Ex-ante hodnocení implementačního programu pro inteligentní dopravní služby (2007-2013) v návaznosti na program MIP TEMPO 2001-2006 Rámcová smlouva pro hodnocení v oblasti energie a dopravy (TREN1-009) Shrnující přehled
Objednatel: Evropská komise, generální ředitelství pro energii a dopravu
ECORYS Transport V Rotterdamu dne 27. února 2006
ECORYS Nederland BV P.O. Box 4175 3006 AD Rotterdam Watermanweg 44 3067 GG Rotterdam Nizozemsko T +31 (0)10 453 88 00 F +31 (0)10 453 07 68 E-mail:
[email protected] Internet: www.ecorys.com Registrační číslo 24316726 ECORYS Transport Tel.: +31 (0)10 453 87 59 Fax: +31 (0)10 452 36 80
2
Shrnující přehled
Studijní cíl tohoto ex-ante hodnocení V rozmezí let 2001 až 2006 financovalo generální ředitelství pro energii a dopravu (DG TREN) studie o implementaci inteligentních dopravních služeb (ITS) na transevropské silniční síti v rámci cíleného programu pro dopravu známého jako TEMPO. Tento program je součástí víceletého indikativního programu TEN-T (MIP)1. Hlavním cílem programu TEMPO je zdokonalení kvality služeb na silniční síti prostřednictvím řady vzájemně provázaných nadnárodních euroregionálních projektů. Tyto projekty pokrývají členské státy EU-15 s výjimkou Řecka. Současnou potřebou je posoudit, zda je třeba pokračovat v angažovanosti EU při implementaci managementu kvalitních sítí za použití inteligentních dopravních služeb, a pokud ano, tak posoudit nejvhodnější formu pro takové pokračování. Prostřednictvím specifické rámcové smlouvy o posouzení vlivů a ex-ante hodnocení oslovilo DG TREN konsorcium vedené společností ECORYS, aby provedlo ex-ante hodnocení se zaměřením na případný nový program pro implementaci ITS. Služby ITS jsou považovány za účinný nástroj při boji proti kongescím, zvyšování bezpečnosti silničního provozu a omezování vlivů dopravy na životní prostředí. Tyto služby přispívají přímým i nepřímým způsobem ke třem hlavním cílům evropské dopravní politiky: • vzhledem k tomu, že ITS jsou účinným nástrojem při zvyšování průměrné rychlosti v oblastech trpících silnými kongescemi, přispívají k hospodářské konkurenceschopnosti Evropy; • vzhledem k tomu, že ITS jsou rovněž účinným nástrojem při snižování počtu dopravních nehod na silniční síti, přispívají k (dopravní) bezpečnosti evropských občanů; • a vzhledem k tomu, že kongesce mají negativní vliv na životní prostředí, neboť jsou spojeny s vysokou spotřebou energií, přispívají ITS rovněž k rozvoji udržitelného dopravního systému. Problémy v oblasti ITS Určitá řada problémů měla za následek příliš pomalou implementaci a nemožnost plného využití potenciálních přínosů ITS. Tyto problémy jsou shrnuty níže a jsou podrobněji vysvětleny v příslušné zprávě: • nedostatečná interoperabilita ITS; • požadavek na obrovské počáteční investice; • nedostatečné povědomí a znalosti o vlivech ITS; • nedostatečná jasnost cílů při implementaci ITS; • nedostatečná spojitost mezi implementací ITS na evropské, národní, regionální a místní úrovni; • nedostatečné úspory z velkosériové výroby; • zapojení velkého počtu činitelů s různými jurisdikcemi; • slabá vazba na multimodalitu. Role různých činitelů figurujících v procesu implementace ITS Až doposud byla implementace ITS převážně úlohou národních silničních správ (NRA) nebo provozovatelů dálnic. Silniční správy často zpočátku zaváděly služby ITS za účelem řešení jednoduchých problémů, jako jsou například černá místa (místa s četnou nehodovostí) nebo kongesce. Později bylo zřejmé, že velký počet problémů (s kongescemi) nepředstavuje pouze lokální problémy, ale vyžaduje určitý síťový přístup. Nicméně zde přetrvává určitá nesourodá směs fragmentovaných 1
Rozhodnutí Komise C(2654), září 2001
3
regionálních a národních služeb typu ITS namísto homogenní sítě či trhu. Je třeba, aby národní silniční správy, stejně jako provozovatelské subjekty, spolupracovaly za účelem poskytování služeb evropským účastníkům silničního provozu co nejlepším způsobem. Z důvodu národních priorit a protichůdných zájmů bude tato spolupráce požadovat silnou součinnost a jasnou vizi ohledně toho, jak by členské státy a jejich občané mohli co nejvíce těžit z harmonizovaného přístupu v oblasti ITS. Soukromý sektor není přímým způsobem zapojen do současného programu implementace ITS, ale působí jako dodavatel systémů a služeb. Nicméně vývoj personalizovaných služeb v oblasti cestovních informací poskytovaných soukromými organizacemi znamená, že se podaří převést větší počet zdravých obchodních případů pro tyto druhy služeb do efektivních obchodních modelů v blízké budoucnosti. Při shromažďování monitorovacích dat zaujímají strategické místo telekomunikační organizace na základě používání dat týkajících se pohybujících se automobilů. Existují čtyři důvody, které poukazují na roli Komise při implementaci ITS: • zajištění interoperability systémů ITS napříč EU a tím i podpory vývoje sítí TEN-T a kontinuálního pohybu zboží a osob • podpora standardizace sítí ITS vedoucí k nižším celkovým dopravním nákladům a tím i k vyšší efektivitě dopravního systému • integrace managementu různých národních silničních sítí do jedné evropské sítě a tím rovněž umožnění skutečné optimalizace sítě namísto dílčích optimalizací pro jednotlivé země • implementace ITS napomáhá při prosazování cíle politiky spočívajícího v efektivním a udržitelném dopravním systému, a tím i zvyšuje konkurenceschopnost Evropy. ITS rovněž umožňují větší efektivitu a účinnost dopravních politik Ze současného programu implementace ITS je možno se v několika ohledech poučit Oblasti, v jejichž rámci je možno se poučit ze současného programu implementace ITS, korespondují s dříve zjištěnými problémy, jako jsou například nedostatečná společná vize a strategie pro implementaci ITS, neschopnost zřetelně poukázat na přínosy ITS a nízká priorita, jež je přiřazována službám ITS. Další významná poučení získaná z aktuálního programu jsou následující: • kladné vyhodnocení struktury současného programu, prováděné v souvislosti s euroregionálními projekty umožňujícími těsnou spolupráci mezi sousedními regiony, které často čelí obdobným problémům; • neefektivní fungování monitorovacích a hodnotících mechanismů; • byrokracie v oblasti projektového a programového řízení; • technická orientace mnoha programových účastníků; • nedostatečné rozšiřování a marketing mezi zainteresovanými subjekty, které nejsou přímo zapojeny do procesu. Pokračování programu TEMPO? V současné době probíhá nové zvažování role EU v tomto procesu. Důvodem je jednání o možném novém programu na implementaci ITS pro období let 2007-2013. Současná zpráva poskytuje ex-ante hodnocení takového nového programu. Ex-ante hodnocení bere v úvahu různé možnosti politiky, mimo jiné též strategii vystoupení z procesu. Dalších šest možných variant politiky předpokládá pokračování programu na implementaci ITS, ale s různými obsahy. První otázkou, kterou je třeba odpovědět, je otázka, zda by Komise měla pokračovat s nějakým evropským programem pro implementaci ITS. Na základě analýzy důsledků strategie vystoupení z procesu se doporučuje pokračovat s evropským programem pro implementaci ITS v určité formě, a to ze tří hlavních důvodů: • vyvažovací funkce spolufinancování zaručuje implementaci na úsecích s přejezdem hranic a rozvoj plánů managementu dálkové dopravy. Bez evropského programu nebudou tyto druhy projektů již dále realizovány v důsledku zaměření se na národní priority; 4
• bez evropské harmonizace a standardizace ITS nedojde k realizaci úspor z velkosériové výroby, což
povede k vyšším nákladům ITS a nižší nákladové užitkovosti aplikací ITS. Nepředpokládá se, že jiná mezinárodní organizace, než je Komise (např. CEDR), by měla finanční zdroje a legislativní nástroje potřebné pro sehrání této koordinační a řídící role; • nový program implementace ITS povede rovněž k urychlení implementace ITS prostřednictvím výměny nejlepších praktik a znalostí napříč členskými státy. Země s široce rozvinutou infrastrukturou ITS potáhnou země se slaběji rozvinutou infrastrukturou ITS. Bez evropské koordinace by slabší země neměly z této výměny znalostí žádný prospěch. Jak pokračovat? Následující otázkou je, jak pokračovat s novým programem pro implementaci ITS. Při stanovení různých možností pro výběr příslušné politiky vstupují do procesu tři různé dimenze: • Implementace ITS pouze na TERN (koridory) nebo též implementace ITS na silnicích mimo TERN (regionální/městská síť)? • Implementace ITS pouze jménem uživatelů automobilů nebo též implementace ITS pro multimodální cesty? • Implementace ITS pouze pro řízení dopravního provozu (monitorování domén, výměna dat a řízení dopravního provozu) nebo též implementace ITS pro informační cesty pro cestující? V důsledku rozlišení těchto tří dimenzí bylo bráno v úvahu následujících šest intervenčních strategií: • Základní strategie TERN: řízení dopravního provozu na TERN • Plná strategie TERN: plné služby ITS na TERN • Základní strategie TERN+: řízení dopravního provozu na TERN+ • Plná strategie TERN+: plné služby ITS na TERN+ • TERN a multimodální strategie: řízení dopravního provozu na TERN a informační služby pro multimodální cestující • TERN+ a multimodální strategie: řízení dopravního provozu na TERN+ a informační služby pro multimodální cestující Pro každou z těchto strategií byl posuzován příspěvek k obecným a specifickým cílům případného nového programu. Aby bylo možno zaručit efektivitu nového programu v jeho příspěvku k cílům politiky, je nutno vzít v úvahu následující nutné podmínky: • Vize a strategie: společné porozumění tomu, co by bylo možno dosáhnout novým programem pro implementaci ITS • Zaměření: předmět programu zaměřený na uživatele silniční dopravy • Struktura: efektivní a účinná struktura pro řízení programu • Efektivní monitorování a vyhodnocení programu • Schopnost a priorita vzhledem k uvolnění požadovaných finančních prostředků Tyto prvky budou zpracovány v následujících odstavcích. Společná vize a strategie Důraz na potřebu evropské vize a strategie je v naprostém souladu se zjištěními střednědobého vyhodnocení programu pro implementaci ITS. Strategická skupina na vysoké úrovni by mohla napomoci při formování společné vize a strategie nového programu a mohly by zaručit správný strategický směr programu. Taková skupina na vysoké úrovni by rovněž napomohla při zajištění priorit ze strany vrcholných politiků vzhledem k implementaci ITS a udržování otázek implementace ITS v agendě politického rozhodování.
5
Program zaměřený na silniční dopravu Doporučuje se, aby byl předmět nového programu převážně zaměřen na evropské uživatele silniční dopravy. To nevede pouze k implementaci ITS na síti TERN, ale též na silnicích evropského významu, které nejsou součástí sítě TERN, ale mají významnou funkci pro evropské cestující v dálkové silniční dopravě (jako určité úseky E-silnic). Rovněž se doporučuje, aby do nového programu byla zahrnuta integrace městské-meziměstské dopravy, ale pouze s omezením na specifické případy s vysokým stupněm převoditelnosti. Určitou společnou vizi v oblasti multimodality je možno vytvořit pouze tehdy, když bude existovat zřetelný důkaz o vlivu a přidané hodnotě informačních služeb pro multimodální cestující. Doposud takový důkaz není k dispozici. Ochota platit za tyto služby určuje vytvoření zdravého obchodního případu pro tyto druhy služeb. Je pak na soukromém sektoru, aby převedl tyto obchodní případy do efektivních obchodních modelů. Nový program implementace ITS by usnadnil datové požadavky ze strany soukromého sektoru nediskriminačním způsobem a podpořil by vývoj nových obchodních případů a modelů. Vytvoření pilotních demonstračních projektů, jež by zřetelným způsobem demonstrovaly vlivy na multimodalitu, jakož i vývoj určité společné vize v oblasti multimodality, by mohly být zakotveny v novém programu například tak, že by se těmito činnostmi zabývala pouze samostatná expertní skupina pro multimodalitu. Vzhledem k tomu, že je pravděpodobné, že soukromý sektor vyvine personalizované služby, musejí správy silnic zaujmout aktivní přístup k tomuto vývoji a chránit veřejný zájem. Tyto druhy problémů by mohly být zakotveny v programu vytvořením samostatné expertní skupiny pro účast soukromého sektoru a vývoj personalizovaných informačních služeb pro cestující. Efektivní struktura programu Jedním ze silných bodů současného programu TEMPO je geografické rozšíření programu do euroregionálních projektů (ERP). ERP poskytuje příležitost pro úzkou spolupráci se sousedními regiony, kde je často nutno řešit obdobné problémy. Je třeba otevřít nový program pro nové členské státy a kandidátské země. Navrhuje se následující přeuspořádání regionů, které bude založeno především na specifických geografických charakteristikách (např. překonání Alp, překonání Pyrenejí). Struktura ERP není nejzřejmější strukturou pro určité činnosti, jelikož některé činnosti vyžadují přístup na úrovni celých ERP. Pro nový program se doporučují dva typy struktur na úrovni celých ERP: • Koordinační skupiny pro implementaci, jejichž účelem je provádění „prací“ na úrovni celých ERP, například se jedná o vytváření plánů pro management dálkové dopravy; • Horizontální expertní skupina, která je určena k provádění „studií“ na úrovni celých ERP, jako např.: 9 expertní skupina pro harmonizaci a standardizaci 9 expertní skupina pro vyhodnocení 9 expertní skupina pro marketing 9 expertní skupina pro strategické otázky 9 expertní skupina pro multimodalitu 9 expertní skupina pro úlohu soukromého sektoru.
6
Obrázek 0.1
Možná reorganizace euroregionální struktury
Členský stát EU Kandidátská země EU
2
1 3 4
5
6
7 Legenda: 1. Severozápad; 2. Severovýchod; 3. Střední Evropa – západní část; 4. Alpský region; 5. Střední Evropa – východní část; 6. Jihozápad; 7. Jihovýchod
Efektivní monitorování a vyhodnocování Současný program TEMPO postrádá efektivní monitorování. Cílové úrovně jsou nedefinované, což znemožňuje monitorování pokroku. Adekvátní kontrolní mechanismy k provádění činností v případě, že dojde k zaostávání při implementaci, zde nejsou k dispozici. Nový program musí mít jasné cílové úrovně. V rámci vydávání ročních zpráv je nutno provádět porovnání pokroku u měřitelného výstupu nebo indikátorů implementace s cílovými úrovněmi. Vyhodnocení vlivů je úzce spojeno s monitorováním, ale je ještě významnější. Jaké jsou skutečné vlivy projektů pro implementaci ITS na bezpečnost, kongesce a životní prostředí? Hodnotící expertní skupina může podpořit aplikaci společné hodnotící metodiky pro projekty, může provádět výměnu nejlepších praktik a poskytovat společné šablony. Aby však bylo možno do programu skutečně zakotvit společnou hodnotící metodiku, musejí účastníci a aktéři projektu zapojení do příslušného procesu aplikovat tuto metodiku a podávat zprávu o plánovaných hodnotících činnostech v rámci ročních pracovních plánů a též informovat o dosažených vlivech příslušných činností v rámci výročních zpráv. To vyžaduje přidělování dostatečných rozpočtových prostředků pro hodnotící činnosti, jako jsou studie pro posuzování vlivů v rámci projektových plánů.
7
Problém související s uvolněním požadovaných finančních prostředků Je zřejmé, že nový program na implementaci ITS by požadoval významné investice a rozpočet se spolufinancováním. Odhaduje se, že celkové náklady nového celoevropského programu pro období let 2007-2013 se budou pohybovat v rozmezí od 1,7 – 2,9 miliard EUR. Rozpočet se spolufinancováním závisí na celkových nákladových rozpočtech a zásadách financování u nového MIP. Tento příspěvek v rámci spolufinancování se odhaduje ve výši 280 – 500 milionů EUR. Zbývající část (v rozmezí od 1,4 do 2,4 miliard EUR) musí pocházet z finančních zdrojů členských států. Pro některé členské státy by mohlo být problémem uvolnění finančních prostředků za účelem realizace plánovaných činností, neboť to znamená významné navýšení rozpočtu pro určité členské státy. Když bude splněno těchto pět nutných podmínek, může být program velmi efektivní Posouzení vlivů ukázalo, že mnoho aplikací ITS poskytuje významná zlepšení při snižování kongescí, zvyšování jízdní rychlosti a snižování počtu nehod. Kromě toho ITS napomáhají při zlepšování účinnosti politik. Některé aplikace ITS poskytují přínosy, jež jsou efektivnější z hlediska vynaložených nákladů, než je tomu u jiných aplikací, a s tím, jak dochází k vývoji technologií, budou se měnit též možnosti výběru související s implementací ITS pro příslušné činitele. Úspory z velkosériové výroby a široce rozšířené aplikace vyvíjených technologií by podle očekávání měly vést ke snížení nákladů aplikací, přičemž současně s tím dojde k dalšímu zvýšení přínosů vzhledem k autonomnímu růstu dopravy. V důsledku toho se očekává, že efektivita nákladů vynakládaných u inteligentních dopravních systémů a služeb se bude v nadcházejících letech významně zlepšovat.
Název originálu : ECORYS-Ex ante Evaluation of the deployment programme for Intelligent Transport Services (2007-2013) following the MIP TEMPO programme 2001-2006 Zdroj: http://europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/evaluation/activites/doc/reports/rte/ex_ante_e valuation_its_deployment_beyond_2006_summary_en.pdf Překlad : Petr Zavadil Korektura : ODIS
8
