Ex-ante analyse nieuwe stijl MIRT-verkenning

Ex-ante analyse nieuwe stijl MIRT-verkenning Afstudeeronderzoek Pieter Marijt Rijkswaterstaat – TU Delft

RWS-versie

2

Ex-ante analyse nieuwe stijl MIRT-verkenning RWS-versie

Afstudeercommissie T&P Prof.dr.ir.B. van Arem Dr.ir. R. van Nes Dr.ir. J.H. Baggen Ir. P.B.L. Wiggenraad Drs. I. Heller (RWS DZH) Afstudeercommissie TIL: Prof.dr.ir. B. van Wee Dr.ir. R.J. Verhaeghe Dr.ir. J.H. Baggen Drs. J. Weertman (RWS DVS)

Naam: Studienr: Datum:

3

Pieter Marijt 1272497 18 jan 2012

Voorwoord Dit onderzoek maakt deel uit van de afstudeeropdracht die ik bij Rijkwaterstaat Dienst Verkeer en Scheepvaart – Programmabureau Verkenningen en Planstudies heb mogen uitvoeren. In dit onderzoek is gezocht naar verbeterpunten voor de nieuwe stijl MIRT-verkenningen. Deze punten kunnen gebruikt worden om in de toekomst verkenningen beter te laten verlopen. Als vervolg op dit onderzoek heb ik één van die punten verder uitgewerkt in een tweede onderzoek. Deze opdracht heb ik gedaan in het kader van mijn afstuderen op de TU Delft in de richtingen Transport & Planning en Transport Infrastructuur & Logistiek. Hiervoor heb ik van januari 2011 tot januari 2012 in een afstudeerstage voor beide studies onderzoek gedaan. Deze versie van het rapport is speciaal voor Rijkwaterstaat. Voor de TU Delft is een rapport met een andere opzet beschikbaar vanaf mei 2012. In dat rapport zal ook het vervolgonderzoek zijn ingevoegd: een onderzoek naar het quick scan verkeers- en effectenmodel Tiresias. Bij deze wil ik graag Jeroen Weertman bedanken voor de begeleiding bij RWS en mijn afstudeercommissie voor de begeleiding vanuit de TU. Ook bedank ik graag iedereen die mij heeft geholpen tijdens de opdracht. Pieter Marijt

4

Inhoudsopgave Voorwoord

4 

Bijlage A: Bronnen

71 

Samenvatting

7 

Bijlage B: Afkortingen

73 

Bijlage C: De MIRT-verkenning

75 

Bijlage D: Interviews

81 

1.  Inleiding 1.1  Achtergrond 1.2  Probleemstelling 1.3  Onderzoek 1.4  Aanpak 1.5  Leeswijzer

11  11  11  12  12  14 

2.  Literatuurstudie 2.1  Introductie 2.2  Elementaire analyse MIRT-verkenning 2.3  Uitvoeringsanalyse MIRT-verkenning 2.4  Geschiedenis van het MIRT 2.5  Verkenningen in het buitenland 2.6  Onderzoek gerelateerd aan MIRT en MIRT-verkenningen 2.7  Conclusie

15  15  15  19  23  26  34  36 

3.  Praktijkonderzoek 3.1  Introductie 3.2  Projecten 3.3  Documentenanalyse 3.4  Interviews 3.5  Conclusie

37  37  37  41  53  60 

4.  Conclusies en aanbevelingen 4.1  Conclusies 4.2  Aanbevelingen en kanttekeningen 4.3  Vervolg

63  63  64  65

5

6

gezamenlijke kennis kunnen dan ook de uitkomsten van verkenningen beïnvloeden.

Samenvatting Introductie

De volgende trends zijn te ontdekken uit het verleden:  Beperkte financiële middelen voor projecten zijn altijd aanwezig geweest en daar moet dus permanent rekening mee gehouden worden.  Er is continue groei in de integrale aanpak van projecten. Projecten worden steeds omvangrijker in aspecten en effecten. Dit kan zich in de toekomst verder uitbreiden.  Er is een continue toename van belang van effecten in projecten.  Om zowel nationale, regionale als lokale belangen te behartigen, wordt al jaren gezocht naar een goede balans van centrale en decentrale overheden in de infrastructuurplanning. Dit zal zich in de toekomst ook blijven ontwikkelen, met gevolgen voor projecten.  Infrastructuurprojecten worden over het algemeen gestart om maatschappelijke problemen en knelpunten op te lossen, maar vaak blijkt dat de omgeving de negatieve externe effecten van oplossingen zwaar meeweegt. Dit leidt vaak tot vertraging.

In 2008 bracht de commissie Elverding haar advies uit over de looptijd van grootschalige infrastructuurprojecten in Nederland. Uit onderzoek was naar voren gekomen dat infrastructuurprojecten veel tijd in beslag nemen en dat er veel procesverbeteringen mogelijk zijn. Aan de hand van de adviezen (Sneller & Beter) is het MIRT-proces verbeterd. Onderdeel van het MIRT-proces is de MIRT-verkenning. De documentatie voor deze fase riep echter vragen op over de toetsing vooraf van deze nieuwe aanpak. Dit onderzoek is gestart om deze toetsing als nog uit te voeren, om gebreken in de MIRT-verkenning op te sporen. Het doel hiervan is deze verbeterpunten boven water te halen om deze voor toekomstige verkenningen inzichtelijk te maken, daarmee projecten kwalitatief te verbeteren en risico’s te verminderen. Voor het onderzoek is een duale aanpak gekozen: zowel op basis van literatuur als praktijkkennis. Het onderzoek is gebaseerd op theoretische kennis, maar de toetsing zal gebeuren op een praktisch niveau. Hiermee wordt bedoeld dat het proces door mensen wordt toegepast, die weten wat er echt verbeterd kan worden. De literatuur kan vragen oproepen, maar het antwoord zal in dit onderzoek worden gezocht in de praktijk.

Gebaseerd op procedures in het buitenland is gevonden:  Ruimte voor andere partijen zoals bedrijven en samenwerkingen om projecten aan te dragen. Dit kan zaken als financiering en draagvlak in een project vergroten.  Meer objectieve projectprioritering is mogelijk. Keuzes worden daarmee transparanter.

Literatuurstudie Uit extern onderzoek kwamen de volgende punten naar voren:  Er ontbreekt objectieve projectprioritering in het MIRT  Ex-post analyses: afgeronde projecten analyseren en lessen meenemen voor toekomstige projecten  Het invoeren van een ontwerpcyclus in het proces zou risico’s voor vertraging moeten verminderen  Gewichten in beoordelingskaders ontbreken, waardoor niet goed tot een totaalscore per project gekomen kan worden.

In de literatuurstudie is de documentatie van de MIRT-verkenning geanalyseerd en ter verbreding is gekeken naar de geschiedenis van het MIRT, processen in het buitenland en relevant extern onderzoek. Uit dit onderzoek kwamen de volgende punten naar voren. Er ontbreekt diepgang en detail in documentatie voor de MIRTverkenning, waardoor er veel geleund moet worden op de betrokkenen bij het project en hun kennis. Gebreken in hun

7

Praktijkonderzoek

Opzet procedure Onervarenheid in de aansluiting van verkenningsfase op planuitwerkingsfase kan nog leiden tot vertragingen en fouten. Verschillende opdrachtgevers per fase, doorschuiven van lastige vraagstukken en andere zaken zijn hiervan de oorzaak. Op juridisch vlak kunnen ook problemen optreden, omdat de nieuwe aanpak niet goed aansluit bij bepaalde regelgeving. Hiervan is echter nog geen praktijkvoorbeeld.

In het praktijkonderzoek is voor vijf projecten een documentatieanalyse uitgevoerd en zijn interviews gehouden onder projectteamleden. In dit proces zijn de bevindingen van de literatuurstudie meegenomen om hiervoor onderbouwing te vinden in de praktijk. De geselecteerde projecten zijn:  MIRT-verkenning Haaglanden (VH)  Rotterdam Vooruit (RV)  Gebiedsgerichte pilot N65 (N65)  Zuidelijke Ringweg Groningen (ZRG)  Integrale Benadering Holland Rijnland (IBHR)

Er ontbreekt op bepaalde vlakken zoals de gebiedsbrede aanpak en bestuurlijke gevoeligheid nog de nodige ervaring. Dit leidt tot extra benodigde tijd voor uitwerking van projecten. Hier dient rekening mee gehouden te worden bij aanvang van projecten.

In de documentatieanalyse zijn de belangrijkste documenten van de projecten vergeleken met elkaar en met de procesdocumentatie voor de MIRT-verkenning. De resultaten hiervan zijn meegenomen in de interviews.

Een nauwere samenwerking tussen procesontwikkeling en uitvoering zou kunnen leiden tot een snellere ontwikkeling van het proces. Momenteel zijn deze onderdelen erg gescheiden, waardoor de ontwikkeling achterblijft.

Onder een brede groep betrokkenen bij de vijf geselecteerde projecten zijn twintig interviews gehouden. Het doel van deze interviews is het bevestigen van alle bevindingen die tot dusver zijn gedaan en het zoeken van nieuwe bevindingen die alleen als ervaring van personen beschikbaar is. Op deze wijze zijn de resultaten van het literatuuronderzoek getoetst aan de beleving van deelnemers van MIRT-verkenningen.

Projectprioritering is een politiek speelveld waar objectieve informatie een belangrijke rol in speelt. Hoewel de stelling dat er grote gebreken in de prioritering zijn is verworpen, geeft het brede spectrum aan antwoorden wel een aanleiding voor verder onderzoek. Het ontbreken van de ontwerpcyclus in het proces leidt tot wisselende uitwerkingen in de praktijk, met negatieve gevolgen voor kwaliteit en doorlooptijd.

Conclusies Documentatie voor de MIRT-verkenning is goed op hoofdlijnen en er worden geen wezenlijke onderwerpen in gemist. Men is wel geïnteresseerd in extra informatie, maar zou die graag op andere manieren toegankelijk willen hebben, door bijvoorbeeld persoonlijke kennisdeling.

Uit de combinatie van de resultaten van interviews en literatuur is een lijst samengesteld van aandachtspunten die van belang zijn voor huidige en komende MIRT-verkenningen om de kwaliteit en doorlooptijd beter te kunnen bewaken.

8

Vanuit projectgroepen kan meer gedaan worden om de getrechterde besluitvorming beter te laten verlopen door bijvoorbeeld beter te communiceren met bestuurders.

Het ontbreken van procesevaluaties heeft een groot effect op het doorgeven van kennis en de ontwikkeling van de MIRT-verkenning. Een onderzoek naar kennismanagement in verkenningen is dan ook noodzakelijk.

Dubbelrollen van projectgroepleden kunnen hinderlijk zijn bij informatievoorziening en besluitvorming.

Integrale aanpak Ten opzichte van bijvoorbeeld verkeer is het begrip fysieke ruimte niet concreet genoeg ingevuld en is daarom lastig om integraal mee te nemen in een verkenning. Meer houvast ontwikkelen voor dit aspect zal verkenningen helpen integraler te worden.

Budgettair kader De harde financieringseis die wordt gesteld vooraf aan MIRTverkenningen kan leiden tot een beperkte onderzoeksruimte, terwijl later in de verkenning pas de kosten en baten duidelijk worden. Mogelijk interessante oplossingen worden daardoor soms niet bekeken.

Doorlooptijd De sterke sturing op doorlooptijd kan in sommige gevallen leiden tot een te korte doorlooptijd. Dit zal zich uiten in fouten in rapportages en beslissingen. Meer flexibiliteit inbouwen zou dit kunnen verhelpen.

Effectenbepaling Zinvol effectbepalen is in de praktijk nog lastig vorm te geven. De bestuurlijke vraag naar detail blijft hoog, het noodzakelijke detailniveau is nog onduidelijk en bestaande modellen dragen nog aan bij aan de levering van een te hoog detail.

Participatie De nieuwe aanpak wordt niet altijd even duidelijk gecommuniceerd, waardoor sommige mensen te laat aanhaken, omdat zij het proces niet goed begrijpen. Dit kan leiden verminderd draagvlak of belangrijke informatie die laat wordt aangeleverd. Een goede communicatie is dus erg belangrijk. Een bredere betrokkenheid van belanghebbenden door bijvoorbeeld binnen organisaties te kijken wie belangen heeft bij een project kan meerwaarde opleveren voor projecten. Getrechterde besluitvorming De cultuurverandering bij bestuurders is duidelijk nog aan het ontwikkelen in de richting van het wensbeeld van Sneller & Beter. De getrechterde besluitvorming loopt hierdoor nog niet helemaal goed en leidt soms nog tot vertraging.

9

Aanbevelingen

samengesteld dat informatie uit meerdere projecten en projectteamrollen komt, moeten de resultaten beschouwd worden als indicatie waar verbeteringen voor de verkenning mogelijk zijn, maar het is mogelijk er verbeteringen ontbreken of een ander gewicht hebben gekregen dan dat in werkelijkheid het geval is.

Uit dit onderzoek zijn veel aandachtspunten naar voren gekomen in een breed spectrum aan aspecten. Hierbij is elk punt te vervolgen als apart onderzoek, omdat deze erg onafhankelijk binnen de MIRTverkenning bestaan. Van deze punten zijn in ieder geval de volgende belangrijk om verder uit te werken, om de MIRT-verkenning beter uitvoerbaar te maken:  Cultuurverandering onder bestuurders versterken,  Kennismanagement in MIRT-verkenningen verbeteren,  Het aspect ruimte in integrale verkenningen concretiseren,  Zinvol effecten bepalen verder operationaliseren.

Vervolg Van de aandachtspunten wordt in ieder geval aan één een verdere uitwerking gegeven. In een vervolgonderzoek zal gekeken worden hoe het bestaande verkeers- en effectenmodel Tiresias past bij de eerste zeef van de MIRT-verkenning (ZEB) en welke ontwikkelingen daarin mogelijk zijn. Dit onderzoek zal in het tweede kwartaal van 2012 worden gepresenteerd.

Deze punten hebben een groot effect op de uitvoering van verkenningen en zijn van een dusdanig formaat dat projecten op zichzelf geen verbetering op deze punten kunnen ontwikkelen

Kanttekeningen onderzoek Bij dit onderzoek is een aantal kanttekeningen te plaatsen om de resultaten in de juiste context te plaatsen. Bij dit onderzoek is het bestuurlijke proces voor zover mogelijk buiten beschouwing gelaten. Toch zijn er in de resultaten een aantal bestuurlijke aandachtspunten naar voren gekomen. Omdat in de literatuurstudie dit bestuurlijke aspect niet is meegenomen en in de interviews geen bestuurders zijn meegenomen, ontbreekt enige vorm van weerwoord van die zijde. De aandachtspunten uit dit onderzoek zijn daarmee niet minder waard, maar bij vervolgacties is het van belang dat bestuurders wel worden betrokken. In dit project is een selectie gemaakt van vijf projecten, waarvan een twintigtal personen is geïnterviewd. Dit is slechts een kleine selectie van betrokkenen bij MIRT-verkenningen in het algemeen. De resultaten geven een beeld van hoe die personen tegen de MIRT-verkenning aankijken, als het ware een steekproef. Hoewel de groep zo is

10

probleemscope als de mogelijke oplossingen bepaald. Om dit in goede banen te leiden qua doorloop en kwaliteit zijn er kaders en handreikingen uitgebracht in het kader van het ‘Sneller & Beter’ project (o.a. Handreiking MIRT verkenning (Projectdirectie Sneller & Beter, 2010)). In deze voorschriften wordt omschreven welke stappen genomen dienen te worden om de fase te kunnen doorlopen.

1. Inleiding 1.1

Achtergrond Dit rapport gaat uit van enige voorkennis van MIRT en MIRT-verkenningen. Een korte introductie hierover is te vinden in bijlage C. In 2008 bracht de commissie Elverding haar advies uit over de looptijd van grootschalige infrastructuurprojecten in Nederland (Commissie Elverding, 2008). Uit onderzoek was naar voren gekomen dat infrastructuurprojecten veel tijd in beslag nemen en dat er veel procesverbeteringen mogelijk zijn. Het advies werd vertaald naar het project ‘Sneller & Beter’, dat als doel heeft de doorlooptijd van infrastructuurprojecten te verkorten en besluitvorming te verbeteren. Concreet betekende dit verbetering van bestuurscultuur en – voorbereiding, besluitvormingsprocessen en wetgeving.

1.2

Probleemstelling Een betere blik naar deze documentatie roept echter een aantal vragen op die onderzoek waardig zijn. Het betreft hier namelijk een nieuwe stijl verkenningen, een doorontwikkeling van de oude stijl met verbeteringen vanuit Sneller & Beter en praktijkervaring vanuit oude projecten. Deze ontwikkeling is gebeurd door een samenwerkende groep binnen Rijkswaterstaat Dienst Verkeer en Scheepvaart (RWS DVS) en DGMo, het Directoraat-Generaal Mobiliteit van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Deze groep en de werkwijze die is gehanteerd kan invloed hebben gehad op de uitkomsten, waardoor de volgende vragen opkomen. Is de procedure nu adequaat of zijn er nog steeds verbeteringen mogelijk? Zijn er nieuwe gebreken in geslopen? Zijn alle oude gebreken opgelost? Is dit nu wat de praktijk verlangt? Deze vragen zijn tot op heden nog niet beantwoord, doordat er in de praktijk nog nauwelijks gebruik is gemaakt van de nieuwe stijl. Er zijn echter risico’s om te wachten totdat vanuit de praktijk feedback komt en is het raadzaam ex-ante een onderzoek te doen naar hoe de MIRT-verkenning zal worden uitgevoerd en of daar aandachtspunten in te ontdekken zijn.

Infrastructuurprojecten volgen uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) en dienen een procedure te volgen die verbeterd is naar aanleiding van het onderzoek van commissie Elverding, zoals te vinden in het rapport Spelregels MIRT (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 2009). Kort gezegd bestaat dit uit een verkenningsfase, een planuitwerkingsfase en een realisatiefase. In de verkenningsfase wordt het probleem geanalyseerd, worden oplossingen opgesteld waarop een selectie wordt gemaakt en wordt geëindigd met een voorkeursbeslissing. Afhankelijk van de uitkomsten wordt of een voorkeursoplossing gekozen of wordt besloten geen verder onderzoek te doen. In de planuitwerkingsfase wordt deze voorkeursoplossing verder uitgewerkt, waarna deze mogelijk gerealiseerd wordt.

De probleemstelling is dus als volgt: Het gebrek aan een goede ex-ante analyse van de nieuwe stijl MIRT-verkenning kan bij uitvoering van projecten leiden tot onvoorziene problemen en vertragingen.

De verkenningsfase nieuwe stijl in het MIRT-proces (voor Sneller & Beter was er ook een oude variant) heeft een grote doorwerking in de uiteindelijke vorm van het project. Hierin worden namelijk zowel de

11

1.3

gebiedsgerichte aanpak komt steeds vaker terug, omdat een integrale aanpak van problemen in een gebied steeds wenselijker wordt. De grootte van projecten kan veel variëren, maar een vereiste voor een MIRT-verkenning is dat het probleem of project is opgenomen in het MIRT-projectenboek. Om hierin te komen moet het probleem onder andere van nationaal belang zijn. Dit wordt beslist door bestuurders uit regio’s en het rijk.

Onderzoek De probleemstelling geeft aanleiding tot onderzoek om de mogelijke gebreken in de nieuwe procedure boven water te krijgen. Het doel van het onderzoek is de verbeterpunten voor het proces van de MIRTverkenning te vinden en risico’s voor vertraging en fouten in beeld te brengen. Dit onderzoek sluit aan bij het Sneller & Beter-gedachtegoed, dat als insteek heeft informatie-op-maat af te leveren binnen korte tijd, waardoor sneller beslissingen genomen kunnen worden. Vertragingen dienen tot een minimum gehouden te worden, zodat door de politiek erkende maatschappelijke problemen sneller kunnen worden opgelost. Het toetsen van invoering van Sneller & Beter in de verkenning ex-ante zorgt voor het sneller en effectiever kunnen bijsturen van het proces. Nieuwe of nog steeds bestaande gebreken kunnen tijdig worden ondervangen, waarmee tijd en kwaliteit beter te garanderen zijn.

De nadruk van dit onderzoek zal komen te liggen op beslisinformatie en kennis: de onderdelen van de procedure die van belang zijn om goede beslisinformatie te kunnen opstellen. Het bestuurlijke aspect, het maken van beslissingen op basis van die informatie wordt buiten dit onderzoek gelaten. De politieke rationaliteit is wezenlijk anders dan de inhoudelijke en procesrationaliteit en dat is niet in het belang van dit onderzoek.

1.4

Dit onderzoek zal de MIRT-verkenningsprocedure gaan analyseren en zoeken naar mogelijke knelpunten en onvolkomenheden. Dit wordt samengevat in onderstaande hoofdvraag:

Aanpak De vraagstelling vraagt om een duale aanpak: zowel op basis van literatuur als praktijkkennis. Het onderzoek zal gebaseerd worden op theoretische kennis, maar de toetsing zal gebeuren op een praktisch niveau. Hiermee wordt bedoeld dat de procedure door mensen wordt toegepast, die weten wat er echt verbeterd kan worden. De theorie kan vragen oproepen, maar het antwoord zal in dit onderzoek worden gezocht in de praktijk.

Hoofdvraag Bestaan er gebreken binnen de nieuwe stijl MIRT-verkenning die van invloed kunnen zijn op de doorlooptijd en uitkomsten van projecten?

Met deze aanpak is de hoofdvraag in de volgende deelvragen uiteen te zetten:

De vraag is echter erg breed en vereist daarom enige afbakening. De verkenning is een complex proces waarbij een maatschappelijk mobiliteitsprobleem door belanghebbenden, bestuurders en een projectteam wordt geanalyseerd en waar een passende oplossing voor wordt gezocht. Het type projecten dat binnen dat proces wordt behandeld, heeft altijd infrastructuur als basis. Daarnaast worden vaak ook andere aspecten meegenomen, bijvoorbeeld woningbouw, wanneer een gebiedsgerichte aanpak wordt toegepast. De

Deelvragen 1. Uit welke elementen is de nieuwe stijl MIRT-verkennings-procedure opgebouwd? 2. Hoe zou de MIRT-verkenning volgens de procedure uitgevoerd moeten worden?

12

In het praktijkonderzoek worden vijf projecten beschouwd. Van deze projecten worden de rapporten geanalyseerd op basis van de resultaten uit het literatuuronderzoek en wordt de lijst met bevindingen uitgebreid. Deze lijst dient vervolgens als input voor de interviews die gehouden worden met een twintigtal deelnemers van de verschillende projecten. De bevindingen worden dan getoetst aan de ervaring van die personen en wordt de lijst uitgebreid met bevindingen die alleen in de praktijk te zien zijn. Deze lijst zal uiteindelijk worden gepresenteerd als resultaat van dit onderzoek.

3. Wat is de ontstaansgeschiedenis van de MIRT-procedure? ‐ Welke aspecten hebben belangrijke rollen gespeeld in het verleden? ‐ Zijn er trends te ontdekken die mogelijk van invloed zouden kunnen zijn op de MIRT-procedure in de toekomst? 4. Hoe verhoudt de MIRT-procedure zich tot de werkwijze in het buitenland? ‐ Hoe verhoudt de opzet van het MIRT zich tot buitenlandse procedures? ‐ Zijn er voorbeelden uit het buitenland die bruikbaar kunnen zijn voor de verdere ontwikkeling van het MIRT? 5. Zijn er ontwikkelingen geweest in de onderzoekswereld die mogelijk zouden kunnen bijdragen aan de procedure? 6. Hoe verhouden de rapportages van projecten zich tot de beschrijving van de rapportages in de procedure? 7. Hoe verhouden de rapportages zich tot elkaar op gebied van consistentie en diepgang? 8. Zijn er opvallende zaken in de rapportages te vinden die meegenomen kunnen worden in de interviewrondes? 9. Welke ervaringen hebben mensen die ervaring hebben met het uitvoeren van een MIRT-verkenning met de procedure? 10. Hoe denken mensen die ervaring hebben met het uitvoeren van een MIRT-verkenning over de bevindingen uit de literatuur?

Hierbij is het belangrijk op te merken dat de deelvragen 3, 4 en 5 vooral zijn bedoeld als verbreding en niet primair dienen om de hoofdvraag te beantwoorden. Echter het onderwerp van dit onderzoek is zeer breed. Een dergelijke verbreding is toegevoegd om een beter achtergrondbeeld te krijgen van de MIRT-verkenning om zo gerichter in het complexe proces te kunnen zoeken. In Figuur 1.1 op de volgende pagina is de aanpak schematisch weergegeven. De aanpak is hierin gekoppeld aan de deelvragen en de hoofdstukindeling voor een snel en compleet overzicht.

In de deelvragen is te herkennen hoe de literatuurstudie en de praktijkaanpak vorm hebben gekregen. De literatuurstudie is bedoeld om een brede kennisbasis op te bouwen van de MIRTverkenningsprocedure en die in de breedte te beschouwen door het met de geschiedenis, buitenlandse aanpak van infrastructuurprojecten en wetenschappelijk onderzoek te vergelijken. Dit zal uitmonden in een lijst met problemen en aandachtspunten gebaseerd op de literatuur.

13

Literatuurstudie [Hoofdstuk 2]

1.5 Uitvoeringsanalyse MIRT-verkenning (deelvraag 2)

De rapportage is gestructureerd volgens de aanpak gepresenteerd in de voorgaande paragraaf.

[par. 2.3]

In hoofdstuk 2 is de literatuurstudie uitgewerkt met de deelvragen 1 t/m 5 behandeld in paragraaf 2.2 t/m 2.6. Dit hoofdstuk eindigt met een lijst van bevindingen die volgen uit de literatuurstudie.

Geschiedenis MIRT Elementaire uiteenzetting

(deelvraag 3)

[par.2.4]

(deelvraag 1) [par.2.2] Vergelijking met andere landen (deelvraag 4)

In hoofdstuk 3 is het praktijkonderzoek toegelicht. Hierin is een korte samenvatting van de geselecteerde projecten te vinden in paragraaf 3.2, de uitwerking van de documentenanalyse in paragraaf 3.3 en de resultaten van de interviews in 3.4. Dit hoofdstuk eindigt met een lijst van bevindingen die volgen uit zowel de literatuurstudie van hoofdstuk 2, de documentenanalyse en de interviews.

[par.2.5]

Relevant onderzoek (deelvraag 5)

Leeswijzer

[par.2.6]

Lijst met problemen en aandachtspunten vanuit literatuur

Praktijk

In hoofdstuk 4 worden de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek gegeven. Verder zijn er kanttekeningen geplaatst bij de methodiek van dit onderzoek die van belang zijn bij verder gebruik van de resultaten.

[Hoofdstuk 3]

Projectanalyse (documentatie) (deelvraag 6, 7, 8) [par.3.3]

Interviews (deelvraag 9, 10) [par.3.4]

Getoetste lijst met problemen en aandachtspunten Conclusies en aanbevelingen

[Hoofdstuk 4]

Figuur 1.1 – Schema onderzoeksaanpak

14

 Uitvoeringsanalyse In deze uitvoeringsanalyse wordt gekeken voor alle proceselementen hoe deze worden voorgeschreven in documentatie van RWS en het ministerie van IenM.  Geschiedenis van het MIRT Hierin is gekeken naar de ontstaansgeschiedenis van het MIRT en de verkenning.  MIRT en verkenningen in het buitenland De MIRT-verkenning is vergeleken met vergelijkbare infrastructuurplanningsprocedures in enkele andere landen.  Relevant onderzoek Als laatste is er gekeken naar relevant onderzoek gerelateerd aan MIRT en de verkenning om de procedure vanuit een extern oogpunt te bestuderen.

2. Literatuurstudie 2.1

Introductie In dit hoofdstuk is de literatuurstudie uitgewerkt. Het doel van deze literatuurstudie is uitzoeken hoe de MIRT-verkenning formeel zou moeten worden uitgevoerd en hoe daar in een breder perspectief tegenaan gekeken wordt.

Literatuurstudie

Uitvoeringsanalyse MIRT-verkenning (deelvraag 2)

Geschiedenis MIRT Elementaire uiteenzetting

(deelvraag 3)

Bij elke deelvraag worden bevinden gedaan die worden aangemerkt als mogelijke verbeteringen voor de MIRT-verkenning. Deze worden aan het einde van dit hoofdstuk samengevat. Omdat deze bevindingen louter gebaseerd zijn op literatuur, worden deze verder meegenomen in het praktijkonderzoek om deze te toetsen.

(deelvraag 1) Vergelijking met andere landen (deelvraag 4)

Relevant onderzoek (deelvraag 5)

2.2

Elementaire analyse MIRT-verkenning

2.2.1

Introductie Deze paragraaf is bedoeld om een overzicht te geven van de verschillende elementen waaruit de MIRT-verkenningsfase is opgebouwd. Het doel is om meer inzicht te krijgen in de verkenning en om zoekgebieden voor andere onderdelen van de literatuurstudie te definiëren. Hiermee wordt de volgende deelvraag beantwoord:

Lijst met problemen en aandachtspunten vanuit literatuur Figuur 2.1 ‐ Schema aanpak literatuurstudie

De literatuurstudie is ingevuld met de volgende onderdelen (gerelateerd aan de daarbij horende deelvragen, zie Figuur 2.1):  Elementaire uiteenzetting Hierin wordt de MIRT-verkenning uiteengezet in de verschillende technische, institutionele en proceselementen om de verkenning beter te begrijpen.

Deelvraag 1. Uit welke elementen is de nieuwe stijl MIRT-verkennings-procedure opgebouwd?

15

Er is gebruik gemaakt van de TIP-breakdown (Koppenjan & Groenewegen, 2005). TIP staat voor Technisch, Institutioneel en Proces. Voor elk van deze aspecten wordt de MIRT verkenning ontleed tot elementen die individueel en in relatie tot elkaar bekeken kunnen worden.

Probleem Afbakening

Normoverschrijding

Geografisch, netwerk, criteria

Criteria, effecten, normen

Voorkeursalternatief

In deze paragraaf worden als eerste de technische elementen bekeken, dat wil zeggen dat de MIRT verkenningsprocedure wordt ontleed in alle documenten, stappen en producten die beschikbaar/ nodig zijn om tot een resultaat te komen. Vervolgens wordt de procedure opgeknipt in elementaire deelprocessen. De betrokken actoren zullen als laatste worden bekeken in de institutionele analyse.

Mogelijke oplossingen Zevensprong van Verdaas, mindmapping, lagenbenadering Effecten Verkeer, lucht, geluid, natuur, externe veiligheid, verkeersveiligheid, tunnelveiligheid, gezondheid, ondergrond, water, klimaat, ruimtelijke

Voor deze paragraaf is de volgende informatie gebruikt:  “Spelregels van het MIRT” (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 2009),  “Handreiking MIRT-verkenning” (Projectdirectie Sneller & Beter, 2010),  Praktijkervaring onderzoeker vanuit DVS en meelopen met projecten.

kwaliteit, overige aspecten

Keuze Eerste zeef

onoverkomelijke belemmeringen, kosten

Deze paragraaf zal eindigen met een uitleg hoe de gevonden informatie verder gebruikt zal worden.

2.2.2

expert judgment, vuistregels, doelbereik,

Tweede zeef

Ruimtelijk ontwerp, NRM berekening, kostenraming, business case, plan-m.e.r., OEI/KBA, Natura 2000 toets

Beoordelingskader Criteria

Technische elementen De technische elementenanalyse van de MIRT-verkenningsfase is opgedeeld in drie onderdelen: Probleem, voorkeursalternatief en documentatie. Probleem en voorkeursalternatief zijn afgeleid uit de doelen van de verkenning. Dat zijn het formuleren van het probleem en het bepalen van het voorkeursalternatief. De technische stappen en producten die daarvoor nodig zijn, zijn binnen deze twee onderverdeeld. Documentatie is een onderdeel dat is bedoeld om een overzicht te krijgen van de regelgeving en informatie voor verkenningen. De technische elementenboom is hiernaast weergegeven (Figuur 2.2). Een nadere toelichting is eronder te vinden.

Documentatie Wetten

Kaders

Tracéwet,

Spelregels van het MIRT

Wet op de Ruimtelijke ordening

Handreikingen Handreiking MIRT-verkenning, Handreiking Advies Reikwijdte en detailniveau, koepelnotitie Zinvol Effecten Bepalen, etc. Figuur 2.2 ‐ Technische elementenboom MIRT‐verkenning

16

oplossingen die voldoende zijn om het te laten afvallen. Een voorbeeld is forse budgetoverschrijding. In de tweede zeef wordt voor een select aantal alternatieven het doelbereik, kosten en effecten in een hoger detail uitgewerkt om deze te kunnen vergelijken. Op basis van die informatie wordt door bestuurders een voorkeur uitgesproken. Deze aanpak scheelt in tijd en complexiteit.

Wanneer een verkenning wordt gestart, is het eerste doel definiëren wat het probleem daadwerkelijk is. De start van een verkenning wordt in het algemeen geleid door een subjectieve probleemerkenning: men is van mening dat er een probleem is dat voldoende omvang heeft om verder onderzoek te rechtvaardigen. Dit probleem is dan echter nog niet objectief vastgesteld. Om dit te doen zijn er een aantal stappen dat doorlopen moet worden. De eerste stap is het afbakenen van het probleemgebied. Hierbinnen zal gezocht worden naar het probleem. Deze afbakening kan in meerdere vormen voorkomen: geografisch, netwerksoorten en criteria. Met geografie wordt bedoeld grenzen op een kaart, met netwerksoorten welke netwerken worden bekeken (groennetwerk of fietsnetwerk, alleen hoofdroutes of alle verbindingen etc.) en met criteria welke effecten zullen worden bekeken en hoe die vertaald worden naar beoordeelbare termen. Binnen deze afbakening kan dan worden gekeken of voor de gekozen criteria overschrijdingen zijn die daarvoor zijn bepaald. Dit kunnen zowel wettelijk vastgestelde normen zijn (bv. geluid) of subjectieve normen die gedragen worden door de betrokkenen in het project (bv. oversteekbaarheid). Voor een probleemdefinitie zijn dus nodig: een afbakening op geografie, netwerkaspecten en criteria, waarbinnen wordt gezocht naar overschrijding van normen van de effecten.

Om het proces voor oplossing en probleem te begeleiden, zijn er wetten, kaders en handreikingen opgesteld. Hierin wordt omschreven hoe het probleem en de oplossing gevonden kunnen of moeten worden. De verschillen zijn hier dat wetten via landelijke politiek zijn vastgelegd en bindend zijn, dat kaders binnen (delen van) diensten bindend zijn gesteld door bestuurders en handreikingen als advies dienen voor de verkenning.

2.2.3

Proceselementen Het proces rondom de MIRT verkenning is op te delen in twee onderdelen. Deze twee onderdelen volgen uit de technische analyse. Dit zijn het uitvoeren van de proces (bepalen probleem en voorkeursalternatief) en het ontwikkelen van de proces (ontwikkelen documentatie). De proceselementen van deze laatste zullen verder niet behandeld worden, daar dit buiten de scope van het onderzoek valt. De MIRT-verkenning bestaat uit een aantal deelprocessen dat gerelateerd is aan de technische onderdelen, zoals die in de voorgaande paragraaf staan beschreven. Dit zijn het analyseren van het probleem, alternatieven bepalen en daaruit een selectie maken. In het MIRT-proces zelf zijn deze onderdelen verwerkt in de vier subfasen (startfase, analytische fase, beoordelingsfase, besluitvormingsfase). Vanuit de beschikbare informatie is de procesboom in Figuur 2.3 opgebouwd.

Wanneer duidelijk is dat er een objectief te formuleren probleem is, kan er naar een passend voorkeursalternatief worden gezocht. Het bepalen van deze oplossing is in essentie niet meer dan een keuze maken uit alle oplossingen of alternatieven die passend zijn voor dat probleem. De keuze is gebaseerd op de veranderingen in effecten die elke oplossing teweeg brengt. Om die keuze te maken is er een beoordelingskader nodig met criteria, waarmee de alternatieven met elkaar vergeleken kunnen worden. Binnen de MIRT-verkenning zijn twee zeven aangebracht om het keuzeproces te vereenvoudigen. In de eerste zeef wordt gefilterd op simpel te bepalen elementen van een

17

(voorprogramma)

2.2.4

. Gebiedsagenda’s bespreken

Startbeslissing nemen

Problemen prioriteren

Keuze voor verkenning

Institutionele elementen Vanwege de omvang van de MIRT verkenning, zijn hieraan een groot aantal actoren verbonden. In onderstaande boom (Figuur 2.4) zijn deze partijen weergegeven voor mobiliteitsprojecten (waarop dit onderzoek is afgebakend).

Startfase Actoren Opzet project Samestellen projectleiding, samenstellen participatiegroepen, Plan van

Ministerie van I&M

Aanpak uitwerken

Minister, DGMo, DGR, RWS

Probleemanalyse

Provincies

Probleem omschrijven, afbakenen, criteria bepalen, normen bepalen,

Bestuurders, ambtenaren

Ministerie van Financiën

Ministerie van Economische

effecten bepalen, probleem rapporteren Stadsregio’s

Zaken, Landbouw en Innovatie

Omwonenden

Bestuurders, ambtenaren Gebruikers

Analytische en beoordelingsfase Gemeenten Bestuurders, ambtenaren

Alternatieven bepalen

Belangengroeperingen

Alternatieven selecteren, alternatieven meten. Marktpartijen Ingenieursbureaus Alternatieven kiezen

Adviesbureaus

Oplossingen afwegen, oplossingen selecteren, oplossingen rapporteren

Communicatiebureaus

Media

Private partijen

Ontwerpbureaus Figuur 2.4 ‐ Institutionele elementenboom MIRT‐verkenning

Besluitvormingsfase Voorkeursbeslissing nemen

Onderzoek staken

Verder gaan met planuitwerking

Verder gaan met planuitwerking

2.2.5

Vervolg De elementaire analyse heeft een duidelijk overzicht gegeven in de onderdelen waaruit het complexe proces is opgebouwd. Deze informatie wordt in de volgende stappen gebruikt om gericht te zoeken naar antwoorden op de andere deelvragen.

Figuur 2.3 – Proceselementenboom MIRT‐verkenning

18

2.3 2.3.1

De gebiedsagenda’s en de planuitwerkingsfase, die ook staan beschreven bij de proceselementen in paragraaf 2.2.3, worden niet meegenomen omdat deze buiten de verkenningsfase vallen.

Uitvoeringsanalyse MIRT-verkenning Introductie In de elementaire analyse is een groot aantal elementen en deelprocessen naar voren gekomen, die alle bijdragen aan de verkenning. In deze uitvoeringsanalyse wordt gekeken voor alle proceselementen hoe deze worden voorgeschreven in documentatie van RWS en het ministerie van I&M. Ook wordt er gekeken hoe de institutionele en technische elementen passen binnen de processen. Uit deze analyse kan een beeld opgemaakt worden hoe een verkenning uitgevoerd zou moeten of kunnen worden en waar verbeteringen in de documentatie mogelijk zijn. Hiermee wordt de volgende deelvraag beantwoord.

2.3.2

Startfase Projectopzet De projectopzet bestaat uit twee onderdelen:  Projectteam opzetten  Plan van aanpak schrijven Projectteam opzetten De opzet van het projectteam voor een nieuwe MIRT-verkenning wordt gebaseerd op het startdocument uit de startbeslissing. Dit document is opgebouwd uit uitleg over nut & noodzaak van de verkenning, welke partijen erbij zijn betrokken, wat de rolverdeling zal zijn van die partijen, hoe de aanpak zal zijn en wat de beoogde doorlooptijd is. Dit startdocument is verplicht vanuit het MIRT spelregelkader.

Deelvraag 2. Hoe zou de MIRT-verkenning volgens de procedure uitgevoerd moeten worden?

In de Handreiking MIRT-verkenning wordt een aantal rollen en partijen genoemd die in de verschillende groepen dienen plaats te nemen (projectgroep en stuurgroep). De vaste rollen die ingevuld dienen te worden zijn daarbij vermeld (een Rijksvertegenwoordiger en een regiovertegenwoordiger), verder is de invulling per project verschillend en niet nader toegelicht.

Voor de uitwerking van deze analyse is gebruik gemaakt van onderstaande stappen, die zijn afgeleid van de proceselementen. De gebruikte lijst is hieronder weergegeven. Aan de hand van die lijst is gekeken welke stappen daarbinnen gemaakt worden en of deze duidelijk en concreet zijn. Dit laatste is beoordeeld op basis van de kennis en ervaring van de onderzoeker. In hoofdstuk 3 is dit getoetst aan de hand van interviews met personen uit projectteams.  Startfase ‐ Projectopzet ‐ Probleemanalyse  Analytische en beoordelingsfase ‐ Alternatievenontwikkeling ‐ 1e zeef ‐ 2e zeef  Besluitvormingsfase ‐ Voorkeursbeslissing

Plan van Aanpak Vanuit het MIRT spelregelkader is dit een verplicht element van de verkenning. Er wordt echter geen uitleg gegeven over de inhoud. De Handreiking MIRT verkenning adviseert wel over de inhoud. De volgende lijst met mogelijk nader uit te werken onderdelen wordt genoemd:

19

 Projectplan ‐ Opzet projectgroep ‐ Capaciteit en middelen ‐ Projectinkoopstrategie ‐ Beheersplan ‐ Activiteitenplan  Notitie Reikwijdte en Detail ‐ Onderzoeksmethodieken ‐ Kwaliteitsborging resultaten ‐ Randvoorwaarden ‐ Beleidsuitgangspunten  Proces- en besluitvormingsplan  Participatieplan

omgeving). Deze drietrapsraket ontwikkelt de omschrijving van het probleem zo dat deze breed gedragen wordt. De omschrijving van het probleem is erg belangrijk binnen een verkenning: tekortkomingen werken door in zowel de beoordeling als de ontwikkelde oplossingen. Het is dan ook opvallend dat er inhoudelijk niet wordt ingegaan op de probleemanalyse. Zo worden bijvoorbeeld probleemsoorten niet genoemd, die zouden kunnen bijdragen aan overzicht tijdens de formulering van het probleem. Afbakenen Over afbakenen is de documentatie erg kort. Er zijn slechts enkele tips gegeven. De reden die hiervoor wordt gegeven is dat de afbakening erg projectafhankelijk is.

De Handreiking geeft ook een aantal tips bij het uitwerken van bovenstaande punten. Deze zijn echter erg beperkt. Verder staan er geen praktijkvoorbeelden in en geleerde lessen zijn ook niet terug te vinden.

De elementaire analyse laat echter zien dat er bijvoorbeeld meerdere soorten afbakening zijn (criteria, geografisch en netwerk), waar in de documentatie verder niet op in wordt gegaan. De tips zijn ook erg kort en zouden uitgebreid kunnen worden met bijvoorbeeld extra informatie over werkbare scopegrootte, samenhang van onderwerpen binnen een scope en hoe om te gaan met problemen op verschillende niveau’s (lokaal vs. regionaal).

Probleemanalyse De probleemanalyse bestaat uit de volgende onderdelen:  Probleem omschrijven  Afbakenen  Criteria bepalen  Normen bepalen  Effecten bepalen

Criteria bepalen Het bepalen van criteria is onderdeel van het beoordelingskader, wat weer onderdeel is van de Notitie Reikwijdte en detail. Het beoordelingskader wordt opgesteld door het projectteam. Voor criteria die in een m.e.r. gebruikt worden moeten bestuursorganen en wettelijke adviseurs worden geraadpleegd.

Probleem omschrijven Het omschrijven van het probleem binnen de verkenning gebeurt in drie stappen. De eerste omschrijving wordt gemaakt in de startnotitie (bestuurlijke omschrijving), de tweede meer gedetailleerde omschrijving wordt gedaan in het PvA (omschrijving door projectteam) en de derde meest uitgewerkte omschrijving is terug te vinden in de Notitie Reikwijdte en Detail (omschrijving door projectteam en

Net als bij de probleemomschrijving, ontbreekt enige vorm van extra informatie: mogelijk te beschouwen criteria, meetbaarheid van criteria etc.

20

1e zeef De alternatievenselectie wordt gedaan in twee stappen. Hier wordt ingegaan op de eerste zeef: filteren van alle oplossingen naar drie oplossingsrichtingen. Er wordt gezeefd op globaal niveau:  Expert judgment en vuistregels  Doelbereik  Onoverkomelijke belemmeringen  Kosten

Normen bepalen Het bepalen van normen is onderdeel van het beoordelingskader, maar wordt verder niet benoemd in de documentatie. Effecten bepalen Het bepalen van te oordelen effecten is onderdeel van het beoordelingskader. Het wordt verder niet benoemd in de documentatie. Links tussen effecten en criteria (mogelijke overlap etc.) komen dan ook niet ter sprake.

2.3.3

Oplossingen worden gezeefd wanneer duidelijk is dat, hoewel de bandbreedtes nog heel breed zijn, een oplossing niet haalbaar is. Dit is bijvoorbeeld als de kosten van een van de oplossingen al minimaal het dubbele van het budget zijn. De effecten worden bepaald door expert judgment, snelle en simpele modellen en input door participatie. De uitkomsten van de eerste zeef worden toegelicht in de Notitie Kansrijke Oplossingsrichtingen.

Analytische en beoordelingsfase Alternatieven ontwikkelen Bij de ontwikkeling van oplossingen geldt de probleemanalyse als basis. Er wordt gezocht naar oplossingen die passen bij de problemen en doelstellingen. Voor de ontwikkeling worden een aantal tips gegeven, zoals het opknippen in deeloplossingen die later samengevoegd kunnen worden tot oplossingsrichtingen. Voor de aanpak worden drie tips gegeven:  Zevensprong van Verdaas  Mindmappen  Lagenbenadering (verschillende schaalniveaus)

Voor dit onderdeel van de verkenning is relatief veel materiaal beschikbaar. Dit komt doordat zinvol effectenbepalen (ZEB) één van de speerpunten van Sneller & Beter is. Zo zijn voor de belangrijkste effecten ZEB documentatie uitgebracht die verder ingaan op de uitwerking van effecten. Echter blijkt dat die documentatie ook niet altijd voldoende informatie geeft. Zo wordt bijvoorbeeld in de ZEB Verkeer verwezen naar simpele verkeersmodellen, die nog niet zijn ontwikkeld (Projectdirectie Sneller & Beter, 2010).

De zevensprong is een lijst met zeven oplossingsvormen voor mobiliteitsproblemen, met als doel zo breed mogelijk te denken. Mindmappen en de lagenbenadering hebben soortgelijke doelen. De documentatie gaat verder niet in op daadwerkelijke oplossingen. Op omgaan met kansen en ambities in oplossingen wordt niet ingegaan, alsmede omgaan met oplossingen voor problemen op verschillende schaalniveaus.

2e zeef In de tweede zeef wordt een keuze gemaakt uit de drie overgebleven oplossingsrichtingen door middel van meer gedetailleerde effectenstudies. De tweede zeef bestaat uit een aantal onderdelen:  Beoordelen  Selecteren  Rapporteren

21

Beoordelen Bij het beoordelen worden de overgebleven oplossingen verder uitgewerkt en worden invoergegevens gegenereerd voor modellen en ramingen. De volgende studies worden daarbij uitgevoerd:  Ruimtelijk ontwerp  Verkeersberekening  Kostenraming  Business case  Plan-m.e.r.(indien structuurvisie of passende beoordeling nodig is)  OEI/KBA (idem)  Natura 2000 toets (idem)

 Kostenraming  Uitvoeringstrategie Net als bij het PvA, ontbreekt het aan praktijkvoorbeelden ter ondersteuning van de schrijvers.

2.3.4

Besluitvormingsfase In de besluitvormingsfase wordt de uiteindelijke voorkeursbeslissing genomen. Dit is een bestuurlijk proces en wordt verder niet behandeld, zoals staat beschreven in paragraaf 1.3 .

2.3.5 De uitkomsten van deze studies worden verwerkt in het beoordelingskader, waarna een weging wordt gemaakt. Bovengenoemde studies zijn al lang onderdeel van het beoordelingsproces van infrastructuurprojecten en zijn dan ook erg gedetailleerd uitgelegd. Nauwkeurigheden zijn vaak ook vastgelegd binnen wetten en kaders en zijn daardoor goed voorgeschreven.

Conclusies De uitvoeringsanalyse is gedaan om de volgende deelvraag te beantwoorden. Deelvraag 2. Hoe zou de MIRT-verkenning volgens de procedure uitgevoerd moeten worden?

Selecteren Het uiteindelijk selecteren van de oplossing is door gebruik te maken van het beoordelingskader.

De analyse van de documentatie voor de MIRT verkenning laat zien dat er redelijk wat onderdelen in de documentatie zijn die mogelijk verbeterd kunnen worden. Deze zijn alle te herleiden tot één punt: gebrek aan inhoudelijke uitwerking. Hoewel in de documentatie nadrukkelijk wordt vermeld dat lock-in (het te nauw kijken) voorkomen moet worden om een goede kwaliteit te kunnen garanderen, worden alle processtappen slechts oppervlakkig omschreven. Meestal blijft de inhoud achterwege, waardoor er veel geleund moet worden op de betrokkenen bij het project en hun kennis. Gebreken in hun gezamenlijke kennis kunnen dan ook de uitkomsten van verkenningen beïnvloeden.

Rapporteren Rapportage gebeurt in een eindrapportage of Rijksstructuurvisie. Hierin komt een beschrijving van het gedane onderzoek met daarin de volgende verplichte onderdelen:  Omschrijving opgave  Relatie beleid  Tijdshorizon  Betrokken partijen  Politiek en bestuurlijk draagvlak  Beschrijving oplossingsrichtingen  Keuze

22

2.4

Geschiedenis van het MIRT

2.4.1

Introductie

Ruimtelijke ordening (1960 – 1970) In 1960 werd na een motie uit de Tweede Kamer de Nota inzake de Ruimtelijke Ordening in Nederland gepubliceerd (Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid, 1960). Problemen in groeiend Nederland vereisten volgens de motie een beleid op Rijksniveau dat zou dienen als leidraad tot oplossing. De nota beschreef de planning van woon- en werkgebieden om zo omgeving en leefkwaliteit beter te sturen. Infrastructuur was nog niet geïntegreerd. Ruimtelijk beleid zou worden vastgelegd in een wet.

Om meer inzicht te krijgen in het MIRT en de verkenningsfase is de geschiedenis van het MIRT bestudeerd in een literatuurstudie. Er is gekeken vanuit de ontwikkeling van programmering voor het hoofdwegennet, waarvoor RWS hoofdverantwoordelijk is, en ruimtelijke ordening. Hiermee worden onderstaande deelvragen beantwoord. Deelvragen

In 1965 werd de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingevoerd en werd in 1966 de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening uitgebracht (Van Geest & Hödl, 1998). Beiden zorgen voor een omslag in cultuur en planning. De WRO legde ruimtelijke planning wettelijk vast. Het planningsstelsel ging van centraal naar decentraal: juridische binding voor planning kwam te liggen in bestemmingsplannen (opgesteld door gemeenten) en nationale en regionale plannen werden vastgelegd in niet bindende nota’s en structuurplannen. In de bestemmingsplannen diende echter wel rekening gehouden te worden met de plannen van hoger niveau.

3. Wat is de ontstaansgeschiedenis van de MIRT-procedure? ‐ Welke aspecten hebben belangrijke rollen gespeeld in het verleden? ‐ Zijn er trends te ontdekken die mogelijk van invloed zouden kunnen zijn op de MIRT-procedure in de toekomst? Eerst volgt een samenvatting van de geschiedenis vanaf 1930 tot het heden, daarna zullen er enkele interessante trends toegelicht worden.

2.4.2

Samenvatting geschiedenis Het begin (1930 – 1958) Eén van de eerste vormen van programmering voor infrastructuur ontstond in 1927, toen het eerste Rijkswegenplan werd opgezet. Dit plan had als doel mobiliteitsproblemen en verkeersveiligheid structureel aan te pakken. In dit plan werden nieuwe verbindingen tussen de grote steden geschetst, die zich later zouden ontwikkelen tot het hoofdwegennet van Nederland. De eerste verkeer en vervoerwetgeving ontstond in datzelfde jaar, toen de Wegenbelastingwet (later de Motorrijtuigenbelasting) werd ingevoerd (Voogd & Woltjer, 2009). Deze wet had als doel financiële middelen op te halen voor de toenemende groei van verkeer, om zo de programmering te kunnen uitvoeren. In de loop der jaren werd het Nederlandse hoofdwegennet opgebouwd.

De Tweede Nota Ruimtelijke Ordening (Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1967) was ontwikkeld naar aanleiding van nieuwe inzichten in de groei van Nederland: in 2000 zou Nederland 20 miljoen inwoners hebben. De Nota richtte zich daarom op gestuurde ordening en daarbij was het noodzakelijk op nationaal niveau ruimtelijke ordening en infrastructuurplanning te integreren in één visie. Het Structuurschema Hoofdwegennet was hiermee geboren. Dit volgde het Rijkswegenplan op en bevatte een uitgebreid hoofdwegennet om de voorspelde groei te accommoderen. Om de aanleg hiervan te financieren werd in 1965 het Rijkswegenfonds (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 1965) in het leven geroepen. Het

23

 Structuurschema’s Geven inzicht in mogelijke ontwikkelingen voor nationaal ruimtelijke ordening voor een bepaalde sector. Een voorbeeld is het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV).

werd gevuld via opcenten (bijzondere heffing op de motorrijtuigenbelasting) en aanvulling vanuit de algemene middelen. Opkomst belang externe effecten infrastructuur (1970 – 1985) In de jaren ’70 waren de milieuverenigingen in opkomst. Externe effecten veroorzaakt door nieuwe infrastructuur werden hierdoor steeds belangrijker. Een belangrijk keerpunt was de aanleg van de A27 bij Amelisweerd. Het tracé doorsneed in eerste instantie het landgoed Amelisweerd. Protesten leidden uiteindelijk tot een verlegd tracé, waarmee het landgoed deels werd gespaard, en meer dan 10 jaar vertraging.

Het SVV (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 1977) was een eerdere proef voor een pkb en werd ingevoerd in 1976 samen met het Meerjarenprogramma Personenvervoer (MPP) (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 1985-1986). Het SVV gaf de integrale lange termijn visie en het MPP gaf de middellange termijn programmering. Een grote verandering in het SVV was de verschuiving van vraag gestuurd beleid naar sturend beleid: studies hadden uitgewezen dat er zonder sturing extreme vormen van infrastructuur zouden ontstaan.

In deze periode werden een aantal nieuwe wetten ingevoerd die externe effecten verder reguleerden. Dit waren de Wet milieubeheer en de Wet Geluidhinder in 1979. In 1987 werd de m.e.r.-procedure in Nederland ingevoerd, nadat een Europese Richtlijn uit 1985 milieubeoordeling d.m.v. een m.e.r. verplicht had gesteld voor projecten.

In 1988 werd het SVV vervangen door het Tweede Struktuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II) (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 1988). Dit structuurschema ging verder op de gedane studies: aanleg van wegen werd neergezet als schrikbeeld, dus werd er uitgegaan van zeer beperkte uitbreiding. Uitbreidingen die niet in deze pkb stonden aangegeven dienden een speciale procedure te doorlopen, als deze toch moeten worden uitgevoerd. Voor projecten die wel in het SVV-II stonden, was een standaard procedure omschreven. Het SVV-II bestond uit vier beleidsrichtingen die de basis vormden van het beleid. Eén hiervan was leefomgeving, dat door de opkomst van belang van externe effecten was opgekomen.

Terug naar een centrale aanpak: structuurschema’s (1985 - 1990) Al snel bleek dat de decentrale opzet voor ruimtelijke planning uit de WRO niet goed werkte. Via omwegen konden gemeenten nationale projecten vertragen. Daarom werd in 1985 het Besluit op de Ruimtelijke Ordening ingevoerd (Ministerie van VROM, 1985). Hierin werd de planologische kernbeslissing (pkb) geïntroduceerd. Nationale indicatieve plannen en concrete beslissingen worden hierin vastgelegd en worden één op één overgenomen in structuurplannen en bestemmingsplannen. De omwegen werden ingeperkt. Een pkb kan bestaan uit een aantal soorten:

Verdere ontwikkeling financiering en MIT (1990 – 1993) Door oliecrises en veranderd politiek beleid door de jaren heen, was de aanvulling vanuit de algemene middelen voor het Rijkswegenfonds telkens verlaagd en inmiddels ontoereikend voor de nieuwe plannen. Om extra financiering te organiseren werd het Mobiliteitsfonds (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 1988) opgezet, een tijdelijk fonds voor verbetering van bereikbaarheid in de Randstad. Het werd gevuld met een verhoging op de motorrijtuigenbelasting.

 Structuurschetsen Geven inzicht in mogelijke ontwikkelingen voor nationaal ruimtelijke ordening voor de lange termijn. Een voorbeeld hiervan is de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening.

24

hieraan aangepast. In 2005 werden onderdelen van de Spoedwet voor de lange termijn in de Tracéwet opgenomen als de verkorte tracéwetprocedure (Kamerstukken II, 2004-05).

Toch bleek het Rijkswegenfonds uit 1965 onvoldoende. In de loop der jaren werd het fonds ook gebruikt voor onderhoud, waardoor de uitgaven ook hoger waren geworden. Daarom werd in 1993 het Infrastructuurfonds in het leven geroepen dat de financiering voorzag van aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur. In 1990 werd het MPP en het Meerjarenprogramma Scheepvaart samengevoegd in een nieuw programma: het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 1992). Hierin werd jaarlijks een overzicht gegeven van de projecten en kosten van alle modaliteiten. Dit zou vanaf 1993 de toelichting op uitgaven worden voor het Infrastructuurfonds. Projecten in het MIT moeten worden uitgevoerd zoals beschreven in het SVV-II.

Nieuwe programmering (2007) In 2007 volgde het MIRT het MIT en SNIP (Spelregelkader Natte Infrastructuur Projecten) op als programmering voor grootschalige projecten. De uitgangspunten van dit nieuwe kader is het versterken van de samenhang tussen ruimtelijke projecten, water, natuur, infrastructuur en openbaar vervoer (OV) en het versterken van de projecten tot samenwerkingsprojecten met regio’s. Sneller & Beter (2007 – nu) Minister Eurlings moest in 2007 veel vertragingen melden in de Tweede Kamer en vond dat het zo niet langer kon. Daarom stelde hij de commissie Elverding op om de redenen van de vertragingen te onderzoeken. In 2008 bracht de commissie haar advies uit over de looptijd van grootschalige infrastructuurprojecten in Nederland (Commissie Elverding, 2008). Uit onderzoek was naar voren gekomen dat infrastructuurprojecten te veel tijd in beslag nemen en dat er veel procesverbeteringen mogelijk zijn. Het advies werd vertaald naar het project ‘Sneller & Beter’, dat als doel heeft de doorlooptijd van infrastructuurprojecten te verkorten en besluitvorming te verbeteren. Concreet betekende dit verbetering van bestuurscultuur en voorbereiding, besluitvormingsprocessen en wetgeving.

Doorlooptijd (1994 – 2004) De tracéprocedure voor de aanleg van hoofdinfrastructuur, die stond beschreven in SVV-II, had geen wettelijke basis, wat zorgde voor lange doorlooptijden van projecten. Om dit te verhelpen werd de Tracéwet ingevoerd. Hierin werden procedures vastgelegd, die gevolgd dienen te worden bij aanleg van infrastructuur, wanneer deze is vastgelegd in een pkb. Ook de m.e.r.-procedure werd hierin verplicht gesteld. De invoering van de Tracéwet bleek na een aantal jaren toch te weinig effect te hebben, omdat de doorlooptijd van projecten nog steeds onaanvaardbaar lang was. Daarom werd een nieuw proces gestart in 1999 om de procedure weer te versnellen. In 1999 werd de Tracéwet aangepast om het tracébesluit het karakter te geven van vrijstelling van artikel 19 van de WRO. Zo kon de procedure worden ingekort.

Wijzigingen in procedures en wetten waren het gevolg. Zo werd in 2008 de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten ingevoerd om vastgelopen projecten vanwege luchtkwaliteitsproblematiek te versnellen en werd de m.e.r.-procedure verkort. In 2009 (Raad van State, 2009) werd de bestuurlijke lus ingevoerd, waarmee de mogelijkheid is ontstaan een fout in een besluit te repareren. Dit voorkomt het overdoen van gehele procedures bij vergissingen.

Voor projecten op korte termijn kwam er in 2003 de Spoedwet Wegverbreding. Deze wet maakte het voor een select aantal projecten mogelijk een versnelde procedure te doorlopen. Onder het versnellen viel o.a. het vervallen van de m.e.r.-plicht voor bepaalde projecten. In 2004 bleek echter na een uitspraak van de Raad van State dat de Spoedwet in strijd was met de Wet milieubeheer en werd de Spoedwet

25

Continu problemen met rijk/regio/gemeenten, steeds zoeken naar balans tussen centralisatie en decentralisatie Om zowel nationale, regionale als lokale belangen te behartigen, wordt al jaren gezocht naar een goede balans in de infrastructuurplanning. Voor 1960 was nationaal belang bepalend, na invoering van de WRO hadden gemeenten veel macht en is daarna een langzame verschuiving opgetreden naar een evenwichtige structuur. Of de huidige opzet de laatste stap in dit proces is geweest is onduidelijk, maar het is wel maatgevend voor planvorming nu en in de toekomst.

In 2009 is ook een nieuwe procedure voor het MIRT uitgebracht waarin de Sneller & Beter adviezen zijn opgenomen. Inmiddels ligt er ook een wetswijziging voor de Tracéwet gereed voor 2012, waarin de nieuwe MIRT-procedure wettelijk wordt vastgelegd.

2.4.3

Trends uit de geschiedenis Uit deze geschiedenis is een aantal trends te ontdekken, die van belang kunnen zijn voor de rest van dit onderzoek. Toenemende aandacht op beperkingen in financiering Steeds is gebleken dat financiën niet of beperkt toereikend zijn voor de programmering. Er worden steeds wijzigingen aangebracht in de financieringsstructuur, maar het probleem blijft terugkomen. Een beperkend budget voor infrastructuurplanning, programmering en realisatie is dan ook één van de primaire aandachtspunten door de jaren heen. Toename in integrale aanpak in programmering In de eerste helft van de 20e eeuw werden veel zaken gescheiden sectoraal aangepakt en geprogrammeerd. In de daaropvolgende jaren zijn steeds meer sectoren en programma’s samengevoegd om tot een meer integraal overzicht te komen (infrastructuur en ruimtelijke ordening, natte en droge infrastructuur etc.). De laatste stap (MIRT) is zelfs zeer recent gemaakt. Van deze continue trend kan dan ook verwacht worden dat deze in de toekomst zich verder door zal zetten.

Zoeken naar balans externe effecten versus oplossen probleem Infrastructuurprojecten worden over het algemeen gestart om maatschappelijke problemen en knelpunten op te lossen, maar vaak blijkt dat de omgeving de negatieve externe effecten van oplossingen zwaar meeweegt. De procedure die doorlopen dient te worden is bedoeld om dit goed te begeleiden, maar vertragingen zijn vaak opgetreden. Zelfs toen in het verleden de procedure is aangepast, bleven vertragingen terugkomen. Een goede balans tussen noodzaak, externe effecten en het gebied wordt nog steeds gezocht.

2.5

Verkenningen in het buitenland

2.5.1

Introductie Om in een breder perspectief de MIRT-verkenning onder de loep te nemen, is gekeken naar hoe infrastructuurplanning voor grote projecten in het buitenland wordt aangepakt. Het doel hiervan is op een globaal niveau te bepalen wat voor alternatieven er zijn voor het MIRT en of Nederland hier gebruik van zou kunnen maken.

Toename in betrokken effecten en belang van effecten in nota’s Sinds de jaren ’70 zijn de effecten die infrastructuur heeft op de omgeving steeds belangrijker geworden. Tegenwoordig zijn ze een wezenlijk onderdeel van het proces. Vanuit de Europese Unie worden veel richtlijnen opgesteld die negatieve externe effecten op de leefomgeving beperken.

Er is een literatuurstudie gedaan voor drie landen: het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Duitsland. Deze landen zijn gekozen, omdat de documentatie van andere landen niet of nauwelijks in voor de auteur bekende talen beschikbaar was. De gebruikte documentatie bestaat uit beschrijvingen van de procedures door lokale overheidsinstanties. De volgende deelvraag is hiermee beantwoord.

26

gekozen commissie en daar is men tegen (House of Commons, 201011).

Deelvragen 4.

Hoe verhoudt de MIRT-procedure zich tot de werkwijze in het buitenland? ‐ Hoe verhoudt de opzet van het MIRT zich tot buitenlandse procedures? ‐ Zijn er voorbeelden uit het buitenland die bruikbaar kunnen zijn voor de verdere ontwikkeling van het MIRT?

Het doel van deze grote omschakeling is het vergroten van de transparantie en planning-coördinatie voor infrastructuur dat van nationaal belang is. De achterliggende gedachte hiervan is de link die infrastructuur heeft met economische ontwikkeling: op deze manier hoopt het VK de economische groei te verbeteren. In 2010 zijn er twee nieuwe stappen gemaakt in het verbeteren van het planningsproces in het VK:  Uitbrengen van het National Infrastructure Plan  Publiceren van het Major Infrastructure Reform Workplan

De buitenlandse procedures zijn bekeken op zowel MIRT- als verkenningenniveau op de volgende punten:  Opzet procedure  Integrale aanpak  Doorlooptijd  Publieksparticipatie  Getrechterde besluitvorming  Budgettair kader  Effectenbepaling

Het eerste document (HM Treasury & Infrastructure UK, 2010) beschrijft de ambities die de Britse overheid heeft om de infrastructuurontwikkeling te verbeteren. Beleidsvoornemens voor de komende vijf jaar en een budgettoewijzing van 300 miljard zijn hierin terug te vinden. Het is te vergelijken met de Nota Mobiliteit, alleen ligt de planhorizon eerder en worden ook de energie- en ICT-infrastructuur meegenomen. Een dergelijk document heeft nog niet eerder bestaan.

Dit zijn de punten die de huidige MIRT procedure definiëren. Deze komen voort uit het spelregelkader MIRT en de Sneller & Beter aanpak.

2.5.2

Het tweede document (Department for Communities and Local Governments, 2010) beschrijft de huidige stand van zaken van de nieuwe infrastructuurplanning procedure. Zoals hierboven al beschreven wordt de IPC vervangen door een door de Staatssecretaris geleide organisatie, om het keuzeproces democratischer en transparanter te maken. De verantwoordelijkheid voor keuzes in grote infrastructuurprojecten komt hierdoor weer te liggen bij de betreffende ministers. De beleidsvoornemens beschreven in het National Infrastructure Plan zullen vanaf nu ook door het Britse Parlement goedgekeurd moeten worden.

Verenigd Koninkrijk Opzet In het Verenigd Koninkrijk (VK) is op het moment een grote verandering gaande in de infrastructuurplanning. Voor 2008 was, net als in Nederland, grote vertraging in projecten zeer normaal. In het VK kwam dit doordat er toestemming bij zeer veel instanties aangevraagd moest worden om een project te mogen voltooien. In 2008 is de Planning Act 2008 gepubliceerd, waarin de planning werd veranderd naar één centraal gestuurde organisatie. Van 2008 tot 2012 is dit een onafhankelijke organisatie, de Infrastructure Planning Commission (IPC), maar zal deze weer worden afgeschaft en vervangen door een door de Staatssecretaris geleide organisatie. De IPC is een niet direct

27

Er is nauwelijks integrale aanpak, omdat de overheid daar geen sturing op heeft. Hooguit lokale partijen die een project aandragen kunnen daar invloed op uitoefenen, maar dat is geen nationaal beleid.

De procedure die gevolgd wordt is wezenlijk anders dan in Nederland. Hoewel er wel een National Infrastructure Plan is, ontwikkelt de nationale overheid zelf geen projecten. Lokale overheden en private partijen kunnen zelf projecten aandragen, die in een kort tijdsbestek (12 maanden) beoordeeld worden. Eerst dient een promotor van een project te vragen of het project überhaupt in aanmerking komt om benoemd te worden als nationaal significant project (NSIP). Wanneer er een positieve reactie is kan het plan verder worden uitgewerkt op relevante informatie en m.e.r. en wordt als er een voorkeursvariant is bepaald een officiële aanvraag ingediend. Er is dan drie maanden een inspraak periode, een toetsing van zes maanden en definitief besluit in de laatste drie maanden. Het uiteindelijke besluit is dan of het project uitgevoerd mag worden als onderdeel van het nationale beleid.

De doorlooptijd van projecten is vergeleken met Nederland lang, door de lange toetsperiode na het indienen van het volledige project. De nieuwe Britse aanpak zou echter wel een grote verbetering moeten zijn ten opzichte van de situatie voor 2008. Publieksparticipatie speelt in het VK ook een grote rol en dient voor het indienen van een project volledig afgerond te zijn. Een aangedragen voorkeursvariant dient door alle betrokken partijen goedgekeurd te zijn. Mocht dit niet zo zijn, dan is de kans groot dat het project wordt afgekeurd.

Vergelijking Een vergelijking met Nederland is lastig te maken. Op veel fronten lijkt het Nederlandse model veel verder ontwikkeld te zijn. De zeven punten die in deze vergelijking bekeken worden geven dat bijna allen aan. Het Britse model heeft echter wel mogelijkheden voor het stimuleren en ruimte geven van initiatieven vanuit de markt die het Nederlandse model minder heeft.

De Britse procedure heeft wel een zekere vorm van getrechterde besluitvorming, die zeker voor de nationale overheid veel werk scheelt. Het project is namelijk al volledig uitgewerkt en besproken in de regio voordat de nationale overheid erover beslist. Aan de andere kant wordt de nationale overheid pas erg laat betrokken, wat kan betekenen dat bij afkeuring er veel vertraging op kan treden. Over budgettering is weinig informatie te vinden. De huidige beleidsstukken presenteren de komende jaren als een tijd voor gigantische investeringen door een grote reservering die daarvoor gemaakt is in de nationale begroting. Het doet vermoeden dat elk goedgekeurd project voltooid kan worden, maar daar is verder nog geen informatie over beschikbaar.

De opzet van de procedure is zo dat elke organisatie projecten kan aandragen, dus ook private partijen. Private investeringen vormen dan ook een speerpunt van de Britse methodiek. Toetsing wordt echter pas gedaan na een gedetailleerde afronding van de gehele studie. De toetsing duurt ook nog eens een jaar, wat de doorlooptijd niet bevordert. De opzet is in ieder geval volkomen anders dan de Nederlandse opzet: er is geen door het Rijk gestuurd project, slechts toetsing (het best te vergelijken met de MIRT Uitvoeringsbeslissing in de planuitwerkingsfase), geen prioritering van projecten (er is geen projectenoverzicht aanwezig) en geen vaste projectprocedure.

Over effectenbepaling is weinig informatie beschikbaar. Projecten zijn ook in het VK m.e.r.-plichtig.

28

2.5.3

De Verenigde Staten

MPO’s en gemeenten en ontwikkelt staatsplannen, zowel lange termijn (LTSTP) als ontwikkelingsplannen op de korte termijn (STIP). Boven de staten staat het nationaal congres. Een beeld van deze opzet is te zien in Figuur 2.5. Het voorbeeld is Ohio.

Opzet De opzet van de procedure in de Verenigde Staten (VS) is vergelijk met het MIRT. In Figuur 2.6 is de Amerikaanse procedure te zien. De eerste vijf stappen zijn vergelijkbaar met de Nederlandse gebiedsagenda’s: regionale agenda’s met mogelijke projecten waarin gaandeweg een keuze wordt gemaakt tot de ontwikkeling van een project. Dit gebeurt in de zesde stap en is vergelijkbaar met een verkenning, planuitwerking en realisatie. De laatste twee stappen uit Figuur 2.6 zijn de fasen na afronding.

Figuur 2.5 ‐ De staat Ohio in de VS (links) en de indeling in MPO's en gemeenten  van Ohio (rechts)

De procedure voor nationale projecten is als volgt. MPO’s maken korte en lange termijnplannen. De State Department of Transport (State DOT) maakt op basis van die plannen en die van gemeenten staatsplannen, waarvan de STIP de belangrijkste is. Projecten worden geselecteerd op basis van een procedure met criteria. Deze verschilt per staat. In Minnesota wordt bijvoorbeeld een afweging gemaakt op staats- en regionale belangen, een verdelingsanalyse en balans van de verschillende modaliteiten (Minnesota Department of Transportation, 2001). Alle projecten opgenomen in een STIP moeten binnen het verwachte budget van die periode blijven. De STIP moet vervolgens worden goedgekeurd door de Federal Highway Authority en Federal Tax Administration van de nationale overheid. Als laatste stap bepalen de congresleden het budget voor State DOT’s op basis van in de wet vastgelegde formules en de gevraagde budgetten in de voorgestelde STIP.

Figuur 2.6 ‐ U.S. Transportation planning procedure (U.S. Department of  Transportation, 2007)

De organisatorische opzet in de VS is iets anders dan in Nederland. Metropolitane Planning Organisaties (MPO’s) zijn vergelijkbaar met Nederlandse Stadsregio’s qua omvang en zetten in op regionale samenwerking. Zij ontwikkelen regionale langetermijn plannen (MTP, horizon 20 jaar) en een vervoerontwikkelingsplan met een horizon van 4 jaar (TIP). Buiten de MPO’s zijn gewone gemeenten te vinden. De staat is vergelijkbaar met een Nederlandse provincie en overkoepelt de

29

Vergelijking De procedure van Nederland en de VS laten zich erg goed met elkaar vergelijken. Dit is te zien in de zeven vergelijkingspunten hieronder.

Projecten die eenmaal in een goedgekeurd STIP staan, kunnen worden uitgevoerd volgens de volgende procedure voor grootschalige projecten. Net als dat alle staten een eigen STIP selectie procedure hebben, is ook de Project Procedure niet vast. Het voorbeeld hier is de procedure van de Staat Ohio voor grootschalige projecten (Ohio Department of Transportation, 2004). De procedure bestaat uit 14 stappen om vanuit STIP tot voltooiing van het project te komen. De eerste 7 stappen eindigen in een voorkeursvariant, zoals bij de MIRT verkenning en planuitwerking. 1. 2.

3.

4.

5. 6. 7.

De opzet van de procedure van de VS voor projectselectie als projectuitvoer is duidelijk vergelijkbaar met de Nederlandse procedures. Zowel MIRT als verkenningen zijn terug te vinden. Er zijn echter wel enkele verschillen. Zo is de STIP procedure decentraal gestuurd door de prominente rol die staten hebben binnen de VS. Budgetten worden echter wel nationaal verdeeld.

Scope, probleem en doel, bepalen met stakeholders Bepaal benodigde informatie, bereid basis kaarten voor, bevestig scope, maak rapport huidige en toekomstige situatie, onoverkomelijke gebreken analyse Deeloplossingen voor conceptuele alternatieven bepalen, kwantitatief bepalen kosten en effecten, selectie deeloplossingen maken Strategisch plan ontwikkelen en publiceren ‐ Ontwerprichting aangeven ‐ Probleemanalyse beschrijven en definitief maken ‐ Maatschappelijk draagvlak bevestigen ‐ Budget en planning herbevestigen of bijstellen ‐ 1e samenkomst stakeholders Conceptuele alternatieven opzetten en corridors bepalen, 2e samenkomst bestuurders Ontwikkelen haalbare varianten en waarderen Bepalen voorkeursvariant en uitvoeren m.e.r.

In de VS is er voor een andere integrale aanpak gekozen dan in Nederland. In de STIP zijn hoofdwegen, spoor, havens en luchtvaart aanwezig. Ruimtelijke ordening ontbreekt echter. In Nederland is ruimtelijke ordening wel aanwezig. Aan de andere kant zijn delen van de luchtvaart en havenontwikkeling niet aanwezig door de privatisering van deze onderdelen. Het ontbreken van ruimtelijke ordening in de VS zorgt ervoor dat een gebiedsgerichte aanpak niet aanwezig is. Doorlooptijd van projecten wordt niet benoemd in de documentatie. Er wordt vaak gewezen op een goed en snel verloop, maar er worden geen richttijden genoemd van de verschillende stappen of het geheel. Publieksparticipatie wordt net als in Nederland erg benadrukt, om het proces zo goed mogelijk te laten verlopen. Inspraak momenten zijn dan met dezelfde regelmaat terug te vinden als in Nederland. De doorlooptijd zal hierdoor, hoewel in de documentatie niet benoemd, kort zijn.

Voor kleinere projecten zijn er kortere procedures:  10 stappenplan: voor bv. vervangen van bruggen of het opwaarderen van knooppunten  5 stappenplan: bv. onderhoudsprojecten

De getrechterde besluitvorming is vergelijkbaar met de Nederlandse situatie. Bij elke trechtering wordt afgestemd met bestuurders.

30



Net als in Nederland worden projecten alleen toegelaten in de STIP als de financiën vooraf beschikbaar zijn. Over de effectenbepaling is weinig informatie beschikbaar. De effectiviteit van deeloplossingen worden allemaal doorgerekend (detail onbekend). Locatieonderzoek (bodem etc) wordt alleen gedaan voor gekozen corridors (stap 5). Een m.e.r. wordt pas laat in het proces (stap 8) gedaan en wordt alleen uitgevoerd voor de verschillende varianten. Een plan-m.e.r. ontbreekt.

2.5.4

Overig Andere elementen worden hier omschreven. Een voorbeeld is technische vooruitgang: dit is hier opgenomen omdat de magneetzweeftrein anders niet positief uit de proef zou komen, terwijl men dit product graag als exportproduct wilde hebben.

De interessante projecten worden opgenomen in een bedarfsplan (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2010). Dit is een vijfjarenplan met wettelijke status, dat de basis vormt voor infrastructuurbegrotingen. Ieder jaar wordt een deel van dat plan uitgevoerd, afhankelijk van de dat jaar beschikbare middelen, in overleg tussen de Bund en de Bundesländer.

Duitsland Opzet In Duitsland is de procedure voor infrastructuurplanning op hoog niveau vergelijkbaar met die van Nederland (Jong, 1999). De eerste stap in het proces is een verzameldocument, het Bundesverkehrswegeplan (Deutscher Bundestag, 2003), waarin de uitbreiding van het wegen- en spoorwegennetwerk voor de komende 20 jaar staat beschreven. De meest recente versie van dit document komt uit 2003 en wordt vervangen in 2015. Financiën worden nog niet besproken in dit document. Aan de hand van een gestandaardiseerde evaluatie, die voor alle projecten uit het Bundesverkehrswegeplan gelijk is, wordt een selectie gemaakt van projecten die in aanmerking komen voor verdere programmering. De evaluatie bestaat uit vier onderdelen die bepalen of een project interessant genoeg is:  MKBA In de MKBA worden alle kwantificeerbare criteria gebruikt om tot een kostenbatenverhouding (K/B) te komen. Er worden drie groepen gedefinieerd: K/B> 3, 3> K/B >1 en 1> K/B.  Ecologische evaluatie Ecologische criteria zijn soms lastig te kwantificeren en worden daarom kwalitatief behandeld in dit onderdeel  Stedelijke ontwikkeling Infrastructuur heeft effecten op stedelijke ontwikkeling, dit wordt hier omschreven

Verdere uitwerking van de projecten (vergelijkbaar met de MIRTprocedure vanaf de verkenning) wordt door de Bundesländer gedaan. De opvolgende stappen zijn dan (Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen, 2011):  Linienfindung  Entwurfsplanung  Planfeststellung  Ausfuhringsplanung  Bau In de Linienfindung wordt een m.e.r. uitgevoerd om tot het voorkeursalternatief te komen. Hierin worden alle alternatieven en een 0-alternatief voor alle benodigde criteria uitgewerkt, waarna deze studie wordt voorgelegd aan het publiek. In de Entwurfsplanung wordt dit alternatief verder uitgewerkt en wordt het uiteindelijke detailontwerp voorgelegd aan het publiek. Na goedkeuring wordt de bouwplanning uitgewerkt en start de bouw.

31

het bekend maken van de ontwerpalternatieven. Participatie vanaf het begin van de Linienfindung lijkt dus niet te gebeuren.

Vergelijking Ook de Duitse procedure heeft veel gelijkenissen met de Nederlandse MIRT-procedure. Dit is nader toegelicht aan de hand van zeven vergelijkingspunten hieronder.

De getrechterde besluitvorming, dat onderdeel uitmaakt van de nieuwe MIRT-systematiek, is in Duitsland niet zichtbaar. Een deelfasering zoals in de verkenningsfase, waarbij bij elke selectie bestuurders officieel betrokken worden, gebeurt daar niet. Wel is duidelijk te zien dat in Duitsland veel rationeler wordt omgegaan met objectieve onderbouwing van keuzes. De gestandaardiseerde evaluatie is daar een goed voorbeeld van. Projecten die daar niet goed uit komen, krijgen geen vervolg. In Nederland is deze striktheid veel minder aanwezig en leunt men meer op politiek draagvlak voor keuzes.

De Duitse en Nederlandse procedures hebben een vergelijkbare faseindeling voor het prioriteren en uitwerken van projecten. Het Bundesverkehrswegeplan en het bedarfsplan laten zich vergelijken met de Nederlandse structuurschema’s en gebiedsagenda’s. De Linienfindung heeft eenzelfde doel als verkenningen, namelijk het bepalen van het voorkeursalternatief en de Planfeststellung lijkt veel op de planuitwerkingsfase.

Het budgettair kader is goed vergelijkbaar. Net als in Nederland, worden projecten alleen verder onderzocht, als duidelijk is dat er financiering beschikbaar is.

Hoewel in Duitsland voor het gehele land een inventarisatie en duidelijke toekomstvisie is van het wegen- en spoorwegennetwerk, ontbreekt toch een brede integrale aanpak zoals die in Nederland bestaat. Waterwegen en ruimtelijke ordening, die in Nederland ook in het MIRT zijn opgenomen, worden niet in de bedarfsplannen opgenomen.

Voor de effectbepaling van projecten wordt in Duitsland de m.e.r. gebruikt. In de m.e.r. worden veel criteria getoetst, maar dit gebeurt dus voor alle in onderzoek zijnde alternatieven. In Nederland is een aantal alternatieven dan al afgevallen, wat veel onderzoekslast kan schelen. Het gebruikte detail van de effectenstudies in de Duitse m.e.r. is niet duidelijk.

Daar waar in Nederland erg gefocust wordt op de doorlooptijd van projecten en waar duidelijke afspraken in de procedures zijn terug te vinden over het aantal jaar dat een project mag duren, lijkt het erop dat in Duitsland dit niet het geval is. Een wensbeeld van maximale doorlooptijd is niet gevonden, wel is er veel informatie te vinden over studies die hun planning niet hebben gehaald. Dit duidt erop dat ook Duitsland kampt met veel vertragingen die lastig op te vangen zijn. Publieksparticipatie in Duitsland is minder aanwezig dan in Nederland. Inspraakmomenten voor publiek zijn alleen terug te vinden bij het einde van de verschillende fasen, wanneer het voorkeursalternatief of definitief ontwerp bekend gemaakt worden. In de procedures voor de m.e.r.-studie, het enige onderdeel van de Linienfindung waaruit het voorkeursalternatief volgt, wordt publieksparticipatie pas gedaan bij

32

2.5.5

Conclusie

gestandaardiseerde evaluatie biedt wel mogelijkheden. De vraag is echter of dit past in de Nederlandse bestuurscultuur.

Er is een vergelijking gemaakt tussen Nederland, de VS, het VK en Duitsland om een antwoord te kunnen geven op de volgende deelvragen.

Voor het overzicht zijn hieronder in de tabel de belangrijkste eigenschappen per land in vergelijking met de Nederlandse aanpak weergegeven ter vergelijking.

Deelvragen 4.

Hoe verhoudt de MIRT-procedure zich tot de werkwijze in het buitenland? ‐ Hoe verhoudt de opzet van het MIRT zich tot buitenlandse procedures? ‐ Zijn er voorbeelden uit het buitenland die bruikbaar kunnen zijn voor de verdere ontwikkeling van het MIRT?

Tabel 2.1 ‐ Samenvattende tabel vergelijking andere landen met MIRT (Groot  Brittannië [GB], Verenigde Staten [VS en, Duitsland [DE])  GB

De procedure van de VS lijkt erg veel op die van Nederland, verschillen in de procedures kunnen vaak worden toegewezen aan de verschillen tussen de landen zelf. Zo kan de decentrale opzet van de VS worden toegewezen aan het feit dat het land vele malen groter is dan Nederland.

VS

DE

Opzet procedure Alleen toetsing

vergelijkbaar

vergelijkbaar

Integrale

Afhankelijk van

Geen ruimtelijke

Geen waterwegen

aanpak

ingediende

ordening, wel

of ruimtelijke

plannen, geen

havens en

ordening

sturing

luchtvaart

Geen sturing, lange

Geen sturing

Geen sturing

toetsings-periode

gevonden

gevonden

Publieks-

Project moet voor

Vergelijkbaar met

Minder frequent

participatie

toetsing door alle

MIRT

dan MIRT

Doorlooptijd

betrokkenen zijn

In het VK worden nu grote veranderingen doorgevoerd om de procedure te verbeteren, maar de beweegredenen lijken veel op de Nederlandse: een te lange doorlooptijd. Nieuwe ontwikkelingen in het VK zijn in Nederland echter al jaren gemeengoed, zoals nationaal verkeer- en vervoersbeleid en centrale besluitvorming van grote projecten. Een punt waar mogelijk nog wat te leren valt in het VK is de privatisering en het aanspreken van private financiering, daar hun procedure daar erg op gericht is.

goedgekeurd

De Duitse procedure heeft ook veel gelijkenis op het MIRT, maar heeft wel verschillen als het gaat om projectprioritering, publieksparticipatie en effectberekeningen. Vertragingen komen bij Duitse projecten nog veel voor, terwijl het MIRT met Sneller & Beter al een aantal stappen verder is. De objectieve projectprioritering in de vorm van een

33

Getrechterde

Zeer getrechterd

Vergelijkbaar met

Vergelijkbaar met

besluitvorming

voor rijksoverheid,

MIRT, maar minder

MIRT, maar minder

behandelt alleen

trechtering in

trechtering in

definitief ontwerp

‘verkenning’

‘verkenning’

Budgettair kader Geen informatie

Vergelijkbaar

Vergelijkbaar

Effectenbepaling Geen informatie

Alleen m.e.r.

Alleen m.e.r.

2.6

Onderzoek gerelateerd aan MIRT en MIRTverkenningen

2.6.1

Introductie

gerelateerd aan de tweede reden: gezien de recente verbeteringen van het MIRT is veel onderzoek inmiddels verwerkt en daardoor niet meer actueel. De laatste reden is dat veel oorzaken liggen in het bestuurlijke deel van het proces. Dit valt buiten de scope van dit onderzoek.

RWS en het ministerie van I&M doen veel onderzoek om het MIRT en verkenningen te blijven verbeteren. Om breder te kijken dan deze organisaties, is er gezocht naar relevante literatuur die nieuw licht zou kunnen werpen op mogelijk te verbeteren procesonderdelen. Als zoekrichtingen zijn aangehouden dezelfde onderdelen als in de uitvoeringsanalyse en vergelijking met buitenlandse processen. Dit zijn:  Opzet procedure  Integrale aanpak  Doorlooptijd  Publieksparticipatie  Getrechterde besluitvorming  Budgettair kader  Effectenbepaling

Er zijn vier punten naar voren gekomen die relevant zijn voor het MIRT en verkenningen:  Ex-post analyses  Ontwerpcyclus  Project prioritering  Gewichten in beoordelingskaders Ex-post analyses Zowel tijdens als na afronding van projecten vinden er nauwelijks procesanalyses plaats om te achterhalen wat er verbeterd zou kunnen worden in volgende projecten. Inhoudelijke toetsen gebeuren wel, zoals de oplevertoets om te controleren of het project voldoet aan de eerder gestelde normen. Veel onderzoeken laten zien dat ex-post analyses zeer waardevol kunnen zijn om procesverbeteringen te zoeken. Zo wordt gesteld in (Short & Kopp, 2005) dat om een proces te verbeteren kennis van het verleden nodig is, bij voorkeur zo gedetailleerd mogelijk. Zonder evaluaties is dat niet te bereiken. Het is daarom vreemd om te zien dat evaluaties ten behoeve van procesverbetering niet zijn opgenomen in de MIRT-procedure.

Deelvraag 5.

2.6.2

Zijn er ontwikkelingen geweest in de onderzoekswereld die mogelijk zouden kunnen bijdragen aan de procedure?

Resultaten De zoektocht naar gerelateerd onderzoek leverde veel resultaten op, echter er bleken er maar weinig bruikbaar te zijn. Dit is vanwege een aantal redenen.

Ontwerpcyclus De ontwerpcyclus is een fundamenteel begrip bij het ontwerpen. Een belangrijk onderdeel hiervan is het werken van grof naar fijn, zoals dit ook is verwerkt in de MIRT-verkenning. Wat echter wel onderdeel is van die cyclus is niet terug te vinden in de documentatie van de verkenning: feedback lussen.

De eerste is dat veel onderzoeken erg theoretisch ingestoken zijn. De toepasbaarheid voor een procedure als het MIRT of de verkenning is daardoor erg klein. Vaak worden hypothesen bewezen, maar worden oplossingen nauwelijks benoemd. Vaak worden er Nederlandse cases gebruikt zoals de HSL of Betuweroute; grote projecten die veel geld hebben gekost en veel tijd in beslag hebben genomen. Dit is

Het ontwerpen van zaken, waaronder een probleemomschrijving of alternatieven, heeft vaak verbeteringen nodig omdat pas later in het

34

Berechman, 2001) zijn infrastructuur en economie met elkaar verbonden en is een goede afweging tussen economische aspecten, investeringen en politieke afwegingen van groot belang om een land verder te ontwikkelen. Dit is weergegeven in Figuur 2.8.

proces nieuwe zaken naar boven komen, het zogeheten voortschrijdend inzicht. Dit betekent dat er soms een stap terug gemaakt moet worden om dat te verbeteren. In de MIRT documentatie is dit niet aanwezig, wat kan leiden tot vertragingen waar geen rekening mee is gehouden.

Figuur 2.7 ‐ Ontwerpcyclus volgens Dym & Little (Dym & Little, 1998) Figuur 2.8 ‐ Gevolgen van keuzes bij projectprioritering (Banister & Berechman,  2001)

Projectprioritering Veel wetenschappelijke literatuur is gericht op het efficiënt verdelen van beperkte middelen. Er zijn over het algemeen meer projecten dan dat er financiering beschikbaar is, dus moeten er keuzes gemaakt worden. Er zijn vele verschillende methoden, maar binnen elke methode worden projecten op gelijkwaardig niveau met elkaar vergeleken om zo de meest nuttige projecten te kunnen prioriteren. Dit kan bijvoorbeeld door de projecten die de beste kosten-baten verhouding hebben voorrang te geven – het geld wordt zo het beste besteed. In het MIRT wordt op het moment geen systematiek gebruikt voor prioritering. Hier is wellicht wat te verbeteren. Volgens (Banister &

Gewichten in beoordelingskaders In wetenschappelijke artikelen over beoordelingskaders wordt vaak gesproken over totaalscores voor alternatieven om een vergelijking te kunnen maken. Methodes zoals de Electre III methode (Papadopoulos & Karagiannidis, 2006) gebruiken daarbij gewichten om de verschillende criteria relatief tot elkaar te kunnen wegen. In de bekeken documentatie voor MIRT-verkenningen komt dit echter nergens terug en de vraag is dan ook hoe dit in de praktijk gedaan wordt. Hoe worden alternatieven gerangschikt in verkenningen?

35

2.7

Conclusie In dit hoofdstuk is de MIRT-verkenning in een breed perspectief bestudeerd in de literatuur. Bij de behandeling van de deelvragen is een aantal opvallende zaken naar voren gekomen die hieronder zijn samengevat in een lijst.  





Een duidelijk gebrek aan diepgang en detail in documentatie voor de MIRT-verkenning (deelvraag 2); De volgende trends zijn te ontdekken uit het verleden (deelvraag 3): ‐ Beperkte financiële middelen voor projecten ‐ Groei in integrale aanpak projecten ‐ Toename belang van effecten in projecten ‐ Zoeken naar balans centralisatie/decentralisatie ‐ Landelijke versus lokale belangen Gebaseerd op procedures in het buitenland is gevonden (deelvraag 4): ‐ Ruimte voor andere partijen zoals private partijen en samenwerkingen om projecten aan te dragen ‐ Meer objectieve projectprioritering aan de hand van criteria Uit gerelateerde literatuur blijkt (deelvraag 5) ‐ Er is geen objectieve projectprioritering ‐ Ex-post analyses ontbreken ‐ De ontwerpcyclus is een waardevol onderdeel van het ontwerpproces ‐ Gewichten in beoordelingskaders zijn een belangrijk deel van het keuzeproces

Deze lijst is gebruikt in het praktijkonderzoek (hoofdstuk 3) om te controleren of de praktijk dit ook zo ervaart, aangezien deze bevindingen alleen op literatuur zijn gebaseerd.

36

3. Praktijkonderzoek

definitieve lijst met bevindingen zijn ter verbetering van de MIRTverkenning. Dit is tevens het resultaat van dit gehele onderzoek.

3.1

In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen behandeld.

Introductie Vanuit het literatuuronderzoek is er een aantal punten naar voren gekomen, die getoetst moeten worden in de praktijk voordat deze aangemerkt kunnen worden als daadwerkelijke verbeterpunten voor MIRT-verkenningen.

6.

Hoe verhouden de werkelijke rapportages zich tot de beschrijving van de rapportages in de procedure? 7. Hoe verhouden de rapportages zich tot elkaar op gebied van consistentie en diepgang? 8. Zijn er opvallende zaken in de rapportages te vinden die meegenomen kunnen worden in de interviewrondes? 9. Welke ervaringen hebben mensen die ervaring hebben met het uitvoeren van een MIRT-verkenning met de procedure? 10. Hoe denken mensen die ervaring hebben met het uitvoeren van een MIRT-verkenning over de bevindingen uit de literatuur?

Maar de literatuur is niet alleen een bron voor verbeterpunten. De praktijk zelf is de plek waar problemen met procedures aan het licht komen. Daarom zijn voor deze studie vijf projecten geselecteerd, waarvan de documentatie is bestudeerd en een twintigtal personen is geïnterviewd.

Praktijkonderzoek 3.2 Projectanalyse (documentatie)

Interviews

(deelvraag 6, 7, 8)

(deelvraag 9, 10)

Projecten In deze paragraaf wordt een korte uitleg gegeven over de vijf gekozen projecten en waarom deze gekozen zijn. De projecten zijn:  MIRT-verkenning Haaglanden (VH)  Rotterdam Vooruit (RV)  Gebiedsgerichte pilot N65 (N65)  Zuidelijke Ringweg Groningen (ZRG)  Integrale Benadering Holland Rijnland (IBHR)

Getoetste lijst met problemen en aandachtspunten

In dit hoofdstuk is de bovenstaande aanpak uitgewerkt. In de documentatieanalyse is gekeken naar in hoeverre de geproduceerde documentatie voldoet aan de beschrijvingen in de handreikingen en hoe ze tot elkaar vergelijkbaar zijn. In de interviews worden deze bevindingen gecombineerd met die uit hoofdstuk 2 in een semigestructureerd interview bij verschillende mensen om zo vanuit zoveel mogelijk hoeken informatie te krijgen over de praktijkervaring met MIRT-verkenningen. Op deze wijze worden de verkregen bevindingen getoetst en uitgebreid met praktijkervaring. De resultaten zullen een

Voor deze projecten is gekozen om verschillende redenen:  Het aantal nieuwe-stijl MIRT-verkenningen is beperkt;  De beschikbare projecten zijn op verschillende momenten in het verleden gestart en hebben daardoor met verschillende uitwerkingen van de MIRT-verkenning gewerkt (Sneller & Beter was in de periode 2008-2010 nog vol in ontwikkeling);  Er zijn verkenningen op verschillende schaalniveaus te vinden;

37

De geselecteerde projecten zijn zo gekozen dat de verschillende aspecten (grote/kleine scope, afgerond/nog bezig) allemaal meerdere malen terugkomen, om zo zowel de verschillen in gelijksoortige projecten als projecten met verschillende aspecten te kunnen waarnemen. De Gebiedsgerichte Pilot N65 is een bijzondere: dit project is geen MIRT-verkenning maar toont inhoudelijk wel veel vergelijkingen met een verkenning. Bovendien heeft de auteur mee kunnen lopen met dit project en heeft daardoor veel inzicht in hoe het resultaat tot stand is gekomen.

De verkenning is gestart in oktober 2008. In oktober 2009 is de probleemanalyse afgerond en momenteel bevindt men zich in de fase rond het uitwerken van de kansrijke oplossingen. Van de 17 vraagstukken gedefinieerd in de probleemanalyse worden er nu drie uitgewerkt: de A4 passage bij Den Haag, de ‘poorten en inprikkers’ voor Den Haag en de stedelijke OV-bereikbaarheid in Den Haag. De andere vraagstukken worden pas na 2028 problematisch en zullen in de toekomst worden uitgewerkt in een andere verkenning. De afronding van de MIRT Verkenning Haaglanden is voorzien in 2012.

MIRT Verkenning Haaglanden De MIRT Verkenning Haaglanden is een brede gebiedsverkenning van de regio Haaglanden, uitgevoerd volgens het Sneller & Beter gedachtegoed. Het doel is de bereikbaarheid in de regio te verbeteren.

Rotterdam Vooruit Rotterdam Vooruit is net als de MIRT Verkenning Haaglanden een gebiedsbrede verkenning in de regio Rotterdam. Ook deze verkenning is uitgevoerd in het kader van Sneller & Beter. De doelen van de verkenning zijn het verbeteren van de bereikbaarheid, versterken van de economische groei en vergroten van de leefbaarheid.

Figuur 3.2 ‐ Probleemgebieden Rotterdam Vooruit Figuur 3.1 ‐ Zoekgebied MIRT Verkenning Haaglanden

38

Het Rijk heeft als doel alle N-wegen die onder Rijksbeheer vallen op te waarderen tot stroomwegen om een robuuster netwerk te ontwikkelen. Vanuit de regio zijn er ambities met betrekking tot doorstroming, veiligheid, oversteekbaarheid en leefbaarheid op en om de weg.

In oktober 2008 is de startbeslissing genomen om dit project te starten. Dit mondde in december 2009 uit in een masterplan waarin vijf programma’s zijn gedefinieerd in de regio, die verder zullen gaan als individuele verkenningen. De Nieuwe Westelijke Oeververbinding (NWO) is de eerste van deze programma’s die is gestart. In januari 2011 is hier de Notitie Reikwijdte en Detail voor uitgebracht en momenteel is men bezig met het uitwerken van de alternatieven.

Dit project is gestart in januari 2011 en had een doorlooptijd van 5 maanden. Het is dan ook een project dat niet volgens de MIRTverkenningsprocedure is uitgevoerd, maar het is wel een pilot geweest om de gebiedsgerichte aspecten van de nieuwe stijl MIRT-verkenning te proberen. Het resultaat van het project is een breed onderzoek naar alternatieven geweest om de mogelijkheden voor het project aan te tonen aan de bestuurders. Er is in juni 2011 besloten het project een vervolg te geven met een budget van 90 miljoen euro.

Gebiedsgerichte pilot N65 De gebiedsgerichte pilot N65 is een pilotproject vanuit Rijk en regio om te analyseren wat de mogelijkheden zijn met de N65 en omgeving. De N65 is een door het Rijk beheerde N-weg tussen Tilburg en Den Bosch met een snelheidslimiet van 70km/h en gelijkvloerse kruisingen.

Figuur 3.3 ‐ De N65 in de provincie Noord‐Brabant

39

Zuidelijke Ringweg Groningen De verkenning Zuidelijke Ringweg Groningen (ZRG) is gestart om de doorstroming op de zuidelijke ringweg aan te pakken. Dit project is gestart als MIT-verkenning in 2007, maar is via een verlengde procedure uitgewerkt als MIRT-verkenning volgens Sneller & Beter.

Integrale Benadering Holland Rijnland De Integrale Benadering Holland Rijnland (IBHR) was een integrale verkenning voor de regio Holland Rijnland om vijf projecten gezamenlijk te bekijken en daarbij te komen tot een voorkeursalternatief. Bereikbaarheid, woningbouw, economische ontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit zijn daarbij onderzocht. Het project is gestart in 2008 en afgerond in 2009.

Het project resulteerde in een advies voor een voorkeursalternatief in 2009, waar momenteel een planuitwerking voor wordt uitgevoerd.

Het project resulteerde onder andere in een aanbeveling voor de aanleg van een nieuwe verbinding ten zuiden van Leiden (de Rijnlandroute) en de RijnGouweLijn, een nieuwe OV-verbinding tussen Noordwijk en Bodegraven via Leiden

Figuur 3.5 ‐ Ontwikkelingen rond de ZRG

Figuur 3.4 ‐ Alternatieven uit de IBHR

40

3.3

Documentenanalyse

3.3.1

Introductie

3.3.2

Matrix De resultaten van de checklist zijn samengevoegd in een matrix. Deze tabel is hieronder weergegeven.

In deze paragraaf is de documentatieanalyse uitgewerkt van de vijf geselecteerde projecten. Van deze projecten zijn alle rapportages geselecteerd, die staan beschreven in de Handreiking MIRT-verkenning.  Startbeslissing  Plan van Aanpak (PvA)  Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD)  Notitie Kansrijke Oplossingen (NKO)  Eindnotitie of Rijksstructuurvisie (RSV)

Tabel 3.1 – Matrix met resultaten van documentenanalyse 

Startbeslissing aanwezig? Startbeslissing volgens S&B? PvA aanwezig? PvA compleet? PvA belanghebbenden benoemd? NRD aanwezig? NRD compleet? Problemen meer dan bereikbaarheid? Problemen op meerdere schaalniveaus? Afgebakend op meerdere niveaus? Zijn alle criteria benoemd in NRD? Overeenkomst problemen en criteria? NKO aanwezig? NKO compleet? Overeenkomst problemen en oplossingen? Eindnotitie/RSV aanwezig? Eindnotitie/RSV compleet? Alle effecten berekend? Komt RSV/eindnotitie overeen met NKO?

Het doel van deze analyse is een beeld te krijgen van de kwaliteit van de projecten in relatie tot elkaar en tot de procedure zoals deze is beschreven in onder andere de Handreiking MIRT-verkenning. Deelvragen 6. Hoe verhouden de rapportages van projecten zich tot de beschrijving van de rapportages in de procedure? 7. Hoe verhouden de rapportages zich tot elkaar op gebied van consistentie en diepgang? 8. Zijn er opvallende zaken in de rapportages te vinden die meegenomen kunnen worden in de interviewrondes?

De analyse is uitgevoerd aan de hand van een checklist die is samengesteld uit criteria bestaande uit de elementen gevonden in paragraaf 2.2 en 2.3 (zoals de documentatie van de MIRT-verkenning het proces voorschrijft). De criteria zijn beoordeeld en de resultaten zijn geplaatst in een matrix, waaruit conclusies zijn getrokken voor de deelvragen. Omdat elk criterium een andere beoordeling kent, zijn in de volgende paragraaf ook alle details over de beoordelingen te vinden. Naast de matrix zal ook een lijst met opvallende zaken per project gepresenteerd worden. De resultaten van deze analyse zullen als input dienen voor de interviews.

VH RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Ja Nee Ja Ja Ja Ja Nvt Ja Nee Ja Ja Ja + Nvt ++ ++ ++ ++ ++ Ja Ja Nee Nee Nee + ++ + ++ + Nee Ja Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja Ja + + + + + ++ + + + Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Nee Nee ++ + + Ja nvt Nee Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ++ + + ++ + Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja nvt nvt nvt

Bij deze tabel hoort een belangrijke opmerking: ontbrekende onderdelen hoeven niet per se slecht te zijn. Een volledig groene tabel zou alleen aangeven dat er gewerkt zou zijn volgens de Handreiking MIRT-verkenning. Aangezien dit document slechts een richtlijn is kan uit deze tabel geen conclusie getrokken worden over de kwaliteit van de projecten.

41

Voor de N65 is geen startbeslissing aanwezig, omdat dit geen MIRTverkenning is. Deze studie is een pre-verkenning, bedoeld om het nut van een mogelijk toekomstige verkenning te onderzoeken.

De uitkomsten van deze tabel zijn op verschillende wijze verkregen en beoordeeld, zoals hierna is toegelicht. Het is dan ook niet mogelijk deze scores samen te voegen om een project een enkele beoordeling te geven. Deze resultaten zijn alleen bedoeld om licht te schijnen op enkele aspecten van de verkenning.

3.3.3

Is de startbeslissing volgens Sneller & Beter? Voor dit criterium is gekeken of de verkenning een Sneller & Beter insteek heeft gekregen bij de start. Dit is een indicatie of het project is uitgevoerd volgens de gedachten achter de nieuwe MIRT-procedure. Wanneer dit niet het geval is, kan het een verklaring zijn voor eventuele afwijkingen van de procedure. De beoordeling is wel/niet volgens S&B.

Uitwerking per criterium In deze paragraaf zijn de uitwerkingen per criterium weergegeven. Er is uitgelegd hoe elk criterium is beoordeeld:  Wat is er opgezocht?  Waarom is dit bekeken?  Welke scores zijn er mogelijk?  Wat zijn de eisen per score?  Hoe scoort elk project? Daarnaast kunnen er opmerkingen geplaatst zijn over projecten, wanneer er opvallende zaken aan het licht komen in de rapportages.

Tabel 3.4 ‐ Mogelijke scores criterium 

Startbeslissing Is er een startbeslissing aanwezig? Voor dit criterium is gekeken of er voor de verkenning een officiële startbeslissing is uitgegaan. Een startbeslissing is de formele start van een MIRT-verkenning en een gebrek daaraan kan een indicatie zijn dat het project niet volgens de MIRT-systematiek is afgehandeld. De beoordeling is wel/niet aanwezig.

Voor VH, RV, IBHR en ZRG geldt allemaal dat de projecten zijn gestart op het moment dat de adviezen van de commissie Elverding (de aanleiding tot Sneller & Beter) pas net waren gepubliceerd. Uitwerkingen en consequenties waren op dat moment nog niet 100% duidelijk, wat zich kan uiten in de resultaten en werkwijzen van de projecten.

Tabel 3.2 ‐ Mogelijke scores criterium 

RV en VH zijn veel breder ingezet dan de Handreiking MIRT-verkenning voorschrijft. De vraag is of dit past binnen de procedure.

Ja

Nee

Ja

Nee

Nvt

Tabel 3.5 ‐ Scores per project 

Startbeslissing volgens S&B?

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Nvt

Nvt

De ZRG is een verlengde verkenning, waarbij de planstudie is doorgegaan als verkenning met als aanleiding Sneller & Beter.

Tabel 3.3 ‐ Scores per project 

Startbeslissing aanwezig?

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Nee

Voor de N65 geldt dat het project wel is uitgevoerd volgens Sneller & Beter, maar zoals hierboven al gemeld geen officiële verkenning is. De N65 is een pilot geweest voor de gebiedsgerichte aanpak en daarbij zijn Sneller & Beter- filosofieën erg nuttig.

42

    Tabel 3.9 ‐ Scores per project 

Plan van aanpak Is er een Plan van Aanpak? Voor dit criterium is gekeken of er een PvA aanwezig is. De beoordeling is wel/niet aanwezig.

Opzet projectgroep aanwezig? Capaciteit en middelen aanwezig? Projectinkoopstrategie aanwezig? Beheersplan aanwezig? Activiteitenplan aanwezig? Totaal

Tabel 3.6 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

Tabel 3.7 ‐ Scores per project 

VH Ja

PvA aanwezig?

RV IBHR ZRG N65 Nee Ja Ja Ja

ZRG Ja Ja Ja Ja Ja ++

N65 Ja Nee Nee Nee Ja -

Zijn alle belangrijke belanghebbenden benoemd in het PvA? Voor dit criterium is gekeken of de belanghebbenden worden benoemd om de kwaliteit van de participatie te waarborgen. Hiervoor is de lijst met belanghebbenden gebruikt uit paragraaf 2.2.4. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Als totaalscore voor dit criterium is een gemiddelde genomen, wat is verwerkt in een schaal met vier niveaus.

Tabel 3.8 ‐ Mogelijke scores criterium 

Nvt

++ + ->80% 50-80% 20-50% <20%

IBHR Ja Nee Nee Ja Nee -

Bij de N65 zijn twee opvallende zaken: er is zowel een projectplan als een PvA. Niet duidelijk is waarom er twee zijn. Verder zijn er al een beoordelingskader en oplossingsrichtingen gegeven terwijl het project nog moest beginnen.

Is het Plan van Aanpak compleet? Voor dit criterium is gekeken of de onderdelen die worden geadviseerd in de Handreiking MIRT-verkenning aanwezig zijn, zoals is beschreven in paragraaf 2.3.2. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Als totaalscore voor dit criterium is een gemiddelde genomen, wat is verwerkt in een schaal met vier niveaus.

Nee

RV Nvt Nvt Nvt Nvt Nvt Nvt

Voor RV is geen PvA aanwezig. Opvallend is dat er veel verschillen zijn in de niveaus van uitwerking en dat ook vaak posten als P.M. staan aangemerkt, zelfs in de definitieve versie. Het is dan ook interessant om uit te zoeken hoe deze documenten zijn bevallen binnen de projectgroepen.

Voor RV is geen PvA aanwezig. Onduidelijk is waarom niet, maar ook bij navraag bij meerdere projectleden is aangegeven dat er geen PvA bestaat.

Ja

VH Ja Ja Nee Nee Ja +

Nvt -

43

Tabel 3.10 ‐ Scores per project 

Ministerie van I&M Minister DGMo RWS Provincies Ambtenaren Bestuurders Stadsregio’s Ambtenaren Bestuurders Gemeenten Ambtenaren Bestuurders Omwonenden Marktpartijen Ingenieursbureaus Adviesbureaus Communicatiebureaus Ontwerpbureaus Belangengroeperingen Media Private partijen Totaal

VH

RV IBHR ZRG N65

Ja Ja Ja

Ja Ja Ja

Ja Ja Ja

Ja Ja Ja

Ja Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Nvt Nvt

Nvt Nvt

Nvt Nvt

Ja Ja Ja

Ja Ja Ja

Ja Ja Ja

Ja Ja Ja

Ja Ja Nee

Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ++

Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ++

Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ++

Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ++

Ja Ja Ja Ja Nee Nee Nee -

IBHR heeft een zeer brede regiegroep gebruikt. Opvallend is de enige niet-verkenning: de N65 heeft met opzet participatie minimaal gehouden. Notitie Reikwijdte en Detail Is er een Notitie Reikwijdte en Detail? Voor dit criterium is gekeken of er een NRD aanwezig is. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Tabel 3.12 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

VH Ja

NRD aanwezig?

RV IBHR ZRG N65 Ja Nee Nee Nee

Het valt op dat veel projecten geen NRD hebben. De informatie die een NRD zou moeten bevatten is voor deze projecten echter wel vaak aanwezig, maar dan in andere rapportages. Voor de volgende criteria zullen dan ook die rapportages gebruikt worden. Is de Notitie Reikwijdte en Detail compleet? Voor dit criterium is gekeken of de onderdelen die worden geadviseerd in de Handreiking MIRT-verkenning aanwezig zijn, zoals is beschreven in paragraaf 2.3.2. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Als totaalscore voor dit criterium is een gemiddelde genomen, wat is verwerkt in een schaal met vier niveaus.

Nvt

++ + ->90% 70-90% 50-70% <50%

Nvt

Tabel 3.13 ‐ Scores per project 

Tabel 3.11 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Tabel 3.14 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nvt -

Nee

Nvt

++ + ->80% 50-80% 20-50% <20%

Het is duidelijk dat alle verkenningen veel tijd hebben gestoken in de participatie, om zo volgens Sneller & Beter te kunnen werken. Vooral de

44

Nvt -

 IBHR ‐ bereikbaarheid slecht, ‐ leegloop regio wonen, ‐ economie, ‐ groen en recreatie.  VH ‐ bereikbaarheid weg en ov.  RV ‐ Wegennet en ov, ‐ ketenmobiliteit fiets, ‐ ruimtelijke ontwikkeling, ‐ duurzaamheid, ‐ veiligheid.  N65 ‐ ruimtelijke kwaliteit, ‐ leefbaarheid, ‐ veiligheid, ‐ verkeer.  ZRG ‐ Verkeersafwikkeling.

Tabel 3.15 ‐ Scores per project 

Onderzoeksmethodieken aanwezig? Kwaliteitsborging aanwezig? Randvoorwaarden aanwezig? Beleidsuitgangspunten aanwezig? Probleemanalyse aanwezig? Totaal

VH Ja Nee Ja Ja Ja +

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Ja Ja Nee Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ja Nee ja Nee ++ + ++ +

Voor IBHR, ZRG en N65 zijn geen NRDs beschikbaar, dus de beoordeling heeft daar plaatsgevonden op informatie uit het PvA. De goede score van de ZRG is te verklaren door het feit dat het al een lopend project was dat is doorgestart als verkenning. Is er breder gekeken dan alleen bereikbaarheid bij de probleemanalyse? Voor dit criterium is gekeken naar in welke mate problemen zijn onderzocht in het gebied. Is er alleen naar verkeer gekeken of zijn er ook andere onderdelen meegenomen om tot een meer integrale oplossing te komen? Dit criterium is onderzocht om de gebiedsbrede aanpak te onderzoeken.

Opvallend is hier vooral VH: dit project heeft alleen de bereikbaarheid bekeken en daarbij zijn OV en weg gescheiden van elkaar. Dit lijkt een vreemde keuze binnen een integrale verkenning. De ZRG is vanwege de verlengde verkenning al vanaf het begin duidelijk afgebakend op de weg. Bij de N65 tenslotte zijn geen echte problemen te onderscheiden in de probleemanalyse. Het gaat voornamelijk over ambities en kansen.

Tabel 3.16 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

Tabel 3.17 ‐ Scores per project 

Problemen meer dan bereikbaarheid?

VH Nee

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Nee Ja

Is er breder gekeken dan alleen één schaalniveau bij de probleemanalyse? Voor dit criterium is gekeken naar op welke niveaus problemen zijn onderzocht in het gebied. Is er alleen naar bijvoorbeeld regionale problemen gekeken of zijn er ook lokale en interregionale problemen

In de lijst hieronder zijn de hoofdproblemen voor elk project waarnaar is gekeken. Hierin is ook een duidelijk onderling verschil te zien.

45

    Tabel 3.21 ‐ Scores per project 

meegenomen? Dit criterium is onderzocht om de gebiedsbrede aanpak te onderzoeken.

VH Ja Ja Ja +

Tabel 3.18 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Afgebakend op criteria/effecten? Geografisch afgebakend? Netwerken afgebakend? Totaal

Nvt

Tabel 3.19 ‐ Scores per project 

Problemen op meerdere schaalniveaus?

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Nee Nee Nee + + + +

Het is bij alle projecten duidelijk dat in eerste instantie breed wordt gekeken naar de beschouwde problemen, om vervolgens te focussen op de problemen die het meest van belang zijn.

Het is opvallend dat veel projecten de netwerken niet afbakenen. Vaak lopen er op een hoger en lager niveau netwerken door het geografisch gebied heen die voor het project niet van belang zijn. Het zou bijvoorbeeld kunnen gaan om het nationaal spoorwegennet. Onduidelijkheid hierover kan leiden tot problemen later in het project.

Is er op meerdere niveaus afgebakend? Voor dit criterium is gekeken of het project op meerdere niveaus duidelijk is afgebakend. Projecten hebben meerdere dimensies en goed afbakenen schept veel verduidelijking in het doel en de resultaten. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Als totaalscore voor dit criterium is een gemiddelde genomen, wat is verwerkt in een schaal met vier niveaus.

Zijn alle belangrijke criteria benoemd in het NRD? Voor dit criterium is gekeken of de criteria worden benoemd om de kwaliteit van de effectbepaling te waarborgen. Hiervoor is de lijst met criteria gebruikt uit paragraaf 2.2.2. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Als totaalscore voor dit criterium is een gemiddelde genomen, wat is verwerkt in een schaal met vier niveaus.

Tabel 3.20 ‐ Mogelijke scores criterium 

Tabel 3.22 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Ja

Nvt

++ + ->80% 50-80% 20-50% <20%

Nee

Nvt

++ + ->80% 50-80% 20-50% <20%

Nvt -

46

Nvt -

 N65 – oversteekbaarheid en barrierenwerking, recreatieve ontsluiting, beleving ontwerp, leefbaarheid, cultuurhistorie, ruimtelijkeconomische ontwikkeling, emissies, geluid, sluipverkeer, veiligheid, reistijd, betrouwbaarheid, robuustheid  ZRG – functionaliteit, ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid, kosten en opbrengsten

Tabel 3.23 ‐ Scores per project 

Verkeer Lucht Geluid Natuur Externe veiligheid Verkeersveiligheid Tunnelveiligheid Gezondheid Ondergrond Water Klimaat Ruimtelijke kwaliteit Overige aspecten Totaal

VH Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ++

RV Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Nee Nee Ja Ja Ja +

IBHR Ja Ja Ja Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Ja Ja -

ZRG Ja Ja Ja Nee Ja Ja Nee Nee Nee Nee Nee Ja Ja +

N65 Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Nee Nee Nee Nee Ja Ja +

Is er een duidelijke overeenkomst tussen de problemen die zijn bekeken en de gebruikte criteria? Voor dit criterium is gekeken of de problemen overeen komen met de gebruikte criteria. Ontbrekende criteria kunnen leiden tot het onvolledig toetsen van oplossingen. Hier is gekeken of de problemen volledig worden gedekt met criteria. Tabel 3.24 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

Zoals is te zien zijn er veel verschillen in bekeken effecten bij projecten. Vooral de nieuwere thema’s zoals gezondheid en ondergrond worden vaak nog niet meegenomen.

Tabel 3.25 ‐ Scores per project 

In de lijst hieronder is een overzicht per project gegeven van de hoofdcriteria. Hierin is zichtbaar dat criteria vaak wisselende namen krijgen terwijl ze hetzelfde inhouden. Groepering van criteria is ook wisselend.

Bij alle projecten is te zien dat de benoemde problemen letterlijk terugkomen in de lijst met criteria voor de beoordeling. In geval van VH en ZRG zijn de criteria veel breder dan de problemen. Het is een interessante vraag of dit niet tot problemen leidt, omdat bij de oplossingen veel meer effecten worden bekeken dan bij de probleemanalyse zijn behandeld. Het zou dan zomaar kunnen dat er extra problemen boven water komen.

Overeenkomst problemen en criteria?

 IBHR – vijf hoofdcriteria (bereikbaarheid, woningmarkt, economische ontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en milieu) met een aantal subcriteria.  VH - Bereikbaarheid; Ruimtelijke Ontwikkeling; Veiligheid; Natuur & Milieu; Techniek; Kosten en Opbrengsten; Draagvlak; Fasering & Realisatietermijn.  RV – bereikbaarheid, effecten ruimtelijke structuur, klimaatmitigatie, behoud groene omgeving, leefomgevingskwaliteit, veiligheid

47

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Ja

    Tabel 3.29 ‐ Scores per project 

Notitie Kansrijke oplossingen Is er een Notitie Kansrijke Oplossingen? Voor dit criterium is gekeken of er een NKO aanwezig is. De beoordeling is wel/niet aanwezig.

Overzicht ontwikkelde oplossingen Overzicht kansrijke oplossingen Motivering afvallende oplossingen Totaal

Tabel 3.26 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Nee Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Nee Ja Nee Nee + + -

Bij dit punt, wat zeer belangrijk is binnen verkenningen om het trechterproces te kunnen doorlopen, zijn toch een aantal opvallende zaken te ontdekken.

Tabel 3.27 ‐ Scores per project 

NKO aanwezig?

VH Ja Ja Ja ++

RV IBHR ZRG N65 Ja Nee Nee Nee

Net als voor het NRD geldt dat veel NKOs niet bestaan. Ook hier is de informatie die in dit document zou moeten staan wel beschikbaar in andere documenten.

Bij RV zijn vijf kansrijke gebieden aangewezen die belang hebben in de Rotterdamse Regio. Waarom die projecten zijn aangewezen is niet duidelijk. Dit lijkt op een gebrek en vereist toelichting.

Is de NKO compleet? Voor dit criterium is gekeken of de onderdelen beschreven in de Handreiking MIRT-verkenning aanwezig zijn. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Als totaalscore voor dit criterium is een gemiddelde genomen, wat is verwerkt in een schaal met vier niveaus.

De N65 is een project geweest dat als doel heeft gehad inzichtelijk maken wat er mogelijk is voor het project en heeft geen keuzes gemaakt tussen de alternatieven. Kansrijke oplossingen en een keuze ontbreken dan ook. Hoewel niet verbeeld in de criteria van VH, verdwijnt de doorkijk naar de problemen in de verre toekomst. Deze problemen zijn doorgeschoven naar een toekomstige verkenning, maar deze problemen in het zicht houden is toch van belang om geen keuzes te maken waar men later spijt van krijgt.

Tabel 3.28 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

++ + ->80% 50-80% 20-50% <20%

Nvt -

48

Bij RV zijn nog geen oplossingen geboden, maar vijf prioritaire gebieden aangewezen die verder verkend moeten worden. Momenteel is het eerste project, de NWO, daar de eerste van.

Is er breed naar de oplossingen gekeken? Dit criterium is een kleine uitzondering op de voorgaande. Hier is alleen gekeken wat de verschillen zijn tussen de projecten. In de verschillende handreikingen staan geen voorschriften of voorbeelden van richtingen en veel bekeken richtingen zijn niet opgenomen in rapportages. Daarom is hier geen score aan toegekend maar zijn alleen ter beeldvorming de soorten oplossingen hieronder opgesomd.  IBHR - verschillende routes, verschillende inpassingen rijnlandroute  VH - deeloplossingen voor deelproblemen samengevoegd tot hele oplossingen  RV - alleen lijst met 5 prioritaire gebieden  N65 - 3 uitersten bekeken, geen realistische oplossingen  ZRG - verschillende inpassingen op zelfde locatie en verschillende zuidelijke alternatieven.

Bij VH zijn veel problemen gevonden, maar worden alleen die problemen uitwerkt waar momenteel financiering voor beschikbaar is. De N65 heeft zoals hierboven al is beschreven de zoekruimte onderzocht en daarbij zijn alle criteria in meegenomen. Het is wel belangrijk te noemen dat dit geen realistische oplossingen zijn. Eindnotitie/Rijksstructuurvisie Is er een eindnotitie of Rijksstructuurvisie? Voor dit criterium is gekeken of er een vorm van eindnotitie of RSV aanwezig is. De beoordeling is wel/niet aanwezig.

Is er een duidelijke overeenkomst tussen de problemen die zijn bekeken en de ontwikkelde oplossingen? Voor dit criterium is gekeken of de problemen overeen komen met de oplossingen.

Tabel 3.32 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

Eindnotitie/RSV aanwezig?

VH Ja

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Ja

Elk project is inmiddels nabij afronding en heeft in ieder geval conceptversies klaar voor eindnotities en RSV. VH is daar een kleine uitzondering op: voor dit project is alleen RSV deel 1 beschikbaar. Een definitieve keuze voor het voorkeursalternatief is nog niet gemaakt.

Tabel 3.31 ‐ Scores per project 

Overeenkomst problemen en oplossingen?

Nvt

Tabel 3.33 ‐ Scores per project 

Tabel 3.30 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

RV IBHR ZRG N65 nvt Nee Ja Ja

Hoewel in de beoordeling alleen de IBHR opvalt, zijn bij alle projecten opvallende zaken te zien. De IBHR is wel de meest opvallende, waar een nieuwe weg niet alleen de bereikbaarheid zou moeten verbeteren, maar ook de economische, woonklimaat- en groenproblemen zou moeten aanpakken.

49

Is de RSV/eindnotitie compleet? Voor dit criterium is gekeken of de onderdelen beschreven in de Handreiking MIRT-verkenning aanwezig zijn. De beoordeling is wel/niet aanwezig. Als totaalscore voor dit criterium is een gemiddelde genomen, wat is verwerkt in een schaal met vier niveaus.

Tabel 3.36 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

Tabel 3.37 ‐ Scores per project 

Tabel 3.34 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Alle effecten berekend?

Nvt

++ + ->80% 50-80% 20-50% <20%

    Tabel 3.35 ‐ Scores per project 

Omschrijving opgave Relatie beleid Tijdshorizon Betrokken partijen Politiek en bestuurlijk draagvlak Beschrijving oplossingsrichtingen Keuze Kostenraming Uitvoeringsstrategie Totaal

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja Ja Ja Ja

Bij de IBHR is zelf geen m.e.r-studie gedaan, deze werd in een andere studie (verkenning Rijnlandroute) uitgevoerd. Onduidelijk is waarom.

Nvt -

VH RV IBHR Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nvt Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nvt Nee Ja Nvt Ja Ja Nvt Nee Nee ++ + +

ZRG Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ++

Komen de uitkomsten uit eindnotitie of Rijksstructuurvisie overeen met wat in de NKO is gemeld? Voor dit criterium is gekeken of er overeenkomsten zijn met voorgaande documentatie. De beoordeling is wel/niet aanwezig.

N65 Ja Ja Nee Ja Ja Ja Nee Ja Nee +

Tabel 3.38 ‐ Mogelijke scores criterium 

Ja

Nee

Nvt

Tabel 3.39 ‐ Scores per project 

Komt RSV/eindnotitie overeen met NKO?

Hier valt het op dat de documenten erg veel van elkaar verschillen, zowel in opzet als in uitwerking. Verder is te zien dat een aantal projecten niet verder kijken in de vorm van tijd of planning. Zijn alle effecten en criteria benoemd ook berekend? Voor dit criterium is gekeken of alle criteria en effecten zijn berekend en niet onderweg zijn vergeten. De beoordeling is wel/niet aanwezig.

50

VH Ja

RV IBHR ZRG N65 Ja nvt nvt nvt

3.3.4

Conclusies matrix

3.3.5

Deze paragraaf geeft antwoord op de deelvragen 6 en 7:

Opvallende zaken per project Naast de criteria die de matrix bevat, is er ook een aantal specifieke bevindingen gedaan per project. Dit zijn speciale opvallende zaken die niet in een criterium te vatten zijn, maar wel interessant zijn om mee te nemen in de interviews. Hiermee is deelvraag 8 behandeld:

Deelvragen 6. Hoe verhouden de werkelijke rapportages zich tot de beschrijving van de rapportages in de procedure? 7. Hoe verhouden de rapportages zich tot elkaar op gebied van consistentie en diepgang?

Deelvraag 8. Zijn er opvallende zaken in de rapportages te vinden die meegenomen kunnen worden in de interviewrondes?

De conclusies voor deze vragen kunnen getrokken worden uit de matrix die hierboven is gepresenteerd. Om te bepalen of de werkelijke rapportages kloppen met de procedure, kan simpelweg gekeken worden naar de kleuren van de matrix. Wanneer de procedure letterlijk gevolgd zou worden, zou er een volledig groene matrix te zien moeten zijn. Dit is niet het geval. De scores zijn over het algemeen goed, maar niet perfect, terwijl dit zeer omvangrijke projecten zijn waar een hoge kwaliteit hoog in het vaandel zou moeten staan. Toch zijn deze projecten succesvol afgerond. De vraag is daarom in hoeverre de documentatie nuttig is en gebruikt wordt. Dit is een interessante vraag voor de interviews. Het meest opvallende criterium is die voor gewichten: geen enkel project heeft gewichten gebruikt in het beoordelingskader. Waarom is niet duidelijk.

Hieronder is de lijst te vinden met die bevindingen, samengevat uit paragraaf 3.3.3. MIRT Verkenning Haaglanden  Het project is breder opgepakt dan waar de procedure voor bedoeld is;  Alleen weg en OV zijn meegenomen in de probleemanalyse;  Weg en OV zijn gescheiden trajecten;  Het project geeft deeloplossingen voor deelproblemen, geen volledige alternatieven. Rotterdam Vooruit  Het project is breder opgepakt dan waar de procedure voor bedoeld is;  Er is geen PvA;  Er is geen keuze geweest voor kansrijke oplossingen, er zijn opeens vijf prioritaire gebieden.

Wanneer wordt gekeken naar de scores tussen de verschillende projecten, is zichtbaar dat onderling ook veel verschil is. Binnen projecten is de aanpak verschillend en worden rapportages verschillend uitgewerkt. Van een uniforme aanpak is geen sprake. Dit roept naast de vraag uit de vorige alinea ook de vraag op in hoeverre projecten van elkaar leren. Dit sluit aan bij de bevinding over gebrek aan evaluaties uit de literatuurstudie.

Integrale Benadering Holland Rijnland  Er worden alleen alternatieven voor de weg gegeven bij een integraal project;  Het project bevat geen m.e.r.

51

Gebiedsgerichte pilot N65  Er is zowel een projectplan als een PvA;  Het PvA bevat al een beoordelingskader en oplossingrichtingen;  Er is geen echte probleemanalyse, meer een ambitieanalyse;  Het project heeft niet geleid tot realistische oplossingen;  Er is geen keuze gemaakt voor een voorkeursalternatief;  Het project had een zeer korte doorlooptijd. Zuidelijke Ringweg Groningen  In de verlengde verkenning zijn de alternatieven uitgebreid met een alternatief met tunnel, deze was eerder niet aanwezig;

3.3.6

Afsluiting De documentenanalyse heeft tot een aantal bevindingen geleid, die een goede toevoeging zijn op de bevindingen uit de literatuurstudie. Deze zullen in de volgende paragraaf gebruikt worden om het interview vorm te geven.

52

3.4

Interviews

3.4.1

Introductie Als laatste onderdeel van deze studie zijn interviews uitgevoerd onder een brede groep betrokkenen bij de vijf geselecteerde projecten. Het doel van deze interviews is het bevestigen van alle bevindingen die tot dusver zijn gedaan en het zoeken van nieuwe bevindingen die alleen als ervaring van personen beschikbaar is. Op deze wijze krijgen de resultaten die tot dusver alleen gebaseerd zijn op literatuur en rapportages een praktijktoets en zal dit onderzoek een lijst kunnen tonen die gebaseerd is op zowel literatuur als de ervaring van een brede groep mensen.

3.4.2

Input voor interviews Als input voor de interviews gelden de resultaten uit de voorgaande analyses: de literatuurstudie en de documentenanalyse (zie paragrafen 2.7 3.3.4 en 3.3.5). Daarnaast is het de bedoeling dat de interviews informatie opleveren, die niet in literatuur of rapportages is terug te vinden. Meer hierover in de volgende paragraaf.

3.4.3

Opzet interviews Voor de interviews is een semigestructureerde opzet gebruikt. Dat wil zeggen dat er wel een vragenlijst is voorbereid, maar dat hier niet strikt aan vastgehouden wordt. In grote lijnen staat het interview wel vast. De vragen zijn zo opgesteld dat ze toepasbaar zijn voor mensen met verschillende ervaringen en rollen.

De volgende deelvragen worden hierbij behandeld: Deelvragen

Het doel van het interview is geweest om zoveel mogelijk informatie te verkrijgen over MIRT-verkenningen. Omdat vragen een interview erg kunnen sturen en daardoor bepaalde informatie niet meer ter sprake komt, is gekozen voor een opzet die van zeer open naar steeds meer gesloten vragen gaat. Op deze wijze kan alle informatie voorbij komen en kunnen aan het einde van het interview nog vragen gesteld worden waarop echt antwoord gegeven moet worden. Dit heeft geleid tot een vierdelige opzet:  Een algemeen deel met zeer open vragen om zoveel mogelijk de breedte te verkennen en zo min mogelijk te sturen;  Een deel met specifieke vragen over de bevindingen uit de literatuur  Een deel met specifieke vragen over het project die volgen uit de documentenanalyse (verschillend per project);  Een aantal afsluitende vragen ter afronding.

9.

Welke ervaringen hebben mensen die ervaring hebben met het uitvoeren van een MIRT-verkenning met de procedure? 10. Hoe denken mensen die ervaring hebben met het uitvoeren van een MIRT-verkenning over de bevindingen uit de literatuur?

Om zoveel mogelijk informatie te kunnen verzamelen zijn 19 personen geïnterviewd met uiteenlopende rollen binnen de verkenningen. Omdat iedereen vanuit zijn of haar rol de verkenning anders ervaart zijn zo meer verbeteringen zichtbaar te maken dan als alleen projectleiders geïnterviewd worden. In de volgende paragrafen is uitgelegd hoe het interview is opgesteld en wie er zijn geïnterviewd. De resultaten van de interviews worden samengevoegd tot een lijst met definitieve bevindingen.

Een voorbeeld vragenlijst is te vinden in bijlage D.1.

53

In de praktijk is gebleken dat deze opzet erg effectief is uitgepakt en dat zo veel informatie is gevonden die anders niet beschikbaar was geweest voor dit onderzoek. Deze aanpak heeft echter ook een aantal kanttekeningen die in acht genomen moeten worden bij het gebruiken van de resultaten:  De semigestructureerde opzet heeft als gevolg dat elk interview anders verloopt. Dit betekent dat de vragen, antwoorden en mate van detail continue verschillen. Dat betekent dat de resultaten niet vergelijkbaar zijn. Als iets in een interview niet is genoemd, hoeft dat niet per se te betekenen dat die persoon daar ook geen mening over heeft.  De vragen zijn met opzet niet vooraf opgestuurd naar de deelnemers, omdat er veel aandacht is uitgegaan naar de sturing van het gesprek door vragen. Dit heeft echter als nadeel gehad dat zij geen voorbereiding hebben gehad, waardoor de kans bestaat dat mensen geen volledig antwoord hebben gegeven. Achteraf heeft men wel het verslag kunnen inzien, aanvullen en goedkeuren. Deze punten zorgen ervoor dat de resultaten alleen bruikbaar zijn om iets te kunnen zeggen over de relevantie van een onderwerp. Wanneer een bepaald aandachtspunt wordt opgepakt voor verder uitwerking, zal er specifiek meer onderzoek nodig zijn om tot een geschikte oplossing te komen. Voor dit onderzoek is dat echter niet noodzakelijk en voldoet deze vorm van interviewen.

3.4.4

MIRT Verkenning Haaglanden Luc de Vries – Ministerie IenM DGMo Remco Derksen* projectleider/RebelGroup Annemieke Hoogeveen – Ministerie IenM DGRuimte Ewald Borkens – Stadsgewest Haaglanden Sigurd Hauwert – Provincie Zuid-Holland Rotterdam Vooruit Erik Tenkink – Remco Derksen* -

Ministerie IenM DGMo projectleider/RebelGroup

Integrale Benadering Holland Rijnland Michel Hoppenbrouwers – Ministerie IenM DGMo/ projectleider Ed Klein – projectleider Rijnlandroute Jacco Peters – RWS Zuid-Holland Gebiedsgerichte pilot N65 Birgul Sonmez – Wieger Savenije – Miel van Kleef – Marjolein Pullens – Astrid Goijaarts – Meine van Essen – Hans Bekkers – Maarten van Dongen – Simon Dona –

Geïnterviewden

Voor dit project zijn van de vijf geselecteerde projecten mensen uit verschillende rollen geïnterviewd. De focus lag hierbij op projectleiders, daarnaast is geprobeerd om mensen te spreken uit verschillende lagen uit de overheid. Ook ingehuurde buro’s zijn ondervraagd. Op deze manier kon een beter beeld gevormd worden van de ervaringen met verkenningen: verschillende rollen leiden tot verschillende opvattingen en ervaringen. Alle interviews zijn terug te vinden in Bijlage D.

Ministerie IenM projectleider/DHV Provincie Noord-Brabant Gemeente Vught Gemeente Haaren RWS Noord-Brabant voorzitter stuurgroep N65 Witteveen+Bos Enno Zuidema Stedebouw

Zuidelijke Ringweg Groningen Bert van der Meulen Projectleider Ed Stuij Provincie Groningen *) Geen reactie op verslag ontvangen

54

In onderstaande tabel is de relatie te zien tussen de rollen en projecten. Tabel 3.40 – Relatie project en rol geïnterviewden (cijfers tussen haakjes zijn  dubbelgetelde personen vanwege meerdere rollen, zie ook lijst)  

Projectleider Ambtenaar ministerie IenM Ambtenaar provincie Ambtenaar stadsregio Ambtenaar gemeente Extern ingenieursburo Extern communicatieburo Extern ontwerpburo

VH 1 2 1 1

RV (1) 1

N65 1 1 1

ZRG 1 1

IBHR 2 (1) 1

2 1 1 1

55

3.4.5

Resultaten interviews

opdrachtgevers, wat de communicatie en samenhang van de fasen bemoeilijkt. Men merkt in projecten dat lastige vraagstukken vooruit worden geschoven naar de volgende fase, maar dat kan later tot problemen gaan leiden in de vorm van bijvoorbeeld zware discussies. Een recent voorbeeld van dit fenomeen is te herkennen in de planuitwerkingsfase van de Zuidelijke Ringweg Groningen. Daar is het voorkeursalternatief niet voldoende uitgewerkt in de verkenningsfase, wat tot extra werk en dus vertraging leidde verderop in het proces. Dit aandachtspunt is echter lastig om aan te pakken, omdat de oorzaken vooraf niet goed te herkennen zijn. Ervaring zal daarom een grote rol gaan spelen om de aansluiting van de fasen op elkaar zonder problemen te laten verlopen.

In deze paragraaf zijn de antwoorden van alle interviews samengevoegd. Voor de ordening van de antwoorden is de categorisering gebruikt die eerder in de literatuurstudie is gebruikt ().  Opzet procedure  Integrale aanpak  Doorlooptijd  Publieksparticipatie  Getrechterde besluitvorming  Budgettair kader  Effectenbepaling De antwoorden van alle geïnterviewden zijn geschaard onder een van deze categorieën en gebundeld naar onderwerp. De projectspecifieke vragen en antwoorden zijn apart aan het einde benoemd.

Bij meerdere interviews werd aangekaart dat er nog nauwelijks documentatie voor de procedure beschikbaar was omdat de principes van Sneller & Beter pas net geïntroduceerd waren. Er waren daardoor veel onduidelijkheden die projecten zelf hebben moeten uitwerken. Dit heeft ertoe geleid dat projecten anders zijn uitgevoerd dan (later) is uitgewerkt in het kader van Sneller & Beter. Hoewel dit voor nieuw te starten verkenningen niet meer van toepassing is, heeft dit voor de onderzochte projecten wel invloed gehad op de uitwerking en de doorlooptijd. Aansluitend hierop werd vaak gemeld dat men kennis miste op bepaalde vlakken. Bestuurlijke gevoeligheid en omgaan met een gebiedsbrede aanpak zijn hier voorbeelden van. Dit zijn onderdelen die nieuw zijn binnen verkenningen en daarom ontbreekt er de nodige ervaring in.

Opzet procedure De opzet van het juridisch kader rondom verkenningen is bij twee interviews ter sprake gekomen (beide projectmanagers). Dit is een mogelijk toekomstig probleem, omdat men het gevoel heeft dat er op juridisch gebied te weinig is veranderd om Sneller & Beter uit te kunnen voeren. Men doelt hiermee op de momenten waar de resultaten worden getoetst op kwaliteit: de nieuwe manier van werken kan bij inspraakmomenten van burgers of de Raad van State leiden tot vragen of nieuwe eisen op allerlei mogelijke gebieden. Dit zou dan kunnen resulteren in extra werk en dus doorlooptijd. Momenteel is nog geen verkenning zo ver dat deze al langs alle inspraakfases is geweest (die van de planuitwerkingsfase inbegrepen), vandaar dat dit een potentieel aandachtspunt is.

Over hoe men de koppeling ervaart tussen procedureontwikkeling en uitvoering in de praktijk zijn de meningen wisselend. Men is het er over eens dat er momenteel een gat zit tussen beide, maar de meningen over dat gat verschillen. Een drietal ziet geen problemen, terwijl een vijftal baat ziet bij een grotere relatie om de ontwikkeling van de procedure meer vaart te geven. Een voorbeeld dat is genoemd is het laten meelopen in de praktijk van mensen die de procedure

De aansluiting van de verkenningsfase op de planuitwerkingsfase is eveneens bij twee interviews ter sprake gekomen. De splitsing om van probleem tot definitief ontwerp te komen in twee fasen, zou mogelijk vanwege onervarenheid met de nieuwe procedure later tot problemen in de overschakeling en planuitwerkingsfase kunnen leiden. Zo worden de verschillende fasen getrokken door verschillende

56

Een andere bevinding uit de literatuurstudie is dat er geen rekening is gehouden met de ontwerpcyclus in de documentatie voor de verkenningsfase. Dit kan problemen met zich meebrengen voor de doorlooptijd en kwaliteit van het resultaat. Ook hier waren de antwoorden verschillend. Uit negen interviews kwam naar voren dat het automatisch terugkomt in projecten: als er een stap terug gemaakt moet worden om de kwaliteit te garanderen, dan gebeurt dat ook gewoon, onafhankelijk of het extra tijd kost of niet. Bovendien merkten enkelen op dat de extra tijdsbesteding pas problematisch wordt wanneer voortschrijdend inzicht conclusies of beslissingen gaat ondermijnen. Enkele projectleiders voegden daaraan toe dat een hoge druk meewerkt aan het naleven van een strakke planning en het nemen van beslissingen: bufferruimte voor bijvoorbeeld een dergelijke cyclus zal altijd worden gebruikt als men weet dat die ruimte er is. In drie interviews is echter de uitspraak gedaan dat in sommige projecten door scherpe sturing op tijd die cyclus niet gemaakt is waar dat wel nodig was en dat de kwaliteit daardoor is achtergebleven. Samenvattend is op te maken dat er duidelijk effecten in projecten zijn te zien die horen bij een ontwerpproces, maar dat daar wisselend op gehandeld wordt en over wordt gedacht. Het ontbreken van toelichting in de documentatie is daarom een aandachtspunt.

ontwikkelen om zo de praktijkervaring te brengen op de plek waar die direct gebruikt kan worden. Wel merken meerdere geïnterviewden op dat de procedure nooit volledig zal passen op de praktijk. Daar zullen dergelijke projecten te veel maatwerk voor blijven. De opmerking door een projectleider dat een gat niet per se slecht is, omdat die afstand een nuttige objectieve blik geeft, onderbouwt de mening dat een zekere scheiding altijd zal blijven bestaan. Eén van de bevindingen uit de literatuurstudie was het ontbreken van een objectieve projectprioritering het ontbreken van een objectieve projectprioritering waaruit verkenningen volgen. Uit de interviews is gebleken dat daar in de praktijk wisselend tegenaan gekeken wordt. Het gevaar voor projecten dat in de huidige situatie bestaat, is dat door een gebrekkig onderbouwde of overhaaste beslissing toelichting of uitwerking in de verkenning op problemen kan stuiten met vertraging tot gevolg. Om dit te voorkomen zou meer (verplichte) onderbouwing wenselijk zijn. Zo is door enkelen aangekaart dat de informatie die tijdens een verkenning vergaard wordt, juist de informatie is om projecten op te prioriteren. Een volledig objectieve keuzeonderbouwing wordt echter door velen niet voor mogelijk geacht, omdat sommige problemen en ambities niet in normen of criteria te vatten zijn. Bovendien is de prioritering per actor verschillend: projectprioritering wordt door velen gezien als een politiek speelveld waar meningsverschillen en wisselende belangen onlosmakelijk aan verbonden zijn. Er zijn een aantal vragen voorbij gekomen, die de onduidelijkheid weergeven over hoe verder te ontwikkelen: verandert extra informatie de prioriteringsvolgorde? Welke informatie is van belang om mee te nemen in een beslissing en tot in welk detail? Wat zijn de consequenties in tijd? Het totaalbeeld van de antwoorden die gegeven zijn laat zien dat er zeker nog ontwikkeling mogelijk is in deze hoek, maar dat de richting daarvan meer specifiek onderzoek vergt.

Naast het hierboven gemelde ontbreken van documentatie bij sommige verkenningen bij aanvang, is uit de literatuurstudie gebleken dat in de huidige documentatie voor MIRT-verkenningen een zekere mate van detail ontbreekt die van belang zou kunnen zijn voor projecten. Uit de interviews is gebleken dat toegankelijke informatie op detailniveau soms wenselijk is, maar niet altijd. Dergelijke informatie kan helpen bij uniformiteit van werkwijze over alle projecten heen en het bespaart tijd in de uitwerking. De mening dat alle projecten maatwerk zijn blijft wel overeind en dus is men huiverig voor voorschrijvende informatie (bijvoorbeeld in de vorm van kaders). Maatwerk zorgt er voor velen ook voor dat juist de details anders worden ingevuld en dat uitwerking ervan in documentatie alleen maar

57

Integrale aanpak Vanuit meerdere interviews is naar voren gekomen dat het aspect ruimte binnen de integrale aanpak nog moeilijk is vorm te geven. Volgens vier interviews is er nauwelijks projectmatige inhoud om concreet ermee om te kunnen gaan. Zo is de beschrijving van ruimte nog niet duidelijk gedefinieerd en zijn er nauwelijks regionale of lokale visies hoe de ruimte in de toekomst te ontwikkelen. Ten opzichte van bijvoorbeeld verkeer, wat een veel duidelijker te definiëren aspect is binnen projecten en in vervoersplannen vaak al is uitgedacht, raakt ruimte snel achterop en is het lastig om de integrale aanpak te bewaken. Voor verkenningen is het daarom zaak ruimte zo snel mogelijk een concrete vorm te geven.

zinloos werk zou zijn. Sommigen zijn van mening dat de huidige documentatie al veel te uitgebreid is en velen zijn dan ook veel geïnteresseerder in het aanbieden van kennis en informatie op andere wijzen, zoals het houden van workshops of contact met adviseurs of experts. Als laatste punt bleek dat veel projectgroepleden geen toegang hebben tot deze documentatie en dat velen het ook niet zien als hun taak om deze te lezen. Men ziet eerder het PvA als informatiebron voor het project en de doorloop en verwacht dat de projectleider of Rijksvertegenwoordiger daarbij rekening heeft gehouden met de eisen en kennis die daarvoor beschikbaar is gesteld. Uit dit alles kan geconcludeerd worden dat detailinformatie zeker interessant is voor projecten, maar dat deze in geschreven vorm niet effectief wordt geacht. Andere meer persoonlijke vormen lijken interessanter, zoals kennisdeling.

Doorlooptijd Vanuit de N65 is de vraag naar voren gekomen of de doorlooptijd niet te kort wordt. Uit meerdere interviews bleek dat men op verschillende punten problemen ziet met een te hoog tempo. Zo lag het tempo bij de N65 zo hoog dat de kwaliteit van rapportages moeilijk te bewaken was: de verschillende versies wisselden elkaar zo snel af dat het moeilijk was om te controleren of alle wijzigingen waren doorgevoerd. Vooral kleinere gemeentes met een beperkte bezetting vonden dit lastig. Het hoge tempo leidde er ook toe dat belangrijke onderdelen soms maar in één bespreking ter tafel kwamen. Als een partij daarbij niet aanwezig was, vond men het lastig om de belangen alsnog te laten meenemen. Het te hoge tempo leidt als laatste mogelijk tot het ontwijken van lastig beheersbare onderdelen. In het kader van projectbeheersing kan het gebeuren om de doorlooptijd te bewaken bepaalde discussies of onderzoeken worden uitgesteld die de gebiedsbrede aanpak belemmeren. Dit punt sluit aan bij het eerder besproken ontbreken van de ontwerpcyclus en verdient aandacht om de kwaliteit van de verkenning te kunnen bewaken.

De laatste bevinding die is bevraagd tijdens de interviews is het ontbreken van evaluaties en ex-post analyses in de procedure. Ontwikkelde kennis gaat op die manier verloren. Uit de interviews is gebleken dat nagenoeg iedereen het eens is met deze bevinding. Kennis ontwikkeld in een project kan zeer nuttig zijn voor een volgend project. Verder is door de trend van het sneller wisselen van baan het collectief geheugen van een organisatie aan het afnemen en is kennismanagement steeds belangrijker aan het worden. Men weet alleen veel redenen te noemen waarom het toch niet gebeurt: er is een tekort aan tijd en capaciteit, men is bang voor de uitkomsten, het is geen formeel onderdeel van het proces, er is niet duidelijk wat er concreet geleerd moet worden en er is niet duidelijk hoe er vervolgens met het resultaat omgegaan moet worden. Sommigen weten te melden dat de afgelopen jaren meerdere pogingen zijn gedaan om te leren van projecten, maar dat deze alle gestrand zijn. Al met al lijkt het een zeer complex vraagstuk wat moeilijk is om op te lossen, maar waar veel te halen valt.

58

wensen van Sneller & Beter en dat heeft duidelijke gevolgen voor de doorlooptijd van projecten.

Participatie De communicatie naar de omgeving wordt door velen gezien als een sterk punt binnen de nieuwe stijl verkenningen, maar uit de interviews kwamen toch een paar kleine punten naar voren om het nog verder te verbeteren. Zo bleek in een aantal projecten dat de communicatie van de nieuwe aanpak (waaronder de getrechterde besluitvorming) niet voldoende was en was het belang van inspraak niet duidelijk. Sommige belanghebbenden haakten daardoor te laat aan.

Men merkt wel op in de interviews dat vanuit de projectgroepen meer gedaan zou moeten worden om de cultuurverandering te ondersteunen. Zo zegt men over een aantal projecten dat door slechte communicatie het trechteringsproces niet duidelijk is en daardoor bestuurders een slecht beeld hebben van het verloop en hoe beslissingen doorwerken. Vragen komen daardoor vaak terug en discussies duren langer dan noodzakelijk zou moeten zijn. Om bestuurders te helpen moet vanaf het begin zeer duidelijk worden vastgelegd hoe de besluiten en financiering worden vastgelegd. Men verwacht dat het beter meenemen van bestuurders in het proces zal bijstaan in het veranderen van besluitvormingscultuur.

Als mogelijke verbetering van inspraak werd voorgesteld om nog breder de belanghebbenden te betrekken. Zo werd voorgesteld het wegendistrict van RWS (onderdeel van een regionale dienst van RWS) meer te betrekken, omdat zij veel kennis van bestaande wegen hebben. In een integrale aanpak kunnen zaken die alleen hen opvallen ook worden meegenomen.

Binnen projectteams weten mensen te melden dat de dubbelrollen die bepaalde leden hebben de getrechterde besluitvorming ook niet ten goede komen. Een projectteamlid is zowel verantwoordelijk voor voorzien van informatie als het verdedigen van de politieke mening van de partij die hij of zij vertegenwoordigt. Zo zou het gebeuren dat een partij onbedoeld (of moedwillig) informatie achterhoudt, omdat dit botst met de eigen standpunten. Dit hindert de integrale aanpak en volledigheid van een onderzoek.

Getrechterde besluitvorming Cultuurverandering bij bestuurders is één van de grote punten van Sneller & Beter. Toch kwam veelvuldig uit de interviews naar boven dat hier nog veel stappen in te maken zijn. Door de scherpere trechtering van beslissingen moeten bestuurders eerder beslissingen nemen over dingen die ver in de toekomst liggen. De vraag naar detail in informatie blijft mede daardoor hoog. Ook in de samenwerking blijkt dat de cultuurverandering nog moet gebeuren. Men ziet dat in de discussies men wel naar elkaar luistert, maar dat verderop in het proces men zich toch weer gedraagt op de oude manier als het gaat om bijvoorbeeld verantwoordelijkheden en financiering. Zo wordt regionaal denken nog vaak geblokkeerd door lokale belangen. De verwachting dat een verkenning altijd zal leiden tot een vervolg, terwijl dat helemaal niet zeker is, wekt ook de nodige worstelingen. Het politiek spel waarin vertragen een tactiek voor tegenstanders van projecten is, is het laatste punt dat is genoemd in de interviews. Al met al ervaart men de bestuurders als een groep die zich niet makkelijk laat aanpassen aan de

Budgettair kader Verschillende projectleiders en opdrachtgevers vragen zich af in hoeverre het zin heeft een budget vast te stellen bij aanvang van een verkenning als de kosten en baten pas duidelijk worden aan het einde van een verkenning. De financieringseis kan tijdens de verkenning beperkend werken in het bredere kijken, omdat duurdere oplossingen die wellicht veel meer opleveren niet kunnen worden onderzocht.

59

uit de literatuur getoetst en nieuwe bevindingen vanuit praktijkervaring van geïnterviewden toegevoegd. De deelvragen zijn hiermee beantwoord. Hieronder volgt kort de definitieve lijst van bevindingen, volgens de categorisering gebruikt in paragraaf 3.4.1.

Effectenbepaling De gewenste verandering binnen de effectenbepaling blijkt in de praktijk nog lastig vorm te geven. Met ZEB zou het detail voor berekeningen nog slechts gedaan worden op het niveau dat nodig is voor een beslissing, maar wil op meerdere vlakken nog niet goed lukken. De eerste reden is al eerder genoemd, namelijk de vraag van bestuurders om toch meer detail uit te rekenen. De tweede reden is dat het benodigde detail nog steeds onduidelijk is. ZEB wordt dus niet concreet genoeg bevonden en dat maakt werken met de principes ervan niet gemakkelijk. Het laatste punt dat bijdraagt is dat modellen zoals het NRM het hoge detailniveau nog steeds ondersteunen en volgens sommigen schijnnauwkeurigheid opwekt. Uit deze drie punten is op te maken dat er zeker nog voortgang is te boeken in de ZEB.

Opzet procedure  Er kunnen later mogelijk problemen optreden op juridisch gebied door de nieuwe werkwijze;  Onervarenheid in de aansluiting van verkenningsfase op planuitwerkingsfase kan nog leiden tot vertragingen en fouten;  Er ontbreekt op bepaalde vlakken zoals de gebiedsbrede aanpak nog de nodige ervaring;  Een nauwere samenwerking tussen procesontwikkeling en uitvoering zou kunnen leiden tot een snellere ontwikkeling van het proces;  Projectprioritering is een politiek speelveld waar objectieve informatie een belangrijke rol in speelt. Hoewel de stelling dat er grote gebreken in de prioritering zijn is verworpen, geeft het brede spectrum aan antwoorden wel een aanleiding voor verder onderzoek;  Het ontbreken van de ontwerpcyclus leidt tot wisselende uitwerkingen in de praktijk, met gevolgen voor kwaliteit en doorlooptijd;  Documentatie voor de MIRT-verkenning is goed zoals het nu is en er worden geen details in gemist. Men is wel geïnteresseerd in extra informatie, maar zou die graag op andere manieren toegankelijk willen hebben, door bijvoorbeeld persoonlijke kennisdeling.  Het ontbreken van evaluaties heeft een groot effect op het doorgeven van kennis. Een onderzoek naar kennismanagement in verkenningen is dan ook noodzakelijk.

Interview Tijdens de interviews is ook gevraagd wat men vond van de vragen. Veel waren er benieuwd naar het resultaat van dit onderzoek, aangevend dat dit onderwerp nog erg leeft in de praktijk. Een aantal gaven aan dat dit soort interviews goede reflectiemomenten zijn voor eigen werk en projecten en dat het bijdraagt aan kennisontwikkeling. Sommigen vonden het interessant om hun eigen waarnemingen bevestigd te krijgen in dit onderzoek. Projectspecifieke vragen De antwoorden op de projectspecifieke vragen zijn terug te vinden in bijlage D.21 Resultaten projectspecifieke vragen. Uit de antwoorden zijn geen opvallende antwoorden terug gekomen. Elke onduidelijkheid die naar voren is gekomen uit de documentenanalyse had een logische verklaring en er kunnen dan verder ook geen conclusies voor dit onderzoek uit gehaald worden.

3.5

Integrale aanpak  Ten opzichte van bijvoorbeeld verkeer is het begrip ruimte niet concreet genoeg ingevuld en is daarom lastig om integraal mee te nemen in een verkenning. Meer houvast ontwikkelen voor dit aspect zal verkenningen helpen integraler te worden.

Conclusie In dit hoofdstuk is het praktijkonderzoek uitgewerkt aan de hand van een documentenanalyse en interviews. Hiermee zijn de bevindingen

60

Doorlooptijd  De sterke sturing op doorlooptijd kan leiden tot een te korte doorlooptijd. Dit zal zich uiten in fouten in rapportages en beslissingen. Participatie  De nieuwe aanpak wordt niet altijd even duidelijk gecommuniceerd, waardoor sommige mensen te laat aanhaken. Een goede communicatie is dus erg belangrijk  Een bredere betrokkenheid van belanghebbenden door bijvoorbeeld binnen organisaties te kijken wie belangen heeft bij een project kan meerwaarde opleveren voor projecten. Getrechterde besluitvorming  De cultuurverandering bij bestuurders is duidelijk nog aan het ontwikkelen, waardoor de getrechterde besluitvorming nog niet helemaal goed loopt.  Vanuit projectgroepen kan meer gedaan worden om de getrechterde besluitvorming beter te laten verlopend door bijvoorbeeld beter te communiceren met bestuurders.  Dubbelrollen van projectgroepleden kunnen hinderlijk zijn bij informatievoorziening en besluitvorming. Budgettair kader  De harde financieringseis bij projecten kan leiden tot een beperkte onderzoeksruimte, terwijl later pas de kosten en baten duidelijk worden. Effectenbepaling  Zinvol effectbepalen is in de praktijk nog lastig vorm te geven. De bestuurlijke vraag naar detail blijft hoog, het noodzakelijke detailniveau is nog onduidelijk en bestaande modellen dragen nog aan bij aan de levering van een te hoog detail.

61

62

4. Conclusies en aanbevelingen 4.1

Een nauwere samenwerking tussen procesontwikkeling en uitvoering zou kunnen leiden tot een snellere ontwikkeling van het proces. Momenteel zijn deze onderdelen erg gescheiden, waardoor de ontwikkeling achterblijft.

Conclusies In dit onderzoek is aan de hand van een brede literatuurstudie en een twintigtal interviews onder projectgroepleden van vijf grote verkenningen een antwoord geformuleerd op de volgende hoofdvraag:

Projectprioritering is een politiek speelveld waar objectieve informatie een belangrijke rol in speelt. Hoewel de stelling dat er grote gebreken in de prioritering zijn is verworpen, geeft het brede spectrum aan antwoorden wel een aanleiding voor verder onderzoek.

Hoofdvraag Bestaan er gebreken binnen de nieuwe stijl MIRT-verkenning die van invloed kunnen zijn op de doorlooptijd en kwaliteit van projecten?

Het ontbreken van de ontwerpcyclus in het proces leidt tot wisselende uitwerkingen in de praktijk, met negatieve gevolgen voor kwaliteit en doorlooptijd.

Vanuit de literatuurstudie zijn een aantal opvallende bevindingen naar voren gekomen, die getoetst zijn in de praktijk en zijn aangevuld met praktijkervaring via de interviews. Uiteindelijk is er een lijst samengesteld van aandachtspunten die van belang zijn voor huidige en komende MIRT-verkenningen om de kwaliteit en doorlooptijd beter te kunnen bewaken.

Documentatie voor de MIRT-verkenning is goed op hoofdlijnen en er worden geen wezenlijke onderwerpen in gemist. Men is wel geïnteresseerd in extra informatie, maar zou die graag op andere manieren toegankelijk willen hebben, door bijvoorbeeld persoonlijke kennisdeling. Het ontbreken van procesevaluaties heeft een groot effect op het doorgeven van kennis en de ontwikkeling van de MIRT-verkenning. Een onderzoek naar kennismanagement in verkenningen is dan ook noodzakelijk.

Opzet procedure Onervarenheid in de aansluiting van verkenningsfase op planuitwerkingsfase kan nog leiden tot vertragingen en fouten. Verschillende opdrachtgevers per fase, doorschuiven van lastige vraagstukken en andere zaken zijn hiervan de oorzaak. Op juridisch vlak kunnen ook problemen optreden, omdat de nieuwe aanpak niet goed aansluit bij bepaalde regelgeving. Hiervan is echter nog geen praktijkvoorbeeld.

Integrale aanpak Ten opzichte van bijvoorbeeld verkeer is het begrip fysieke ruimte niet concreet genoeg ingevuld en is daarom lastig om integraal mee te nemen in een verkenning. Meer houvast ontwikkelen voor dit aspect zal verkenningen helpen integraler te worden.

Er ontbreekt op bepaalde vlakken zoals de gebiedsbrede aanpak en bestuurlijke gevoeligheid nog de nodige ervaring. Dit leidt tot extra benodigde tijd voor uitwerking van projecten. Hier dient rekening mee gehouden te worden bij aanvang van projecten.

63

Mogelijk interessante oplossingen worden daardoor soms niet bekeken.

Doorlooptijd De sterke sturing op doorlooptijd kan in sommige gevallen leiden tot een te korte doorlooptijd. Dit zal zich uiten in fouten in rapportages en beslissingen. Meer flexibiliteit inbouwen zou dit kunnen verhelpen. Participatie De nieuwe aanpak wordt niet altijd even duidelijk gecommuniceerd, waardoor sommige mensen te laat aanhaken, omdat zij het proces niet goed begrijpen. Dit kan leiden verminderd draagvlak of belangrijke informatie die laat wordt aangeleverd. Een goede communicatie is dus erg belangrijk.

Effectenbepaling Zinvol effectbepalen is in de praktijk nog lastig vorm te geven. De bestuurlijke vraag naar detail blijft hoog, het noodzakelijke detailniveau is nog onduidelijk en bestaande modellen dragen nog aan bij aan de levering van een te hoog detail.

4.2

Aanbevelingen en kanttekeningen Aanbevelingen Uit dit onderzoek zijn veel aandachtspunten naar voren gekomen in een breed spectrum aan aspecten. Hierbij is elk punt te vervolgen als apart onderzoek, omdat deze erg onafhankelijk binnen de MIRTverkenning bestaan. Van deze punten zijn in ieder geval de volgende belangrijk om verder uit te werken, om de MIRT-verkenning beter uitvoerbaar te maken:  Cultuurverandering onder bestuurders versterken,  Kennismanagement in MIRT-verkenningen verbeteren,  Het aspect ruimte in integrale verkenningen concretiseren,  Zinvol effecten bepalen verder operationaliseren.

Een bredere betrokkenheid van belanghebbenden door bijvoorbeeld binnen organisaties te kijken wie belangen heeft bij een project kan meerwaarde opleveren voor projecten. Getrechterde besluitvorming De cultuurverandering bij bestuurders is duidelijk nog aan het ontwikkelen in de richting van het wensbeeld van Sneller & Beter. De getrechterde besluitvorming loopt hierdoor nog niet helemaal goed en leidt soms nog tot vertraging. Vanuit projectgroepen kan meer gedaan worden om de getrechterde besluitvorming beter te laten verlopen door bijvoorbeeld beter te communiceren met bestuurders.

Deze punten hebben een groot effect op de uitvoering van verkenningen en zijn van een dusdanig formaat dat projecten op zichzelf geen verbetering op deze punten kunnen ontwikkelen

Dubbelrollen van projectgroepleden kunnen hinderlijk zijn bij informatievoorziening en besluitvorming.

Kanttekeningen onderzoek Bij dit onderzoek is een aantal kanttekeningen te plaatsen om de resultaten in de juiste context te plaatsen.

Budgettair kader De harde financieringseis die wordt gesteld vooraf aan MIRTverkenningen kan leiden tot een beperkte onderzoeksruimte, terwijl later in de verkenning pas de kosten en baten duidelijk worden.

Bij dit onderzoek is het bestuurlijke proces voor zover mogelijk buiten beschouwing gelaten. Toch zijn er in de resultaten een aantal bestuurlijke aandachtspunten naar voren gekomen. Omdat in de

64

literatuurstudie dit bestuurlijke aspect niet is meegenomen en in de interviews geen bestuurders zijn meegenomen, ontbreekt enige vorm van weerwoord van die zijde. De aandachtspunten uit dit onderzoek zijn daarmee niet minder waard, maar bij vervolgacties is het van belang dat bestuurders wel worden betrokken. In dit project is een selectie gemaakt van vijf projecten, waarvan een twintigtal personen is geïnterviewd. Dit is slechts een kleine selectie van betrokkenen bij MIRT-verkenningen in het algemeen. De resultaten geven een beeld van hoe die personen tegen de MIRT-verkenning aankijken, als het ware een steekproef. Hoewel de groep zo is samengesteld dat informatie uit meerdere projecten en projectteamrollen komt, moeten de resultaten beschouwd worden als indicatie waar verbeteringen voor de verkenning mogelijk zijn, maar het is mogelijk er verbeteringen ontbreken of een ander gewicht hebben gekregen dan dat in werkelijkheid het geval is.

4.3

Vervolg Van de aandachtspunten wordt in ieder geval aan één een verdere uitwerking gegeven. In een vervolgonderzoek zal gekeken worden hoe het bestaande verkeers- en effectenmodel Tiresias past bij de eerste zeef van de MIRT-verkenning (ZEB) en welke ontwikkelingen daarin mogelijk zijn. Dit onderzoek zal in het tweede kwartaal van 2012 worden gepresenteerd.

65

66

Bijlagen

67

68

Inhoudsopgave bijlagen Bijlage A: Bronnen

71 

Bijlage B: Afkortingen

73 

Bijlage C: De MIRT-verkenning C.1  De MIRT Procedure C.2  Sneller & Beter C.3  De verkenningsfase C.4  Doorlooptijd

75  75  76  76  78 

Bijlage D: Interviews D.1  Voorbeeld vragenlijst D.2  Interview met Hans Bekkers (Gebiedsgerichte pilot N65) D.3  Interview met Ewald Borkens (MIRT Verkenning Haaglanden) D.4  Interview met Maarten van Dongen (N65) D.5  Interview met Simon Dona (N65) D.6  Interview met Meine van Essen (N65) D.7  Interview met Astrid Goijaarts (Gebiedsgerichte pilot N65) D.8  Interview met Sigurd Hauwert (MIRT Verkenning Haaglanden) D.9  Interview met Annemieke Hoogeveen (MIRT Verkenning H…) D.10  Interview met Michel Hoppenbrouwers (Integrale Benader…) D.11  Interview met Miel van Kleef (N65) D.12  Interview met Ed Klein (Integrale Benadering Holland Rijnland) D.13  Interview met Bert van der Meulen (Zuidelijke Ringweg Gr…) D.14  Interview met Jacco Peters (Integrale Benadering Holland R…) D.15  Interview met Marjolein Pullens (N65) D.16  Interview met Wieger Savenije (N65) D.17  Interview met Birgul Sonmez (N65) D.18  Interview met Ed Stuij (Zuidelijke Ringweg Groningen) D.19  Interview met Erik Tenkink (Rotterdam Vooruit) D.20  Interview met Luc de Vries (MIRT Verkenning Haaglanden) D.21  Resultaten projectspecifieke vragen

81  81  82  84  86  89  91  94  96  98  100  102  104  105  107  109  112  115  118  120  122  125 

69

70

Bijlage A: Bronnen Banister, D., & Berechman, Y. (2001). Transport investment and the promotion of economic growth. London: Elsevier.

Ministerie van IenM. (2008). Startnota MIRT-verkenning Haaglanden. Ministerie van IenM. (2009). Aanvullende startbeslissing Rotterdam Vooruit. Ministerie van IenM. (2010). Initiatiefdocument A58/N65. Ministerie van IenM. (2011). Eindnotitie fase 1 Integrale gebiedsgerichte pilot N65.

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. (2010). Ergebnisse der Überprüfung der Bedarfspläne für die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraßen. Commissie Elverding. (2008). Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten.

Ministerie van IenM. (2011). Ontwerp Rijksstructuurvisie A4 Passage en Poorten & Inprikkers. Ministerie van IenM. (2011). Ontwerp-structuurvisie Rotterdam Vooruit. Ministerie van IenM. (sd). Plan van Aanpak Integrale gebiedsgerichte pilot N65.

Department for Communities and Local Governments. (2010). Major Infrastructure Reform Work Plan. London: DCLG Publications.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2011). Werkboek S&B-Next. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Deutscher Bundestag. (2003). Bundesverkehrswegeplan 2003. Dym, C., & Little, P. (1998). Engineering Design: a project introduction. Wiley.

Ministerie van Verkeer & Waterstaat. (1965). Wet op het Rijkswegenfonds. Den Haag.

HM Treasury & Infrastructure UK. (2010). National Infrastructure Plan 2010. London: Crown.

Ministerie van Verkeer & Waterstaat. (1977). Structuurschema Verkeer en Vervoer. Den Haag: Staatsuitgeverij.

House of Commons. (2010-11). Localism Bill, 126-I.

Ministerie van Verkeer & Waterstaat. (1985-1986). Meerjarenprogramma Personenvervoer 1986-1990.

Jong, D. i. (1999). Institutional transplantation. Delft: Eburon Publishers. Kamerstukken II. (2004-05). Memorie van toelichting Wijziging van de Tracéwet (tweede tranche), 29859 nr.3. Koppenjan, J., & Groenewegen, J. (2005). Institutional design for complex technological systems. Delft: TU Delft. Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen. (2011). Von der Planung zum Bau. Opgeroepen op augustus 6, 2011, van Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen: http://www.strassen.nrw.de/plan_bau/ablauf/index.html

Ministerie van Verkeer & Waterstaat. (1988). Tweede Struktuurschema Verkeer en Vervoer. Den Haag: SDU drukkerij. Ministerie van Verkeer & Waterstaat. (1988). Wet op het Mobiliteitsfonds. Den Haag. Ministerie van Verkeer & Waterstaat. (1992). Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1992-1996. Sdu Uitgeverij Plantijnstraat. Ministerie van Verkeer & Waterstaat. (2009). Spelregels MIRT. Den Haag: Ministerie van Verkeer & Waterstaat.

71

Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid. (1960). Nota inzake de Ruimtelijke Ordening in Nederland. Den Haag: Staatsdrukkerij- en Uitgeverijbedrijf. Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. (1967). Tweede nota over de ruimtelijke ordening in Nederland. Den Haag: Staatsuitgeverij.

Projectteam Integrale Benadering Holland Rijnland. (2009). Eindrapport Integrale Benadering Holland Rijnland. Projectteam Integrale Benadering Holland Rijnland. (2009). Plan van Aanpak Integrale Benadering Holland Rijnland.

Ministerie van VROM. (1985). Besluit op de Ruimtelijke Ordening. Den Haag.

Projectteam Integrale Benadering Holland Rijnland. (2009). Startbeslissing Integrale Benadering Holland Rijnland.

Ministerie van VROM en V&W, provincie Zuid-Holland, regio Holland Rijnland. (2008). Tussenrapport Integrale Benadering Projecten Holland Rijnland.

Projectteam MIRT-verkenning Haaglanden. (2008). Plan van Aanpak MIRTverkenning Haaglanden.

Minnesota Department of Transportation. (2001). Guidance for the development of the State Transportation Improvement Program. St. Paul: Minnesota Department of Transportation.

Projectteam MIRT-verkenning Haaglanden. (2009). Eindrapport fase A. Projectteam MIRT-verkenning Haaglanden. (2010). Notitie Reikwijdte en Detailniveau A4 Passage en Poorten & Inprikkers.

Ohio Department of Transportation. (2004). Project Development Process. Papadopoulos, A., & Karagiannidis, A. (2006). Application of the multi criteria analysis method Electre III for the optimisation of decentralised energy systems. Elsevier.

Projectteam MIRT-verkenning Haaglanden. (2011). Notitie Kansrijke Oplossingen voor de A4 Passage en Poorten & Inprikkers. Raad van State. (2009). Wet bestuurlijke lus Awb. Den Haag.

Projectdirectie Sneller & Beter. (2009). Doorlooptijd MIRT-verkenning. Delft: Rijkswaterstaat Dienst Verkeer en Scheepvaart.

Rijkswaterstaat Dienst Noord-Nederland. (2008). Projectplan Verlengde verkenning Zuidelijke Ringweg Groningen.

Projectdirectie Sneller & Beter. (2010). Handreiking MIRT-verkenning. Delft: Rijkwaterstaat DVS.

Short, J., & Kopp, A. (2005). Transport infrastructure: Investment and planning. Policy and research aspects. Transport Policy, Volume 12, Issue 4 (pp. 360-367). Parijs: Elsevier.

Projectdirectie Sneller & Beter. (2010). Verkeer in verkenningen. Delft: RWS Dienst Verkeer en Scheepvaart. Projectorganisatie Rotterdam Vooruit. (2009). Masterplan Rotterdam Vooruit.

U.S. Department of Transportation. (2007). The Transportation Planning Process Key Issues. Washington: Transportation Planning Capacity Building Program.

Projectorganisatie Rotterdam Vooruit. (2009). Notitie Reikwijdte en Detailniveau Rotterdam Vooruit.

Van Geest, H., & Hödl, P. (1998). Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deventer: W.E.J Tjeenk Willink.

Projectorganisatie Zuidelijke Ringweg Groningen. (2009). Rapportage Verlengde verkenning Zuidelijke Ringweg Groningen.

Voogd, H., & Woltjer, J. (2009). Facetten van de planologie. Alphen aan den Rijn: Kluwer.

72

Bijlage B: Afkortingen BO MIRT DVS DGMo DGR IenM KBA KiM KpVV M.E.R. MIRT MIT OEI OV PvA RWS SNIP SSK T&P TIL ZEB

Bestuurlijk overleg MIRT Dienst Verkeer en Scheepvaart (onderdeel van RWS) Directoraat-Generaal Mobiliteit (ministerie van IenM) Directoraat-Generaal Ruimte (ministerie van IenM) Ministerie van Infrastructuur en Milieu Kosten-batenanalyse Kennisinstituut voor Mobiliteit Kennisplatform Verkeer en Vervoer Milieu-effect Rapportage Meerjarenplan Infrastructuur, Ruimte en Transport Meerjarenplan Infrastructuur en Transport Overzicht Effecten Infrastructuur Openbaar Vervoer Plan van Aanpak Rijkswaterstaat Spelregelkader Natte Infrastructuur Projecten Standaard Systematiek Kostenraming Transport & Planning Transport, Infrastructuur en Logistiek Zinvolle Effecten Bepaling

73

74

Voorbeelden van dit soort projecten zijn het verdiepen van een vaarweg of het beter benutten van een weg.

Bijlage C: De MIRT-verkenning

De MIRT procedure bestaat uit een aantal fases, die doorlopen moeten worden om tot realisatie te komen. Dit zijn de verkenningsfase, de planuitwerkingsfase en de realisatiefase. In Figuur C.1 is dit weergegeven. Binnen elke fase zijn één of meerdere beslismomenten aanwezig die de uitkomst van de fase vaststellen en bepalen of de volgende fase wordt gestart.

Dit hoofdstuk zal dieper ingaan op de in de inleiding geschetste aanleiding. De volledige MIRT procedure zal kort worden uitgelegd, alsmede de Sneller & Beter aanpak die is opgezet om deze procedure te verbeteren. Omdat dit onderzoek zich zal richten op een gedeelte van de verkenningsfase zal er verder op deze fase worden ingezoomd.

C.1

De MIRT Procedure De MIRT procedure is een proces dat doorlopen moet worden voor projecten en programma’s in het ruimtelijke en fysieke domein om in aanmerking te kunnen komen voor een rijksbijdrage. In 2007 volgde het MIRT het MIT en SNIP (Spelregelkader Natte Infrastructuur Projecten) op als kader voor grootschalige projecten. De uitgangspunten van dit nieuwe kader is het versterken van de samenhang tussen ruimtelijke projecten, water, natuur, infrastructuur en openbaar vervoer (OV) en het versterken van de projecten tot samenwerkingsprojecten met regio’s.

Startbeslissing

Verkenning Voorkeursbeslissing

Planuitwerking Projectbeslissing

‐

0

‐

1

‐

2

‐

3

‐

4

‐

5

‐

6

‐

7

Uitvoeringbeslissing

Realisatie

jaar

Na het nemen van de Opleveringsbesliss. startbeslissing wordt de Figuur C.1 ‐ MIRT‐procedure  verkenningsfase gestart. Hierin wordt de achterliggende problematiek verder onderzocht en worden er oplossingen gezocht. Na het bepalen van de effecten en bespreking met belanghebbenden wordt een voorkeursalternatief voorgelegd aan het BO MIRT (Bestuurlijk Overleg MIRT). Hierin wordt een voorkeursbeslissing genomen om door te gaan met de volgende fase of verder onderzoek te staken.

Binnen het MIRT zijn er twee soorten projecten mogelijk:  Integrale projecten Gebiedsgerichte projecten omvatten een gebied waarin integraal gekeken wordt naar het probleem vanuit meerder disciplines en departementen. Voorbeelden hiervan zijn een woningbouwprogramma i.c.m. aanleg van nieuwe infrastructuur en een waterbeheer project i.c.m. natuurontwikkeling.  Sectorale projecten Sectorale projecten zijn projecten die goed af te bakenen zijn of waar de omgevingseffecten beperkt zijn. Samenhang met andere projecten is dan minimaal en een gebiedsgerichte aanpak is dan niet nodig. Vanuit de integrale visie van het MIRT zal dit echter voor start van het project duidelijk aangetoond moeten worden.

In de planuitwerkingsfase wordt het probleem verder uitgewerkt. In geval van een sectoraal project zal dit één project zijn. Wanneer het een gebiedsgericht probleem is, zullen er uit de verkenningsfase meerdere (deel)projecten voortkomen die elk hun eigen planuitwerking kunnen krijgen. In deze fase worden voor het voorkeursalternatief verschillende inpassingsvarianten uitgewerkt aan de hand van de voor dat soort project verplichte eisen. Dit is

75

bijvoorbeeld voor infrastructuurprojecten de Tracé/m.e.r.-procedure. Net als in de verkenningsfase worden voor elke variant de effecten bepaald en wordt voor de gekozen variant een tracé/projectbesluit genomen.

Om te achterhalen waar het nu precies aan ligt, werd in november 2007 de commissie ‘Versnelling besluitvorming infrastructurele projecten’ aangesteld, later bekend als de commissie Elverding. In april 2008 kwam deze commissie met het advies ‘Sneller & Beter’, waarin een advies werd gedaan om de doorlooptijd te verkorten naar zeven jaar: vier jaar voor onderzoek en 3 jaar voor realisatie.

Na het tracé/projectbesluit worden de voorbereidende werkzaamheden gestart. Dit zijn bijvoorbeeld vergunningaanvragen en grondwerving. Wanneer dit werk is afgerond, zal de uitvoeringsbeslissing worden genomen. Vervolgens zal het project gegund worden.

Oorzaken van vertraging werden gevonden in voorbereiding van projecten, de bestuurscultuur, besluitvormingsprocessen en juridische sfeer: kortom de gehele toenmalige procedure. Voor elk van deze punten zijn toen verbeteringen voorgesteld die sindsdien geleidelijk worden ingevoerd in de gehele MIRT-procedure. Het huidige MIRT spelregelkader is hier een voorbeeld van, maar verdere doorvoering van Sneller & Beter vindt nog steeds plaats.

In de realisatiefase wordt het project daadwerkelijk gerealiseerd. Bij afronding wordt de opleveringsbeslissing genomen, wat betekent dat in geval van subsidieverlening de eindafrekening kan plaatsvinden. Initiatief voor projecten wordt besproken in het BO MIRT, waarin rijk en regionale overheden aanwezig zijn. Problemen, kansen of ambities kunnen worden geagendeerd als mogelijk sectoraal of gebiedsgericht project, waarna wordt besloten of een dergelijk project in aanmerking komt voor de MIRT procedure (en dus een rijksbijdrage). Wanneer een positief besluit is genomen, wordt het bovengenoemde proces in werking gesteld.

C.2

C.3

De verkenningsfase Omdat dit onderzoek zich zal richten op de MIRT verkenningsfase, zal deze fase verder uitgelegd worden. De MIRT-verkenningsfase start met een startbeslissing. Deze startbeslissing wordt in de regel genomen in het BO MIRT door vertegenwoordigers van rijk en regio. De verkenningsfase eindigt met de voorkeursbeslissing die tijdens een later BO MIRT wordt genomen. Dit gehele proces duurt bij voorkeur maximaal twee jaar, zoals is afgesproken in het kader van Sneller & Beter, maar de minister beslist over de daadwerkelijke duur.

Sneller & Beter De meest recente versie van het MIRT spelregelkader (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 2009) is tot stand gekomen naar aanleiding van het project Sneller & Beter (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011). Toen in 2007 weer tal van projecten vertraagd werden door uitloop en procedures, kwam er een beweging op om grootschalige infrastructuurprojecten sneller te laten verlopen. Op dat moment was de gemiddelde doorlooptijd van een dergelijk project zo’n 14 jaar. Gezien de noodzaak van het voltooien van die projecten en de nadelen die die vertragingen met zich meebrachten, besloot de toenmalige minister Eurlings actie te ondernemen.

Er zijn drie soorten verkenningen:  Integrale verkenning met structuurvisie en plan-m.e.r. Deze studie dient te eindigen met een structuurvisie voor het betreffende gebied en een plan-m.e.r. is daarbij noodzakelijk. Bij dit soort verkenningen wordt integraal naar het probleemgebied gekeken vanuit meerdere disciplines en departementen.

76





Analytische fase In de analytische fase wordt gezocht naar de meest kansrijke oplossingen voor het probleem. Er wordt begonnen met het opstellen van een lijst met kansrijke deeloplossingen. Hieruit worden vervolgens oplossingsrichtingen opgezet die aan de hand van onoverkomelijke belemmeringen, vuistregels en simpele modellen (kosten en effecten) met elkaar vergeleken worden om daaruit een selectie van drie tot vijf alternatieven te komen (eerste zeef). Deze selectie wordt vervolgens bekend gemaakt bij het BO MIRT en de belanghebbenden van het project voor vaststelling. Eventuele finetuning kan nog plaatsvinden. Deze fase mag maximaal acht maanden duren.

Sectorale verkenning met structuurvisie en plan-m.e.r. Voor dit soort studies geldt hetzelfde als boven, alleen zijn deze projecten beter af te bakenen of hebben slechts beperkte omgevingsprojecten waardoor een integrale aanpak niet nodig is. Sectorale verkenning zonder structuurvisie Kleine sectorale ingrepen kunnen worden gedaan zonder structuurvisie en vereisen geen plan-m.e.r. Het gaat dan om relatief kleine projecten met zeer beperkte ingrepen in de omgeving. Dit soort zal verder in dit onderzoek niet worden behandeld, omdat de aanpak in de verkenning anders is dan de twee andere soorten verkenningen. De Tracéwet hoeft namelijk niet gevolgd te worden. Verbeterpunten voor de eerder genoemde soorten hoeven dus niet vertaalbaar te zijn naar de kleinere projecten, waarmee meenemen van deze soort het onderzoek onnodig groot zou maken.

Beoordelingsfase Na goedkeuring wordt in de beoordelingsfase voor elk alternatief een ruimtelijk ontwerp opgesteld en wordt de invoer voor effectenstudies en modellen gereed gemaakt. Voor elk alternatief dienen een aantal studies gedaan te worden:  Kostenraming Bij de kostenraming wordt verder onderzoek gedaan naar de kosten van de alternatieven. Voor financiering moeten de kosten met een nauwkeurigheid van +-25% bepaald worden aan de hand van de SSK-systematiek.  Business case In de business case wordt de financiering bekeken: welke partijen betalen de kosten en waarom. Deze studie is echter niet verplicht.  Natura 2000 toets Specifiek voor Natura 2000 gebieden moet aangetoond worden dat er geen significante negatieve effecten optreden. Mitigerende maatregelen moeten ook beschreven worden.  Plan-m.e.r. In de plan-m.e.r. worden de milieu-effecten van alternatieven beschreven en vergeleken. Het voorkeursalternatief dient gemotiveerd te worden.

Tussen de startnotitie en het voorkeursbesluit wordt de verkenning uitgevoerd. Deze is opgedeeld in een aantal deelfases:  Startfase  Analytische fase  Beoordelingsfase  Besluitvormingsfase Hieronder zullen deze fases worden uitgelegd. Startfase In de startfase wordt een plan van aanpak opgezet en wordt de probleemanalyse, waarmee een begin is gemaakt in de startnotitie, verder uitgewerkt. De verkenning wordt openbaar gemaakt en belanghebbenden worden betrokken bij het project. Een notitie ‘reikwijdte en detailniveau’ geeft de aanpak aan hoe oplossingen gezocht zullen worden. Voor deze fase staat vier maanden.

77



OEI/KBA De OEI (Overzicht Effecten Infrastructuur)/KBA (Kosten-Baten Analyse) geeft inzicht in het rendement van de alternatieven om nut en noodzaak ervan te kunnen onderbouwen. Via een speciaal voor infrastructuur geprepareerd format kan dan een vergelijking gemaakt worden tussen alternatieven. Aan de hand van deze studies worden waar nodig aanpassingen gedaan en worden de alternatieven met elkaar vergeleken (tweede zeef). De beoordelingsfase duurt ongeveer 8 maanden. Besluitvormingsfase In de besluitvormingsfase wordt bepaald of er verder gegaan wordt met de planuitwerkingsfase in het BO MIRT. Met bovenstaande informatie wordt middels overleggen gekomen tot een voorkeursalternatief. In een uitvoeringsstrategie wordt bepaald hoe verder te gaan. Bij een terinzagelegging wordt het voorkeursalternatief voorgelegd aan het publiek. Een review wordt gedaan door een onafhankelijke organisatie of de partij die de planuitwerkingsfase zal uitvoeren om te controleren of alle juiste stappen zijn doorlopen tijdens de verkenning. Zo kunnen eventuele missers tijdig worden opgevangen. Deze laatste fase duurt maximaal vier maanden waarmee de totale verkenning uitkomt op de eerder gestelde twee jaar.

C.4

Doorlooptijd Om een duidelijker beeld te geven van de complexiteit van de verkenning is in Figuur C.2 de doorlooptijd van de verschillende deelfases weergegeven. In de figuur zijn verschillende sporen te vinden waartussen interactie plaatsvindt: bestuurlijke besluitvorming, op te leveren producten, project- en processturing door het projectteam en stakeholderparticipatie.

78

Tijd  (mnd)

Deel‐ fase

Bestuurlijke  besluitvorming

Producten

Plan van Aanpak

Startfase

Consulteren

Probleemanalyse Notitie Reikwijdte & Detail

Informeren

Groslijst  deeloplossingen

BO MIRT

Analytische fase

6

8

Project start Informeren

4

 

Stakeholder‐ participatie

Startbeslissing

0

2

Project en  processturing

Samenstellen  oplossingsrichtingen

Globaal bepalen  effecten: kosten,   milieu, oplossend  vermogen  etc.  (quickscans & expert  opinion)

Consulteren

10

Zeef 1 toepassen BO MIRT selectie Notitie kansrijke oplossingen Kansrijke oplossingen

12

Gemodelleerd bepalen  effecten: oplossend  vermogen, OEI/KBA,  plan‐m.e.r,  Bepalen effecten  kostenraming, Natura  2000 kansrijke oplossingen

Beoordelingsfase

14

16

Informeren

Weging en vergelijking  alternatieven BO MIRT

18

Zeef 2 toepassen

24

Besluitvormingsfase

20

22

Consulteren

Informeren

Ontwerp Structuurvisie

Informeren

Structuurvisie

Informeren

Besluitvorming

Voorkeursbeslissing

Figuur C.2 ‐ MIRT verkenning in doorlooptijd (Projectdirectie Sneller & Beter, 2009) 

80

Bevindingen literatuurstudie  Projectprioritering voorafgaand aan de verkenning vindt vooral plaats op basis van politieke voorkeur en wordt weinig objectief onderbouwd. Ik ben van mening dat daar meer informatie voor beschikbaar zou moeten komen. Wat is uw mening daarover?  In de procedure ontbreekt een ontwerpcyclus. Dit is een onmisbaar onderdeel in een ontwerpproject en zou problemen kunnen opleveren voor de doorlooptijd als er geen rekening mee wordt gehouden. Wat is u mening?  De beschikbare documentatie voor verkenningen missen een zekere diepgang in de uitwerking. Mogelijk nuttige details zijn daardoor niet beschikbaar en zouden voor mij veel vraagtekens opwerpen? Wat vindt u van die documentatie?  Projecten worden nauwelijks geëvalueerd. Veel kennis gaat daardoor verloren. Hoe denkt u daarover?

Bijlage D: Interviews D.1

Voorbeeld vragenlijst Introductie  Wie bent u?  Hoe bent u betrokken in het project?  Bent u betrokken geweest bij andere verkenningen of soortgelijke projecten qua inhoud, en zo ja, hoe? Algemene vragen  Als ik u vraag om verbeterpunten binnen verkenningen, welke thema’s komen er in u op?  Hoe heeft u de doorloop van het proces ervaren? ‐ Had u genoeg handvatten om het proces te begrijpen en te begeleiden? ‐ Heeft u persoonlijke ervaring ingebracht die cruciaal was voor het proces? ‐ Heeft u gebruik gemaakt of moeten maken van de ervaring van anderen?  Binnen eigen bedrijf/dienst?  Binnen projectgroep?  Extern? ‐ Welke inbreng hadden andere projectleden binnen de projectgroep op gebied van inhoud en proces? ‐ Welke ervaring of kennis heeft u gemist tijdens de verkenning?  Wat vindt u van de uitkomsten van het project? ‐ Was de opzet van het project goed? ‐ Was de probleemstelling duidelijk? ‐ Was de oplossing zoals u die had verwacht? ‐ Denkt u dat u met de kennis van nu het project anders had gedaan? ‐ Zou dat de uitkomsten hebben beïnvloed?

Bevindingen projectdocumentatie  Wisselende vragen per project – zie paragraaf 3.3.4. Afrondende vragen  Hoe vindt de koppeling tussen procedureontwikkeling en de praktijk?  Bent u door dit interview gaan nadenken over uw project?  Heeft u zelf nog vragen of opmerkingen?

81

D.2

Verder noemt Hans het verschil in denkwijze van bestuurders en projectgroepen. De projectgroep heeft een erg (verkeers-)inhoudelijke insteek, terwijl bestuurders vaak andere beweegredenen hebben. Dat kan een project lastig maken. Een voorbeeld hiervan is denken en beslissen met financiering als leidend motief. Dat zet het proces terug naar het ‘oude denken’, omdat zo denken niet past bij een integrale aanpak.

Interview met Hans Bekkers (Gebiedsgerichte pilot N65) Datum: Locatie:

1 juli 2011 Dufaystraat, Amsterdam

Introductie Hans was voorzitter van bestuurlijk overleggen voor de Gebiedsgerichte Pilot N65. Hij is eigenaar van Nieuw Script, een bedrijf dat hij is gestart om een nieuwe vorm van samenwerken te promoten en te bevorderen in projecten.

Over handvatten zoals kennis en ervaring zegt Hans dat hij de procedure niet zo heeft hoeven gebruiken. Alleen het tijdpad van bestuurlijke bijeenkomsten was voor hem belangrijk om zijn werk goed te kunnen doen en plannen. De beperkte beschikbare doorloop tijd is een zegen. Wel vindt hij dat er wat inhoud miste die afkomstig is van stakeholders . Hij had graag willen debatteren met stakeholders, maar dat is niet gebeurd. Volgens Sneller & Beter had dat wel moeten gebeuren, maar dit project was geen officiële verkenning.

Algemeen Als mogelijke verbeterpunt binnen verkenningen noemt Hans de houding van betrokkenen. Er is een nieuwe manier van werken afgesproken, maar daar hoort ook een houding bij. Hierover is zelfs een Kamervraag in de Tweede Kamer geweest. Het MIRT is een Rijksinstrument waarin ook regionale problemen en bovenwettelijke problemen voorkomen. En anders gezegd: de regio die regionale problemen wil oplossen, moet het geval van de rijksweg N65 doen met een rijksinstrument dat door het Rijk primair wordt ingezet voor vraagstukken die voor het Rijk relevant zijn. Hoe pas je je formele proces daarop aan? De gewenste houding is in Rijk en regio nog niet ingezakt, dus ligt het werk nu vooral bij de projectleider. Maar daar moet nog wat mee gebeuren.

Hans had in de uitkomsten van het project graag een meer integraal toekomstbeeld gezien. Hij vindt dat de focus nu nog veel op verkeer ligt en daardoor is het gebied niet goed zichtbaar. Dat komt misschien omdat de problematiek van het project lastig was om te in harde criteria en kwantitatief te vertalen. En dat is toch wat de systematiek verlangt. De R van MIRT ontbreekt overigens vaker merkt hij op. Daar wringt zich dat we net in een overgangsfase zitten: het Rijk heeft de ruimtelijke invalshoek gedecentraliseerd. De regio moet nog sterk aan die rol wennen, en bovendien is het rijksinstrument dat wordt gehanteerd sterk gericht op de voor het Rijk relevante belangen.

Een ander punt dat Hans noemt is het tempo waarin gewerkt wordt en de moeilijkheid om documenten het detailniveau te geven dat nodig is. Als er in de ‘pre-verkenning’ van de N65 in de onderzoeksvragen en documenten al te veel op details wordt ingezoomd, dan blijft de tekst continu veranderen. De gevraagde snelheid waarin nu gewerkt wordt, zouden we ons allen los moeten maken van de wens om op dat soort details in te gaan.

Mening over bevindingen theorie Over het ontbreken van een gedegen projectprioritering zegt Hans dat het gaat om problemen en normen. Van sommige problemen (zoals barrièrewerking, gebiedskwaliteit) is het moeilijk om ze te vatten in de huidige normen; zij komen daarom niet hoog op de agenda, terwijl ze

82

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Ik heb daar geen zicht op. Tijdens het project heb ik bijvoorbeeld nooit mensen uit de theorie gezien.

wel als groot probleem worden ervaren. In ieder geval in de regio. In dat opzicht zou je juist nog minder inhoudelijk moeten kijken om dat te verhelpen. Maar een zekere mate van objectiviteit is ook belangrijk, dus normering heeft wel zo zijn waarde. Maar welke inhoudelijke informatie is belangrijk en welke niet? Er zit in ieder geval nog ruimte voor groei in de aanpak voor prioritering om een goede balans tussen politiek en objectiviteit te vinden.

Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Ik ben wel erg benieuwd naar jouw onderzoek. Het onderwerp is best interessant.

Over het ontbreken van een ontwerpcyclus in de documentatie zegt Hans dat een snelle doorloop botst met het dilemma dat je altijd meer wilt weten. Er blijft vraag naar een hoog detail om beslissingen te kunnen nemen, maar dat moet simpeler kunnen (zie eerder)

Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

Over de documentatie voor verkenningen kan Hans niet zoveel zeggen. Hij had voldoende aan het PvA van het project. Het was ook niet zijn rol op activiteiten rond het project proces te letten. Wel zegt hij dat het hem handig lijkt een boek met ervaringen van projecten beschikbaar te hebben. Over het ontbreken van evaluaties zegt Hans dat dat een klassieker is. Maar wel vindt hij dat het moet gebeuren. De redenen dat het er nog niet is zijn tekort aan tijd en een gevoel van beperking bij mensen als uitkomsten van zo’n evaluatie gaan meespelen in andere projecten. Men heeft vaak het gevoel dat zijn eigen project ‘uniek’ is. Vragen over documentatie Hoe waren je ervaringen met het PvA? Ik heb er zelf aan mee mogen schrijven en hij is goed bevallen. Het project moest erg snel worden uitgevoerd (4 a 5 maanden), wat vond je daarvan? De tijd was kort, maar het was wel een goede lengte. Meer tijd had weinig zin gehad.

83

D.3

Interview met Ewald Borkens (MIRT Verkenning Haaglanden) Datum: Locatie:

Over de handvatten voor verkenningen zegt Ewald dat er in het begin van de MIRT Verkenning Haaglanden werd gezegd dat er een MIRTverkenning gedaan moest worden, maar dat bij navraag hoe dat dan precies moest dat daar nog geen antwoord op was. Uiteindelijk bleek dat hoe zij het uitvoerden de verkenning te worden. Het projectteam van VH heeft veel geleerd van Rotterdam VooRuit. Dat project loopt ongeveer twee maanden voor op de VH. De Integrale Benadering Holland Rijnland was minder bruikbaar, omdat in dat project al heel veel vast lag en bij VH juist veel vrijheid is.

24 juni 2011 Stadsgewest Haaglanden, Grote Markt Den Haag

Introductie Ewald is ambtelijk vertegenwoordiger van het Stadsgewest Haaglanden voor de MIRT Verkenning Haaglanden (VH) en is daarbij ook projectleider voor het traject weg. In het verleden heeft hij onder andere meegewerkt aan de Netwerkanalyse Zuidvleugel.

Ewald kon zelf veel kennis gebruiken die hij heeft opgedaan bij de Netwerkanalyse Zuidvleugel. Dat komt omdat de Netwerkanalyse en VH veel op elkaar lijken. Hij miste wel bestuurlijke gevoeligheid in het begin van het project, maar hij merkt dat dat nu door ervaring steeds beter wordt. Het was misschien wel handig als er iemand bij het project betrokken was geweest die daar alerter op was geweest. Ook de Rijksstructuurvisie is een lastig onderdeel. Er is nog geen voorbeeld beschikbaar en dus moet nog gezocht worden naar hoe het precies opgesteld moet worden.

Algemeen Als verbeterpunt binnen verkenningen geeft Ewald aan dat de terugkoppeling van informatie naar bestuurders een erg belangrijk punt blijft. Als er zaken zijn die in het begin niet goed vastgelegd worden, dan sudderen die tijdens de verkenning door. Zo zijn sommige keuzes niet duidelijk of goed gecommuniceerd, waardoor daar vragen over blijven terugkomen, ook veel later in het proces. Voorbeelden hiervan zijn “Waar is de ruimte gebleven?” en “Van wie is de MIRTverkenning?”. Communicatie naar anderen is ook belangrijk. Sommige mensen zien in het begin het nut nog niet van een project (bv. voor omwonenden omdat het nog ver in toekomst is) en komen laat in het proces pas aankloppen en vragen stellen over de uitgangspunten, die dan allang vastliggen. Door dit alles staat het bestuurlijk vastleggen minder stabiel en kan het voorkomen dat besluiten toch teruggedraaid worden. Als de reden goed genoeg is, dan moet dat soms.

Ewald merkt dat men nog erg moet wennen aan de MIRT-verkenning. Iedereen wil er heel open in gaan, maar als puntje bij paaltje komt gaat iedereen terug naar de oude posities. Dit is vooral te zien in de lagen boven het projectteam, of zelfs de laag daarboven. Een voorbeeld hiervan is een OV-knelpunt, opeens neemt het Rijk er afstand van omdat het geen Rijksverantwoordelijkheid is. Hierdoor komt het draagvlak en samenwerking tussen de partijen op losse schroeven te staan. Dit oude denken kan in bepaalde fasen van het project onbewust meespelen, bijvoorbeeld door bij de alternatievenkeuze te kiezen voor de voor die partij goedkoopste oplossing in plaats van de oplossing die voor iedereen het beste is. Die nog ontbrekende omslag naar de nieuwe procedure kan het proces nu dus nog nadelig beïnvloeden.

Verder vind Ewald de vertaling van de procedure naar de praktische inhoud lastig en hij merkt dat bestuurders daar ook last mee hebben. Voor de bestuurders zit dat voornamelijk in het feit dat er besluiten genomen moeten worden over zaken die pas ver in de toekomst gerealiseerd worden. Voor projectteams is er nog een zekere mate van gewenning aan het nieuwe proces. Het idee is goed, maar de toepassing verdient nog veel aandacht.

84

in het project. Doordat al snel bleek dat er weinig samenhang was tussen de problemen van OV en weg, zijn die trajecten gescheiden.

Mening over bevindingen theorie Over het ontbreken van een gedegen projectprioritering zegt Ewald dat VH is begonnen voordat de gebiedsagenda’s waren opgezet. Er was wel te merken dat daardoor wat draagvlak ontbrak. Maar of meer inhoudelijke informatie voor onderbouwing van prioritering de prioritering verandert, is nog maar de vraag.

Het lijkt in de documentatie van VH dat vanaf de NRD de doorkijk naar de problemen na 2028 is verdwenen, klopt dat? Daar heb je een terecht punt.

In het ontbreken van de ontwerpcyclus kan hij zich maar deels vinden. Het komt automatisch terug in het proces. Het is wel zo dat het niet altijd past qua tijd, maar het is iets wat gewoon moet. Bij de VH is al gebleken dat de gestelde tijd niet is gehaald.

Bij de oplossingen wordt uiteindelijk gefocust op hele kleine stukjes weg, is dat niet wat beperkt voor zo’n grote verkenning? Nou, als je een verkenning uitwerkt en op zoek gaat naar de bron van de problemen, kom je toch op zulke stukjes uit. De bron van een file is vaak aan te wijzen door een klein knelpunt. Bovendien worden al die kleine stukjes wel in samenhang bekeken, dus het klopt niet helemaal wat je zegt.

Ewald is het eens met het ontbreken van detail in documentatie voor de MIRT-verkenning. Nu doet elk project net iets anders en verlies je uniformiteit. Daarmee kan je kwaliteit verliezen.

Het lijkt in de documentatie alsof er deeloplossingen gemaakt worden voor deelproblemen en dat het gehele beeld een beetje verloren. Ja, daar heb je wel een beetje gelijk. Het is wel slim om nog een keer te kijken hoe de oplossingen als geheel passen bij de originele doelen van de verkenning .

Ook over het missen van evaluaties en ex-postanalyses is Ewald het eens. Bij de VH had het geholpen als er van voorgaande verkenningen kennis beschikbaar was geweest over wat daar gedaan is en hoe men dat ervaren heeft. Vragen over documentatie Hoe heb je het PvA ervaren? Het was een goed document om mee te beginnen, maar na een tijdje is het weinig meer waard. Het project loopt toch anders dan hoe je het in het PvA hebt omschreven, waardoor het na een tijdje niet meer zo goed past bij je project.

Afsluitende vragen Heb je zelf verder nog vragen? Nee.

Waarom zijn weg en OV gescheiden in twee aparte trajecten binnen de verkenning? Het is begonnen met een discussie over of de fiets meegenomen moest worden. Het Rijk heeft niets met de fiets, dus is het niet meegenomen

85

D.4

projecten, maar dat komt omdat er nog maar weinig dergelijke projecten gedaan zijn.

Interview met Maarten van Dongen (N65) Datum: Locatie:

7 juli 2011 Witteveen + Bos, Breda

Over de uitkomsten van het project zegt Maarten dat het doel uiteindelijk veranderd is tijdens het project. Het doel van het project was het ontwikkelen van realistische alternatieven. Dat bleek niet haalbaar te zijn, doordat meningen van de verschillende personen aan tafel te ver uiteen liepen. Toen is de opzet veranderd naar het in beeld brengen van de mogelijkheden om die meningen samen te brengen. De winst zat daarbij in het tekenen, dat heeft voor velen duidelijkheid gebracht. Maarten zegt daarbij dat het voor het proces niet uit had gemaakt als hij dit van tevoren had geweten. Het was nodig om te komen waar het project nu is. Je zou graag willen dat iedereen open aan tafel zit, maar in de praktijk heeft iedereen een eigen belang en dat maakt dit soort stappen en wijzigingen noodzakelijk.

Introductie Maarten is bij de GGP N65 betrokken geweest vanuit Witteveen + Bos om samen met Enno Zuidema Stedebouw de alternatieven- en effectenstudies uit te werken. In het verleden is hij onder andere betrokken geweest bij de A2 Maastricht, MIRT-verkenning Grevelingen en het advies van de commissie VVBI over de toepassing van de “Elverding-aanpak” bij gebiedsontwikkeling . Algemeen Als verbeterpunt binnen verkenningen noemt Maarten de focus van projecten. Hij vindt dat deze erg snel inzet en dat daardoor te weinig breed wordt gekeken. Dat komt omdat er sterk gestuurd wordt vanuit de projectmanagementgedachte. Projectbeheersing wordt erg belangrijk gevonden en daardoor worden lastig beheersbare onderdelen zoals het betrekken van de omgeving snel ingeperkt. De gebiedsgerichte aanpak wordt daardoor aangetast. De GGP N65 is daar een voorbeeld van. Er is uiteindelijke geen duidelijke probleemdefinitie, infrastructuur is dominant gebleven en de focus en sturing op geld heeft ook veel beïnvloed. Het gebrek aan visie op ruimte en het gebied zorgt voor het ontwijken van die onderwerpen en leidt tot afgeleide discussies. Een van de oorzaken hiervan ziet Maarten in het ontbreken van ervaring van gebiedsontwikkeling bij procesmanagers. Momenteel hebben zij veel ervaring met sectorale aanpakken, die niet altijd even goed toepasbaar is in gebiedsgerichte aanpakken.

Mening over bevindingen theorie Over het ontbreken van een gedegen projectprioritering zegt Maarten dat gebiedsagenda’s puur politieke documenten zijn. Problemen kunnen daarin wel eens groter gemaakt worden dan ze in werkelijkheid zijn en onderbouwing is niet altijd aanwezig. Daarin zou nog wel een stap gemaakt kunnen worden, maar omdat dit zo politiek is zal het nooit volledig objectief worden. In het ontbreken van de ontwerpcyclus ziet Maarten de balans tussen proces en projectmanagement terug, zoals hierboven al eerder is beschreven. Projectmanagers zijn snel geneigd om kleine gebreken of verbeteringen te negeren omwille van de doorlooptijd. Tijd en geld wordt in het huidige politieke klimaat belangrijker gevonden dan de kwaliteit en dat heeft zo zijn effecten. De afweging wat belangrijker is moet echter altijd gemaakt blijven worden.

Over kennis en ervaring zegt Maarten dat Witteveen + Bos veel kennis en ervaring en huis heeft en dat dat goed toegankelijk is. Het ontbreekt momenteel een beetje aan goede ervaring binnen gebiedsgerichte

Bij het ontbreken van details in documentatie voor de procedure van MIRT-verkenningen vraagt Maarten zich af of het zin heeft om deze

86

Er ontbreken gewichten in het beoordelingskader in het eindrapport. Waarom? Dat hoeft ook niet, je kunt prima niet wegen. Dit werkte beter voor de bestuurders.

details op te schrijven. Het zal nooit kloppen met de praktijk, omdat de praktijk toch maatwerk blijft. Je zou eerder iets willen inbouwen als een tweede lezerschap of een andere manier van kennis delen. Bij Witteveen + Bos gebeurt dat bijvoorbeeld ook en dat werkt erg goed. Overigens sluit dit aan bij het gevaar van kennisverlies binnen projecten door de wisselende samenstelling bij langlopende processen. Doordat mensen met ervaring verdwijnen zonder de kennis over te dragen, kan de kwaliteit van een project achteruit gaan. Daar zou ook aandacht naar uit mogen gaan.

Het beoordelingskader is erg beïnvloed door alle betrokkenen, is dat goed? Een beoordelingskader is altijd subjectief. Denken dat het objectief kan of is wekt schijnzekerheid. Objectief bestaat niet. Wat vind je van het voortschrijdend inzicht dat in het beoordelingskader heeft plaatsgevonden? Dat hoort erbij. Het lukt niet altijd in één keer alle inzichten in het kader te verwerken, dus wijzig je het regelmatig.

Over het ontbreken van evaluaties zegt Maarten dat dat waarschijnlijk komt doordat er niet expliciet is gemaakt wat er geleerd moet worden. Bij Witteveen + Bos moet ook geëvalueerd worden, maar dat gebeurt ook niet veel mede door die reden. De vragen die beantwoord moeten worden zijn dan ook “voor wie doe je het” en “wat wil je leren”? Zonder antwoorden op die vragen heeft evalueren überhaupt geen zin.

Er is geen voorkeur gekozen? Dat kon niet anders. Met de informatie die er was, was het niet mogelijk een voorkeur te maken.

Vragen over documentatie Hoe waren je ervaringen met het PvA? Ik vond het een helder plan. Ik had er alleen wel wat vraagtekens bij, omdat het onmogelijk leek alle vragen in zo’n korte periode te beantwoorden.

Het project moest erg snel worden uitgevoerd (4 a 5 maanden), wat vond je daarvan? Dat was prima. Bij een dergelijk project waar al veel is nagedacht en politieke voorkeuren heersen, moet je snel werken om mensen te dwingen anders na te denken.

Het PvA bevatte al een beoordelingskader en oplossingsrichtingen, was dat niet te vroeg in het proces? Het waren al onderhandelde compromissen van het voorgaande proces die waren opgenomen in het document. Later kwamen we erachter dat niet alles paste in die keuzes, maar toen is toch besloten aan die gegevens vast te houden.

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Dat gat is er altijd. De procesmanager moet die koppeling leggen. Meestal gebeurt dat aan het begin van een project wel, maar wordt dat in de loop van het proces vergeten. Af en toe moet er teruggekeken worden, maar dat gebeurt niet altijd.

Een echte probleemanalyse miste in het eindrapport? Het is een politieke analyse geworden.

Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Dit soort interviews maakt mij bewust van de dingen rond een project. Bovendien sluit het goed aan bij waar ik zelf ook mee bezig ben.

87

Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

88

D.5

verbeeld in de alternatieven. Simon vindt dat het project echt geslaagd is als het Groene Woud op regionaal niveau een concreet idee met integrale inhoud wordt. Maar hij zegt daarbij wel dat regionaal denken in het algemeen nog steeds lastig is, omdat er nog veel lokale belangen zijn die voor samenwerking gaan. Dat zou in de toekomst eerst moeten veranderen.

Interview met Simon Dona (N65) Datum: Locatie:

16 juni 2011 Enno Zuidema Stedebouw, Schiedamseweg, Rotterdam

Introductie Simon is betrokken bij de GGP N65 vanuit Enno Zuidema Stedebouw. In het project is hij verantwoordelijk geweest voor het ontwikkelen van de alternatieven. In het verleden heeft hij het projectteam geleid dat de handreiking ‘Ontwerpen in het MIRT’ heeft ontwikkeld.

Mening over bevindingen theorie Op de mening dat projectprioritering verbeterd zou kunnen worden, kan Simon geen weerwoord geven. Hij heeft geen ervaring met dit proces.

Algemeen Bij de vraag over verbeterpunten binnen verkenningen zegt Simon dat ruimte nog een vaag begrip is in projecten. Zo was bij de GGP N65 het Groene Woud wel een object van verbeelding maar geen begrip. Er was nauwelijks projectmatige inhoud, dus was het lastig om concrete dilemma’s in het gebied aan te wijzen. Daardoor kwam de nadruk in het project snel op de infrastructuur te liggen. Als hij dat eerder had geweten had hij daar meer tijd aan besteed. Vanuit zijn werk is gebiedsgericht werken standaard en door Sneller & Beter komt het nu duidelijker naar voren in projecten. Maar men moet daar nog aan wennen, dus bemerk je nog veel oude manieren van denken.

Over het ontbreken van de ontwerpcyclus in het verkenningsproces zegt Simon dat er bij de N65 sowieso weinig tijd was, maar dat daar vrij snel duidelijk was wat er wel en niet kon. Als dat niet zo was geweest, dan had het nog steeds op tijd afgerond geweest. Alleen was het abstractieniveau dan aangepast. Dus het missen van die cyclus in het proces hoeft geen problemen op te leveren.

Simon mist zelf weinig diepgang in documentatie voor zover hij die gebruikt. Hij leunt veel op zijn eigen ervaring en door te overleggen met de verschillende leden projectgroep komt veel informatie al beschikbaar. Daarbij zegt hij wel dat de informatie die je krijgt erg afhankelijk is van de persoon die je spreekt. Hij denkt wel dat het zou bijdragen aan het project als personen uit andere rollen (bv. gemeenten) beter zouden kunnen bijdragen, als ze beter zicht zouden hebben op de aanpak.

Simon zegt dat hij bij de GGP N65 voldoende handvatten heeft gehad. Sowieso was het project een pilot, dus waren handvatten niet zo nodig als bij andere projecten. Hij heeft veel inhoudelijke ervaring vanuit zijn werk. Tijdens het project had Simon gehoopt op een ‘eureka’-moment en zo het probleem op te lossen met een alternatief waar iedereen achter zou staan. Om dat te vinden is heel breed gekeken om zo op oplossingen te komen waar normaal gesproken niemand aan denkt. De weg bleek functioneel goed te zijn en daardoor was verplaatsen of weghalen geen reele optie. De mogelijkheden zijn hierdoor voor het ontwerp een stuk minder geworden. Maar de mogelijkheden die er zijn, zitten mooi

Over het ontbreken van evaluaties zegt Simon dat zijn bureau die zelf vaak wel doen. Die informatie kan namelijk goed gebruikt worden bij bijvoorbeeld nieuwe opgaven..

89

Vragen over documentatie Alle vragen over de documentatie zijn impliciet al behandeld in het interview. Afsluitende vragen Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

90

D.6

hebben. De brug zou simpel te bouwen zijn en hoog genoeg worden voor een vrije doorgang van verkeer. De gemeente zorgde voor de financiering, de fietsers en voetgangers zouden de N-weg niet meer kruisen, dus er waren alleen maar voordelen. Toch wilde het wegendistrict de brug niet hebben. Zij hadden namelijk een lijst met argumenten, waar men niet snel aan denkt. Enkele voorbeelden:  Mensen kunnen dingen van de brug gooien;  De berm is niet meer obstakelvrij dus de veiligheid op de weg neemt alleen maar af;  Voor onderhoud aan de brug moet de weg afgesloten worden. In andere projecten kunnen soortgelijke argumenten een belangrijke rol spelen in het bedenken van alternatieven. Ook problemen die alleen een wegbeheerder ervaart kunnen in een verkenning goed worden meegenomen.

Interview met Meine van Essen (N65) Datum: Locatie:

5 juli 2011 RWS Dienst Noord Brabant, Zuidwal, Den Bosch

Introductie Meine is werkzaam bij RWS Dienst Noord Brabant en betrokken bij het dossier N65 sinds 2008. Bij de GGP N65 was hij ook vanuit de DNB betrokken. Algemeen Als verbeterpunt binnen verkenningen noemt Meine mogelijke problemen in de overlap tussen verkenning en planuitwerking. Beide fasen moeten zo kort mogelijk zijn, maar daarmee ontstaan problemen met bijvoorbeeld seizoensgebonden onderzoeken. Dit kan betekenen dat een onderzoek voor de planuitwerking al gedaan moet worden in de verkenning, omdat anders niet op tijd gestart kan worden met de bouw. Dat stuit alleen op een aantal problemen:  Elke fase heeft een andere trekker;  Er mag nog niet gestart worden met de planuitwerking als er nog geen besluit over de verkenning is genomen;  voor planuitwerkingen moet een tracé al bekend zijn, maar die worden tijdens een verkenning nog bepaald – de onderzoeken worden groter omdat alle alternatieven onderzocht moeten worden om je in te dekken voor de planuitwerking;  Als er aan het einde van de verkenning toch nog een nieuw alternatief boven water komt, is er alsnog een probleem.

Als laatste punt noemt Meine gewenning van de regio aan de nieuwe procedure. Er is nog steeds een verwachting dat een onderzoek automatisch leidt tot een vervolg. Maar als er geen uitzicht op finaciering is, stopt een project gewoon. Ook zijn regio’s en gemeenten nog niet gewend aan het feit dat zij de leiding hebben voor het gebiedsdeel van verkenningen. Dat is namelijk geen Rijksverantwoordelijkheid. Regio’s stellen zich ook erg afhankelijk op van het Rijk, terwijl ze zelf best zaken kunnen onderzoeken. Meine vindt de doorloop van de GGP N65 over het algemeen goed, maar hij merkte wel dat veel discussies overgedaan werden. Dat heeft veel tijd in beslag genomen. Meine weet dit omdat hij al 3 jaar bij het dossier N65 betrokken is en daarmee de meest ervaren persoon is. Andere mensen zitten veel korter op het project en willen of een discussie heropenen of weten gewoon niet dat een discussie in het verleden al eens gevoerd is. Daar zou meer sturing op mogen. Meine heeft verder geen kennis gemist in het project, DNB en RWS hebben voldoende kennis in huis voor verkenningen.

Een ander punt dat Meine noemt is dat de wegbeheerder al vroeg betrokken moet zijn in projecten, en daarbij doelt hij op het wegendistrict van RWS – de partij die de wegen beheert en onderhoudt. Deze partij heeft namelijk veel kennis van wegen en kan unieke argumenten en problemen aandragen, die een project veel meer waarde kunnen geven. Een voorbeeld is een baileybrug voor fietsers en voetgangers die een gemeente graag over een N-weg wilde

91

verkenning uniek is en dat die diepgang daarom geen zin heeft. Hij is van mening dat elk project toch in zekere mate een gemeenschappelijk stuk heeft dat je kunt hergebruiken. Hij vindt wel dat RWS wel is doorgeslagen in het maken van kaders, richtlijnen en handreikingen. Het is inmiddels een oerwoud aan documentatie geworden, waarvan Meine zich afvraagt of het nog zin heeft.

Over de uitkomsten zegt Meine dat de bespreking in het BO MIRT wel een beetje tegenviel. Er is in het algemeen een tekort aan financiering voor alles in Nederland en Vught wil graag een groot project. Een versoberde variant is nog steeds heel duur en lost weinig tot niets op. Dus daar wringt het. Overigens had Meine wel verwacht dat de problemen in Vught meer integraal bekeken zouden worden, dat bijvoorbeeld het spoor meegenomen zou worden. De focus lag misschien te veel op de N65. Hij vindt dat uiteindelijk moet het probleem ‘N65’ wel opgelost worden en het is raar dat dat door de huidige wetgeving niet kan.

Aansluitend op hierboven, vindt Meine dat evaluaties veel kunnen bijdragen. Alleen als ze gebeuren, verdwijnen ze veelal in de la. Dat komt waarschijnlijk doordat evaluaties niet concreet genoeg zijn: er is niet duidelijk wat er geleerd moet worden, dus de kwaliteit voor hergebruik is daardoor niet goed genoeg.

Mening over bevindingen theorie Over projectprioritering voorafgaand aan de verkenning zegt Meine dat het onduidelijk is wie er beslist wat doorgaat. Prioritering is een beleidsmatige en vooral politieke keuze. Wie daar uiteindelijk wat beslist is niet altijd even helder voor de buitenwacht. Binnen de Gebiedsagenda Brabant waarin op regionaal niveau ruimtelijke en infrastructurele prioriteiten worden bepaald zijn meerdere bestuurlijke organen aanwezig en daar is nog niet in duidelijk wie de prioriteiten bepaalt. Is het de grootste stad, de Provincie, het samenwerkingsverband of technisch-inhoudelijk het grootste probleem.

Vragen over documentatie Hoe waren je ervaringen met het PvA? Ik heb het document snel gelezen en aangenomen voor waar, omdat ik het toen erg druk had. Ik vond het wel behulpzaam en bondig. Het PvA bevatte al een beoordelingskader en oplossingsrichtingen, was dat niet te vroeg in het proces? Dat was juist goed. Discussies die al gevoerd waren konden nu worden hergebruikt Een echte probleemanalyse miste in het eindrapport? Ja dat klopt, het probleem is nu erg abstract gebleven. Maar dat komt deels doordat de regelgeving te beperkt is om dit probleem concreet te kunnen maken.

Meine is het erover eens dat er binnen verkenningen ruimte ontbreekt voor verbeteringen. Maar hij vult dat aan met het feit dat in verkenningen en projecten zoals de GGP N65 er nog vooral aan principes gewerkt wordt en dat het cyclische proces nog niet zo aanwezig is, zoals wel het geval is bij de planuitwerkingsfase. In een cyclisch proces bouw je voort op eerdere lagen. Gezien de korte tijd die er voor de 1e fase van de Pilot N65 was ontbrak gewoonweg de tijd om meerdere cycli te doorlopen.

Er is geen voorkeur gekozen? Dat is een goede keuze geweest. De opties zijn opgelaten. Uiteindelijk wordt op bestuurlijk niveau een keuze gemaakt voor een bepaalde optie of variant. Onze opdracht als ambtenaren en betrokkenen is om het spectrum aan keuzemogelijkheden te laten zien en dat is denk ik voor de N65 goed gelukt..

Met het ontbreken van diepgang in documentatie voor verkenningen heeft Meine geen ervaring. Wel hoort hij vaak van anderen dat iedere

92

Wat vind je van het beoordelingskader? Dat cyclische ontwerp heeft daar wel ingezeten en dat heeft veel bijgedragen aan het project. Wat vind je van de alternatieven? De alternatieven laten goed zien wat de mogelijkheden zijn met de weg. De beoordeling is gedaan door een relatief kleine groep, wat vind je daarvan? Een grotere groep had nooit geleid tot deze oplossingen, omdat er dan veel meer discussie was ontstaan. Bovendien was iedereen die mee moest praten ook aanwezig. Het project moest erg snel worden uitgevoerd (4 a 5 maanden), wat vond je daarvan? Ik vind het knap gedaan. Meer tijd voor het project had geen zin gehad, zolang je maar goed nadenkt in de tijd die er is. Afsluitende vragen Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Nee. Heb je zelf verder nog vragen? Nee.

93

D.7

mogelijkheden met het project qua oplossingen beperkt was en dat creatieve oplossingen voor financiering daardoor niet gemakkelijk zouden zijn.

Interview met Astrid Goijaarts (Gebiedsgerichte pilot N65) Datum: Locatie:

5 juli 2011 Gemeentehuis Haaren

Astrid zegt dat hoewel er onvolkomenheden in de details zitten door het hoge tempo, de resultaten wel goed bruikbaar zijn waarvoor ze bedoeld zijn. Er is altijd een neiging om voor onderbouwing een hoog detailniveau na te streven, maar in dit geval is duidelijk dat dat niet nodig was voor de besluitvorming. Er bestaat bij dit project alleen wel een gevaar, omdat creëren van draagvlak niet goed is meegenomen en dus details en extra uitleg toch nog gevraagd zullen worden.

Introductie Astrid is ambtelijk projectleider binnen gemeente Haaren voor de N65. Binnen de GGP N65 is zij ambtelijk vertegenwoordiger van de gemeente. In het verleden heeft zij onder andere gewerkt aan de spoorverdubbeling bij Best. Algemeen Als verbeterpunten binnen verkenningen noemt Astrid een aantal punten die bij de GGP N65 van toepassing zijn. Het eerste punt is dat er veel keuzes zijn gemaakt zonder dat er overlegt is met omwonenden en andere belanghebbenden. Dat zou problemen voor draagvlak kunnen opleveren verderop in het proces.

Mening over bevindingen theorie Astrid is het eens met de bevinding dat projectprioritering verbeterd zou kunnen worden. Ze heeft een voorbeeld dat daar goed bij past: De N65 is een N-weg in Rijksbeheer. De provincie Noord-Brabant heeft ook een aantal N-wegen in beheer. Eén van die provinciale N-wegen heeft recentelijk een fietstunnel gekregen. Omdat de wegen onder verschillende wegbeheerders vallen wordt niet afgewogen welke situatie het meest urgent is. Een andere opzet van prioritering of in ieder geval meer uitleg zou dit soort gevallen kunnen afvangen.

Het tweede punt is het hoge tempo waarin de pilot is afgewerkt. Dit tempo heeft een hoop voordelen met zich meegebracht, maar een nadeel was dat de druk soms zo hoog lag dat er te veel kwaliteit verloren ging. Voor gemeenten met een kleine bezetting is het lastig om bij alle besprekingen aanwezig te zijn en dat zorgt voor kwaliteitsproblemen bij inbreng van informatie en feedback op stukken. Er zijn weinig kansen om het proces en de inhoud bij te sturen en er moet altijd gecontroleerd worden of opmerkingen verwerkt zijn, dus elke versie moet in detail gelezen worden. De opzet van het project vond Astrid goed, alleen het kwaliteitsverlies door de haast zou wat aandacht mogen hebben volgens haar. Ze had zelf meer dan genoeg ervaring om het project te kunnen doen.

Astrid kan zich ook vinden in het gevaar van het ontbreken van de ontwerpcyclus in de procedure. Bij de GGP N65 was duidelijk te zien dat door het tijdstekort daar gebreken door zijn ontstaan. Astrid is het eens met het feit dat evaluaties gedaan zouden moeten worden ter ondersteuning van projecten. Maar het wordt vaak niet gedaan omdat inzet en capaciteit onvoldoende zijn. Vragen over documentatie Hoe waren je ervaringen met het PvA? Ik vond het een lastig stuk. Het was niet erg concreet en was daarom lastig te vertalen naar hoe het in de praktijk zou werken.

Over de inhoudelijke uitwerking van het project is Astrid ook erg tevreden. Wel denkt zijn dat er te optimistisch is gedacht over de creatieve oplossingen voor financiering. Er was al vroeg duidelijk dat de

94

Wat vind je van het beoordelingskader? Over de invulling ben ik het lang niet altijd eens, maar het dient zijn doel wel. Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Ik heb het project alleen vanuit de praktijk aangepakt. Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Ik vond het een erg goed interview. Ik ben wel erg benieuwd naar jouw onderzoek. Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

95

D.8

Interview met Sigurd Hauwert (MIRT Verkenning Haaglanden) Datum: Locatie:

De eigen inbreng van Sigurd bestaat voornamelijk uit veel gezond verstand en nadenken. Ruimtelijke ordening vindt hij wel een lastig onderdeel. Het is een vrij wollig onderwerp en het is nog zoeken hoe je daarbinnen kunt opereren. Bovendien komen er tot dusver geen verrassende resultaten door naar boven, maar juist open deuren. Maar hij vindt het wel goed dat het in het MIRT is gekomen, omdat het wel meerwaarde kan hebben om RO integraal mee te nemen. Toch denkt Sigurd dat er ook een gevaar kan zijn om projecten te integraal aan te pakken. Hoe meer je in één project stopt, hoe lastiger het wordt om vooruit te komen. Bij te veel onderwerpen kan de meerwaarde zo verloren gaan, dus het is slim om daar van tevoren over na te denken.

4 juli 2011 Provinciehuis Zuid Holland, Den Haag

Introductie Sigurd is betrokken bij de MIRT Verkenning Haaglanden als ambtelijk vertegenwoordiger van de Provincie Zuid-Holland. In het verleden heeft hij kort meegedraaid met Rotterdam VooRuit en hij heeft verder veel ervaring met planstudies. Algemeen Sigurd vindt dat sinds Sneller & Beter er een duidelijke verbetering zichtbaar is. Hij is alleen wel bang dat er toch te veel diepgang blijft in berekeningen in de verkennende fase, omdat daar vraag naar blijft. De commissie m.e.r. heeft bijvoorbeeld een advies gegeven om toch details uit rekenen en dat past juist niet in een verkenning. In modellen gebeurt hetzelfde: daar wordt altijd gerekend met een RollsRoyce terwijl een DAFje in de verkenningsfase ook voldoende zou zijn. Men is nog niet in staat dingen op een sigarendoosje uit te rekenen. Bij de VH zal binnenkort weer veel gerekend worden met het NRM en dat wekt toch een schijnnauwkeurigheid. Foutjes in modellen worden overigens ook vaak niet opgemerkt door de complexiteit. Een deel van de reden waarom de vraag naar details nog blijft is volgens Sigurd gewenning. Er blijft een groot vertrouwen in getallen (ook juridisch) en er zijn veel mensen die het bestaande systeem ook uit gewoonte in stand houden. Zonder sturing door een groep die zich inzetten voor verandering zal er waarschijnlijk weinig veranderen.

Als laatste zegt Sigurd dat de brede participatie, die op zich goed werkt, ook een nadeel met zich meebrengt. Burgers worden namelijk in een vroeg stadium betrokken en daardoor ongerust gemaakt over nog onduidelijke projecten. Dit kan al zo zijn effecten hebben op bijvoorbeeld de huizenprijzen terwijl het project niet eens door hoeft te gaan. Mening over bevindingen theorie Met de bevinding dat projectprioritering op het moment gebrekkig is, is Sigurd het deels eens. Soms is vanuit de inhoud de redenering lastig te herleiden. Maar of daardoor een verkeerde prioritering wordt gemaakt is nog maar de vraag. In ieder geval blijft prioritering ook een politieke keuze. Daarnaast zijn methoden als KBA’s niet volledig objectief, waardoor een puur technocratische aanpak ook niet helemaal zuiver is. Over de ontwerpcyclus zegt Sigurd dat deze zich uit zichzelf inbouwt in de praktijk. Bovendien verwacht hij niet dat er zulke grote inzichten achteraf komen dat er problemen ontstaan.

Sigurd vindt de opzet van de organisatie MIRT verkenning Haaglanden en het proces goed en helder. Hij merkt alleen wel dat het proces iets verandert nu er naar een Rijksstructuurvisie wordt toegewerkt. De opzet en inhoud van het document is nog een beetje onduidelijk en daardoor is het nog een beetje aftasten.

96

Het lijkt in de documentatie van VH dat vanaf de Notitie Reikwijdte en Detail de doorkijk naar de problemen na 2028 is verdwenen, klopt dat? Ja, die lijkt inderdaad weg. Ik heb niet helemaal helder of we er in het projectteam niet toch naar kijken, maar het zou kunnen. Het klinkt wel logisch als er later in het proces nog een soort van terugvliegmoment is om in bredere zin nog te kijken naar samenhang van problemen.

Sigurd vindt het logisch dat er geen detail in de documentatie voor verkenningen zit. Als iemand dat helemaal theoretisch had moeten uitdenken, dan was dat waarschijnlijk toch niet geweest wat we nodig hadden in de praktijk. Als dat detail er moet komen, dan zou dat juist met praktijkkennis van RV en VH moeten gebeuren. Maar hij zegt dat detail niet erg te missen. Sigurd is het eens met de mening dat evaluaties en ex-postanalyses missen. Deze zijn belangrijk en erg nuttig, maar het zijn ook vaak de eerste onderdelen die afvallen in projecten bij gebrek aan tijd. Hij vindt het jammer dat mensen in dezelfde vallen trappen, doordat kennisdeling ontbreekt. De noodzaak ervoor wordt ook steeds belangrijker: doordat mensen steeds vaker van baan wisselen neemt het collectief geheugen van een organisatie af. Dus moet je op andere manieren je kennis gaan managen.

Bij de oplossingen wordt uiteindelijk gefocust op hele kleine stukjes weg, is dat niet wat beperkt voor zo’n grote verkenning? Bij de kansrijke oplossingen zijn die stukjes wel samengevoegd tot alternatieven, waarin alle stukjes in samenhang worden bekeken. Wat vind je van het feit dat alleen Rijksinfrastructuur in de Rijkstructuurvisie komt? Ik ben wel benieuwd waar dat document heen gaat. Het is nu nog niet helemaal duidelijk hoe het er uit komt te zien.

Vragen over documentatie Hoe heb je het PvA ervaren? Ik ben later in het proces pas aangehaakt. Het was even wennen, maar dat is altijd als je later erbij komt.

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Ik heb vooral met de praktijk te maken. De koppeling is er in het begin van de VH veel geweest, maar nu zijn we aan het pionieren, omdat er geen informatie meer is. Maar ik mis die koppeling niet.

Waarom is er alleen naar weg en OV gekeken? Dat is inderdaad een punt bij integrale verkenningen. Het is alleen lastig omdat het om verschillende schaalniveaus gaat, als je bijvoorbeeld naar de fiets kijkt.

Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? En er is nog een hele wereld die vooraf gaat aan dit project, dat is door dit gesprek ook scherper geworden. Verder kan een gerichte theoretische uitleg wellicht de praktijk ondersteunen.

Waarom zijn weg en OV gescheiden in twee aparte trajecten binnen de verkenning? Die scheiding is er omdat we die nodig hebben om het werkbaar te houden. Maar die keuze is gemaakt voordat ik bij het project betrokken was, dus ik heb er geen goed beeld van. In het beginstadium zijn oplossingen wel breed en integraal beschouwd overigens.

Heb je zelf verder nog vragen? Nee.

97

D.9

vertrekpunt te nemen, waardoor er weinig mogelijkheden zijn voor het ontwikkelen van nieuwe ruimtelijke plannen. Het is interessanter als ruimte en infrastructuur beide variabelen zijn.

Interview met Annemieke Hoogeveen (MIRT Verkenning Haaglanden) Datum: Locatie:

28 juni 2011 Ministerie van I&M, Rijnstraat Den Haag

Mening over bevindingen theorie Op de stelling dat de huidige projectprioritering voor verkenning gebrekkig is als het gaat om objectieve keuzeonderbouwing, zegt Annemieke dat de huidige situatie de politieke realiteit is. Momenteel worden de grootste maatschappelijke problemen geprioriteerd en daar speelt de politiek een grote rol in. Die keuzes zijn niet altijd objectief uit te leggen. Dit soort keuzes kunnen in projecten wel problemen opleveren, omdat ze niet altijd even concreet zijn en het daardoor moeilijk uit te leggen is aan de omgeving waarom een beslissing is gemaakt. In een ideale wereld zou een volledig onderbouwde keuze wel handiger zijn. Het is wel lastig om aan te geven waar dan de keuze op gebaseerd moet worden, maar het klinkt logisch om er meer inhoudelijke informatie bij beschikbaar te hebben Over het ontbreken van de ontwerpcyclus in de procedure met mogelijke gevolgen voor de doorlooptijd zegt Annemieke dat de inhoud altijd leidend is. Hoewel de procedure reparatieslagen niet voorschrijft, worden deze in de praktijk wel uitgevoerd. Fouten moeten nu eenmaal gecorrigeerd worden. En als er iets niet goed gaat, dan gaat dat altijd ten koste van de doorlooptijd. Dus hier zit altijd een risico. Maar dit is nog niet gebeurd in de Verkenning Haaglanden.

Introductie Annemieke is werkzaam bij de DG Ruimte, directie gebiedsontwikkeling van het Ministerie van I&M. Zij neemt sinds vorig jaar deel aan het projectteam van de MIRT Verkenning Haaglanden, waarbij ze zich voornamelijk bezig houdt met de OV-vraagstukken en de Rijksstructuurvisie. In het verleden heeft ze onder andere gewerkt in het Sneller & Beter projectteam en aan de Verkenning AntwerpenRotterdam. Algemeen Als thema in verbeteringen voor verkenningen ziet Annemieke het zicht op financiering als een zeer belangrijke. Annemieke heeft het proces tot dusver als goed ervaren. Het is grotendeels in lijn met de Sneller & Beter procedure (de nieuwe stijl MIRT-verkenning). Er zijn echter wel een aantal dingen die mogelijk beter zouden kunnen. Zo zijn weg en OV gescheiden parallelle trajecten binnen de verkenning. Doordat het traject OV vertraging opliep was het lastig de koppeling te waarborgen. Een andere verbinding had misschien geholpen. Verder is het aspect ruimte voornamelijk in het OV traject consequent vanaf het begin meegenomen, maar misschien had het ook bij weg al eerder een rol kunnen spelen.

Annemieke vindt het logisch dat er beperkte diepgang in de documentatie vanuit Sneller & Beter voor de MIRT-verkenning zit. In die diepte is juist veel variatie mogelijk en daar kun je in handreikingen etc niet op voorsorteren, iets wat past bij het idee van maatwerk bij grote projecten. Bovendien is Sneller & Beter niet een compleet nieuwe methode maar een methode die beproefde praktijken vastlegt dus informatie en ervaringen van oudere projecten kan nog steeds gebruikt worden. Ze kent verder zelf niet alle Sneller & Beter handreikingen omdat, omdat het OV-deel van de MIRT Verkenning Haaglanden niet

Het is lastig om ruimte een goede plaats te geven in verkenningen. Sinds invoering van het MIRT is dit een nieuwe toevoeging en daar is nog weinig ervaring mee. Misschien had het geholpen om vaker met projectteams van andere verkenningen om tafel te gaan zitten om van elkaar te leren. Daar is het door tijdsdruk nu niet van gekomen. Het uitgangspunt bij deze MIRT verkenning is om de ruimtelijke plannen als

98

verder bals MIRT Verkenning wordt uitgewerkt dus niet alle Sneller & Beter stappen zijn hierbij doorlopen. Annemieke mist de evaluaties en ex-post analyses. In de tijd dat de Sneller & Beter projectorganisatie nog bestond, werd dat wel gedaan. Dat is nu veel minder, maar het zou wel moeten om te leren van de projecten. Vragen over documentatie Waarom zijn weg en OV gescheiden trajecten binnen de verkenning? De scheiding OV en weg is te verklaren door ontbreken van koppeling tussen de twee, de trajecten hebben nauwelijks relatie met elkaar. Het afzonderlijk behandelen is een stuk simpeler en praktischer. Van Fase A naar NRD lijkt de doorkijk naar na 2028 te verdwijnen, klopt dat? Modelmatig wordt als het goed is wel gekeken naar problemen na 2028. Dus dat zou er nog steeds in moeten zitten. Wat vind je van het feit dat er alleen Rijksinfrastructuur in de Rijksstructuurvisie zit, verlies je daardoor geen samenhang met de regionale infrastructuur? De Rijksstructuurvisie is een heel juridisch document die alleen vastlegt waarvoor het Rijk verantwoordelijk is... Maar in de achterliggende verkenning is de regionale infrastructuur wel meegenomen. Afspraken Rijk-regio komen in andere documenten. Afsluitende vragen Hoe vind je de koppeling tussen theorie en praktijk? Sneller & Beter is wel gebaseerd op beproefde praktijken, dus die koppeling zit wel in de nieuwe stijl MIRT-verkenning. Ben je door dit interview gaan nadenken over verkenningen? Misschien dat we meer van elkaar moeten gaan leren.`

99

aandacht moest worden besteed aan de positionering van de verkenning naast de m.e.r.-studie in de communicatie naar buiten.

D.10 Interview met Michel Hoppenbrouwers (Integrale Benadering Holland Rijnland) Datum: Locatie:

23 juni 2011 Ministerie van I&M, Plesmanweg Den Haag

De aanpak van het project is ook erg goed bevallen. Er is een soort van bouwstenen-opzet gebruikt bij de bouw van de alternatieven, waardoor er geen compromissen gesloten hoefde te worden tussen belanghebbenden en dat zorgde voor een goede doorloop.

Introductie Michel is de projectleider geweest van de Integrale Benadering Holland Rijnland. Hij is werkzaam bij het ministerie van I&M, DG Mobiliteit. Hij heeft verder geholpen met het opzetten van Rotterdam Vooruit en de MIRT Verkenning Haaglanden.

Mening over bevindingen theorie Bij de bevinding van een gebrekkige projectprioritering merkt Michel op dat er bij de verkenning keuze van inzicht is of het nu een onderzoeksproces is of een besluitvormingsproces. Momenteel is het voornamelijk de tweede. Het doel van het project is het nemen van een besluit. Maar hij kan zich vinden in het idee dat er misschien wat meer van het onderzoek mag komen om de besluitvorming aan de voorzijde van de verkenning te versterken.

Algemeen Michel ziet als verbeterpunt voor verkenningen dat er aan het begin meer duidelijkheid is over waar je aan begint, anders wordt je overvallen door de omvang (bijvoorbeeld benodigde financiering). En je moet aan het begin al uitspreken dat je een besluit wilt gaan nemen aan het einde van de verkenning. Bij de IBHR was dit niet goed gedaan en zijn we elkaar gedurende het project meerdere malen tegengekomen. Er is nu nog steeds geen besluit genomen over dit project, terwijl de verkenning al twee jaar geleden is afgerond. Als er van tevoren meer duidelijkheid over de mogelijke resultaten van verkenning en de impact hiervan had bestaan, had de besluitvorming waarschijnlijk soepeler gelopen.

Over het ontbreken van de ontwerpcyclus zegt Michel dat het klopt dat je tijdens een verkenning dingen tegen kan komen. Zo was het bij de IBHR het geval dat het reviewteam nog met een extra alternatief kwam, doordat zij een hogere ambitie voor economische ontwikkeling toevoegde aan de parameters. Maar dit heeft uiteindelijk geen problemen opgeleverd, omdat er ruimte in het proces was gereserveerd door onszelf.

Als het gaat om beschikbare kennis bij het project is Michel erg tevreden. De projectorganisatie was erg breed en daardoor was alle benodigde kennis in huis. Sneller & Beter was ook nog niet procedureel ingevuld, dus er was ook veel vrijheid. Alleen het participatiedeel is niet zo groots ingevuld als we graag hadden gewild. Dat kwam doordat tegelijk met de verkenning een m.e.r.-studie door de provincie werd uitgevoerd. De participatie werd daarin geplaatst en omdat twee verschillende projecten met inspraak verwarrend zouden zijn, mocht de IBHR geen brede participatie doen. Dit had echter de uitkomst van het project niet beïnvloed. Het heeft er wel voor gezorgd dat extra

Michel heeft het ontbreken van diepgang in de documentatie voor MIRT-verkenningen niet gemist. Ten tijde van de IBHR was deze documentatie er nog niet en de klankbordgroep die daarvoor was ingericht was voldoende. Michel zegt dat hij over het ontbreken van evaluaties en expostanalyses niet goed kan oordelen, maar hij denkt wel dat het een verrijking zou kunnen zijn van het proces. Hij wordt zelf ook gevraagd om zijn kennis te delen voor andere projecten.

100

Vragen over documentatie Er was een erg brede regiegroep, hoe is dat bevallen? Dit is erg goed bevallen. Het gaf zo ook een goede invulling aan de integrale kant van de verkenning. Het was verder een goede plek voor (belangen)discussies, zodat het projectteam gewoon verder kon met de inhoudelijke studie. Het PvA was erg breed en duidelijk uitgewerkt, zonder dat S&B daar nog om vroeg. Waarom is dat zo gedaan? Er was nog geen houvast zonder echte Sneller & Beter-systematiek, dus is het PvA met opzet breed uitgewerkt. Het is ook nog regelmatig teruggepakt om te kijken of alles nog ging zoals gepland was. Al veel oplossingen waren gegeven (ruimtelijke ordening, OV), alleen met de weg kon nog gevarieerd worden. Was daardoor het integrale niet lastig vorm te geven? In de praktijk was de integrale aanpak toch minder aanwezig. De weg was inderdaad de enige variabele. Maar in het project is de weg wel in relatie gebracht tot de andere projecten en dat heeft toch wel meerwaarde gehad. De fiets komt niet terug in het rapport, klopt dat? Ja, maar er is in het begin wel naar gekeken. Er is al weinig uitwisseling tussen auto en OV, en daarbij komt nog dat de fiets geen alternatief is voor de regionale verplaatsingen die de Rijnlandroute moet gaan faciliteren. Dus hebben we er verder niet meer naar gekeken. De studie bevat geen m.e.r.? Dat klopt, het was een vormvrije verkenning, een m.e.r. was niet verplicht. Bovendien liep er al een m.e.r, getrokken door de provincie. Afsluitende vragen Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

101

kiezen tussen de alternatieven terwijl ze daar niet voor ontwikkeld waren is toch een gebrek. De keuze om de pilot te doen (buiten het MIRT om) is een goede keuze geweest, omdat in de huidige systematiek (waar financiën maatgevend zijn) sommige problemen niet meer aan bod komen. Deze oplossing heeft ervoor gezorgd dat dit probleem toch is behandeld.

D.11 Interview met Miel van Kleef (N65) Datum: Locatie:

21 juni 2011 Provinciehuis Den Bosch

Introductie Miel is bestuursadviseur voor de provincie en betrokken als vertegenwoordiger van de provincie in de Gebiedsgerichte Pilot N65. Hij is verder ook betrokken bij de verkenningen rond de A27, A67 en A58.

Mening over bevindingen theorie Miel vindt van de huidige projectprioritering voor MIRT-verkenningen dat de politieke realiteit ook een realiteit is. Een andere realiteit is de puur technocratische realiteit, die op zichzelf ook geen oplossing is. Ergens tussenin moet die elkaar vinden. Dat is nu nog niet zo. Miel vindt van de huidige prioritering dat financiën een erg dominante rol spelen. Dit is een trend van de afgelopen tijd die door de crisis is ingezet, maar de vraag is of die manier van denken zal blijven of van tijdelijke aard is. Verder vindt Miel dat de GGP N65 een goed beeld geeft van de huidige manier van prioriteren, bij dit project heeft lobbywerk een zeer grote rol gespeeld. Volgens de eisen van het Rijk zou de N65 nooit aan beurt gekomen zijn, maar toch is er een onderzoek gestart. Dit komt waarschijnlijk doordat het bij het Rijk ontbreekt aan beleid op N-wegen (vooral bij de wegbeheerder).

Algemeen Bij de vraag waar Miel verbeterpunten in verkenningen ziet, vraagt hij zich af of het niet nog sneller en beter kan. Het is momenteel een vrij complex proces dat voor een leek soms lastig is. Hij vindt ook dat het werken in een strak stramien, zoals nu het geval is, veel vrijheid inperkt. Hij vraagt zich daarom af of met een versimpeld proces geen extra kwaliteit en een snellere doorloop kan worden verkregen. Over het proces zegt Miel dat daarover onder tijdsdruk weinig discussie mogelijk was. Het proces was beschreven in een projectplan van het Rijk. Informatie over het proces was wel bekend. Voor de inhoudelijke informatie wist hij altijd zijn weg te vinden binnen de provincie.

Over het ontbreken van de ontwerpcyclus zegt Miel dat de N65 daar een goed voorbeeld voor is. Er was te weinig tijd om op rapporten te reageren en er was geen tijd meer voor een extra verbeterslag die misschien wel wat had kunnen bijdragen. Dit kan gelegen hebben aan het feit dat de BO MIRT cyclus te maatgevend wordt.

Over de GGP N65 is Miel in het algemeen positief. Hij vindt het knap dat het gelukt is om zo snel zo’n resultaat op tafel te krijgen, zeker omdat binnen het project Rijk en regio verschillende belangen en visies (weg van het Rijk vs. gebied van de regio) hebben en daar toch een goede consensus is gekomen. Wel vindt hij dat de tijdsdruk effecten heeft gehad op de kwaliteit van het onderzoek: er had misschien wat langer nagedacht mogen worden over de formulering van de problematiek. Een beter beeld van het Rijk over wat zij met de weg wilden had daar ook bij aan kunnen dragen. De alternatieven waren uiteindelijk goed voor de beeldvorming, maar het feit dat bestuurders toch wilden

Over het ontbreken van diepgang in de documentatie voor verkenningen is Miel kort. Hij heeft deze documentatie niet geraadpleegd, mede door de tijdsdruk. Maar de N65 is ook niet te vergelijken met een echte verkenning. Bij grotere verkenningen vindt hij de documentatie voldoende.

102

Miel is het niet eens met de constatering dat evaluaties en expostanalyses ontbreken in de huidige systematiek. Sowieso heeft de N65 een evaluatie en zijn in de MIRT-procedure diverse momenten aanwezig voor kwaliteitsborging. Hij is van mening dat er verder geen evaluaties of momenten voor kennisoverdracht noodzakelijk zijn. Vragen over documentatie Het beoordelingskader is erg beïnvloed door alle betrokkenen en ingevuld door een kleine groep, is dat goed? De inhoud van het kader was niet zo interessant. Het was veel detail voor deze fase van het project. Verder hadden de andere projectleden meer inhoudelijke kennis van zaken, dus ik heb me er niet zo mee bezig gehouden. Wat vind je van het voortschrijdend inzicht dat in het beoordelingskader heeft plaatsgevonden? Ik heb het idee dat het wiel steeds opnieuw wordt uitgevonden. Is er nu geen algemeen kader dat je steeds kunt gebruiken? Dit zou gewoon kant-en-klaar gebruikt moeten kunnen worden. Nu is er veel gediscussieerd over de inhoud en daar is veel tijd in gaan zitten. Tijd die misschien beter aan andere dingen besteed had kunnen worden. Het blijft maar een subjectief onderdeel van het project en moet niet de boventoon gaan voeren. Aan de andere kant, dit was een pilot, dus het experimenteren hoorde er ook wel een beetje bij. Afsluitende vragen Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Geen verdere opmerkingen.

103

structureren. Maar het zal altijd zo zijn dat meningen tegenover feiten staan. Bestuurders zullen een rechte rug moeten tonen om dat in te dammen. Maar nu is de vraag naar detail nog steeds hoog. Het is een politiek spel van argumenten en beslissingen onderbouwen en vertragen. Als projectorganisatie kan je daar weinig aan doen, je kan alleen melden wat de consequenties zijn in tijd en geld en daar moeten de bestuurders dan hun keuze mee maken.

D.12 Interview met Ed Klein (Integrale Benadering Holland Rijnland) Datum: Locatie:

4 augustus 2011 RWS Koningskade, Den Haag

Introductie Ed is de projectleider van de provinciale m.e.r.-procedure voor de Rijnlandroute. Hij heeft niet meegewerkt aan de Integrale Benadering Holland Rijnland.

Ed zegt dat het ontbreken van de ontwerpcyclus ook iets is waar hij tegenaan loopt in zijn project. Eigenlijk had dat project al bijna een jaar geleden afgerond moeten zijn, maar er is nog steeds discussie over welk alternatief de voorkeur geniet. Dus er wordt nog steeds op doorgestudeerd.

Algemeen Als verbeterpunten binnen verkenningen geeft Ed aan dat hij vraagtekens heeft bij Sneller & Beter in het algemeen. Hij heeft er zelf geen ervaring mee, maar hij vraagt zich af of de principes haalbaar zijn als de juridische procedures intact blijven. Burgers hebben nog steeds net zoveel mogelijkheden om hun belangen te verdedigen en Ed verwacht dat door meer informatievoorziening en participatie die weerstand niet zal verdwijnen.

Ed ziet ook nut in evaluaties, maar zegt dat die niet structureel gedaan worden. Omdat de provincie nog nooit project van het formaat Rijnlandroute heeft gedaan, heeft hij nu wel opdracht gegeven voor een evaluatie over de afgelopen drie maanden. Maar een integrale evaluatie over een geheel project is nog niet standaard. Het ligt nu vooral aan de projectleider hoe de invulling gebeurt.

Een punt dat Ed noemt uit de provinciale m.e.r.-procedure is dat er een keuze gemaakt moet worden tussen twee alternatieven op basis van m.e.r-informatie. Dat blijkt erg lastig te zijn.

Afsluitende vragen Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Ik vond je punt over evaluaties wel terecht. Maar ik heb nooit bij RWS gewerkt of ervaring met een Sneller & Beter-project, dus ik kan me dat soort projecten en hun omgeving niet zo goed inbeelden.

In het proces van de provinciale m.e.r.-procedure is Ed geen opvallende zaken tegengekomen. Natuurlijk kunnen er altijd dingen beter, maar hij denkt niet dat er verbeteringen zijn die de uitkomsten hadden beïnvloed. Het tweede alternatief dat nu nog wordt meegenomen, de Churchill Avenue, had altijd wel boven water gekomen. Dat maakt het proces overigens wel lastig.

Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Projectenwerk blijft mensenwerk en de kwaliteit van een project valt of staat met de competenties van een projectleider en de rest van het projectteam.

Mening over bevindingen theorie Over gebreken in projectprioritering kan Ed geen mening geven. Hij is daar niet voldoende bekend mee. Wel is hij het eens dat besluiten soms wat scherper zouden mogen om projecten zelf beter te kunnen

104

Over kennis en ervaring merkt Bert op dat bij de start van de verlengde verkenning ZRG Sneller & Beter nog niet concreet was uitgewerkt. Dat maakte het implementeren ervan in het project erg lastig, maar het is uiteindelijk wel goed uitgepakt. Verder zegt hij dat dat het bestuurlijk spel breder gaat dan alleen de ZRG. Wethouders, gedeputeerden, directeuren etc. komen elkaar ook bij andere projecten tegen, waarbij beslissingen gemaakt worden die meespelen bij de ZRG. Vanuit de projectgroep ZRG (of elk willekeurig andere project) is daar weinig zicht op, maar het beïnvloedt wel de voortgang en het maakt bemiddelen lastig. In geval van de ZRG was door de minister wel een noodzakelijke voorwaarde gesteld, namelijk bij te veel vertraging intrekken van de financiering.

D.13 Interview met Bert van der Meulen (Zuidelijke Ringweg Groningen) Datum: Locatie:

29 juni 2011 Rijkswaterstaat Dienst Noord Nederland, Leeuwarden

Introductie Bert is projectmanager geweest van de verlengde verkenning Zuidelijke Ringweg Groningen. Hij is werkzaam bij de Dienst Noord Nederland van Rijkswaterstaat. Hij heeft verder geen ervaring met MIRT-verkenningen, maar heeft wel een aantal oudere verkenningen in de droge en natte sfeer gedaan. Algemeen Als verbeterpunten binnen verkenningen noemt Bert een aantal dingen. Als eerste noemt hij het vage juridische kader. Er worden grote beslissingen genomen en er wordt heel veel geparticipeerd, maar er wordt qua inspraak formeel juridisch niets vastgelegd. Dat zou problemen kunnen opleveren verderop in het proces.

De uitkomst van de verlengde verkenning bleek uiteindelijk anders te zijn dan Bert had verwacht. Voordat de verlengde verkenning werd gestart leek een weg op palen de oplossing te worden en hij verwachtte dat dit weer de uitkomst zou worden, alleen beter onderbouwd. Dat bleek toch anders te zijn. Over de aanpak en dan vooral het gezamenlijk oppakken van de verkenning door RWS, provincie en gemeente is hij wel tevreden, Wel denkt hij dat het veel werk had gescheeld als er bij de samenwerking meer gevoel voor elkaars achterliggende doelen was geweest. Dat is er nu in het project niet geweest, wat vaak tot discussies leidde.

Een ander probleem is dat men geneigd is moeilijke punten en discussies vooruit te schuiven. Dat komt voornamelijk door tijdsdruk en doordat het voorkeursalternatief veel vaster ligt dan dat handig is. Onder andere het budget is nauwkeurig tot op de euro, terwijl de berekeningen eigenlijk maar een raming zijn en dat levert problemen op in de planuitwerkingsfase. Onderdelen waar men in de fase van ontwikkeling BVA nog niet uitkomt wil men daardoor liever buiten de beslissing houden. Aan de andere kant wordt er ook heel veel juist de verkenning ingetrokken. Daar waarover wel beslissingen worden genomen, moet wel goed gebeuren en daardoor zie je de verkenning steeds uitgebreider worden. Vroeger was een verkenning nog optioneel, nu is het verplicht en komt er misschien zelfs een voortoets ter controle van de voorkeursbeslissing.

Mening over bevindingen theorie Over projectprioritering en documentatie voor verkenningen kan Bert weinig toevoegen, omdat hij hier geen goed beeld van heeft. Ten tijde van de ZRG waren beiden nog niet goed uitgewerkt. Over het ontbreken van de ontwerpcyclus zegt hij dat het proces in de praktijk toch anders loopt en dat moet je je realiseren. Misschien moet je het zelfs in je planning meenemen.

105

Bert vindt dat het ontbreken van evaluaties inderdaad een punt is. Bij de ZRG is wel een procesevaluatie gehouden en die is erg nuttig gebleken. Hij denkt dat de reden dat evaluaties niet standaard zijn tijdsgebrek is. Alles moet zo snel mogelijk gebeuren en prioriteit van evalueren is laag, dus die worden daarom weinig gedaan. Vragen over documentatie De ZRG had een uitgebreid projectplan, hoe is dat bevallen? Ik was erg blij met de snelheid waarmee het projectplan gemaakt is en ik heb er ook vaak op kunnen terugvallen. Hij is niet helemaal uitgekomen, maar het heeft iedereen zeker in het begin op de goede lijn gezet. In de verlengde verlenging komt opeens een tunnel als alternatief naar boven, waarom is die niet eerder behandeld? De tunnel was een van de redenen van de verlengde verkenning. Die is daarvoor ook bekeken, maar die is toen vanwege de hoge kosten al komen te vervallen. Maar vooral de gemeente wilde toch dat die oplossing verder uitzocht zou worden. Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Dat zou beter kunnen. Er zit nu wel een redelijk groot gat tussen theorie en praktijk dat beter gevuld mag worden. Maar een gat zal er altijd blijven. Het is namelijk wel goed om met een beetje afstand naar de praktijk te kijken.

Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Niet echt. Maar de onderdelen uit je literatuurstudie zijn wel leuk om te horen. Heb je zelf verder nog vragen? Nee.

106

(kostenkentallen, aantallen etc.). Bij de gatereview kwam de noodzaak voor dat document pas boven water en moest dat aangevuld worden. Dit punt sluit aan bij de kennis en ervaring die Jacco miste in de verkenning: door dit soort dingen heeft men veel zelf moeten uitvinden en dat heeft veel extra tijd en geld gekost.

D.14 Interview met Jacco Peters (Integrale Benadering Holland Rijnland) Datum: Locatie:

8 juli 2011 RWS Koningskade, Den Haag

Introductie Jacco werkt bij de regionale dienst Zuid-Holland van RWS en is bij de IBHR betrokken geweest om als netwerkbeheerder belangen in te brengen. Hij is van achtergrond planoloog en tijdens de IBHR kunnen kijken bij de Verkenning Haaglanden en Rotterdam VoorRuit.

Inhoudelijk vindt Jacco dat er erg goed werk is gedaan, zeker voor de tijd die er voor stond (9 maanden). Het lastige was dat bestuurders soms moeilijk te begrijpen zijn qua redeneringen, maar dat heeft voor de uitkomsten van het project weinig uitgemaakt. Mening over bevindingen theorie Het ontbreken van een gedegen projectprioritering voor verkenningen herkent Jacco. Maar hij zegt wel dat dat soort keuzes politiek blijven. Die kunnen niet altijd uitgelegd worden aan de hand van technische elementen. De vraag is ook of het zou helpen als je het wel zou doen. Het gebrek aan informatie bij start van een verkenning kan door tegenstanders wel gebruikt worden om het project te vertragen.

Algemeen Als verbeterpunten binnen verkenningen noemt Jacco een aantal dingen. De eerste is een duidelijke afbakening en scopeafspraken. De IBHR had bijvoorbeeld geen financiële afspraken aan het begin van de verkenning en er werd ontworpen op een optimale oplossing. Dat bleek uiteindelijk veel te duur te zijn en toen moest er versoberd worden. Dat is heel lastig.

In het ontbreken van de ontwerpcyclus ziet Jacco geen problemen. De reviewmomenten die zijn ingebouwd zijn bedoeld om problemen en gebreken op te vangen.

Een ander punt dat Jacco noemt is dat aan het einde van de IBHR een voorkeursbesluit is genomen, maar dat er nu na een aantal jaar nog steeds twee alternatieven in de lucht zijn. Het besluit heeft dus niet het gewicht wat zou moeten hebben.

Over het ontbreken van detail in handreikingen is hierboven uitgebreid gesproken.

Verder vindt Jacco dat er nog steeds een hoge vraag naar details is. Er heerst nog steeds onzekerheid over nauwkeurigheid, waardoor in de verkenning toch nog veel uitgezocht moet worden. De IBHR had hier veel last van.

Over het ontbreken van evaluaties zegt Jacco dat er inderdaad nauwelijks informatie wordt overgedragen. Een vaak gehoorde reden is dat projecten volgens de projectorganisaties zo verschillen dat het geen zin heeft om kennis over te dragen. Hij vindt wel dat evaluaties gedaan moeten worden.

Het laatste punt dat Jacco noemt is de ontoereikendheid van handreikingen voor verkenningen. Je krijgt achteraf te horen dat er van alles had gemoeten, maar dat staat niet beschreven in die handreikingen. Een voorbeeld van de IBHR was de kostennota, een document dat beschrijft waar de kostenramingen op gebaseerd zijn

107

Vragen over documentatie Er was een erg brede regiegroep, hoe is dat bevallen? Dat is wel goed bevallen. De grootte viel overigens wel mee. Sommige ministeries waren alleen agendalid. Soms was er wel bestuurlijke onenigheid, maar dat hoort. Het PvA was erg breed en duidelijk uitgewerkt, zonder dat S&B daar nog om vroeg. Waarom is dat zo gedaan? Het is goed bevallen, er was goed nagedacht over de details. Al veel oplossingen waren gegeven (ruimtelijke ordening, OV), alleen met de weg kon nog gevarieerd worden. Was daardoor het integrale niet lastig vorm te geven? Het was wel lastig om mee te werken. De nadruk is daardoor op de weg komen te liggen, maar dat heeft ook een bestuurlijke component gehad. Dat was namelijk ook het gevoeligste deel voor de omgeving. De fiets komt niet terug in het rapport, klopt dat? Er is in het project wel rekening gehouden met fietsbereikbaarheid. Maar er is geen specifiek fiets-deelproject geweest o.i.d. Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Ik geloof dat dat wel goed zit. Er zitten altijd dingen in de praktijk, waar je in de procedure nooit rekening mee kan houden. Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Ik zie dingen waar ik zelf mee zit bevestigd in jouw interview, dat is wel interessant. Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

108

Marjolein had in eerste instantie niet verwacht dat het project afgerond zou kunnen worden in de gestelde tijd. Dat dat wel gelukt is, vindt zij erg knap. De verschillende betrokken bureaus (Enno Zuidema Stedebouw en Witteveen en Bos) werkten erg goed samen. Wel vindt zij dat de provincie de bemensing van het proces onvoldoende heeft geborgd. Vervanging was nauwelijks geregeld en daardoor was de provincie niet altijd even goed aangesloten bij het proces. Dat heeft soms geleid tot hick-ups in het proces. Vught heeft intern zelf voldoende capaciteit ingeschakeld. Dat komt mede doordat Vught een groot belang heeft bij de pilot. Wel heeft het even geduurd voordat Marjolein de samenhang en relaties binnen de projectgroep kon doorgronden. Rebelgroup was bijvoorbeeld ingehuurd door de provincie in plaats van het Rijk en kreeg daardoor soms andere opdrachten mee. De samenhang tussen de diverse deelprocessen was hierdoor niet altijd even duidelijk.

D.15 Interview met Marjolein Pullens (N65) Datum: Locatie:

1 juli 2011 Gemeentehuis Vught

Introductie Marjolein was betrokken bij de Gebiedsgerichte pilot N65 als vertegenwoordiger van de gemeente Vught. Zij heeft een achtergrond in de planologie (bv. bouwlocaties en ontsluitingswegen) en het is de eerste keer dat zij deelneemt aan een project op deze schaal. Algemeen Marjolein merkt op dat zij, als het gaat om verkenningen, alleen de GGP N65 als ervaring heeft. Bij de vraag over verbeterpunten binnen verkenningen zegt zij dat bij de N65 veel gebreken terug te leiden is naar de zeer korte doorlooptijd van het project. Maar daarnaast waren ook nog een aantal andere zaken. Zo kwam informatie bijvoorbeeld gekleurd door, bijvoorbeeld de effectencumulatie informatie die door het Rijk beschikbaar gesteld zou worden. Dat heeft lang op zich laten wachten. Ook het feit dat er uiteindelijk één alternatief/variant als oplossing is gekozen door bestuurders, terwijl deze slechts waren opgezet om onderscheidende oplossingsrichtingen in kaart te brengen, noemt zij als aandachtspunt. Dat zou in het vervolgtraject nog problemen kunnen opleveren.

Mening over bevindingen theorie Over gebrek aan prioritering vraagt Marjolein zich af wat het toevoegt door veel inhoudelijke informatie mee te nemen. Je moet dan namelijk veel uitzoeken en berekeningen doen en de vraag is of dat zin heeft. Bovendien hanteert het Rijk een aantal normen, maar lang niet alle problemen komen als probleem naar voren omdat de normen ontoereikend zijn. Een voorbeeld hiervan is de NoMo-norm: op een Nweg is deze niet bruikbaar vanwege bv. verkeerslichten, maar het wordt wel gebruikt.

Een ander punt dat Marjolein noemt, is het feit dat er uiteindelijk in het BO-MIRT maar een relatief klein bedrag is toegezegd door bestuurders, dat ook nog is toegewezen aan quick-wins die niet de essentie van het probleem oplossen. Het probleem van cumulatie in Vught heeft geleid tot de pilot N65, waaraan ook andere knelpunten langs de route konden worden aangehaakt. Dat biedt kansen, maar dus ook risico's. Deze uitslag van het BO-MIRT is een risico van het gezamenlijk als regio optrekken, waarbij de belangen en problemen per gemeente nogal verschillend zijn.

Over het ontbreken van een ontwerpcyclus zegt Marjolein dat de GGP N65 daar een goed voorbeeld voor is. Er was nauwelijks tot geen tijd voor reparaties van logische en gewenste verbeteringen in de alternatieven en dat is nu nog steeds te zien in de uitkomsten. Het is alleen lastig aan te geven wat de consequenties ervan zijn. Over het ontbreken van details in documentatie voor verkenningen zegt Marjolein dat als ze die documentatie aangeboden had gekregen,

109

ze niet eens de tijd had gehad of willen nemen om het door te lezen. Binnen een projectgroep zijn er anderen voor om het proces te sturen en plannen. Het is ook niet nodig om alles zelf te bedenken, daar is een projectgroep als geheel voor. Hoe een organisatie werkt is wel belangrijk om te weten. Het helpt veel in het werk om te weten wie wie aanstuurt en waar en door wie beslissingen worden genomen. Voor iemand uit een gemeente is het bijvoorbeeld niet altijd duidelijk hoe binnen het Rijk beslissingen worden genomen.

Wat vind je van het voortschrijdend inzicht dat in het beoordelingskader heeft plaatsgevonden? Het voortschrijdend inzicht heeft geholpen om de criteria meer inzichtelijk te maken. Dat vergde nog de nodige discussies en dat heeft het voor de betrokkenen wel tastbaarder gemaakt. Maar nog steeds blijft het een en ander weg. Sommige dingen zijn moeilijk te kwantificeren dat maakt het lastig om de bevindingen in een tabel weer te geven en dus ook om een totaalbeeld te presenteren.

Ook Marjolein vindt dat evaluaties meer zouden moeten gebeuren. Misschien zijn er ook wel afdelingen of bedrijven waar evaluaties vaker gedaan worden, maar dat dat niet duidelijk naar de buitenwereld wordt gecommuniceerd. Het is wel zo dat evaluaties vaak door haast worden overgeslagen. Zelfs bij de GGP N65, waar lessen leren een van de kerndoelen was, is er door de haast weinig aandacht naartoe gegaan.

De beoordeling is gedaan door een relatief kleine groep, wat vind je daarvan? Ik denk dat een grotere groep geen andere score had opgeleverd. Gezien de discussies zou ik er eerder voor opteren om achteraf nog feedback te krijgen op teksten of tabellen van een bredere groep ter controle in plaats van in een Poolse landdag te proberen het beoordelingskader in te vullen. Die bredere groep moet overigens wel evenwichtig zijn ingedeeld (alle belangen vertegenwoordigd) om geen scheve reactie te krijgen.

Vragen over documentatie Hoe waren je ervaringen met het PvA? Ik ben iets later aangehaakt in het proces dan de rest en heb het toen snel doorgelezen. Ik kan me het niet goed meer voor de geest halen, dus ik kan er niet zoveel over zeggen.

Het project moest erg snel worden uitgevoerd (4 a 5 maanden), wat vond je daarvan? Het gevoel daarbij is een beetje dubbel. De tijdsdruk heeft bijgedragen aan de drive van de groep. Maar er zijn wel wat fouten ingeslopen, bijvoorbeeld dat die cumulatie pas laat beschikbaar kwam en niet is meegenomen in de besluitvorming. Mede daardoor is het project in eerste instantie gestopt, maar later via lobbywerk weer op de agenda gekomen.

Het PvA bevatte al een beoordelingskader en oplossingsrichtingen, was dat niet te vroeg in het proces? Normaal gesproken zou je dat inderdaad niet willen, maar in dit project denk ik dat het veel heeft geholpen om het op tijd af te kunnen ronden.

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Hoe dat soort dingen werken binnen het ministerie weet ik niet, dus of het goed is of niet ook niet. Maar het is wel zo dat projecten een spel hebben dat steeds anders is. De theorie kan zich daar nooit 100% aan passen.

Er ontbreken gewichten in het beoordelingskader in het eindrapport. Waarom? Dat was om te voorkomen dat men zou gaan kiezen tussen alternatieven.

110

Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Het is wel leuk om zo terug te kijken op het project. Zo’n vragenlijst kan in principe al dienen als evaluatie van een project. Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

111

Dergelijke projecten vragen vaak maatwerk en daarom zou verder formaliseren (in meer detail) dan ook niet logisch zijn.

D.16 Interview met Wieger Savenije (N65) Datum: Locatie:

10 juni 2011 Coffee Company Delft

Wieger vindt dat in de projectgroep, als het gaat om ervaring en kennis binnen de groep, er te weinig participatie was vanuit RWS. De landelijke dienst was bijvoorbeeld niet betrokken terwijl het project wel over een door RWS beheerde weg gaat. Verder was er weinig input bij het projectplan door anderen van de projectgroep. Dit plan was wel erg uitgebreid en dus leerzaam voor de rest.

Introductie Wieger Savenije was ten tijde van het project werkzaam bij DHV en ingehuurd als projectleider voor de Gebiedsgerichte Pilot N65 (GGP N65). In het verleden is hij betrokken geweest als consultant voor inhoudelijke onderbouwing bij projecten als de Rijnlandroute en het Trekvliettracé.

Over de uitkomsten is hij erg tevreden. Deze waren voldoende om bestuurders een beslissing te laten maken over een mogelijk vervolg. Misschien had de beoordeling anders ingestoken moeten worden, omdat beoordelen bij velen synoniem is voor kiezen tussen alternatieven en dat was juist niet het doel van het project. Een meer feitelijke benadering had wellicht beter uitgepakt. Een bredere kijk op het gebied had wellicht ook kunnen helpen, nu is toch wel snel gekeken naar de weg door de ‘oude manier van denken’. Dit komt ook doordat dit nog het makkelijkst geld voor oplossingen oplevert. Sneller & Beter zit duidelijk nog niet in alle aspecten van een project.

Algemeen In het algemeen ziet Wieger verbeterpunten in de balans tussen politiek en inhoud en de dubbelrol van sommige betrokkenen. Door politieke betrokkenheid wil sommige inhoud nog wel eens vertroebelen met soms nadelige gevolgen voor het proces en kwaliteit van de uitkomst. De dubbelrol van sommige projectleden (bijvoorbeeld gemeenteambtenaren die betrokken zijn voor zowel lokale inhoudelijke kennis als vertegenwoordiging van de wethouder) heeft hiermee te maken en kan de informatievoorziening beperken, doordat eigenbelangen voor die van de projectgroep worden verkozen. Door de nieuwe stijl MIRT-verkenning is hier echter wel verbetering in te zien.

Mening over bevindingen theorie Op de vraag wat hij vindt van het idee pre-verkenning en projectprioritering in het algemeen, antwoordt Wieger dat een preverkenning geen meerwaarde heeft. Bij de GGB N65 was het project inhoudelijk gezien niet nodig. Het heeft echter wel bijgedragen aan het groepsbeeld van de omgeving. Dit kan mogelijke vervolgen gemakkelijker maken. Dit project had geen financieel uitzicht, iets wat wel noodzakelijk is voor een officiële verkenning. Projectprioritering zou eigenlijk moeten gebeuren op basis van de verkenning. De informatie die hierin wordt verzameld is juist die waarmee je tussen projecten een goede afweging kan maken (oplossend vermogen, kosten en baten, draagvlak), iets wat voor een verkenning nog niet heel

De ervaringen van Wieger met de doorloop en het proces van de GGP N65 zijn over het algemeen goed. Het proces was erg productief en is een product uit gekomen waar de hele projectgroep achter staat. Alle aspecten zijn met de gebiedsgerichte aanpak goed concreet gemaakt, jammer genoeg heeft het niet tot grote doorbraken geleid. Als het gaat om handvatten voor opzet en begeleiding van het project geeft hij aan dat het project een pilot was en dat er dus veel ruimte was om zelf dingen te verzinnen. Handreikingen en kaders zijn theoretisch in orde, maar zijn vaak niet één op één toepasbaar in de praktijk.

112

Vragen over documentatie Hieronder staan een aantal vragen met de antwoorden van Wieger over de rapporten die bij de GGP N65 horen.

duidelijk is. Door meer verkenningen te starten dan dat er budget is, kan er na de verkenningen een selectie gemaakt worden van de meest nuttige/urgente projecten. De eis om zicht te hebben op financiering voor een verkenning lijkt daarom wat vreemd.

Wat is het verschil tussen het PvA en het projectplan? Het PvA is voor het bestuur geweest, het projectplan voor de projectgroep. Het PvA heeft minder detail en wordt bestuurlijk goedgekeurd, te veel detail beperkt de vrijheid tijdens het project. Het projectplan is een uitgewerkte versie van het PvA.

Over het ontwerpen van de ontwerpcyclus vindt Wieger dat het inderdaad mist in de procedure, maar dat deze in de praktijk altijd wel gebeurd. Er is dus een mismatch op dit punt. Bij de GGP N65 is op dit onderdeel dan ook erg geleund op praktijkervaringen vanuit het verleden. De procedure is nu vooral gericht op besluitvorming.

Hoe waren je ervaringen met het PvA? Het had misschien nog geüpdatet mogen worden gaandeweg, maar het heeft zijn werk goed gedaan. Het werkte erg verduidelijkend voor de andere projectgroepleden.

Hij vindt dat de gebreken in de handreikingen en kaders niet erg zijn. Er is nu een zekere mate van vrijheid die noodzakelijk is voor projecten. Goede voorbeelden van bepaalde onderdelen zouden echter wel handig zijn, zoals een beoordelingskader. Verder zou een lijst met dingen die je echt moet doen ook erg nuttig zijn, met bijvoorbeeld dat je een verkenning moet melden in de Staatscourant. Als mogelijke oplossing ziet hij algemeen experts op het gebied van verkenningen die helpen met het toepassen van de handreikingen en kaders. Een beoordelingsteam met leden van DGMo, DVS en/of SDG zou dit kunnen invullen. Zo’n idee zou wel moeten groeien en eventuele tegenstand zou hieraan moeten wennen.

Het PvA bevatte al een beoordelingskader en oplossingsrichtingen, was dat niet te vroeg in het proces? Deze onderdelen werden min of meer verplicht meegegeven vanuit het voorgaande proces. Er is wel geprobeerd dit zo breed mogelijk te maken. Het werkte overigens wel in het voordeel van het project. Als dit ook nog tijdens het project uitgezocht had moeten worden, was het niet gelukt het binnen vijf maanden af te ronden. Er miste achteraf gezien wel een 0+ variant.

Over het ontbreken van ex-post evaluaties weet Wieger te melden dat deze wel in de MIRT-procedure is ingebouwd. Dit is namelijk de realisatietoets, waarin na realisatie periodiek wordt gemeten of de geluids- en mileueffecten binnen de voorspelde bandbreedtes blijven. Het levert slechts informatie op om ‘pleisters te plakken’ en het is onduidelijk of er nog wat met deze informatie gebeurt in nieuwe projecten. Een standaard evaluatiemoment vlak na een verkenning zou sowieso welkom zijn.

Een echte probleemanalyse miste in het eindrapport? Het was gewoon een project zonder echt probleem. Het ging meer om ambities. Er ontbreken gewichten in het beoordelingskader in het eindrapport. Waarom? Dit is met opzet gedaan: gewichten zijn een politieke keuze en bovendien voegde het niets toe aan het doel van het project.

113

gebruiken om het resultaat te verbeteren. Uiteindelijk is het bestuurlijk overleg gehaald, dus de mijlpaalplanning is gehaald.

Het beoordelingskader is erg beïnvloed door alle betrokkenen, is dat goed? Dit is positief: het kader is voor een keuze, wat politiek is. Door de politiek gekozen criteria maken het draagvlak groter. De invulling van de criteria had achteraf gezien misschien wel wat objectiever gemogen.

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Er zal altijd een gat tussen theorie en praktijk blijven. Projectadvisering vooraf zou de praktijk wel dichter bij de theorie kunnen brengen. De praktijk zou zich sowieso langzaam naar de theorie moeten voegen, maar daar moeten instrumenten voor komen.

Wat vind je van het voortschrijdend inzicht dat in het beoordelingskader heeft plaatsgevonden? Dat is erg goed geweest, al maakte het voor de uitkomsten weinig uit. Het hielp wel veel voor het draagvlak en is daarom onmisbaar geweest.

Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

De beoordeling is gedaan door een relatief kleine groep, wat vind je daarvan? De beoordeling had juist bij een kleinere groep moeten liggen, namelijk alleen de experts. Het is een scoretoedeling en die zou objectief moeten zijn. Beoordeling door de projectgroep zou niet nodig moeten zijn geweest. Er is geen voorkeur gekozen? Dat is bewust gedaan en was onderdeel van het proces. Het project moest de mogelijkheden in beeld brengen en juist niet eindigen in een keuze voor een alternatief. Het project moest erg snel worden uitgevoerd (4 a 5 maanden), wat vond je daarvan? Het project was behapbaar in die periode, het was gezien de grootte, doel en noodzaak van de opdracht niet meer tijd waard en de uitkomst is kwalitatief voldoende. Dus goed. Je bent op de planning uiteindelijk nog een maand uitgelopen, weet je hoe dat komt? De maand was beschikbaar (tussen eind planning en bestuurlijk overleg). Die is uiteindelijke gebruikt om verbeteringen door te voeren. Het zou gek zijn om een maand eerder al te stoppen als je die ook kan

114

opvallend was dat iedereen het lastig had met dit onderwerp door de gebiedsgerichte benadering, wat wel een aandachtspunt is.

D.17 Interview met Birgul Sonmez (N65) Datum: Locatie:

7 juni 2011 Ministerie van I&M, Plesmanweg 1, Den Haag

Als het gaat om handvatten om het proces op te zetten, merkt Birgul op dat je er altijd vanuit moet gaan dat je niet alles weet. Zij geeft aan dat zij vooral goed is in kijken en sturen op hoofdlijnen, maar dat voor de details anderen meer geschikt zijn.

Introductie Birgul Sonmez is verantwoordelijk voor de aansturing van de projectleider van de GGP N65 en ambtelijk contact voor het landelijk bestuur. In het verleden is Birgul betrokken geweest bij de Integrale Benadering Holland Rijnland en Anders Betalen voor Mobiliteit.

Mening over bevindingen theorie Bij het bespreken van mogelijk gebrekkige projectprioritering bij verkenningen, geeft Birgul aan dat nut en noodzaak sowieso lastig zijn om aan te geven, omdat Rijk en regio verschillend tegen een probleem aankijken. Er worden nu ter onderbouwing van keuzes welke projecten te starten in een gebiedsagenda een prioritering gemaakt, die mede gebaseerd is op de jaarlijkse NMCA (Nationale Markt en Capaciteitsanalyse, een multimodale knelpuntenanalyse op basis van het LMS). De data waarop keuzes gemaakt worden verschillen echter nogal in detailniveau, dus daar zou mogelijk nog wat verbeterd kunnen worden.

Algemeen Als mogelijke verbeterpunt in verkenningen ziet Birgul grip houden op de beschikbaarheid van middelen. De dynamiek van het politieke veld is iets waar je als ambtenaar geen grip op hebt en dat kan je wel eens een richting in dwingen waar je niet onderuit komt, bijvoorbeeld dat je toch een project moet doen terwijl er geen zicht op financiering is. Dit is dus eigenlijk verkenning oude stijl en dat zouden we niet meer doen. Toch gebeurt het. Het heeft echter wel als pluspunt dat je met elkaar blijft praten. Dat is goed voor het draagvlak van een project.

Bij het aankaarten van het ontbreken van een ontwerpcyclus in de verkenningsprocedure en de effecten die dat kan hebben op de doorlooptijd zegt Birgul dat bij de GGP N65 sowieso een andere aanpak is gebruikt, omdat het doel van het project niet het kiezen van een alternatief was, maar het inzichtelijk maken van de mogelijkheden om financiering inzichtelijk te maken. De ontwerpcyclus sluit echter wel goed aan op de trechtering die nu centraal staat binnen de verkenning. Vertragingen doordat je fouten moet repareren zou daardoor minder snel optreden. De doorlooptijd is echter sowieso al een lastige, omdat dit erg afhangt van de grootte van een project. Kijk bijvoorbeeld naar de MIRT Verkenning Haaglanden.

De ervaring van Birgul met het proces van de GGP N65 is erg positief. De toestemming om iets met de N65 te gaan doen gaf veel energie in de projectgroep. Men was bereid veel tijd in het project te steken. De aanpak van het project (breed naar alternatieven kijken) heeft ervoor gezorgd dat het zicht op mogelijkheden bij de partijen is veranderd: de uitersten zijn niet meer relevant nu. De uitkomsten van het project werden door iedereen gedragen en men ging deze zelfs verdedigen. Dat is erg bijzonder. Er zouden nog wel verbeteringen binnen het proces mogelijk zijn. Zo zouden de bestuurders misschien wat meer betrokken kunnen worden, omdat ze nu wat ver van de projectgroep stonden en daardoor de resultaten minder gemakkelijk accepteerden. Verder is er lang gediscussieerd over het beoordelingskader, daar had wat meer sturing op gemogen. Wat

Op de bevinding dat er een zekere mate van detail ontbreekt in hulpstukken voor verkenningen zegt Birgul dat er geen richtlijnen bij

115

Er zijn met opzet geen conclusies getrokken, want die moeten bestuurders zelf trekken. Een objectieve uitkomst was doel van het project en daar horen gewichten niet bij.

moeten komen, omdat vrijheid in detail juist belangrijk in het maatwerk van projecten. Maar je moet wel kennis bewaren en beschikbaar stellen als ondersteuning. Toen het Sneller & Beter projectteam nog volop draaide was daar veel aandacht voor, maar dat is nu weer weg.

Het beoordelingskader is erg beïnvloed door alle betrokkenen, is dat goed? Het is soms erg subjectief daardoor, maar het is uiteindelijk wel nuttig voor het draagvlak.

Over het ontbreken van projectevaluatie en ex-post analyses is Birgul kort: dat zou meer moeten gebeuren.

Wat vind je van het voortschrijdend inzicht dat in het beoordelingskader heeft plaatsgevonden? Goed, ik heb het laten gebeuren. Dit hoort erbij om tot een goede uitkomst te komen.

Vragen over documentatie Hieronder staan een aantal vragen met de antwoorden van Birgul over de rapporten die bij de GGP N65 horen.

De beoordeling is gedaan door een relatief kleine groep, wat vind je daarvan? Dit project was nog geen echte verkenning, dus dat is dat niet zo erg. Nu was het voldoende en paste het bij de beschikbare tijd. Bij een echte verkenning was het veel breder aangepakt.

Wat is het verschil tussen het PvA en het projectplan? Het Plan van Aanpak was een kader, het projectplan was een gedetailleerde versie daarvan. Hoe waren je ervaringen met het PvA? Goed. Het PvA had echter wel te weinig detail, en doordat het projectplan dat later kwam meer detail had, ontstond er ook weer discussie.

Er is geen voorkeur gekozen? Klopt, dat was ook niet het doel van het project. Je bent op de planning uiteindelijk nog een maand uitgelopen, weet je hoe dat komt? De rapporten waren inderdaad een maand te laat, maar de resultaten waren klaar volgens planning. Verder is het BO MIRT gehaald, dus er zijn geen problemen.

Het PvA bevatte al een beoordelingskader en oplossingsrichtingen, was dat niet te vroeg in het proces? Het werkte aan de ene kant wel inkaderend, maar het beperkte aan de andere kant ook de breedte van de studie. Discussies over de criteria en oplossingen waren in het voortraject echter al vaak gevoerd, dus dit werkte gewoon structurerend en herkennend voor de betrokkenen. Je moet er tijdens het project alleen wel op blijven waken dat daardoor geen dingen blijven liggen.

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Die koppeling is nog niet erg op gang gekomen. Er zijn nu ook niet zoveel projecten en doordat de kwaliteitsborging nu bij DVS ligt en de projectregie bij DGMo, is het gat ook groter dan voorheen.\

Er ontbreken gewichten in het beoordelingskader in het eindrapport. Waarom?

116

Wil je nog wat kwijt aan het eind van dit interview? Nee.

117

uit naar voren om een goede keuze te maken. Tegelijk groeide de behoefte om al in de verkenningsfase nadrukkelijk naar de ruimtelijke inpassing te kijken, en is ook het gebied meegenomen. Dat heeft uiteindelijk de doorslag gegeven in het project. Als die integrale aanpak en het meenemen van de bevolking vanaf het begin waren meegenomen in de aanpak, dan was het resultaat misschien wat beter geweest. Nu was er in het project te weinig tijd om de details aan het einde uit te werken. Ed weet niet of dit het resultaat zelf had beïnvloed, maar er was dan meer tijd geweest voor creativiteit en nu lag er een oplossing die net iets te duur was.

D.18 Interview met Ed Stuij (Zuidelijke Ringweg Groningen) Datum: Locatie:

29 juni 2011 Provinciehuis Groningen, Sint Jansstraat, Groningen

Introductie Ed is werkzaam bij de provincie Groningen sinds 2006 en was betrokken bij de Verlengde verkenning Zuidelijke Ringweg Groningen als contact voor provinciale bestuurders. Ook trok hij effectstudies voor verkeer. Voor de verlengde verkenning was hij al betrokken bij de netwerkanalyse voor de regio.

Mening over bevindingen theorie Over het ontbreken van de prioritering van verkenningen zegt Ed dat het een inhoudelijke afweging versus andere afwegingen is. Hij heeft niet zoveel moeite met de huidige manier en hij denkt dat als inhoudelijk keuzes maken beter was geweest, dat dat dan al zou gebeuren. Sowieso, als iets niet op draagvlak kan rekenen, wordt het niet doorgezet.

Algemeen Ed noemt als mogelijk verbeterpunt binnen verkenningen het gebruik van vuistregels. Zelfs met Sneller & Beter blijft er vraag naar een stevige bewijslast voor besluiten. Het is namelijk nog steeds onduidelijk wel mate van detail benodigd is om bijvoorbeeld langs de Raad van State te komen. Het is misschien nog wennen aan de nieuwe situatie, maar er blijft een spanningsveld aanwezig. Modellen wekken daarbij schijnnauwkeurigheid, die de vraag naar meer detail alleen maar kracht bij zetten. Verder noemt Ed de bestuurlijke weerbarstigheid als lastig punt in verkenning. Discussies over politieke/bestuurlijke belangen kunnen nog steeds erg lang duren en dat kan je niet altijd vatten in de S&B aanpak.

Ed zegt over het ontbreken van de ontwerpcyclus dat die in de praktijk wel voorkomt, omdat als je bij vragen geen antwoord hebt, je die toch moet uitzoeken. En dat kost extra tijd. Over ontbrekende diepgang in documentatie is verkenningen kan Ed niet veel zeggen. Tijdens de ZRG was deze documentatie nog niet beschikbaar, dus heeft het projectteam veel informatie ingewonnen bij andere projecten en dat gebruikt als reflectiemateriaal.

Over kennis, ervaring en handvatten heeft Ed niet veel te melden, omdat hij zelf niet zo betrokken is geweest bij de opzet van het project in het algemeen. Met het rekenen is de projectgroep heel pragmatisch omgegaan en er was voldoende kennis aanwezig om het werk te doen.

Ed weet te melden dat er bij de ZRG een procesevaluatie is uitgevoerd. Hij ziet er de meerwaarde ook van in, omdat in projecten kennis verloren gaat. Niet alleen omdat er na projecten veel kennis verloren gaat doordat de projectgroep uitvliegt, maar ook tijdens projecten wisselen mensen van werk en daar kan ook veel kennis verloren gaan.

Over de uitkomsten zegt Ed dat het stedenbouwkundig bureau, dat vrij laat bij het proces is betrokken, veel geholpen heeft om tot een goede oplossing te komen. In eerste instantie werd alleen naar de verkeerskundige kant gekeken, maar daar kwam te weinig onderscheid

118

Vragen over documentatie De ZRG had een uitgebreid projectplan, hoe is dat bevallen? De praktijk bleek weerbarstiger te zijn dan waar het projectplan op was voorbereid. Maar ik heb er zelf niet zoveel ingeschreven. In de verlengde verlenging komt opeens een tunnel als alternatief naar boven, waarom is die niet eerder behandeld? Vanwege onder andere kosten was dit alternatief snel afgeschoten in de studie voor de verlengde verkenning. De gemeente wilden toch beter uitgezocht hebben of het echt niet kon, voordat het definitief werd afgeschoten, dus is de tunnel beter onderzocht in de verkenning. Het project is een aantal maanden uitgelopen, hoezo was dat? We wilden liever iets opleveren waar iedereen blij mee was en waar we mee door konden, dan iets waar niemand op zat te wachten maar wel op tijd klaar was. Inhoud had duidelijk prioriteit.

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? De theorie is een handreiking en kan niet rigide worden toegepast. De theorie aangevuld met praktijkervaring is prima om mee te werken. Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Nee. Ik ben wel benieuwd naar je resultaten uit het buitenland. Heb je zelf verder nog vragen? Nee.

119

Bij de noodzaak voor de verkenning reeds ‘zicht op financiering’ te hebben heeft Erik vraagtekens. Immers, de essentie van een verkenning is dat het probleem nog niet is onderzocht en oplossingen nog breed mogelijk zijn. Pas dan bestaat zicht op ‘kosten- baten’ en kunnen budgetten worden bepaald. Anderzijds biedt de eis voordelen bij het uitwerken van alternatieven: alternatieven waar geen budget voor kan zijn vallen af en de oplossingsruimte wordt door realisme beperkt.

D.19 Interview met Erik Tenkink (Rotterdam Vooruit) Datum: Locatie:

15 juli 2011 Ministerie van I&M, Plesmanweg, Den Haag

Introductie Erik was werkzaam als projectmanager van de Nieuwe Westelijke Oeververbinding (onderdeel van RV) vanuit DGMo. Bij de ontwikkeling van het masterplan RV zelf is hij niet betrokken geweest, maar daar heeft hij wel kennis van. In het verleden was hij o.a. projectmanager planstudies voor de Coentunnel en de Westrandweg.

Over het nemen van voorkeursbeslissingen op basis van globalere informatie (besparen van excessief onderzoek) vraagt Erik zich af of dat in de toekomst echt zal gebeuren. ‘Tegenstanders’ vragen altijd om meer detail, dus bestuurders moeten beslissingen durven nemen op hoofdlijnen, zonder die extra informatie te laten genereren.

Algemeen Aan het begin van het interview merkt Erik op dat in vergelijking met het verleden de verkenning, als apart benoemd en gestructureerd proces, een goede stap vooruit is. Het doet alle partijen veel meer gestructureerd werken en het heeft een duidelijk doel, namelijk de voorkeursbeslissing. Bij de NWO komt dit goed uit de voeten.

Erik vindt dat de NWO goed loopt. De participatie in het project werkt erg goed, zeker als het vergeleken wordt met de situatie een jaar eerder, toen er binnen de geldende bestuurlijke afspraken geen tijd kon worden gemaakt en geen middelen beschikbaar waren om participatie goed op te zetten. Er is nu (ook bij criticasters) veel waardering en begrip voor het proces en men is goed geïnformeerd. Wel is een hindernis dat de verkeerscijfers pas laat beschikbaar komen. Vanuit proces geredeneerd hadden die er beter eerder gelegen. Anderzijds moet ook bedacht worden dat een verkenning in de aard der zaak vaak juist zonder cijfer - informatie begint.

Als verbeterpunten binnen de verkenning ziet Erik mogelijkheden in onder andere de breedte van verkenningen. RV was een erg brede verkenning voor een groot gebied en dat maakte het lastig om het binnen een redelijke tijd af te ronden en om tot concrete projecten te komen. Voor de Verkenning Haaglanden zou dat ook kunnen gelden, al heeft Erik daar minder zicht op. De NWO (één van de projecten binnen RV) is nu als zelfstandige verkenning een stuk concreter en past veel beter binnen het schema van Sneller & Beter.

Mening over bevindingen theorie Over het bestuurlijk vaststellen van de projectprioritering zegt Erik dat in het verleden wel geprobeerd is om een objectieve onderbouwing toe te voegen, maar dat dat niets werd (project PI). De huidige situatie is daarom goed volgens hem, waarbij politiek compromissen worden gesloten, maar wel zoveel mogelijk op basis van onderzoek en inhoudelijke argumentatie.

Een ander punt dat Erik noemt is de moeilijkheid om verkeersproblemen in relatie te brengen tot ruimtelijke economische ambities. De gebiedsagenda’s zijn daar handige tussen stappen voor. Maar deze zijn vaak op een hoog abstract niveau, waarbij een harde onderbouwing voor de relatie tussen RO en concreet project erg lastig te maken is.

120

Over het ontbreken van de ontwerpcyclus zegt Erik dat een strakke planning juist goed werkt. Partijen gaan pas nadenken als de druk hoog is. Een buffer inbouwen verlaagt die druk en ontstaat er meer vertraging. Zonder buffer ben je dus waarschijnlijk eerder klaar dan met, zelfs met vertraging. In de praktijk komt de ontwerpcyclus zelf overigens wel terug in het proces, al wordt die niet ingepland. Je ziet nu interne en externe planningen om toch de risico’s in beeld te brengen, zonder dat dat de druk van het proces beïnvloedt.

In de criteria van de NWO is ruimtelijke ordening niet meer te zien, terwijl dat wel een criterium was bij het masterplan. Hoe komt dat? De relatie tussen ruimtelijk economische ontwikkeling en keuze van bepaalde infrastructuur blijft complex. R-E is zowel vertrekpunt van een verkenning als dat infra gevolgen heeft voor R-E. Er ontstaat onder andere verschuiving van arbeidsplaatsen, economische groei en een ruimtelijk structurerende werking. Per alternatief verschilt dat, dus het zou wel meegenomen moeten worden. Bij RV is RO als uitgangspunt goed uitgewerkt, maar het doel van RV was om de daarmee gerelateerde bereikbaarheidsproblemen in beeld te brengen. Dat leidt dus tot concrete bereikbaarheidsdoelen, ook voor NWO, die echter op zichzelf weer een afgeleide zijn van R-E beleid.

Erik ziet het potentiële nut van het weergeven van detail in documentatie voor verkenningen. Maar hij zegt daarbij wel dat elk project net weer anders is. Verkenningen zijn minder beheersbaar door het abstracte karakter van het probleem en politieke krachten. Dat maakt beschrijven van die procesdetails wel lastig. Hij geeft aan zelf nauwelijks handboeken te raadplegen.

Afsluitende vragen Wat vind je van de koppeling tussen theorie en praktijk? Heel goed. Bij RV en NWO is veel interactie met de S&B - mensen die de procedure ontwikkelen.

Naar aanleiding van het belang van een vast systeem van evaluaties zegt Erik dat evaluaties vaak wel plaatsvinden op eigen initiatief van projecten. Uit Eriks eigen ervaring meldt hij dat hij in de afgelopen 20 jaar veel handboeken en andere documenten voorbij heeft zien komen, maar dat hem geen vorm bekend is waar projectmanagers veel gebruik van maken. Bovendien veroudert informatie over projectmanagement en – omgeving snel. Na een aantal jaar is de relevantie van vastlegging van ervaringen en handreikingen nog maar klein. Misschien dat andere vormen van kennis en ervaringen bewaren en uitwisselen interessanter kunnen zijn.

Ben je door dit interview anders of meer over dingen gaan nadenken? Goed leren als organisatie o.a. door evalueren blijft om aandacht vragen. Heb je nog toevoegingen aan dit interview? Nee.

Vragen over documentatie In het masterplan is geen afweging van alternatieven te zien, terwijl het wel een verkenning was, hoe zit dat precies? Er zijn wel alternatieven afgewogen door verschillende pakketten van maatregelen door te rekenen. Mede op basis van het benoemen van zogenoemde kernproblemen in de regio is daar een prioritering uitgekomen. Dus die selectie heeft wel plaatsgevonden.

121

Luc merkt op dat de eerste MIRT verkenningen, waar de VH er één van is, moesten voldoen aan de eisen van Sneller & Beter, terwijl het idee ervan nog niet was uitgewerkt. Dit betekende dat er het nodige pionierswerk gedaan moest worden en dat heeft zo zijn effecten gehad op de doorlooptijd. Er zijn uiteindelijk wel veel ervaringen opgedaan door via trial and error een aanpak uit te werken. Hij vindt het jammer dat er weinig met die kennis wordt gedaan buiten het huidige netwerk van verkenners. Voorbeelden waarbij de praktijk voorliep op de theorie is het uitwerken van het detailniveau van de voorkeursbeslissing: tot in welk detail moet die beslissing worden uitgewerkt om daar goed mee in de planuitwerking verder mee te kunnen, zonder dat je te veel gaat rekenen. Uiteindelijk is een bandbreedte van +-25% toegevoegd voor de kostenraming, waaruit het gewenste detailniveau redelijk is af te leiden. Een ander voorbeeld betreft het opzetten van een Rijkstructuurvisie als kader om de voorkeursbeslissing vast te leggen: ook hierin is het onduidelijk welk detailniveau daarin verwerkt moet worden, dus er is veel tijd nodig om dat uit te kristalliseren. Maar misschien worden de VH en Rotterdam VooRuit gebruikt als voorbeeld voor andere verkenningen, zodat niet elk project daarmee te maken krijgt.

D.20 Interview met Luc de Vries (MIRT Verkenning Haaglanden) Datum: Locatie:

14 juni 2011 Ministerie van IenM, Plesmanweg Den Haag

Introductie Luc is betrokken bij de MIRT Verkenning Haaglanden vanuit het ministerie van I&M, DG Mobiliteit. Daar is hij vertegenwoordiger van het bevoegd gezag om belangen vanuit DG Mobiliteit in het project in te brengen en de koppeling te maken naar de besluitvormingsprocessen voor het Rijk. Verder heeft hij een projectrol om producten op te leveren, zowel voor Publieksparticipatie als de Rijksstructuurvisie. Luc heeft ook meegewerkt aan de Verkenning Antwerpen Rotterdam. Algemeen Als verbeterpunt binnen verkenningen noemt Luc de zicht op bekostiging door partijen dat als spelregel is opgenomen bij aanvang van een verkenning: blijft dat houdbaar? Het is namelijk vreemd omdat je dan al zicht moet hebben het formaat oplossing, terwijl tijdens de verkenning de problematiek verder uitgewerkt wordt richting mogelijke oplossingen.

Over de uitkomsten van de Verkenning zegt Luc dat zijn verwachtingen in de loop der tijd wel veranderd zijn. Dat heeft te maken met de veranderende omstandigheden rond de VH. Vooral het zicht op beschikbare bekostiging is afgenomen. Daardoor moet veel scherper geprioriteerd worden en zijn integrale oplossingen uit het zicht verdwenen. Er kunnen nu alleen nog maar knelpunten opgelost worden, voor bredere integrale oplossingen die de bereikbaarheid verbeteren in combinatie met de ruimte (OV, integrale gebiedsaanpak) zijn nauwelijks financiële mogelijkheden. Er was overigens ook een verwachting om ruimte en infrastructuur gelijkwaardig te behandelen in deze verkenning, maar er bleek al snel dat de ruimtelijke ontwikkelingen al regionaal waren vastgelegd als een gegeven.

Een ander punt dat Luc noemt zijn de handreikingen en kaders. Er zijn er inmiddels zo veel, dat door de bomen het bos niet meer te zien is. Bij het opstellen van alle handreikingen mist structuur en overzicht. Hierdoor is onduidelijk welke handreikingen allemaal bestaan, wie in de organisatie kennis of ervaring heeft over bepaalde thema’s en het praktische nut van de handreiking (betreft het een voorschrift, wettelijke vereisten, kaders, normen, best practices?). Verder mist er nog veel ervaring in het toepassen van de handreikingen. Je moet daarom nog veel zoeken naar de details.

122

Daardoor kon er weinig mee gevarieerd worden in relatie tot infrastructuur. Als laatste noemt Luc de tijd voor verkenningen. Het maakt niet uit hoeveel tijd je ervoor krijgt, die zal je altijd volledig benutten, zelfs als het 4 jaar zijn. Maar 2 jaar is misschien wat kort, er is nog wat ervaring nodig om een goede doorlooptijd voor een verkenning te selecteren. Uitgangspunt blijft dat er een goede oplossing komt voor de aan het begin van de verkenning gestelde problematiek.

Over het missen van detail in de documentatie voor verkenningen is Luc het eens, maar hij vraagt zich af of dat allemaal op papier gezet moet worden of dat je dat niet beter op een andere manier beschikbaar kan maken, bijvoorbeeld door een kennisplatform te creëren dat je kunt raadplegen. Dit kennisplatform lijkt meer geschikt, omdat de essentie van een verkenning meer zit in bestuurlijke besluitvorming op basis van globale onderzoeksinformatie dan zeer gedetailleerde oplossingen. Een kennisplatform kan mede bijdragen aan versterking van de procesmatige aspecten van een verkenning en de ervaringen en best practices een stuk toegankelijker worden.

Mening over bevindingen theorie Over de bevinding dat prioritering in verkenningen verbeterd zou moeten worden, zegt Luc dat er al een trendverandering te zien is door Sneller & Beter. Vroeger was er overleg op veel kleinere schaal en was er een gewoonte de taart eerlijk te verdelen over alle regio’s. Nu wordt in de gebiedsagenda’s een meer serieuzere afweging gemaakt waarin de economische waarde het meest tot zijn recht komt. Wel vindt Luc dat verkenningen niet alleen gestart moeten worden bij problemen, maar dat ambities ook onderzocht moeten worden. Er wordt nu veel gekeken naar kosten en baten, en daardoor gaan mogelijkheden voor andere ontwikkelingen verloren, waarbij ambities of lange termijn programma’s onvoldoende aandacht krijgen.

Luc vraagt bij de opmerking dat evaluaties niet gedaan worden zich af wat je er dan precies uit zou willen halen en hoe je dat dan zou willen gebruiken. Hij ziet overigens meer problemen in de schakeling tussen de verschillende fasen (verkenning-planuitwerking-realisatie). Hoe wordt de kennis tussen de verschillende fases gewaarborgd en hoe zorg je ervoor dat niet in iedere fase alles opnieuw onderzocht wordt. Daarnaast ziet hij ook meer heil in kennisoverdracht vanuit het netwerk van verkenners richting omgeving (zowel intern IenM voor andere directies zoals water, spoor, etc., als richting andere overheden en ministeries)

Over het ontbreken van de ontwerpcyclus in de documentatie ziet Luc ook problemen. In de VH wordt continu toegewerkt naar producten, die bestuurlijk worden vastgelegd en waar je dan niet meer op terug hoeft te komen. Voortschrijdend inzicht kan dit tegenwerken. Wat je probeert als er toch nieuwe dingen aan het licht komen, deze in de details van de al genomen beslissingen mee te nemen. De uiteindelijke beslissing verandert niet, maar wordt nader uitgewerkt. Maar dit lukt alleen bij relatief kleine inzichten die niet van invloed zijn op de beslissing. Mocht er nou na een besluit een alternatief boven water komen die ervoor zorgt dat je het besluit moet wijzigen, dan heb je een probleem. Heel veel werk moet dan over gedaan worden en dat kost tijd.

Vragen over documentatie Op het moment van het interview ontbrak het PvA nog. Daarover zijn geen vragen gesteld. Waarom is er alleen naar weg en OV gekeken? In de VH is de fiets niet meegenomen omdat deze nooit als probleem naar voren is gekomen door de verschillende deelnemende partijen. Fiets is wel bekeken bij de oplossingen, maar daar bleek de fiets in alle gevallen te weinig oplossend vermogen te hebben ten opzichte van andere alternatieven om de problematiek op de diverse corridors op te lossen. Dus daardoor is de fiets niet in de rapporten terug te vinden.

123

context van het samenhangend pakket van maatregelen (koppelig met ruimtelijk economische ambities, ontwerpen, kosten en natuur en milieu) wordt uiteindelijk vastgelegd in een Rijksstructurvisie.

Het lijkt in de documentatie van VH dat vanaf de Notitie Reikwijdte en Detail de doorkijk naar de problemen na 2028 is verdwenen, klopt dat? Dat is gedaan om de onderzoeklast te beperken, de andere vraagstukken komen pas later in de tijd aan de orde. Later in de tijd gefaseerde vraagstukken (dus na 2028) kunnen naar voren worden getrokken indien bij voortschrijdend inzicht de problematiek van deze vraagstukken meer toeneemt dan oorspronkelijk gedacht. We kijken wel naar het naar voren trekken van investeringen (eerder dan 2020) om te kijken of daar voordelen mee te behalen zijn vanuit Bereikbaarheids- of ruimtelijk perspectief. Hinder van oplossingen voor toekomstige problemen zijn verdere uitwerkingen die pas in de planuitwerkingsfase aan het licht komen.

Afsluitende vragen Heb je zelf verder nog vragen of opmerkingen? Handreikingen zijn erg technocratischvan aard. Het bestuurlijk besluitvormingtraject mist een beetje in die documenten. Het meenemen van regionale bestuurders is erg belangrijk. Het document is erg gericht op informatie produceren, maar wat er dan verder mee gebeurt of waarom deze worden opgesteld ontbreekt. Daar zou nog naar gekeken mogen worden wat mij betreft.

Waarom zijn weg en OV gescheiden in twee aparte trajecten binnen de verkenning? Een structuurvisie is alleen een bindend document voor de partij die het opstelt . Rijk en regio hebben verschillende verantwoordelijkheden (bv. Provinciale wegen versus Rijkswegen en tramverbindingen versus spoorlijnen), die in verschillende documenten worden vastgelegd. Een integrale structuurvisie door verschillende overheden gezamenlijk opgesteld is nog niet eerder vertoond en is juridisch zeer complex. Die scheiding is terug te voeren tot aan de NRD: voor OV is voorzien dat geen m.e.r. en NRD nodig is, De trajecten zijn mede gescheiden vanuit de verschillende verantwoordelijkheden vanuit overheden voor infrastructuur . Bij de oplossingen wordt uiteindelijk gefocust op hele kleine stukjes weg, is dat niet wat beperkt voor zo’n grote verkenning? De oplossing voor de aanpak van zowel de A4 passage en de Poorten & Inprikkers ligt niet in het realiseren van nieuwe infrastructuur (deze zijn als alternatief afgevallen in een eerdere fase van de verkenning) maar in een samenhangend pakket van maatregelen om de problematiek aan te pakken in zo’n complex geheel van infrastructuur. De bredere

124

worden aangepakt. Er werd verder opgemerkt dat alle stukjes later in het project worden samengevoegd tot gebiedsbrede oplossingsrichtingen.

D.21 Resultaten projectspecifieke vragen In deze paragraaf zijn de samengevoegde antwoorden te vinden op de projectspecifieke vragen uit de interviews.

Rotterdam Vooruit Helaas zijn er geen antwoorden op deze vragen gekomen.

MIRT Verkenning Haaglanden De Verkenning Haaglanden is breder gestart dan een normale verkenning, omdat er bij de start nog geen gebiedsagenda’s waren opgezet. Dit betekende dat een aantal keuzes tijdens de verkenning nog gemaakt moesten worden.

IBHR De brede regiegroep (veel bestuurders en betrokkenen) is goed bevallen. Het was een goede plek voor discussies en zo konden hordes makkelijk overwonnen worden.

De ervaring met het PvA was over het algemeen goed. De waarde van het document gaat wel verloren naarmate het project vordert door veranderingen die optreden.

De bevinding dat het PvA er duidelijk en breed was uitgewerkt werd bevestigd en de reden ervoor was dat Sneller & Beter nog niet concreet was ingevuld voor projecten. Een duidelijk uitgewerkt en afgebakend PvA zorgde voor draagvlak.

De reden dat alleen weg en OV is meegenomen in de studie is dat fiets en andere modaliteiten een te laag schaalniveau en oplossend vermogen hadden voor de regionale problemen.

De IBHR was opgezet als integrale verkenning, maar uiteindelijk is alleen een infrastructurele oplossing gekomen in de vorm van een weg. De geïnterviewden antwoordden dat de weg wel in relatie tot de andere onderdelen van een integrale verkenning is bekeken. Verder lag de weg bestuurlijk het meest gevoelig, dus daar is de meeste aandacht naar gegaan.

Weg en OV zijn gescheiden in twee trajecten, omdat al snel bleek dat er weinig samenhang bleek te zijn tussen de twee. Bovendien zijn een NRD en m.e.r. voor OV niet nodig. Er was echter wel een nadeel aan deze aanpak: toen het traject OV vertraging opliep was het lastig om de koppeling tussen weg en OV te waarborgen.

Hoewel de fiets wel ontbrak in het project, is het wel bekeken. Het is echter al snel afgebakend omdat het oplossend vermogen voor regionale verplaatsingen te klein was bevonden.

Op de vraag waarom er geen doorkijk blijft naar de ontdekte problemen die optreden na 2028 na de NRD, komen wisselende antwoorden. Een aantal vinden dat ook vreemd en zullen ernaar kijken, volgens een ander zou het in de modellen meegenomen moeten zijn. Een derde gaf aan dat als het gaat om no-regret inpassing dit pas in de planuitwerking aan de orde komt.

Het ontbreken van een m.e.r. in het project heeft twee redenen: de verkenning was vormvrij dus een m.e.r. was niet verplicht. Bovendien werd er al een m.e.r. uitgevoerd door de provincie in een ander project.

De reden dat in een grote verkenning als VH de oplossingen slechts aanpassingen aan korte stukken weg zijn, is omdat de bron van het probleem maar zeer klein is en soms met maar kleine aanpassingen kan

125

Verder is een opmerking gemaakt dat het laten lopen van twee studies over hetzelfde probleem niet handig is, vooral voor communicatie naar buiten toe.

Het ontbreken van gewichten in het beoordelingskader is omdat de weging een politieke keuze is en daarom niet door de projectgroep wordt gedaan.

N65 De ervaringen met het PvA waren over het algemeen goed. Een enkeling vond het niet concreet genoeg en daarom lastig om te begrijpen. Een tussentijdse update had wellicht geholpen om het project beter te sturen.

Hoewel de beoordeling door een kleine groep is gedaan, zijn de geïnterviewden van mening dat deze groep voldoende was voor een goede beoordeling. Een grotere groep had tot meer discussie geleid, de scores waren er niet wezenlijk anders van geworden en iedereen die aan tafel moest zitten was ook aanwezig. Wel werd er gezegd dat bij een echte verkenning de participatie breder was geweest.

Voor het project zijn zowel een projectplan als een PvA uitgewerkt. Het verschil tussen beiden is dat het PvA voor bestuurders was en het projectplan voor de projectgroep. Omdat het PvA bestuurlijk is goedgekeurd is daar opzettelijk niet te gedetailleerd in geschreven, om een zekere mate van vrijheid voor het project in stand te houden.

Het voortschrijdend inzicht in het beoordelingskader werd door de meesten als erg nuttig ervaren. Inhoudelijk veranderde er weinig, maar het was belangrijk voor het draagvlak. Wel kwam er de vraag op waarom hiervoor nog steeds geen algemeen toepasbaar kader is ontwikkeld.

Hoewel het niet de gewoonte is, bevatte het PvA al een beoordelingskader en oplossingsrichtingen. De reden hiervoor was dat deze onderdelen al waren uitgewerkt in voorgaande fasen en dit niet overgedaan zou worden. Aan de ene kant werkte het beperkend, omdat het niet goed paste binnen het project, maar aan de andere kant heeft het er wel voor gezorgd dat het project binnen een zeer korte tijd kon worden afgerond.

Op de alternatieven werd vooral positief gereageerd. Ze geven goed weer wat de mogelijkheden zijn met de weg. Helaas is het niet gelukt om creatieve financiële oplossingen te vinden. In het project is geen voorkeur gemaakt voor een alternatief, terwijl dat normaal wel gebeurd. In dit project waren de alternatieven echter bedoeld om inzichtelijk te maken wat er mogelijk was. Er zijn dus geen alternatieven ontwikkeld waartussen gekozen kan worden. Dat er toch een keuze is gemaakt door bestuurders is dan ook vreemd.

De reden dat er geen goede probleemanalyse is beschreven is omdat dit project geen concreet probleem had, maar ambities.

Het project had een zeer korte doorlooptijd, waardoor de vraag opkomt of dat goed was. Iedereen was het erover eens dat de korte doorloop erg nuttig en productief was. Sommigen denken zelfs dat extra tijd geen extra kwaliteit had opgeleverd voor het eindproduct. Een aantal vonden dat het soms te snel ging – partijen met een kleine bezetting zoals gemeenten konden het tempo soms maar lastig

Het beoordelingskader is erg beinvloed door betrokkenen, terwijl het een objectief beeld zou moeten geven van de verschillende alternatieven. Men antwoordde echter dat in de praktijk dergelijke kaders altijd een zekere mate van subjectiviteit vertonen.

126

bijhouden. Daardoor zijn er fouten ingeslopen die voorkomen hadden kunnen worden. Verder zijn er in het interview nog een aantal opmerkingen gemaakt die interessant waren:  Sommigen misten de brede participatie die bij verkenningen wel gebeurd. Hierdoor zijn sommige kansen voorbij gegaan.  Hoewel het project integraal was ingestoken, vonden sommigen dat het project niet integraal genoeg was. De focus kwam snel op verkeer te liggen en belangrijke bronnen van overlast (spoor en snelweg) zijn buiten de scope gehouden.  Discussies werden vaak overgedaan, iets wat relatief veel tijd heeft ingenomen. ZRG Het uitgebreide PvA is goed bevallen bij de geïnterviewden, maar de praktijk bleek toch weerbarstiger te zijn. Het project is dan ook niet 100% volgens plan verlopen. In de verlengde verkenning is een alternatief met tunnel toegevoegd, wat in het eerdere project niet is behandeld. Uit de interviews blijft dat het tunnelalternatief ook in het voorgaande project is behandeld, maar al vroeg is komen te vervallen vanwege de hoge kosten. Door bestuurlijke druk is het alternatief later toch weer toegevoegd.

127