het Plan van Aanpak als uitgangspunt. Ook gaan de meeste plannen uit van het werken met instellingsoverstijgende individuele trajectplannen. Volgens de meeste Kompassen zijn de persoonsgerichte trajecten niet vrijblijvend: de instellingen moeten zich verbinden om dat wat men in het kader van een persoonsgericht traject met elkaar afspreekt ook daadwerkelijk te leveren. De keuzes voor de organisatie van het werken aan individuele trajecten sluiten aan op wat hierover beschreven is onder de paragraaf over de Centrale Toegangsfunctie. In veel plannen wordt het onderscheid gemaakt tussen cliëntmanagers (die de uitvoering van het individuele traject aansturen) en trajectregisseurs (die het samenwerkingsproces op ketenniveau aansturen en de ontwikkeling van de trajecten monitoren). De precieze functiebenamingen zijn overigens van regio tot regio verschillend. De plek en organisatie waar de cliëntmanagers en trajectregisseurs zijn gepositioneerd verschilt ook in de verschillende uitwerkingen. De Kompassen concentreren zich in de uitwerking vooral op de organisatie van persoonsgerichte trajecten, de onderlinge taakverdeling en afstemming, registratie en trajectvolging en -bijstelling. Sommige plannen beschrijven het primair proces voor een persoonsgericht traject op een gedetailleerde manier, met ondersteuning van stroomschema’s en processtructuren, anderen zijn heel globaal in hun uitwerking. Waar een persoonsgericht traject uit bestaat of moet bestaan komt niet uitgebreid aan bod in de Stedelijke Kompassen. Enkele plannen hebben het over het belang van een heldere probleemanalyse, het gebruik van het 8-fasenmodel, de inzet op verschillende leefdomeinen, het belang van dagbesteding en schuldhulpverlening. Een aantal plannen gaat ook in op nieuw te ontwikkelen of uit te breiden aanbod om de invulling van individuele trajecten goed mogelijk te maken en op het belang van optimale afstemming tussen bestaand aanbod. De focus ligt daarbij vooral op dagbesteding en schuldhulpverlening. Een enkel plan heeft het over een nieuw te ontwikkelen dienstencentrum en een bundeling van de bestaande loketten voor zorg, inkomen, werk en schuldhulp. Sommige centrumgemeenten schetsen ideeën voor nieuwe dagbestedingsprojecten. De inhoud van het traject blijft in het algemeen een verantwoordelijkheid van de desbetreffende instelling. Uitspraken over of plannen voor methodiekontwikkeling, deskundigheidsbevordering of effectiviteit van het aanbod van hulpverlening komen in de Stedelijke Kompassen nauwelijks voor. Over het resultaat van een traject doen de Kompassen meer uitspraken, in lijn met het streven naar een stabiele mix. Zij gaan hierin vaak verder dan de indicatoren voor de stabiele mix zoals in de plannen van aanpak van de G4 benoemd, waarin alleen zorg, onderdak en inkomen zijn opgenomen. Het traject moet volgens de meesten een stabiele situatie opleveren op het gebied van wonen, zorg, inkomen en dagbesteding. Een aantal noemt ook de versterking van het sociale netwerk en veiligheid.


11

Weinig centrumgemeenten gaan in op het beleidsmatig betrekken van cliënten bij de uitwerking en implementatie van het Stedelijk Kompas en de manier waarop cliënten bij de regie op hun eigen traject betrokken moeten worden. Voor de invloed van cliënten op hun eigen traject of de evaluatie ervan geldt hetzelfde. De paar die hier iets over zeggen, kiezen voor traditionele instrumenten zoals een inspraakprocedure, een cliënttevredenheidsonderzoek en de aanwijzing tot het gezamenlijk met de cliënt opstellen van het persoonlijk trajectplan.

4.4

Partijen en organisatie

De organisatie van de samenwerking is idealiter uitgewerkt op trajectniveau, op ketenniveau en op bestuurlijk niveau. De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. • De samenwerking op trajectniveau: hoe wil men de samenwerking organiseren tussen de centrumgemeente en partijen bij het opstellen van het trajectplan/trajecttoewijzing (gebruik van instrumenten 2 en 3: persoonsgerichte trajecten en individueel trajectplan)? Hierbij is tevens geïnventariseerd welke partijen beschouwd worden als kernpartners. • Bij veel daklozen is sprake van zowel verslavingsproblematiek als van psychiatrische problemen. Hoe is de aansturing van de samenwerking tussen ggz en verslavingszorg geregeld? • De samenwerking op ketenniveau: hoe zijn de afspraken tussen de organisaties vastgelegd? • De samenwerking op bestuurlijk niveau: hoe is de bestuurlijke inbedding en afstemming vormgegeven? Partijen en organisatie

Uitgewerkt

Trajecttoewijzing Afstemming GGZ met de verslavingszorg Vastleggen ketenafspraken Bestuurlijke samenwerking

15 13

Niet van plan of niet uitgewerkt 17 19

27 23

5 9

Ongeveer de helft van de plannen heeft de samenwerking bij trajecttoewijzing uitgewerkt in de vorm van een in te stellen trajecttoewijzingscommissie of veldtafel, waaraan de kernpartners deelnemen om afspraken te maken over deelname van hun organisatie in het traject. Het is uit de uitwerkingen niet altijd duidelijk of hier sprake is van afstemming op trajectniveau of op ketenniveau, het blijft er wat tussen zweven. Bij de organisatie van de trajecttoewijzing hoort tevens het toewijzen van een vaste contactpersoon (cliëntmanager of case manager) voor de cliënt. Dit is meestal een hulpverlener die tevens een deel van het traject uitvoert. Over de aansturing van de trajecttoewijzing bestaan verschillende opvattingen. In veel gevallen organiseert het coördinatiepunt of de Centrale Toegang de trajecttoewijzing of zitten trajectregisseurs de casuïstiekbijeenkomsten voor. De trajectregisseur is veelal ook degene die de partijen bij elkaar roept. Sommige Kompassen beschrijven de (regie van de) procesgang niet, maar geven wel aan dat het belangrijk is dat instellingen wel met elkaar om de tafel gaan zitten. In de meeste Kompassen worden de volgende partijen genoemd als kernpartner voor de uitvoering van de persoonsgerichte trajecten: de maatschappelijke opvang, de verslavingzorg, de Geestelijke


12

Gezondheidszorg en de GGD. In twee regio’s wordt ook het maatschappelijk werk als kernpartner genoemd. Andere Kompassen noemen als kernpartners de partijen vanuit de bestaande OGGZ- structuur. Welke dat zijn wordt niet in alle Stedelijke Kompassen duidelijk. Soms beperkt de omschrijving zich tot ‘relevante partijen’. In bijna de helft van de Kompassen wordt ingegaan op de samenwerking tussen GGZ en verslavingszorg. Hun aanwezigheid, inbreng en onderlinge afstemming is nodig bij casuïstiekbijeenkomsten, bij de trajecttoewijzing en bij samenwerking in het kader van de OGGZ-infrastructuur. Een enkel plan noemt expliciet de noodzaak tot afstemming in relatie tot indicatiestelling en de samenwerking bij de hulp aan daklozen met een “dubbeldiagnose”. Hoe een centrumgemeente de samenwerking kan bevorderen is niet concreet uitgewerkt. Wel besteedt men hier in bestuurlijk overleg en bij overeenkomsten met het zorgkantoor aandacht aan. Om tot samenwerkingsafspraken op ketenniveau te komen vinden bijna alle plannen een bestuurlijk platform noodzakelijk. Veel regio’s hebben een bestaand platform op basis van een OGGZ-convenant of soms is er alleen een intentieverklaring. In een aantal regio’s fungeert het platform als stuurgroep OGGZ met duidelijke taken en verantwoordelijkheden, in andere regio’s is het een meer vrijblijvend uitwisselingsplatform. Lang niet alle regio’s hebben in hun plannen opgenomen of en hoe ze met hun kernpartners een samenwerkingsovereenkomst hebben gesloten over de deelname in het Stedelijk Kompas. Wel geven de meeste plannen aan dat er afspraken met de kernpartners gemaakt zijn of moeten worden over de overlegstructuur, gegevensuitwisseling en gezamenlijke uitwerking van plannen. Centrumgemeenten die het Stedelijk Kompas opknippen in jaren, geven aan op basis van de jaarplannen afspraken te maken met partijen. In een aantal Kompassen is ook aangeven dat een convenant is of wordt afgesloten met het Zorgkantoor en/of de zorgverzekeraar. 4.5

Registratie en monitoring

De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. • Hoe is in het Kompas uitgewerkt dat registratie plaats vindt (welke gegevens, wel/niet geautomatiseerd, waar en door wie)? • Is uit de plannen af te leiden dat men uit de registratie informatie krijgt over de resultaten van de trajecten (aantal trajecten dat leidt tot een stabiele mix)? • Hoe is de trajectmonitoring en eventuele bijstelling uitgewerkt in het Kompas? • Zijn er plannen/initiatieven in het Kompas opgenomen voor investering in een geautomatiseerd cliëntvolgsysteem en zo ja welke? Registratie en monitoring

Uitgewerkt

Plannen voor een vorm van registratie Registratie stabiele mix Cijfers over trajecten/ bijstellen van trajecten Cliëntvolgsysteem

32

Niet van plan of niet uitgewerkt 0

10 17

22 15

15

7


13

Alle Kompassen kiezen voor een vorm van registratie of monitoring, maar dit is lang niet overal concreet uitgewerkt. Bij registratie denkt men aan een aantal zaken: • de meest minimale variant: cijfers over het aantal trajecten. Als bron hiervoor noemen de Kompassen de instellingen, een cliëntvolgsysteem, het coördinatiepunt of het veldtafeloverleg; • het registreren van de resultaten van trajecten (zoals de stabiele mix); • het krijgen van een overzicht van iedereen die in traject is en het volgen van de trajecten (via een cliëntvolgsysteem), zodat inzicht ontstaat in de doelgroep, in-, dooren uitstroom en zodat stagnatie van of uitval uit trajecten kan worden gesignaleerd en bijsturing van de individuele trajecten mogelijk is; • het verkrijgen van beleidsinformatie uit trajecten, nodig voor het plannen van voorzieningen. Een aantal Kompassen heeft plannen opgenomen voor het monitoren van de stabiele mix gedurende of na afronding van de individuele trajecten. De informatie over het verloop van de trajecten wordt volgens deze plannen aangeleverd via de instellingen waar de cliënt het traject doorloopt. De gemeente maakt vaste afspraken met hen over het aanleveren van rapportages over de voortgang van de trajecten. Deze rapportages gaan dan naar de Centrale Toegang/coördinatiepunt of de trajectregisseur. Hoe frequent de instellingen rapporteren wordt meestal in het midden gelaten. In een aantal Kompassen is de wens opgenomen dat de centrumgemeente (het coördinatiepunt/de trajectregisseur) de trajecten vanaf het begin tot het eind wil kunnen volgen. Op dit moment zijn de gemeenten hierbij afhankelijk van de instellingen voor het aanleveren van informatie. Veel Kompassen geven aan dat er oriëntatie plaatsvindt op de aanschaf of opzet van een geautomatiseerd registratiesysteem. Hierbij worden genoemd een OGGZ-monitor, een cliëntvolgsysteem of meer algemeen: een centraal registratiesysteem om gegevens uit te wisselen. Het geautomatiseerde systeem moet vooral de kwaliteit van de registraties verbeteren en inzicht geven in de effectiviteit van trajecten. Een belangrijke functie van de monitoring is het signaleren dat een traject stagneert, zodat tijdig bijstelling kan plaatsvinden. De plannen geven veelal geen uitsluitsel hoe (en wie) bepaalt dat een traject stagneert. De cliëntmanager of de trajectregisseur worden soms benoemd als sleutelfiguren om dit in de gaten te houden. Dan is de volgende vraag wie het initiatief moet nemen voor de bijstelling van het traject. Ook hiervoor zijn de uitwerkingen verschillend: de cliëntmanager, de Centrale Toegang, de uitvoerende instellingen of de trajectregisseur. Weinig Kompassen gaan in op het genereren van beleidsinformatie uit monitoring. Een enkel plan legt het verband tussen informatie uit trajecten en inzicht in de benodigde capaciteit van verschillende woonvoorzieningen in de regio. Hoewel dit bij de G4 een duidelijke consequentie is van de Plannen van Aanpak, spreken de Kompassen niet over het eventueel sluiten van inloophuizen en dag- en nachtopvang ten gunste van intensiever hulpverleningsaanbod. 4.6

Randvoorwaarden

Hierbij is voornamelijk gekeken naar de financiële randvoorwaarden. De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. • Hoe houden de plannen rekening met de verhouding tussen gemeentelijke inzet (vanuit de Wmo/WWB) ten behoeve van hulpverlening en inkomen (schuldhulpverlening, dagbesteding en woonbegeleiding, OGGZ- en MO-doeluitkering) en de inzet van AWBZ middelen (zorg en zorg met verblijf)?


14

•

Hoe besteden de Kompassen aandacht aan de financiële onzekerheden van april 2008, te weten o de definitieve uitkomsten van de onderhandelingen over de nieuwe verdeelsleutel van de gelden van de doeluitkering en een eventuele tegemoetkoming voor de zogenaamde nadeelgemeenten; o een eventuele toedeling van extra middelen uit het regionale AWBZ-budget aan hulp aan daklozen. In april 2008 was nog onduidelijk of er AWBZ-middelen geoormerkt zouden worden voor de AWBZ-hulp aan daklozen met een indicatie, zoals ook voor de G4 was gebeurd, of dat eventuele extra middelen uitsluitend via onderhandelingen met regionale zorgkantoor gerealiseerd zouden kunnen worden. Hoe anticiperen de Kompassen op de daaruit voortvloeiende verwachte verruiming of verkrapping van de middelen beschikbaar voor de uitvoering?

Randvoorwaarden Begroting gebaseerd op een bepaalde verhouding Wmo/AWBZ Uitvoeren van ambities Stedelijk Kompas is wel/niet afhankelijk van beschikbaar (extra) budget

Uitgewerkt 27

Niet uitgewerkt 5

13

19

In de begroting zijn de meeste Kompassen uitgegaan van een verdeling van een derde gemeentelijke middelen en tweederde AWBZ financiering, in lijn met de verdeling die het ministerie van VWS bij de start van het traject als indicatie had meegegeven. Sommige Kompassen gaven de onduidelijkheid over het beschikbare budget als reden om nog geen begroting bij te voegen. Anderen gebruikten de plannen in het Kompas als onderbouwing van hun pleidooi voor verruiming van de middelen om de gewenste intensivering te bereiken. In alle Kompassen is aangegeven hoe men het beschikbare gemeentelijk budget ten behoeve van het Stedelijk Kompas wil inzetten. De meeste plannen geven aan dat de ambities van het Stedelijk Kompas dusdanig hoog zijn, dat ze alleen te realiseren zijn met inzet van extra financiële middelen ten opzichte van de huidige situatie. Veel regio’s reserveren voor de uitvoering meer gemeentelijke middelen dan uitsluitend de doeluitkering. De meeste plannen voorzien ook in meer gebruik van AWBZ-gefinancierde voorzieningen dan voorheen. In veel plannen is aangegeven dat de inzet van extra Wmo-budget alleen zin heeft voor deze doelgroep als er ook voldoende AWBZ middelen beschikbaar komen. Dit omdat het individuele traject van een dakloze vaak zal bestaan uit een gecombineerd pakket met zowel gemeentegefinancierde als AWBZ-gefinancierde onderdelen. Als slechts een deel van deze voorzieningen beschikbaar is, is het niet mogelijk een effectief pakket aan te bieden en is de kans op mislukking groot. Een aantal plannen geeft aan dat de ambities bijgesteld zullen worden als blijkt dat de benodigde middelen niet beschikbaar zijn.


15

5

Drie centrumgemeenten en hun aanpak

MOVISIE heeft op basis van de Stedelijke Kompassen drie praktijksituaties geselecteerd. Per regio zijn drie gesprekken gevoerd met verschillende partijen. In deze paragraaf wordt de aanpak beschreven van Doetinchem (trajectaansturing via lokale OGGZ-netwerken), Den Bosch (aansturing van de persoonsgerichte trajecten vanuit een centraal werkend uitvoerend multidisciplinair team) en Eindhoven (de centrale toegangsfunctie, trajectregie en cliëntmanagement uitgevoerd door en gesitueerd bij de gemeentelijke sociale dienst).

5.1

Doetinchem: Lokale OGGZ-netwerken als basis voor de aanpak van dakloosheid

Deze praktijkbeschrijving gaat over de invulling die Doetinchem geeft aan het Stedelijk Kompas voor de regio Achterhoek, met als bijzonder aandachtspunt de manier waarop de gemeente Doetinchem het 2 regionale OGGZ-beleid met zijn nadruk op lokale OGGZ-netwerken wil verbinden met de aanpak van dakloosheid. Daarmee ligt in deze regio de nadruk op enerzijds preventie, anderzijds het stimuleren van doorstroming/maatschappelijke re-integratie. De basis voor de uitvoering van het Achterhoeks Regionaal Kompas wordt gevormd door acht actiepunten uit het regionale OGGZ-beleidsplan van de acht Achterhoekse gemeenten. In het Kompas zijn plannen uitgewerkt om de aanwijzingen uit de handreiking voor de Stedelijke Kompassen (waaronder het werken met een Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten) integraal binnen deze OGGZ-structuur te implementeren. Er zijn drie interviews gehouden: met de gemeenteambtenaar Maatschappelijke Zorg van de gemeente Doetinchem, de directeur van IrisZorg regio Midden (verslavingszorg en maatschappelijke opvang) en met de netwerkcoördinator OGGZ van de GGD Gelre-IJssel . Het Regionale Kompas Achterhoek Het gezamenlijke OGGZ-beleidskader van de acht Achterhoekse gemeenten uit 2007 omvat de keten preventie-opvang-maatschappelijk herstel. Het Achterhoeks Regionaal Kompas wordt gezien als aanvulling hierop. Een van de voordelen van de expliciete integratie van de aanpak van dakloosheid in de totale OGGZ-aanpak is dat de verantwoordelijkheid voor de aanpak van dakloosheid niet alleen wordt gelegd bij centrumgemeente Doetinchem, maar bij alle gemeenten van de Achterhoek. Het vastgestelde OGGZ-beleid heeft als consequentie dat preventie een grote rol speelt in het Regionaal Kompas: het voorkomen dat mensen ongezien en ongeholpen in een multiprobleemsituatie blijven hangen en dakloos worden. Lokale zorgnetwerken vervullen hierbij een centrale rol in het uitwerken van een integrale benadering, het verdelen van taken en het maken van afstemmingsafspraken tussen organisaties. In de analyse die in 2007 is gedaan ter voorbereiding op het OGGZ-kader is geconstateerd dat er in de regio Achterhoek de afgelopen jaren een explosieve groei van de groep daklozen is geweest, van vrijwel nul rond de eeuwwisseling tot de circa 250 van nu. De instroom van daklozen in de maatschappelijke opvang (crisisopvang, nachtopvang) nam daardoor toe, maar de uitstroom bleef achter c.q. was er niet of nauwelijks. De regio kende geen woonzorgvormen voor residentiële opvang.

2

Een lokaal OGGZ-netwerk is een samenwerkingsverband van de gemeente met aanbieders van zorg en welzijn, woningcorporaties en politie met als doel de vroegsignalering van en het bieden van adequate en integrale hulp aan mensen in multiprobleemsituaties


16

Vandaar de nadruk op zowel preventie als maatschappelijke re-integratie. De Achterhoekse gemeenten willen het OGGZ-beleid aangrijpen om a. dakloosheid zoveel mogelijk te voorkomen door daarop gericht lokaal preventiebeleid; b. alle daklozen in de regio op te sporen en een individueel traject met persoonlijke doelen aan te bieden gericht op de uitstroom uit dakloosheid. Dit is verder uitgewerkt in het Kompas. Er is een eerste schatting gemaakt van de behoefte aan woonzorgvoorzieningen. Deze zullen met name vanuit de AWBZ bekostigd moeten worden. Welke woon(zorg)voorzieningen (extra) nodig zijn voor de daklozen, moet blijken op basis van de concrete uitwerking van deze individuele trajecten. Het regionaal OGGZ-beleid is er verder onder andere op gericht dat elke gemeente ervoor zorgt dat haar schuldhulpverlening- en dagbestedingsaanbod op orde is en goed is toegesneden op de OGGZ-problematiek. Verder zijn leidraden preventie huisuitzetting wegens huurschulden respectievelijk overlast uitgewerkt. De corporaties, gemeenten en veldpartijen in de hele regio gaan deze gebruiken. Doelgroep, doelstellingen en ambities Er staan zeven doelgroepen genoemd in het Regionaal Kompas. De drie kerngroepen zijn: 1. Feitelijk daklozen (251 personen) 2. Residentieel daklozen (in de regio zelf zijn nauwelijks voorzieningen; aantal nog onbekend) 3. Zwerfjongeren (aantal nog onbekend) De vier andere groepen bestaan uit: 4. Mensen in multiprobleemsituaties (schatting minimaal 1100) 5. Dreigend daklozen (265 personen) 6. Ex-gedetineerden (218 personen) 7. Mensen die uitstromen uit een intramurale/klinische setting (aantal niet beschikbaar) Het Kompas geeft prioriteit aan zwerfjongeren. Zij zullen met voorrang op een traject worden gezet gericht op uitstroom en beëindiging van dakloosheid. Op basis van de knelpunten in 2007 heeft Doetinchem in het Regionaal Kompas de volgende doelstellingen geformuleerd: • Het aantal daklozen is eind 2013 ten opzichte van 2007 verminderd met tenminste 75% • Het aantal dreigend daklozen is eind 2013 ten opzichte van 2007 verminderd met tenminste 87% Doetinchem doet in het Achterhoeks Regionaal Kompas een aantal voorstellen om de voortgang van de doelstellingen te kunnen meten. Voor de groep daklozen en zwerfjongeren staan in het Regionaal Kompas deze indicatoren genoemd: • het aantal daklozen met een intake en individueel trajectplan; • het aantal daklozen dat voorzien is van stabiele huisvesting, geregeld inkomen, zorgverzekering, stabiel contact met hulpverlening en vorm van dagbesteding of werk; • het aantal zwerfjongeren (in- door- en uitstroom); • de mate waarin de trajectplannen op de diverse peildata gerealiseerd zijn (uit Achterhoekse OGGZ-monitor); • het aantal mensen dat gebruikt maakt van algemene voorzieningen (uit Achterhoekse OGGZmonitor); • het aantal mensen dat deelneemt aan een vorm van dagbesteding en werk (uit Achterhoekse OGGZ-monitor; • voortgang van de acht beleidsvoorstellen uit het regionaal OGGZ-beleidsplan en het Achterhoeks Regionaal Kompas.


17

De instrumenten van het Achterhoeks Regionaal Kompas Doetinchem heeft de acht speerpunten uit het regionaal OGGZ-beleidsplan geïntegreerd in het Plan van Aanpak. Dat leidt tot elf instrumenten in het Achterhoeks Regionaal Kompas. Met deze instrumenten wil de gemeente Doetinchem de doelstellingen van het Achterhoeks Regionaal Kompas behalen. De elf instrumenten uit het Achterhoeks Regionaal Kompas 1. Persoonsgerichte aanpak; het in beeld brengen en toeleiden van alle daklozen in de regio de Achterhoek naar individuele trajecten. De streefdatum om alle daklozen in een traject te hebben is 2010. 2. OGGZ-monitor/cliëntvolgsysteem; de OGGZ-monitor en registratiesysteem (in opdracht van de provincie Gelderland ontwikkeld) moet in 2009 functioneel zijn voor lokale en regionale partijen in de regio de Achterhoek. 3. Lokale zorgnetwerken in elke Achterhoekse gemeente; het opzetten van lokale zorgnetwerken in de regio. In 2010 moet er in elke gemeente een lokaal zorgnetwerk voor casuscoördinatie bij multiproblematiek actief zijn. 4. Regionaal coördinatiepunt multiprobleemsituaties; de opzet en taken van het coördinatiepunt (dat valt onder de GGD Gelre-IJssel) moeten in 2010 afgestemd zijn op de lokale zorgnetwerken. De rol van het coördinatiepunt in signalering, opsporing van de groep daklozen en trajectvolging van de individuele trajecten wordt nader onderzocht. 5. Sluitende aanpak ter voorkoming van huisuitzettingen; in 2009 hebben alle gemeenten afspraken gemaakt met woningcorporaties om huisuitzettingen te voorkomen. 6. Schuldhulpverlening/sanering, onverzekerdheid, budgetbegeleiding en budgetbeheer; de GGD Gelre-IJssel werkt samen met de Achterhoekse gemeenten integrale schuldhulpverlening uit, dat toegesneden moet worden op mensen in multiprobleemsituaties. In 2010 moet in elke gemeente integrale schuldhulpverlening voor deze groep effectief zijn. 7. Zorgtoeleiding en bemoeizorg; signalen met betrekking tot multiprobleemsituaties worden vanaf 2009 opgepakt om de toeleiding naar reguliere zorg te kunnen organiseren. 8. Aangepaste woonvormen/woonbegeleiding; uit de individuele trajecten wordt informatie over de woon- en zorgbehoefte van de doelgroep gehaald. Op basis van de capaciteitschattingen komen afspraken met partijen om de benodigde zorg- woonvormen te realiseren. 9. Dagbesteding en activering; de nieuwe locatie ‘de Werkplaats’, voor activiteiten op het gebied van maatschappelijk herstel. In 2009 worden de mogelijkheden uitgewerkt voor een regionaal coördinatiepunt voor dagbesteding en activering voor de OGGZ-groepen. 10. Nazorg ex-gedetineerden/veelplegers; een Meldpunt Onderdak na detentie en goede aansluiting op een nazorgtraject. 11. Bestuurlijke afspraken in nieuw regionaal OGGZ-convenant; de regionale afspraken uit het Achterhoeks Regionaal Kompas komen terug in een nieuw OGGZ-convenant voor de periode tot en met 2013. Daarnaast worden afspraken gemaakt met partijen over de diensten en voorzieningen in de jaarplannen van het Achterhoeks Regionaal Kompas. Het OGGZ-beleid als basis voor het Regionaal Kompas: betrokkenheid van veel partijen In 2007 is een start gemaakt met de uitwerking van een gezamenlijk OGGZ-beleid voor de acht gemeenten die samen de regio Achterhoek vormen. Het is een expliciete keus geweest van de gemeente Doetinchem om het regionaal Kompas te baseren op dit OGGZ-beleid. Dit beleid strekt zich uit over alle OGGZ-problematiek, waaronder ook de dreigende daklozen, feitelijk daklozen en residentieel daklozen. De beleidsmedewerker van de gemeente Doetinchem: ‘Wij moesten voor


18

onszelf uitzoeken wat de daadwerkelijke meerwaarde van een Stedelijk Kompas was voor de groep daklozen. Na het lezen van het Stappenplan Stedelijk Kompas van de VNG werd duidelijk dat een detaillering van het OGGZ-beleid voor de groep daklozen wel nodig was. We zien het Regionaal Kompas daarom als aanvulling op het OGGZ-beleidsplan. Het Regionaal Kompas wordt in de volle breedte van de doelgroep maatschappelijke zorg en gedragen door de regiogemeenten uitgevoerd’. De gemeente Doetinchem, de regiogemeenten en veldpartijen werken samen om de OGGZ in de regio neer te zetten. Hiervoor is ook een nieuw OGGZ-convenant getekend. De ondertekening is gebruikt als pr-moment om het OGGZ- en daklozenbeleid duidelijk in de schijnwerpers te zetten. De ondertekening was een onderdeel van een miniconferentie over de OGGZ. Bij die ondertekening waren onder anderen Staatssecretaris Jet Bussemaker en de Gelderse gedeputeerde Hans Esmeijer aanwezig. Beiden hebben tijdens het symposium een inleiding gehouden. 46 lokale en regionale partijen hebben het OGGZ-convenant die middag ondertekend. Directeur IrisZorg regio Midden: ‘Het voordeel van een sterk OGGZ-kader ten grondslag aan het Regionaal Kompas, is dat er veel commitment is onder partijen. Er waren in 2007 allerlei werkgroepen actief om de OGGZ uit te werken. Omdat dat met het veld is gedaan is het nu mogelijk het Stedelijk Kompas in te vullen’. De Achterhoekse aanpak van dakloosheid is sterk lokaal georiënteerd. Dat heeft als gevolg dat er een aantal taken liggen waar regiogemeenten duidelijk de verantwoordelijkheid voor hebben. Een partij die daarnaast een belangrijke rol heeft in de aansluiting van het lokale met het regionale niveau is de GGD Gelre-IJssel. Het regionale coördinatiepunt multiprobleemsituaties is bij de GGD Gelre-IJssel ondergebracht. De regio Achterhoek wil daarnaast een verbeterslag maken op het gebied van toeleiding, dagbesteding en voorzieningen voor zwerfjongeren. De regio investeert in centrale registratie door middel van de OGGZ-monitor. Wat interessant is dat deze monitor technisch gekoppeld wordt aan de verwijsindex voor jeugdigen. Uiteindelijk willen de gemeenten in de Achterhoek het systeem van de verwijsindex uitbreiden naar alle leeftijden. De beleidsmedewerker van de GGD zegt hierover: “De koppeling betekent dat kinderen die in de OGGZ-monitor komen, ook worden gemeld in de verwijsindex en er komt bericht terug als er een match is. Het is niet andersom dat alle kinderen in de verwijsindex ook in de OGGZ-monitor komen. De OGGZ-monitor is een cliëntvolgsysteem voor klanten in zorg.” Toeleiding en aanmelding voor persoonsgerichte trajecten Tot nu toe beschikte de Achterhoek nog niet over een werkwijze om alle daklozen in beeld te krijgen en te houden. In het Achterhoeks Kompas is een nieuwe werkwijze voorgesteld voor het opzetten van de persoonsgerichte trajecten: het in kaart brengen van de doelgroep, het aanmelden, de indicatiestelling en de inhoud van de trajectplannen. Vanaf 2010 moeten de lokale zorgnetwerken daar een belangrijke rol in krijgen, zodat mensen al voordat ze dakloos worden of meteen bij de start worden gesignaleerd en met en voor hen een traject wordt ontwikkeld. In 2009 wordt in het kader van het Kompas eerst gestart met het in traject brengen van de daklozen die al in beeld zijn. Daarnaast wordt contact gelegd met nog bij instellingen onbekende daklozen, die vervolgens ook trajecten krijgen. Het werken met trajectplannen is de meest fundamentele wijziging omdat het van iedereen een aanpassing in werkwijze vraagt. De directeur van IrisZorg regio Midden benadrukt in het interview dat de persoonsgerichte trajecten iets anders van een organisatie vragen dan de normale gang van zaken binnen de maatschappelijke opvang: ‘Het trajectplan is niet hetzelfde als de zorgplannen waarmee professionals nu werken. Een trajectplan is breder. Het richt zich op alle leefgebieden en het geeft ook


19

aan wat andere partijen/zorgaanbieders de cliënt moeten aanbieden. Het beperkt zich dus niet tot de eigen voorziening. Het gebeurt vrij regelmatig dat instellingen zeggen; wij doen al trajectmanagement, wij hebben al trajectplannen; maar in plaats van een trajectplan spreken zij dan over begeleidingsplannen. Zoals het in het Regionaal Kompas is bedoeld is dat een wezenlijk verschil. Voor het Aanmelding- en Diagnoseformulier is in veel gevallen bredere diagnostiek nodig, wij zetten hierop in door op basis van DSM 4 tot een trajectplan te komen. Bij alle mensen die nu nieuw binnenkomen wordt het op deze manier aangepakt’. De beleidsmedewerker van de gemeente Doetinchem sluit daarbij aan: ‘De omslag die nodig is vanuit het Regionaal Kompas is dat instellingen beseffen dat ze het niet alleen kunnen; een aanpak is alleen kansrijk als die zich richt op alle probleemgebieden tegelijk van een individu’. De invoering van het werken met persoonsgerichte trajecten voor daklozen in de Achterhoek begint bij de groep daklozen die al in beeld is bij IrisZorg. De beleidsambtenaar: ‘In 2009 willen we de persoonsgerichte trajecten gaan vormgeven. We hebben onszelf het criterium gesteld dat in 2009 45 daklozen bij IrisZorg een traject krijgen’. De directeur van IrisZorg regio Midden: ‘Er wordt momenteel een trajectregisseur geworven die de taak heeft het proces van de 45 daklozen binnen IrisZorg te monitoren. Het is in de toekomst de bedoeling om alle nieuwe cliënten bij IrisZorg trajecten aan te bieden’. De volgende stap is om 60 potentiële cliënten (daklozen die nog niet bekend zijn) in 2009 op te sporen, met het doel om ook voor deze mensen persoonsgerichte trajecten te organiseren. Volgens de directeur van IrisZorg regio Midden is dat zeker nodig: ’De gemeente Doetinchem heeft het veldwerkteam van IrisZorg een extra impuls gegeven om de nieuwe cliënten op te sporen. Onlangs is bijvoorbeeld een sociaal pension geopend waar 9 mensen uit de nachtopvang zijn geplaatst. Het was een vaste groep die altijd gebruik maakte van de nachtopvang (10 plekken). Maar toen deze personen naar het sociaal pension gingen zag je dat de nachtopvang bijna direct weer volstroomde met deels niet bekende cliënten’. De toeleiding van daklozen naar de maatschappelijke opvang vindt in de regio Achterhoek met name plaats via het veldwerk van IrisZorg en het bemoeizorgproject ‘bijzondere zorg’ van GGNet (de ggz-aanbieder in de Achterhoek). De rol die het coördinatiepunt van de GGD-GelreIJssel heeft in de toeleiding van de groep daklozen is (nog) minimaal. De coördinator OGGZ van de GGD: ‘Het meldpunt multiprobleemsituaties gaat over gezinnen, de meeste meldingen gaan over mensen die nog ergens wonen. We hebben van de 162 meldingen maar 2 meldingen over daklozen gehad. Er worden bij ons meldingen gedaan door instellingen die er met een cliënt niet meer uitkomen. Wij roepen dan een aantal mensen om een cliënt heen bij elkaar. Voor de daklozen om wie het gaat, stemmen IrisZorg, GGNet en het coördinatiepunt met elkaar de werkprocessen af’. Volgens de coördinator OGGZ is de samenwerking tussen het coördinatiepunt en het bemoeizorgproject van GGNet prima. Zwerfjongeren In het Regionaal Kompas staat dat zwerfjongeren prioriteit krijgen in de persoonsgerichte aanpak. Dat zwerfjongeren een belangrijke groep vormen, komt uit alle interviews naar voren. Er blijkt echter weinig aanbod voor hen in de Achterhoek te zijn. Lindenhout (organisatie voor Jeugd en Opvoedhulp) biedt ambulante begeleiding voor zwerfjongeren en GGNet heeft ook een afdeling voor jongeren. Maar dat er geen specifieke opvang voor zwerfjongeren is, wordt toch wel als een knelpunt ervaren. De beleidsmedewerker van de gemeente Doetinchem: ‘Als gemeente zijn we in gesprek met jeugdhulpinstelling Lindenhout, GGNet en Iriszorg om de situatie, de behoeften en het aanbod van


20

3

deze groep kwetsbare jeugd in beeld te brengen . Aan de hand daarvan kunnen we de benodigde keten aan voorzieningen compleet maken. De verwachting is dat er vooral een aparte crisisopvang voor jongeren met een “ademende” capaciteit moet komen en dat daarnaast voor een aantal jongeren begeleid wonen nodig zal zijn. We willen voorkomen dat jongeren direct op straat terecht komen. Het is de bedoeling dat voor zwerfjongeren ook trajectbegeleiding komt, zoals voor volwassen daklozen. De directeur van IrisZorg regio Midden heeft de ervaring dat het lang duurt voordat voorzieningen voor zwerfjongeren in samenwerking gerealiseerd worden. IrisZorg heeft een manier gevonden om in te springen op de totstandkoming van voorzieningen voor zwerfjongeren. De directeur van IrisZorg regio Midden: ‘Hoewel de samenwerking tussen Lindenhout, GGNet en IrisZorg op alle niveaus verbetert, is het lastig om echt iets voor zwerfjongeren van de grond te krijgen. Wij hebben de houding dat we eerst samenwerken, kijken wat er samen mogelijk is en als dat niet werkt, of er geen acties uitkomen, neemt IrisZorg zelf initiatief om ervoor te zorgen dat er iets komt voor die groep’. De beoogde rol van lokale OGGZ-netwerken De gemeente Doetinchem is op het moment van de interviews druk bezig met de aanbestedingsprocedure voor de begeleiding van de regiogemeenten en hun partners bij de 4 implementatie van de plannen voor lokale zorgnetwerken . In de OGGZ-plannen heeft de ontwikkeling van lokale zorgnetwerken hoge prioriteit: in elke regiogemeente moet in 2010 een lokaal zorgnetwerk operationeel zijn. De coördinator OGGZ van de GGD: ‘De opgave is dat de deelnemers komen tot daadwerkelijke samenwerking in de individuele trajecten. De opdracht aan de begeleidende organisatie moet vooral gericht zijn op het maken van concrete uitvoeringsafspraken tussen de verschillende partijen die nodig zijn binnen een lokaal zorgnetwerk. Het moet verder gaan dan afstemming, daarmee bereik je geen echte samenwerking’. De lokale zorgnetwerken moeten een grote rol gaan spelen in de aanpak van alle multiproblematiek, waaronder ook de dakloosheid. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de preventie maar ook in de trajecten van mensen die al dakloos zijn geraakt. Binnen het lokale zorgnetwerk wordt een casuscoördinator aangewezen die het trajectplan opstelt waaraan alle relevante partijen zich vervolgens committeren. Bij een situatie van feitelijke dakloosheid zal de casuscoördinator naar verwachting meestal een medewerker van IrisZorg zijn, maar dat is niet vanzelfsprekend. De concrete ervaringen die worden opgedaan in de lokale zorgnetwerken moeten duidelijk maken welke functie ze in praktijk kunnen hebben in het toeleiden en het organiseren van trajectmanagement voor de groep daklozen. Er liggen twee vragen open om dieper op in te gaan: allereerst de aansluiting van de lokale aanpak met de regionale aanpak en vervolgens wie de regie hierin gaat voeren. Wat betreft het eerste punt is de vraag interessant wat de reikwijdte en draagkracht van de lokale zorgnetwerken kan zijn in vergelijking met de huidige regionale aanpak. Kan een lokaal zorgnetwerk “alles” aan? Wat kun je wel en niet verwachten aan deskundigheid en inzet? Is er voldoende draagkracht voor de “zware” doelgroep? Wat zal de meerwaarde zijn? Hoe betrekken lokale partijen bovenlokaal werkende aanbieders zoals GGZ en verslavingszorg? En is dat ook financieel haalbaar?

3

Deze is bij het verschijnen van deze publicatie al gereed. Het Bureau Berenschot is in mei 2009 begonnen met de uitwerking van de lokale zorgnetwerken in de acht Achterhoekse gemeenten. 4


21

Volgens de coördinator OGGZ van de GGD zouden lokale zorgnetwerken vooral ervaring hebben met lichtere problematiek, waarbij lokale partijen zoals maatschappelijk werk in het ondersteuningstraject een grote bijdrage leveren: ‘Ik vraag me soms af of je wel van instellingen kan vragen of verwachten om op lokaal niveau met die zwaarte van problematiek te werken. Een lokaal zorgnetwerk hoeft geen 5 kopie te worden van hoe het nu op regionaal niveau gaat ’. Een duidelijk onderscheid tussen lokale en regionale taken en doelgroepen is volgens deze coördinator dus belangrijk. Vanuit de wens tot snelle maatschappelijke re-integratie zou een lokaal zorgnetwerk juist een belangrijke rol kunnen hebben in het opzetten van de trajectmanagement voor de groep daklozen. Zeker wanneer lokale aanbieders ook een belangrijk aandeel hebben in de trajectuitvoering. Anders dan de OGGZ-coördinator van de GGD is de beleidsmedewerker van de gemeente Doetinchem van mening dat lokale zorgnetwerken juist wel ook zwaardere problematieken zullen kunnen coördineren en dat de lokale inbedding een meerwaarde zal hebben. ‘Het gaat ons er vooral om mensen in multiprobleemsituaties te helpen. Daklozen hebben eigenlijk altijd ook problemen op meerdere leefgebieden. In een lokaal zorgnetwerk wordt de expertise bij elkaar gezocht en wordt een casuscoördinator aangewezen die in samenspraak met alle andere benodigde partijen het individuele trajectplan opstelt. We zetten in op een goed preventieaanbod en als er sprake is van dakloosheid moet daar een goed integraal plan voor komen. Dat is niet anders voor een dakloze dan voor anderen met multiproblemen’. Ook de directeur van IrisZorg ziet de ontwikkeling van de lokale zorgnetwerken positief tegemoet: ‘Ik ben een groot voorstander van lokale zorgnetwerken. Als je op regionaal niveau regulier overleg organiseert met al die partijen, kan dat veel teveel geld kosten. Of de cliënt elders in de regio bekend is, kun je ook telefonisch checken, daar hoef je niet de hele regio voor bij elkaar te zetten. Ik denk dat regiogemeenten zeker open staan om te investeren in lokale zorgnetwerken, omdat zij ook hun betrokkenheid hebben laten zien in het OGGZ-traject en ervoor getekend hebben’. Het met elkaar opstellen van een trajectplan zoals bedoeld in het Kompas vergt nogal wat deskundigheid van de voorzitter en de aan te wijzen casuscoördinator. De voorzitter krijgt daarin dan feitelijk de rol van trajectregisseur, de casuscoördinator die van cliëntmanager. De coördinator van de GGD: ‘De druk op lokaal niveau mag niet te hoog worden. Dat de lokale zorgnetwerken ongeveer alles moeten dragen mag niet lijken op een bezuinigingsstrategie. Het gaat volgens mij om drie taken voor een lokale voorzitter en de casuscoördinator: het uitzoeken wat er aan de hand is bij multiprobleemsituaties (de aanmeldings- en diagnostiekfase), het regelen en monitoren van de lokale component tijdens de uitvoering van het trajectplan en de procesaansturing, bijvoorbeeld het voorzitten van vergaderingen. Daarnaast is er ook een secretariaat nodig. De kosten voor zo’n netwerk, dat is veel geld voor de regiogemeenten’. De beleidsmedewerker van Doetinchem nuanceert dit: “De gemeenten in de Achterhoek zetten in op het combineren van de lokale netwerken met het “topje” c.q. de meervoudige en complexe problematiek van de Centra voor Jeugd en Gezin en de casuscoördinatie van de complexe situaties binnen het Veiligheidshuis, waarvoor ook inzet vanuit niet-justitiële domeinen zoals zorg, inkomen en huisvesting nodig zijn. Elders worden hier drie structuren op regionaal niveau voor in stand gehouden. Wij kiezen voor één gemeenschappelijke structuur met één set procesafspraken et cetera voor alle complexe probleemsituaties in de regio.”

5

Bedoeld wordt met name de samenwerking tussen het meldpunt OGGZ, IrisZorg en GGNet bemoeizorg, waarbij het gaat om actueel of dreigend daklozen


22

De tweede vraag gaat over wie de regie gaat voeren en welke rol er nog weggelegd is het regionale niveau. Hoe verhoudt zich de wens om alles zo veel mogelijk op lokaal niveau te laten gebeuren met de aansturing van bovenlokaal werkende aanbieders en de eventuele aansluiting op regionale woonzorgvoorzieningen? Hoe regel je dan de ketenregie? Kan elke gemeente dit zelf aan? De ideeën hierover zijn nog niet uitgekristalliseerd. Vooralsnog wordt vooral gekeken naar de regie op het niveau van de individuele trajecten. De beleidsmedewerker van de gemeente Doetinchem: ‘Het is de bedoeling dat de werkwijze van de lokale zorgnetwerken ook dé structuur voor het Regionaal Kompas wordt. Op lokaal niveau komen partijen die nodig zijn voor een specifieke cliënt bijeen en er wordt een trajectplan opgesteld. In het netwerk wordt bepaald wie de trajectmanager wordt. Van wie de cliënt komt is niet echt interessant. Die kan ook van Werk en Inkomen afkomstig zijn. Het overleg zal in de meeste gemeenten worden voorgezeten door de desbetreffende regiogemeente. Over de exacte uitwerking van de gemeentelijke regietaak binnen de lokale zorgnetwerken moet nog gediscussieerd worden. Het kan best zijn dat sommige regiogemeenten niets voelen voor een gemeentelijk coördinatieschap van een lokaal netwerk, maar anderen wel’. De coördinator OGGZ van de GGD vindt dat er goed nagedacht moet worden over de rol van gemeenteambtenaren in het lokale zorgnetwerk. Is een ambtenaar wel de juiste persoon om het overleg over de uitwerking van individuele trajecten voor te zitten? Hoe verhoudt zich dat met zijn juridische status, kan dat geen problemen opleveren? ‘Het voorzitterschap van een lokaal zorgnetwerk is een interessant onderwerp. Ik denk dat gemeenteambtenaren dat niet makkelijk op zich zullen nemen. Zij zullen onder de noemer ‘bescherming van privacy’ niet zomaar medische gegevens in een lokaal zorgnetwerk uitwisselen. Terwijl gegevensuitwisseling in een lokaal zorgnetwerk wel een onderdeel is van de samenwerking. Het melden bij het regionaal coördinatiepunt multiprobleemsituaties, zoals de GGD dat momenteel uitvoert, levert geen problemen op.’ Hoewel de GGD Gelre-IJssel nu een grote rol speelt in coördinatie van multiprobleemsituaties op regionaal niveau is hun rol binnen het Regionaal Kompas nog niet uitgekristalliseerd. De beleidsmedewerker van de gemeente Doetinchem: ‘Het coördinatiepunt bij de GGD heeft twee jaar geleden een andere opzet gekregen. Maar om goed in te kunnen spelen op OGGZ-situaties is meer aandacht voor het lokale niveau nodig. De nieuwe opzet is dat er op elke 20.000 tot 40.000 a 50.000 inwoners een lokaal zorgnetwerk komt – in de praktijk betekent dat één zorgnetwerk per Achterhoekse gemeente. In het kader van het Regionaal Kompas is nog niet duidelijk of en zo ja welke taken het huidige regionale coördinatiepunt daarbij gaat krijgen. Regionale taken zullen waarschijnlijk niet zozeer daadwerkelijke casuscoördinatie betreffen maar veeleer liggen op het vlak van afstemming tussen de verschillende lokale netwerken, de deskundigheidsbevordering en mogelijk aansturing van poules van medewerkers van de lokale netwerken. Mocht er voor de bepaalde trajecten zoals voor daklozen toch op regionaal niveau zaken georganiseerd moeten worden, dan kan de GGD daarbij wellicht een rol toebedeeld gaan krijgen.’ Niet alleen de rol van de GGD kan er anders uit gaan zien, ook de directeur van IrisZorg is zich ervan bewust dat IrisZorg wellicht ook een andere positie krijgt binnen de aanmelding en trajectbegeleiding: ‘Ik kan me goed voorstellen dat de trajectregie buiten IrisZorg wordt georganiseerd in de toekomst, bijvoorbeeld door GGD Gelre IJssel. Dan stuurt de GGD het aan op een centrale plek op regionaal niveau, of in een ander scenario dat de aansturing vanuit de regiogemeenten plaatsvindt. Lokale zorgnetwerken kunnen op lokaal niveau cliënten toeleiden en rechtstreeks expertise vragen van zorginstellingen die ze daarbij nodig hebben’.


23

Conclusie Op dit moment reiken in Doetinchem de ideeën duidelijk verder dan de ervaringen. De ambitie om lokale OGGZ-netwerken een centrale rol te laten vervullen in de trajecten voor daklozen is hoog gegrepen. Uit het oogpunt van maatschappelijk herstel en re-integratie lijkt het ideaal wanneer lokale partijen het voortouw kunnen nemen in trajecten voor daklozen. Deze betrokkenheid zal ook de motivatie voor de preventieve aanpak van dakloosheid alleen maar bevorderen. Ook de beoogde aansluiting op de lokale aanpak van jeugdproblematiek via Centra voor Jeugd en Gezin, huiselijk geweld en het Veiligheidshuis zijn pre’s. Tegelijkertijd zijn er vraagtekens te zetten bij de praktische haalbaarheid, zowel voor wat betreft de regie op het traject van de cliënt als voor de regie op de keten. Deskundigheid, beschikbaarheid en financiële haalbaarheid, maar ook de gewenste aansturing van en aansluiting op bovenlokaal werkende voorzieningen en organisaties en de noodzakelijke afstemming met het zorgkantoor lijken bij zware en complexe problematiek enige regionale coördinatie en aansturing toch wenselijk te maken. Het is zeker interessant om te blijven volgen hoe het de Achterhoek lukt het adagium “lokaal wat kan, regionaal alleen wat moet” de komende jaren handen en voeten te geven.

5.2

Den Bosch: de effectiviteit van de persoonsgerichte trajecten

In deze praktijkbeschrijving staat de organisatie van de persoonsgerichte trajecten centraal. Er zijn interviews gehouden met de senior beleidsmedewerker van de afdeling Welzijn van de gemeente Den Bosch, een medewerker van het Centrum voor Trajectbegeleiding en Casemanagement voor bijzondere doelgroepen en de directeur van Stichting Juvans (maatschappelijk werk). Den Bosch wil de persoonsgerichte benadering goed organiseren en investeert in trajectbegeleiding binnen de keten van bemoeizorg, casemanagement en nazorg. In het Stedelijk Kompas van Den Bosch staat dat in 2008 het Centrum voor Trajectbegeleiding en Casemanagement voor bijzondere doelgroepen (CvTB) van start gaat. Dit centrum functioneert als een centraal punt van waaruit het traject van de cliënt wordt gecoördineerd. Vier organisaties werken in dit centrum samen: Stichting Maatschappelijke Opvang 's-Hertogenbosch, de Reinier van Arkelgroep GGZ, Stichting Juvans Maatschappelijke Dienstverlening en Novadic-Kentron Verslavingszorg. 2008 is het pilotjaar van het CvTB. Op basis van deze pilot bekijkt Den Bosch of de instrumenten uit het Plan van Aanpak voldoen. Er zijn allerlei leermomenten uit de interviews te halen. In een aantal kopjes zijn de opgedane ervaringen van de implementatie van het Stedelijk Kompas in stappen weergegeven. Uitgangspunt Het Stedelijk Kompas van Den Bosch bouwt voort op het bestaand beleid zoals verwoord in het Wmobeleidsplan 2007-2010 ‘Meedoen en erbij horen’. ‘Het voordeel hiervan is dat de partners en de gemeente al op interactieve wijze met elkaar samen hebben gewerkt’, aldus de beleidsmedewerker van de gemeente. De beleidsmedewerker van de gemeente heeft de totstandkoming van het Wmobeleid daarom een intensiever proces gevonden dan bij het Stedelijk Kompas. ‘Met de partners spraken we in het kader van het Stedelijk Kompas al snel naar elkaar uit dat we de positie van daken thuislozen in de samenleving willen bevorderen’. Doelgroep Het Stedelijk Kompas Den Bosch is gericht op ‘bijzondere doelgroepen’. Ook het CvTB richt zich hierop. Onder bijzondere doelgroepen verstaat de gemeente Den Bosch mensen met ernstige psychosociale- en/of verslavingsproblematiek, met problemen op minimaal twee levensgebieden en die niet voldoende zelfredzaam zijn om die problemen zelfstandig op te lossen. De schatting van de


24

omvang van de bijzondere doelgroepen in de regio komt neer op 3100. De gemeente Den Bosch kiest voor een gefaseerde aanpak van het Stedelijk Kompas en concentreert zich in eerste instantie op daken thuislozen (500 mensen) binnen de bijzondere doelgroepen. De gemeente wil de volgende resultaten realiseren. • In de periode 2008 tot en met 2011 moeten voor alle 500 daklozen persoonsgerichte trajecten gestart zijn. Voor de laatste 25 trajecten staat de afronding in 2012 gepland. • De overige 2600 mensen van de bijzondere doelgroepen starten ook in 2008 (3%) met trajecten. Deze trajecten lopen door tot 2014 (100%). Voor de afronding van de trajecten staat 2008 (2%) tot 2014 (90%) als streefcijfer. De organisatie van het Stedelijk Kompas: de vraag als uitgangspunt Het Stedelijk Kompas van Den Bosch is een uitwerking van de plannen die al opgenomen waren in het Wmo-beleidsplan. Met het Stedelijk Kompas konden de gemeente Den Bosch en de kernpartners het prestatieveld 7, 8 en 9 integraal neerzetten. Bovendien worden vanuit prestatieveld 5 multiprobleemhuishoudens bij de aanpak betrokken en grijpt de gemeente het Stedelijk Kompas aan om een brede groep te bedienen. De gemeente Den Bosch wil het over een andere boeg gooien: ‘Er is een wijziging van perspectief nodig, waarin de vraag of behoefte van de cliënt centraal staat en de hulpverlening maatwerk levert’ (Stedelijk Kompas 2008:8). De beleidsmedewerker van de gemeente Den Bosch: ‘Onze opvatting is dat je in eigen huis moet beginnen om de verkokering te bestrijden, dat geldt voor de gemeentelijke diensten maar ook binnen onze eigen afdeling Welzijn’. De gemeente heeft de OGGZ-middelen voor toeleiding bewust een tijdje geparkeerd om in die periode met de kernpartners tot ander beleid te kunnen komen. Den Bosch heeft drie ambities geformuleerd: 1. het leveren van een bijdrage aan het voorkomen van psychische/psychosociale en/of verslavingsproblemen; 2. bijzondere doelgroepen functioneren zo zelfstandig mogelijk en nemen naar vermogen weer deel aan de samenleving zonder dat zij als gevolg van hun situatie overlast voor hun omgeving veroorzaken; 3. er is een rond de cliënt georganiseerd sluitend zorgen ondersteuningsaanbod (Stedelijk Kompas 2008:10). Op basis van deze drie ambities is de gemeente Den Bosch het gesprek aangegaan met de vier instellingen die de case management moesten leveren (SMO, de Reinier van Arkelgroep, Juvans en Novadic-Kentron), het sociaal-cultureel werk, de GGD en vrijwilligersorganisaties op het gebied van sociale activering. In deze gesprekken benoemden de partijen het belang van de participatie van bijzondere doelgroepen in de samenleving. Volgens deze partijen was het ook nodig een ambitie te formuleren die betrekking heeft op het welkom heten van bijzondere doelgroepen in de samenleving en in de wijk. Dat heeft geleid tot een vierde ambitie: 4. de actieve Bossche samenleving verwelkomt bijzondere doelgroepen en ondersteunt hen bij het (opnieuw) participeren in de samenleving. De gemeente heeft de opdracht voor het uitvoeren van het CvTB vervolgens bij de vier instellingen neergelegd omdat zij al bezig waren met trajectbegeleiding binnen de eigen organisatie. In de regio is sinds 2002 een bemoeizorgteam actief. Dit bemoeizorgteam moest ook vanuit het CvTB gaan functioneren. De opdracht benoemt als de gewenste opbrengst van het CvTB: het effectiever en efficiënter maken van het trajectmanagement. De gemeente wil dit resultaat met kwantitatieve prestatie-indicatoren kunnen meten. De taken van het CvTB moesten bestaan uit toeleiding, casemanagement en uitstroom naar nazorg en een reguliere leefsituatie.


25

In het Stedelijk Kompas stelt de gemeente Den Bosch dat er in 2008 een meldpunt frontoffice operationeel moet zijn. Gemeente Den Bosch: ‘We zijn samen met de instellingen begonnen met visie, inspiratie, commitment en drive voor het CvTB. We zijn bewust niet begonnen met het vastleggen van afspraken of het tekenen van convenanten. Dat betekende dat bij de implementatie van de visie ruimte nodig was. Als gemeente hebben we het proces op een gegeven moment los moeten laten, dat was heel spannend’. Het ontwikkelproces tussen gemeente en instellingen is begeleid door een extern adviseur. Stap 1: Het op orde brengen van de eigen gemeentelijke organisatie. Stap 2: Op basis van de globale, integrale visie die intern ontstaat, gaat de gemeente het gesprek aan met de partners. Het is belangrijk de openheid uit te stralen dat de visie kan worden verbeterd. Samen met de partners wordt toegewerkt naar ambities en concreet te bereiken resultaten. Stap 3: Het formuleren van een duidelijke opdracht die instellingen met elkaar en met een externe projectleider uitvoeren. De gemeente trekt zich terug uit de ontwikkelfase. De regie ging voornamelijk over het ‘wat’, de instellingen zijn nu verantwoordelijk voor het ‘hoe’. Proces van de inrichting van het CvTB Medio 2007 was naast het bestuurlijk overleg van de vier instellingen een werkgroep CvTB actief. Deze werd voorgezeten door een projectleider. De projectleider kwam van een van de vier instellingen, terwijl dat eigenlijk niet de bedoeling was. Omdat op dat moment geen externe projectleider gevonden werd, werd tijdelijk voor deze oplossing gekozen. De bestuurders hebben als basisfilosofie voor het CvTB: ‘zij (de doelgroep) gaan ons sturen’. De bestuurders hebben zich volgens de directeur van Juvans verkeken op wat er nodig was voor de operationalisatie van deze filosofie. ‘Wij hebben te snel genoegen genomen met de aanstelling van een projectleider om uitwerking aan deze filosofie te geven. De projectleider was competent, maar teveel ingesteld op het proces’. De rol van de projectleider bij de inrichting van het CvTB blijkt een bepalende factor te zijn. De medewerker van het CvTB: ‘Men was zich ervan bewust dat een projectleider uit een van de deelnemende organisaties niet ideaal zou zijn, met het oog op mogelijke belangenverstrengeling en het risico van een kokervisie. Daar kwam nog bij dat de projectleider helaas geen ervaring met deze doelgroep had en dat hij te weinig uren beschikbaar was voor het CvTB’. Stap 4: Het organiseren van de werkwijze van het CvTB. De gemeente Den Bosch wil zich bewust bezig houden met beleidsvoering, niet met de uitvoering. De projectleider laveert tussen twee partijen: gemeente en samenwerkende instellingen. Daar past het aanspreken van directeuren op de afspraken en het afstemmen met de uitvoering ook bij. Het projectleiderschap vraagt om iemand die niet verbonden is aan een van de vier instellingen. Stap 5: Het beleggen van de resultaten in schriftelijke afspraken over werkprocessen. Knelpunten tijdens de start van de uitvoering van het CvTB Het proces in de werkgroep kwam niet goed op gang, de projectleider ging zijn eigen weg. Dit werd extra duidelijk toen het CvTB begin 2008 operationeel werd. De projectleider had een procesgang van de cliënt uitgewerkt. Deze zag er als volgt uit. Het CvTB heeft drie kerntaken: bemoeizorg, trajectmanagement en nazorg. Om dit uit te kunnen voeren moest


26

het CvTB in de uitwerking van de projectleider bestaan uit een bemoeizorgteam, trajectbegeleiders en nazorgmakelaars. Medewerker van het CvTB: ‘In februari 2008 is het CvTB van start gegaan. Helaas waren de facilitaire zaken slecht geregeld en hadden de trajectbegeleiders en nazorgmakelaars vanuit de vier organisaties geen functieomschrijving. Daarnaast had de projectleider geen oog voor de teamprocessen; de werkprocessen waren in de ogen van de projectleider heilig. We zijn niet begonnen met het opstellen van een missie en visie terwijl het team van het CvTB dat wel nodig vond. Ook heb ik teambuilding gemist. De beschreven werkprocessen bleken in de praktijk uiteindelijk niet te werken’. De medewerker van het CvTB geeft aan dat binnen het eigen team schotten werden opgeworpen tussen bemoeizorg, trajectbegeleiding en nazorg: ‘In de praktijk lopen deze fasen echter door elkaar en is het voor cliënten niet bevorderlijk om tijdens het voortraject met drie verschillende hulpverleners te maken te krijgen. We hebben er maanden voor gepleit dat medewerkers van het CvTB dezelfde taak zouden krijgen en dat het niet opgeknipt moet worden in bemoeizorger, trajectbegeleider of nazorgmakelaar’. Het CvTB was in eerste instantie opgezet om de verbrokkeling en verkokering in de huidige structuren op te lossen, maar er moest hard aan getrokken worden om dat ook binnen het eigen multidisciplinaire team tegen te gaan.’ De gemeente stelde vast dat het Centrum niet voldeed aan de verwachtingen en heeft vervolgens aangedrongen op een evaluatie. De directeur van Juvans hierover: ‘Tijdens het proces kwamen de onderlinge tegenstellingen door de verschillende culturen naar boven. De evaluatie gaf ons de mogelijkheid om als bestuurders naar elkaar uit te spreken hoe het zat. We hebben een analyse van het proces laten maken. We kunnen hieruit concluderen dat je niet moet willen structureren maar juist moet investeren in mensen. Om tot samenwerking te komen is er verandering nodig in de zuilen (de verschillende instellingen)’. De bestuurders van de instellingen beschouwden 2008 een overgangsjaar. Juvans: ‘Wij waren bezig om ons als organisaties te ontwikkelen en zochten al werkend naar de juiste vorm. Draagvlak krijgen (ook binnen de organisatie) vraagt enige traagheid. Je ziet dat de gemeente het graag wil beheersen en bij wijze van spreken zes stappen verder is met hun gedachten. Een trage aanpak is realistisch voor deze doelgroep, dat beseft de gemeente gelukkig wel. Het is niet voor niets dat de processen met betrekking tot het Stedelijk Kompas langdurig zijn. De gemeente ziet in de structuur van het CvTB echter dé oplossing van veel problemen van de doelgroep. Wat mij betreft staat de inspanningsverplichting die je als organisatie hebt voorop in wat je wilt bereiken voor deze doelgroep’. De werkgroep CvTB heeft uiteindelijk de werkprocessen herschreven voor het CvTB. Er wordt nu gewerkt aan een handboek om steeds de nieuwe werkafspraken vast te leggen. Directeur Juvans: ‘Het is in plaats van beleidsstukken belangrijk vanuit het team van het CvTB te kijken wat werkt en wat niet. Iedereen is gewend om in kokers te werken en de verschillende culturen van de instellingen bevestigen dat alleen maar. Het handboek is niet van tevoren opgesteld, maar steeds aangevuld gedurende de tijd. Dus de borging gebeurt in de eerste plaats door wat werkt en de tweede plaats wat per klant werkt. Daarnaast liepen we ertegenaan dat het ICT-systeem niet toereikend was voor de registratie. Het is belangrijk om met elkaar vast te stellen; wat willen we weten? Wat willen we vastleggen? Wat wil de gemeente?, alvorens echt te gaan registreren. We zijn nu bezig om een pakket van eisen voor registratie op te stellen’. De gemeenteambtenaar van Den Bosch over de inrichting van het CvTB: ‘Uiteindelijk kom je wel uit op het vastleggen van werkprocessen en het borgen van wat je afspreekt om het in de praktijk te laten werken. Maar daar hebben we bewust niet op ingezet in het begin’.


27

Stap 6: Het bijstellen en herschrijven van de werkprocessen, op basis van de opgedane ervaringen uit de praktijk. Stap 7: Met elkaar bedenken en naar elkaar uitspreken wat er gedeeld en vervolgens geregistreerd moet worden. De huidige werkwijze van het CvTB De werkwijze van het CvTB is gebaseerd op de methodiek van de bemoeizorg. Medewerker van het CvTB: ‘Het CvTB moet de toeleiding van cliënten naar het CvTB monitoren, de cliënt volgen binnen het zorgproces en bij uitval ingrijpen’. De werkwijze van het CvTB houdt op basis van de ervaringen uit 2008 het volgende in: • Aanmelding en Onderzoek: beoordelen of een klant bij het CvTB kan worden aangemeld; • Contact en Taxatie: checken van de aannames vanuit de fase van Aanmelding en Onderzoek door contact met klant en netwerk en met de hulpverlening; • Planning: het opstellen van een trajectplan binnen twee weken. Behandelplannen van samenwerkende instellingen worden ingevoegd; • Uitvoering: het uitvoeren van het vastgestelde trajectplan en de doelen die zijn gesteld op de diverse levensgebieden omzetten naar actie; • Nazorg: de coördinatie van de nazorg (vinger aan de pols functie). De regio kende al een aantal meldpunten op het gebied van multiproblemen, OGGZ, schulden en overlast. Hoe de verschillende meldpunten in de regio zich verhouden tot het CvTB is nog niet uitgekristalliseerd. Juvans: ‘De gemeente wil het liefst alle meldpunten in de regio bundelen in het CvTB. Met deze bundeling wil de gemeente integraliteit bereiken. Ik geloof echter niet in ‘het op elkaar gooien’ als oplossing voor verbrokkeling. Waar ik wel voor ben is dat de specialistische thuiszorg en vervuilde huishoudens dicht bij het CvTB georganiseerd moeten worden, evenals schuldhulpverlening’. Volgens de medewerker van het CvTB heeft het CvTB in 2009 een nieuwe start gemaakt: ‘De facilitaire zaken zijn geregeld, het team krijgt supervisie, draait bureaudienst, meet de kwaliteit van zorg. De teamleider besteedt aandacht aan het teamproces en de medewerkers worden in hun kracht gezet’. Hoewel er nog hard gewerkt wordt aan registratie, nazorg en het versterken van sociale netwerken van cliënten zijn de geïnterviewden trots op het CvTB en is het zeker niet voor niets geweest. De directeur van Juvans: ‘Een grote succesfactor is dat het in de personen zit of de uitwerking van het Stedelijk Kompas werkt of niet. Op alle niveaus moet dezelfde filosofie gedragen worden, zowel op bestuurlijk als management- en medewerkerniveau’. Opvallend in deze regio is de rol van Juvans Maatschappelijke Dienstverlening in de uitvoering van het Stedelijk Kompas. Juvans heeft een meldpunt complexe zorg en organiseert casuïstiekbijeenkomsten voor bijzondere doelgroepen. In veel regio’s vervult de GGD deze taak, maar in Den Bosch is dat Juvans. De rol van de GGD is wat betreft de coördinatie van de OGGZ in deze regio minder groot. De directeur van Juvans: ‘De functie van het maatschappelijk werk is het sociaal vangnet op lokaal niveau. Doordat het maatschappelijk werk niet te maken heeft met indicatiestelling, DBC systematiek of protocollering kan Juvans maatwerk bieden. Een organisatie als Juvans is volgens de andere drie organisaties een toegevoegde waarde tussen de trajectmanagers in het multidisciplinaire team van het CvTB’. Juvans heeft ervaring met het toeleiden van bijzondere doelgroepen in de regio. Via de multidisciplinaire samenwerking van de vier instellingen kan het CvTB de verbinding leggen tussen de eerstelijns en de gespecialiseerde zorg.


28

Conclusie In het praktijkvoorbeeld wordt duidelijk hoe er toegewerkt wordt naar een integrale aanpak waaraan meer organisaties deelnemen. Door de medewerkers in één team te plaatsen met een eigen werkwijze en aansturing, wordt de interdisciplinaire samenwerking in het persoonsgerichte traject na de moeizame start nu effectief aangepakt binnen het team. Integraliteit en de monitoring van de trajecten zijn goed gerealiseerd. Onduidelijk blijft in hoeverre de uitgangspunten van vraaggerichtheid, de cliënt in zijn participatie en zelfregie steunen en het kwartiermaken in de lokale samenleving uit de verf zullen komen. Dit zal sterk afhangen van de kwaliteitskeuzes die het CvTB-team zelf maakt. Verder is de vraag of overdracht van cliënten uit het team naar en/of samenwerking met hulp- en dienstverleners van buiten het team vergemakkelijkt wordt door de ervaring die de organisaties en medewerkers nu opdoen met multidisciplinaire samenwerking. Ook is nog niet duidelijk hoe de terugkoppeling van de informatie uit de persoonsgerichte trajecten naar beleidsniveau gaat doorwerken. 5.3

Eindhoven: de inrichting van de Centrale Toegang

Deze praktijkbeschrijving gaat over de inrichting van een Centrale Toegangsfunctie. Er zijn interviews gehouden met de beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven, twee medewerkers van het coördinatiepunt bij de Dienst Werk, Zorg en Inkomen (WZI) en twee medewerkers van het Thuislozenteam (T-Team zwerfjongeren). De Centrale Toegangsfunctie krijgt in Eindhoven de vorm van een centraal coördinatiepunt. Het centraal coördinatiepunt is bij de Dienst WZI van gemeente Eindhoven ondergebracht omdat Eindhoven het belangrijk vindt dat het coördinatiepunt een onafhankelijke positie heeft. Die onafhankelijkheid moet volgens de gemeente ook gelden voor de cliëntmanagers. De gemeente Eindhoven heeft het Stedelijk Kompas in concrete plannen uitgewerkt. Uit de interviewperiode met de beleidsambtenaar, trajectbeheerders van het coördinatiepunt en het T-Team bleek de implementatie er in de praktijk nog heel anders uit te zien. Er is daarom gekozen om de praktijkbeschrijving als volgt te structuren: wat er volgens plan, dus ‘op papier’ zou moeten gebeuren, de feitelijke situatie op het moment van de interviews en welke knelpunten en leerervaringen de geïnterviewden in de praktijk tegenkomen. Uitgangspunt De gemeente Eindhoven heeft de meerjarenplanning en begroting van het Stedelijk Kompas opgesteld op basis van 19 cliëntprofielen, gebaseerd op verschillen in zorgbehoefte. Daaraan zijn 19 zorgpakketten toegekend, bestaande uit combinaties van 44 verschillende voorzieningen. De profielen geven de mogelijkheid persoonsgerichte trajecten op den duur meer te standaardiseren. Om de behoefte aan voorzieningen te kunnen vaststellen, is zicht op de aard en omvang van de doelgroep nodig. Daarin is volgens de beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven veel veranderd ten opzichte van 2007, het moment dat de profielen zijn beschreven. Doelgroep De focus van het Stedelijk Kompas ligt op vijf doelgroepen: feitelijk (805) en residentieel (241) daklozen, dreigend daklozen (891), veelplegers (426) en zwerfjongeren (136). De totale omvang van deze groepen komt neer op 2.499 mensen. De gemeente Eindhoven formuleert voor daken thuislozen en zwerfjongeren de volgende doelstellingen: • Vanaf 2011 hebben alle geregistreerde daken thuislozen in Eindhoven een passend traject;


29

•

Met ingang van 2014 is tenminste 60% van de geregistreerde zwerfjongeren regulier en duurzaam gehuisvest volgens de norm van de zogenaamde stabiele mix (Stedelijk Kompas 2008:26).

De organisatie van het Stedelijk Kompas De gemeente Eindhoven stelt in het Stedelijk Kompas negen bestuurlijke en organisatorische randvoorwaarden om de cliënt in een zo kort mogelijk tijdsbestek de juiste begeleiding te geven. Deze negen randvoorwaarden staan in het kader hieronder beschreven. De negen randvoorwaarden uit het Stedelijk Kompas Eindhoven 1. Betrouwbare prognose van de vraag: voldoende zicht op de begeleiding die nodig is op basis van kennis over de behoefte van de cliënt. 2. Capaciteit van de ketenpartners: geen wachtlijsten, maar het aantal plaatsen en uren bieden dat nodig is. 3. Samenwerkingsverband: uitvoerende instellingen moeten bereid zijn in het belang van de cliënt samen te werken. 4. Administratieve flexibiliteit: instellingen moeten in het kader van het Stedelijk Kompas anders gaan werken. De gemeente gaat met hen om de tafel om te kijken wat nodig is om dit te kunnen bereiken. 5. Acceptatie casemanagement: instellingen moeten bereid zijn haar eigen zeggenschap ten behoeve van instellingsoverstijgend casemanagement op te geven. Medewerkers hebben ruimte nodig om dit te kunnen uitvoeren. 6. Kwaliteit van het coördinatiepunt: in staat zijn tot het beoordelen van de hulpvraag op een deskundige manier. 7. Draagvlak: commitment van alle partijen die deel uit maken van de keten. 8. Integrale denkwijze: zorgen dat inhoudelijke afspraken tussen partijen een integrale, vraaggerichte aanpak garanderen door in het werkproject de principes van projectmatig werken toe te passen. 9. Bevoegdheden projectleider: een externe projectleider die onafhankelijk opereert om de ketenzorg met partijen te organiseren. Plannen uit het Stedelijk Kompas De gemeente Eindhoven dicht het coördinatiepunt een grote rol toe in het bevorderen van de in-, dooren uitstroom in de maatschappelijke opvang. Dat het coördinatiepunt onafhankelijk functioneert is erg belangrijk, zo blijkt uit het Stedelijk Kompas: ‘Het coördinatiepunt wordt ondergebracht bij de gemeente, enerzijds omdat een onafhankelijke positie ten opzichte van de betrokken zorginstellingen voor het functioneren van het coördinatiepunt een voorwaarde is, anderzijds omdat de gemeente de instantie is die op bestuurlijk niveau met alle andere betrokken partijen betrekkingen onderhoudt en afspraken maakt’ (Stedelijk Kompas 2008:20). Dat blijkt ook uit het interview met de beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven: ‘Het coördinatiepunt is ondergebracht bij de gemeente, bij de dienst WZI (sociale zaken). Dat is een logische keuze omdat veel daken thuislozen geregistreerd staan bij de sociale dienst’. Het coördinatiepunt en de bijbehorende infrastructuur zijn gestart vanuit een groeimodel. Het plan is om eerst de 600 cliënten die al in de maatschappelijke opvang zitten, opnieuw te screenen. In het Stedelijk Kompas Eindhoven staat ook (en dat blijkt ook uit het interview met de beleidsmedewerker van de gemeente) dat zwerfjongeren prioriteit moeten krijgen bij trajectbegeleiding.


30

De functies van het coördinatiepunt 1. Aanmelding en voordracht: Voor een traject van start gaat moet de cliënt worden aangemeld bij het coördinatiepunt door de organisatie die de cliënt in beeld heeft. 2. Intake: gegevens bijeenbrengen over de cliënt. Daarvoor wordt het AD-formulier gebruikt. 3. Afstemmen van de hulpverlening: het coördinatiepunt regelt een bijeenkomst over het in te zetten traject (binnen een week). De trajectbeheerders van het coördinatiepunt regelen dat alle onderdelen in het trajectplan zitten en bij knelpunten in de samenwerking wordt een veldregisseur van het coördinatiepunt ingeschakeld. 4. Uitvoering van het trajectplan: De trajectbeheerders van het coördinatiepunt houden toezicht op de uitvoering van het trajectplan. De trajectbeheerders beheren een digitaal dossier met daarin de maandelijkse rapportage over de voortgang van het traject. 5. Afwikkeling en evaluatie: Trajecten zijn eindig. Als de cliënt toe is aan re-integratie of het bevorderen van participatie wordt de cliënt overgedragen aan instellingen die daar begeleiding of programma’s voor hebben. De ketenpartners evalueren het traject. De veldregisseur geeft aan de gemeente informatie over de in-, dooren uitstroom op basis van gegevens uit de trajecten. De gemeente zorgt vervolgens voor afspraken met zorgaanbieders over benodigde voorzieningen (Stedelijk Kompas 2008:19). Aan het coördinatiepunt wordt de functie van een veldregisseur verbonden. Ook zijn er twee trajectbeheerders werkzaam bij het coördinatiepunt, in dienst van de gemeente. De trajectbeheerders van het coördinatiepunt hebben de functie ‘cliëntmanager’. De positie van de cliëntmanagers heeft wel tot enige discussie geleid. In de aanloop naar het Stedelijk Kompas is de afweging gemaakt om cliëntmanagers bij de gemeente of bij een of meer instellingen onder te brengen. De discussie had betrekking op enerzijds een onafhankelijke positie van cliëntmanagers (in dienst van de gemeente) en anderzijds over de vertrouwensband tussen cliënt en hulpverlener (in dienst van een instelling). Uiteindelijk heeft de gemeente Eindhoven de functie cliëntmanager bij het coördinatiepunt ondergebracht. In het Stedelijk Kompas Eindhoven staat dat het traject van de cliënt wordt gebaseerd op de leefgebieden van het 8-fasenmodel: huisvesting, sociaal functioneren, psychisch functioneren, financiën, lichamelijk functioneren, dagbesteding, praktisch functioneren en zingeving. De gemeente heeft er wel voor gekozen om de intakes door de instellingen te laten verzorgen en niet door het coördinatiepunt. De instellingen beschikken volgens de beleidsmedewerker van de gemeente over de expertise om de juiste diagnose te stellen. Ook zijn instellingen zelf is verantwoordelijk voor het opstellen van een zorgplan. De trajectbeheerders doen het administratieve beheer en hebben inzicht in het traject van de cliënt. De trajectbeheerders verzorgen bijvoorbeeld het voorzitterschap van het netwerk (casuïstiek) overleg. Per cliënt roepen de trajectbeheerders de belangrijke partijen bijeen. Op het moment van de interviews worden de trajectbeheerders van het coördinatiepunt grotendeels hierdoor in beslag genomen, dit vergt veel tijd door de zwaarte van de problematiek van de aangemelde doelgroepen. De feitelijke situatie Het Stedelijk Kompas is opgesteld door ambtenaren en de instellingen zijn in de gelegenheid gesteld op de plannen te reageren. Er zijn nauwelijks reacties gekomen. Dat het belangrijk is dat het Stedelijk Kompas in samenspraak met de instellingen wordt uitgewerkt zal in elke gemeente spelen. Voor een gemeente is het vervolgens de vraag hoe instellingen mee te krijgen in de aanpak. Soms roept het afweer op. Bijvoorbeeld dat van instellingen verwacht wordt de autonomie ‘los te laten’, of mee te werken aan het organiseren van onafhankelijke indicatiestelling. De beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven: ‘De instellingen wachten in grote mate af. Radiostilte betekent geen afwijzing


31

maar ook geen instemming, en dat maakt het wel lastig. Dat betekent niet dat instellingen zich niet committeren aan de doelstellingen van het Stedelijk Kompas, maar tussen doelstelling en erkenning voor wat het Stedelijk Kompas betekent zit een verschil’. Voor de implementatie van het Stedelijk Kompas is een stuurgroep, een ambtelijke werkgroep en drie werkgroepen ingericht. In de stuurgroep zitten bestuurders van opvanginstellingen, de politie, de inkoopafdeling van het zorgkantoor en twee vertegenwoordigers namens de vier woningcorporaties in Eindhoven. De stuurgroep wordt voorgezeten door de wethouder. Op het moment van de interviews is een start gemaakt met de uitvoering van de taken van het coördinatiepunt. De twee trajectbeheerders houden zich op dit moment vooral bezig met complexe trajecten en met zwerfjongeren. De aanmelding van de doelgroep bij het coördinatiepunt is nog niet goed met instellingen en andere bestaande meldpunten georganiseerd. De toeleiding van de daken thuislozen naar de maatschappelijke opvang gebeurt via Vraagpunt van het Neos (fusie tussen zeven organisaties voor opvang) en Portaal 040 (samenwerkingsverband tussen Neos, GGZ Eindhoven en Novadic-Kentron verslavingszorg), dat kortdurende opvang biedt voor mensen met meervoudige problematiek. Vraagpunt en Portaal 040 kunnen in de toekomst volgens de beleidsmedewerker van de gemeente aan het coördinatiepunt verbonden worden: ‘Maar dat is nu nog een brug te ver’. De beleidsmedewerker vindt het daarnaast van belang dat het coördinatiepunt een onderscheidende werkwijze heeft (die van een Centrale Toegang). De trajectbeheerders worden nu vooral benaderd voor het organiseren van trajecten voor de daklozen met de meest complexe problemen. Volgens de trajectbeheerders van het coördinatiepunt melden instellingen namelijk cliënten aan waar ze zelf geen oplossing meer voor kunnen bieden. Trajectbeheerders van het coördinatiepunt: ‘Op dit moment is het coördinatiepunt afhankelijk van de aanmeldingen van de instellingen. Dat heeft als gevolg dat instellingen juist de ‘moeilijke gevallen’ aanmelden. Deze worden aangemeld omdat instellingen de verantwoordelijkheid niet durven of willen dragen. Dat maakt het voor ons als coördinatiepunt lastig. Het coördinatiepunt moet zich daardoor vooral bezig houden met noodscenario’s. Omdat er ook nog niet genoeg voorzieningen zijn is het stimuleren van de doorstroom een groot probleem. Terwijl dat wel een van de grote opgaven is voor het coördinatiepunt’. De gemeente Eindhoven heeft een veldregisseur (ketenregisseur) aangesteld, die de organisaties moet aanspreken op hun rol in de keten en met hen afspraken moet maken over procedures en taakverdeling. Ook moet deze inspringen op de knelpunten die het coördinatiepunt ervaart ten aanzien van de zwaarte van de problematiek. Deze ketenregisseur is helaas uitgevallen. De beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven en de trajectbeheerders van het coördinatiepunt moeten constateren dat het een zware functie is. Op het moment van de interviews is er (nog) geen geschikte vervanger beschikbaar. Om tot een individueel traject te komen is het de bedoeling dat meerdere instellingen samenwerken om de inhoud van het traject vorm te geven en het trajectplan uit te voeren. De trajectbeheerders van het coördinatiepunt moeten toezien op de uitvoering. Zij hebben geen taken in de hulpverlening zelf. Op het moment van de interviews zijn er plannen voor een trajecttoewijzingscommissie. Deze komt er zeker. De beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven: ‘We zijn nu aan het beoordelen wie er in de trajecttoewijzing gaat plaatsnemen en wie welke zeggenschap krijgt over de toeleiding’.


32

Evaluatie Er is een aantal evaluatiepunten aan te wijzen bij de implementatie van het Stedelijk Kompas in Eindhoven. Uit deze evaluatiepunten zijn interessante leermomenten te halen. Knelpunt 1. Een stuurgroep die niet stuurt Het eerste punt heeft betrekking op de positie en taak van de stuurgroep. De beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven geeft aan dat de rol van de wethouder als voorzitter van de stuurgroep waarin sprake is van een coproductie tussen gemeente en instellingen niet altijd gemakkelijk te combineren is met de rol van opdrachtgever, die een wethouder ook heeft. Ook de bestuurders van de instellingen worstelen soms met de combinatie coproducent en opdrachtnemer. Deze onduidelijkheid in de verhoudingen leidt ertoe, dat de stuurgroep niet altijd stuurt. ‘In de stuurgroep spreken we zaken af over de uitvoering die in de ogen van de stuurgroep en de gemeente noodzakelijk zijn om de doelen van het Stedelijk Kompas te halen. Deze afspraken gaan bijvoorbeeld over autonomie, gegevensuitwisseling en registratie. Maar dat wordt door medewerkers van de instellingen helemaal niet altijd goed ontvangen. Als gemeente krijg ik verhalen te horen over weerstand, maar dat komt niet van bestuurders zelf. Mijn ervaring is dat bestuurders blijkbaar niet goed genoeg inspelen op de weerstand die medewerkers in de praktijk hebben. Van ons als gemeente kun je niet verwachten dat wij de medewerkers goed inlichten over wat er van hen verwacht wordt, dat is een verantwoordelijkheid van bestuurders’. Hoewel er op bestuurlijk niveau blijkbaar wel consensus bestaat, blijft dit toch te vrijblijvend. De huidige structuur maakt het kennelijk niet mogelijk dat de gemeente als opdrachtgever de bestuurders van de instellingen houdt aan door hen aangegane verplichtingen. Dit zal wel nodig zijn om de uitvoering in beweging te krijgen. Knelpunt 2. Afwezigheid ketenregisseur; communicatie beleid-uitvoering ontbreekt Het tweede evaluatiepunt heeft dan ook betrekking op de communicatielijnen tussen de stuurgroep en de uitvoering. De trajectbeheerders van het coördinatiepunt constateren in het interview dat de communicatielijnen tussen de stuurgroep en de uitvoering niet goed lopen. Trajectbeheerders van het coördinatiepunt: ‘Er zijn geen vaste procedures om de implementatie van het Stedelijk Kompas te laten slagen, vanuit de stuurgroep wordt er geen standpunt ingenomen. Daarom blijven verantwoordelijkheden en bevoegdheden onduidelijk’. Uiteraard heeft dit gevolgen voor de werkwijze van het coördinatiepunt en de manier waarop er in de uitvoering wordt samengewerkt. Communicatie over wat er in de uitvoering moet gebeuren, maar ook duidelijke sturing vanuit de gemeente en de instellingen, lijken te ontbreken. Uit het interview met de beleidsmedewerker van de gemeente blijkt dat het lastig is om er als gemeente voor te zorgen dat afspraken gecommuniceerd worden binnen de instellingen en dat professionals weten wat er van hen verwacht wordt. Zoals hierboven beschreven blijft het ‘in de stuurgroep hangen’. De trajectbeheerders doen hun best om de taken van het coördinatiepunt zo goed mogelijk uit te voeren, een voorbeeld daarvan is het voorzitterschap in het netwerkoverleg. Uit het volgende citaat blijkt dat nog niet gemakkelijk te zijn. De trajectbeheerders: ‘Helderheid over wie er in het netwerkoverleg zit en welke verantwoordelijkheden zij hebben is er niet. Het grootste probleem is dat er niet gecommuniceerd is wat de bevoegdheden zijn. Daardoor zijn het nog steeds vrijblijvende trajecten. Er is onvoldoende afstemming tussen instellingen’. Kennelijk ontbreekt het aan duidelijke sturing van bovenaf, ook al is het op papier wel uitgewerkt. In het Stedelijk Kompas staat wel een stroomschema van het coördinatiepunt. De trajectbeheerders: ‘We merken in de praktijk dat de werkwijze niet werkt omdat een procesbeschrijving ervan ontbreekt. De procesbeschrijving zoals in het Stedelijk Kompas opgenomen is (nog) niet van toepassing’.


33

De beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven heeft wel duidelijk voor ogen hoe het coördinatiepunt moet functioneren: ‘Het coördinatiepunt moet kunnen bepalen welke cliënt voorrang krijgt en wie niet, vanuit het proces van het Stedelijk Kompas. Het heeft weinig zin om gericht te zijn op een bepaalde doelgroep, als we daar nog geen gedifferentieerde voorzieningen voor hebben. Eigenlijk betekent het dat we nu de zwaarste categorie niet kunnen bedienen en een lichte toelatingseis moeten hanteren. Om het coördinatiepunt te laten werken moeten we een start maken met de mensen die we iets kunnen bieden, anders heeft iedereen een traject, maar is niemand van de straat’. De start van een (nieuwe) ketenregisseur moet hierin verbetering brengen. Knelpunt 3. Positionering trajectbeheerders (cliëntmanagers) bij gemeente De lastige start van het Stedelijk Kompas heeft daarnaast een relatie met de opvatting van de gemeente over onafhankelijkheid van het coördinatiepunt en de trajectbeheerders. Deze opvatting blijkt moeilijk samen met samenwerkingspartners uit te werken. De gemeente Eindhoven heeft het coördinatiepunt namelijk bij de dienst WZI (werk, zorg en inkomen; de sociale dienst) ondergebracht. Deze beslissing is volgens de beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven niet bij iedereen in goede aarde gevallen: ‘De inrichting van het coördinatiepunt bij de gemeente is tegen de zin van de instellingen gebeurd. Vooruitkijkend moet het coördinatiepunt volgens ons namelijk de functie van Centrale Toegang invullen’. Ook de onafhankelijke positie van de trajectbeheerders heeft invloed op de verhouding tussen gemeente en instellingen. Gemeente Eindhoven: ‘Toen de ‘cliëntmanagers’ (nu trajectbeheerders) in de stuurgroep ter sprake kwamen hadden de instellingen deze taak aan eigen medewerkers toegekend. Zij gingen er namelijk vanuit dat de gemeente als extra investering voor elke opvanginstelling een cliëntmanager zou aanstellen. Maar wij hadden het als gemeente anders voor ogen. We hebben toen een ´knip´ voorgesteld. Cliëntmanagers zijn geen directe hulpverleners, maar het is wel noodzakelijk om toe te zien of er zorgplannen zijn en of de afspraken worden nageleefd. Want anders zouden instellingen elkaar wederzijds hierop moeten aanspreken en dat zie ik in de praktijk vaak misgaan’. Volgens de geïnterviewden van het T-Team en de trajectbeheerders gaat de samenwerking tussen het T-Team voor zwerfjongeren en het coördinatiepunt daarentegen prima. In de praktijk werkt het coördinatiepunt nauw samen met het T-Team. Het netwerkoverleg is bijvoorbeeld ook voor jongeren tot 18 jaar. Het coördinatiepunt krijgt meldingen van jongeren die uit de jeugdzorg zijn uitgevallen. Soms worden medewerkers van het T-team bij het netwerkoverleg gevraagd. Het coördinatiepunt lijkt daarom al goed te functioneren voor zwerfjongeren. De trajectbeheerders en de medewerkers van het T-Team vinden de onderlinge samenwerking goed. Echter, voor het T-team zijn er in het kader van het Stedelijk Kompas een aantal moeilijkheden. Dat wordt voornamelijk veroorzaakt door de wachtlijsten. Als de trajectbegeleiding bij het T-team niet goed gaat, dan doet het T-team een beroep op het coördinatiepunt. De samenwerking met het coördinatiepunt in relatie tot zwerfjongeren gaat ook meestal over de ‘zwaarste gevallen’. T-Team: ‘Voor ons is het wel belangrijk om voor advies en informatievragen een beroep te doen op het coördinatiepunt, ook al beseffen we dat het geen makkelijke cases zijn’. Volgens de medewerkers van het T-team is het belangrijk dat hulpverleningsorganisaties hun verantwoordelijkheid voor een cliënt nemen, ook bij problemen over leeftijdsgrenzen of wachtlijsten. Dat moet een onderdeel van de spelregels in de samenwerking zijn. Knelpunt 4. Instellingsoverstijgende persoonsgerichte trajecten komen niet op gang Het vierde evaluatiepunt heeft betrekking op de persoonsgerichte trajecten. Uit de gesprekken met de geïnterviewden blijkt dat de persoonsgerichte trajecten (nog) niet op gang zijn. Een persoongericht traject is volgens de beleidsmedewerker van de gemeente Eindhoven wat anders dan trajecten die al werden aangeboden door instellingen. Het blijkt nog niet makkelijk om vast te stellen wat het verschil is


34

tussen een persoonsgericht traject en een bestaand traject en welke ontwikkeling daarvoor nodig is. Gemeente Eindhoven: ‘De persoonsgerichte trajecten zijn een probleem. De woningen zijn misschien wel op peil, maar de woonbegeleiding niet. Als gemeente ben je vaak gericht op organisatie- en procesvraagstukken. Toch is het niet de bedoeling om als gemeente in de bedrijfsvoering van instellingen in te grijpen. Maar de invloed van de methodieken die worden toegepast in instellingen zijn van groot belang op het slagen van een traject. Die twee zijn nog niet aan elkaar verbonden’. Een punt van aandacht is de werkwijze van organisaties en deskundigheid van het personeel om de persoonsgerichte benadering te realiseren. De vraag hoe je als gemeente die omslag in denken en manier van werken kan bereiken met instellingen is helaas nog niet beantwoord. De gemeente Eindhoven: ‘Ik verwacht van de instellingen toch meer ondernemerszin in relatie tot het Stedelijk Kompas. We merken dat de instellingen er niet genoeg bij betrokken zijn. Toch houd ik als gemeente vertrouwen omdat ik denk dat het niet op een andere manier kan dan deze. En ik vind dat instellingen er niet slechter van worden. Ze hebben wat mij betreft te weinig oog voor hun eigen geluk’. De geplande trajecttoewijzingscommissie moet hierin verbetering brengen. Conclusie De plannen van Eindhoven zijn goed uitgewerkt en helder. Maar plannen werken alleen als er een gericht invoeringsplan is dat gedragen wordt door de uitvoerende partijen. De gemeente heeft wel de regie over het plan en de uitvoering naar zich toe getrokken, maar is nog onvoldoende in staat de instellingen mee te krijgen. Wellicht zal de gemeente de eigen sturingsmogelijkheden als financier en opdrachtgever meer moeten gebruiken en daarin ook de samenwerking met het zorgkantoor als medefinancier zoeken om de instellingen in beweging te krijgen. Uiteraard is een vrijwillig enthousiasme geïnspireerd door een gemeenschappelijk gedragen visie en ambitie te prefereren, maar dat lijkt op dit moment een brug te ver. Verder kun je je afvragen of het de cliëntmanagers zal lukken om greep te krijgen op het individuele traject van de cliënt, wanneer ze voor alle inhoudelijke informatie moeten varen op de deskundigheid van de hulpverleners. Blijft het niet bij het passief volgen en vastleggen wat er gebeurt, is enige sturing wel mogelijk? Lukt het hen wel om een andere partij op een traject in te schakelen, wanneer de partijen dit onderling blijkbaar niet kunnen?


35

6

Conclusies en aanbevelingen

In deze paragraaf bespreken we eerst de inhoudelijke conclusies en aanbevelingen over het werken met persoonsgerichte trajecten en een centrale opvang. Vervolgens geven we de leerpunten weer voor het implementatietraject om een dergelijke aanpak in te voeren. 6.1

Stand van zaken voor Centrale Toegang en Persoonsgerichte Trajecten

Brede consensus over werken met Centrale Toegang en Persoonsgerichte trajecten Vrijwel alle centrumgemeenten kiezen in hun Kompas voor een persoonsgerichte benadering en de overgrote meerderheid kiest ook voor een vorm van Centrale Toegang. Hieruit is af te leiden dat er binnen Nederland een grote consensus bestaat dat deze aanpak de mogelijkheid biedt om daadwerkelijk iets te doen aan het terugdringen van dakloosheid. De aanzienlijke resultaten van de G4 met hun plannen van aanpak bieden hier ook een feitelijke onderbouwing voor. De motivatie om echt werk te maken van het terugdringen van dakloosheid is in Nederland duidelijk aanwezig, net als de wens van centrumgemeenten om hierin de regie te voeren en om greep op de problematiek te krijgen. Regiefunctie als moeilijk ervaren In de uitwerking van de Kompassen, maar ook in de praktijkvoorbeelden zie je dat de invulling van de aansturing nog als moeilijk wordt ervaren: wat doe je zelf, hoe stuur je andere partijen aan. Er zijn veel verschillen, afhankelijk van de uitgangssituatie: de mate waarin men bekend is met en vertrouwen heeft in de uitvoerende partijen en wat met hen al gerealiseerd is aan visieontwikkeling en ketensamenwerking, en van de rol, taak en competenties die men het eigen ambtelijk apparaat toedeelt. Ook de afstemming met medefinanciers zoals het zorgkantoor en de afstemming tussen centrumgemeente en regiogemeenten varieert in de plannen en is niet altijd duidelijk uitgewerkt. Verder blijken faciliterende zaken volgens de plannen vaak nog onvoldoende geregeld, zoals de beschikbaarheid van een goed registratie- en monitoringsysteem en voldoende financiële middelen. Zeker waar centrumgemeenten kiezen voor een duidelijke wijziging in het bestaande beleid, blijkt de implementatie vaak een moeizaam proces. • Instellingen die al een vorm van meldpunt en trajectmatig werken hebben ontwikkeld, zijn niet altijd van zins die op te geven of aan te passen vanwege ideeën van de gemeente. • Als er al bestuurlijke commitment is voor een visie en samenwerking in de aanpak, betekent dat nog niet dat daarmee veranderingen in de uitvoering tot stand komen. Soms ontbreken de middelen die nodig zijn, soms geven samenwerkingspartners het onvoldoende prioriteit, soms ontbreken afspraken over wat van de partijen verwacht wordt aan implementatie-inspanningen in eigen huis. • Ook hebben partijen vaak nog nauwelijks ervaring met het daadwerkelijk interdisciplinair samenwerken in trajecten, waarin verschillende partijen ieder een inbreng hebben. Men is gewend de cliënten te verdelen, niet de taken. Denk bijvoorbeeld aan verslavingszorg en GGZ. • Het werken met instellingsoverstijgende trajectplannen en case management betekent dat de organisaties autonomie inleveren. Daartegen bestaat vaak veel weerstand. Implementatie via overleg en processturing De meeste plannen geven aan dat men kiest voor een overlegmodel en inzet op processturing om de implementatie van de gekozen aanpak te effectueren. Dit is logisch omdat het gaat om mensen met complexe problematiek op veel levensgebieden, waarbij de inbreng van veel organisaties en partijen nodig kan zijn. De complexiteit maakt aansturing eigenlijk alleen mogelijk als sprake is van een breed


36

draagvlak met een gezamenlijke visie, ambitie en aanpak. Er is eerder sprake van enthousiasmeren en inspireren, overtuigen, verleiden, faciliteren en belonen dan van het gebruik van drang en dwang om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen. • Op bestuurlijk niveau is vaak sprake van een stuurgroep of netwerkoverleg, al dan niet gebaseerd op een convenant of intentieverklaring, in een aantal gevallen voorgezeten door de wethouder van de centrumgemeente. In een aantal gevallen heeft de centrumgemeente tevens convenanten afgesloten met het zorgkantoor om te komen tot sluitende financieringsafspraken. • Op ketenniveau wordt veelal een keten- of veldregisseur aangesteld die samen met werk- of projectgroepen de werkprocessen uitwerkt en belegt en oplossingen zoekt voor knelpunten. • De regie op cliëntniveau wordt meestal aan hulpverleners van uitvoerende organisaties overgelaten, waarbij wel procesafspraken op ketenniveau worden gemaakt over wie als casemanager of cliëntmanager kan optreden, op basis waarvan en door wie een trajectplan wordt opgesteld, hoe het wordt vastgelegd, hoe, wanneer en met wie casusoverleg, evaluatie en bijstelling van het traject plaatsvinden en hoe dat wordt vastgelegd. Vaak geeft de gemeente als knelpunt aan afhankelijk te zijn van de medewerking van de instellingen. Om zo’n model te laten slagen is zowel bestuurlijke als uitvoerende regie belangrijk: • om de bestuurders van de uitvoerende organisaties mee te krijgen heeft de centrumgemeente een portefeuillehouder nodig die enthousiast is en goed geïnformeerd, die de visie uitdraagt, die een beleidsambtenaar heeft waarmee hij op één lijn zit en die de projectleider/ketenregisseur in zijn acties en keuzes steunt; • voor de implementatie is van belang dat er een goede projectleider beschikbaar is, met een korte lijn naar de portefeuillehouder en/of beleidsambtenaar en met oog voor zowel de mensen met hun persoonlijke gevoeligheden en (organisatie)belangen als voor het inhoudelijk resultaat. Wanneer een situatie helemaal vastzit en het niet lukt om medewerking te krijgen, hebben gemeenten ook nog andere regiemiddelen tot hun beschikking. Gemeenten hebben bij door hen gefinancierde organisaties mogelijkheden om afspraken over de uitvoering in de subsidie- of inkoopcontracten op te nemen. In uiterste gevallen kunnen ze ook kiezen voor het contracteren van andere aanbieders. Het is onduidelijk in hoeverre ze dit regiemiddel ook echt gebruiken. Gezien de korte periode dat gewerkt wordt aan de implementatie van de Kompassen is dat op dit moment nog niet waarschijnlijk. Ook herallocatie van middelen op basis van veranderende inzichten in het gewenste aanbod vindt nog nauwelijks plaats. Kompassen gaan niet over inhoud en kwaliteit van de trajecten Er gaat veel aandacht en energie uit naar het realiseren van de samenwerking en het delen van informatie. Wat nauwelijks aan de orde is, is aandacht voor de inhoud van het aanbod. Dit wordt impliciet tot het exclusieve domein van elk van de uitvoerende organisaties afzonderlijk gerekend. Er zijn in de Kompassen vrijwel geen afspraken opgenomen over kwaliteitsbewaking, deskundigheid, toe te passen effectieve werkmethoden of de manier waarop de cliënt zelf bij het eigen traject en/of beleidsontwikkelingbetrokken wordt. Dit kan een bottleneck worden voor de effectiviteit van trajecten, wanneer de kwaliteit van de geboden hulp onvoldoende blijkt. Nog een lange weg te gaan naar een goede monitoring en registratie In de huidige situatie zijn nog geen voorbeelden van een goed verlopende centrale geautomatiseerde registratie en monitoring van cliënttrajecten. Wel zijn verschillende regio’s betrokken bij de ontwikkeling ervan. Een dergelijk systeem zal de samenwerking, gegevensdeling en monitoring zeker vergemakkelijken. Het is wel belangrijk dat er draagvlak bestaat voor het gebruik ervan. Wanneer alle


37

regio’s met een vergelijkbaar systeem werken, is onderlinge vergelijking en gegevensoverdracht tussen regio’s ook mogelijk. Voorlopig blijft dit nog toekomstmuziek. Beschikbaarheid van voorzieningen kritische succesfactor In dit onderzoek is niet specifiek gekeken naar plannen voor nieuwe voorzieningen. De meeste Kompassen zijn daarin ook nog weinig specifiek. Om persoonsgerichte trajecten te kunnen uitvoeren, is het uiteraard noodzakelijk dat er voldoende en voldoende gevarieerde voorzieningen beschikbaar zijn. Het ontbreken van het geschikte zorgaanbod, woon-, dagbestedings- of schuldhulpverleningsmogelijkheden of het bestaan van wachtlijsten kan ertoe leiden, dat de cliënt niet het gewenste traject kan volgen. Dit leidt tot uitval bij de cliënt en het zal de bereidheid van organisaties om mee te werken aan een centrale toegang en instellingsoverstijgende trajecten minimaliseren. Onzekere financiering werkt vertraging in de hand Zowel in de geanalyseerde plannen als in de onderzochte praktijkvoorbeelden is merkbaar dat de onduidelijkheid over de financiering van de ambities de daadkracht bij het implementeren van de plannen onder druk zet. Sindsdien is de financiële situatie niet echt verbeterd, wellicht eerder verslechterd. Aan de ene kant speelt de kredietcrisis, waardoor alle gemeenten zich voor de komende jaren met bezuinigingstaakstellingen geconfronteerd zien. Aan de andere kant is er de aanscherping van de indicatiestelling voor begeleiding binnen de AWBZ in de pakketmaatregel 2009, die ook gevolgen zal hebben voor de mogelijkheden van AWBZ-financiering van (onderdelen van) trajecten voor daklozen en dreigend daklozen. 6.2

Aandachtspunten voor de implementatie van het Kompas

Uit de plannen en praktijkvoorbeelden zijn aandachtspunten af te leiden voor alle praktijken in Nederland. Deels gaat het hierbij om positieve punten: punten die we hebben geformuleerd op basis van ervaringen in het veld met wat werkt. Deels gaat het om aanbevelingen over een mogelijke aanpak bij gevonden stagnaties en knelpunten die in de plannen en praktijkvoorbeelden geschetst worden. Hiervoor zijn we ook te rade gegaan bij literatuur over ketensamenwerking, organisatieveranderingen en lerende organisaties (zie literatuuroverzicht). Het ontwikkelen en regisseren van samenwerking rondom een specifieke doelgroep of een specifiek probleem is niet nieuw voor gemeenten. In die zin gaat het hier om een proces vergelijkbaar met de ketenontwikkeling bij andere gemeentelijke opgaven, zoals op het gebied van problematische jeugd, wonen/welzijn/zorg voor ouderen, het stimuleren van arbeidsparticipatie en inburgering. De bestudering van de plannen en praktijken gericht op de aanpak van dakloosheid levert dan ook niet zo zeer nieuwe inzichten, het is eerder zo dat deze praktijken opnieuw illustreren dat regie op veranderings- en samenwerkingsprocessen een complexe opgave is waar goede planning en aansturing zeker op zijn plaats is. Bij de start • Het succes van het Kompas staat of valt met de bereidheid van partijen om met elkaar samen te werken, informatie te delen en elk hun aandeel in de trajecten in te vullen. Dit betekent per definitie veranderingen en autonomieverlies, zodat weerstand te verwachten is. Betrokkenheid en gelegenheid om zelf de uitwerking mee vorm te geven kunnen helpen om de weerstand zo klein mogelijk te houden. Het is daarom belangrijk de stakeholders in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken, zodat ze echt mee kunnen denken en ontwikkelen (zie bijvoorbeeld het voorbeeld in Den Bosch).


38

•

•

•

Ook cliënten zijn stakeholders. In de Kompassen zijn we nauwelijks informatie over cliëntenparticipatie tegengekomen. Bij de G4 zijn goede ervaringen met de inbreng van cliënten bij de ontwikkeling van de plannen. Het werkt kwaliteitverhogend. Het is zeker aan te raden om te zoeken naar manieren om de inbreng van cliënten van meet af aan te realiseren. Dit kan via deelname van cliëntenvertegenwoordigers aan formele overleggen, maar er zijn ook andere mogelijkheden, zoals het organiseren van een werkbezoek samen met cliënten, een gesprek met de cliënten van een bepaalde voorziening of het bijeenroepen van een cliëntenpanel. Vaak zijn er meer gemeentelijke diensten en afdelingen betrokken, zowel op beleidsniveau als op uitvoerend niveau. Soms zijn ook verschillende portefeuillehouders betrokken. Het is daarom belangrijk ook intern te werken aan een eenduidige visie, te zorgen voor helderheid en eenduidigheid in de aansturing, voor goede onderlinge communicatie met korte onderlinge lijnen en helderheid over het budgettaire kader. Verdeeldheid binnen de gemeente komt de stuurkracht en geloofwaardigheid naar de ketenpartijen niet ten goede (zie het voorbeeld in Eindhoven). Een gezamenlijk bestuurlijk kader vormt een goede uitgangssituatie voor de implementatie. Een gedeelde ambitie maakt het veel gemakkelijker om tot afspraken over de uitvoering te komen. Daarom is het belangrijk bij de start met de voornaamste stakeholders tot een heldere visie en bestuurlijke commitment te komen op hoofdlijnen (in lijn met het Kompas). Veel plannen maken melding van het afsluiten van een convenant.

Implementatie als project • Een eerste stap richting implementatie is dat de bestuurders de gemaakte bestuurlijke afspraken samen uitdragen in een communicatie gericht op medewerkers en cliënten. Het afsluiten van een convenant kan een goed publiciteitsmoment opleveren. Naar buiten toe vertellen waar je samen voor gaat versterkt de commitment: je laat je erop aanspreken. Dit aandachtspunt zijn we niet zo expliciet tegengekomen in de praktijkvoorbeelden, wat niet wil zeggen dat het niet gebeurd is. • De implementatie vergt betrokkenheid van de uitvoerende medewerkers. Die komt niet vanzelf tot stand, daarom is het belangrijk dat ze betrokken worden bij de praktische uitwerking van de gemaakte afspraken en kans krijgen in hun nieuwe rol te groeien met hulp van scholing en begeleiding. Zie ook het voorbeeld van Den Bosch. Daarom is belangrijk in een bestuurlijk overleg niet alleen afspraken te maken over visie, aanpak en uitkomsten, maar ook afspraken over het implementatietraject. Iedere partner zal daar menskracht en middelen voor moeten reserveren wil het succesvol kunnen verlopen. Sommige Kompassen hadden in hun begroting apart eenmalige middelen gereserveerd voor de implementatie. Denk daarbij aan de kosten van een projectleider, communicatie, scholing. • Vaak wordt vergeten dat er veel veranderingen nodig zijn om een nieuwe manier van werken in te voeren. In alle praktijkvoorbeelden wordt benadrukt dat het overschakelen een lang proces is, met allerlei aandachtspunten. De implementatie is in die zin op te vatten als een project, en wel een complex project. Daarvoor is een projectmatige aanpak nodig, met een projectleider, een plan in de tijd met concrete tussendoelen en periodieke evaluaties, flexibiliteit om in te kunnen spelen op knelpunten en nieuwe inzichten, aandacht voor onderlinge kennismaking en deskundigheidsbevordering, een communicatieplan, voldoende budget en regelmatige afstemming tussen uitvoering en aansturing. Zie ook de voorbeelden van Den Bosch en Doetinchem. • Ook hierbij is draagvlak op bestuurlijk niveau een randvoorwaarde, inclusief overeenstemming over de tijdsplanning en de benodigde investeringen in menskracht en geld. Bestuurders blijken in de voorbeelden niet altijd goed op de hoogte van de inzet die het veranderingsproces van medewerkers zal vragen. Daarom is belangrijk dat bestuurders tijdig bij hun medewerkers nagaan of deze de planning en gevraagde tijdsinvesteringen ook haalbaar en realistisch achten.


39

Procesaanwijzingen voor de invulling van het implementatieproject Uit de praktijkvoorbeelden komen de volgende aanwijzingen naar voren. • Zorg voor een projectleider en spreek af dat elk van de partijen intern ook een trekker aanwijst. De projectleider zal vaak tevens de (onafhankelijke) veldregisseur zijn, zoals in Den Bosch, maar het kan ook een extern begeleider zijn zoals in Doetinchem. De projectleider moet beschikken over voldoende doorzettingsmacht, over voldoende inhoudelijke kennis van zaken en over de competenties die horen bij een inspirerend leider. De interne trekkers zullen vaak tevens deelnemen aan werkgroepen die onderdelen uitwerken van het nieuwe werkproces en instrumentarium. • Iets wat evident lijkt, maar toch bij de verschillende voorbeelden niet altijd uit de verf is gekomen: hoe belangrijk het is dat er zowel tussen als binnen organisaties expliciete afspraken worden gemaakt en gecommuniceerd over de nieuwe verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden. Aandachtspunten daarbij zijn, dat de te betrekken medewerkers qua competentie en positionering in hun organisatie in staat zijn hier adequaat invulling aan te geven en dat de afspraken in alle betrokken organisaties van bestuur tot en met werkvloer en cliënten goed gecommuniceerd worden. • Wat in het voorbeeld van Den Bosch heel duidelijk naar voren komt is de aanpak om nieuwe werkprocessen te ontwikkelen. Geef ruimte aan de uitvoerende partijen/werkers om invulling te geven aan de werkprocessen, maar wel binnen een duidelijk gecommuniceerd kader (dat afgeleid is uit het Kompas). Laat het ontwikkelen en vastleggen cyclisch gebeuren (Plan-Do-Check-Act). In de literatuur vinden we ook nog de aanbeveling om hierbij waar zinvol de principes van de doorbraakmethodiek te gebruiken (de te halen resultaten tot gezamenlijke inzet maken; de uitvoerenden met hun praktijkkennis betrekken bij de vormgeving van werkprocessen; leren van elkaar door wat bij de ene organisatie goed gaat ook bij de andere organisatie toe te passen; waar mogelijk meten van de nulsituatie en van vorderingen zodat je kunt zien wat het opbrengt). • Een spanningsveld dat tussen de regels door in de voorbeelden te zien is, heeft te maken met het tijdpad. Beleidsmakers hebben haast en willen gisteren alles gerealiseerd zien, uitvoerenden zien hoe veel moeite het allemaal kost en willen er de tijd voor nemen om het goed te doen. Kortom: neem voldoende tijd voor de implementatie maar houd er wel de vaart in. De dialoog tussen bestuurders en uitvoerders hierover kan waarborgen dat de planning voor het realiseren van resultaten in de tijd logisch samenhangt met de ontwikkeling van de aanpak. Randvoorwaarden die samenwerking faciliteren Andere aandachtspunten hebben niet zo zeer te maken met het implementatieproces maar meer met randvoorwaarden. De realisatie van deze randvoorwaarden kunnen de samenwerking en deelname aan de aanpak vergemakkelijken. Dit kan veel moeite en tijd besparen. • Nu gaat veel tijd zitten in het uitwisselen van informatie en het op elkaar afstemmen van registratiegegevens, terwijl zowel op cliëntniveau als voor de beleidsmatige sturing actuele en volledige informatie nodig is. Investeringen in een gemeenschappelijk registratie- of cliëntvolgsysteem en een goed gezamenlijk privacyreglement vergemakkelijken de samenwerking en zullen zich zeker terugverdienen. • Naar verhouding wordt in de Kompassen weinig aandacht besteed aan de samenwerking met de regiogemeenten. Het voorbeeld van Doetinchem geeft aan dat het betrekken van regiogemeenten en inbedding in het OGGZ-beleid veel voordelen kan hebben, zeker bij de plannen voor preventie en voor het aanbod op het gebied van wonen, dagbesteding en schuldhulp.


40

•

Ook dit is een open deur, maar het blijkt niet altijd gemakkelijk te realiseren: maak heldere afspraken met medefinanciers over de bekostiging van het aanbod, en in het verlengde daarvan: bewaak dat toezeggingen over inzet en uitvoering door instellingen die u zelf financiert passen binnen en/of worden opgenomen in de desbetreffende subsidie/inkoopcontracten.


41

Bronnenlijst A. van der Aa, Heineke D. en Putten, B. van, Handreiking ketenzorg daklozen, Utrecht, 2006 Federatie Opvang, 2009. ‘Daklozen aller steden verzamelt u, maar niet op straat!’ D. Heineke, Veen, R. van der en N. Kornalijnslijper, Handreiking ketensamenwerking in de Wmo, Den Haag, 2005 Trimbos-Instituut, 2008. Stand van zaken en knelpunten. Plan van Aanpak maatschappelijke opvang in de centrumgemeenten. Trimbos-Instituut, 2008. Monitor Plan van Aanpak maatschappelijke opvang. Rapportage 2007, Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag Trimbos-Instituut 2009. Monitor Plan van Aanpak maatschappelijke opvang. Rapportage 2008, Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag VNG, 2007. Stappenplan Stedelijk Kompas. Intensivering van de aanpak van dakloosheid Verslaglegging regionale bijeenkomsten van de VNG, 2008. Stedelijk Kompas ‘En nu de vertaalslag naar de praktijk!’. Website www.ketens-netwerken.nl


42

Bijlage 1: De hoofddoelstellingen van het Plan van Aanpak en de 13 instrumenten De vijf hoofddoelstellingen 1. Dakloosheid ten gevolge van huisuitzetting komt (vrijwel) niet meer voor. Het aantal huisuitzettingen is in 2008 gedaald tot minder dan 30% van het aantal in 2005.

2. Dakloosheid ten gevolge van detentie komt (vrijwel) niet meer voor. 3. Dakloosheid ten gevolge van uitval uit zorginstellingen komt (vrijwel) niet meer voor. 4. De huidige 10.000 daklozen en de daklozen die er vanaf nu nog bij komen, zijn voorzien van inkomen, van structurele vormen van woonvoorzieningen passend bij de betrokken individuen, van niet-vrijblijvende evidence based zorgtrajecten (…) en, voor zover mogelijk, van vormen van werk die haalbaar zijn.

5. Bij een groot deel van de doelgroep is het overlastgevende gedrag verminderd (tot max. 75 % van het huidige niveau in 7 jaar).

Indicatoren a. Aantal huisuitzettingen bij woningcorporaties in verhouding tot het aantal corporatiewoningen in de gemeente. b. Aantal uit huis gezette personen dat zich meldt bij de Maatschappelijke Opvang binnen een maand na huisuitzetting en in die periode dakloos was. Aantal ex-gedetineerden dat zich na ontslag uit detentie bij de maatschappelijke opvang meldt en dan minstens een maand dakloos is. Aantal mensen dat zich na ontslag uit een zorginstelling bij de maatschappelijke opvang meldt en dan minstens een maand dakloos is. a. Aantal daklozen met een intake en een individueel trajectplan. b. Aantal daklozen in eindfase van traject dat voor zover mogelijk is voorzien van: - stabiele huisvesting - geregeld inkomen - zorgverzekering - stabiel contact met hulpverlening - vorm van (stabiele) dagbesteding of werk Aantal strafbare feiten en aantal meldingen overlast door de doelgroep daklozen

13 instrumenten van de G4 uit het Plan van Aanpak 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Model Aanmeldings- en Diagnose Formulier (ADF) voor MO en AWBZ. Modelprocedure persoonsgerichte benadering (w.o. cliëntmanager) Modelconvenant gegevensuitwisseling i.v.m. privacywetgeving Model individueel trajectplan Richtingwijzer hantering BOPZ Modelaanpak effectuering levering zorg Modelaanpak onverzekerdheid en budgetbeheer Modelaanpak effectuering levering specifieke woonvoorzieningen Modelprotocol preventie huisuitzettingen (huurschuld en overlast) Modelaanpak schuldhulpverlening Regeling dagloonprojecten WWB Modelprocedure aansluiting nazorg bij ontslag uit detentie Aanpak realisatie voorzieningen duurzaam verblijf


43

Bijlage 2: Topiclijst voor de analyse van de Stedelijke Kompassen De plannen voor de Stedelijke Kompassen zijn met elkaar vergeleken aan de hand van onderstaande topiclijst. 1. Het inrichten van de toegangsfunctie • Blijkt uit het Kompas dat de centrumgemeente initiatief neemt tot de inrichting van een Centrale Toegangsfunctie onder gemeentelijke regie of voornemens daartoe heeft? • Blijkt uit het Kompas dat er lopende initiatieven of plannen zijn voor de inrichting van een outreachend team (vangnet- of bemoeizorgteam, lokale OGGZ-netwerken)dat op de een of andere manier betrokken wordt bij de Centrale Toegang en hoe is de manier waarop contactlegging met en screening en intake van de doelgroep gaat plaatsvinden uitgewerkt? • Blijkt uit het Kompas dat men voornemens is gebruik te maken van instrument 1: model AD formulier? 2. Het werken met persoonsgerichte trajecten • Is het gebruik van instrument 2, modelprocedure persoonsgerichte benadering opgenomen in het plan? • Hoe is de wijze waarop men het samenwerken in de individuele trajecten wil organiseren (afstemming en taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen organisaties) uitgewerkt, inclusief het voornemen tot gebruik van instrument 3, individueel trajectplan? • Hoe wil men het toewerken naar de stabiele mix (minimaal 3 maanden stabiel onderdak, zorg en inkomen) en de monitoring daarvan regisseren en volgen? • Welke plannen heeft men voor het betrekken van cliënten bij de organisatie van integrale trajecten (zowel de inspraak van de cliënt op zijn eigen individuele plan als cliëntenparticipatie bij de inrichting van de persoonsgerichte aanpak)? 3. Het betrekken van partijen en de organisatie van de keten • De samenwerking op trajectniveau: hoe wil men de samenwerking organiseren tussen de centrumgemeente en partijen bij het opstellen van het trajectplan/trajecttoewijzing (gebruik van instrumenten 2 en 3: persoonsgerichte trajecten en individueel trajectplan)? Hierbij is tevens geïnventariseerd welke partijen beschouwd worden als kernpartners. • Bij veel daklozen is sprake van zowel verslavingsproblematiek als van psychiatrische problemen. Hoe is de aansturing van de samenwerking tussen ggz en verslavingszorg geregeld? • De samenwerking op ketenniveau: hoe zijn de afspraken tussen de organisaties vastgelegd? • De samenwerking op bestuurlijk niveau: hoe is de bestuurlijke inbedding en afstemming vormgegeven? 4. Registratie en monitoring • Hoe is in het Kompas uitgewerkt dat registratie gaat plaatsvinden (welke gegevens, wel/niet geautomatiseerd, waar en door wie)? • Is uit de plannen af te leiden dat men uit de registratie informatie krijgt over de resultaten van de trajecten (aantal trajecten dat leidt tot een stabiele mix)? • Hoe is de trajectmonitoring en eventuele bijstelling uitgewerkt in het Kompas? • Zijn er plannen/initiatieven in het Kompas opgenomen voor investering in een geautomatiseerd cliëntvolgsysteem en zo ja welke?


44

5. Randvoorwaarden • Hoe houden de plannen rekening met de verhouding tussen gemeentelijke inzet (vanuit de Wmo/WWB) ten behoeve van hulpverlening en inkomen (schuldhulpverlening, dagbesteding en woonbegeleiding, OGGZ- en MO-doeluitkering) en de inzet van AWBZ middelen (zorg en zorg met verblijf)? • Hoe anticiperen de Kompassen op de verdeelsleutel en de daaruit voortvloeiende verwachte verruiming of verkrapping van de middelen beschikbaar voor de uitvoering?


45

Bijlage 3. Aanbevelingen uit Monitor Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang 2007: Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht Hieronder volgt een samenvatting van de aanwijzingen die uit de monitors van het Trimbos instituut zijn af te leiden voor de aanpak in alle centrumgemeenten. Zij sluiten aan op de aandacht voor centrale toegang en persoonsgerichte trajecten. 1. Een belangrijke sturingsmogelijkheid wordt geleverd door het systematisch gebruik van het aanmeldings- en diagnoseformulier (instrument 1) voor alle personen die in verband met (dreigende) dakloosheid binnen de gemeente/de regio in beeld komen. Deze werkwijze geeft inzicht in de omvang en samenstelling van de doelgroep en wordt in individuele gevallen gebruikt om vast te leggen aan welk type voorzieningen en diensten iemand behoefte heeft. Het gebruik van dit formulier voor iedereen die in beeld is of komt is alleen goed mogelijk als sprake is van een vorm van centrale coördinatie. 2. Om het aanmeldings- en diagnoseformulier goed te gebruiken, dient het vaststellen van de aard en omvang van de problematiek altijd onderdeel te zijn van het ontwikkelen van het persoonsgerichte traject. Meestal zal dat betekenen dat niet alleen de cliënt maar ook een of meer hulpverleners input leveren. 3. Het systematisch gebruik van het aanmeldings- en diagnoseformulier maakt het tevens mogelijk te volgen wie een persoonsgericht traject heeft gekregen. 4. De bedoeling is dat het persoonsgerichte traject het kader vormt waarbinnen de zorg plaatsvindt. De zorgaanbieder accepteert dit kader en zorgt dat toewijzing van zorg altijd binnen de afspraken over het persoonsgerichte traject valt. Dat vloeit voort uit afspraken die de gemeente hierover met de aanbieders maar ook met het zorgkantoor dient te maken en het wordt als het goed is tevens vastgelegd in de overeenkomst tussen zorgaanbieder en zorgkantoor. 5. De gemeente maakt gebruik van de expertise van aanbieders om de inhoud van trajecten te bepalen. Dat betekent dat o.a. de GGZ en verslavingszorg vaste deelnemers zijn aan het gremium waarbinnen de trajecttoewijzing wordt afgesproken (trajecttoewijzingscommissie). 6. De G4 hebben gezamenlijk indicatoren gedefinieerd wat een persoonsgericht traject succesvol maakt (de zogenaamde stabiele mix: gedurende drie maanden een stabiele situatie op het gebied van verblijf, inkomen en zorg). Het is aan te bevelen dat de overige centrumgemeenten deze zelfde indicatoren gebruiken om het effect van hun inspanningen te meten. 7. Wanneer iedereen meet hoe veel trajecten leiden tot een stabiele mix van huisvesting, inkomen en zorg levert dit een meetlat om zicht te houden op de in- door- en uitstroom in de maatschappelijke opvang . 8. Iedere centrumgemeente/regio dient daartoe te beschikken over een cliëntvolgsysteem. Dit is nodig voor trajectvolging en het bijsturen van persoonsgerichte trajecten. 9. Idealiter sluit de wijze van registreren van alle centrumgemeenten aan bij de registratiesystematiek van de G4. Om de kwantitatieve doelstellingen van het Stedelijk Kompas te kunnen meten en om met elkaar te kunnen vergelijken is een eenduidige registratiesystematiek nodig.


46

Bijlage 4 Overzicht van de geanalyseerde Kompassen 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32.

Groningen Leeuwarden Assen Twents Kompas (Almelo en Enschede) Zwolle Emmen Deventer Oost Veluwe (Apeldoorn e.o.) Arnhem Achterhoeks kompas (Doetinchem e.o.) Amersfoort Almere Noord Holland Noord (Den Helder e.o.) Alkmaar Zaanstad Purmerend Haarlem Hilversum Delft Leiden Nieuwe Waterweg Noord (Vlaardingen e.o.) Zuid-Hollandse Eilanden (Spijkenisse e.o.) Zeeuws Kompas (Vlissingen e.o.) Bergen op Zoom Breda Tilburg Den Bosch Oss Eindhoven Helmond Venlo Heerlen

Van Gouda, Ede, Maastricht, Nijmegen en Dordrecht waren bij de VNG geen Kompassen beschikbaar.


47

Bijlage 5. Geïnterviewde personen

Doetinchem Beleidsmedewerker gemeente Doetinchem: de heer J. Bulsink Directeur IrisZorg Midden: de heer J. Pelgrim Coördinator OGGZ bij de GGD: mevrouw C. Capel Den Bosch Beleidsmedewerker gemeente Den Bosch: mevrouw C. Klomp Directeur Juvans: de heer J. Rycken Medewerker centrum voor trajectmanagement: de heer E. Kool Eindhoven Beleidsmedewerker gemeente Eindhoven: de heer T. van Dooren T-team zwerfjongeren: de heer I. Asbaa en de heer M. Prijt (stagiaire) Trajectbeheerders coördinatiepunt: mevrouw M. Koot en mevrouw M.C. Maas


48

De strijd tegen dakloosheid

Recommend Documents