Evaluatierapport Risicobeheersing en bestuurlijke communicatie biogasveiligheid Neem het zekere, voor het onzekere

Evaluatierapport ‘Risicobeheersing en bestuurlijke communicatie biogasveiligheid 2005-2014’ “Neem het zekere, voor het onzekere” versie: 17 maart 2015

Overzicht vier slibgistingsinstallaties Vechtstromen

Emmen

Enschede

Hengelo

Goor

Opsteller:

drs. J.W. ten Klooster (controller)

Opdrachtgevers:

dr. S.M.M. Kuks en drs. O. Dijkstra

Inhoudsopgave 1.

Samenvatting en leeswijzer .................................................................................................................. 7

2.

Onderzoeksopdracht ........................................................................................................................... 11 2.1

Aanleiding voor het onderzoek ....................................................................................................................... 11

2.2

Onderzoeksvragen ......................................................................................................................................... 12

2.3

Onderzoeksmethodiek ................................................................................................................................... 14

3.

Ontstaansgeschiedenis, onderhoudsregimes en keuzes bij vervangingsinvesteringen..................... 15 3.1

Ontstaansgeschiedenis vier rwzi’s met slibvergisting ..................................................................................... 15

3.2

Afweging temporiseringen investeringen........................................................................................................ 27

3.3

Onderhoudsregimes ....................................................................................................................................... 33

3.4

Wet- en regelgeving rondom biogasveiligheid................................................................................................ 39

3.5

Arbo-beleid ..................................................................................................................................................... 45

4.

Stelsel van audits en kwaliteitscriteria ................................................................................................ 49 4.1

Waterschap Velt en Vecht t/m 2013 ............................................................................................................... 49

4.2

Waterschap Regge en Dinkel t/m 2013 .......................................................................................................... 51

4.3

Waterschap Vechtstromen 2014 .................................................................................................................... 52

4.4

Korte beschouwing over arbozorgsystemen versus externe audits ............................................................... 54

4.5

Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................................................ 55

5.

Doorvertaling landelijke leerpunten explosie rwzi Raalte ................................................................... 57 5.1

Explosie rwzi Raalte en landelijke leerpunten ................................................................................................ 57

5.2

Doorvertaling leerpunten waterschap Velt en Vecht t//m 2013 ....................................................................... 58

5.3

Doorvertaling leerpunten waterschap Regge en Dinkel t//m 2013 ................................................................. 60

5.4

Landelijke bijeenkomsten biogasveiligheid 2013 ............................................................................................ 62

5.5

Doorvertaling leerpunten waterschap Vechtstromen 2014 ............................................................................. 63

5.6


6.

Rolverdeling opdrachtgever- en opdrachtnemerschap ....................................................................... 67 6.1

Rolverdeling waterschap Velt en Vecht 2010-2013 ........................................................................................ 67

6.2

Rolverdeling waterschap Regge en Dinkel 2009-2013................................................................................... 68

6.3

Rolverdeling waterschap Vechtstromen vanaf 2014/2015 ............................................................................. 70

6.4

Cultuur............................................................................................................................................................ 72

6.5


7.

Bestuurlijke communicatie .................................................................................................................. 77 7.1

Bestuurlijke communicatie 2005 t/m 2012 Velt en Vecht................................................................................ 77

7.2

Bestuurlijke communicatie 2005 t/m 2012 Regge en Dinkel .......................................................................... 79

7.3

Bestuurlijke communicatie vanaf 21 oktober 2012 t/m 2013 .......................................................................... 80

7.4

Bestuurlijke communicatie 2014 Vechtstromen .............................................................................................. 84

7.5


8.

Maatregelen toekomstige veiligheid .................................................................................................... 89 8.1

Veiligheidscultuur ........................................................................................................................................... 89

8.2

Bestuurlijke randvoorwaarden ........................................................................................................................ 89

8.3

Organisatorische randvoorwaarden ............................................................................................................... 89

8.4

Technische randvoorwaarden ........................................................................................................................ 90

8.5

Arbozorgsysteem / Veiligheidsbeheerssysteem / Inspecties .......................................................................... 90

8.6

Permanente kennisontwikkeling ..................................................................................................................... 90

Bijlage 1: Lijst met geïnterviewden Bijlage 2: Veiligheidsbeheerssysteem biogasveiligheid Bijlage 3: Feitenoverzicht evaluatie biogasveiligheid

Overzicht afkortingen Afkorting Arbo As built ATEX ATEX-richtlijn BBZ BHV BVR BWK CE-markering DVO EVD GMB HAZOP IiP INK ISO KAM KIWA KMD LEL MgCl MJA3 MT N NAM NEN

Omschrijving Arbeidsomstandigheden De uiteindelijke overzichtstekening van leidingwerk en instrumenten in een procesinstallatie (zoals daadwerkelijk is gerealiseerd) ATmosphères EXplosibles Europese veiligheidsrichtlijn op het gebied van explosiegevaar Afdeling: Beleid en Beheer Zuiveren (WRD t/m 2013) BedrijfsHulpVerlening Bestuurlijk VoortgangsRapport Eenheid Beheer WaterKeten (WVS: 2014) CE staat voor: Conformité Européenne (= in overeenstemming met Europese normen) DienstVerleningsOvereenkomst ExplosieVeiligheidsDocument Groep Midden Betuwe (slibverwerking t.b.v. waterschap V&V) HAZard OPerability studie: Dit betreft een risico-analyse bij het ontwerp Investors in People Instituut Nederlandse Kwaliteit Internationale Organisatie voor Standaardisatie Kwaliteit, Arbo, Milieu onafhankelijke organisatie die hooggekwalificeerde certificering verzorgt KwartierMakersDirectie (directieoverleg 2012/2013 in aanloop naar fusie) Lowest Explosion Level (laagste explosiegrens) Magnesium Chloride MeerJarenAfspraak energie-efficiency verbetering 2005-2020 Management Team Stikstof Nederlandse Aardolie Maatschappij Nederlands Normalisatie-instituut: Het nationale orgaan dat de ISO-standaarden en Nederlandse uitgaven daarvan in beheer heeft

NPR OHSAS P P&ID

Nederlandse Praktijk Richtlijn Occupational Health and Safety Assessment Series Fosfor Piping & instrumentation diagram: De theoretische overzichtstekening van leidingwerk en instrumenten in een procesinstallatie (bij ontwerp)

PPOB PTO RI&E RWZI SGT SIL SNB TDH TRA UEL VBS VCA V&V VvZB WKK's WRD WVS W&W

Eenheid Primair Proces Ondersteunende Beheerdiensten (WVS: 2014) Afdeling: Projecten, Technologie & Onderhoud (WRD t/m 2013) Risico-Inventarisatie en -Evaluatie RioolWaterZuiveringsInstallatie SlibGistingsTank Safety Integrity Level: ter borging van veiligheidskritische systemen NV Slibverwerking Noord Brabant Thermische Druk Hydrolyse (nieuwe techniek die wordt toegepast bij energiefabriek Hengelo) Taak-Risico-Analyse Upper Explosion Level (bovenste explosiegrens) Veiligheidsbeheerssysteem VCA = Veiligheid Gezondheid en Milieu (VGM) Checklist Aannemers Waterschap Velt en Vecht Vereniging van Zuiveringsbeheerders (afdelingshoofden zuiveren) Warmte Kracht Koppelingen: (Gasmotoren die biogas omzetten in warmte en elektriciteit) Waterschap Regge en Dinkel Waterschap Vechtstromen Eenheid Waterzuivering en Waterbeheersing (V&V t/m 2013)

1. Samenvatting en leeswijzer 1.1 Samenvatting In dit hoofdstuk wordt een samenvatting gegeven van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit dit evaluatierapport ‘Risicobeheersing en bestuurlijke communicatie biogasveiligheid 2005-2014’. Deze evaluatie heeft als ondertitel meegekregen ‘Neem het zekere voor het onzekere’. Want voor een veilige werkomgeving voor medewerkers op de rioolwaterzuiveringen met een slibgistingsinstallatie is het belangrijk dat bestuur, management en medewerkers op basis van dit uitgangspunt handelen. Wat zijn slibgistingsinstallaties? Na de zuivering van het rioolwater blijft slib als restproduct over. Slibgistingsinstallaties reduceren deze hoeveelheden slib via een proces van vergisting. Dit scheelt transport- en slibverwerkingskosten. Bij de vergisting van slib komt biogas vrij dat wordt gebruikt om energie op te wekken. Biogas is explosief en brandbaar en dat maakt dat ten behoeve van een veilige werkomgeving, aandacht voor veiligheidsaspecten belangrijk is. Aanleiding voor dit evaluatie-onderzoek In het tweede kwartaal van 2014 zijn verbeteringen gereedgekomen aan de drie slibgistingsinstallaties op onze rioolwaterzuiveringen in Enschede, Hengelo en Goor. In de commissie Waterketen is in juni 2014 door het dagelijks bestuur aangegeven dat daarmee voor deze drie installaties de belangrijkste maatregelen waren getroffen en dat in Emmen de situatie in 2013 reeds op orde was. Eerder was al toegezegd om eind 2014 een totale systeemaudit uit te voeren voor alle vier slibgistingsinstallaties van waterschap Vechtstromen. Dit is gebeurd via het interne onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ (met inschakeling van een externe deskundige). Bij dit onderzoek bleek in augustus 2014 dat op de rioolwaterzuivering in Emmen de technische staat van de slibgistingsinstallatie en de bijbehorende administratie niet volledig aan de wettelijke vereisten voldeden. Volgend hierop is door het dagelijks bestuur opdracht gegeven maatregelen te treffen teneinde veiligheidsrisico’s uit te sluiten en is de biogasproductie op de rioolwaterzuivering in Emmen afgebouwd en tijdelijk stilgelegd. Daarnaast is gebleken dat ook voor de andere drie installaties (Enschede, Hengelo en Goor) er een noodzaak was tot aanvullende veiligheidsmaatregelen. Voor alle vier locaties geldt daarmee dat er in juni 2014 (gedeeltelijk) onjuiste constateringen zijn gedaan over het op orde zijn van deze installaties. Mede op initiatief van de fractie Bedrijven (en ondersteund door de andere fracties) is in september 2014 besloten tot een evaluatie van de organisatorische aspecten van risicobeheersing en bestuurlijke communicatie rondom biogasveiligheid bij waterschap Vechtstromen en haar rechtsvoorgangers. Het doel van deze evaluatie is om intern leerpunten te genereren voor zowel de bedrijfsvoering als in de bestuurlijke communicatie. Het uiteindelijke effect hiervan is een veilige werksituatie voor medewerkers op de zuiveringen met slibgistingsinstallaties te borgen. Voor de onafhankelijkheid van het onderzoek is gekozen om de voorzitter en de secretaris-directeur opdrachtgevers te laten zijn. Hoofdconclusies De hoofdconclusies vanuit dit evaluatie-onderzoek voor de vier slibgistingsinstallaties zijn dat: 1. aan de onjuiste constatering voor Emmen verschillende redenen ten grondslag liggen, namelijk: een focus bij bestuur en management op de oplossing van technische problemen met de installatie (mede ingegeven door sterke bestuurlijke druk op efficiency), in combinatie met een onvoldoende geactualiseerd inzicht in de risico’s, een in 2013 uitgevoerd onderzoek naar de technische integriteit van de slibgistingsinstallatie Emmen dat meer diepgang had moeten hebben, onvoldoende borging van technische verbetermaatregelen uit het verleden, alsmede nieuwe veiligheidsinzichten vanuit het in het derde kwartaal 2014 uitgevoerde interne onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’; 2. de (gedeeltelijk) onjuiste constateringen voor Enschede, Hengelo en Goor worden veroorzaakt door: de temporisering eind 2013 van eerder geïnventariseerde veiligheidsmaatregelen, in combinatie met onduidelijkheden over de taakverdeling tussen ‘beheer’ en ‘onderhoud’ (met als gevolg dat aanbevelingen uit eerdere inspectierapporten niet volledig zijn ingevuld) en nieuwe veiligheidsinzichten vanuit het in het derde kwartaal 2014 uitgevoerde interne onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’.

7

Wat valt uit het verleden te leren en wat is al geborgd qua biogasveiligheid bij Vechtstromen? a. Borging veiligheidseisen in de organisatie (sturing) De risicobeheersing biogasveiligheid behoort in vier stappen op papier georganiseerd te zijn via: 1. een HAZOP (= HAZard OPerability studie): Dit betreft een risico-analyse bij het ontwerp van de installatie, zodat dan al rekening kan worden gehouden met explosiegevaar; 2. een SIL-classificatie (= Safety Integrity Level): ter borging van de veiligheidskritische systemen; 3. daaruit volgt dan een verdiepende RI&E (= Risico Inventarisatie & Evaluatie); 4. en als sluitstuk daarop volgt dan het EVD (= het ExplosieVeiligheidsDocument). Al onze vier slibgistingsinstallatie voldoen niet aan de administratieve veiligheidsrichtlijnen dat hiervoor een ‘HAZard Operability studie’ en ‘Safety Integrity Level’ is opgesteld. In het eerder uitgevoerde onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ is nagegaan in hoeverre dit daadwerkelijk noodzakelijk is, met als conclusies:  voor Enschede en Goor geven de ontwerpgegevens hiervoor geen aanleiding;  voor Hengelo volgt dit bij het ontwerp voor de nieuwe energiefabriek;  voor Emmen worden deze in het vierde kwartaal 2014/eerste kwartaal 2015 alsnog opgesteld, aangezien hiervoor in het vierde kwartaal 2014 een nieuw ontwerp is opgesteld. Verder wordt de noodzakelijke actualisatie van de vier verdiepende RI&E’s opgepakt via de maatregelen die voortkomen uit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’. Eind 2014 zijn de explosieveiligheidsdocumenten voor alle vier de locaties geheel geactualiseerd. Tot slot is in het eerste kwartaal 2014 een geharmoniseerde checklist ontwikkeld voor het biogassysteem van de vier slibgistingsinstallaties (dit ten behoeve van periodieke interne inspecties). b. Planmatig onderhoud van de installaties Gebleken is dat het planmatig onderhoud voor alle vier slibgistingsinstallaties onvoldoende in beeld was. Vanuit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ is daarom invulling gegeven aan het op orde brengen van een onderhoudsbeheerssysteem voor waterschap Vechtstromen. Hierin zijn eind 2014 alle componenten ingevoerd die relevant zijn voor het planmatig onderhoud van de drie slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor, terwijl dit voor Emmen in het 2e kwartaal 2015 wordt afgerond. c. Investeringen biogasveiligheid Op basis van de technische en administratieve bevindingen (vanuit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’) zijn en worden maatregelen getroffen. Hiervoor is in november 2014 een krediet beschikbaar gesteld van in totaal M€ 7,0. Dit bedrag kent de volgende opbouw: (i) M€ 4,9 voor Emmen: dit betreft zowel de maatregelen uit het nieuwe ontwerp als de maatregelen ter verbetering van de biogasveiligheid; (ii) M€ 2,1 voor Enschede, Hengelo en Goor: dit heeft alleen betrekking op maatregelen ter verbetering van de biogasveiligheid. De uitvoering van de kredietaanvraag van M€ 7 voor de biogaslijn rwzi’s Vechtstromen is direct ter hand genomen. In januari 2015 zijn voor alle vier slibgistingsinstallaties zogeheten plannen van aanpak (projectplannen) opgesteld. Het streven is om de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen slibgisting Emmen in juli 2015 gereed te hebben. Parallel hieraan verloopt de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen voor de andere drie slibgistingsinstallaties, zodat voor alle vier installaties geldt dat dit eind 2015 technisch op orde is.

8

Wat is aanvullend nog nodig qua borging biogasveiligheid bij Vechtstromen? Essentieel voor het veilig functioneren van de slibvergistingsinstallaties is het (vooraf) in beeld hebben van de risico’s rondom biogas en het gericht sturen daarop. Uiteindelijk laten de aanbevelingen vanuit deze evaluatie zich samenvatten rond zes thema’s. 1. Veiligheidscultuur De (biogas)veiligheid is niet alleen een zaak van techniek en organisatie, maar is ook een kwestie van cultuur. Het is belangrijk dat medewerkers zich bewust zijn van hun eigen handelen en veiligheidsrisico’s bespreekbaar maken: zowel met elkaar als met de leidinggevenden. Verder dienen deze signalen door leidinggevenden serieus te worden opgepakt. 2. Bestuurlijke randvoorwaarden Aanbeveling is om de verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur nader uit te werken zodat het dagelijks bestuur zich ervan kan vergewissen dat directie en management adequaat sturen op de (biogas)veiligheidsrisico’s. Scherp daarnaast het beleid rondom de (biogas)veiligheid nader aan in de formulering van de beleidsteksten ‘Meerjarenverkenning’/’Programmabegroting’. 3. Organisatorische randvoorwaarden Definieer wat eigenaarsschap van de slibgistingsinstallaties inhoudt en beleg deze (opdrachtgevende) rol bij de eenheidsmanager ‘Watersysteem en zuiveren’. Stel in het MT het Arbo-beleid vast voor waterschap Vechtstromen en formuleer hierin ook een duidelijke paragraaf rondom biogasveiligheid waarin zowel de verantwoordelijkheden van het MT (als werkgever) als de eigen verantwoordelijkheden van de medewerkers worden vastgelegd. Herformuleer voor waterschap Vechtstromen welke principes van risicogericht onderhoudsmanagement van toepassing zijn en stem hiermee het onderhoud helder en eenduidig af op de bedrijfsdoelstellingen van de primaire processen. 4. Technische randvoorwaarden Draag zorg voor een goed ingericht onderhoudsbeheerssysteem. Zorg er daarnaast voor dat risicoafwegingen helder naar voren komen in (bestuurs)voorstellen voor kredieten en bij keuzes bij herprogrammeringen van investeringsbudgetten. 5. Arbozorgsysteem / Veiligheidsbeheerssysteem / Inspecties Weeg af welke voordelen het heeft om een arbozorgsysteem in te voeren versus een externe audit met een toets van de technische processen zelf. Overweeg de invoering van een veiligheidsbeheerssysteem voor (bio)gasveiligheid met als onderdelen: (a) administratief te regelen zaken, (b) technische uitvoering onderhoud en (c) de vastlegging van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Herintroduceer het instrument van interne periodieke inspecties door de teamleider en eenheidsmanager. Laat het slibgistingsteam Emmen periodiek een interne audit verrichten op de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor (en vice versa) en participeer als waterschap Vechtstromen actief in het auditteam biogasveiligheid Waterkracht. 6. Permanente kennisontwikkeling Benut de handvaten voor opleidingen vanuit het rapport projectteam biogasveiligheid Waterkracht’. Harmoniseer het beleid rondom toolboxen biogasveiligheid. Laat de senior-medewerker zuiveren van de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor een workshop verzorgen voor de medewerkers van de slibgistingsinstallatie Emmen (en vice versa). Bezoek als team van beheer-, onderhouds-, projecten Arbo-medewerkers andere organisaties die van doen hebben met (bio)gasveiligheid (bijvoorbeeld: Shell, de NAM of een ander waterschap). Bezie of eigen medewerkers (zowel kwalitatief als kwantitatief) voldoende ‘meegroeien’ met nieuwe toegepaste technologieën op het gebied van winning van energie uit rioolslib.

9

1.2 Leeswijzer De ‘snelle’ lezer kan zich voor het vervolg beperken tot de conclusies en aanbevelingen die aan het eind van elk hoofdstuk/paragraaf zijn opgenomen. Hierin wordt een onderscheid gemaakt naar bestuurlijke aandachtspunten en aanbevelingen voor de bedrijfsvoering. De zeven bestuurlijke aandachtspunten volgen met name uit: § 3.2.4 (afweging temporiseringen investeringen) en § 7.5 (bestuurlijke communicatie). Vanuit de overige paragrafen resulteren in totaal 33 aanbevelingen voor de bedrijfsvoering. Voorafgaande aan het onderzoek zijn twee centrale onderzoeksvragen geformuleerd, te weten: 1. Hoe is in de bedrijfsvoering de risicobeheersing biogasveiligheid voor de vier rwzi’s met slibvergisting van waterschap Vechtstromen georganiseerd, hoe functioneert dit in de praktijk en welke leerpunten kunnen hieruit worden getrokken? 2. Hoe kunnen de gesignaleerde knelpunten biogasveiligheid Emmen (d.d. augustus 2014) worden verklaard in de context van de bestuurlijke communicatie over de biogasveiligheid voor het gehele gebied van waterschap Vechtstromen (vanaf oktober 2012) en welke leerpunten kunnen hieruit worden getrokken? Deze twee centrale onderzoeksvragen zijn doorvertaald in zes deelvragen. De conclusies en aanbevelingen per deelvraag zijn als volgt terug te vinden: 1. Ontstaansgeschiedenis, onderhoudsregimes en keuzes bij vervangingsinvesteringen (§ 3) pagina 25, 26  Ontstaansgeschiedenis vier rwzi’s met slibvergisting (§ 3.1.3) pagina 31, 32  Afwegingen temporiseringen investeringen (§ 3.2.4) pagina 37, 38  Onderhoudsregimes (§ 3.3.4) pagina 43, 44  Wet- en regelgeving biogasveiligheid (§ 3.4.6) pagina 47, 48  Arbo-beleid (§ 3.5.4) 2. Stelsel van audits en kwaliteitscriteria (§ 4.5) pagina 55, 56 3. Doorvertaling landelijke leerpunten explosie rwzi Raalte (§ 5.7) pagina 65, 66 4. Rolverdeling opdrachtgever- en opdrachtnemerschap (§ 6.4) pagina 75, 76 5. Bestuurlijke communicatie (§ 7.5) pagina 87, 88 6. Maatregelen toekomstige veiligheid (§ 8) pagina 89, 90

10

2. Onderzoeksopdracht 2.1

Aanleiding voor het onderzoek

In de commissie waterketen van 11 juni 2014 heeft de fractie ‘Bedrijven’ een vraag gesteld ten aanzien van de biogasveiligheid naar aanleiding van de explosie rwzi Raalte. Namens het dagelijks bestuur is geantwoord: “Dat in Hengelo en Goor de meest urgente maatregelen zijn getroffen. In Enschede zijn per juli 2014 de meest urgente zaken afgerond. De situatie in Emmen was in 2013 al op orde. Het is een continu proces en ook in 2014 moet weer gekeken worden welke punten nog verbetering behoeven, met als doel dat eind 2014 een totale systeemaudit wordt uitgevoerd”. In de vergadering van het algemeen bestuur van 2 juli 2014 is gemeld dat de WarmteKrachtKoppelingen (WKK’s) behorend bij de slibgistingsinstallaties Enschede en Hengelo op 27 juni 2014 zijn stopgezet. Dit is gebeurd vanwege technische problemen met de WKK’s. Hierdoor kon de veiligheid en de continuïteit van de bedrijfsvoering niet worden gegarandeerd. In het Bestuurlijk voortgangsrapport 2014 (BVR 2014) is in dit verband gemeld dat hiermee k€ 430 aan extra exploitatielasten is gemoeid (met name: extra energiekosten). Begin oktober 2014 zijn beide WKK’s weer in bedrijf genomen. De zogeheten ‘Lessons Learned’ hieruit worden nog afzonderlijk geëvalueerd. In de commissie waterketen van 3 september 2014 is door het dagelijks bestuur een memo uitgereikt waarin de actuele stand van zaken is weergegeven rondom de biogasveiligheid. Hierin is aangegeven dat: “In lijn met het onderzoek naar de biogasveiligheid van de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor eveneens eenzelfde onderzoek is gestart bij de rwzi Emmen. Bij het vorderen van het onderzoek in Emmen werd duidelijk dat het geconstateerde achterstallige onderhoud tot een mogelijke onveilige situatie zou kunnen leiden. Daarom is op 20 augustus 2014 besloten, op zeer korte termijn, maatregelen te nemen om de veiligheid van deze rwzi met slibvergisting op een voldoende niveau te brengen (waaronder het stil leggen van de slibgisting op de rwzi in Emmen). Er zijn met spoed verschillende technische onderzoeken uitgevoerd, waaronder een gasdetectie. Dit onderzoek wees uit dat er op meerdere locaties op de rwzi Emmen sprake is van gaslekkage. De genomen maatregelen hebben er toe geleid dat de situatie op de rwzi in Emmen op 1 september 2014 beheersbaar veilig is”. Het stilleggen van de slibgisting in Emmen kost maandelijks k€ 150 (extra energielasten en slibverwerkingskosten). In de BVR 2014 is in dit verband gemeld dat hiermee een bedrag van k€ 600 aan extra exploitatielasten is gemoeid (voor de periode september t/m december 2014). Door het dagelijks bestuur is toegezegd dat er een evaluatie wordt uitgevoerd naar de knelpunten biogasveiligheid Emmen. In de db-vergadering van 23 september jl. is afgesproken dat deze evaluatie intern wordt uitgevoerd door een van de controllers van de organisatie. De opdrachtgevers voor deze evaluatie zijn de voorzitter van het dagelijks bestuur en de secretaris-directeur. Het doel van deze evaluatie is om intern leerpunten te genereren voor zowel de bedrijfsvoering als in de bestuurlijke communicatie. Samenvattend zijn er in de commissie waterketen van 3 september 2014 de volgende vragen gesteld: a. het verrassingselement van de geconstateerde knelpunten en zijn de maatregelen toereikend? b. is er sprake van achterstallig onderhoud en hoe dit heeft kunnen gebeuren? c. is de situatie te wijten aan de keuze van de leverancier, de wijze van aanbesteden en de expertise rondom beheer en onderhoud? d. wat er is gedaan met de leerpunten explosie rwzi Raalte? e. hoe wordt er door medewerkers en organisatie omgegaan met arboveiligheid? f. worden er ook audits door externe partijen gedaan (incl. certificering) rondom de biogasinstallaties? g. hoe wordt met de interne verantwoordelijkheden omgegaan? N.B. In de rest van het onderzoek wordt verder niet de term ‘biogasinstallatie’ gebruikt, maar bewust de term ‘rwzi met slibvergisting’. De reden hiervoor is dat de term ‘biogasinstallatie’ verwarring kan geven. De primaire functie van een slibgistingstank is namelijk reductie van het slib (inclusief verhoging droge stof percentage). De secundaire functie van een slibgistingstank is dat er biogas wordt geproduceerd (zie hierover nader: § 3.1.2).

11

2.2

Onderzoeksvragen

Twee centrale onderzoeksvragen: De vragen vanuit de commissie waterketen zijn doorvertaald in twee centrale onderzoeksvragen: 1. Hoe is in de bedrijfsvoering de risicobeheersing biogasveiligheid voor de vier rwzi’s met slibvergisting van waterschap Vechtstromen georganiseerd, hoe functioneert dit in de praktijk en welke leerpunten kunnen hieruit worden getrokken? 2. Hoe kunnen de gesignaleerde knelpunten biogasveiligheid Emmen (d.d. augustus 2014) worden verklaard in de context van de bestuurlijke communicatie over de biogasveiligheid voor het gehele gebied van waterschap Vechtstromen (vanaf oktober 2012) en welke leerpunten kunnen hieruit worden getrokken? Het onderzoek beperkt zich dus niet tot een evaluatie van alleen de gesignaleerde knelpunten biogasveiligheid Emmen, maar strekt zich uit over alle vier rwzi’s met slibvergisting van waterschap Vechtstromen. Deze verbreding is aangebracht om de knelpunten Emmen te kunnen spiegelen aan het beleid dat is ingezet voor de andere drie rwzi’s met slibvergisting te Enschede, Hengelo en Goor. Bovendien sluit dit goed aan op de in november 2014 afgeronde ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’. Aangezien de grootste knelpunten zich hebben voorgedaan bij de slibgistingsinstallatie rwzi Emmen, ligt de focus van deze evaluatie hierop het meest en is dit in de context geplaatst van de andere drie slibgistingsinstallaties van waterschap Vechtstromen. Onderzoek ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ Het onderzoek ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ (d.d. 19 november 2014) betrof onder meer een technische audit naar de biogasveiligheid op de vier rwzi’s van Hengelo, Enschede, Goor en Emmen. Naar aanleiding van de gebeurtenissen met de slibgisting op de rwzi Raalte was reeds in 2013 bij de voormalige waterschappen Velt en Vecht en Regge en Dinkel onderzoek gedaan naar de biogasveiligheid. Door beide waterschappen is dit echter op eigen wijze ingevuld. Deze verschillende wijze van aanpak was aanleiding om na de fusie de uitgevoerde onderzoeken te vergelijken en hier een vervolg aan te geven. Ook bestuurlijk is toegezegd om eind 2014 een totale systeemaudit uit te voeren. Op 1 juli 2014 is de projectopdracht verstrekt voor het onderzoek “Inventarisatie biogasveiligheid’. In dit project is ervoor gekozen om een externe adviseur aan te trekken. De externe adviseur betreft een project-/proces- en crisismanager en heeft een achtergrond in de (proces) techniek. In het onderzoek is gekeken naar: (i) techniek (technische staat installaties), (ii) administratie (procedures, weten regelgeving) en (iii) organisatie (rollen en verantwoordelijkheden). De aanbevelingen uit de ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ zijn betrokken in deze voorliggende evaluatie. Uit de technische en administratieve bevindingen ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ zijn maatregelen gedestilleerd. Hiervoor is een kostenraming opgesteld van M€ 7,0. Deze raming kent de volgende opbouw:  M€ 4,9 voor Emmen: dit betreft zowel de maatregelen uit het nieuwe ontwerp als de maatregelen biogasveiligheid;  M€ 2,1 voor Enschede, Hengelo en Goor: dit heeft alleen betrekking op de maatregelen biogasveiligheid. Op basis hiervan is een kredietaanvraag opgesteld die is vastgesteld in de vergadering van het algemeen bestuur van 26 november 2014. Rapport ‘Biogasveiligheid op rioolwaterzuiveringsinstallaties’ Eind 2014 is eveneens verschenen het rapport ‘Biogasveiligheid op rioolwaterzuiveringsinstallaties’ (d.d. 13 november 2014). Dit is een rapport van het projectteam ‘biogasveiligheid’ hetgeen is uitgegeven onder het thema ‘zuiveren’ vanuit de shared services organisatie Waterkracht. Een projectteam van de Waterkracht organisaties heeft de opdracht opgepakt om een bijdrage te leveren aan verbetering van de biogasveiligheid op RWZI’s. In het rapport zijn onder meer de volgende zaken geïnventariseerd: 1. landelijke ontwikkelingen rondom de Arbo-catalogus ‘Explosieveiligheid’; 2. ontwikkelingen op het gebied van opleidingen m.b.t. gasveiligheid op rwzi’s; 3. keuringen en inspecties gasinstallaties en NEN-richtlijnen voor biogasleidingen c.q. installaties; 4. inventarisatie administratieve zaken bij de vijf waterschappen Waterkracht; 5. inventarisatie onderhoudsacties biogasinstallaties bij de vijf waterschappen Waterkracht; 6. afspraken voor opdrachtverlening en controle bij uitbesteden aan derden; 7. overzicht ontwerpfilosofie / uitgangspunten voor biogasinstallaties. Dit rapport van het projectteam ‘biogasveiligheid’ Waterkracht is betrokken in deze evaluatie.

12

Reikwijdte van deze evaluatie Deze evaluatie betreft niet zo zeer een technisch onderzoek, maar een onderzoek naar het risicobeleid rondom de biogasveiligheid. In de beide commissievergaderingen ‘waterketen’ en ‘besturen en organiseren’ van 12 november 2014 is door het dagelijks bestuur aangegeven dat het onderzoek inzicht moet geven in: 1. wat het beleid is van Vechtstromen inzake biogasveiligheid; 2. hoe Vechtstromen uitvoering en naleving van dat beleid vorm geeft; 3. hoe Vechtstromen het lerend vermogen op dit thema vorm geeft. Biogasveiligheid wordt in dit licht dus gedefinieerd als: “het (vooraf) in beeld hebben van de risico’s rondom biogas en daar gericht op sturen”. De voorliggende evaluatie strekt zich uit over de periode 2005 t/m 2014. Voor deze periode is gekozen, aangezien vanaf 2005 opnieuw is geïnvesteerd in de rwzi Emmen. Onder meer is geanalyseerd hoe de destijds gemaakte (bestuurlijke) keuzes hun doorwerking hebben gehad op de situatie 2014. In het RIVM-rapport ‘Veilig bouwen en beheren van (co)vergistingsinstallaties voor de productie van biogas Bestaande kennis, regelgeving en praktijksituaties’ (d.d. januari 2012) is het volgende aangegeven over biogasveiligheid: “Biogas heeft brandbare en toxische eigenschappen en brengt daardoor een veiligheidsrisico met zich mee. Deze risico’s zijn er voornamelijk voor mensen in en nabij de installatie (arbeidsrisico’s). Voor omwonenden lijken deze risico’s (externe veiligheid) beperkt. Biogas is een mengsel van veel verschillende stoffen. Vooralsnog lijken de stoffen zwavelwaterstof (H2S) en methaan (CH4) de risicobepalende stoffen te zijn voor de arbeidsveiligheid en de externe veiligheid. Veiligheidsaspecten die in het RIVM-rapport worden onderscheiden zijn: - het ontwerp en de bouw van een installatie; - het beheer en onderhoud van de installatie; - de kennis en kunde van de operator”. Deze veiligheidsaspecten zijn ook vervat in de voor dit evaluatie-onderzoek geldende zes deelvragen. Zes deelvragen: De beantwoording van de twee centrale onderzoeksvragen gebeurt aan de hand van de volgende zes deelvragen: 1. Wat is de ontstaansgeschiedenis van de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting en welke onderhoudsregimes (inclusief risicoprofielen) zijn hiervoor afgesproken en in hoeverre zijn deze nageleefd, alsmede hoe heeft in de afgelopen jaren de afweging plaatsgevonden tussen een (eventuele) temporisering van (vervangings)investeringen groot onderhoud en de risico’s die daarvan het gevolg kunnen zijn? 2. Is er voor de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting een stelsel van audits en kwaliteitscriteria en hoe werkt dit in de praktijk? 3. Hoe zijn de landelijke leerpunten gasexplosie rwzi Raalte doorvertaald naar de bedrijfsvoering voor de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting? 4. Hoe is de rolverdeling in termen van checks & balances georganiseerd qua opdrachtgever- en opdrachtnemerschap voor de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting en hoe is aan deze verantwoordelijkheden invulling gegeven? 5. Hoe is er in de afgelopen twee jaar bestuurlijk gecommuniceerd over de veiligheid van de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting, alsmede over de implementatie van de landelijke leerpunten gasexplosie rwzi Raalte? 6. Wat is naar de toekomst nodig om de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting veilig te laten functioneren (incl. een beoordeling van de reeds in de afgelopen maanden getroffen maatregelen)? Deze onderzoeksvragen zijn geformuleerd in nauwe afstemming met de opdrachtgevers voor het onderzoek (d.d. 14 oktober 2014), alsmede met het dagelijks bestuur (d.d. 21 oktober 2014) en met de beide commissies ‘waterketen’ en ‘besturen en organiseren’ (d.d. 12 november 2014). Met inachtneming van de suggesties vanuit de beide commissies heeft het dagelijks bestuur op 18 november 2014 de definitieve onderzoeksopdracht vastgesteld voor de ‘Evaluatie knelpunten biogasveiligheid Emmen’. Het aangepaste onderzoeksvoorstel is vervolgens op 20 november 2014 toegezonden aan alle leden van het algemeen bestuur.

13

2.3

Onderzoeksmethodiek

Voor het onderzoek is de volgende onderzoeksmethodiek gehanteerd: a. Opstellen chronologisch feitendossier over biogasveiligheid. Als bronnen hebben hiervoor onder meer gediend: (i) verslagen van bestuurlijke overleggen, (ii) begrotingen, bestuurlijke voortgangsrapportages en jaarverslagen, (iii) bestuurlijke kredietvoorstellen, (iv) ambtelijke projectplannen en projectevaluaties, (v) ambtelijke jaarplannen en rapportages, (vi) interne en externe audits, (vii) onderzoeksrapporten en (viii) weten regelgeving. Het feitenoverzicht is zo veel mogelijk gebaseerd op alles hetgeen schriftelijk is vastgelegd. In de praktijk zijn er echter bij het ene waterschap meer feitelijke gegevens qua verslaglegging voorhanden dan bij het andere waterschap 1. Vanwege dit verschil is er voor deze evaluatie minder feitelijk materiaal beschikbaar vanuit waterschap Velt en Vecht. Deze leemte is opgevuld door hierop via interviews navraag te doen. b. Interviews met 30 interne en externe betrokkenen. Deze interviews zijn in drie fases afgenomen: 1. in fase 1 is voor de eerste beeldvorming gesproken met acht betrokkenen. Dit betroffen de beide projectleiders die eerder onderzoek hebben verricht naar de biogasveiligheid, alsmede met de verantwoordelijken t/m 2013 op tactisch (eenheidsmanagers) en operationeel niveau (teamleiders) en met twee externe deskundigen (oud-afdelingshoofd zuiveren waterschap Groot Salland en de externe adviseur bij de inventarisatie biogasveiligheid waterschap Vechtstromen); 2. in fase 2 is deze eerste beeldvorming getoetst bij veertien huidige verantwoordelijken vanaf 2014 op operationeel niveau (teamleiders, inhoudelijk deskundigen en arbo-medewerkers); 3. in fase 3 is de eerste en tweede beeldvorming getoetst bij acht (huidige) verantwoordelijken op tactisch (programmaleider en eenheidsmanagers) en strategisch niveau (directie en db-leden). Een totaaloverzicht met de geïnterviewden is weergegeven in bijlage 1. c.

Naar aanleiding van de interviews is het chronologische feitendossier nader aangevuld en verder gecomplementeerd. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een feitendossier met 295 feiten en gebeurtenissen (zie bijlage 3).

d. Vervolgens is een interpretatie en analyse uitgevoerd op het feitendossier en uitkomsten interviews. e.

Tot slot is het eindrapport opgesteld inclusief hoor- en wederhoor over de concept-uitkomsten met een deel van de geïnterviewden.

Aanbeveling 0.1:

Werk naar de toekomst toe voor bestuurlijke overleggen minimaal met een beknopte actielijst per overleg.

Aanbeveling 0.2:

Werk naar de toekomst toe voor ambtelijke werkgroepen met minimaal: (i) een opdrachtformulering, (ii) een beknopte actielijst per overleg en (iii) een evaluatie van de uitwerking van de opdracht op proces en inhoud.

1

Bij het voormalige waterschap Regge en Dinkel werden voor alle bestuurlijke overleggen verslagen vastgelegd (dus van alle db-portefeuille-overleggen, vergaderingen dagelijks bestuur, ab-commissies en algemeen bestuur). Bij het voormalige waterschap Velt en Vecht werden niet voor alle bestuurlijke overleggen verslagen vastgelegd (van de portefeuille-overleggen is alleen een agenda beschikbaar, van de vergaderingen dagelijks bestuur is er een schriftelijke verslaglegging en van het algemeen bestuur is een agenda beschikbaar en een geluidsband: de overweging hierbij is dat op deze wijze alle gesproken woorden door de leden van het algemeen bestuur vastliggen op internet, alsmede dat op deze wijze de intonatie van deze gesproken woorden behouden blijft). Bij het voormalige waterschap Regge en Dinkel werd meer gewerkt met schriftelijk vastgelegde actiepuntenlijsten vanuit ambtelijke overleggen dan bij waterschap Velt en Vecht.

14

3. Ontstaansgeschiedenis, onderhoudsregimes en keuzes bij vervangingsinvesteringen In dit hoofdstuk wordt deelvraag 1 beantwoord: “Wat is de ontstaansgeschiedenis van de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting en welke onderhoudsregimes (inclusief risicoprofielen) zijn hiervoor afgesproken en in hoeverre zijn deze nageleefd, alsmede hoe heeft in de afgelopen jaren de afweging plaatsgevonden tussen een (eventuele) temporisering van (vervangings)investeringen groot onderhoud en de risico’s die daarvan het gevolg kunnen zijn?” In § 3.1 wordt ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van de vier rwzi’s met slibvergisting. In § 3.2 wordt ingegaan op afwegingen bij temporiseringen van investeringen .In § 3.3 worden de onderhoudsregimes toegelicht. Vervolgens wordt in § 3.4 ingegaan op de weten regelgeving rondom biogasveiligheid en tot slot wordt in § 3.5 het arbo-beleid toegelicht. Elke subparagraaf wordt afgesloten met de samenvattende conclusies en aanbevelingen (zie § 3.1.3, § 3.2.4, § 3.3.4, § 3.4.6 en § 3.5.4).

3.1

Ontstaansgeschiedenis vier rwzi’s met slibvergisting

3.1.1 Twintig standaard-rwzi’s en vier met slibgistingsinstallatie Waterschap Vechtstromen telt momenteel in totaal 24 rwzi’s. Hiervan zijn er 20 te karakteriseren als een zogeheten standaard-rwzi, terwijl 4 rwzi’s als aanvullende voorziening een slibgistingsinstallatie hebben. In een ‘standaard’-rwzi werkt het zuiveringsproces als volgt: 1. Roosterharkgebouw: Hier begint de zuivering van het afvalwater (influent) met de verwijdering van de grove bestanddelen. 2. Vijzelgemaal: De vijzels pompen het afvalwater omhoog, zodat het in vrij verval een aantal procesonderdelen kan doorlopen. 3. Zandvang: In de zandvanginstallatie bezinkt het meegevoerde zand. 4. Voorbezinktanks: Hier bezinken de bezinkbare stoffen naar de bodem. Dit zogeheten (primair) versslib wordt verder behandeld in de rwzi’s met een slibgistingsinstallatie. 5. Actief slibinstallatie: Hier vindt de (biologische) zuivering van het afvalwater plaats. 6. Nabezinktanks: Hierin komt het overstortende actief slib/watermengsel. Een gedeelte van dit slib gaat opnieuw zijn reinigende werk doen (retourslib). De rest (secundair slib) wordt verwerkt in de slibgistingsinstallatie (surplusslib). Het gezuiverde water (effluent) komt via een overstortgoot in één van de waterlopen van Vechtstromen terecht. In een rwzi met actieve slibvergisting werkt het slibvergistingsproces als volgt: 1. Slibgistingstank(s) [SGT]: Hier wordt zowel het primair als secundair slib ingebracht. Dit wordt op een constante termperatuur van ongeveer 33 graden Celcius gehouden voor een optimale slibgisting. De primaire functie hiervan is dat dit leidt tot reductie van de uiteindelijk af te voeren hoeveelheden slib. Dit wordt gemeten in een percentage droge stof. De secundaire functie is dat er in een periode van 25 á 30 dagen biogas (methaangas) wordt geproduceerd. 2. Gashouder: Via gasleidingen wordt het biogas verzameld in een zogeheten gashouder. Dit is een betonnen of metalen behuizing met daarin een gaszak. Op de gaszak liggen gewichten om het biogas een kleine overdruk te geven. 3. Fakkelinstallatie: Indien de gashouder voor ongeveer 90% gevuld is, wordt het surplus automatisch doorgeleid naar de fakkelinstallatie. Daar wordt het teveel aan gas afgefakkeld. 4. WarmteKrachtKoppelingsinstallatie (WKK): Hierin wordt het biogas omgezet in elektriciteit en warmte. Enerzijds dient het biogas als brandstof voor een gasmotor die met een generator een belangrijk deel van de elektrische energie voor de rwzi levert. Anderzijds verwarmt het koelwater van de gasmotor het slib in de slibgistingstank. 5. CV-ketel: Aanvullend op de WKK’s is er een zelfstandige energiebron om het slib in de slibgistingstank op temperatuur te houden (danwel voor verwarming van het bedrijfsgebouw). 6. Gascompressor(en)/Mechanische menger: Deze zorgen voor de menging van de gistingstanks. 7. Slibna-indikkers: Het uitgegiste slib wordt door bezinking verder ingedikt. 8. Slibontwateringsgebouw: Tenslotte wordt het slib met behulp van een slibcentrifuge ontwaterd. De slibkoek wordt in een silo opgeslagen en daarna afgevoerd naar een slibverbrandingsinstallatie.

15

Overzicht componenten slibgistingsinstallaties Slibgistingstank

Gashouder

Fakkelinstallatie

WKK

CV-ketel

Gascompressoren

De vier rwzi’s met actieve slibvergisting betreffen momenteel: Emmen, Enschede, Hengelo en Goor. Een actuele ontwikkeling is dat in de db-besluiten van 15 januari 2013 is vastgelegd om de verwerking van het zuiveringsslib (hoofdzakelijk) te centraliseren op de rwzi in Hengelo. Daarmee wordt de slibgisting Enschede in 2018 beëindigd en fungeert de slibgisting Goor als back-up-voorziening. De slibgisting Emmen blijft (gezien de lengte van de transportafstanden naar Hengelo) eveneens voortbestaan.

16

Van belang is nog dat in het verleden ook de rwzi’s Oldenzaal en Vriezenveen een gistingsinstallatie kenden (datering: 1975). Deze zijn bij ab-besluit in 2008 opgeheven 2. Tot slot geldt voor de rwzi Tubbergen dat ook hier een slibgistingstank aanwezig is. Deze is echter alleen in bedrijf voor de zogeheten ‘koude’ gisting (= tijdelijke slibopslag), maar hierbij komt wel (op beperkte schaal) biogas vrij. In de interviews is aangegeven dat het daarom zinvol is om voor Tubbergen te onderzoeken welke eventuele veiligheidsrisico’s hier kunnen spelen. De ontstaansgeschiedenis van de vier rwzi’s met slibgistingsinstallaties (inclusief gepleegde investeringen voor zowel de waterlijn als sliblijn) is als volgt. Tabel 1: Ontstaansgeschiedenis vier rwzi’s met slibvergisting [incl. investeringen *)] Periode

Emmen

Enschede

Hengelo

Goor

1943: plaatsing 2 SGT’s

1940-1969 1970-1979 1972: aanleg eerste zuiveringsstraat 1974: bouw SGT-1) 1980-1989 1989: aanleg tweede zuiveringsstraat (incl. slibbedrijf en bouw SGT-2 met 2 WKK’s) 1990-1999 1999: renovatie deel slibbedrijf (o.a. SGT-1) 2000-2009 2005-2007: Fase 1: Renovatie tweede zuiveringsstraat en ander deel slibbedrijf (excl. SGT-2): M€ 19,1 2010-2013 2010-2013: Fase 2: M€ 1,2: waarvan  in 2010: M€ 0,4: vervangen leidingwerk biogaslijn en plaatsing debietmeters  in 2010-2012: M€ 0,2: informatie op orde 2010-2013: vervangen WKK’s: M€ 1,1

1974: plaatsing 3e SGT



1980: Renovatie 3 SGT’s

1995-1999: renovatie M€ 37,3 2000-2003 [ incl. ATEX **) ] 2008-2009: vervangen gashouder: M€ 0,4

1997-1999: renovatie M€ 32,7 1999-2003: renovatie 2003-2006: renovatie [ incl. ATEX **) ] SGT, WKK (incl. ATEX **) 2007-2010 o.a. SGT, gashouder, gasleidingen: M€ 4,5

2008-2010: optimalisatie slibgistingsinstallatie: M€ 0,4

2011-2012: doseerinstallatie: M€ 0,15

2011-2012: vervangen WKK: M€ 1,45

2011-2012: vervangen WKK: M€ 1,45

2011-2012: aanvullende veiligheidsmaatr:M€ 0,1

2013-2014: Optimalisatie slibgisting: M€ 0,65

2013-2014: urgente 2013-2014: urgente maatr. 2013-2014: urgente maatr maatr biogas: M€ 0,1 biogas: M€ 0,1 biogas: M€ 0,1 2014-2015 2014/2015: renovatie rwzi Emmen en biogasveiligheid: M€ 4,9

2015: maatregelen biogasveiligheid: M€ 0,75

2015: maatregelen biogasveiligheid: M€ 1,0 2014-2015: bouw energiefabriek Hengelo (incl. TDH-reactor): M€ 24

2015: maatregelen biogasveiligheid: M€ 0,4

Bron: Projectevaluaties V&V en WRD en kredietvoorstellen

*) Voor de investeringen 1943 t/m 1999 was niet overal meer te achterhalen hoeveel deze hebben bedragen. Daarnaast zijn verder niet vermeld de zogeheten verzamelinvesteringen:  bij voormalig waterschap Velt en Vecht gold hiervoor een jaarlijks optimalisatie-investeringsbudget van M€ 0,6;  bij voormalig waterschap Regge en Dinkel betrof dit een jaarlijks vervangingsinvesteringsbudget van M€ 1,2. **) ATEX = ATmosphères EXplosibles: Europese richtlijn op het gebied van explosiegevaar. Zie § 3.3.

2

In de toelichting bij het ab-besluit is aangegeven dat: “Een algehele renovatie van de gistingsinstallaties Oldenzaal en Vriezenveen te ingrijpend en kostbaar was. Bovendien diende de gistingsinstallatie te voldoen aan strenge wettelijke explosieveiligheidseisen. Uit een waterschapsbrede slibstrategiestudie bleek dat er op de locaties Hengelo, Enschede en Goor voldoende verwerkingscapaciteit is”.

17

Vanuit de bovenstaande tabel en met de inzichten uit de hiervoor onderliggende kredietvoorstellen en projectevaluaties vallen de volgende zaken op: 1. De slibgistingsinstallatie Enschede is de oudste en dateert uit 1943 (waarbij in 1974 een derde slibgistingstank (SGT) is geplaatst). De andere drie slibgistingsinstallaties dateren allemaal uit de beginjaren zeventig (waarbij in Emmen in 1989 een tweede SGT is geplaatst; tevens is destijds na vijftien jaar onder meer de in 1974 gebouwde eerste SGT gerenoveerd). 2. Toen per 30 juni 2003 de ATEX-veiligheidseisen van kracht werden, is hierop als volgt geanticipeerd: (i) bij de lopende renovatie Enschede en Hengelo is dit direct betrokken door de benodigde maatregelen als aanvullende investeringen 2003 uit te voeren. Voor Enschede geldt dat dit was exclusief renovatie slibgistingstanks en leidingwerk (aangezien dit in 1980 nog was gebeurd), terwijl voor Hengelo geldt dat dit was inclusief renovatie slibgistingstanks en leidingwerk; (ii) voor Goor is dit betrokken in de geplande renovatie 2003-2006; (iii) voor Emmen geldt dat de volgende renovatie is uitgevoerd in 2006-2007. In de projectevaluatie (d.d. 18-11-2008) wordt geconcludeerd: “dat het over het algemeen een succesvol project is dat op een goede manier is verlopen”. In de interviews is echter vanuit verschillende kanten aangegeven dat het project veel strubbelingen heeft gekend met de leverancier. Uiteindelijk is het opgeleverde werk door de ambtelijke organisatie geaccepteerd. Bij de renovatie Emmen (fase 1). is nergens terug te vinden dat er aandacht is geschonken aan de ATEX-veiligheidsrichtlijnen. In het Programma van Eisen (d.d. 28-1-2004) is qua veiligheids- en gezondheidsaspecten alleen opgenomen dat: “Bij het opstellen van het ontwerp rekening moet worden gehouden met de verplichtingen die voortvloeien uit de Arbo-wet. De rwzi dient tijdens de bedrijfsvoering veilig te zijn en geen gevaren op te leveren voor de gezondheid”. Verder is in het ontwerp aangegeven dat het van belang is dat in het kader van de Arbo-wet wordt opgesteld:  een RI&E-rapport voor de gehele installatie (dit is uiteindelijk in 2009 gebeurd, zie § 3.4.1);  een explosieveiligheidsdocument (dit is uiteindelijk in 2006 gebeurd, zie § 3.3); (iv)tot slot geldt voor Emmen dat er een bewuste bestuurlijke keuze is gemaakt om de renovatie Emmen in twee fasen uit te voeren. De reden hiervoor is dat van een aantal aanpassingen uit fase 1 niet van tevoren helder is hoe die zouden uitwerken op het geheel. Als projectdoelstellingen zijn voor fase 1 in het Programma van Eisen opgenomen:  “introductie van biologische fosfaatverwijdering;  het oplossen van een aantal knelpunten in de waterlijn en sliblijn;  het zodanig aanpassen van de slibverwerking, dat al het slib uit het beheersgebied van waterschap Velt en Vecht kan worden vergist en ontwaterd;  het realiseren van het bovenstaande op kosteneffectieve en duurzame wijze, waarbij zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van de bestaande onderdelen”. 3. In de jaren 2010 t/m 2014 zijn vervolgens nog de volgende investeringen gedaan: (i) voor Enschede en Goor geldt dat hier diverse optimalisaties aan de slibgistingsinstallaties zijn gedaan (inclusief aanvullende veiligheidsmaatregelen). Ook is de gashouder Enschede in 20082009 vervangen, vanwege een technisch mankement; (ii) bij Enschede en Hengelo zijn in 2011-2012 de WKK’s vervangen, terwijl dit in 2010-2013 is uitgevoerd in Emmen. Zowel de investering WKK’s Enschede/Hengelo als Emmen waren oorspronkelijk niet voorzien in de meerjarenramingen; (iii) voor Emmen geldt dat uiteindelijk in fase 2 een bedrag van M€ 1,2 is besteed om de overgebleven knelpunten in de rwzi op te lossen en het slibbedrijf te renoveren. Dit is gebeurd via zeven deelprojecten3. Met name de nog steeds veelvuldig voorkomende storingen op en uitval van het besturingssysteem rwzi Emmen zijn aanleiding om een onafhankelijk onderzoek te laten

3

18

1. Informatie op orde (M€ 0,2), 2. Leidingwerk en debietmeters biogaslijn (M€ 0,4), 3. Onderzoek naar alternatieve wijzen van vergisten (M€ 0,05), 4. Uitwerken primair slibbuffer en oplossen terugkerende verstopping van de voorindikker (M€ 0,25); 5. Realiseren van een korte termijn oplossing om te voldoen aan lozingseisen (M€ 0,0); 6. Oplossen van bedrijfsvoerende knelpunten (M€ 0,15) en 7. extra ontwateringcapaciteit en lange termijn oplossing voldoen lozingseisen (M€ 0,1).

instellen naar de oorzaken. Dit wordt in 2011/2012 uitgevoerd. In de projectopdracht is specifiek voor de slibontwateringsinstallatie aangegeven dat: “Er een tekort is aan ontwateringscapaciteit en het gistingsproces verloopt niet optimaal. In dit verband is één van deze deelprojecten het bovengronds plaatsen van een gasleiding en plaatsing gasdebietmeters. Dit dient met hoge spoed te worden uitgevoerd om hoge reparatiekosten terug te dringen en beter rendement van de gisting en de huidige WKK’s te verkrijgen. In bepaalde situaties ontstaat een ontoelaatbare druk in de SGT’s waardoor de beveiligingen worden aangesproken en er gas ontsnapt.” In de interviews is aangegeven dat de geplaatste gasdebietmeters bij aanvang reeds problemen kenden en feitelijk nooit goed hebben gefunctioneerd. Uiteindelijk is het opgeleverde werk door de ambtelijke organisatie geaccepteerd. Tot slot is in de projectevaluatie (d.d. 5 augustus 2013) van deze zeven deelprojecten aangegeven dat: “Het project veel wisselingen heeft gekend van projectleiders en opdrachtgevers. Dat is niet bevorderlijk geweest voor de voortgang en focus”. In de interviews is aangegeven dat er in de periode 2005 t/m 2013 sprake was van vier verschillende projectleiders, alsmede dat er in dezelfde periode sprake is geweest van vier verschillende bedrijfsleiders voor de rwzi Emmen. (iv) voor Enschede, Hengelo en Goor geldt dat nog aanvullende uitgaven 2013-2014 zijn gedaan (van M€ 0,3) als uitvloeisel van de urgente maatregelen biogasveiligheid die volgen uit de inventarisatie knelpunten ATEX-gerelateerde installatieonderdelen bij de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor (d.d. 18 oktober 2013). Zie hierover nader § 5.3.1. 4. Voor 2014-2015 spelen de maatregelen biogasveiligheid voor de vier slibgistingsinstallaties vanuit het kredietvoorstel biogaslijn rwzi’s Vechtstromen (van M€ 7) en de bouw van de energiefabriek Hengelo (M€ 24).  De bouw van de energiefabriek betreft het optimaliseren van het slibgistingsproces op de rwzi Hengelo. In het kredietvoorstel (d.d. 15 januari 2013) is aangegeven dat: ”Dit is gericht op een hogere biogasproductie en daarmee de productie van groene stroom. Daarnaast zal door het nieuwe proces ook méér slib kunnen worden vergist op de rwzi Hengelo. Optimalisatie van het gistingsproces wordt gerealiseerd door de toepassing van een Thermische Druk Hydrolysereactor (TDH). Dit is een industrieel vormgegeven proces waarin het slib ‘kapot’ wordt gekookt waardoor het in de slibgistingstanks vergaand afgebroken kan worden. Het project vergt een hoge investering en is complex en risicovol. De uitwerking van de plannen wordt daarom in deelprojecten aangepakt en is medio 2013 in gang gezet”.  De investering van M€ 7 ten behoeve van de biogaslijn rwzi’s Vechtstromen kent de volgende opbouw. Verderop in dit evaluatierapport zal per component worden aangegeven in hoeverre deze investeringen voortvloeien uit bijvoorbeeld: een temporisering vanuit het verleden in de investeringen (§ 3.2), achterstallig onderhoud (§ 3.3), niet uitgevoerde maatregelen uit de EVD’s (§ 3.4 en § 5.2.2) en niet (volledig) uitgevoerde verbeterpunten uit inspecties (§ 4.2 / § 4.3). Tabel 2: Specificatie investeringen: M€ 7 biogaslijn rwzi’s Vechtstromen Component

Goor

Technisch

Toelichting Enschede Hengelo Emmen M€ 2,4 § 4.3 / § 5.2.2 M€ 0,1 M€ 0,1

Slibgistingstanks

M€ 1,8

§ 3.2.1

M€ 0,05

M€ 0,1

§ 5.3.3

M€ 2,4

Gashouder/vlamdovers

M€ 0,2

§ 4.3

M€ 0,15

M€ 0,05

§ 3.3.2

M€ 0,4

Gashok

M€ 0,1

§ 4.3

Fakkel

M€ 0,1

§ 4.3

M€ 0,15

M€ 0,15

Protocollen/afspraken

M€ 0,1

§ 3.4.2

M€ 0,1

M€ 0,1

Documenten

M€ 0,2

§ 3.4.2

M€ 0,2

Totaal

M€ 4,9

M€ 0,75

Bronnen:

Emmen

M€ 0,45

Toelichting E’de/H’lo/Goor § 3.2.2

Totaal M€ 2,6

M€ 0,1 § 4.2

M€ 0,4

M€ 0,1

§ 3.4.2

M€ 0,4

M€ 0,15

M€ 0,15

§ 3.4.2

M€ 0,7

M€ 0,95

M€ 0,40



Nieuw ontwerp Emmen en maatregelen en kosten biogasveiligheid (d.d. 21-10-2014)



Maatregelen en kosten biogasveiligheid 2014: Enschede, Hengelo en Goor (d.d. 24-10-2014)

M€ 7,0

19

3.1.2 Technische gegevens voor de vier rwzi’s met slibgistingsinstallatie De vier huidige rwzi’s met actieve slibvergisting kennen de volgende technische gegevens: Tabel 3: Specificatie componenten vier rwzi’s met slibvergisting Component

Emmen

Enschede

Hengelo

SGT

2: (gemiddeld: 3.500 m3) 3: (gemiddeld: 3.700 m3)

gashouder

2: (gemiddeld: 325 m3)

gasfakkel

1: (250 m3 per uur)

Goor

3 (gemiddeld: 4.000 m3) 2: (gemiddeld: 3.300 m3)

1: (560 m3)

1: (650 m3)

1: (170 m3)

1: (225 m3 per uur)

1: (400 m3 per uur)

1: (250 m3 per uur)

WKK’s

1: (gem. 400 kWh per uur 2 (gem.450 kWh per uur) 2 (gem.275 kWh per uur)

1 (165 kWh per uur)

CV-ketel

1 (maximaal: 580 kWh)

Gascompressor

3 (gemiddeld 450 m3 per uur)

2 (gemiddeld: 245 kWh)

3: (gemiddeld 325 kWh)

1: (300 kWh)

3 (720 m3 per uur)

2 (250 m3 per uur)

Geen: in plaats hiervan: mechanische menger

Bron: V&V-Jaarverslag Zuiveringen en Slibbedrijf 2013 en WRD-Jaarverslag Zuiveringsbeheer 2013

De vier huidige rwzi’s met actieve slibvergisting kennen de volgende productiegegevens voor het behaalde percentage droge stof slibkoek. Tabel 4: Productiegegevens percentage droge stof slibkoek vier rwzi’s met slibvergisting Jaar

Emmen

Enschede

Hengelo

Goor

2009

20,0%

21,1%

22,4%

nvt *)

2010

21,1%

22,9%

22,3%

nvt *)

2011

24,2%

22,7%

22,7%

nvt *)

2012

25,5%

22,3%

22,5%

nvt *)

2013

24,0%

22,5%

21,6%

nvt *)

gemiddeld

23,0%

22,3%

22,3%

nvt *)


*) Goor heeft weliswaar een gistingsinstallatie, maar geen slibontwatering, vanwaar slib wordt afgevoerd naar SNB.

25,0% 23,0% 21,0% 19,0% 17,0% 15,0% 2009

2010 Emmen

2011 Enschede

2012

2013

Hengelo

Opvallend hierbij is dat in Emmen het percentage droge stof geleidelijk aan steeds hoger wordt, terwijl dit in Enschede en Hengelo nagenoeg constant blijft. In de interviews is als verklaring voor het gestegen percentage droge stof in Emmen gegeven het doorvoeren van verbeteringen in de bedrijfsvoering via de toepassing vanaf 2011 van de techniek van magnesiumchloride-dosering 4. In de praktijk leidt een stijging van het percentage droge stof met 1% bij voormalig Velt en Vecht tot een besparing op de exploitatielasten van circa € 100.000 (dit tegen de geldende vaste en variabele prijsafspraken met slibverwerker

4

20

Met behulp van magnesiumchloride-dosering wordt fosfaat als zogeheten ‘struviet’ (magnesium-ammonium-fosfaat) in het slib vastgelegd. De struvietkristallen zorgen voor: (i) een lichte verhoging van de gloeirest van de slibdrogestof waardoor de ontwaterbaarheid verbetert en (ii) een slibkoek die beter waterdoorlatend wordt.

GMB). In het jaarverslag 2011 V&V is gemeld dat deze verbetering in de bedrijfsvoering een jaarlijks voordeel oplevert van € 686.000. In onderstaande tabel zijn de besparingen voor de slibverwerkingskosten rwzi Emmen weergegeven. Tabel 5: Slibverwerkingskosten rwzi Emmen 2009

2010

2011

2012

2013

Budget

€ 2.926.412

€ 2.713.550

€ 2.149.000

€ 1.910.932

€ 1.785.200

Realisatie

€ 2.927.224

€ 2.252.137

€ 2.015.323

€ 1.834.395

€ 1.864.946

Bron: V&V-productenbegrotingen 2009-2013 en productenjaarverslagen 2009-2013

€ 2.900.000

€ 2.700.000 € 2.500.000 € 2.300.000 € 2.100.000 € 1.900.000

€ 1.700.000 € 1.500.000 2009

2010

2011

Budget

2012

2013

Realisatie

De relatief hoge kosten 2009 en 2010 kunnen worden verklaard uit het feit dat dat de slibverwerkingsinstallatie Emmen diverse periodes buiten bedrijf is genomen door twee storingen. Hierdoor is geen slib verwerkt. Het te veel aan slib is afgevoerd naar waterschap Reest en Wieden. In maart 2010 is opnieuw aan het algemeen bestuur gemeld dat er storingen zijn opgetreden aan de slibverwerkingsinstallatie. Opnieuw is het te veel aan slib afgevoerd naar waterschap Reest en Wieden. Er wordt een plan van aanpak aangekondigd waarin aandacht wordt besteed aan zowel de slibverwerkingscapaciteit, als ook aan het slibgistingsproces en het ontwateringsproces. In de interviews is aangegeven dat de storingen niet te wijten zijn aan ontwerpfouten door de leverancier, maar met name zijn te wijten aan de kwaliteit van de geproduceerde slibkoek. Ook op de ontwateringslocaties Enschede en Hengelo is geëxperimenteerd met de techniek van magnesium-dosering. Een complexiteit hierbij is het verschil in ontwateringstechniek t.o.v. Emmen, aangezien Enschede en Hengelo gebruik maken van centrifuges. In de interviews is aangegeven dat er in Hengelo/Enschede geen magnesium-chloride kan worden gebruikt, aangezien dit niet voldoet aan de technische normen vanuit SNB. Wel blijkt de techniek van magnesium-hydroxide kansrijk. Hiermee wordt in 2015 geëxperimenteerd in Hengelo. Bij de realisatie van de energiefabriek Hengelo wordt (waarschijnlijk) overgestapt op een andere eindontwateringstechniek. Dit biedt nieuwe kansen voor een hoger drogestofgehalte. Dit kan een exploitatiebesparing opleveren van circa € 60.000 per proces-punt droge stof (dit tegen de geldende vaste en variabele prijsafspraken met slibverwerker SNB). De vier huidige rwzi’s met actieve slibvergisting kennen de volgende productiegegevens 2011 t/m 2013 voor het aantal gemeten m3 geproduceerde biogas (met tussen haakjes aangegeven het percentage biogas dat is afgefakkeld). Tabel 6: Productiegegevens gemeten m3 biogas (incl. % afgefakkeld) vier rwzi’s met slibvergisting Jaar

Emmen m3

2.813.663

m3

(7%)

Hengelo

Goor

m3

m3

1.993.658

(4%)

335.517

Totaal (7%)

6.428.247 m3 (7%)

2011

1.341.409

2012

1.335.000 m3 (29%)

2.659.390 m3 (9%)

2.108.149 m3 (8%)

372.236 m3 (4%) 6.474.775 m3 (12%)

2013

823.527 m3 (17%)

3.375.624 m3 (8%)

2.249.632 m3 (12%)

398.072 m3 (8%) 6.846.855 m3 (10%)

1.166.645 m3 (20%)

2.949.559 m3 (8%)

2.117.146 m3 (8%)

368.608 m3 (6%) 6.601.959 m3 (10%)

gemiddeld

(12%)

Enschede


21

In de interviews is aangegeven dat de in de beide technische jaarverslagen Zuiveringen 2013 fouten zijn geslopen in de weergegeven gemeten m 3 biogas.  Voor Emmen geldt dat de gemeten waardes biogas 2011 t/m 2013 een onderschatting betreffen van de werkelijke geproduceerde waardes. Dit wordt veroorzaakt doordat de gasdebietmeters niet in alle gevallen betrouwbaar zijn. In § 3.1.1 is hierover al aangegeven dat de geplaatste gasdebietmeters Emmen bij aanvang reeds problemen kenden en feitelijk nooit goed hebben gefunctioneerd. In de projectevaluatie (d.d. 5 augustus 2013) is aangegeven: “Er zijn speciale gasdebietmeters geplaatst, die na verloop van tijd kapot zijn gegaan. Na meerdere vervangingen is besloten geen gebruik van de meters te maken en een massabalans op te stellen op basis van bestaande meters”. Vanuit het projectteam rwzi Emmen fase 2 is echter geen signaal gegaan naar de opstellers van het technisch jaarverslag zuiveringen 2013 (d.d. 15 juli 2014) zodat hierin nog steeds de daadwerkelijk gemeten m3 biogas staan vermeld. In het kader van deze evaluatie zijn daarom alsnog de theoretisch bepaalde m3 biogas bepaald (met behulp van rekengegevens op basis van massabalans) 5.  Ter verificatie van deze theoretische berekeningen zijn dezelfde berekeningen ook uitgevoerd voor de rwzi’s Enschede en Hengelo. Hieruit resulteert als conclusie dat de gemeten waardes biogas 2011 en 2012 een betrouwbaar gegeven vormen, aangezien deze nagenoeg gelijk zijn aan de theoretisch bepaalde waarden. Alleen voor het jaar 2013 zijn er twee afwijkingen, te weten: (i) in Enschede blijkt de gemeten waarde te hoog te zijn t.o.v. de theoretische bepaling en (ii) in Hengelo blijkt de gemeten waarde te laag te zijn t.o.v. de theoretische bepaling. In de onderstaande tabel zijn daarom de theoretisch bepaalde productiegegevens 2011 t/m 2013 weergegeven voor het aantal gemeten m3 geproduceerde biogas (met tussen haakjes aangegeven het percentage biogas dat is afgefakkeld). Tabel 7: Productiegegevens theoretisch bepaalde m3 biogas (incl. % afgefakkeld) vier rwzi’s slibvergisting Jaar

Emmen

2011

1.699.126

m3

Enschede

2012

1.560.389 m3 (25%)

2.603.700 m3 (9%)

2.109.350 m3 (8%)

372.236 m3 (4%) 6.645.675 m3 (12%)

2013

1.449.285 m3 (10%)

2.994.300 m3 (9%)

2.508.090 m3 (11%)

398.072 m3 (8%) 7.349.747 m3 (10%)

gemiddeld

1.569.600 m3 (15%)

2.840.434 m3 (8%)

2.203.192 m3 (8%)

368.608 m3 (6%)

(9%)

2.820.019

m3

(7%)

Hengelo

Goor

m3

m3

1.992.135

(4%)

335.517

Totaal (7%)

6.846.797 m3 (7% )

6.947.406 m3 (9% )

Bron: Emmen: opgave senior-medewerker procesvoering zuiveren Emmen en beheertechnoloog Emmen. Bron: Enschede, Hengelo: opgave senior-medew. procesvoering zuiveren. Bron: Goor: WRD-Jaarverslag Zuiveringsbeheer 2013 3.500.000

3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 2011 gemeten

2011 theoretisch Emmen

5

22

2012 gemeten Enschede

2012 theoretisch Hengelo

2013 gemeten

2013 theoretisch

Goor

In een eerder stadium zijn deze berekeningen ook gemaakt door twee adviesbureau’s.  In 2010 is berekend dat de biogasproductie slibvergisting Emmen onder de meest gunstige omstandigheden kan liggen tussen: 1.800.000 m3 en 2.200.000 m3 (rapport Witteveen+Bos d.d. 14 mei 2010).  In 2013 is berekend dat de biogasproductie slibvergisting Emmen onder de meest gunstige omstandigheden ligt op: 1.600.000 m3 (rapport Grontmij d.d. 12 april 2013).

Uit de bovenstaande tabel en grafiek vallen twee zaken op: 1. In de periode 2011-2013 laten de geproduceerde hoeveelheden m3 biogas in Emmen een dalende trend zien. De geproduceerde hoeveelheden m3 biogas blijven in Enschede en Goor min of meer stabiel, terwijl er een stijgende trend te zien is voor Hengelo. Voor Velt en Vecht geldt dat t/m 2012 het aantal geproduceerde m 3 biogas eveneens een bestuurlijke indicator was in de begroting, voor- en najaarsnota en het jaarverslag. Er gold een bestuurlijke doelstelling voor 2012 van: 1.750.000 m 3 met een verdere verhoging in 2016 naar: 2.000.000 m 3. In het uiteindelijke bestuurlijke jaarverslag 2012 zijn echter verder geen realisatiegegevens biogas vermeld, aangezien hierover destijds: “geen meetgegevens beschikbaar waren”. Aangezien de begroting en jaarverslag 2013 op een hoger abstractieniveau zijn ingericht, komt de geproduceerde hoeveelheid biogas hierin niet meer voor, maar gold nog wel steeds het hoger liggende doel van verbetering duurzaamheid afvalwaterketen inclusief energiebesparing t.o.v. 2005. In de interviews is als verklaring aangegeven voor de dalende hoeveelheden geproduceerde m 3 biogas slibgisting Emmen de dalende hoeveelheid aangevoerd slib naar Emmen (die deels is aangevoerd naar: Enschede/Hengelo). 2. In 2011-2013 bedraagt in Emmen het percentage afgefakkeld biogas het dubbele t.o.v. Enschede, Hengelo en Goor. In de interviews is aangegeven dat de relatief hoge uitschieter in Emmen in 2012 voornamelijk heeft te maken met langdurige uitval destijds van de WKK’s. Het affakkelen van biogas wordt in gang gezet indien er meer biogas wordt geproduceerd dan kan worden benut in de WKKinstallatie (bijvoorbeeld tijdens onderhoud of een storing aan de WKK). In de kredietaanvraag WKK’s Enschede en Hengelo (d.d. 2 november 2011) is als toekomstig rendement voorzien een percentage van ‘nihil’ voor het affakkelen van biogas. Met het investeringsbudget van M€ 4,9 maatregelen biogasveiligheid Emmen wordt onder meer beoogd het aantal m3 geproduceerd biogas te verhogen. De dalende hoeveelheden geproduceerd biogas en het relatief hoge percentage afgefakkeld biogas is aanleiding geweest om voor Emmen nader in te zoomen op de extra ingekochte hoeveelheden energie vanuit het energienet. Omdat er minder energie zelf wordt opgewekt (via biogas), is er de noodzaak om extra energie in te kopen. Met name in 2013 is relatief veel energie ingekocht, hetgeen op jaarbasis ruim € 300.000 aan extra energielasten gaf. In het bestuurlijk jaarverslag 2013 van Velt en Vecht is dit eveneens zo gerapporteerd voor het bestuur. Hierin is gerapporteerd dat: “In 2013 hebben we per saldo meer energie in moeten kopen dan in 2012 doordat de warmtekrachtkoppelinstallatie nog niet in werking was, er relatief veel biogas nodig was om de slib op temperatuur te krijgen en door procesverstoringen in het zuiverings- en slibverwerkingsproces.” Tabel 8: Ingekochte energie rwzi Emmen 2009

2010

2011

2012

2013

gemiddeld

kWh ingekocht

1.961.351

1.622.910

1.628.330

1.920.449

2.397.997

1.906.207

Budget energie

€ 369.900

€ 377.928

€ 289.970

€ 260.985

€ 232.000

€ 306.157

Realisatie energie

€ 266.671

€ 163.987

€ 228.269

€ 222.987

€ 537.033

€ 283.789

Verschil

€ 103.229

€ 213.941

€ 61.701

€ 37.998

-/- € 305.033

€ 22.367

Bron: V&V-productenbegroting en productenjaarverslag 2013

€ 600.000 € 500.000 € 400.000 € 300.000 € 200.000 € 100.000 €0 2009

2010 Budget energie

2011

2012

2013

Realisatie energie

23

24

3.1.3 Bevindingen/conclusies en aanbevelingen: Ontstaansgeschiedenis rwzi’s met slibvergisting Samenvattende bevindingen/conclusies: a. De slibgistingsinstallatie Enschede is de oudste. Twee van de drie slibgistingstanks zijn reeds in 1943 geplaatst, terwijl de derde stamt uit 1974. De andere drie slibgistingsinstallaties Emmen, Hengelo en Goor dateren allemaal uit de beginjaren zeventig, waarbij in Emmen in 1989 een tweede slibgistingstank is geplaatst. Bij de rwzi Tubbergen is ook nog een slibgistingstank aanwezig. Deze is echter alleen in bedrijf voor de zogeheten ‘koude’ gisting (= tijdelijke slibopslag). b. Op de per 30 juni 2003 van kracht geworden ATEX-veiligheidseisen is als volgt geanticipeerd:  voor Enschede en Hengelo is dit direct betrokken bij de toen lopende renovatie door de benodigde maatregelen als aanvullende investeringen 2003 uit te voeren;  voor Goor is dit betrokken in de geplande renovatie 2003-2006;  voor Emmen geldt dat de eerste renovatie is uitgevoerd in 1989, terwijl de tweede renovatie is uitgevoerd in 2006-2007. Hierin is nergens terug te vinden in hoeverre daarbij aandacht is geschonken aan de ATEX-veiligheidsrichtlijnen. De renovatie Emmen richtte zich vooral op oplossen van een aantal knelpunten in de waterlijn en sliblijn. c.

In het verleden zijn bij beide waterschappen de nodige investeringen gepleegd voor de slibgistingsinstallaties. Een aantal investeringen werd oorspronkelijk niet voorzien in de meerjarenramingen van beide waterschappen (bijvoorbeeld bij beide waterschappen de vervanging WKK’s en bij WRD de vervanging gashouder). Dat duidt op niet complete, onderliggende gegevens voor deze meerjarenramingen. Specifiek voor waterschap Regge en Dinkel geldt dat (herhaaldelijk) nieuwe investeringen nodig waren. Ook dit wijst op niet complete, onderliggende meerjarige gegevens.

d. In Emmen is het gerealiseerde percentage droge stof geleidelijk steeds hoger, terwijl deze in Enschede en Hengelo nagenoeg constant blijft. In Emmen is dit te danken aan verbeteringen in de bedrijfsvoering via de toepassing vanaf 2011 van de techniek van magnesiumchloride-dosering, hetgeen tot besparingen in de bedrijfsvoering heeft geleid van circa M€ 0,7. In Enschede en Hengelo blijkt deze techniek onder de huidige omstandigheden nog niet mogelijk te zijn. Wel wordt in 2015 in Hengelo geëxperimenteerd met de techniek van magnesium-hydroxide-dosering. e. De geproduceerde hoeveelheden m 3 biogas laten in Emmen voor de periode 2011-2013 een dalende trend zien. Bestuurlijk was er juist een doelstelling om de geproduceerde hoeveelheden m 3 biogas te verhogen. Een verklaring voor de dalende trend geproduceerd m3 biogas is de dalende hoeveelheid aangevoerd slib naar Emmen (die deels is aangevoerd naar Enschede/Hengelo). De geproduceerde hoeveelheden m3 biogas blijven in Enschede en Goor min of meer stabiel, terwijl er een stijgende trend te zien is voor Hengelo. De meting, registratie en verificatie van het aantal m3 biogas in het technisch jaarverslag zuiveringen is voor alle vier slibgistingsinstallaties voor verbetering vatbaar. f.

In de periode 2011-2013 bedraagt in Emmen het percentage afgefakkeld biogas het dubbele t.o.v. Enschede, Hengelo en Goor.

25

Aanbevelingen voor de bedrijfsvoering: 1.1:

Stel een EVD op voor de rwzi Tubbergen om hiermee de situatie ter plaatse in kaart te brengen.

1.2:

Wees bij de oplevering van elk project alert op de documenten die de leverancier moet opleveren en die weer relevant zijn voor de EVD en voor beheer.

1.3:

Inventariseer vanuit de financiële (activa-)administratie (economische levensduur) voor elke rwzi welke financiële investeringen hiervoor in het verleden zijn gedaan (incl. de hiervoor geldende afschrijvingstermijnen en componenten). Gebruik deze gegevens als hulpmiddel bij de ramingen voor de toekomstige herprogrammeringen van de rwzi’s (technische levensduur).

1.4:

Gebruik de informatie van de jaarlijks vrijvallende kapitaallasten (van in het verleden gepleegde investeringen) als check-up voor toekomstige investeringen in de lopende planperiode.

1.5:

Optimaliseer bij de bouw van de energiefabriek Hengelo de mogelijkheid van de techniek van magnesium-dosering. Dit kan het percentage droge stof omhoog brengen en geeft een jaarlijkse exploitatiebesparing van circa € 60.000 per proces-punt droge stof.

1.6:

Betrek bij de lopende actualisatie van de slibstrategie voor geheel Vechtstromen een herijking van de verwachte aanvoer slib per slibgistingsinstallatie en kom van hieruit tot realistische streefdoelen m3 biogas.

1.7:

Bezie hoe de daadwerkelijke meting en registratie van het aantal m3 biogas in de praktijk kan worden verbeterd (inclusief een harmonisatie hiervan voor het gehele gebied van Vechtstromen).

1.8:

Bezie hoe de voor het technisch jaarverslag zuiveringen aangeleverde gegevens kunnen worden geverifieerd, alsmede hoe het eigenaarschap voor het technisch jaarverslag is georganiseerd.

1.9

Bezie hoe het percentage afgefakkeld biogas in Emmen, Enschede, Hengelo en Goor kan worden gereduceerd en hoe het ‘surplus’ aan biogas een alternatieve bestemming kan krijgen.

26

3.2

Afweging temporiseringen investeringen

In deze paragraaf wordt de deelvraag beantwoord: “Hoe heeft in de afgelopen jaren de afweging plaatsgevonden tussen een (eventuele) temporisering van (vervangings)investeringen groot onderhoud voor de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting en de risico’s die daarvan het gevolg kunnen zijn”. Deze vraag wordt voor de periode t/m 2013 eerst beantwoord voor het voormalig waterschap Velt en Vecht (§ 3.2.1) en eveneens voor voormalig waterschap Regge en Dinkel (§ 3.2.2) om tot slot te eindigen met de afwegen rondom (eventuele) temporisering voor 2014 voor waterschap Vechtstromen (§ 3.2.3). 3.2.1 Afweging temporisering investeringen biogasveiligheid Velt en Vecht t/m 2013  In het overdrachtsdossier (d.d. november 2013) dat is gemaakt voor de portefeuille waterketen vanuit Velt en Vecht is voor de renovatie en aanpassing rwzi Emmen het volgende aangegeven: “Behoorlijke druk vanuit algemeen bestuur op de kosten en daarmee schrappen in de maatregelen fase 1, hetgeen heeft geleid tot knelpunten”. 

Zoals in § 3.1.1 is aangegeven, is er in 2006-2007 voor een bedrag van M€ 19,1 geïnvesteerd in de renovatie en aanpassing rwzi en slibbedrijf Emmen (fase 1). In de projectevaluatie (d.d. november 2008) is aangegeven dat: “De oorspronkelijke eerste raming M€ 22,5 bedroeg. Op verzoek van het bestuur is dit teruggebracht naar M€ 16,5 (als bewuste keuze om niet alle knelpunten in fase 1 op te lossen). Na aanbesteding bleek het budget ontoereikend en is M€ 2 extra krediet aangevraagd. Het totaal van M€ 18,5 gold als taakstellend budget en mede hierom is tijdens de uitvoering nog geschrapt in werkzaamheden en zijn keuzes gemaakt om dingen niet uit te voeren. Als leerpunt is genoteerd: om kwaliteit te laten prevaleren boven budget. Verder hebben het projectteam en de afdelingsmanagers geconcludeerd dat zij van mening dat zij hun adviserende rol nog beter kunnen invullen als het gaat om beargumenteerd onderbouwen van wat zij goed en nodig achten voor het goed kunnen realiseren van een project. Hierbij moet meer aandacht gegeven worden aan het beschrijven van risico’s wanneer er gevraagd of ongevraagd keuzes gemaakt worden door directie en/of bestuur.” In de interviews is nagevraagd of er een overzicht bestaat van de items waarop is bezuinigd. Dit is niet vastgelegd en de toenmalige projectleider en manager van de afdeling projecten zijn niet meer in dienst, zodat dit niet meer is na te gaan. Wel is uit de interviews naar voren gekomen dat een van de punten die in het bestek zijn geschrapt, is het schoonmaken en renoveren van slibgistingstank 2. De laatste renovatie hiervan betrof 1989. In de interviews is aangegeven dat een periode van 15 jaar hiervoor gangbaar is. Uiteindelijk wordt dit nu in 2014/2015 uitgevoerd in het kader van de maatregelen inventarisatie biogasveiligheid.



In de interviews is verder aangegeven dat er vanaf het begin van het ontstaan van waterschap Velt en Vecht in 2000 een sterke druk is geweest vanuit het algemeen bestuur op de kostenbeheersing voor met name de zuiveringstaak. Dit werd gevoed vanuit de volgende ontwikkelingen: (i) De waterschappen (van waaruit Velt en Vecht is ontstaan) betroffen zogeheten kwantiteitswaterschappen, terwijl de zuiveringstaak t/m 1999 werd uitgeoefend door het zuiveringsschap Drenthe. Toen een deel van dit zuiveringsschap werd samengevoegd met de voormalige kwantiteitswaterschappen werd het nieuwe waterschap Velt en Vecht voor het eerst in 2000 6 een zogeheten all-in-waterschap werd (met zowel watersysteem- als zuiveringstaak). Bij de eerste (overgangs)begroting 2000 van waterschap Velt en Vecht was er een noodzaak om het zuiveringstarief met ruim 40% te verhogen. In de interviews is aangegeven dat kredietvoorstellen vanuit zuiveren vanaf toen altijd in het licht van deze grote verhoging hebben gestaan. (ii)

6

Daarnaast is bij de start van waterschap Velt en Vecht een vijftien-jarig contract afgesloten (voor de periode 2000-2014) voor de slibverwerking met de Groep Midden Betuwe (GMB). In de interviews is aangegeven dat dit bij de aanvangsjaren een financieel voordelig contract was, maar toen de slibprijzen vanaf 2007 landelijk daalden, was dit een ongunstig contract. Bovendien ontnam het een stuk flexibiliteit in de zuiveringsbegroting om op de tarieven te kunnen besparen (aandeel slibverwerkingskosten was 10%). Vanaf 2011 is op een andere wijze wel bespaard op de slibverwerkingskosten, vanwege de toepassing van de techniek met magnesiumchloridedosering (zie § 3.1.2).

Ter vergelijking: waterschap Regge en Dinkel is ontstaan in 1970 en was daarmee het eerste all-in waterschap van Nederland.

27

(iii) In 2011 vervalt het dividend van de Nederlandse Waterschapsbank van M€ 4,5. Hoewel deze opbrengst geheel ten goede komt aan de watersysteemtaak volgt opnieuw een besparingsopgave in de begrotingen 2012 en 2013, waaraan ook de zuiveringstaak een aandeel heeft geleverd. Daarnaast wordt gewerkt met investeringsplafonds voor zowel de watersysteemtaak als de zuiveringstaak. (iv) Uiteindelijk hebben de zuiveringstarieven 1999 t/m 2014 zich bij beide waterschappen als volgt ontwikkeld (zie tabel 9 en de grafieken):  de gemiddelde ve-tariefstijging 2000-2013 was bij V&V 0,5% en bij WRD 2,0%;  opvallend gegeven bij voormalig waterschap Velt en Vecht is dat de tariefsontwikkeling 2007 en 2008 een nullijn laat zien, zeker indien in ogenschouw wordt genomen dat de extra kapitaallasten (M€ 1,5) vanuit de investering van M€ 19 in rwzi Emmen fase 1 (zie § 3.1.1) eerst vanaf juli 2007 zichtbaar werden in de exploitatielasten. Verder zijn er in 2012 en 2013 tariefsverlagingen geweest als voortvloeisel van het nul-scenario. De tariefsverlaging in 2014 volgt uit de harmonisatie van de tarieven vanuit de fusie;  bij voormalig waterschap Regge en Dinkel bewogen de tarieven alleen in 2002 boven de 5% met name als gevolg van de investeringen Enschede en Hengelo (zie § 3.1.1);  de relatief forse daling in 2009 bij beide waterschappen wordt verklaard door de gewijzigde kostentoedeling waarbij middelen van het waterkwaliteitsbeheer zijn overgeheveld naar het waterkwantiteitsbeheer. Tabel 9: Ontwikkeling ve-tarieven 1999-2014: V&V en WRD Ve-tarief

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Gem. 20002013

V&V (in €)

38,72 55,01 57,02 59,70 62,09 63,95 63,96 64,92 64,92 64,92 61,06 63,00 66,30 60,40 58,60 49,25

V&V (in %) WRD (in €) WRD (in %)

42,1

3,7

4,7

4,0

3,0

0,0

1,5

0,0

0,0

-5,9

3,2

5,2

-8,9

-3,0 -16,0

0,5

37,68 37,68 39,21 42,09 43,45 44,72 46,03 47,20 49,08 49,87 45,66 45,66 45,66 46,01 47,51 49,25 0,0

4,0

7,4

3,2

2,9

2,9

2,5

4,0

ve-tariefsontwikkeling 1999-2014 € 70,00

1,6

-8,4

0,0

0,0

0,8

3,3

3,7

2,0

Procentuele tariefsontwikkeling 1999-2014 10

€ 65,00

5

€ 60,00

0

€ 55,00

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

€ 50,00

-5

€ 45,00 -10

€ 40,00 € 35,00

-15

€ 30,00 1999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014 WRD



28

V&V

-20

WRD

V&V

Zoals in § 3.1.1 is aangegeven, is er in 2010-2013 voor een bedrag van M€ 1,15 geïnvesteerd in de renovatie en aanpassing rwzi en slibbedrijf Emmen (fase 2) en M€ 1,1 vervanging WKK. Voor fase 2 en WKK hebben verschillende ramingen gegolden die variëren tussen de M€ 3,4 (begroting 2010) oplopend naar M€ 12,5 (begroting 2011 V&V) en weer dalend naar M€ 2,25 (begroting 2013 V&V). Aanvankelijk zijn voor fase 2: zeven deelprojecten geformuleerd, waaronder: (i) informatie op orde brengen en (ii) vervangen gasleiding en gasdebietmeters. De laatste beleidslijn van V&V was dat naar aanleiding van het 0-scenario in het jaar 2013 alleen projecten worden uitgevoerd die vanuit de zorgplicht nodig zijn, zoals het onderhoud voor de instandhouding van de zuiveringen, gemalen en installaties (bijvoorbeeld vervangen van de wkk’s rwzi Emmen). In de projectevaluatie rwzi Emmen tweede investeringsfase is aangegeven dat: “Enkele deelprojecten zijn door het oplossen van aan het probleem gelieerde knelpunten niet uitgevoerd. Deze doelmatigheidsslag heeft ervoor gezorgd dat de totaaluitgave M€ 1,2 bedraagt en daardoor een bedrag van M€ 0,6 aan andere doeleinden gespendeerd kan worden”.

3.2.2 Afweging temporisering investeringen biogasveiligheid Regge en Dinkel t/m 2013 Voor waterschap Regge en Dinkel geldt dat de hoogte van investeringen vanaf 2005 is begrensd vanuit afspraken uit het bestuursprogramma 2005-2008 en 2009-2013. De investeringen die noodzakelijk waren voor de rwzi’s in verband met de biogasveiligheid hebben hierbij prioriteit gekregen en er zijn nauwelijks aanwijzingen dat hierin is getemporiseerd. Vanuit het feitenoverzicht zijn er in dit verband twee relevante zaken: 1. Op 2 november 2011 heeft het algemeen bestuur een krediet van M€ 2,25 beschikbaar gesteld voor het vervangen van warmte-kracht-koppelingsinstallaties (wkk’s) op de rwzi Hengelo en op rwzi Enschede. Bij het financieel kader is aangegeven dat er in de perspectievennota 2012-2015 geen rekening is gehouden met de vervanging van de wkk’s. Het investeringskader is hiervoor (eenmalig) met M€ 2,25 verhoogd. Daar tegenover staat een netto-voordeel op de exploitatiebegroting van M€ 0,12 (na verrekening van de extra kapitaallasten). Op deze manier is flexibel omgegaan met het investeringsplafond; in die zin dat er ruimte was om dit te verhogen, aangezien de extra kapitaallasten (ruimschoots) werden gecompenseerd met besparingen. Het feit dat deze investering niet is voorzien in de perspectievennota 2012-2015 duidt erop dat niet alle componenten voor de vervangingsinvesteringen biogasinstallaties in beeld waren (ondanks de jarenlange implementatie van een onderhoudsbeheersysteem, zie hierover nader § 3.3.2). 2. Medio oktober 2013 kwam uit de inventarisatie knelpunten ATEX-gerelateerde installatieonderdelen bij de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor naar voren dat met deze maatregelen circa M€ 0,8 is gemoeid. Hiervan is een bedrag van M€ 0,55 aangemerkt als ‘urgent’, terwijl de overige M€ 0,25 als ‘midden’ en ‘laag’ is geclassificeerd. Aangezien uit de bestaande exploitatiebudgetten M€ 0,3 7 kon worden vrijgemaakt, is niet het gehele bedrag van M€ 0,55 van de als ‘urgent’ aangemerkte maatregelen planmatig in uitvoering gegeven, terwijl ook de overige M€ 0,25 is getemporiseerd. In de interviews is aangegeven dat deze ambtelijke afweging niet is afgestemd met de bestuurlijke portefeuillehouder. Een deel van dit restant maatregelen ‘urgent’ en de maatregelen ‘midden’ en ‘laag’ wordt nu alsnog uitgevoerd via het kredietvoorstel biogaslijn rwzi’s Vechtstromen van M€ 7. In de interviews is verder aangegeven dat: 3. dat het in de beheersorganisatie niet duidelijk is of er en welke (investerings)budgetten beschikbaar zijn indien onderdelen via een inspectie worden afgekeurd. 3.2.3 Afweging temporisering investeringen biogasveiligheid Vechtstromen vanaf 2014 Binnen waterschap Vechtstromen zijn in 2014 de volgende afwegingen geweest rondom de investeringen biogasveiligheid:  In het eerste kwartaal 2014 is er direct in het ambtelijke programmateamoverleg zuiveren vanuit de teamleider zuiveren aandacht gevraagd voor de noodzakelijke vervolginvesteringen biogasveiligheid. Dit naar aanleiding van: (i) het bestuurlijk overdrachtsdossier portefeuille waterketen V&V over knelpunten schrappen maatregelen fase 1 rwzi Emmen (zie § 3.2.1), (ii) de restpunten urgent, midden en laag vanuit voormalig waterschap WRD (zie § 3.2.2) en (iii) in 2013 niet bestede middelen voor biogasveiligheid. Uiteindelijk zijn er in de meerjarenverkenning 2015-2018 de volgende investeringsmiddelen geraamd voor biogasveiligheid. Vanwege onduidelijkheden over de omvang restpunten WRD zijn hiervoor geen middelen geraamd, terwijl het beeld voor rwzi Emmen (in het 1 e kwartaal 2014) was dat dit niet heel urgent was en daarom pas in 2018/2019 is geprogrammeerd. Tabel 10: Investeringen meerjarenverkenning 2015-2018 biogasveiligheid Investering (in k€)

Reden

Schoonmaken SGT-1 en SGT-2 Doorschuif rwzi Emmen vanuit 2013 subtotaal

2014-I 2015 2016 2017

7

2019

250 250

250

2014-2019 250

0

0

0

Rwzi Emmen: slib en deelstroom Overdracht Totaal

2018

0

0

0

0

0

250

1.600 2.000

3.600

1.600 2.000

3.850

In de WRD-bestuursrapportage 2013-II wordt een bedrag van € 200.000 genoemd. Dit betreffen alleen de externe kosten. Daarnaast is hieraan € 100.000 aan interne mensuren besteed.

29



In het tweede/derde kwartaal 2014 zijn vanuit de actuele inzichten in de programmabegroting 20152018 de investeringsbudgetten biogasveiligheid verhoogd en in de tijd naar voren geplaatst. Ook voor de omvang restpunten slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor zijn middelen geraamd.

Tabel 11: Investeringen programmabegroting 2015-2018 biogasveiligheid Investering (in k€)

Reden

Maatregelen slib Enschede, restpunten Hengelo en Goor Schoonmaken SGT-1 en SGT-2 Doorschuif rwzi Emmen vanuit 2013 Subtotaal biogasveiligheid

2014-II 2015

2016 2017





30

2019

2014-2019

300

300

600

600

1.100

1.700

900

1.400

0

0

Rwzi Emmen: slib en deelstroom Overdracht Totaal

2018

900

1.400

0

0

0

0

2.300

2.000

2.000

0 2.000

4.300

Het dagelijks bestuur heeft de commissies via een memo (d.d. 21 augustus 2014) geïnformeerd over de onderliggende keuzes die in de programmering zijn gemaakt tbv het bestuurlijk voortgangsrapport 2014 en programmabegroting 2015-2018. Hierin is onder mee opgenomen dat: “Binnen programma waterketen als onuitstelbaar zijn geclassificeerd: (i) projecten die al in uitvoering waren of waar we juridisch harde afspraken over hebben gemaakt in het verleden, worden onverminderd uitgevoerd. Voorbeelden zijn de rwzi Vroomshoop, de afronding WKK’s en kleinere projecten. (ii) om de aanwezige assets in goede staat te houden en goed te laten functioneren vinden vervangingsinvesteringen en optimalisaties plaats. Deze beheer-investeringen zijn essentieel voor de publieke zuiveringstaak die Vechtstromen heeft. Verder gelden onder de bestuurlijke criteria onder meer: Arbo- en veiligheidseisen”. Op 26 november 2014 heeft het algemeen bestuur de kredietaanvraag biogaslijn rwzi’s Vechtstromen vastgesteld. Hiermee is M€ 7 gemoeid. Aangezien M€ 2,3 reeds is voorzien in de programmabegroting 2015-2018 (zie voorgaande tabel 2014 en 2015) is aan het algemeen bestuur gevraagd een aanvullend krediet van M€ 4,7 te verstrekken. Daarbij heeft het dagelijks bestuur de opdracht gekregen om in het kader van de meerjarenverkenning 2016-2019 met een dekkingsvoorstel te komen waarmee de lastendrukontwikkeling binnen de kaders van het bestuursakkoord blijft.

3.2.4 Conclusies en aanbevelingen: Temporisering investeringen Samenvattende conclusies a. Bij waterschap Velt en Vecht zijn er in het verleden bestuurlijke besluiten genomen tot een temporisering van de investeringen rondom biogasveiligheid. De meest in het oog springende besluiten zijn geweest:  de kredietaanvraag uit 2005: ‘Renovatie en aanpassing rwzi en slibbedrijf Emmen (fase 1)’. Hierbij is het aangevraagde krediet door het algemeen bestuur verlaagd van M€ 22,5 naar in eerste instantie M€ 16,5 en uiteindelijk is er M€ 18,5 krediet verleend. Onder meer is destijds in het bestek geschrapt: het schoonmaken en renoveren van slibgistingstank 2. Dit wordt nu alsnog opgepakt vanuit de maatregelen biogasveiligheid Emmen;  in 2012 is vanuit het zogeheten nul-scenario besloten dat er alleen nog projecten worden uitgevoerd die vanuit de zorgplicht nodig zijn, zoals het onderhoud voor de instandhouding van de zuiveringen, gemalen en installaties (bijvoorbeeld vervangen van de wkk’s rwzi Emmen);  in de beleving van de medewerkers schoot het jaarlijkse investeringsbudget van M€ 0,6 voor optimalisaties tekort om maatregelen vanuit de EVD afdoende te bekostigen. In de beleving van het management was dit budget wel toereikend. b.

Voor waterschap Regge en Dinkel geldt dat de hoogte van investeringen vanaf 2005 is begrensd vanuit afspraken uit het bestuursprogramma 2005-2008 en 2009-2013. De investeringen die noodzakelijk waren voor de rwzi’s in verband met de biogasveiligheid hebben hierbij prioriteit gekregen en er zijn nauwelijks aanwijzingen dat hierin is getemporiseerd. De twee meest relevante zaken in dit verband zijn:  De kredietaanvraag van M€ 2,25 uit 2011 vervangen WKK’s rwzi Hengelo en Enschede. Deze investering bleek in de meerjarenraming niet voorzien. Daarom is het investeringskader opgehoogd (onder gelijktijdige ophoging van de kapitaallasten), maar onder een gelijktijdige verlaging van de exploitatielasten; waarmee uiteindelijk een besparing is gerealiseerd.  Medio 2013 kwam uit de inventarisatie knelpunten ATEX-gerelateerde installatieonderdelen bij de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor naar voren dat met deze maatregelen circa M€ 0,8 is gemoeid. Hierin is een bewuste keuze gemaakt om alleen de urgente maatregelen van M€ 0,3 uit te voeren en het overige te temporiseren. In de interviews is aangegeven dat deze ambtelijke afweging niet is afgestemd met de bestuurlijke portefeuillehouder. Een deel van deze maatregelen wordt nu alsnog uitgevoerd via het krediet biogaslijn rwzi’s Vechtstromen van M€ 7.

c.

Bij voormalig waterschap V&V bedroeg de gemiddelde ve-tariefstijging 2000-2013: 0,5%, terwijl deze gemiddeld 2,0% bedroeg bij voormalig waterschap WRD. Daarmee was er bij WRD in de periode 2000-2013 meer ruimte voor nieuwe investeringen dan bij V&V.

d.

Voor waterschap Vechtstromen geldt dat er beleid is gemaakt over de onderliggende keuzes die in de programmering van de investeringen worden gemaakt. Hierin is geclassificeerd op grond van welke criteria, de projecten ‘onuitstelbaar’ zijn binnen het programma waterketen. Daarbij gaat het om: (i) projecten die al in uitvoering waren of (ii) projecten waar we juridisch harde afspraken over hebben gemaakt in het verleden, alsmede (iii) is het belang van de beheerinvesteringen benadrukt om de aanwezige assets in goede staat te houden en goed te laten functioneren en zijn tot slot (iv) projecten vanuit arbo- en veiligheidseisen benoemd. Deze afwegingscriteria borgen dat de noodzakelijke investeringen voor de biogasveiligheid niet onnodig worden getemporiseerd.

e.

Op 26 november 2014 heeft het algemeen bestuur van waterschap Vechtstromen de kredietaanvraag ‘Biogaslijn rwzi’s Vechtstromen’ vastgesteld. Hiermee is in totaal M€ 7 gemoeid. Daarbij heeft het dagelijks bestuur de opdracht gekregen om in het kader van de meerjarenverkenning 20162019 met een dekkingsvoorstel te komen waarmee de lastendrukontwikkeling binnen de kaders van het bestuursakkoord blijft.

31


Herformuleer de afspraken voor de allocatie van de vervangingsinvesteringen onderhoud zodat hiervan een deel beschikbaar is voor onderdelen die onverhoopt bij een inspectie worden afgekeurd.

1.11:

Indien sprake is van een verlaging van kredietvoorstellen/keuzes bij herprogrammering investeringsbudgetten: leg de risico-afweging schriftelijk vast en deel de consequenties van de gevolgschade voor de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld de consequenties voor andere exploitatielasten) met het bestuur.

Bestuurlijke aandachtspunten: 1.12:

Zet in 2015 het geformuleerde beleid voort rondom de onderliggende keuzes die in de programmering van de investeringen worden gemaakt. Met behulp van de afwegingscriteria [ (i) reeds in uitvoering, (ii) juridische, harde afspraken, (iii) belang van beheerinvesteringen voor goede staat assets en (iv) voldoen aan arbo- en veiligheidseisen] wordt geborgd dat de noodzakelijke investeringen voor de biogasveiligheid niet onnodig worden getemporiseerd.

1.13:

Zet in 2015 het geformuleerde beleid voort waarbij het onder dringende omstandigheden mogelijk moet zijn om af te wijken van het investeringskader (inclusief randvoorwaarden voor het wel of niet voldoen aan de lastendrukontwikkeling kaders bestuursakkoord).

32

3.3

Onderhoudsregimes

In deze paragraaf wordt de deelvraag beantwoord: Welke onderhoudsregimes (inclusief risicoprofielen) zijn afgesproken voor de vier rwzi’s met slibvergisting en in hoeverre deze zijn nageleefd? Deze vraag wordt voor de periode t/m 2013 eerst beantwoord voor het voormalig waterschap Velt en Vecht (§ 3.3.1) en eveneens voor voormalig waterschap Regge en Dinkel (§ 3.3.2) om tot slot te eindigen met de afspraken die voor 2014 voor waterschap Vechtstromen zijn gemaakt (§ 3.3.3). 3.3.1 Onderhoudsregime Velt en Vecht t/m 2013 In 2006 was de situatie dat het (preventief) onderhoud op de rwzi Emmen middels een zogeheten kaartenbaksysteem is geregeld. Meer actueel naar 2012 en 2013 is het volgende vastgelegd: 

In het clusterplan zuiveren 2012 (d.d. 1 januari 2012) staat als resultaat voor het ondersteunend proces onderhoud dat: “Op dit moment wordt gewerkt aan onderhoudsbeleidsplan. Het uitvoeren en het beheren van deze concepten gaan we doen met een OnderhoudsBeheerSysteem (OBS).”



Verder is in het clusterplan zuiveren 2012 als een van de projecten gedefinieerd: “Processturing en procesoptimalisatie en planmatig werken”, met als probleemstelling: o Doelstellingen voor zuiveringsbeheer en onderhoud zijn niet duidelijk vastgelegd. o Wanneer zich storingen voordoen is het cluster oplossingsgericht, maar vooral bezig met “de brand blussen” in plaats van preventief en planmatig bezig. o Onderhoudsdoelstellingen zijn niet of onvoldoende omschreven. Impliciet worden er wel doelen nagestreefd (er is echter geen onderbouwing welke actie waarom plaatsvindt). De relatie naar beschikbaarheid, kwaliteit van het effluent en veiligheid wordt niet gelegd. o Er is geen duidelijke onderbouwing voor de huidige kosten van preventief onderhoud in de exploitatiebegroting. Het onderhoudsbudget is niet direct gebaseerd op geplande activiteiten, maar op cijfers uit vorige jaren. Bij het uitbesteden van werkzaamheden zijn kosten wel transparant. o De exacte wijze van uitvoeren van onderhoud is niet vastgelegd. Ook bestaat er discussie over nut en noodzaak van bepaalde onderhoudsacties.



In het clusterplan zuiveren 2013 (d.d. 1 januari 2013) staat als resultaat voor het ondersteunend proces onderhoud eveneens het voornemen om het uitvoeren en het beheren van het onderhoud te gaan doen met een OnderhoudsBeheerSysteem (OBS). Als gevolg van het fusiebesluit (medio 2012) is gekozen om aan te haken bij het softwarepakket dat Regge en Dinkel al jaren gebruikt. Dit pakket heet Maximo. De doelstelling uit 2012 om een pilot te starten voor één RWZI en één rioolgemaal is hiermee komen te vervallen. In 2012 is een begin gemaakt met het inrichten van het gehele OBS van RWZI's, gemalen en kunstwerken voor zowel Waterbeheersing als Waterzuivering.



Er is een onderhoudsjaarplan 2013 voor de rwzi Emmen. Hierin is per component vastgelegd of er werktuigbouwkundig en elektronisch onderhoud wordt verricht, inclusief ingeschatte uren en maand van uitvoering. Het onderhoudsjaarplan 2013 wordt gevoed vanuit een jaarlijkse inspectie. Via de werkoverleggen wordt gevolgd in hoeverre het jaarplan wordt gerealiseerd.



In de risico-inventarisatie weerstandsvermogen V&V is voor het geheel aan beheer- en onderhoudslasten voor transportstelsels, zuiveringsinstallaties en slibinstallaties een (schade)bedrag geraamd van M€ 7,4. De risico-inschatting hierop is gemiddeld 2% zodat het totale gewogen financiële risico voor zuiveren is geraamd op M€ 0,16. Concreet is biogasveiligheid niet als risico gerubriceerd. Wel gerubriceerd zijn risico’s uit oogpunt van milieuverontreiniging door een grote giflozing op een rwzi door bijvoorbeeld een brand.

33

3.3.2 Onderhoudsregime Regge en Dinkel t/m 2013 

Vanaf 2008 worden bij WRD de principes van risicogebaseerd onderhoudsmanagement toegepast. Daarmee wordt beoogd het onderhoud helder en eenduidig af te stemmen op de bedrijfsdoelstellingen van de primaire processen. Met behulp van het systeem Optimizer+ zijn de kosten van het onderhoud in beeld gebracht. In 2008 is aangegeven dat wordt ingeschat dat nog vier jaren nodig zijn om alle gegevens voor onderhoud te valideren. Door het invoeren van een vervangingsinvesteringsprogramma is het exploitatiebudget onderhoud met M€ 0,2 verlaagd. Het vervangingsinvesteringsprogramma is voor de periode 2009-2012 geraamd op M€ 1,2 per jaar. Deze investeringsbedragen zijn voor het eerst geraamd in de perspectievennota 2009-2012.



Begin 2012 is het systeem Optimizer+ ingericht. Dit systeem berekent de meerjarige onderhoudsbehoefte en de daarmee samenhangende benodigde onderhoudsbudgetten (exploitatie- en vervangingsinvesteringen. Dit gebeurt op basis van gevalideerde onderhoudsgegevens van de activa/assets in relatie tot de organisatiedoelen van het waterschap. In 2012 was de verwachting dat er omstreeks 2016 op zuiveringsgebied de beheerssituatie is bereikt. Grote/nieuwe investeringen op zuiveringsgebied staan dan niet meer op de planning en in de begroting. Hierop is ook de omvang van de benodigde vervangingsinvesteringen bepaald vanaf 2016 door Optimizer+ (te weten M€ 2,8 per jaar).



Specifiek ten aanzien van het uitstel van de renovatie slibgistingstanks Enschede is in 2011 een risico-inventarisatie gemaakt.



In 2012 heeft een externe doorlichting risicomanagement ketenprojecten plaatsgevonden. Dit betreft een inventarisatie van de huidige risico’s van de lopende projecten Zuiveren. Verder is het risicomanagement verbeterd door een methodiek voor de inventarisatie van risico’s aan te leren. Deze is onder meer toegepast bij het projectplan voor de energiefabriek Hengelo.



In de risico-inventarisatie weerstandsvermogen WRD is voor het geheel aan beheer- en onderhoudslasten voor transportstelsels, zuiveringsinstallaties en slibinstallaties een (schade)bedrag geraamd van M€ 8,5. De risico-inschatting hierop is gemiddeld 10% zodat het totale gewogen financiële risico is geraamd op M€ 0,85. Concreet zijn voor biogasveiligheid als risico’s gerubriceerd: (i) uitval gistingstank met bijkomende gevolgen; (ii) significant hoger elektriciteitsverbruik als gevolg van een calamiteit.



Er is een werkplan onderhoud 2013 voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor, inclusief een (beperkt aantal) componenten van de slibgistingsinstallaties. Hierin is per component vastgelegd of er werktuigbouwkundig, elektronisch of civiel onderhoud wordt verricht, inclusief ingeschatte uren en externe kosten. Het onderhoudsjaarplan 2013 wordt enerzijds gevoed vanuit het onderhoudsbeheersysteem en anderzijds gevoed vanuit een jaarlijkse inspectie. Over de realisatie van het werkplan onderhoud wordt verantwoording afgelegd door de procesmanager onderhoud aan de procesmanager zuiveren afvalwater (zie hierna § 6.2).



Medio 2013 kwam uit de inventarisatie knelpunten ATEX-gerelateerde installatieonderdelen bij de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor naar voren dat gemiddeld 60% van de installatieonderdelen geen systematisch onderhoud krijgt (waarvan gemiddeld 25% met een hoge urgentie). In de interviews is aangegeven dat dit vastzit op onduidelijkheden binnen waterschap Regge en Dinkel welke onderhoudswerkzaamheden door de eigen beheermedewerkers worden uitgevoerd en welke onderhoudswerkzaamheden door de eigen onderhoudsmedewerkers worden uitgevoerd. In de tweede helft van 2013 zijn vervolgens de beheer- en onderhoudsactiviteiten in samenhang gecheckt op volledigheid en mate van borging. Echter, niet alle onderhoudswerkzaamheden op ATEX-gerelateerde installatie-onderdelen zijn daadwerkelijk in 2013 uitgevoerd. Een deel hiervan is belegd in het werkplan onderhoud 2014, maar ook hiervoor geldt dat een deel hiervan t/m het 3 e kwartaal 2014 nog steeds niet in uitvoering is gegeven. Dit is naar voren gekomen uit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ (d.d. 19 november 2014) en een deel hiervan wordt alsnog als vervangingsinvestering uitgevoerd.

34

3.3.3 Onderhoudsregime Vechtstromen vanaf 2014  Voor waterschap Vechtstromen is voor het onderhoudsregime 2014 de keuze gemaakt om de werkplannen onderhoud voor de rwzi’s op dezelfde wijze op te stellen als in 2013 (en eerdere jaren). (i) Voor de rwzi Emmen is het werkplan onderhoud 2014 aldus opgesteld op basis van de jaarlijkse inspectie. (ii) Voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor is het werkplan onderhoud 2014 aldus opgesteld op basis van de input uit enerzijds het onderhoudsbeheersysteem en anderzijds vanuit de jaarlijkse inspecties. 

In het onderzoek ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ (d.d. 19 november 2014) is onder meer naar de technische staat gekeken van de installaties die een directe relatie hebben met biogas. Geconstateerd wordt dat: “Op alle vier locaties verschillende zaken zijn gesignaleerd die niet goed zijn. Er zijn: (1) zaken die ontbreken (bliksemafleiding, potentiaalvereffening, meetpunten/sensoren), (2) onderdelen die niet voldoende onderhouden worden, (3) onderdelen die niet explosieveilig zijn en (4) ontbreken van (kritische) reserve-onderdelen. Op de locatie Emmen zijn de tekortkomingen een stuk uitgebreider. Hier waren verschillende (biogas)veiligheidsvoorzieningen niet werkzaam en/of niet afleesbaar, heerst onduidelijkheid over instellingen en zijn gaslekkages aangetroffen”. Via de uitvoering van de hiervoor voorgestelde maatregelen wordt dit in 2014/2015 opgelost.



Meer specifiek wordt in het onderzoek ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ over onderhoud opgemerkt dat: “Installaties die in een hoge risicocategorie vallen, zoals gas gerelateerde installaties, extra aandacht verdienen. Opmerkelijk is dat dit onderscheid niet voldoende zichtbaar is. In een aantal gevallen krijgen gasgerelateerde installaties zelfs minder aandacht. Voorbeelden hiervan zijn een fakkel en enkele protego’s. Dat zijn onderdelen die aangebracht zijn ter beveiliging van het systeem, dus onderdelen die erger moeten voorkomen op het moment dat er ergens iets fout loopt. Juist deze onderdelen blijken makkelijk aan de aandacht van onderhoud te ontsnappen. Dit kan gevaarlijke situaties opleveren. Het betreffen onderdelen die normaal gesproken niet ingezet worden en mogelijk aan de aandacht ontsnappen, echter ze zijn voor de veiligheid essentieel”.



Tot slot is vanuit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ eind 2014 invulling gegeven aan het op orde brengen van een onderhoudsbeheersysteem voor waterschap Vechtstromen. Hierin zijn ingevoerd alle componenten die relevant zijn voor het planmatig onderhoud van de drie slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor, terwijl dit voor Emmen in het tweede kwartaal 2015 wordt afgerond. Gestart is met de hoofdzaken en dit kan later worden verfijnd.



In het rapport van het projectteam ‘biogasveiligheid Waterkracht’ (d.d. 13 november 2014) is in beeld gebracht hoe de vijf waterschappen het onderhoud van biogasinstallaties benaderen c.q. uitvoeren. Hierin is aangegeven dat: (i) “Bij het onderzoek naar de oorzaak van de explosie in Raalte bleek naast een aantal andere zaken ook het onderhoud een rol te hebben gespeeld bij de toedracht. Bij biogasinstallaties lopen we veiligheidsrisico’s indien we de installatie niet op de goede wijze onderhouden, repareren of modificeren. (ii) Alle waterschappen passen vormen van risico-gericht onderhoud toe waarbij veelal storingen aan biogasinstallaties niet acceptabel zijn. Er wordt daarom door alle waterschappen preventief onderhoud uitgevoerd. Verborgen of (nog) niet opgemerkte defecten hoeven niet direct te leiden tot uitval, maar vormen wel een potentieel veiligheidsrisico. Dit maakt dat preventief onderhoud essentieel is voor het veilig functioneren van de biogasinstallaties. Storingen als gevolg van externe oorzaken zijn niet te beheersen door preventief onderhoud. Daar waar correctief onderhoud niet acceptabel is, blijft inspectief onderhoud over. Inspecties zijn vastgelegd in normen en/of voorschriften van de fabrikant. Deze werkzaamheden moeten worden uitgevoerd door deskundige personen door ervaring en opleiding”.

35

36

3.3.4 Conclusies en aanbevelingen: Onderhoudsregimes Samenvattende conclusies a. Het onderhoudsregime t/m 2013 voor de rwzi Emmen komt met name voort uit jaarlijkse inspecties van de installatie-onderdelen. Vanaf 2012 is gewerkt aan een (meerjarig) onderhoudsbeheersysteem, maar dit is met de naderende fusie niet geïmplementeerd. Hierdoor lag de focus van het onderhoud op het oplossen van (ad-hoc) storingszaken in plaats van een preventieve en planmatige benadering. In de risico-inventarisatie weerstandsvermogen is voor het geheel aan beheer- en onderhoudslasten voor transportstelsels, zuiveringsinstallaties en slibinstallaties een (schade)bedrag geraamd van M€ 7,4. Concreet is biogasveiligheid niet als risico gerubriceerd. b. Het onderhoudsregime t/m 2013 voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor volgt uit het vastgestelde beleid rondom de principes van risicogebaseerd onderhoudsmanagement. In de periode 2008 t/m 2012 zijn de meerjarige gegevens vastgelegd in een onderhoudsbeheersysteem. Het uiteindelijke onderhoudsregime wordt bepaald door de uitkomsten van het onderhoudsbeheerssysteem, aangevuld met de jaarlijkse inspecties. Medio 2013 is gebleken dat gemiddeld 60% van de installatieonderdelen geen systematisch onderhoud krijgt (waarvan gemiddeld 25% met een hoge urgentie). Dit wordt veroorzaakt door onduidelijkheden tussen ‘beheer’ en ‘onderhoud’. Hierdoor was het onderhoudsbeheerssysteem onvoldoende gevuld en was hiermee structureel sprake van onderhoud (met een hoge risicogevoelige component) dat jarenlang tussen de spreekwoordelijke ‘wal en het schip’ viel. In de risico-inventarisatie weerstandsvermogen is voor het geheel aan beheer- en onderhoudslasten voor transportstelsels, zuiveringsinstallaties en slibinstallaties een (schade)bedrag geraamd van M€ 8,5. Concreet zijn voor (biogas)veiligheid als risico’s gerubriceerd: (i) uitval gistingstank met bijkomende gevolgen en (ii) significant hoger elektriciteitsverbruik als gevolg van een calamiteit. c. Voor waterschap Vechtstromen is voor het onderhoudsregime 2014 de keuze gemaakt om de werkplannen onderhoud voor de rwzi’s op dezelfde wijze op te stellen als in 2013 (en eerdere jaren). d. Vanuit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ is eind 2014 invulling gegeven aan het op orde brengen en in gebruik nemen van een compleet onderhoudsbeheersysteem voor waterschap Vechtstromen.

37


Herformuleer voor waterschap Vechtstromen welke principes van risico-gericht onderhoudsmanagement van toepassing zijn. Stem hiermee het onderhoud helder en eenduidig af op de bedrijfsdoelstellingen van de primaire processen. Bepaal vervolgens de hieruit voortvloeiende meerjarige exploitatie- en vervangingsinvesteringsbudgetten. Maak goede afspraken welke onderhoudszaken onder het dagelijks beheer vallen en welke onderhoudszaken worden aangemerkt als groot onderhoud, zodat dit niet tussen de wal en het schip belandt.

1.15:

Bezie bij de actualisatie van de risico-inventarisatie weerstandsvermogen t.b.v. het komende jaarverslag 2014 welke risico’s zijn gemoeid met biogasveiligheid. Actualiseer hierbij risico’s zoals: (i) uitval gistingstank met bijkomende gevolgen en (ii) significant hoger elektriciteitsverbruik als gevolg van een calamiteit.

38

3.4

Wet- en regelgeving rondom biogasveiligheid

Voordat wordt ingegaan op het Arbo-beleid (in § 3.5) wordt nu eerst nader ingezoomd op de weten regelgeving rondom biogasveiligheid. De weten regelgeving schrijft namelijk al een groot deel voor van het te volgen risicobeleid inzake biogasveiligheid. Deze paragraaf is met name gebaseerd op het rapport van het projectteam ‘biogasveiligheid Waterkracht’ (d.d. 13 november 2014). Hierin is aangegeven dat: “Na communicatie over het onderzoek naar de oorzaak explosie rwzi Raalte bleek de situatie bij waterschap Groot Salland voor vele waterschappen in meer of mindere mate herkenbaar. Bij vrijwel geen waterschap bleek de gasveiligheid in brede zin voldoende goed op orde te zijn. Regelgeving biedt momenteel in beperkte mate handvaten en duidelijkheid, ook ontbreken duidelijke richtlijnen. Er is behoefte aan meer specifieke handvaten hoe te komen tot een veilig gasbedrijf op onze RWZI’s”. Daarmee wordt duidelijk dat er wel weten regelgeving is, maar dat deze niet in alle gevallen duidelijk is of verschillend te interpreteren. Per 30 juni 2003 gelden twee Europese richtlijnen op het gebied van explosieveiligheid. Kortheidshalve betreft dit de zogeheten ATEX-veiligheidsrichtlijnen. Hierbij staat ATEX voor: ATmosphères EXplosibles. Met het woord ‘atmosfeer’ wordt de lucht op de werkplek bedoeld. Explosiegevaar is aanwezig zodra een mengsel van lucht en een brandbare stof (bijvoorbeeld biogas) onder zogeheten atmosferische omstandigheden wordt ontstoken. Als de concentratie van de brandbare stof in het ontstane gasmengsel tussen de onderste explosiegrens (LEL: lowest explosion level) en bovenste explosiegrens (UEL: upper explosion level) ligt, dan kan het mengsel ontploffen als het wordt ontstoken. Het doel van de ATEX-veiligheidsrichtlijnen is dat werknemers veilig kunnen werken op plaatsen waar kans is op een explosie. De werkgever is verplicht maatregelen te nemen om explosies te voorkomen (zie § 3.4.1). Eén van de instrumenten hiervoor betreffen de explosieveiligheidsdocumenten (zie § 3.4.2). Eén van de beide ATEX-richtlijnen is gekoppeld aan bepalingen en doelvoorschriften uit de Arbowet en het Arbobesluit (zie § 3.4.3). In het rapport ‘Biogasveiligheid op rioolwaterzuiveringsinstallaties Waterkracht’ is aangegeven dat: “In 2010 en 2011 zijn veel arbo-beleidsregels komen te vervallen. Deze beleidsregels gaven invulling aan de doelvoorschriften uit de Arbowetgeving. Arbocatalogi (AC) kunnen deze middelvoorschriften vervangen. In een AC maken sociale partners bindende afspraken over de invulling van de doelvoorschriften voor een beperkt aantal (prioritaire) risico’s. In § 3.4.4 wordt nader ingegaan op de concept-Arbo-catalogus explosieveiligheid. 3.4.1 ATEX-veiligheidsrichtlijnen De twee ATEX-veiligheidsrichtlijnen betreffen:  Richtlijn 94/9/EG (ATEX 95 8): Deze Richtlijn stelt eisen aan apparaten en beveiligingssystemen in een explosiegevaarlijke omgeving. Deze Richtlijn richt zich op de fabrikanten (als leverancier van apparatuur) en is doorvertaald in de Warenwet. 

Richtlijn 1999/92/EG (ATEX 137 9): Deze Richtlijn geeft minimumvoorschriften ter bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers in een explosiegevaarlijke omgeving. Deze Richtlijn richt zich dus op de werkgever en is verder doorvertaald in de Arbo-wet en het Arbo-besluit. Verplichtingen die hieruit voortvloeien zijn: 1. preventie van en bescherming tegen explosies; 2. indeling in gevarenzones (incl. waarschuwingsborden: driehoekige borden met zwarte letters op een gele achtergrond met zwarte rand, onder vermelding van: Ex); 3. beoordeling van gevarenzones (in een explosieveiligheidsdocument [EVD]); 4. toepassing van geschikte (gecertificeerde) apparatuur en beveiligingssystemen aan de hand van de gevarenzone-indeling; 5. het opstellen en voortdurend actualiseren van de explosieveiligheidsdocumenten; 6. waar nodig: het invoeren van een systeem van schriftelijke werkinstructies en werkvergunningen.

Bij aanpassing/verbouwing van installaties waren deze richtlijnen direct van toepassing met ingang van 1 juli 2003. Bij bestaande installaties werd een overgangsperiode van drie jaar gehanteerd (tot 30 juni 2006) om de installaties aan deze richtlijn te laten voldoen.

8 9

ATEX 95 wordt vanaf 20 april 2016 gewijzigd: in ATEX 114 (conform concept-Arbocatalogus, deel 8, explosieveiligheid, d.d. oktober 2014). ATEX 137 wordt vanaf 2016 wordt gewijzigd in ATEX 153 (conform concept-Arbocatalogus).

39

3.4.2 EVD’s Emmen, Enschede-west, Hengelo en Goor In dit evaluatierapport is nader onderzocht wanneer er EVD’s zijn opgesteld. Volgens de landelijke inspectie (2007) dient in een EVD tenminste het volgende beschreven te zijn: o een identificatie en beoordeling van de explosierisico’s bij het ontwerp, de aanleg, de bediening en het onderhoud van installaties, apparaten en beveiligingssystemen; o de wijze waarop de arbeidsplaatsen en de arbeidsmiddelen (incl. de alarminstallaties) met de vereiste aandacht voor explosieveiligheid zijn ontworpen, worden gebruikt of bediend of onderhouden; o welke gebieden zijn ingedeeld in zones; o de wijze waarop uitvoering is gegeven aan explosieveiligheidsmaatregelen; o de wijze van samenwerking wanneer meerdere werkgevers op één arbeidsplaats waar explosieve atmosferen kunnen heersen, arbeid verrichten. In onderstaande tabel is aangegeven wanneer voor welke locatie er een EVD is opgesteld. Hieruit blijkt dat er voor alle locaties is voldaan om voor 30 juni 2006 een EVD te hebben. Verder dient een EVD te worden herzien als er een wezenlijke aanpassing op de installatie is uitgevoerd. Naderhand zijn er voor de locaties Enschede, Hengelo en Goor meermalen actualisaties van de EVD’s gemaakt, corresponderend met aanpassingen op de installaties. Voor Emmen is nooit een actualisatie voltooid van de EVD, terwijl er naderhand wel diverse aanpassingen zijn geweest op de installatie:  per 1 juli 2007 is de renovatie rwzi Emmen fase 1 formeel opgeleverd. In de interviews is aangegeven dat vanwege strubbelingen met de leverancier (zie § 3.1.1) uiteindelijk geen revisietekeningen zijn opgeleverd, hetgeen de opstelling van een geactualiseerd EVD in 2007 bemoeilijkte;  in 2009 is een geactualiseerde RI&E opgesteld voor de rwzi Emmen: dit was ook een goed aangrijpingspunt geweest voor een actualisatie van de EVD;  in 2011 speelde de vervanging van de gasleidingen en plaatsing gasdebietmeters;  in 2012/2013 speelde de vervanging gascompressoren/cv-installatie en vervanging WKK’s. Tabel 12: Explosieveiligheidsdocumenten Jaar

Emmen

Enschede

2004

1

2005

2

2006

1

Hengelo

1 1

2

2

2007

3

2010

4

2012

5

4

2013

6

5

2014

Goor

3

3

4

2 (concept)

Begin 2013 moest eerst nog worden herbepaald wie eindverantwoordelijke is voor de opstelling van de EVD Emmen. In de interviews is verder naar voren gekomen dat het EVD amper een rol speelde in de bedrijfsvoering. De uitvoering van de actiepunten moest plaatsvinden binnen het optimalisatiebudget van k€ 600. In de beleving van de medewerkers beheer en onderhoud kon hiervoor nooit geld worden vrijgemaakt. Volgens de bedrijfsleider en manager waterzuivering en waterbeheersing kon dit wel en dit is ook vastgelegd in een gesprekverslag (d.d. 16-12-2011). Uiteindelijk is het traject tot actualisatie van de EVD opgepakt via de V&V-ATEX-werkgroep (zie § 5.2.1). Begin 2013 is hiervoor een opdracht gegeven en uiteindelijk is er op 4 april 2014 een nieuw concept-EVD opgeleverd. Dit document bleek echter toen nog niet compleet te zijn. Uit kostenoogpunt was namelijk afgesproken dat de eigen medewerkers zelf ook informatie zouden inventariseren. In de interviews is aangegeven dat dit ook werd bemoeilijkt, aangezien er op dat moment geen goede, actuele RI&E aan ten grondslag lag. In het onderzoek ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ (d.d. 19 november 2014) is tevens gekeken naar het administratieve deel zoals documenten, protocollen en instructies. Er is geconstateerd dat: “Deze administratie op de vier biogaslocaties onvoldoende is. Dat begint bij de basisdocumenten, zoals ontwerptekeningen, technische tekeningen, handleidingen. Deze zijn in veel gevallen moeilijk te achterhalen en niet up-to-date. Vervolgens komen daar nog bij de wettelijke vereiste documenten zoals

40

explosieveiligheidsdocumenten (EVD’s) en risico-inventarisaties & evaluaties (RI&E’s). De weten regelgeving omtrent (bio)gas is stringent en geconstateerd is dat de aanwezige ‘administratie’ te gefragmenteerd, onvoldoende op elkaar afgestemd en van onvoldoende niveau is. De borging schiet hierbij tekort en dat moet beter”. Uiteindelijk zijn vanuit de maatregelen ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ voor alle vier rwzi’s geactualiseerde explosieveiligheidsdocumenten opgesteld (d.d. 15 december 2014). In de EVD Emmen (d.d. 15 december 2014) is aangegeven dat er in 1992 door bureau ‘Eltacon Engineering b.v.’ een eerste risico-beoordeling naar de gevarenzone-indeling is uitgevoerd voor de rwzi Emmen (toen nog vallend onder het ‘zuiveringsschap Drenthe’, als één van de rechtsvoorgangers van waterschap V&V). In dit rapport (d.d. maart 1992) wordt voor de rwzi Emmen een overzicht gegeven van de gewenste modificaties teneinde de installatie te laten voldoen aan de eisen van de ‘Leidraad van gevarenzone-indeling met betrekking tot gasontstekingsgevaar en elektrische installaties en materieel’ van het Directoraat Generaal van de Arbeid (concept-richtlijn, uitgave 1989 10). De belangrijkste vier aanbevelingen uit het rapport zijn: 1. bij gasalarm de gastoevoer naar de betreffende ruimte automatisch af te sluiten; 2. opstellen van procedures ten behoeve van personeel bij gasalarm; 3. alle gasleidingen duidelijk markeren (NEN 3050); 4. bij het verrichten van onderhoudswerkzaamheden in explosiegevaarlijke ruimten via draagbare gasdetectie-apparatuur een continue bewaking ter beveiliging van het personeel uit te voeren. Aan de externe deskundige (die is ingeschakeld bij de ‘inventarisatie biogasveiligheid’) is gevraagd om een inhoudelijke beoordeling te geven van de opvolging van deze vier aanbevelingen. Hieruit blijkt dat: 1. het automatisch afsluiten bij gasalarm t/m medio 2014 niet is geïmplementeerd. Dit wordt nu alsnog opgepakt als uitvloeisel van de maatregelen biogasveiligheid Emmen; 2. er een procedure gasalarm is, maar dat deze in augustus 2014 niet bekend was bij de medewerkers en dat er daarom in augustus 2014 een meer uitgewerkte procedure is ontwikkeld; 3. de markering van alle gasleidingen niet helder genoeg was. Dit wordt nu alsnog opgepakt als uitvloeisel van de maatregelen biogasveiligheid Emmen; 4. de continue bewaking ter beveiliging van het personeel volledig en goed is geïmplementeerd. In het rapport ‘Biogasveiligheid op rioolwaterzuiveringsinstallaties Waterkracht’ is een inventarisatie gedaan naar de stand van zaken EVD’s bij de vijf waterschappen: “Het blijkt dat bij onze waterschappen voor veel aspecten van het brede gebied gasveiligheid inmiddels reeds veel is geregeld en/of op orde gebracht. Biogasveiligheid is echter ook nog steeds in ontwikkeling en wordt ook op verschillende manieren ingevuld. Vanwege de diversiteit in aanpak en omgang met biogasveiligheid door onze organisaties, beveelt het projectteam ‘Biogasveiligheid Waterkracht’ aan op termijn toe te groeien naar meer uniformiteit op de daarvoor geschikte elementen van biogasveiligheid. Een eerste stap daarbij zou het werken aan uniformiteit in opzet en toepassing van organisatorische aspecten en documenten (bijvoorbeeld: EVD’s, werkvergunningen, protocollen e.d.) kunnen zijn”. 3.4.3 Arbo-wet Naast de Europese regelgeving gelden er bepalingen vanuit de Arbowet en het Arbobesluit. In de Arbowet zijn onder meer als doelvoorschriften opgenomen: - de werkgever voert beleid op goede arbeidsomstandigheden; - de werkgever moet risico’s voorkomen en indien dat niet mogelijk is, deze risico’s beperken; - de werkgever inventariseert en evalueert de risico’s en stelt een plan van aanpak op; - de werkgever zorgt voor voorlichting, instructie en training aan medewerkers - algemene verplichtingen voor de werknemers. In het Arbobesluit is dit nader uitgewerkt. Andere normen die worden aangewezen vanuit de arbobeleidsregels zijn onder andere: - Nederlandse PraktijkRichtlijn (NPR 7910-1/NPR 7910-2): gevarenzone-indeling met betrekking tot explosiegevaar (deel 1 en deel 2); - diverse NEN-EN-richtlijnen voor bijvoorbeeld elektrisch materieel;

10

Deze concept-richtlijn is de eerdere voorloper van de Europese veiligheidsrichtlijn ATEX 137.

41

Vanuit de Arbowet geldt dus onder meer als verplichting om voor de gehele installatie een RI&E-rapport op te stellen. In het onderzoek ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ (d.d. 19 november 2014) is nagegaan voor welke locaties deze zijn gemaakt. Hierin is aangegeven dat: “Er zijn geen RI&E’s gemaakt voor de locaties: Hengelo, Enschede en Goor. Daarnaast is er wel een RI&E voor de locatie Emmen, maar deze is onvoldoende actueel (datering: 2009)”. In de interviews is aangegeven dat in het ‘Plan van Aanpak Arbo 2013 waterschap Regge en Dinkel’ wel RI&E’s zijn opgesteld per eenheid, proces en per rwzi. Echter hetgeen ontbreekt, is een verdiepende RI&E specifiek gericht op de slibgistingsinstallaties. Deze verdiepende RI&E’s worden voor alle vier slibgistingsinstallaties opgesteld als uitvloeisel van de kredietaanvraag van M€ 7 voor ‘Maatregelen biogaslijn rwzi’s Vechtstromen’. 3.4.4 Concept-Arbocatalogus, explosieveiligheid In het rapport ‘Biogasveiligheid op rioolwaterzuiveringsinstallaties Waterkracht’ (d.d. 13 november 2014) is aangegeven dat: “Het A&O fonds Waterschappen heeft een Arbocatalogi (AC) Explosieveiligheid in voorbereiding specifiek voor het werken aan en met biogasinstallaties op RWZI’s. Oplossingen die in de catalogus worden genoemd hebben tot doel de risico’s tot minimaal het wettelijke niveau terug te dringen. De AC is van toepassing op alle medewerkers en externen die werkzaamheden verrichten namens het waterschap. Dit is niet vrijblijvend. Voor de Inspectie SZW vormt de AC het kader waarop gehandhaafd wordt. Naar de huidige verwachting kan vaststelling van de AC medio 2015 plaatsvinden en is het eindproduct gereed. De verschillende hoofdstukken en paragraven van de AC volgen in grove lijnen de onderstaande indeling: (i) definitie, wetgeving en aanpak, (ii) preventieve maatregelen, (iii) repressieve maatregelen en (iv) specifieke aandachtspunten, zoals: stook- en verwarmingsinstallaties, acculaadstations, etc. Het projectteam ‘Biogasveiligheid Waterkracht’ beveelt aan om zodra de Arbocatalogus van kracht is, gezamenlijk de implementatie van de eventuele maatregelen gezamenlijk vanuit Waterkracht voor te laten bereiden door een aantal specialisten.” 3.4.5 Beoordeling integriteit slibgistingsinstallatie In de concept-Arbocatalogus, uitgave vanuit het A&O-fonds waterschappen (Explosieveiligheid deel 8) (versie oktober 2014) is het volgende opgenomen over de beoordeling van de zogeheten integriteit van slibgistingsinstallaties. Om de integriteit van een installatie te beoordelen en te managen, is het gebruikelijk om vanaf ontwerp te starten met: 1. een HAZOP (= HAZard OPerability studie): Dit betreft een risico-analyse die bij het ontwerp wordt opgesteld. Bij het ontwerp van installaties dient namelijk al rekening gehouden te worden met explosiegevaar. Het uitgangspunt bij het ontwerp dient te zijn dat het ontstaan van een nieuw gezoneerd gebied voorkomen moet worden en risico’s van explosiegevaar beheerst dienen te worden. Als blijkt dat een indeling in een gevarenzone niet voorkomen kan worden, dienen maatregelen genomen te worden; 2. een SIL-classificatie (= Safety Integrity Level): Deze is gericht op borging van de veiligheidskritische systemen (conform NEN-EN-IEC 62061: 2005); 3. daaruit volgt dan een verdiepende RI&E (= Risico Inventarisatie & Evaluatie); 4. en als sluitstuk daarop volgt dan het EVD (= het ExplosieVeiligheidsDocument). In de interviews is aangegeven dat al deze stappen in het vierde kwartaal 2014 en eerste kwartaal 2015 worden doorlopen voor de slibgistingsinstallatie Emmen. Dit is het uitvloeisel van het project ‘Inventarisatie biogasveiligheid’. Deze vier stappen worden alleen voor de installatie van Emmen doorlopen, aangezien hiervoor in het vierde kwartaal 2014 een nieuw ontwerp is opgesteld. Voor de installatie van Hengelo zullen deze stappen alsnog worden doorlopen bij het ontwerp voor de nieuwe energiefabriek. Voor Enschede en Goor gaven de ontwerpgegevens geen aanleiding om hiervoor alsnog een HAZOP en SIL uit te voeren. Wel wordt voor alle vier installaties een geactualiseerde verdiepende RI&E uitgevoerd, alsmede worden alle EVD’s geactualiseerd.

42

3.4.6 Conclusies en aanbevelingen: Wet- en regelgeving biogasveiligheid Samenvattende conclusies a. Eén van de verplichtingen die voortvloeit uit de ATEX-137-veiligheidsrichtlijnen is het opstellen en voortdurend actualiseren van een explosieveiligheidsdocument (EVD). Voor alle vier rwzi’s met slibvergisting geldt dat deze allemaal voor de wettelijke ingangsdatum van 30 juni 2006 zijn opgesteld. Naderhand zijn er voor de locaties Enschede, Hengelo en Goor meermalen actualisaties van de EVD’s gemaakt, corresponderend met de aanpassingen op de installaties. Ook is zichtbaar gewerkt aan de maatregelen die voortvloeien uit de EVD’s. Voor Emmen is nooit een actualisatie voltooid van de EVD, terwijl er naderhand wel diverse aanpassingen zijn geweest op de installatie. Daarnaast zijn in 1992 aanbevelingen rondom biogasveiligheid geformuleerd (door een extern adviesbureau). Deze zijn voor het merendeel niet zichtbaar betrokken bij de renovaties Emmen (fase 1 en 2). Verder is niet zichtbaar gewerkt aan met name de technische maatregelen die voortvloeien uit het EVD. Uiteindelijk is er begin 2013 weer nieuwe aandacht geschonken aan de actualisatie van het EVD aan de organisatorische maatregelen die voortvloeien uit het EVD. Beide zaken zijn echter niet afgerond. Vanuit de maatregelen voortvloeiend uit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ worden beide zaken opgepakt en in 2015 afgerond. b. Vanuit de Arbowet geldt verder als verplichting om elke vier jaar voor de gehele installatie een RI&Erapport op te stellen. Vanuit het onderzoek ‘Inventarisatie Biogasveiligheid’ is gebleken dat er geen verdiepende RI&E’s voor de slibgistingsinstallaties zijn gemaakt voor de locaties: Hengelo, Enschede en Goor. Daarnaast is er wel een RI&E opgesteld voor de locatie Emmen, maar deze is onvoldoende actueel (datering: 2009). Vanuit de maatregelen voortvloeiend uit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ worden deze verdiepende RI&E’s voor alle vier slibgistingsinstallaties opgesteld.

43


Bezie hoe invulling kan worden gegeven aan één van de aanbevelingen vanuit het rapport ‘Biogasveiligheid op rioolwaterzuiveringsinstallaties Waterkracht’ door als eerste stap te werken aan uniformiteit in opzet en toepassing van organisatorische aspecten en documenten (bijvoorbeeld: RI&E’s, EVD’s, werkvergunningen, protocollen e.d.).

1.17:

Draag zorg voor het op orde hebben van de administratieve organisatie voor de biogasveiligheid (onder meer: RI&E’s en EVD’s) en het in de toekomst op orde houden hiervan.

44

3.5

Arbo-beleid

Aangezien vanuit Arbo-wet bepalingen gelden voor de biogasveiligheid is in deze evaluatie tevens geanalyseerd hoe dit is doorvertaald in het Arbo-beleid. Deze vraag wordt voor de periode t/m 2013 eerst beantwoord voor voormalig waterschap V&V (§ 3.5.1) en eveneens voor voormalig waterschap WRD (§ 3.5.2) om tot slot te bezien hoe dit voor waterschap Vechtstromen is geregeld (§ 3.5.3). 3.5.1 Arbo-beleid Velt en Vecht t/m 2013  In 2009 is door een extern bureau een ‘Plan van aanpak Inhoudelijke uitwerking RI&E RWZI Emmen’ opgesteld. Dit is de uitwerking van één van de aanbevelingen uit het Programma van Eisen RWZI Emmen, fase 1 (d.d. 28-1-2004). De RI&E is opgezet aan de hand van de onderwerpen: (i) beleid, (ii) veiligheid [waaronder ATEX], (iii) gezondheid en (iv) psycho-sociale arbeidsbelasting. Specifiek t.a.v. ATEX luiden de adviezen in het ‘Plan van aanpak RI&E rwzi Emmen’: - in de EVD uit 2006 is aangegeven dat er sprake is van alarm bij gasontsnapping, maar dat niet is aangegeven wanneer dit alarm in werking treedt en wat de acties na het alarm zijn; - stel een werkvergunningsysteem op voor de eigen medewerkers; - benadruk bij onderaannemers dat deze procedures ook worden doorgegeven aan het personeel; - stel een plan van aanpak op naar aanleiding van de EVD uit 2006.  In 2010 wordt besloten tot een herinrichting van de organisatie van de arbo- en calamiteitenzorg (advies aan MT d.d. 14 juni 2010). De aanleiding hiervoor is het vertrek van de ‘coördinator calamiteitenzorg’ en de ‘medewerker arbeidsomstandigheden’. Beide functies worden gewijzigd naar ‘adviseur arbeidsomstandigheden en calamiteitenzorg’ en ‘medewerker arbeidsomstandigheden en calamiteitenzorg’. Het hoofdargument voor het creëren van een beleidsfunctie betreffen de risico’s op het gebied van calamiteitenzorg. Daarnaast wordt in een bijlage als motivering voor de arbobeleidstaken onder meer aangegeven: (i) “de behoefte aan coördinatie van de uitvoering risico-inventarisaties en evaluaties (RI&E’s); (ii) de behoefte aan een centrale aanpak tav machineveiligheid (o.a. CE-markering), elektrische veiligheid (o.a. installatieverantwoordelijkheid) en explosieveiligheid (o.a. opstellen en beheren van explosieveiligheidsdocumenten en aanwijzing Atex-coördinator); (iii) de verbeterslag die is te maken wanneer gekeken wordt naar veiligheid in relatie tot het ontwerp van de installaties (tevens aandachtspunt vanuit de Arbo-catalogus)”.  In 2011 verschijnt voor het eerst een ambtelijk Jaarplan 2011 cluster Veiligheid en gezondheid (V&G), eenheid Bedrijfsvoering. Dit Jaarplan is gedeeld in het MT van V&V. Hierin staat beschreven welke V&G-doelen voor 2011 gepland staan. Uiteindelijk zijn voor de doelen biogasveiligheid de volgende zaken in 2011 gerealiseerd: (i) werkvergunningensysteem uniformeren (als uitvloeisel RI&E 2009) en (ii) oefenplan BHV 2011. In 2011 zijn niet gerealiseerd: (i) structurele aanpak RI&E en PvA kan beter, (ii) mt-rondgangen onvoldoende, (iii) ontbreken zorgsysteem VCA11 /OHSAS 12 18.000 en (iv) er moet helderheid komen hoe de HAZOP (HAZard OPerability study) is georganiseerd (zodat alle gevaren bekend en beheerst zijn).  In 2012 verschijnt het tweede Jaarplan 2012 cluster Veiligheid en gezondheid (V&G). Het plan 2012 is beleidsmatig gekoppeld aan de in de programmabegroting 2012 onderscheiden piramides (effecten, doelstellingen, maatregelen en randvoorwaarden). Uiteindelijk zijn voor de doelen biogasveiligheid de volgende zaken in 2012 gerealiseerd: (i) structurele aanpak RI&E en PvA, (ii) oefenplan BHV 2012 en implementatie. In 2012 zijn niet gerealiseerd: (i) mt-rondgangen onvoldoende, (ii) ontbreken zorgsysteem VCA/OHSAS 18.000. De visie van het mt is dat een certificaat in de waterschapssector geen toegevoegde waarde heeft. Zie hierover nader § 4.1 (audits).  Eind 2012 verschijnt het derde Jaarplan 2013 cluster Veiligheid en gezondheid (V&G). Het plan 2013 is beleidsmatig gekoppeld aan de in de programmabegroting 2013 onderscheiden piramides. Uiteindelijk zijn voor de doelen biogasveiligheid de volgende zaken in 2013 gerealiseerd: (i) TaakRisico-Analyses (TRA’s) bij de verlening van werkvergunningen, (ii) oefenplan BHV 2012 en implementatie. In 2013 zijn niet gerealiseerd: (i) CE-markeringen installaties/machines niet goed geborgd en (ii) EVD op orde brengen na modificatie gasleiding Emmen.

11 12

VCA = Veiligheid-Gezondheid-Milieu-Checklist Aannemers OHSAS = Occupational Health and Safety Assessment Series

45



Voor biogasveiligheid bestaan er dertien verschillende procedures en werkinstructies. De belangrijkste drie procedures betreffen: (i) Richtlijnen bij gasalarm en calamiteit bij slibgistingsinstallatie (d.d. 1 maart 2002, (ii) Werkinstructie besloten ruimten en (iii) werkinstructie explosieve atmosferen.

3.5.2 Arbo-beleid Regge en Dinkel t/m 2013  Vanaf 1999 kent waterschap Regge en Dinkel 1,0 fte beleidsadviseur Arbo en Milieu (gepositioneerd in de stafafdeling) en 3,0 fte medewerkers Arbo en Milieu (gepositioneerd in de afdelingen).  In 2004 verschijnt het Plan van Aanpak Arbo. Het doel van dit Plan is om een overzicht te geven van de maatregelen die worden genomen om de arbeidsomstandigheden te verbeteren en de arborisico’s te verminderen. Het Plan is besproken met het MT. In het deel ‘Waterketen’ worden de maatregelen voor de desbetreffende primaire sector weergegeven. Het gaat hier om enkele grote projecten zoals CE-markering van de grote arbeidsmiddelen (installaties, gemalen, persen) en het ATEX 137-project voor het explosieveilig maken en werken met de gasinstallaties. Verder betreft het een groot aantal technische maatregelen die door de medewerkers zullen worden uitgevoerd en vanuit de afdelingsbudgetten worden bekostigd. Eén van de weergegeven maatregelen betreft de constatering dat: “de zonering om de gashouder voor alle slibgistingsinstallaties niet is aangebracht”.  In 2009 verschijnt een actualisatie van het Plan van Aanpak Arbo. Dit Plan is gebaseerd op en maakt deel uit van de Risico-Inventarisatie en –Evaluatie (RI&E) die bij waterschap Regge en Dinkel is uitgevoerd in de periode 2003 t/m 2007. Hierin wordt ook beschreven welke maatregelen uit het vorige Plan van Aanpak Arbo 2004 gereed zijn gekomen. Alle daarin weergegeven 24 maatregelen specifiek op het gebied van (biogas)veiligheid worden hierin gereed gemeld. Ook de maatregel dat “de zonering om de gashouder voor alle slibgistingsinstallaties wordt aangebracht”, wordt in 2006 als ‘gereed’ gemeld. Tot slot zijn in het Plan van Aanpak drie nieuwe maatregelen (biogas)veiligheid geformuleerd, te weten: (i) poortbeleid opstellen, uit oogpunt te voldoen aan de zorgplicht voor derden (planning: 2008/2009), (ii) een systeem van werkvergunningen invoeren voor aannemers die op een rwzi werkzaamheden verrichten (planning 2008/2009) en (iii) managementbetrokkenheid: werkplekinspecties intensiveren (planning 2007-2009 en verder jaarlijks) 13.  In 2013 verschijnt opnieuw een actualisatie van het Plan van Aanpak Arbo. Dit Plan is gebaseerd op en maakt deel uit van de RI&E die is uitgevoerd in de tienjarige periode 2003 t/m 2013. Hierin wordt ook beschreven welke maatregelen uit het vorige Plan van Aanpak Arbo 2009 gereed zijn gekomen. Specifiek voor de drie nieuwe maatregelen geldt: (i) poortbeleid wordt qua planning doorgeschoven van 2008/2009 naar 2013, (ii) een systeem van werkvergunningen invoeren (gereed in 2008/2009) en (iii) managementbetrokkenheid: werkplekinspecties intensiveren (gereed t/m 2012 en blijft jaarlijkse maatregel). Ook de constatering dat “de zonering om de gashouder voor alle slibgistingsinstallaties niet is aangebracht”, wordt wederom als gereed gemeld. In het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ (d.d. 19 november 2014) staat daarentegen voor Enschede, Hengelo en Goor dat: “In de gehele ATEX-zone geen duidelijke zonering is aangegeven”.  Voor biogasveiligheid bestaan zestien verschillende procedures en werkinstructies. 3.5.3 Arbo-beleid Vechtstromen vanaf 2014  In het kader van de fusie tot Vechtstromen zijn er in 2013 de volgende voorbereidende werkzaamheden gedaan: (i) vergelijking van de Arbozorg bij beide waterschappen (d.d. 4 juni 2013) en (ii) visiedocument Arbozorg (d.d. 29 oktober 2013).  Vanuit deze voorbereidende werkzaamheden is in 2014 ontwikkeld een concept-Arbobeleidsplan waterschap Vechtstromen 2015-2018. Begin juli 2014 heeft het toenmalige MT dit concept niet vastgesteld, aangezien het een onvoldoende strategisch karakter had. Eind 2014 heeft het nieuw benoemde MT het volgende concept ook nog niet vastgesteld, aangezien eerst de kaders vanuit het nieuwe MT nog moesten worden benoemd.  Voor biogasveiligheid bestaan voor Vechtstromen drie procedures, te weten: (i) procesveiligheid biogasinstallaties, (ii) besloten ruimtes en (iii) alleen werken. De procedure ‘werkvergunningen’ is bijna gereed. Het beleid is dat deze procedure en andere te ontwikkelen/te harmoniseren procedures en werkinstructies worden opgeleverd na de onderzoeksrapporten rondom biogasveiligheid.

13

46

Directie: één keer per jaar, afdelingshoofden: twee keer per jaar (i.p.v. één keer per jaar), procesmanagers: twee keer per jaar, regiocoördinatoren: tien keer per jaar (i.p.v. twee á drie keer per jaar).

3.5.4 Conclusies en aanbevelingen: Arbobeleid Samenvattende conclusies a. Medio 2010 is de organisatie van de arbo- en calamiteitenzorg bij voormalig waterschap V&V aangepast aan gewijzigde externe ontwikkelingen. Dit is zeven jaar later dan de ingangsdatum van de ATEX-veiligheidsrichtlijnen van 30 juni 2003. In de jaren 2003 tot 2010 zijn hiermee geen arbobeleidsmatige impulsen gegeven aan veiligheidsaspecten zoals: de coördinatie van de uitvoering RI&E’s, machineveiligheid (o.a. CE-markering), explosieveiligheid (o.a. opstellen en beheren van EVD’s) en de borging van veiligheid in relatie tot het ontwerp van de slibgistingsinstallatie Emmen. In de periode 2011 t/m 2013 heeft de herinrichting van de organisatie van de arbo- en calamiteitenzorg bij voormalig waterschap V&V geleid tot de implementatie van met name de organisatorische verbeterpunten uit EVD 2006 en de RI&E 2009. Opvallend is de terughoudende rol rondom arbobeleid die het management heeft ingenomen voor de eigen rol als werkgever. Arboveiligheid werd vooral beleefd als verantwoordelijkheid van de werkvloer zelf. b.

Vanaf 1999 was de organisatie van de arbo- en calamiteitenzorg bij voormalig waterschap WRD toegerust op de gewijzigde externe ontwikkelingen. In de jaren 2003 tot 2010 zijn hiermee arbobeleidsmatige impulsen gegeven aan veiligheidsaspecten zoals: de coördinatie van de uitvoering RI&E’s, machineveiligheid (o.a. CE-markering), explosieveiligheid (o.a. opstellen en beheren van EVD’s) en de borging van veiligheid in relatie tot het ontwerp van de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor. Het management nam een actieve rol op rondom het arbobeleid, hetgeen tot uitdrukking komt in werkplekinspecties door het management, trekkersrol voor arbogerelateerde onderwerpen en borging RI&E-punten in afdelingsplannen en afdelingsrapportages. Arboveiligheid werd beleefd als gedeelde verantwoordelijkheid met de werkvloer. Opvallend punt is dat de maatregel rondom het aanbrengen van een zonering om de gashouder voor alle slibgistingsinstallaties reeds vanaf 2006 als gereed wordt gemeld, terwijl uit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ blijkt dat: “In de gehele ATEX-zone geen duidelijke zonering is aangegeven”. Ook de realisatie van het poortbeleid is een paar keer uitgesteld van 2008 naar 2013 (zie (§ 4.3).

c.

De organisatie van de arbo- en calamiteitenzorg bij waterschap Vechtstromen is in grote lijnen gebaseerd op de situatie bij V&V 2011-2013 en WRD 1999-2013. Hierbij zijn zowel de beleidsadviseur als de drie medewerkers Arbo en Milieu organiek geplaatst bij de ondersteunende eenheid. De vraag is of met deze gekozen organieke invulling er voldoende aansluiting is met de werkvloer.

d.

Waterschap Vechtstromen beschikt eind 2014 nog niet over een formeel vastgesteld Arbo-beleid. De ontwikkelingen rondom de doorontwikkeling organisatie hebben hierop een vertragende invloed gehad. Wel zijn de meest basale procedures en werkinstructies rondom biogasveiligheid geharmoniseerd en beschikbaar.

47


Bezie hoe de organieke plaatsing van zowel de beleidsadviseur als de drie medewerkers Arbo en Milieu bij de ondersteunende eenheid ‘Besturen en Organiseren’ zich verhoudt tot het belang van een goede aansluiting bij de werkvloer. Een alternatief kan zijn het onderbrengen van de drie medewerkers Arbo en Milieu bij het bedrijfsbureau van de eenheid ‘Watersysteem en Zuiveren’.

1.19:

Stel als MT (zo mogelijk nog in het 1e kwartaal 2015) het Arbo-beleid vast voor waterschap Vechtstromen, met daarbij de volgende aandachtspunten:  definieer het thema ‘Veiligheid’ als onderdeel van de sturing (programma 3) en leg ook de inhoudelijke verantwoordelijkheden voor de lijn-organisatie vast (via programma 1 en 2);  formuleer hierin ook een duidelijke paragraaf rondom biogasveiligheid waarin enerzijds de verantwoordelijkheden van het MT (als werkgever) worden vastgelegd en anderzijds de eigen verantwoordelijkheden van de medewerkers worden vastgelegd;  neem hierin ook de actuele inzichten mee vanuit het rapport ‘Biogasveiligheid op rioolwaterzuiveringsinstallaties Waterkracht’ en de (concept-)Arbocatalogus.

48

4. Stelsel van audits en kwaliteitscriteria In dit hoofdstuk wordt deelvraag 2 beantwoord: Is er voor de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting een stelsel van audits en kwaliteitscriteria en hoe werkt dit in de praktijk? Deze vraag wordt voor de periode t/m 2013 eerst beantwoord voor het voormalig waterschap Velt en Vecht (§ 4.1) en daarna voor voormalig waterschap Regge en Dinkel (§ 4.2). Vervolgens wordt het geldende beleid voor audits en kwaliteitscriteria beschreven voor 2014 voor waterschap Vechtstromen (§ 4.3). Tot slot zijn in § 4.4 de samenvattende conclusies en aanbevelingen weergegeven.

4.1

Waterschap Velt en Vecht t/m 2013

Binnen voormalig waterschap Velt en Vecht gold t/m 2013 het volgende stelsel van audits en kwaliteitscriteria voor de rwzi Emmen met slibvergisting: 1.

Er gold een stelsel van audits dat gebaseerd is op het keurmerk ‘Investors in People’ (IiP). Via IiP kan worden aangetoond: “Hoe effectieve strategieën kunnen worden ontwikkeld om de prestaties van de organisatie te verbeteren met behulp van haar mensen”. De laatste re-assessment is in september 2011 uitgevoerd. Op grond hiervan heeft waterschap Velt en Vecht een certificaat ontvangen met als resultaat dat het waterschap voldoet aan de indicatoren van het keurmerk Investors in People. In de interviews is aangegeven dat de implementatie van de aanbevelingen uit het IiPrapport niet is doorvertaald in een afzonderlijk actieplan, maar deze nadrukkelijk mee te nemen in lopende projecten: zoals: ‘beheer op orde’, ‘implementatie van het onderhoudsbeheersysteem’ en het ‘reorganisatieplan zuivering’ (inclusief cultuurverandering). In dit reorganisatieplan 2012 is een wijziging op het functiegebouw cluster waterzuivering voorgesteld. In het voorstel (maart 2012) is aangegeven dat: “Er behoefte is aan professionalisering en dat dit mede gerealiseerd kan worden door twee nieuwe functies in het leven te roepen: 3 fte hoofdprocesvoerder (waarvan twee voor de waterlijn en één voor de sliblijn) en 2 fte werkvoorbereider. Beoogde meetbare resultaten van deze functiewijzigingen zijn: lager energieverbruik, minder processtoringen, minder chemicaliënverbruik en betere zuiveringsrendementen”. In het tweede kwartaal 2012 zijn deze nieuwe functies daadwerkelijk ingevuld.

2.

Er gold t/m 2013 geen stelsel van audits via managementsystemen. In het ambtelijk ‘Jaarplan 2011 Veiligheid en Gezondheid’ (d.d. 28 april 2011) is vanuit Arbo wel voorgesteld om in 2011 te bekijken of een arbomanagementsysteem (OHSAS 18.000) of een veiligheidsbeheerssysteem (VCA) kan worden ingevoerd. In het ‘Jaarplan 2012 Veiligheid en Gezondheid’ (versie september 2012) is als visie van het mt opgenomen dat: “Een certificaat in de waterschapssector geen toegevoegde waarde heeft. Een zorgsysteem acht het mt ook realiseerbaar is met eigen ontwikkelingen, waarbij best practices uit andere ervaringen worden toegepast. Dan is het systeem ook van de organisatie zelf en niet opgelegd om aan een norm te voldoen”.

3.

In het ambtelijk ‘Jaarplan 2011 Veiligheid en Gezondheid’ is verder voorgesteld om het management meer te betrekken bij de werkvloer om te weten wat er leeft en hoe en onder welke omstandigheden het werk wordt uitgevoerd. Dit kan door gerichte rondgangen, werkplekinspecties en open gesprekken. Als ambitie is geformuleerd om de bevindingen te registreren in een meldingensysteem en hieruit acties te genereren en periodiek conclusies te trekken. In de interviews is aangegeven dat het initiatief om de managers meer naar de werkvloer te krijgen geen draagvlak had bij het MT.

4.

Op de werkvloer werden er t/m 2013 periodiek inspecties gedaan voor de slibgistingsinstallatie door de medewerkers beheer aan de hand van een checklist. Per onderdeel is de frequentie (dagelijks, wekelijks en 2-wekelijks) van de inspectie aangegeven. In de interviews is aangegeven dat het zichtbaar paraferen van de daadwerkelijke uitvoering van de inspectie een aandachtspunt was.

5.

Qua kwaliteitscriteria was er bij Velt en Vecht oog voor de zogeheten CE-markering van installaties/ machines. In het ‘Jaarplan 2013 Veiligheid en Gezondheid’ is aangegeven: “De CE-markering is niet goed geborgd. In 2013 is een inventarisatie uitgevoerd van installaties die wel/niet CE-gemarkeerd zijn. Er moet nog invulling worden gegeven aan de gemodificeerde gasinstallatie in Emmen”.

6.

Qua inspecties is er in mei 2012 een ATEX-inspectierapport uitgebracht over de elektrische installaties in ruimtes met explosiegevaar voor de rwzi Emmen. Dit betreft een periodieke inspectie die is uitgevoerd door een hiervoor gekwalificeerd, extern adviesbureau. De algehele indruk is dat: “De staat van de elektrische installatie over het algemeen is: voldoende (zeven items) tot redelijk (op

49

twee items, te weten: (i) staat van de revisie van tekeningen en documentatie van de installatie en (ii) kwaliteit van de uitbreidingen van de installatie. Het verdient aanbeveling een herinspectie te laten plaats vinden nadat de reparatie van de door ons gerapporteerde opmerkingen heeft plaatsgevonden.” Het oppakken van de hieruit voortvloeiende verbeterpunten is (deels) verlopen via de V&V-ATEX-werkgroep [eerst helft van 2013] (zie § 5.2.1). Het is niet bekend of er ooit een herinspectie door het externe adviesbureau heeft plaatsgevonden. Daarnaast zijn geen ATEXinspectierapporten uitgebracht over mechanische ontstekingsbronnen en grondfakkels. 7.

In september 2012 voert het cluster ‘Veiligheid en gezondheid’ op eigen initiatief een zogeheten Tripod-onderzoek 14 uit. De aanleiding voor dit onderzoek vormt een incident bij de rwzi Emmen dat zich voordeed op: 11 april 2012. Bij dit incident is ongeveer 29 ton Magnesium Chloride (MgCl) gelost door een transporteur in een tank met Kwalifex. Dit incident was, gezien de risico’s, aanleiding om een onderzoek uit te voeren om de basisoorzaken helder te krijgen en om van hieruit een gericht advies te kunnen formuleren om vergelijkbare incidenten in de toekomst te voorkomen. Het Tripodonderzoek is getoetst door: bedrijfsleider zuiveren en geautoriseerd door: manager Waterzuivering en Waterbeheersing. Specifiek voor de biogasveiligheid zijn als feiten en bijzonderheden geconstateerd:  de beheerder heeft geen invloed gehad op plaatsing tanks bij fakkel;  de MgCI opslagtanks staan in Atex-gebied met onstekingsbronnen zoals pompen/verlengkabels;  niet iedereen kan duidelijk aangeven wat Atex-gebied is;  bordje ‘explosiegevaar’ bij MgCI opslagtanks was verplaatst en lag tegen een tank aan. In de interviews is aangegeven dat er vervolgens in de begroting 2013 en 2014 (binnen het investeringsbudget optimalisaties) middelen zijn geraamd om de MgCl-opslagtanks te verplaatsen. In de uitvoering stagneerde dit als gevolg van onvoldoende focus en (weers)omstandigheden.

8.

Op 22 april 2013 wordt de rwzi Emmen geïnspecteerd door het externe adviesbureau Hannover Risk Consultants (HRC) 15. Deze inspectie wordt uitgevoerd in opdracht van de verzekeringsmaatschappij. In het ‘Aanbevelingenrapport 2013 RWZI Emmen’ wordt geconcludeerd dat: “Organisatorisch er een grote inhaalslag is gemaakt in het beheersen van de risicofactoren”. Als aanbevelingen worden gedaan:  “bij eerstvolgende keuring elektrische installatie bepaalde normen en richtlijnen hanteren (bprioriteit: gemiddeld gebrek). Het rapport vermeld expliciet: “Niet gecontroleerd conform ATEXvereisten”. In de interviews is aangegeven dat dit geen juiste constatering is, aangezien dit wel degelijk aantoonbaar is gebeurd (zie hiervoor punt 6);  er is een update noodzakelijk voor het explosieveiligheidsdocument (b-prioriteit: gemiddeld gebrek): laatste versie EVD maart 2006;  brandbeveiligingsconcept nog eens kritisch bekijken (in de technische ruimten er is geen automatische brandmeldinstallatie of blusinstallatie aanwezig (c-prioriteit: gering gebrek)”. Van belang is dat dit onderzoek op de werkvloer is geïnterpreteerd als een onderzoek in opdracht van de verzekeringsmaatschappij, terwijl dit onderzoek op tactisch (eenheidsmanager) en strategisch niveau (mt en bestuur) ten onrechte de status heeft gekregen van een externe audit. In de interviews is navraag gedaan of het adviesbureau arbo-gecertificeerde deskundige is. Dit blijkt niet geval te zijn. Door de externe deskundige is aangegeven dat: “Hier geen sprake is van een onafhankelijk onderzoek, maar meer van een gesprek met betrokkenen over de installatie. Qua keuringen wordt alleen de NEN 3140 genoemd. De controles op de bliksembeveiliging e.d. schoten tekort. In de praktijk bleek dat er helemaal geen bliksembeveiliging zit op de essentiële onderdelen zoals: gashouders en SGT's. Verder toont het rapport foto’s van de slibgistingsinstallatie, waaronder een foto van de gasfakkel met de twee naastgelegen magnesiumtanks. Hierover wordt geen enkele kritische opmerking gemaakt qua veiligheidsrisico’s”.

14

Tripod = driepoot. De driepoot die is onderzocht betreft: (i) aanleiding, (ii) gebeurtenis en (iii) object.

15

50

HRC is een bureau met risk engineers, die werkzaam zijn voor diverse nationale en internationale opdrachtgevers. HRC verzorgt voor (de relaties van) haar moedermaatschappij, maar ook in opdracht van diverse assurantiemakelaars en bedrijven zelf risicoanalyses en adviestrajecten.

9.

Nagegaan is welke opleidingen en toolboxen in het kader van biogasveiligheid zijn gevolgd:  maart 2012: Gasmeten (basis): 5-jaarlijkse opleiding: (incl. diploma): 17 beheer-medewerkers;  2012: toolbox bedrijfshulpverlening;  april 2013: Atex 137: vijfjaarlijkse opleiding: (incl. diploma) door 16 medewerkers. In de interviews is aangegeven dat t/m 2012 circa vijf medewerkers goed zijn ingevoerd in de Atex-bepalingen, terwijl voor andere medewerkers (die aan of met de installatie werken) minder bekendheid was met de Atex-bepalingen. Daarom is de opleiding Atex 137 in april 2013 opgezet;  2013: toolbox taak-risico-analyse bij het lichten ‘heatamixers’ 16 in de slibgistingsinstallatie;  4e kwartaal 2013 – eerste helft 2014: is er een initiatief geweest vanuit Arbo om concreet de brandweerorganisatie te betrekken bij mogelijke gevaren bij een calamiteit rwzi Emmen. Na het stilleggen van de slibgistingsinstallatie Emmen is dit initiatief getemporiseerd.

4.2

Waterschap Regge en Dinkel t/m 2013

Binnen voormalig waterschap Regge en Dinkel gold t/m 2013 het volgende stelsel van audits en kwaliteitscriteria voor de drie rwzi’s met slibvergisting: 1. In 2001 verschijnt vanuit het mt de nota ‘Verbeteren en sturen van de organisatie met het INKmanagementmodel’. Eén van de verbeterprojecten die hierin wordt voorgesteld is de implementatie van procesmanagement. Hierin is als voornemen opgenomen: “Het ontwikkelen en implementeren van benodigde (integrale)(risico)managementsystemen op basis van de ontworpen processen, waaronder een integraal kwaliteits-, veiligheids- en milieumanagementsysteem, voor alle onderdelen van de organisatie, conform de normen ISO 9001, ISO 14001 en VCA”. 2. Op 1 oktober 2006 ontvangt waterschap Regge en Dinkel vanuit de KIWA voor het eerst een driejarig geldend VCA-certificaat voor de processen Zuiveren afvalwater, herinrichten, onderhoud en beheer watersystemen. Op 29 april 2009 wordt dit voor dezelfde processen voor de tweede keer ontvangen voor opnieuw een periode van drie jaar. 3. Op 11 juni 2013 wordt door de INK-jury besloten om aan waterschap Regge en Dinkel de INKonderscheiding met vijf sterren 2013 toe te kennen. 4. Qua inspecties zijn er de volgende ATEX-inspectierapporten uitgebracht. Dit betreffen periodieke die zijn uitgevoerd door een hiervoor gekwalificeerd, extern adviesbureau, te weten:  september 2013: Gesloten grondfakkels rwzi Enschede, Goor en Hengelo 17. Voor de drie grondfakkels wordt geconcludeerd dat: “Bij de inspectie is gebleken dat voor de bedrijfsvoering van genoemde installatie de verklaring van inspectie niet kan worden afgegeven. De installatie dient eerst te worden aangepast op: U dient de gesloten grondfakkel te laten onderhouden. Er is geen aantoonbaar onderhoud uitgevoerd. Bij de fakkel Enschede vertoont de hoofbrander scheuren en bij de fakkel Goor dient het gasfilter te worden vernieuwd”. In mei 2014 zijn de bestaande fakkels Hengelo en Goor herkeurd en goedgekeurd zodat de verklaring van inspectie kon worden afgegeven. De fakkel van Enschede is ook goedgekeurd met als kanttekening dat de branderkop is ingescheurd en waarvan de fabrikant aangeeft dat dit geen direct gevaar oplevert. Aangezien de capaciteit van de fakkels Enschede en Hengelo tekort schiet, is vanuit de maatregelen ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ voor deze fakkels een vervangingsinvestering opgenomen van M€ 0,3.  januari 2014: Elektrische installaties in ruimtes met explosiegevaar voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor, met als algehele indruk dat: “De staat van de elektrische installatie is voor Enschede en Hengelo over het algemeen: ‘redelijk’, tot ‘matig’, terwijl deze voor Goor als ’voldoende’ wordt beoordeeld. De punten die bij Enschede en Hengelo als ‘matig’ zijn beoordeeld, betreffen: de staat van zoneringstekeningen en het niet in alle gevallen voorkomen van ATEX-aardings- en vereffeningsinstallatie. Bij alle drie installaties scoort de documentatie een onvoldoende. Het verdient aanbeveling een herinspectie te laten plaats vinden nadat de reparatie van de door ons gerapporteerde opmerkingen heeft plaatsgevonden.” Dezelfde conclusies

16 17

Een ‘heatamixer’ is een zogeheten inwendige slibverwarmer, waarbij het CV-water door de heatamixers stroomt en via gasinblazing het verwarmde slib mee omhoog voert. Van de grondfakkel Hengelo is geen inspectierapport terug te vinden door de organisatie. Uit de datum van herkeuring fakkel Hengelo (d.d. 6 mei 2014) kan worden afgeleid dat de eerste keuring was in september 2013 met dezelfde keuringsuitkomsten als Enschede en Goor.

51



komen ook terug in het onderzoeksrapport ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ (november 2014). Tot op heden heeft geen herinspectie door het externe adviesbureau plaatsgevonden. februari 2014: Mechanische ontstekingsbronnen in ruimtes met explosiegevaar rwzi Hengelo, Enschede en Goor. Voorbeelden van mechanische ontstekingsbronnen zijn: lagers van ventilatoren, pompen en compressoren. De algehele indruk is dat de staat van de mechanische ontstekingsbronnen over het algemeen ‘voldoende’ tot ‘redelijk’ is en op één aspect: ‘matig’ (staat van de zoneringstekeningen en schema’s).

5. Op de werkvloer werden er t/m 2013 interne periodiek inspecties gedaan voor de slibgistingsinstallatie aan de hand van een checklist. Deze interne inspecties werden verricht door zowel de medewerkers beheer, als de regiocoördinatoren als het afdelingshoofd BBZ. Per onderdeel is de frequentie (dagelijks, wekelijks en 2-wekelijks) van de inspectie aangegeven. In de interviews is aangegeven dat het zichtbaar paraferen van de daadwerkelijke uitvoering van de inspectie een aandachtspunt was. 6. Op 19 december 2013 wordt het arbomanagementsysteem van waterschap Regge en Dinkel door de Kiwa gecertificeerd conform de standaard OHSAS 18001. Specifiek t.a.v. ATEX is het volgende opgenomen:  “Het beheersen van werkzaamheden ten aanzien van de explosieveiligheid is nog niet volledig. Organisatorische maatregelen (taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden) zijn nog niet belegd en ATEX-coördinatoren zijn niet benoemd. Wel zijn inmiddels technische maatregelen in uitvoering middels een planning”.  “Bij afhandeling tekortkomingen is aangegeven: In september 2013 zijn updates van drie EVD’s opgeleverd voor de drie rwzi’s met biogasinstallaties (Enschede-West, Hengelo en Goor). Vervolgens zijn in oktober jl. Plannen van Aanpak opgesteld, met alle benodigde technische en organisatorische maatregelen, inclusief prioritering, op basis van een model voor risicoschatting. Urgente punten werden het eerst aangepakt en zijn gerealiseerd, daarom zijn de TVB'en nog niet belegd. De overige organisatorische maatregelen, gericht op verbetering en aanvulling van diverse reeds bestaande procedures, werkinstructies en checklists t.b.v. werkzaamheden m.b.t. biogasinstallaties, zijn opgenomen in fase 6 van de planning. Deze zijn voor het merendeel gepland voor het eerste en tweede kwartaal van 2014”. Deze corrigerende maatregelen en de effectiviteit daarvan zijn door Kiwa als voldoende beoordeeld. 7. Nagegaan is welke opleidingen en toolboxen in het kader van biogasveiligheid zijn gevolgd:  tussen 2004 en 2012: Veiligheidsopleiding voor operationeel leidinggevenden (10-jaarlijkse opleiding door 60 medewerkers);  tussen 2010 en 2013: Gasmeten (basis): driejaarlijkse opleiding: (incl. diploma) door 40 medewerkers;  (tussen 2012 en 2014: VCA-veiligheidsopleiding (basis): tienjaarlijkse opleiding (incl. certificaat) door 55 medewerkers;  november 2013: Gasveiligheidsopleidingen: Tweejaarlijkse opleiding (incl. certificaat) door 30 medewerker;  2012-2013: diverse toolboxbijeenkomsten over Atex en concrete simulaties van handelen bij gaslekkages.

4.3

Waterschap Vechtstromen 2014

Binnen waterschap Vechtstromen geldt het volgende stelsel van audits en kwaliteitscriteria voor de vier rwzi’s met slibvergisting: 1. In het kader van de fusie tot Vechtstromen zijn er in 2013 de volgende voorbereidende werkzaamheden gedaan: (i) concept-voorstel Managementsysteem voor Vechtstromen (d.d. 6 augustus 2013) met als strekking om een OHSAS-managementsysteem voor kwaliteit, arbo en milieu in te voeren bij waterschap Vechtstromen. Als operationeel voordeel wordt hierin genoemd: “Dat een veiligheidsbeheersysteem volgens de OHSAS-systematiek in Nederland wordt gezien als een effectief instrument om de complexe veiligheidsrisico’s van de biogasinstallaties te beheersen en maatregelen en organisatie daarvoor te borgen. Denk aan ATEX-eisen en de gasexplosie Raalte.” Dit voorstel is ontwikkeld via de fusiewerkgroep 6: ‘Huisvesting en infrastructuur’. Het is echter nooit formeel besproken in het overleg KwartierMakersDirectie (KMD);

52

(ii) concept-visiedocument Arbozorg (d.d. 29 oktober 2013): Hierin is onder meer als concept-visie aangegeven dat het arbobeleid is geborgd en continu wordt verbeterd in een integraal managementsysteem, al dan niet gecertificeerd. 2. Er is nog geen keuze gemaakt voor certificering op een kwaliteitsmanagementsysteem. Daarom is in de loop van 2014 besloten om de certificering van WRD (ISO 9001, 14001, 18001) niet te verlengen, maar eerst te focussen op het gelijk trekken van het Arbobeleid voor de gehele organisatie. 3. In het eerste kwartaal 2014 is voor waterschap Vechtstromen een geharmoniseerde checklist ontwikkeld voor het biogassysteem rwzi’s Emmen, Enschede, Hengelo en Goor. Aan de hand hiervan worden op uniforme wijze periodieke interne inspecties gedaan voor de vier slibgistingsinstallaties door de medewerkers beheer. 4. In de periode juli t/m september 2014 wordt een audit gedaan via het project ‘Inventarisatie biogasveiligheid’. Bij een inspectie van de rwzi Emmen op 15 augustus 2014 blijkt het volgende: a. beide slibgistingstanks zijn onvoldoende voorzien van mechanische/hydraulische over- en onderdrukbeveiligingen; b. bij de gashouder zijn er knelpunten bij hydraulische over- en onderdrukbeveiliging; c. vlamdovers: staat van onderhoud (afgekeurd); d. gascompressorruimte: onduidelijke zonering, gaslekkage; e. ketelruimte: onduidelijke zonering, gaslekkage; f. fakkelinstallatie: magnesiumchloride-doseringsinstallatie staat ten onrechte binnen zonering; g. condensafvoer: onjuist en onveilig. Naar aanleiding van deze constatering wordt voor alle vier slibvergistingsinstallaties een inspectierapport opgesteld. De gedetecteerde gasstroom wordt via een speciale Gas-Camera (GasCam) inzichtelijk gemaakt. Voor Emmen blijken op 22 en 25 augustus 2014 behoorlijke gaslekken over de gehele biogasinstallatie (10 verschillende locaties). Op 20 augustus 2014 was reeds besloten om de slibvergisting stil te leggen. Voor de installaties Hengelo en Goor blijken in september 2014 dat er lichte of minimale gaslekken naar voren zijn gekomen, die opgelost moeten worden, maar geen acuut gevaar vormen. De installatie Enschede is voor zover onderzocht lekvrij. 5. In het onderzoeksrapport “Inventarisatie biogasveiligheid’ wordt het volgende opgemerkt over inspectiebureaus en keuringsinstanties: “Er zijn verschillende bedrijven actief die in opdracht van het waterschap keuringen en/of inspecties uitvoeren. Hiermee wordt geborgd dat belangrijke installaties en/of onderdelen daarvan goed functioneren en worden onderhouden. Een deel van deze keuringen is wettelijk verplicht. Het is van belang te weten en te onderkennen welke installaties en/of onderdelen geïnspecteerd moeten worden en welke instanties bevoegd zijn om deze te keuren. Daarnaast is van belang de frequentie te kennen, aanbevelingen op te volgen en de uitgevoerde inspecties schriftelijk te borgen. Het begint bij het waterschap zelf, aangezien het waterschap zelf verantwoordelijk is en inspecties moet initiëren. Het valt op dat op de genoemde punten tekortkomingen zijn. De administratie en borging van de inspecties is niet voldoende zorgvuldig en consequent. Als aanbeveling is opgenomen: “Zorgvuldiger, en consequenter leveranciers selecteren en opdrachten uitzetten rondom inspecties. Weten welke onderdelen wanneer geïnspecteerd moeten worden. Inspecties onafhankelijk laten uitvoeren, aanbevelingen opvolgen en inspecties (schriftelijk) en gecertificeerd borgen.” 6. In het onderzoeksrapport “Inventarisatie biogasveiligheid’ wordt de biogasveiligheid ook in verband gebracht met de algehele veiligheid om de RWZI. Daarom wordt als aanbeveling geformuleerd: “Om zorg te dragen dat de terreinen afgesloten worden voor onbevoegde personen (conform wettelijke bepaling uit de milieuvergunning) en beter wordt toegezien op de uitgifte van sleutels en registratie daarvan”. Dit heeft een relatie met de maatregel ‘poortbeleid’ die oorspronkelijk bij WRD voor 2008/ 2009 gepland stond (zie § 3.5.2). Ook uit een juridische doorlichting bij WRD is in 2011 naar voren gekomen dat het onvoldoende aanwezig zijn van toegangscontrole op rwzi’s een hoog juridisch risico inhoudt. In de praktijk is het poortbeleid in 2013/2014 gerealiseerd voor zes rwzi’s van voormalig waterschap WRD. Er zijn automatische poorten geplaatst op de rwzi’s Oldenzaal, Vriezenveen, Nijverdal, Goor, Denekamp en Tubbergen. Verder is een hekwerk aangebracht aan de achterzijde van de rwzi Hengelo. Deze maatregel is aan de projectscope toegevoegd ter vervanging van de natuurlijke barrière die vervallen is. Voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor zijn t/m 2014 geen automatische poorten geplaatst vanwege de publieksfunctie.

53

7. In augustus 2014 is vanuit het projectteam biogasveiligheid (shared services organisatie Waterkracht) een voorstel gedaan voor de opzet van een gespecialiseerd biogasveiligheidsteam op Rijn-Oostniveau. Zoals de naam reeds aangeeft is dit een team dat specifieke kennis rond veiligheidsaspecten t.b.v. het ontwerpen, engineering, beheren, bedrijven en onderhouden van gistingsgas- ofwel biogasinstallaties bezit en waarover aan gasveiligheid gerelateerde onderwerpen advies kan worden verkregen. Daarnaast kunnen door het team interne audits worden uitgevoerd op het gebied van gasveiligheid (technisch, organisatorisch). In het verlengde hiervan ligt ook het ondersteunen bij risico-inventarisaties op gebied van gistingsgas. Tevens kan het team adviseren voor de eventuele inschakeling van specifieke expertise van derden of andere waterschappen. 8. In het rapport van het projectteam ‘biogasveiligheid Waterkracht’ (d.d. 13 november 2014) worden ook handvaten geboden specifiek voor keuringen, inspecties en opleidingen, te weten: (i) Gesteld wordt dat: “De huidige wetgeving biedt op het gebied van keuringen en of inspecties ruimte voor interpretatie. Voor de uitvoering van keuringen en inspecties wordt een handvat gegeven hoe eventueel om kan worden gegaan met afspraken voor opdrachtverlening en met controle bij het uitbesteden aan derden. Verder is er de mogelijkheid van keuringen gasinstallaties door de Stichting Certificatie Inspectie en Onderhoud Stookinstallaties (SCIOS); (ii) de normcommissie (NEN) industriële gasleidingen gaat nader bekijken wat te gaan doen met biogasleidingen c.q. installaties. Het ontbreekt aan duidelijke richtlijnen voor deze installaties; (iii) er is een inventarisatie gedaan vanuit de VvZB naar opleidingen voor gasveiligheid op rwzi’s”.

4.4

Korte beschouwing over arbozorgsystemen versus externe audits

Vanuit de literatuur wordt er kritischer geschreven over de resultaten vanuit arbozorgsystemen en audits. In een opiniebijdrage 18 in het tijdschrift Binnenlands Bestuur (d.d. 21 november 2014) wordt het volgende gesteld over informatiebeveiliging. Hieruit kunnen parallellen worden getrokken naar de biogasveiligheid. “Informatiebeveiliging staat steeds meer op de gemeentelijke agenda. Terecht want de afhankelijkheid van ict is fors toegenomen. De bedreigingen nemen ook toe. Het antwoord zou moeten zijn dat we beveiliging meer benaderen vanuit het perspectief van risicomanagement en niet in (nog) meer externe controles. In de praktijk neemt echter het aantal audits, zelfevaluaties en vragenlijsten over informatiebeveiliging fors toe. De gemeente Tilburg heeft tien externe en drie zelf opgelegde audits. Informatiebeveiliging verzandt daarmee. De essentie van auditing is controle achteraf door objectieve buitenstaanders. De energie zou beter in het tijdig signaleren, het voorkomen van en het adequaat reageren op incidenten kunnen zitten. De meeste audits zijn niet gericht op toetsing van de werking. Audits zijn gericht of op papier (opzet) aangetoond is dat de processen administratief juist verlopen (bestaan). Of er ook echt doorlopend in de praktijk naar gehandeld wordt (werking), is lastiger en buiten scope. Veel audits toetsen de administratieve en niet de technische processen. Risico’s worden echter steeds meer door ict bepaald en begrensd. Daarom is het nemen van technische beveiligingsmaatregelen doorgaans effectiever.” De parallel met biogasveiligheid is dat de auditing hiervan niet alleen moet blijven steken op een toets van de administratieve processen, maar vooral de technische processen zelf dienen te toetsen. Het onderzoek dat is uitgevoerd in het kader van de ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ met behulp van een extern deskundige is op te vatten als een dergelijke audit waarbij niet alleen de administratieve processen zijn getoetst, maar vooral ook de technische processen kritisch zijn bekeken.

18

54

Deze opiniebijdrage is ingediend door: Rob Pots, security officer gemeente Tilburg en René IJpelaar, IT-auditor BKDO.

4.5

Conclusies en aanbevelingen

Samenvattende conclusies In deze paragraaf worden de conclusies en aanbevelingen weergegeven rondom het stelsel van audits en kwaliteitscriteria. Bezien wordt of hieruit signalen zijn voortgekomen die de gesignaleerde knelpunten kunnen verklaren vanuit het kredietvoorstel biogaslijn rwzi’s Vechtstromen (d.d. 26 november 2014). a.

Binnen voormalig waterschap V&V gold t/m 2013 een stelsel van audits dat gebaseerd is op het keurmerk ‘Investors in People’ (IiP). Hierin ligt het accent op aandacht voor de mensen. Dit heeft onder meer begin 2012 geleid tot het reorganisatieplan zuivering (inclusief cultuurverandering). Interne inspecties werden op de werkvloer zelf door de medewerkers beheer periodiek uitgevoerd voor de slibgistingsinstallatie Emmen. Qua externe ATEX-inspecties is alleen een rapport uit 2012 bekend over de elektrische installaties in ruimtes met explosiegevaar voor de rwzi Emmen. Hierin is een herinspectie aanbevolen, nadat de reparatie van de gemaakte inspectie-opmerkingen door de organisatie was uitgevoerd. Daarnaast is binnen de organisatie niet bekend of er ATEX-inspectierapporten zijn uitgebracht over mechanische ontstekingsbronnen en grondfakkels. Een eigen intern Arbo-onderzoek in 2012 heeft geleid tot de aanbeveling om een magnesiumchloride-opslagtank te verplaatsen buiten de zonering. Tot slot is er een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de verzekeraar. Uit de interne en externe inspecties resulteerden diverse signalen over de staat van de slibgistingsinstallatie Emmen. In de praktijk is gebleken dat de sturing en de borging van de hieruit voortvloeiende verbeterpunten een aandachtspunt was, alsmede dat de communicatie hierover tussen medewerkers, management en bestuur niet volledig heeft plaatsgevonden.

b.

Binnen voormalig waterschap V&V gold t/m 2013 geen stelsel van audits via managementsystemen. Een zorgsysteem achtte het MT-V&V destijds ook realiseerbaar met eigen ontwikkelingen, waarbij best practices uit andere ervaringen worden toegepast. Een voorstel vanuit Arbo om het management in 2011 meer te betrekken bij de werkvloer (om te weten wat er leeft en hoe en onder welke omstandigheden het werk wordt uitgevoerd) kreeg op dat moment geen draagvlak. Aangezien er dus geen audits via managementsystemen bestonden en er ook geen gesprekken over veiligheidsthema’s/werkplekinspecties door het management zelf werden uitgevoerd, resulteerden hieruit dus geen signalen over de staat van de slibgistingsinstallatie Emmen. T/m 2012 waren circa vijf medewerkers goed ingevoerd in de Atex-bepalingen. In 2013 is daarom voor het eerst de zogeheten Atex137-opleiding gevolgd door een bredere kring van beheer- en onderhoudsmedewerkers, alsmede door de bedrijfsleider en Arbo-medewerkers. Verder werden er ook periodiek toolbox-bijeenkomsten georganiseerd waarbij het accent lag op bedrijfshulpverlening.

c.

Binnen voormalig waterschap WRD gold t/m 2013 een stelsel van audits via managementsystemen. Dit stelsel maakte onderdeel uit van de visie van het MT-WRD rondom het verbeteren en sturen van de organisatie met het INK-managementmodel. WRD heeft achtereenvolgens certificaten ontvangen voor VCA (2006 en 2009), INK (2013) en OHSAS (2013). Ondanks deze certificaten is vanuit de externe audit ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ gebleken dat er aanvullende maatregelen nodig zijn voor de biogasveiligheid rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor. Daarnaast werden er op de werkvloer zelf door zowel de medewerkers beheer als door het management periodieke interne inspecties uitgevoerd voor de slibgistingsinstallaties. Qua externe ATEX-inspecties zijn rapporten bekend uit 2013 over de elektrische installaties in ruimtes met explosiegevaar voor de rwzi’s, alsmede inspectierapporten over mechanische ontstekingsbronnen en grondfakkels. In al deze rapporten zijn herinspecties aanbevolen, nadat de reparatie van de gemaakte inspectie-opmerkingen door de organisatie was uitgevoerd. Het merendeel hiervan was bekend bij het management, maar het werd niet in alle gevallen op zwaarte voor de veiligheid van de slibgistingsinstallaties ingeschat. Tussen 2004 en 2013 zijn door een brede groep van beheer- en onderhoudsmedewerker periodiek Atexopleidingen gevolgd en werden er ook periodiek toolbox-bijeenkomsten georganiseerd over Atex inclusief concrete simulaties van handelen bij gaslekkages.

d.

Binnen waterschap Vechtstromen geldt in 2014 nog geen geformaliseerd Arbo-beleid (zie hierover nader § 3.4.3). Vanuit dit Arbo-beleid volgt een visie hoe dit geborgd en continu kan worden verbeterd in een integraal managementsysteem (inclusief een visie op audits). In hoofdstuk 5 (bij de doorvertaling landelijke leerpunten explosie rwzi Raalte) zal nader worden ingegaan op het veiligheidssysteem dat waterschap Groot Salland in dit verband heeft doorgevoerd. Uit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ is gebleken dat de organisatie geen compleet zicht heeft op welke installaties en/of onderdelen geïnspecteerd moeten worden en welke instanties bevoegd zijn om

55

deze te keuren. Ook is gewezen op het belang om de frequentie te kennen, aanbevelingen op te volgen en de uitgevoerde inspecties schriftelijk te borgen. Tot slot worden vanuit het rapport van het projectteam ‘biogasveiligheid Waterkracht’ ook handvaten geboden voor: keuringen, inspecties en opleidingen. Aanbevelingen voor de bedrijfsvoering: 2.1:

Betrek in de afweging voor waterschap Vechtstromen welke voordelen het heeft om een arbozorgsysteem op basis van bijvoorbeeld OHSAS 18.001 in te voeren (inclusief periodieke (aanvullende) externe audits [met alleen toets van de administratieve processen] ) versus een externe audit met een toets van de technische processen zelf.

2.2:

Herintroduceer het instrument van interne periodieke inspecties door de teamleider en eenheidsmanager om zo direct op de werkvloer in gesprek te zijn over de (biogas)veiligheid en leg de uitkomsten hiervan schriftelijk vast. Harmoniseer dit voor alle vier slibgistingsinstallaties.

2.3:

Laat het slibgistingsteam Emmen periodiek een interne audit verrichten op de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor (en vice versa) om zo direct op de werkvloer in gesprek te zijn over de (biogas)veiligheid en leg de uitkomsten hiervan schriftelijk vast.

2.4:

Harmoniseer het beleid rondom toolboxen biogasveiligheid. Laat de senior-medewerker zuiveren van de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor een workshop verzorgen voor de medewerkers van de slibgistingsinstallatie Emmen (en vice versa) om zo direct op de werkvloer in gesprek te zijn over de (biogas)veiligheid en leg de uitkomsten hiervan schriftelijk vast.

2.5:

Bezoek als team van beheer-, onderhouds- en projecten Arbo-medewerkers andere organisaties die van doen hebben met (bio)gasveiligheid (bijvoorbeeld: Shell, de NAM of een ander waterschap) en trek lering uit de daar geldende: (i) veiligheidscultuur, (ii) stand van techniek en (iii) wijze van organisatie.

2.6:

Bezie of de noodzakelijke kwantiteit en kwaliteit van de eigen medewerkers in voldoende mate meegroeit met nieuwe technologieën zoals: de vervanging WKK’s en de TDH-reactor energiefabriek Hengelo versus de vraag of de beheer- en onderhoudsactiviteiten gezien de complexiteit hiervan en de risico’s beter kunnen worden uitbesteed.

2.7:

Zet het initiatief voort om concreet met de brandweer- en hulporganisaties te oefenen op calamiteitensituaties bij de slibgistingsinstallaties.

2.8:

Participeer als waterschap Vechtstromen actief in het auditteam biogasveiligheid Waterkracht en benut de geboden handvaten voor keuringen en opleidingen vanuit het rapport projectteam biogasveiligheid Waterkracht’.

56

5. Doorvertaling landelijke leerpunten explosie rwzi Raalte In dit hoofdstuk wordt deelvraag 3 beantwoord: Hoe zijn de landelijke leerpunten gasexplosie rwzi Raalte doorvertaald naar de bedrijfsvoering voor de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting? In § 5.1 wordt nader ingegaan op de explosie rwzi Raalte en de landelijke leerpunten die hieruit zijn getrokken. Vervolgens wordt in § 5.2 bezien hoe deze leerpunten zijn doorvertaald voor de rwzi Emmen voor de periode t/m 2013 bij voormalig waterschap Velt en Vecht. Hetzelfde wordt geanalyseerd voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor bij voormalig waterschap Regge en Dinkel (zie § 5.3).Vervolgens wordt in § 5.4 geanalyseerd hoe dit is doorvertaald en voortgezet in 2014 bij waterschap Vechtstromen. Tot slot zijn in § 5.5 de samenvattende conclusies en aanbevelingen beschreven.

5.1

Explosie rwzi Raalte en landelijke leerpunten

Op zondagochtend 21 oktober 2012 heeft zich op de rwzi Raalte een explosie voorgedaan. Deze explosie deed zich voor in de pompenkelder en als gevolg hiervan is het gehele (bovenliggende) machinegebouw verwoest. Er hebben zich geen persoonlijke ongelukken voorgedaan. Hierop wordt in november 2012 onderzoek gedaan door de inspectie SZW met als belangrijkste constateringen:  de mens heeft als actor een te grote rol;  strategie moet zijn: elimineren, beheersen en accepteren;  de documenten waren niet op orde. Vervolgens heeft Kiwa Technology BV (in opdracht van waterschap Groot Salland) onderzoek gedaan naar een verondersteld scenario dat zou hebben geleid tot deze explosie. Op 21 januari wordt hierover door de KIWA een rapport uitgebracht. In een presentatie (d.d. 31 mei 2013) die hierover is gegeven aan de bestuurlijke ab-commissie van waterschap Groot Salland wordt als hoofdconclusie KIWA voor de oorzaken van de explosie aangegeven dat deze is ontstaan door: (i) een combinatie van technische mankementen in de installatie, (ii) toevalligheden en (iii) menselijk handelen 19. De KIWA geeft aan dat de mogelijkheid van de explosie is ontstaan door:  keuze afvoer condenswater in de pompenkelder;  niveaubeveiliging gashouder functioneert niet correct;  instelling overdrukbeveiliging gistingstanks was niet goed. Uit eigen onderzoek trekt waterschap Groot Salland als conclusies: (i) documentatie gasinstallatie onvoldoende op orde (instelwaarden en dergelijke); (ii) documentenbeheer en versiebeheer niet op orde; (iii) opdrachtverlening en begeleiding onderhoud door derden en afhandeling c.q. opvolging ervan onvoldoende; (iv) modificaties onvoldoende integraal afgewogen; (v) geen eenduidige inrichting gasinstallatie; (vi) uitvoeren modificaties/afwijkingen van het ontwerp of bestek onvoldoende integraal afgewogen; (vii) overdracht projecten aan de beheerder onvoldoende c.q. ontbreekt. Op 14 februari 2013 stemt het algemeen bestuur van waterschap Groot Salland in met het ‘actieprogramma Gasveiligheid’. Hierin zijn als stappen vastgelegd: (i) uitvoeren risico-analyses van de gasinstallaties (via HAZOP’s), (ii) het opstellen van EVD’s en (iii) het opzetten van een veiligheidsbeheerssysteem. Vanuit de HAZOP’s en EVD’s zijn technische maatregelen getroffen waarvoor een bedrag van M€ 1,5 aan investeringsmiddelen beschikbaar is gesteld. Het veiligheidsbeheerssysteem vormt het hart van de organisatorische maatregelen die zijn getroffen. Als model hiervoor is genomen het zogeheten NTA 8620 (light versie) zodat in de toekomst de veiligheid t.a.v. het werken met gasinstallaties gewaarborgd is. Dit betekent dat medewerkers over de vereiste competenties/kennis beschikken, beleidskaders helder zijn, procedures duidelijk zijn en worden nageleefd, documentatie actueel en toegankelijk is en dit ook blijft en afspraken zijn gemaakt rondom ‘management of change’ c.q. het wijzigingenbeheer. Een meer uitvoerige weergave van een VBS is weergegeven in bijlage 2. 19

Door direct na het eerste gasalarm (circa 6 uur voorafgaande aan de explosie) de gaslekkage te verhelpen en de installatie weer in bedrijf te nemen had de desbetreffende wachtdienstmedewerker het incident kunnen voorkomen. Of de wachtdienstmedewerker over werkinstructies beschikt, passend bij de situatie, is door de KIWA niet onderzocht.

57

5.2

Doorvertaling leerpunten waterschap Velt en Vecht t//m 2013

De landelijke leerpunten gasexplosie rwzi Raalte zijn t/m 2013 als volgt doorvertaald naar de bedrijfsvoering voor de rwzi Emmen van voormalig waterschap Velt en Vecht. 5.2.1 Ambtelijke werkgroep  Naar aanleiding van de landelijke leerpunten gasexplosie rwzi Raalte wordt er op 21 februari 2013 binnen V&V een ambtelijke werkgroep ATEX gevormd. Deze werkgroep bestaat uit beheer- en onderhoudsmedewerkers van de rwzi Emmen en de adviseur en medewerker arbeidsomstandigheden en calamiteitenzorg (de bedrijfsleider zuiveringen is agendalid). In de interviews is aangegeven dat deze werkgroep heeft gewerkt aan de aandachtspunten die zijn benoemd in een bestuurlijk memo (d.d. 21 februari 2013) over de veiligheid gasvoerende installaties (zie hierover nader § 7.1.2) zoals: (i) de follow-up van 26 acties uit EVD 2006 (o.a. zoneringen), (ii) actualisatie EVD (vanuit modificatie gasleiding 2011) en (iii) ATEX-cursus voor alle onderhoudsmedewerkers. In een eerder stadium is door de adviseur arbeidsomstandigheden en calamiteitenzorg ook gewezen op het belang om te weten wat de zogeheten technische integriteit van de installatie is. Dit punt is uiteindelijk niet opgepakt door de werkgroep. 

In juni 2013 wordt in de werkgroep ATEX een statusoverzicht besproken vanuit het Aanbevelingen rapport Hannover Risk Consultants (d.d. 22 april 2013) (zie § 4.1). Hierin wordt van de werkgroepleden aandacht gevraagd voor: (i) keuring elektrische installatie (geconstateerd wordt dat in het ATEX-inspectierapport 2012 over de elektrische installaties (zie § 4.1) een aantal tekortkomingen over het hoofd is gezien); (ii) actualisatie EVD 2006 (hierover wordt geconstateerd dat dit wordt opgepakt, afspraak met gekwalificeerd extern adviesbureau is gemaakt op 17 juni 2013); (iii) brandbeveiligingsconcept (gevraagd wordt of een automatische blusinstallatie in vitale ruimten uitkomst biedt en of dit opweegt tegen de kosten); Daarnaast is aandacht gevraagd voor: (iv) de eerder gesignaleerde onveilige situatie bij de MagnesiumChloride tijdelijke voorzieningen; (v) algemene registratie/borging van de checks die we uitvoeren.



In de interviews is aangegeven dat het overleg in juni 2013 het laatste overleg betrof van de V&Vwerkgroep ATEX. Er zijn destijds geen afspraken gemaakt over het vervolg. In de interviews is hiervoor als reden aangegeven de naderende fusie.

5.2.2 Inhoudelijke resultaten werkgroep In de interviews is aangegeven dat er in de periode 2011 t/m 2013 het volgende is gedaan aan activiteiten biogasveiligheid: - introductie werkvergunningensysteem (á la petrochemie, inclusief instructie); - introductie Taak-Risico-Analyses (TRA); - alle medewerkers gasmeetbevoegd; - alle medewerkers beschikken over meetapparatuur; - alle medewerkers ATEX opgeleid; - arbo-medewerker geeft directe ondersteuning bij gevaarlijke klussen; - implementatie werkinstructie ‘explosieve atmosferen’. Een beoordeling door de extern adviseur biogasveiligheid op 28 november 2014 wijst uit dat: “Van de 26 acties uit de EVD 2006 er uiteindelijk 8 zijn afgerond en 16 niet”. Een deel van deze 16 niet afgeronde acties komt terug in de maatregelen rwzi Emmen (d.d. 21-10-2014). 5.2.3 Beoordeling externe deskundige leerpunten Raalte Aan de externe deskundige (die is ingeschakeld bij de totstandkoming van de inventarisatie biogasveiligheid) is gevraagd om een inhoudelijke beoordeling te geven van de leerpunten Raalte versus de staat van de rwzi/slibgistingsinstallatie Emmen. Deze reactie is hieronder in ‘cursief’ lettertype weergegeven.

58

(i) Documentatie gasinstallatie op orde (instelwaarden en dergelijke)? (ii) Documentenbeheer en versiebeheer op orde? (iii)

(iv)

(v)

(vi)

(vii)

Voor beide punten geldt dat er in Emmen geen complete documentatie van de installatie te vinden is. Er is ook geen handleiding hoe om te gaan met de installatie en wat te doen bij calamiteiten. Opdrachtverlening en begeleiding onderhoud door derden en afhandeling cq opvolging ervan Het planmatig onderhoud voor de fakkelinstallatie en de gasmeters in Emmen is geregeld via een onderhoudscontract. Over opvolging en afhandeling is niet veel te vinden. Voor essentiële onderdelen zoals over- en onderdrukbeveiligingen en vlamdovers zijn geen onderhoudscontracten afgesloten. Documenten en borging dat daaraan onderhoud is gepleegd, zijn niet te vinden. Integrale afweging modificaties? Dit is onvoldoende integraal afgewogen voor Emmen. Als voorbeeld: In Emmen staan twee gashouders. Deze waren voorafgaande aan de modificaties aan de gasleidingen in 2012 met betrekking tot de nieuwe WKK altijd met elkaar in balans. Na de modificatie waren deze niet meer in balans en is er geëxperimenteerd met de ballast op de membranen van de beide gashouders om deze weer in balans te krijgen. Dit is niet gelukt en er is toen besloten om één van de gashouders uit bedrijf te nemen. Onduidelijk is of de ballast op het membraan van de andere gashouder nog juist is. Eenduidige inrichting gasinstallatie? De installatie is niet eenduidig ingericht. De installatie is in twee fases gebouwd. In 1974 is begonnen met een slibgistingstank van 2.500 m3 en een gashouder van 150 m3. Later is dit in 1989 uitgebreid met een slibgistingstank van 4.500 m3 en een gashouder van 500 m3. Integrale afweging uitvoeren modificaties/afwijkingen ontwerp of bestek In Emmen zijn er vanaf 2009 diverse modificaties aan de slib- en gaslijn uitgevoerd. Hiervoor zijn in totaal negen onderzoeksrapporten van zeven verschillende adviesbureau's verschenen. Opmerkelijk is dat er advies wordt gevraagd bij diverse adviesbureau’s en dat er vervolgens in een aantal gevallen (niet onderbouwd) wordt afgeweken van deze adviezen (bijvoorbeeld bij de vervanging gascompressoren, en CV-verwarmingsketel). Overdracht projecten aan de beheerder Bij de laatste grote wijziging aan de gaslijn is er wel een vorm van overdracht geweest aan de beheerder. Dit kan niet helemaal op waarde worden ingeschat. Een voorbeeld hierbij is de plaatsing van gasdebietmeters in 2011. In de praktijk blijken deze nooit naar behoren te hebben gefunctioneerd. Deze zijn echter wel opgeleverd, afgenomen en betaald.

In het KIWA-rapport (d.d. 21 januari 2013) is geanalyseerd dat de mogelijkheid voor de explosie in Raalte is ontstaan door:  keuze afvoer condenswater in de pompenkelder;  niveaubeveiliging gashouder functioneert niet correct;  instelling overdrukbeveiliging gistingstanks. Door de externe deskundige is aangegeven dat van de beveiligingen van de gashouder en slibgistingstanks geen informatie kon worden gevonden met betrekking tot: onderhoud, drukinstellingen, certificering en testen. Het planmatig onderhoud werd in eigen beheer uitgevoerd. De vraag over de hiërarchie van de afsteldrukken van de beveiligingen is door de organisatie beantwoord dat dit overal gelijk is aan: 45 Mbar. In werkelijkheid is er sprake van een hiërarchie in deze instellingen met vier verschillende waardes. Tot slot beek bij controle achteraf door een externe partij dat twee van de drie vlamdovers volledig verstopt waren en dat de derde voor meer dan de helft vervuild was. In relatief veel interviews die zijn gevoerd met de medewerkers van Emmen wordt aangegeven dat er weliswaar sprake is van gaslekkages in Emmen, maar dat hier compenserende maatregelen tegenover staan. Deze compenserende maatregelen betreffen (elektronische) ventilatiemogelijkheden en afzuigcapaciteit binnen de ruimtes waar gaslekkages zijn gevonden. Echter, bij een stroomstoring kunnen deze ook falen. Daarom is het voorkomen aan de bron van alle (mogelijke) gaslekkages ten allen tijde belangrijk. Opvallend is dat vanuit Arbo is aangegeven dat het beleid is om geen ontstekingsbronnen in gezoneerd gebied te tolereren, tenzij door vrijgave en permanente persoonlijke metingen is vastgesteld dat het gebied vrij is van gevaarlijke concentraties gas. Door de externe deskundige is aangegeven dat het eerste risico is dat medewerkers het risico ontkennen, niet onderkennen en/of bagatelliseren. Uit het rapport GasCam (d.d. 22-08-2014 en 25-08-2014) zijn als voornaamste gaslekkages naar voren gekomen een lekkage in de gascompressorruimte en in de CV-ketelruimte. Ook het (voormalige) beleid om (na metingen) ontstekingsbronnen te tolereren in gezoneerd gebied gaat gepaard met risico’s.

59

5.3

Doorvertaling leerpunten waterschap Regge en Dinkel t//m 2013

De landelijke leerpunten gasexplosie rwzi Raalte zijn t/m 2013 als volgt doorvertaald naar de bedrijfsvoering voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor van voormalig waterschap Regge en Dinkel. 5.3.1 Ambtelijke werkgroep  In februari 2013 wordt in een werkoverleg met de procesmanager zuiveren en de twee coördinatoren zuiveren door het afdelingshoofd Beleid en Beheer Zuiveren (BBZ) een besluit genomen om bij WRD de slibgistingsinstallaties voor de drie rwzi’s Hengelo, Enschede-west en Goor nog eens grondig te laten onderzoeken. De aanleiding hiervoor vormen de gasexplosie rwzi Raalte en de update van de EVD’s (met de hieruit voortvloeiende maatregelen). 

In mei 2013 wordt dit geformaliseerd via de instelling van een ‘klankbordgroep Gasveiligheid’ en een ‘werkgroep ATEX-beheer en onderhoud’. (i) De klankbordgroep bestaat uit: de projectleider/senior adviseur projecten, twee regiocoördinatoren ‘zuiveren’ en ‘onderhoud’, procesmanager ‘zuiveren’, en de afdelingshoofden ‘zuiveren’ en ‘onderhoud’. De groep fungeert als klankbord voor de werkgroep. (ii) De werkgroep bestaat uit: regiocoördinator ‘zuiveren’ (opdrachtgever), twee projectleiders/senior adviseurs projecten, senior-medewerker zuiveren, arbo-medewerker en medewerker extern adviesbureau. De werkgroep heeft twee opdrachten:  inzichtelijk maken of de biogassystemen op de rwzi’s Goor, Hengelo en Enschede op dit moment ‘in control’ zijn. ‘In control’ is in de opdracht gedefinieerd als het inzichtelijk hebben en ook kunnen aantonen dat alle installatieonderdelen (mechanisch, elektrisch, civiel, procesautomatisering) van het biogassysteem via een checklist of systeem geborgd zijn. Een nulsituatie bepalen van alles waarmee biogas in contact komt en/of doorstroomt en beveiligingen die er mee gemoeid zijn. Als de nul-situatie bekend is zal de gewenste situatie bepaald moeten worden. In het memo ‘Voorstel prioritering te nemen maatregelen m.b.t. biogasveiligheid’ (d.d. 18 oktober 2013) is dit uitgewerkt (zie hierna § 5.3.2);  een tweede spoor is dat de huidige ATEX situatie bij Regge en Dinkel in een bestuursnotitie wordt vastgelegd. De herbeoordeling van de bestaande EVD-documenten zal onderdeel uitmaken van deze notitie. N.B. Deze notitie is opgeleverd op 21 juni 2013. Zie § 7.3.1.



In oktober 2013 start het projectteam ‘Plan van aanpak Atex’ (locaties Enschede, Hengelo, Goor). Dit projectteam bestaat uit: senior-medewerker zuiveren Enschede, onderhoudsspecialist, projectleider/senior-adviseur projecten, arbo-medewerker, beheerder. Het projectteam heeft als opdracht om uitvoering te geven aan de als hoog geprioriteerde maatregelen vanuit de werkgroep ATEXbeheer en onderhoud’ (memo d.d. 18 oktober 2013). Alle werkzaamheden dienen voor het eind van dit jaar (=2013) te zijn gerealiseerd. In de interviews is aangegeven dat het projectteam in de laatste maanden van 2013 en eerste maanden van 2014 op een lager pitje heeft gestaan als gevolg van de naderende fusie en de benoemingen van de medewerkers (in november 2013). Hierdoor zijn niet alle werkzaamheden in 2013 gerealiseerd.

5.3.2 Inhoudelijke resultaten werkgroep  Vanuit de ‘werkgroep ATEX-beheer en onderhoud’ wordt in d.d. 18-10-2013 als resultaat opgeleverd een voorstel tot prioritering te nemen maatregelen explosieveiligheid/procesveiligheid biogasinstallaties. Uit de risicobeoordelingen van de geactualiseerde EVD’s van WRD volgt een grote hoeveelheid maatregelen, met een totale kosteninschatting van € 863.000 20. Van het totaal van € 550.000 prioriteit ‘hoog’ wordt uiteindelijk € 290.000 in opdracht gegeven aan de werkgroep. Het in september 2013 beschikbare budget van € 300.000 was hierbij leidend. Een aantal andere acties met prioriteit ‘hoog’ wordt opgepakt door de afdelingen beheer en onderhoud. 

20

60

In het memo ‘Gasveiligheid WRD’ (d.d. 1 oktober 2013) [die gecommuniceerd is in de commissie waterketen van 2 oktober 2013] zijn als acties aangegeven die zijn ondernomen of nog worden ondernomen: - concept-explosieveiligheidsdocumenten zijn in het licht van ervaringen Raalte aangescherpt; - beheer en onderhoudsactiviteiten zijn in samenhang gecheckt op volledigheid en mate van borging;

Totaal prioriteit ‘hoog’: € 550.000. Totaal prioriteit ‘midden’: € 182.000. Totaal prioriteit ‘laag’: € 131.000.

-

bij twijfel zijn installatieonderdelen aan inspectie onderworpen; checklisten beheer en onderhoudsmanagementsysteeem zijn hierop afgestemd en aangescherpt; onderhoudscontracten met derden worden allemaal gecheckt op juistheid in relatie tot gasveiligheid; documentatie installatieonderdelen is/wordt getoetst en waar nodig aangevuld; P&ID’s zijn gecheckt en waar nodig aangepast; gasdetectieapparatuur vernieuwd door minder storingsgevoelig alternatief; gasdetectie wordt op enkele plaatsen uitgebreid; stop gastoevoer bij alarm wordt geautomatiseerd (nu nog handmatig); een enkele uitstroom van condensvat wordt (onmiddellijk) buiten gebouw gebracht; voorstel voor oprichten gasveiligheidsteam Rijn-Oost voor borging kennis.

5.3.3 Beoordeling externe deskundige leerpunten Raalte Aan de externe deskundige (die is ingeschakeld bij de totstandkoming van de inventarisatie biogasveiligheid) is gevraagd om een inhoudelijke beoordeling te geven van de leerpunten Raalte versus de staat van de rwzi’s/slibgistingsinstallaties Enschede, Goor en Hengelo. Deze reactie is hieronder in ‘cursief’ lettertype weergegeven. (i) Documentatie gasinstallatie op orde (instelwaarden en dergelijke)? (ii) Documentenbeheer en versiebeheer op orde? Voor beide punten geldt dat de documentatie voor alle drie de locaties Enschede, Goor en Hengelo niet goed op orde is. Er is relatief veel, maar het staat op verschillende plekken: soms in mappen in de kast, soms alleen digitaal en in een aantal gevallen is er geen documentatie te vinden. De ‘As Built’-gegevens zijn niet, of onvoldoende bijgehouden. (iii) Opdrachtverlening en begeleiding onderhoud door derden en afhandeling cq opvolging ervan Er is geen goed overzicht van: periodiek onderhoud, contracten, certificering en borging. Sommige aannemers (nog nader te inventariseren welke dit betreft) hebben moedersleutels in bezit en komen op de RWZI’s als er niemand van de eigen mensen aanwezig is. Aanbevelingen vanuit inspectierapporten worden niet altijd opgevolgd. (iv) Integrale afweging modificaties? In Hengelo en Enschede staan fakkels met onvoldoende capaciteit. Dit is waarschijnlijk een voortvloeisel van wijzigingen aan de installatie vanuit het verleden. Op de locaties Enschede en Hengelo staat nu een huurfakkel omdat dit sinds kort (naar aanleiding van de nieuwe WKK’s) is vastgesteld. Hierop moet ook op korte termijn actie worden genomen. (v) Eenduidige inrichting gasinstallatie? De installaties Enschede, Hengelo en Goor zijn eenduidig ingericht. (vi) Integrale afweging uitvoeren modificaties/afwijkingen van ontwerp of bestek Er zijn twee ontwerpfouten geconstateerd (die risicovol zijn), te weten:  de (ballon)gashouder in Enschede. Deze is zeven meter vanaf het slibverwarmingsgebouw geplaatst, terwijl een gashouder minimaal twintig meter uit een gebouw moet staan. Dit wordt verholpen via de uitvoering van de maatregelen biogasveiligheid Enschede. In dit verband zou het verplaatsen van de gashouder een relatief kostbare aangelegenheid worden en daarom is gekozen om een betonnen barrière te plaatsen tussen de gashouder en het gebouw. Bij een calamiteit beschermt deze barrière in ieder geval het gebouw en de daarin verblijvende personen;  bij de laatste renovatie zijn op de slibgistingstanks Hengelo zogeheten (roestvrijstalen) ‘gasdomes’ om de oude stalen binnenring gemonteerd. Hierdoor is (galvanische) corrosie ontstaan die vervolgens invreet op het beton rond deze gasdome’s. Tijdens het ontwerp is hiermee geen rekening gehouden. Het gevolg is dat hier nu sprake is van lichte gaslekkages. Dit wordt verholpen via de uitvoering van de maatregelen biogasveiligheid Hengelo. (vii) Overdracht projecten aan de beheerder Bij het onderzoek naar de inventarisatie biogasveiligheid zijn geen goede overdrachtsdocumenten gevonden. In het KIWA-rapport (d.d. 21 januari 2013) is geanalyseerd dat de mogelijkheid voor de explosie in Raalte is ontstaan door:  Keuze afvoer condenswater in de pompenkelder Door de externe deskundige is aangegeven dat er na Raalte al diverse aanpassingen zijn gedaan op de locaties Enschede, Hengelo en Goor. Deze aanpassingen vergroten de veiligheid van de installatie via het blokken van de gastoevoer bij een gasmelding. Afvoer condenswater en ontluchten van de condensputten moet op alle drie locaties nog aangepakt worden. Dit wordt opgepakt via de implementatie van de maatregelen vanuit het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’.

61

 

5.4

Niveaubeveiliging gashouder functioneert niet correct Instelling overdrukbeveiliging gistingstanks Voor beide punten geldt dat oorspronkelijk deze beveiligingen niet goed waren. Dit is direct na Raalte aangepakt.

Landelijke bijeenkomsten biogasveiligheid 2013

In april 2013 worden er door waterschap Groot Salland voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd voor de medewerkers van de waterschappen. Deze bijeenkomsten worden bezocht door zowel medewerkers van Velt en Vecht als van Regge en Dinkel. Op 26 juni 2013 is er een overleg van de portefeuillehouders waterketen van de Rijn-Oost-waterschappen. Deze wordt bijeenkomst wordt bezocht door zowel de db-portefeuillehouder waterketen van V&V als van WRD. In het verslag hiervan is aangegeven dat: “De db-portefeuillehouder waterketen WGS geeft een toelichting op de bestuurlijke impact van het incident in Raalte. Naast het oorspronkelijke onderzoek naar de oorzaak van de explosie in Raalte, zijn inmiddels ook de andere biogasinstallaties doorgelicht. Conclusie was dat de situatie wel binnen grenzen van weten regelgeving was, maar dat er wel verbeteringen nodig waren. Het bestuur heeft middelen beschikbaar gesteld om de geconstateerde verbeterpunten op te pakken.” Op 16 september 2013 vindt er een uitwisselingsbijeenkomst plaats tussen V&V en WRD met als thema: ‘Toepasssing ATex Emmen’. Deze bijeenkomst wordt vanuit WRD bezocht door: de regiocoördinator, projectleider Atex, de hoofdprocesvoerders Enschede, Hengelo en Goor, medewerkers onderhoud en een arbo-medewerker. Vanuit V&V wordt deze bezocht door: de bedrijfsleider, de hoofdprocesvoerder Emmen, sliboperator Emmen, medewerkers onderhoud en een arbo-medewerker. Van deze bijeenkomst is geen verslag beschikbaar Op 25 september 2013 wordt er een landelijke themamiddag georganiseerd over biogasveiligheid. De doelgroep hiervoor: beheerders, nieuwbouwmedewerkers, vakspecialisten, arbo-coördinatoren, technologen en leidinggevenden. Deze bijeenkomst is vanuit Velt en Vecht bezocht door een aantal medewerkers ‘beheer’, ‘onderhoud’ en de adviseur en medewerker arbeidsomstandigheden en calamiteitenzorg. Deze bijeenkomst is vanuit Regge en Dinkel bezocht door de regiocoördinator zuiveren en medewerkers ‘beheer’ en ‘onderhoud. De kernvraag van de bijeenkomst luidde: “In welke mate denk jij dat jouw waterschap voldoet aan biogasveiligheid? Dit is belicht vanuit drie presentaties: 1. waterschap Groot Salland: ontploffing op de rwzi Raalte, de gevolgen, de maatregelen (zowel technisch als organisatorisch) en de status van dit moment. 2. veiligheidsbureau Save: het onderzoek bij waterschap Groot Salland, de huidige wetgeving en de elementen m.b.t. de veiligheid: (i) procesveiligheid, (ii) explosieveiligheid en (iii) veiligheidsbeheer; 3. waterschap Vallei en Veluwe: ontstaan van gasteam (A-team) bij het waterschap, overzicht opleidingen. Na de bijeenkomst zijn de volgende conclusies getrokken door de leden van de Vereniging voor ZuiveringsBeheerders (VvZB): 1. er dient een gemeenschappelijke handreiking voor biogasveiligheid te komen, die samen met het AenO-fonds wordt opgesteld; 2. er dienen gemeenschappelijke opleidingen te komen, waarbij maatwerk wordt geboden op verschillende niveaus; 3. instellen van regionale “gasteams”, met afgebakende takenpakketten.

62

5.5

Doorvertaling leerpunten waterschap Vechtstromen 2014

5.5.1 Ambtelijke werkgroepen  Na de opstart van de nieuw gefuseerde organisatie vanaf 1 januari 2014 vragen de nieuw benoemde eenheidsmanager beheer waterketen en de nieuw benoemde programmaleider waterketen in februari 2014 direct aandacht voor het thema biogasveiligheid. Onder meer hierdoor maakt in maart 2014 het projectteam ‘Plan van aanpak Atex’ (locaties Enschede, Hengelo, Goor) een doorstart. De opdracht is om als eerste uitvoering te geven aan de als ‘hoog’ geprioriteerde maatregelen vanuit de WRD-werkgroep ATEX-beheer en onderhoud’. Alle werkzaamheden dienen in de eerste helft van 2014 te zijn gerealiseerd. Aangezien er daarnaast ook nog maatregelen staan geparkeerd onder de categorie ‘midden’ en ‘laag’, wordt in het tweede kwartaal de vraag gesteld op welke wijze aan deze twee categorieën invulling te geven. Tot dan toe is het beeld dat voor Emmen geen directe werkzaamheden nodig zijn, aangezien uit het onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de verzekeraar (zie § 5.2.1) geen technische maatregelen volgen. Wel wordt in het tweede kwartaal 2014 ambtelijk de vraag gesteld hoe het staat met biogasveiligheid in een bredere context. Het wordt verstandig geacht om een nieuw traject op te starten door alle vier installaties op gelijke wijze te beoordelen. Dit is de aanleiding om te starten met het nieuwe project ‘Inventarisatie biogasveiligheid’. 

Op 1 juli 2014 wordt het nieuwe project ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ (fase 1) opgestart. Doel van het project is om voor geheel waterschap Vechtstromen: inzicht te krijgen in de biogasveiligheid, overzicht te genereren van wat er mee samenhangt en op basis hiervan de juiste vervolgstappen te nemen. Het projectteam bestaat uit een projectleider en een externe adviseur. De externe adviseur betreft een project-/proces- en crisismanager en heeft een achtergrond in de (proces) techniek.



In het kader van het project ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ worden in de maanden juli en augustus 2014 verkenningen uitgevoerd voor de stand van zaken voor alle vier slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo, Goor en Emmen. Naar aanleiding van de bezoeken en gesprekken met medewerkers is op vrijdag 15 augustus 2014 de slibgistingsinstallatie Emmen opnieuw bezocht. Alle bevindingen zijn nog dezelfde dag (d.d. 15 augustus 2014) vastgelegd in een document. Gezien de uitkomsten wordt hierover op dinsdag 19 augustus direct overlegd met de opdrachtgever van het project. Op woensdag 20 augustus 2014 wordt direct doorgeschakeld naar de directeur verantwoordelijk voor waterketen en wordt nog dezelfde dag besloten om de slibvergisting stil te leggen. Op donderdag 21 augustus 2014 wordt een tijdelijke organisatie opgezet om de problemen bij de installatie Emmen te managen. Hiervoor worden twee teams gevormd, te weten een overlegteam ‘Urgente acties Biogasveiligheid Emmen’ en een ‘Technisch Team aanpak Biogasveiligheid Emmen’: (i) De opdracht van het overlegteam 21 is om de feiten rondom Emmen op tafel te krijgen en de maatregelen die uit de aanpak naar voren komen zo spoedig mogelijk in acties om te zetten. Het overlegteam fungeert als opdrachtgever naar het technisch team; (ii) De opdracht van het technisch team 22 is om diepgaander naar de situatie Emmen te kijken en om de verdere maatregelen te bepalen die nodig zijn. Vanuit het technisch team worden twee werkgroepen gevormd: a. werkgroep ‘sliblogistiek’: met als opdracht: (i) inzichtelijk maken opties/scenario’s verwerking slib, (ii) kostenopzet maken en (iii) voorbereiden zaken om beide tanks Emmen leeg te maken. Daarna kan inspectie plaatsvinden; b. werkgroep ‘slibgistingstanks/engineering’ met als oorspronkelijke opdracht: scenario’s uitwerken voor toekomstige inzet van de beide slibgistingstanks en als uiteindelijke, bredere opdracht: voorstel toekomstig ontwerp van slibgistingsinstallatie rwzi Emmen.

21

Het overlegteam bestaat uit: programmaleider waterketen, projectleider, extern deskundige, eenheidsmanager

22

Beheer waterketen, teamleider ‘zuiveren-zuid’ en ‘projecten’, adviseur communicatie en programmeur waterketen. Het technisch team bestaat onder meer uit: projectleider, extern deskundige (werkleider), medewerkers beheer en onderhoud en medewerker arbo, milieu en calamiteiten.

63

5.5.2 Inhoudelijke resultaten  In juni/juli 2014 zijn alle als ‘hoog’ geprioriteerde maatregelen gerealiseerd, vanuit het projectteam ‘Plan van aanpak Atex’ (locaties Enschede, Hengelo, Goor). Het beschikbare budget van € 300.000 is voor € 292.000 besteed. De belangrijkste maatregelen betreffen: (i) het aanbrengen van automatisch sluitende kleppen die de toevoer van biogas blokken ingeval van gasdetectie, (ii) plaatsing extra gassensoren op ontbrekende plaatsen (in WKK’s), (iii) WKKs inwendig beschouwen op lekbronnen en (iv) het automatisch laten afschakelen van diverse installatiedelen bij gasdetectie. 

Het ‘urgentieteam Emmen’ realiseert in de periode augustus t/m december 2014 onder meer de volgende acties: (i) welke te treffen (nood)maatregelen, (ii) het omzetten van een beheersbaar onveilige situatie naar een beheersbaar veilige situatie in Emmen (op 29 augustus 2014), (iii) het fungeren als opdrachtgever en stuurgroep voor het technisch team, (iv) de communicatie naar de buitenwereld, bestuur en organisatie, (v) de voorbereidingen voor het bezoek in januari 2015 van de Arbeidsinspectie van de installaties Enschede, Hengelo en Goor en (vi) klankbordgroep voor deze evaluatie biogasveiligheid.



Het ‘technisch team Emmen’ realiseert in de periode augustus t/m december 2014 onder meer de volgende acties: (ii) een gasscan voor alle vier installaties, (i) de sliblogistiek wordt georganiseerd, (ii) het stilleggen van het slibgistingsproces en het gasvrij maken van de gehele slibgistingsinstallatie, (iii) het nakijken en inspecteren van diverse installatieonderdelen, waaronder de slibgistingstanks en gashouder, (iv) een nieuw EVD Emmen wordt opgesteld en (v) een nieuw ontwerp wordt gemaakt voor de installatie Emmen.



In november 2014 wordt vanuit project ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ het onderzoeksrapport opgeleverd aan de directie. In het onderzoek is gekeken naar (1) techniek (technische staat installatie), (2) administratie (procedures, weten regelgeving) en (3) organisatie (rollen en verantwoordelijkheden). Uit het onderzoek volgen aanbevelingen voor de drie hoofdthema’s. Uit de technische en administratieve bevindingen zijn maatregelen gedestilleerd waarvoor een kostenraming is opgesteld (ter grootte van M€ 7). Specifiek voor de rwzi Emmen is een nieuw ontwerp gemaakt. Hiervoor is een kredietaanvraag ingediend die is vastgesteld in de vergadering van het algemeen bestuur van 26 november 2014.

64

5.6


Samenvattende conclusies a. Binnen voormalig waterschap V&V is in de periode februari 2013 t/m juni 2013 een ambtelijke werkgroep ATEX gevormd. Deze werkgroep heeft met name gewerkt aan een aantal organisatorische zaken rondom biogasveiligheid (zoals: werkvergunningen, opleidingen, werkinstructies). De werkgroep heeft geen formele afronding gekend. Er zijn destijds geen afspraken gemaakt over het vervolg. Opvallend is dat er geen onderzoek is gedaan naar de integriteit van de slibgistingsinstallatie Emmen en dat er in 2013 geen technische maatregelen zijn bepaald. b.

Binnen voormalig waterschap WRD heeft in de periode februari 2013 t/m oktober 2013 zowel een ambtelijke klankbordgroep als een werkgroep ATEX-beheer en onderhoud gefunctioneerd. Naast het oppakken van organisatorische zaken heeft de werkgroep geïnventariseerd welke technische maatregelen voor de slibgistingsinstallaties nodig zijn met in achtneming van de maatregelen uit de EVD’s (inclusief een prioritering van deze maatregelen). Vanwege de naderende fusie stagneerde eind 2013 de implementatie van deze technische maatregelen.

c.

De interne en externe bijeenkomsten rondom Raalte door V&V werden veelal bijgewoond door de beheer- en onderhoudsmedewerkers, maar dat werden niet bijgewoond door de bedrijfsleider en/of manager waterzuivering en waterbeheersing. Bij WRD werden deze bijeenkomsten wel bezocht door de afdelingshoofden BBZ en PTO, alsmede door de procesmanagers/regiocoördinatoren. Daarmee was er een verschil in betrokkenheid van het management.

d.

Opvallend is dat het onderwerp ‘technische staat van de rwzi’s (inclusief het item’ biogasveiligheid’) geen rol heeft gespeeld bij de beleidsharmonisatie binnen het thema ‘waterketen’. Op strategisch en tactisch niveau heeft hierover in 2012/2013 geen uitwisseling plaatsgevonden op de wijze hoe beide waterschappen op het item ‘biogasveiligheid’ de leerpunten rwzi Raalte intern oppakten. De beide db-portefeuillehouders hebben hierover geen expliciete uitwisseling gedaan en ook de beide eenheidsmanagers zuiveren hebben hierover geen informatie uitgewisseld. Thema’s die wel aandacht hebben gehad bij de harmonisatie fusie betroffen: de energiefabriek Hengelo, de slibverwerking SNB, vervanging WKK’s en harmonisatie onderhoud. Alleen op operationeel niveau zijn er in september 2013 contacten geweest over de toepassing ATEX op rwzi Emmen.

e.

Waterschap Groot Salland heeft vanuit het ‘actieprogramma Gasveiligheid’ onder meer een veiligheidsbeheerssysteem opgezet. Een goed veiligheidsbeheersysteem begint bij de betrokkenheid van alle medewerkers. Hierdoor wordt het veiligheidsbesef en -bewustzijn gestimuleerd. De basis van het systeem wordt gelegd in de systematische en methodische identificatie van de gevaren en beoordeling van de risico’s van de activiteiten. Om vervolgens de risico's zoveel mogelijk te beperken, worden zowel preventieve beheersmaatregelen getroffen als repressieve maatregelen geformuleerd om de effecten zoveel mogelijk te beperken.

65


Overweeg de invoering van een veiligheidsbeheerssysteem. Deze kan worden opgezet met behulp van de OHSAS-indeling met als kapstok de Nederlandse Technische Afspraak 8620 (NTA 8620). Leg de verantwoordelijkheid voor het veiligheidsbeheerssysteem bij voorkeur neer bij de primaire eenheid ’Watersysteem en zuiveren’/’bedrijfsbureau’, zodat het eigenaarsschap zowel formeel als inhoudelijk bij de primaire eenheid wordt beleefd. Overweeg of hiervoor binnen het bedrijfsbureau een afzonderlijke functie ATEX-coördinator moet worden gecreëerd.

3.2:

Leg in het veiligheidsbeheerssysteem onder meer vast welke installaties en/of onderdelen (ATEX) geïnspecteerd moeten worden, in welke frequentie en welke instanties bevoegd zijn om deze te keuren. Verder is het van belang om de frequentie te kennen, aanbevelingen op te volgen en de uitgevoerde inspecties schriftelijk te borgen. Indien inspecties leiden tot ‘afkeuringen’ dient dit in alle gevallen bekend te zijn bij minimaal de teamleider.

3.3:

Geef opnieuw invulling aan een zogeheten ATEX-team voor het gehele gebied van Vechtstromen. Binnen dit ATEX-team kunnen alle ATEX-gerelateerde onderwerpen worden uitgewisseld en geborgd, alsmede kunnen de contacten worden onderhouden met het op te starten Waterkracht-biogasveiligheidsteam. Gelet op het eigenaarsschap heeft het de voorkeur om het ATEX-team te laten voorzitter door een teamleider zuiveren.

66

6. Rolverdeling opdrachtgever- en opdrachtnemerschap In dit hoofdstuk wordt deelvraag 4 beantwoord: Hoe is de rolverdeling in termen van checks & balances georganiseerd qua opdrachtgever- en opdrachtnemerschap voor de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting en hoe is aan deze verantwoordelijkheden invulling gegeven? In § 6.1 wordt de rolverdeling en invulling hiervan beantwoord voor de periode t/m 2013 bij voormalig waterschap Velt en Vecht. Hetzelfde wordt in § 6.2 geanalyseerd voor voormalig waterschap Regge en Dinkel). Vervolgens wordt in § 6.3 geanalyseerd hoe dit is georganiseerd in 2014/2015 bij waterschap Vechtstromen. Tot slot zijn in § 6.4 weergegeven de samenvattende conclusies en aanbevelingen.

6.1

Rolverdeling waterschap Velt en Vecht 2010-2013

De rolverdeling qua opdrachtgever- en opdrachtnemerschap voor de rwzi Emmen met slibvergisting was als volgt. Hierbij wordt alleen de periode 2010-2013 belicht, aangezien vanaf 2010 de laatste reorganisatie heeft plaatsgevonden bij waterschap Velt en Vecht. Tabel 13: Rolverdeling biogasveiligheid Velt en Vecht 2010-2013 Slibvergisting Opdrachtgever Beheer Onderhoud Projecten

Arboveiligheid

Manager eenheid Waterzuivering en Waterbeheersing Manager eenheid Waterzuivering en Waterbeheersing Manager eenheid Waterzuivering en Waterbeheersing MT

Gedelegeerd Opdrachtgever Bedrijfsleider zuiveren (HR-verantwoordelijke) Bedrijfsleider zuiveren (HR-verantwoordelijke) Bedrijfsleider zuiveren

Opdrachtnemer

Gedelegeerd opdrachtnemer

Procesoperator slibverwerker Procesoperator slibverwerker Manager eenheid Projectleider Bouwen en Beleid (deelprojectleider) (HR-verantwoordelijke) Manager Bedrijfsvoering Adviseur arbeids(HR-verantwoordelijke) omstandigheden en calamiteitenzorg

Uit bovenstaande tabel vallen de volgende zaken op: 1. Beheer en onderhoud slibvergisting zijn qua rolverdeling niet gescheiden, maar liggen bij één en dezelfde opdrachtgever en bij één en dezelfde opdrachtnemer (beide binnen hetzelfde cluster). 2. De opdrachtnemer voor beheer en onderhoud slibvergisting is in een afzonderlijke functie van ‘procesoperator slibverwerker’ ondergebracht, terwijl het beheer en onderhoud van de waterlijn eveneens is ondergebracht in een afzonderlijke functie, te weten de ‘hoofdprocesvoerder waterlijn’. 3. Van belang is verder nog dat vanwege voortdurende problemen op de sliblijn Emmen 2009/2010 is besloten om op de functie van bedrijfsleider zuiveren tijdelijk in te huren. Vanaf oktober 2011 is op deze functie een nieuwe medewerker in dienst getreden. Aan deze rollen is als volgt invulling gegeven: a. De doelen voor beheer, onderhoud, projecten en arboveiligheid zijn door de manager van de eenheid Waterzuivering en Waterbeheersing niet vastgelegd in een eenheidsplan. Er werd gestuurd met de geformuleerde doelen uit de programmabegroting en het clusterplan van de bedrijfsleider zuiveren. b. In het clusterplan Waterzuivering (2012 en 2013) zijn de doelen vastgelegd voor beheer, onderhoud, projecten en arboveiligheid. Naderhand is hierover geen jaarverslag gemaakt, maar het plan is door de bedrijfsleider wel geëvalueerd in een evaluatiebijeenkomst met alle 25 medewerkers van het cluster zuiveren. Relevante zaken vanuit het clusterplan zijn:  De bestuurlijke doelen uit de programmabegroting zijn niet consequent doorvertaald: i. wel zijn doorvertaald doelstellingen op het gebied van zuiveringsrendementen, het nalevingspercentage lozingsvergunningen en het drogestofgehalte van de slibkoek. ii. niet zijn doorvertaald doelstellingen op het gebied van verhoging productie biogas (1.750.000 m3 ) en verhoging productie elektrische energie WKK (3.500.000 kWh). Deze waren bij het opstellen van het clusterplan niet in beeld bij de bedrijfsleider zuiveren.  Specifiek voor het aspect biogasveiligheid valt op dat bij de persoonlijke afspraken per medewerker voor het onderhoud wordt volstaan met het noemen van: “voldoen aan milieuwet en Arbowet”. Dit is niet nader uitgewerkt naar de ATEX-veiligheidsrichtlijnen, bijvoorbeeld: (i) het oppakken van de verbeterpunten uit de EVD 2006, (ii) het oppakken van verbeterpunten uit ATEX-inspecties, (iii) de actualisatie naar een nieuw EVD 2013 en (iv) het oppakken van het

67

verbeterpunt verplaatsing magnesiumchloridetanks. Verder is het arbo-beleid (inclusief eerder uitgevoerde RI&Es) niet doorvertaald in het clusterplan. c. De specifieke activiteiten voor het onderhoud zijn vastgelegd in een werkplan onderhoud. Hiervan is wel een jaarverslag gemaakt, hetgeen is geëvalueerd in de werkoverleggen. d. De doelen voor projecten zijn afzonderlijk vastgelegd in projectopdrachten en projectplannen die worden ondertekend door de opdrachtgever en opdrachtnemer. e. Door Arbo zijn jaarlijks Jaarplannen (2011, 2012 en 2013) voor het cluster Veiligheid & Gezondheid (V&G) opgesteld. Deze Jaarplannen werden gedeeld in het MT van V&V (zie hierover nader § 3.5.1). In het MT bestond geen draagvlak voor het initiatief om het management meer te betrekken bij de werkvloer om te weten wat er leeft en hoe en onder welke omstandigheden het werk wordt uitgevoerd. In de Jaarplannen V&G was in toenemende mate aandacht voor biogasveiligheid. Verder zijn er vanuit Arbo in 2011 t/m 2013 diverse signaleringen gedaan naar de bedrijfsleider zuiveren en manager waterzuivering en waterbeheersing rondom de veiligheidssituatie Emmen. In de periode 2005 t/m 2013 zijn de Arbo-medewerkers nooit betrokken geweest in projecten rondom Emmen (geen toetsing veiligheid in relatie tot het ontwerp van de installaties).

6.2

Rolverdeling waterschap Regge en Dinkel 2009-2013

De rolverdeling qua opdrachtgever- en opdrachtnemerschap voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor met slibvergisting was als volgt. Hierbij wordt de periode 2009-2013 belicht, aangezien vanaf 2009 de laatste reorganisatie heeft plaatsgevonden bij waterschap Regge en Dinkel. Hierbij is destijds het aantal bedrijfsprocessen verminderd van 25 naar 15. In dit verband is relevant dat voor de periode 2005 t/m 2008 er twee processen golden: (i) zuiveren afvalwater en (ii) slibverwerking. Vanaf 2009 is dit geïntegreerd tot één proces zuiveren afvalwater (inclusief slibverwerking). Tabel 14: Rolverdeling biogasveiligheid Regge en Dinkel 2010-2013 Slibvergisting Opdrachtgever Beheer

Afdelingshoofd Beleid en Beheer Zuiveren (HR-verantwoordelijke)

Onderhoud

Afdelingshoofd Beleid en Beheer Zuiveren

Projecten

Afdelingshoofd Beleid en Beheer Zuiveren

Arboveiligheid

MT

Gedelegeerd Opdrachtgever Procesmanager zuiveren afvalwater

Procesmanager zuiveren afvalwater

Afdelingshoofd Management Personeel en Organisatie (HR-verantwoordelijke

Opdrachtnemer




Regiocoördinator Almelo  Regiocoördinator Hengelo (rwzi’s: Hengelo, Goor en Enschede) Afdelingshoofd Projecten, Technologie en Onderhoud (HR-verantwoordelijke)

Afdelingshoofd Projecten, Technologie en Onderhoud (HR-verantwoordelijke) Senior-adviseur Arbo en Milieu

Procesmanager Onderhoudsmanagement/  regiocoördinator Hengelo  regiocoördinator Vriezenveen Projectleider

Uit bovenstaande tabel vallen de volgende zaken op: 1. Beheer en onderhoud slibvergisting zijn qua rolverdeling gescheiden. De rol van opdrachtgever ligt bij één afdelingshoofd, terwijl de rol van opdrachtnemer bij twee functies ligt in twee afzonderlijke afdelingen. 2. Het beheer van de waterlijn en de sliblijn is bij één functie ondergebracht, te weten bij de ‘seniormedewerker zuiveren’. Aan deze rollen is als volgt invulling gegeven: a. De tactische doelen voor beheer en onderhoud zijn door de afdelingshoofden Beleid en Beheer Zuiveren (BBZ) en Projecten, Technologie en Onderhoud (PTO) in een Jaarplan vastgelegd. De bestuurlijke doelen vanuit de programmabegroting zijn hierin volledig doorvertaald. Naderhand wordt hierover drie keer gerapporteerd aan de directie, via: (i) een rapportage I (t/m maart), een rapportage

68

II (t/m juli/augustus) en een rapportage III (t/m december). In de jaarplannen 2013 (en managementrapportages) van de afdelingshoofden BBZ en PTO wordt vanuit de HR-rol gestuurd op: (i) het aantal ongevallen op het werk en (ii) het aantal gemelde incidenten. Ook zijn speerpunten opgenomen rondom: (iii) certificering, arbo-zaken/RI&E-aandachtspunten en implementatie OBS. Opvallend is dat in de managementrapportages t/m augustus/december 2013 wel melding wordt gemaakt van de noodzaak tot extra urgente maatregelen biogasveiligheid n.a.v. Raalte inclusief reallocatie van budget, maar dat geen melding wordt gemaakt naar de directie dat uit de inventarisatie knelpunten ATEX-gerelateerde installatieonderdelen naar voren kwam dat gemiddeld 60% van de installatieonderdelen geen systematisch onderhoud krijgt (waarvan gemiddeld 25% met een hoge urgentie) (zie § 3.2.2). In de interviews is aangegeven dat dit punt is benoemd in het bestuurlijk memo ‘Biogasveiligheid WRD’ (d.d. 1 oktober 2013). Hierin is onder meer gemeld dat de beheer- en onderhoudsactiviteiten in samenhang zijn gecheckt op volledigheid en mate van borging. Vanuit de inventarisatie biogasveiligheid is medio 2014 gebleken dat dit achteraf niet volledig genoeg is gebeurd. b. De operationele doelen (incl. leer- en verbeterpunten) voor beheer en onderhoud worden door de procesmanagers vastgelegd in een procesplan. Naderhand wordt hierover minimaal twee keer gerapporteerd aan het afdelingshoofd, via: (i) een rapportage t/m juni en (ii) een rapportage t/m december. c.

Specifiek op onderhoud wordt als volgt gestuurd: (i) in 2008 is voor het eerst een dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten tussen Beleid en Beheer Zuiveren – Onderhoudsmanagement. In de DVO is opgenomen dat: “De DVO kan functioneren als een instrument om de producten en diensten die een ondersteunende organisatie levert, eenduidig met de afnemer af te stemmen. Hiermee wordt bereikt dat bij de klant en ondersteunende organisatie eenzelfde beeld ontstaat over de te leveren producten en diensten. Uitgangspunt is, dat de DVO kan bijdragen aan een betere en meer tijdige afstemming van vraag en aanbod. Een gevolg hiervan is een planmatiger vorm van werken en een betere afstemming op de vraag van de klant”. (ii) Begin 2011 is deze DVO geëvalueerd. Opmerkelijk is dat in deze evaluatie geen aandacht is besteed tussen het grensvlak van dagelijkse onderhoudswerkzaamheden door beheer versus de groot onderhoudswerkzaamheden door onderhoud. Begin 2012 wordt een nieuwe DVO afgesloten. (iii) De specifieke activiteiten voor het onderhoud worden door de procesmanager onderhoudsmanagement vastgelegd in een werkplan onderhoud. Naderhand wordt hierover minimaal twee keer gerapporteerd. In de interviews is vanuit beheer aangegeven dat de lijn vanuit onderhoud was om de opdrachtgever zo veel mogelijk te ‘ontzorgen’. Hierdoor werd er in de praktijk relatief veel overgelaten aan onderhoud, waarbij de check achteraf (te veel) gebaseerd was op goed vertrouwen.

d. De doelen voor projecten worden afzonderlijk vastgelegd in projectopdrachten en projectplannen die worden ondertekend door de opdrachtgever en opdrachtnemer. e. Om de vier jaar heeft Arbo een ‘Plan van Aanpak Arbo’ opgesteld (inclusief RI&E)). Dit Plan van Aanpak werd gedeeld in het MT van WRD (zie hierover nader § 3.5.2). Hierin is altijd aandacht geweest voor biogasveiligheid. In de periode 2000 t/m 2013 zijn de Arbo-medewerkers in de meeste gevallen betrokken geweest in projecten rondom Enschede, Hengelo en Goor (toetsing veiligheid in relatie tot het ontwerp van de installaties). Voorbeelden hiervan betroffen: amorfering rwzi Oldenzaal, renovatie Hengelo en Goor en energiefabriek Hengelo.

69

6.3

Rolverdeling waterschap Vechtstromen vanaf 2014/2015

De rolverdeling qua opdrachtgever- en opdrachtnemerschap voor de vier rwzi’s met slibvergisting is als volgt. Hierbij wordt zowel de situatie 2014 geschetst als 2015. In 2014 startte waterschap Vechtstromen met tien eenheden en negen eenheidsmanagers. In 2015 is het organisatiemodel doorontwikkeld naar vier eenheden en vier eenheidsmanagers. In het kader van de biogasveiligheid zijn in de doorontwikkelde organisatie 2015 de volgende zaken van belang (als ontwikkelpunten voor de vier nieuwe eenheden): 1. Eenheid Ontwikkeling en Advies:  Opdrachtgever – opdrachtnemerschap verder ontwikkelen (relevant bij projecten) 2. Eenheid Beheer Watersysteem en Zuiveren:  Eigenaarschap, met een accent op verantwoordelijkheid, verbondenheid en gebieds- en locatiekennis:  Ontwikkelen/implementeren rol van asseteigenaar en doorontwikkelen/implementeren rol (interne) opdrachtgever (richting onderhoud en richting ontwikkeling en advies).  Adviesrol bij het bedrijfsbureau voor ontwikkeling, coördinatie en integratie van organisatie - en vakinhoudelijke thema’s op het gebied van beheer watersysteem en zuiveren, gelet op het grote vraagstuk van ‘beheer op orde’.  Samenstelling van de teams: (i) Vanwege een gelijke span of attention en de verspreiding van de medewerkers in het grote beheergebied wordt het aantal teams zes. Vijf teams in de regio en één team met hierin het bedrijfsbureau. (ii) Gelijktijdig wisselen enkele teamleiders om het ingezette cultuurtraject verder vorm te geven. In dit verband wisselen de beide teamleiders zuiveren (noord [inclusief rwzi Emmen] wisselt met midden/zuid [inclusief rwzi Enschede, Hengelo en Goor] ).

3. Eenheid Techniek en Diensten: Professioneel opdrachtnemerschap (o.a. voor onderhoud) 4. Eenheid Bestuur en Organisatie: Dienstverlenend: dichtbij primaire eenheden, dicht bij de corebusiness van het waterschap (relevant voor de taak Arbo-zorg). Tabel 15: Rolverdeling biogasveiligheid Vechtstromen 2014/2015 Slibvergisting Opdrachtgever Beheer

2014: Eenheidsmanager beheer waterketen (HRverantwoordelijke)

2015: Eenheidsmanager Watersysteem en Zuiveren

Onderhoud

2014: Eenheidsmanager beheer waterketen

2015: Eenheidsmanager Watersysteem en Zuiveren Projecten (beheer)

70

2014: Eenheidsmanager beheer waterketen 2015: Eenheidsmanager Watersysteem en Zuiveren

Gedelegeerd Opdrachtgever 2014:  Teamleider zuiveren noord (Emmen)  Teamleider zuiveren west (Goor+Hengelo  Teamleider zuiveren oost (Enschede)

Opdrachtnemer 2014:  Senior-medew. procesvoering zuiveren: sliblijn  Senior medew. proces zuiveren: waterlijn+sliblijn  Idem

2015: 2015:  Teamleider noord  Senior-medew. (HR-verantwoord.) procesvoering (Emmen) zuiveren: sliblijn  Teamleider zuid  Senior medew. (HR-verantwoord.) proces zuiveren: (E’de, Goor H’lo) waterlijn+sliblijn 2014: Teamleiders 2014:Eenheidsmanager zuiveren: noord, west, Primair proces onderoost steunende beheerdiensten (HR-verantwoordelijke) 2015: Teamleiders 2015:Eenheidsmanager zuiveren: noord,zuid Techniek en Diensten

2015: Programmacoördinator beheer


2014:  Teamleider onderhoud (noord)  Teamleider onderhoud (zuid) 2015: Teamleiders onderhoud noord en zuid (HR-verantwoordelijke) 2014: Projectleider

2014: Eenheidsmanager Projecten (HR-verantwoordelijke) 2015: 2015: Teamleider projecten Eenheidsmanager (HR-verantwoordelijke)/ Ontwikkeling en advies projectleider

Slibvergisting Opdrachtgever Arboveiligheid

2014: MT

2015: MT

Gedelegeerd Opdrachtgever 2014: Eenheidsmanager ‘Organisatie Ondersteunende adviesdiensten‘ (HR-verantw.) Eenheidsmanager ‘Organisatie Ondersteunende beheersdiensten’ (HR-verantw.)

Opdrachtnemer


2014: Senior-adviseur Arbo en Milieu

2015: Eenheids2015: Teamleider manager ‘Bestuur en Organisatie & HRM Organisatie’ (HR-verantwoordelijke)

2015: Senior-adviseur Arbo en Milieu

Uit bovenstaande tabel vallen de volgende zaken op: 1. Beheer en onderhoud slibvergisting zijn qua rolverdeling in zowel 2014 als 2015 gescheiden. De rol van opdrachtgever ligt bij één afdelingshoofd, terwijl de rol van opdrachtnemer bij twee functies ligt van twee afzonderlijke eenheden. 2. In zowel 2014 als 2015 is het beheer van de waterlijn en de sliblijn bij één regio in twee afzonderlijke functies ondergebracht en in twee regio’s is dat bij één afzonderlijke functie ondergebracht. Aan deze rollen is in 2014 als volgt invulling gegeven: a. De tactische doelen voor beheer en onderhoud zijn door de eenheidsmanagers ‘Beheer Waterketen’ (BWK) en ‘Primair Proces Ondersteunende Beheerdiensten’ (PPOB) in een Jaarplan vastgelegd. Naderhand wordt hierover twee keer gerapporteerd aan de directie, via: (i) een rapportage I t/m juli/augustus en een rapportage III t/m december. b. Specifiek op onderhoud wordt als volgt gestuurd: De specifieke activiteiten voor het onderhoud worden door de teamleiders onderhoud vastgelegd in een werkplan onderhoud. c. De doelen voor projecten worden afzonderlijk vastgelegd in projectopdrachten (die worden ondertekend door de opdrachtgever en de teamleider projecten) en projectplannen (die worden ondertekend door de opdrachtgever en opdrachtnemer/projectleider). d. In het jaarplan 2014 (april 2014) van de eenheidsmanager BWK is ten aanzien van veiligheid, opdrachtgeverschap en kwaliteitssystemen het volgende als speer- en ontwikkelpunt vastgelegd:  Veiligheid: In 2014 wordt per RWZI en rioolgemaal geïnventariseerd welke technische en organisatorische maatregelen noodzakelijk zijn om te voldoen aan de geldende weten regelgeving op het gebied van biogasveiligheid, arbo en H2S.  Opdrachtgeverschap planmatig onderhoud: opdrachtgever BWK en opdrachtnemer PPOB  Kwaliteitssystemen: ATEX-richtlijn: Dit betreft de maatregelen die getroffen worden voor veiligheid rondom mogelijk explosiegevaarlijke objecten. Hiervoor zijn in de voorgaande jaren al veel acties in gang gezet en afgestemd tussen de waterschappen Velt en Vecht en Regge en Dinkel. Deze acties zullen ook in de jaren 2014 en verder opgepakt worden. N.B. De bestuurlijke doelstellingen rondom de indicatoren P- en N-rendementen zijn niet doorvertaald in het eenheidsplan 2014. e. In de eenheidsrapportage 2014 (september 2014) van de eenheidsmanager BWK is het volgende gerapporteerd over biogasveiligheid. Als bespreekpunten met de directie golden:  versnelde afronding werkzaamheden biogasveiligheid in Enschede, Goor, Hengelo en Emmen;  er wordt momenteel gewerkt aan eenduidige beheersing van veiligheid op deze locaties;  de toegangscontrole naar deze rwzi’s wordt geüniformeerd en geïntensiveerd;  het spanningsveld dat ontstaat door temporisering van projecten versus arbo- en veiligheid;  wettelijk verplichte opleidingen voor medewerkers op het gebied van BHV en (bio)gasveiligheid. f. In 2014 zijn geen afzonderlijke teamplannen en –rapportages opgesteld door de teamleiders ‘zuiveren’. Er bestond namelijk al een overkoepelend eenheidsplan BWK. Daarnaast zijn de bestuurlijke doelstellingen rondom zuiveringsrendementen e.d. op individueel niveau vastgelegd in de resultaatsafspraken van de medewerkers.

71

Aanbevelingen rolverdeling uit het onderzoeksrapport ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ In het onderzoeksrapport ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ wordt ten aanzien van de ‘verantwoordelijkheden’, de rol van ‘beheer’ en de rol van ‘Arbo’ het volgende opgemerkt: 

Verantwoordelijkheden: “Er zijn onduidelijkheden omtrent verantwoordelijkheden binnen de organisatie. Gevolg hiervan is dat zaken niet of niet goed worden opgepakt en uitgevoerd. Dus hoewel de organisatie voldoende gekwalificeerde mensen binnen de gelederen heeft, leidt dit niet tot de juiste acties”. Als aanbeveling is opgenomen: “Rollen en verantwoordelijkheden in de organisatie scherper neerzetten. Onduidelijkheid wegnemen tussen medewerkers van beheer, onderhoud en Arbo. Helder zijn in wie verantwoordelijk is en wie uitvoerende werkzaamheden doet”.



Beheer: “De rol van de afdeling beheer is cruciaal voor veiligheid rondom biogas. Beheer, en de beheerder in het bijzonder, is het eerste aanspreekpunt van de betreffende locatie. Zij moeten zorgen dat de installatie in goede staat verkeert en het noodzakelijke onderhoud plaatsvindt. Hier is goede afstemming nodig met de afdeling onderhoud. De afdeling beheer heeft ook de taak te zorgen dat de administratie op orde is”. Als aanbeveling is opgenomen: ”De rol van de beheerder moet voor wat betreft biogasveiligheid versterkt worden. Dit geeft meer duidelijkheid, met name ten aanzien van de verantwoordelijkheden. Maak de beheerder verantwoordelijk. Hij krijgt daarmee de voortrekkersrol om zaken met betrekking tot biogas en biogasveiligheid te bewaken en aan sturen’.



6.4

Arbo: Specifiek bij de rol van de Arbo-medewerkers binnen Vechtstromen worden vragen gesteld naar hun rol: “Of het louter een adviserende rol is of verwachten we een proactieve toetsende houding. Medewerkers Arbo dienen meer kritisch toezicht te houden op interne aangelegenheden. Dat betekent een actieve houding, periodiek kijken en controleren, vragen stellen, beheerders scherp houden, etc. Dat vergt kennis en kunde maar ook een kritische houding om tekortkomingen te signaleren en een gewenst veiligheidsniveau te handhaven”.

Cultuur

In het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ is reeds aangegeven dat (biogas)veiligheid niet alleen een zaak is van techniek en organisatie, maar ook een kwestie is van cultuur. Daarom wordt in deze paragraaf hierbij nog nader stilgestaan. Onder cultuur wordt in dit verband verstaan het geheel aan gewoonten en (gedrags)regels dat binnen bestuur en organisatie wordt gehanteerd. Van belang is dat een analyse van cultuur minder op feiten kan worden gebaseerd, maar in belangrijke mate een interpretatie betreft van deze feiten, alsmede een interpretatie vormt van hetgeen in de interviews naar voren is gekomen. De volgende cultuuraspecten hebben naar de mening van de onderzoeker van dit rapport een rol gespeeld bij de risicobeheersing en bestuurlijke communicatie over de biogasveiligheid: 1. Binnen het bestuur van voormalig waterschap Velt en Vecht was er een (ongeschreven) gedragsregel dat het bestuur zich in zijn algemeenheid niet (of zo min mogelijk) bemoeit met bedrijfsvoering. Het thema ‘biogasveiligheid’ werd in die zin beleefd als behorend tot de bedrijfsvoering en dit kan een verklaring vormen waarom er in het algemeen bestuur van V&V tussen oktober 2012 en december 2013 geen enkele vraag is gesteld over de biogasveiligheid. Ook kan dit een verklaring vormen waarom er vanuit het dagelijks bestuur niet om een vervolgrapportage is gevraagd hoe het staat met de voortgang van de organisatorische acties die in de afgelopen jaren in gang zijn gezet binnen waterschap V&V. 2. Tussen directie en het bestuur van voormalig waterschap WRD bestond de (stilzwijgende) afspraak om zo transparant mogelijk te zijn over de zaken die spelen, inclusief bedrijfsvoeringszaken. Aangezien er daarnaast zowel binnen het dagelijks bestuur als het algemeen bestuur zelf inhoudelijke kennis aanwezig was over ATEX-gerelateerde veiligheidszaken maakt dit dat er relatief uitvoerig over biogasveiligheid is gecommuniceerd (zie hierna § 7.2). De vraag kan worden gesteld in hoeverre dit niet te veel op detailniveau is geweest. Anderzijds hebben de aanhoudende vragen van de fractie bedrijven bijgedragen aan een versnelling van de systeemaudit en daarmee het eerder naar boven komen van de knelpunten bij de vier slibgistingsinstallaties.

72

3. Binnen het MT van voormalig waterschap Velt en Vecht was er een (ongeschreven) gedragsregel om uitvoeringszaken zo veel mogelijk over te laten aan de werkvloer. Vanuit de filosofie om verantwoordelijkheden laag in de organisatie te leggen, behoren hiermee veel uitvoeringszaken tot de regelruimte van de (vakbekwame) medewerker. Biogasveiligheid werd in dit verband als een uitvoeringszaak beschouwd. Dit maakte ook dat signaleringen vanuit Arbo over biogasveiligheid door het verantwoordelijk management steeds weer terug verwezen werden naar de werkvloer zelf. Dit kan ook een verklaring vormen waarom het MT van V&V in 2011 niet instemde met het voorstel vanuit Arbo om als management gesprekken aan te gaan op de werkvloer over veiligheid. 4. Binnen het MT van voormalig waterschap WRD was er een gedeelde verantwoordelijkheid met de werkvloer over veiligheidszaken. 5. Binnen beide organisaties van de voormalige waterschappen zijn voorbeelden aan te wijzen waarin de neiging van de ambtelijke organisatie naar voren komt om in een aantal gevallen knelpunten zelf op te lossen, zonder hierin het bestuur te betrekken. Dit geldt voor zowel het niveau manager naar directie als het niveau medewerker naar management. Afgevraagd kan worden waarom deze neiging er is. Dit kan te maken hebben met een werkhouding om het management, de directie c.q. het bestuur te ‘ontzorgen’ (waarbij de medewerker zichzelf als expert beschouwd om zelf de problemen op te lossen), maar kan ook te maken hebben met een zekere mate van vrees om “fouten te mogen maken” en daarop afgerekend te worden. 6. Binnen beide organisaties van de voormalige waterschappen zijn voorbeelden aan te wijzen waarbij zaken niet zijn opgepakt of niet zijn afgerond vanwege een onvoldoende integrale kijk op de werkzaamheden. Hierbij wordt ten aanzien van biogasveiligheid wel ingezien dat er een knelpunt is, maar wordt geredeneerd dat het niet hoort tot de eigen formele verantwoordelijkheid volgens de functiebeschrijving of taakopvatting van de medewerker. Een hiermee samenhangend punt is de signalering door medewerkers van ervaren (veiligheids)knelpunten op de werkvloer naar het management. In een aantal gevallen gebeurt dit niet (meer), aangezien in de beleving van de medewerkers vanuit het verleden hiervoor toch geen financiële middelen beschikbaar zijn. 7. Verder speelt mee de bewustwording bij de medewerkers (en bij het management) rondom de risicobeleving van de (biogas)veiligheid. Met name bij de medewerkers (en het management) van voormalig waterschap V&V werd biogasveiligheid niet gezien als thema dat integraal onderdeel uitmaakt van het in gang gezette traject ‘beheer op orde’. Dit traject focuste vooral op het technisch oplossen van de veelvuldige storingen die zich voordeden bij de slibgistingsinstallatie Emmen. Daarnaast worden nog steeds door een aantal medewerkers de risico’s van gaslekkages gebagatelisseerd. Dit wordt met name ingegeven door een relatief groot vertrouwen op secundaire veiligheidsvoorzieningen. Deze kunnen echter ook falen, met alle gevolgen vandien. 8. In het onderzoek ‘Inventarisatie biogasveiligheid’ wordt ten aanzien van het aspect ‘Cultuur’ nog het volgende opgemerkt: “Over de mate van veiligheid kan discussie ontstaan: hoe ver ga je met het nemen van maatregelen en het instellen van procedures? Belangrijk handvat hierbij zijn wettelijke (biogas)-bepalingen. Ook deze zijn mogelijk op verschillende manieren uitlegbaar, maar geven desalniettemin een prima basis. Het is daarom belangrijk om vanuit deze basis te werken. Verder is (biogas) veiligheid een kwestie van cultuur. De afgelopen decennia heeft landelijk de nadruk vooral gelegen op techniek en organisatie. Voorschriften en regelgeving hebben het aantal ongevallen landelijk gezien teruggedrongen. Er is al eerder gezegd dat dit bij Vechtstromen nog niet op een voldoende niveau is. Tegelijkertijd zou je ook naar de gedragscomponent moeten kijken. Deze heeft weer een directe relatie met bewustwording. Er zal meer een beroep gedaan moeten worden op de eigen verantwoordelijkheid van de werknemers. Daarnaast zullen medewerkers elkaar moeten leren aanspreken op gevaarlijk gedrag of gevaarlijke situaties. En deze opmerkingen zullen in dat geval ook door leidinggevenden serieus opgepakt dienen te worden. Op dit cultuur-aspect is bij Vechtstromen nog terrein te winnen”. 9. Binnen waterschap Vechtstromen gelden als kernwaarden PRIO. Dit staat voor: (i) Passie voor water, (ii) Realistisch, (iii) Inlevend en (iv) Ondernemend. Deze kernwaarden bieden goede aanknopingspunten voor het onderlinge gesprek over de borging van de biogasveiligheid .

73

74

6.5


Samenvattende conclusies a. Bij voormalig waterschap V&V bestond er geen check & balance in de rolverdeling voor het beheer en onderhoud van de slibgistingsinstallatie Emmen. Het beheer en onderhoud lag bij één en dezelfde opdrachtgever en eveneens bij één en dezelfde opdrachtnemer (binnen hetzelfde cluster). Dit heeft als voordeel dat er geen ‘grijs gebied’ ontstaat tussen de activiteiten die beheer danwel onderhoud uitvoert en heeft als denkbaar nadeel dat er minder scherpte kan zijn in de organisatie van opdrachtgever en opdrachtnemer, aangezien dit binnen dezelfde eenheid ligt. b.

Bij voormalig waterschap WRD bestond er wel een check & balance in de rolverdeling voor het beheer en onderhoud van de slibgistingsinstallaties. De rol van opdrachtgever ligt bij één afdelingshoofd, terwijl de rol van opdrachtnemer ligt bij twee functies in twee afzonderlijke afdelingen. Dit heeft als denkbaar voordeel dat er meer scherpte kan zijn in de organisatie van opdrachtgever en opdrachtnemer, aangezien dit binnen twee verschillende eenheid ligt, alsmede heeft als nadeel gehad dat er een ‘grijs gebied’ is ontstaan tussen de activiteiten die beheer danwel onderhoud uitvoert. De rol van opdrachtgever en opdrachtnemer is verder vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst.

c.

Bij voormalig waterschap V&V is de doorvertaling van de bestuurlijke doelen uit de programmabegroting niet volledig gebeurd in het clusterplan van de bedrijfsleider zuiveren (te weten: verhoging productie biogas/ elektrische energie WKK’s). Verder zijn de Arbo-doelen onvoldoende doorvertaald in het clusterplan zuiveren. Hierdoor zijn in de bedrijfsvoering niet geborgd de sturing op: (i) oppakken van de verbeterpunten uit de EVD 2006, (ii) het oppakken van verbeterpunten uit ATEXinspecties, (iii) de actualisatie naar een nieuw EVD 2013, (iv) het oppakken van het verbeterpunt verplaatsing magnesiumchloridetanks en (v) arbo-doelen uit clusterplan Veiligheid & Gezondheid (incl. eerder uitgevoerde RI&Es). Bij voormalig waterschap WRD zijn de bestuurlijke doelen vanuit de programmabegroting volledig doorvertaald in de jaarplannen van de afdelingshoofden. Ook zijn de Arbo-doelen doorvertaald. Dit komt tot uitdrukking in: indicatoren voor veiligheid op het HR-sturings-dashboard en speerpunten rondom certificering, arbo en RI&E-aandachtspunten.

d.

Bij voormalig waterschap V&V werd de arbo-veiligheid in hoge mate beleefd als zaak van de werkvloer zelf. Vanuit Arbo zijn in 2011 t/m 2013 diverse signaleringen gedaan naar de bedrijfsleider zuiveren en manager waterzuivering en waterbeheersing rondom de veiligheidssituatie Emmen. In de periode 2005 t/m 2013 zijn de Arbo-medewerkers met name betrokken geweest bij werkoverleggen beheer, werkvergunningen en oefenplannen BHV. Er was in deze periode geen betrokkenheid van Arbo in projecten rondom Emmen (geen toetsing veiligheid in relatie tot het ontwerp van de installaties). Bij voormalig waterschap WRD werd de arbo-veiligheid beleefd als zaak voor het management en van de werkvloer. In de periode 2000 t/m 2013 zijn de Arbo-medewerkers in de meeste gevallen betrokken geweest in projecten rondom Enschede, Hengelo en Goor (toetsing veiligheid in relatie tot het ontwerp van de installaties).

e.

Bij waterschap Vechtstromen bestaat een check & balance in de rolverdeling voor het beheer en onderhoud van de slibgistingsinstallaties. De rol van opdrachtgever ligt bij één eenheidsmanager, terwijl de rol van opdrachtnemer ligt bij twee functies in twee afzonderlijke eenheden. Opvallend is dat voor de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor een afwijkende invulling geldt voor de rol van de gedelegeerd opdrachtnemer (te weten het beheer van de waterlijn en de sliblijn) t.o.v. het hiervoor geldende functiegebouw bij de slibgistingsinstallatie Emmen. Verder is de rol van opdrachtgever en opdrachtnemer (nog niet) vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst, aangezien het accent in 2014 heeft gelegen op de invulling van de nieuwe functies en rolverdeling en onderlinge kennismaking.

f.

Bij waterschap Vechtstromen zijn de bestuurlijke doelen vanuit de programmabegroting volledig doorvertaald in de jaarplannen van de eenheidsmanagers, maar de indicatoren uit de programmabegroting komen hierin niet (volledig) voor. De doorvertaling van de Arbo-doelen (incl. verbeterpunten RI&E’s) in de jaarplannen kan vollediger en specifieker, maar is ook deels afhankelijk van het (ontbreken) van een geformaliseerd Arbo-beleid Vechtstromen. In het Jaarplan 2014 was de inven-

75

tarisatie van de technische en organisatorische maatregelen biogasveiligheid voor het gehele gebied Vechtstromen vanaf het begin een belangrijk speerpunt. g.

Bij waterschap Vechtstromen is in 2014 een begin gemaakt om de arbo-veiligheid een verantwoordelijkheid te laten zijn voor het management en van de werkvloer. Het jaar 2014 was voor de Arbo-medewerkers een ‘zoektocht’ naar hun rol in de organisatie (mede door het ontbreken van een geformaliseerd Arbo-beleid, alsmede het in 2014 onderbrengen van de Arbo-functies in twee verschillende ondersteunende eenheden).

h.

(Biogas)veiligheid is niet alleen een zaak van techniek en organisatie, maar is ook een kwestie van cultuur. De gedragscomponent en bewustwording met betrekking tot de risicobeleving van de (biogas)veiligheid zijn beide heel erg belangrijk. Ook de (blijvende) signalering door medewerkers van ervaren (veiligheids)knelpunten op de werkvloer naar het management is een aandachtspunt. Vervolgens zullen deze opmerkingen in dat geval ook door leidinggevenden serieus opgepakt dienen te worden. Daarnaast blijkt met name bij de beheer en arbo-medewerkers vanuit Emmen een relatief groot vertrouwen in de secundaire veiligheidsvoorzieningen, zoals afzuiging en ventilatie. Echter, bij een stroomstoring kunnen deze ook falen. Daarom is het voorkomen aan de bron van alle (mogelijke) gaslekkages ten allen tijde belangrijk. De explosie in Raalte, waar onder meer de mens een belangrijke rol heeft gespeeld (zie § 5.1), laat zien wat de gevolgen kunnen zijn.


Definieer wat het eigenaarschap van de slibgistingsinstallaties inhoudt en beleg deze (opdrachtgevende) rol bij de eenheidsmanager ‘Watersysteem en zuiveren’ (eindverantwoordelijke) en delegeer deze rol door naar de teamleider(s) zuiveren die deze taak wegzetten bij de opdrachtnemer: de ‘senior-medewerkers zuiveren’. De afgeleide verdeling van de takenverantwoordelijkheden-bevoegdheden voor de inhoudelijke deelonderwerpen rondom biogasveiligheid kan concreet worden bepaald bij de opzet van een veiligheidsbeheerssysteem (zie aanbeveling 3.1).

4.2:

Harmoniseer voor alle slibgistingsinstallaties de invulling voor de rol van de gedelegeerd opdrachtnemer (voor zowel de waterlijn als de sliblijn). Het eenduidig beleggen van deze rol bij één functionaris heeft uit oogpunt van integrale bedrijfsvoering op de rwzi de voorkeur.

4.3:

Zorg voor een goede doorvertaling van de beleidsdoelen uit de programmabegroting van het bestuur naar de jaarplannen van de eenheidsmanager en vervolgens naar de teamplannen van de teamleiders en van hieruit naar de resultaatsafspraken medewerkers

4.4:

Zorg voor een goede tactische doorvertaling van de arbodoelen uit het (concept-) Arbo-beleidsplan en verbeterpunten uit RI&E’s en EVD’s naar de jaarplannen van de eenheidsmanager en vervolgens voor een goede operationele doorvertaling naar de teamplannen (inclusief een doorvertaling naar bruikbare, meetbare Arbo-indicatoren voor het HR-sturingsdashboard) van de teamleiders en van hieruit naar de resultaatsafspraken medewerkers.

4.5:

Heb mede via het ontwikkelspoor ‘Cultuurontwikkeling’ aandacht voor de volgende zaken:  permanent aandacht voor de gedragscomponent en bewustwording bij de medewerkers met betrekking tot de risicobeleving van de (biogas)veiligheid;  de voorbeeldrol van het management als het gaat om (biogas)veiligheid;  (biogas)veiligheid als structureel thema in de gesprekken van de beoordelingscyclus [plannings-, voortgangs- en beoordelingsgesprek: bijvoorbeeld door het vastleggen van een resultaatsafspraak om jaarlijks minimaal één (veiligheids) incident te melden];  het stimuleren van een cultuur waarbinnen knelpunten transparant worden gemaakt en met inachtneming van elkaars wederzijdse verantwoordelijkheden worden opgelost.

76

7. Bestuurlijke communicatie In dit hoofdstuk wordt deelvraag 5 beantwoord: Hoe is er in de afgelopen twee jaar bestuurlijk gecommuniceerd over de veiligheid van de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting, alsmede over de implementatie van de landelijke leerpunten gasexplosie rwzi Raalte? In § 7.1 wordt dit geanalyseerd voor de periode t/m 2013 voor de rwzi Emmen bij voormalig waterschap Velt en Vecht. Hetzelfde wordt in § 7.2 geanalyseerd voor de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor bij voormalig waterschap Regge en Dinkel. In § 7.3 wordt dit geanalyseerd voor het jaar 2014 voor waterschap Vechtstromen. Tot slot zijn in § 7.4 de samenvattende conclusies en aanbevelingen weergegeven.

7.1

Bestuurlijke communicatie 2005 t/m 2012 Velt en Vecht

7.1.1 DB-portefeuilleverdeling Het aspect ‘veiligheid’ is als volgt vastgelegd in de db-portefeuilleverdeling van waterschap V&V. Uit de definitieve db-portefeuilleverdeling voor de periode 2009-2013 (d.d. 21 december 2010) blijkt dat ‘veiligheid’ in zijn algemeenheid is belegd in de portefeuille bij de voorzitter, geconcretiseerd in de (wettelijke) rol: calamiteitenzorg. De (biogas)veiligheid bij de zuiveringen is niet expliciet als portefeuille benoemd. 7.1.2 Bestuurlijke kredietvoorstellen en toelichtingen in begroting en jaarverslagen In § 3.1.1 is reeds ingegaan op de bestuurlijke achtergronden voor financiële omvang van de investeringen voor de renovatie en aanpassing van de rwzi Emmen en het slibbedrijf Emmen (fase 1: 20052007 en fase 2: 2010-2013). In deze paragraaf wordt nader ingezoomd in hoeverre de veiligheid van de rwzi/slibgistingsinstallatie Emmen een rol heeft gespeeld in de bestuurlijke argumentatie voor deze investeringen. In het bestuurlijke kredietvoorstel voor de renovatie rwzi Emmen (fase 1, d.d. 13 september 2005) zijn de volgende beoogde effecten benoemd:  “de installatie weer up to date is, de bestaande knelpunten in de bedrijfsvoering van de rwzi en het slibbedrijf zijn opgelost en de bedrijfszekerheid groter is;  de verzilting van het oppervlaktewater en het chemicaliënverbruik afneemt;  de rwzi Emmen voldoet aan de wettelijke verplichtingen (de afnameplicht en de lozingseisen vanuit de lozingsvergunning);  in de toekomst het gebiedsrendement van 80% veilig wordt gesteld;  de gebouwen en installaties voldoen aan de geldende veiligheids- en arbonormen;  de kosten van toeslagstoffen ten behoeve van de ontwatering van het zuiveringsslib lager worden;  de kosten voor transport en storten van slibkoek lager worden;  de productie van biogas toeneemt;  op termijn een exploitatievoordeel ontstaat onder andere op het gebied van personeelskosten”. In dit kredietvoorstel is dus benoemd dat: “de gebouwen en installaties dienen te voldoen aan de geldende veiligheids- en arbonormen”. Hier had een koppeling kunnen worden gelegd met de ATEX-veiligheidsrichtlijnen zoals die vanaf 1 juli 2003 van kracht zijn (zie hierover nader § 3.4.1). Dit heeft verder geen zichtbare, concrete uitwerking heeft gekregen in het (eerder opgestelde) onderliggende ‘Programma van Eisen’ (d.d. 28 oktober 2004). Hierin ligt het accent op:  introductie van biologische fosfaatverwijdering;  het oplossen van een aantal knelpunten in de waterlijn en sliblijn;  het zodanig aanpassen van de slibverwerking, dat al het slib uit het beheersgebied van waterschap Velt en Vecht kan worden vergist en ontwaterd;  het realiseren van het bovenstaande op kosteneffectieve en duurzame wijze, waarbij zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van de bestaande onderdelen. In de bestuurlijke communicatie over de rwzi Emmen in de begrotingen en jaarverslagen ligt het accent op het technisch en biologisch renoveren en optimaliseren om aan de lozingsvergunning te kunnen voldoen (begroting 2006 V&V, d.d. 22 november 2005).  In de begroting Velt & Vecht 2008 (d.d. oktober 2007) wordt fase 2 aangekondigd. Hier wordt gemeld dat: “In 2007 en 2008 doen we onderzoek naar het functioneren van deze rwzi en de aanpassingen in de sliblijn. We onderzoeken de noodzaak van een deelstroomzuivering om te voldoen aan de lozingseis voor de stikstofconcentratie in het effluent. Eventuele resterende knelpunten lossen we op in de tweede investeringsfase. In 2009 maken we het voorontwerp, ontwerp en bestekken voor de tweede investeringsfase, die in 2010 zal starten”. Hier is geen zichtbare, concrete uitwerking te vinden of het aspect veiligheid van de slibgistingsinstallatie wordt verbeterd met de maatregelen uit fase 2.

77

 In de begroting Velt & Vecht 2010 (d.d. 10 november 2009) wordt voor de rwzi Emmen aangegeven het belang om de resterende knelpunten in de waterlijn en sliblijn te verhelpen. Specifiek voor de slibverwerking is aangegeven als maatregelen: (i) verbeteren slibvergisting en slibontwatering en (ii) plaatsing gasmeters voor monitoring hoeveelheid biogas. In de bestuurlijke kredietaanvraag (d.d. 29 juni 2010) voor fase 2 worden als beoogde effecten aangegeven: “Een optimalisatie van de bedrijfsvoering met een stabiel en beheersbaar proces in de water-, sliblijn en slibbedrijf met voldoende capaciteit en dat voldoet aan de lozingseisen.” In de kredietaanvraag wordt vervolgens een onderscheid gemaakt tussen: (i) “uitvoeringskrediet” voor: ‘Informatie op orde’ en ‘Leidingwerk en debietmeters biogaslijn’ waarbij als toelichting wordt gegeven: “Dit dient met spoed te worden uitgevoerd om hoge reparatiekosten terug te dringen en beter rendement van de gisting en de huidige WKK’s te verkrijgen”. (ii) “voorbereidingskrediet” voor: ‘korte termijn oplossing om te voldoen aan lozingseisen (koolstofdosering)’, ‘oplossen van bedrijfsvoerende knelpunten’, ‘primair slibbuffer en oplossen terugkerende verstopping van de voorindikker’, ‘extra ontwateringcapaciteit en lange termijn oplossing aandragen om te voldoen aan lozingseisen (deelstroombehandeling)’ en onderzoek naar alternatieve wijzen van vergisten”. In de motivering voor de investering ‘leidingwerk en debietmeters biogaslijn’ is geen koppeling gelegd met ATEX-veiligheidsdoelen. Het bovengronds plaatsen van gasleidingen is namelijk uit ATEXveiligheidsoogpunt een belangrijke risico beperkende maatregel. Verder heeft dit geen zichtbare, concrete uitwerking gekregen in de (later opgestelde) ‘Projectopdracht tweede investeringsfase rwzi en slibbedrijf Emmen’ (d.d. 31 augustus 2010). Hierin is als projectresultaat gedefinieerd: “Op een zo kort mogelijke termijn een rwzi en slibbedrijf met voldoende capaciteit en stabiel en beheersbaar proces tegen economisch aanvaardbare exploitatielasten. Maximale reductie/opwekken energie bij door te voeren aanpassingen en optimalisaties”.  In de begroting Velt & Vecht 2012 (d.d. 22 november 2011) en begroting 2013 (d.d. 25 september 2012) ligt het accent op besparingen (met name vanwege het vervallen van de dividenduitkering Nederlandse WaterschapsBank). De investeringen in rwzi Emmen fase 2 worden met name hierdoor gemotiveerd. Er wordt ingezet op energiebesparing (via verhoging productie biogas en verhoging productie elektrische energie WKK) en een verlaging van de transport- en slibverwerkingskosten (via omhoog brengen van het droge stof percentage van de slibkoek).

78

7.2

Bestuurlijke communicatie 2005 t/m 2012 Regge en Dinkel

7.2.1 DB-portefeuilleverdeling Het aspect ‘veiligheid’ is als volgt vastgelegd in de db-portefeuilleverdeling van waterschap WRD:  Uit de db-portefeuilleverdeling voor de periode 2009-2013 (d.d. 27 maart 2012) blijkt dat ‘veiligheid’ in zijn algemeenheid is belegd in de portefeuille bij de voorzitter, geconcretiseerd in de (wettelijke) rol: calamiteitenzorg. Daarnaast is het Deltaprogramma Veiligheid expliciet belegd bij een db-lid. De (biogas)veiligheid bij de zuiveringen is niet expliciet als portefeuille benoemd.  Daarnaast is begin 2012 binnen het db-portefeuilleoverleg waterketen (d.d. 31-01-2012) de vraag gesteld welke rol het DB speelt, wil en kan spelen, in de sturing op de (gecertificeerde managementsystemen voor) beheersing van veiligheid(srisico’s) en milieu(effecten). In het hiervoor opgestelde memo ‘Rol DB bij veiligheid en milieubeheersing’ (d.d. 23-10-2012) wordt gesteld dat: (i) “de verantwoordelijkheid voor de inrichting, werking en continue verbetering van het managementsysteem ligt bij de directie en het management. Het ISO/VCA-gecertificeerde managementsysteem is een managementinstrument om onder meer de veiligheidsrisico’s en milieu-effecten van de bedrijfsvoering te beheersen en zo mogelijk te beperken; (ii) de verantwoordelijkheid van het bestuur (DB) is om zich ervan te vergewissen dat directie en management adequaat sturen op de veiligheidsrisico’s en milieu-effecten van de bedrijfsvoering en dat de concrete veiligheidsrisico’s en milieu-effecten adequaat worden beheerst c.q. beperkt. De toepassing van een ISO/VCA-gecertificeerd managementsysteem dat jaarlijks extern wordt ge-audit is de basis om invulling te geven aan deze bestuurlijke verantwoordelijkheid”. In het portefeuille-overleg is gevraagd om het voorstel uit te breiden door een bestuurlijke prestatieindicator aan te bieden met betrekking tot het aantal incidenten, veiligheid/milieu. Deze indicator zou dan in bestuurlijke rapportages meegenomen moeten worden. 7.2.2 Bestuurlijke kredietvoorstellen en toelichtingen in begroting en jaarverslagen In § 3.2.1 is reeds ingegaan op de bestuurlijke achtergronden voor de omvang van de financiële investeringen voor de renovatie en aanpassing van de rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor. In deze paragraaf wordt nader ingezoomd in hoeverre de veiligheid van deze drie rwzi’s met slibgistingsinstallatie een rol heeft gespeeld in de bestuurlijke argumentatie voor deze investeringen. Als bron is hiervoor gehanteerd de projectevaluaties die hiervoor zijn opgesteld:  In de beide projectevaluaties ‘Aanpassingen rwzi’s Enschede-west en Hengelo’ (d.d. 08-01-2007) is aangegeven: “Beide projecten later zijn uitgebreid met aanvullende werkzaamheden renovatie/ aanpassing slib- en gaslijn. Voorbeelden zijn wijzigingen van beleid en ontwikkelingen in de stand van de techniek zoals: (i) ATEX en (ii) Arbo en veiligheid. De aanvullende werkzaamheden betroffen voor Enschede t/m 2006 exclusief renovatie slibgistingstanks en leidingwerk en voor Hengelo t/m 2006 was dit inclusief renovatie slibgistingstanks en leidingwerk”.  In de projectevaluatie ‘Opheffen slibgistingsinstallatie Oldenzaal’ (d.d. 02-11-2011) is aangegeven: “De slibgistingsinstallatie op de rwzi Oldenzaal dateert uit 1975 en is sindsdien niet grootschalig gerenoveerd. De slibgistingsinstallatie voldeed niet meer aan de huidige gebruikseisen. Een algehele renovatie van deze installatie is ingrijpend en kostbaar. Bovendien diende de gistingsinstallatie te voldoen aan strenge Atex-eisen (explosieveiligheid) wat op dat moment niet volledig het geval was en werd gedoogd door de gemeente Oldenzaal.  In de projectevaluatie ‘Optimalisatie slibverwerking Goor (d.d. 02-11-2011) is aangegeven: “Gedurende het project is deze doelstelling uitgebreid met maatregelen om te kunnen voldoen aan de stikstofverwijdering en Atex-richtlijnen. Hierdoor werd de opleverdatum gewijzigd in eind 2015”.  In de projectevaluatie ‘Veiligheidsmaatregelen biogasinstallatie rwzi Enschede’ (d.d. 31-10-2012) is aangegeven: “Door Pol-Safety veiligheidsadviseurs (expert op ATEX weten regelgeving) zijn in 2010 deze installatie-onderdelen beoordeeld en is een advies uitgebracht over de te nemen maatregelen in de slibverwarmingsruimte, de gascompressorruimte en aan de WKK-installatie. (…) Daarnaast zijn extra maatregelen uitgevoerd waarvan de noodzaak bij het uitvoeren van het project naar voren kwam: (i) De gascompressorruimte en het WKK-gebouw zijn voorzien van bliksemafleiding en (ii) diverse arbo technische maatregelen.”

79

7.3

Bestuurlijke communicatie vanaf 21 oktober 2012 t/m 2013

In deze paragraaf wordt ingegaan op de bestuurlijke communicatie vanaf 21 oktober 2012 (het moment van de gasexplosie rwzi Raalte) t/m eind 2013. 7.3.1 Bestuurlijke momenten 2012/2013 bij beide waterschappen Ter vergelijking zijn de bestuurlijke momenten bij beide waterschappen in één tabel geplaatst. Indien deze tabel wordt beschouwd, dan vallen de volgende zaken op: a. Binnen waterschap Velt en Vecht zijn relatief weinig momenten van bestuurlijke communicatie geweest over biogasveiligheid.  Nadat het KIWA-eindrapport ‘Onderzoek oorzaak explosie rwzi Raalte’ (d.d. 21-01-2013) verscheen, is een memo opgesteld hoe zich dit verhoudt tot de situatie in Emmen.  Hierover is in het algemeen bestuur van 26 maart 2013 gecommuniceerd dat: “Echte specifieke risico-overeenkomsten in vergelijking met waterschap Groot Salland niet zijn gevonden”.  Over het latere onderzoek Emmen dat is verricht door de verzekeraar (d.d. 22 april 2013) is geen memo opgesteld en er is door het dagelijks bestuur ook geen mededeling van gedaan in het algemeen bestuur. In de interviews is aangegeven dat het onderzoeksrapport zelf niet is geagendeerd voor het portefeuilleoverleg waterketen, maar alleen mondeling aan de orde is geweest en dat de uitkomsten hiervan als positief zijn beoordeeld.  Er is verder geen voortgangsrapportage gemaakt over het ATEX-verbetertraject binnen waterschap Velt en Vecht dat in de eerste helft van 2013 heeft plaatsgevonden.  In de vergaderingen van het algemeen bestuur die na maart 2013 hebben plaatsgevonden, zijn verder geen vragen gesteld over de biogasveiligheid.  In het bestuurlijk overdrachtsdossier van de portefeuillehouder waterketen was de biogasveiligheid geen expliciet thema. b. Binnen waterschap Regge en Dinkel zijn relatief veel momenten van bestuurlijke communicatie geweest over biogasveiligheid.  Direct na de gasexplosie rwzi Raalte is een memo (d.d. 24 oktober 2012) opgesteld voor de portefeuillehouder waarin de situatie gasveiligheid in beeld is gebracht. In het algemeen bestuur van 31 oktober 2012 zijn daarna direct vragen gesteld door de fractie ‘bedrijven’.  Op 14 november 2012 is dit nader uitgediept in de commissie waterketen aan de hand van een nieuw memo hoe WRD is voorbereid op een explosie bij een rwzi.  In de commissie waterketen van 30 januari 2013 zijn door de fractie ‘bedrijven’ vragen gesteld over het recent verschenen KIWA-eindrapport en ook in de commissie van 6 maart 2013 is ingegaan op vervolgacties.  In juni 2013 is de portefeuillehouder via een memo opnieuw geïnformeerd over de voortgang van het interne WRD-verbetertraject waarin een extra check wordt uitgevoerd op onderhoud en beheer van de WRD-biogasinstallaties.  In de commissie van oktober en november 2013 is opnieuw aandacht voor de voortgang implementatie verbeterpunten EVD’s en wordt een externe doorlichting aangekondigd in 2014.  In het bestuurlijk overdrachtsdossier van de portefeuillehouder waterketen was de biogasveiligheid een expliciet thema. Tabel 16: Bestuurlijke communicatie 21 oktober 2012 t/m 2013 Datum

V&V-bestuurlijk gremium

21-10-2012 23-10-2012 dagelijks bestuur

V&V-biogasveiligheids WRD-bestuurlijk gerelateerd thema gremium Gasexplosie rwzi Raalte In verslag bij ‘Rondvraag’: geen expliciete vermelding over Raalte

dagelijks bestuur

24-10-2012

portefeuille-overleg

31-10-2012

algemeen bestuur

06-11-2012 portefeuille-overleg Mondeling wordt stil gestaan bij de vraag of explosie Raalte

80

WRD-biogasveiligheids gerelateerd thema Rondvraag: Veilig in Raalte; Situatie gasveiligheid WRD wordt in beeld gebracht. Memo ‘Atex-situatie WRD’: Hoe beveiligd tegen gasexplosie Fractie ‘bedrijven’ vraagt: 1. naar risico’s voor explosies en voldoen aan ATEX-wet? 2. zijn er calamiteitenplannen?

Datum

14-11-2012

21-01-2013

V&V-bestuurlijk gremium

V&V-biogasveiligheids gerelateerd thema ook in Emmen kan gebeuren.

WRD-bestuurlijk gremium

WRD-biogasveiligheids gerelateerd thema

Commissie wk

Toelichting: Stand van zaken ATEX-richtlijn. Memo ‘Voorbereiding waterschap Regge en Dinkel op explosie RWZI’ KIWA-eindrapport ‘Onderzoek oorzaak explosie RWZI Raalte’

30-01-2013

Commissie wk

06-03-2013

Commissie wk

Fractie ‘bedrijven’ vraagt waarom in KIWA-rapport niet is gekeken naar onderhoudstoestand/-regime rwzi Raalte. Fractie ‘bedrijven’ vraagt naar vervolgacties binnen WRD.

12-03-2013 portefeuille-overleg In het memo ‘Veiligheid gasvoerende installaties’ wordt voor de biogasinstallatie Emmen weergegeven wat niet geheel op orde is, hoe het KIWA-rapport wordt meegenomen, incl. aankondiging onderzoek verzekeraar. 26-03-2013 Algemeen bestuur Geen echte specifieke risicoovereenkomsten met Raalte 22-04-2013 HRC-aanbevelingenrapport 2013 RWZI Emmen (onderzoek verzekeraar) 11-06-2013 Portefeuille-overleg

26-06-2013 13-08-2013

02-10-2013

05-11-2013

08-11-2013

13-11-2013

12-12-2013

Extra check op onderhoud en beheer WRD-biogasinstallaties: Memo ‘Gasveiligheid op rwzi’s’ Bestuurlijk overleg Rijn-Oost: portefeuillehouders waterketen: Presentatie door Groot Salland: bestuurlijke impact incident Raalte Portefeuille-overleg Projectevaluatie RWZI Emmen 2e fase: biogasveiligheid niet expliciet benoemd Commissie wk Fractie ‘bedrijven’ vraagt hoe de situatie is qua beheer en onderhoud biogasinstallaties Memo ’Gasveiligheid bij WRD’ Dagelijks bestuur Projectevaluatie RWZI Emmen 2e fase: biogasveiligheid niet expliciet benoemd Portefeuille-overleg Overdracht beleidsdossier portefeuille waterketen: focus op optimalisatie sliblijn en waterlijn Emmen Commissie wk Aandacht voor bestuursrapportage 2013-II waarin k€ 200 is vrijgemaakt voor implementatie verbeterpunten EVD’s Portefeuille-overleg Bestuurlijk overdrachtsdossier portefeuille waterketen: afronding verbeterpunten EVD’s loopt door naar 2014 en aankondiging externe toetsing

81

7.3.2 Inhoudelijke bestuurlijke communicatie 2012/2013: biogasveiligheid rwzi Emmen De inhoudelijke bestuurlijke communicatie 2012/2013 over biogasveiligheid rwzi Emmen was als volgt:  Op 6 november 2012 wordt in het portefeuille-overleg mondeling stil gestaan bij de vraag of explosie Raalte ook in Emmen kan gebeuren. 

Op 12 maart 2013 wordt in het V&V-portefeuille-overleg ‘zuiveren van afvalwater’ een toelichting gegeven door de bedrijfsleider zuiveren over het opgestelde memo ‘Veiligheid gasvoerende installaties’ (d.d. 21-02-2013). Hierin is onder meer als informatie opgenomen: “Bij de biogasinstallatie rwzi Emmen zijn een aantal zaken niet geheel op orde. Hiervoor was al in de periode voor de explosie in Raalte al aandacht. De belangrijkste zijn o.a.: (i) de bebording van de ATEX-zonering klopt niet helemaal; (ii) men nam de ATEX-zoneringen niet altijd even serieus; (iii) bepaalde documenten zijn nog niet op orde, n.a.v. aanpassingen aan de gasleidingen; (iv) de CE-markering van een bepaald deel van de installatie moet nog aangebracht worden; (v) bepaalde periodieke checks die nog wel plaatsvinden worden nog niet effectief geregistreerd en (vi) de borging dat alle noodzakelijke checks plaatsvinden moet beter. Bovenstaande wil niet zeggen dat de installatie technisch onveilig is, maar binnen het project “beheer op orde”, dat al enige tijd geleden opgestart is, meer aandacht moet krijgen. De leerpunten (die in het KIWA-eindrapport van de explosie te Raalte van waterschap Groot Salland staan) worden in het verbetertraject meegenomen. In april gaat de verzekeraar waar onze eigendommen verzekerd zijn een onderzoek uitvoeren naar risico’s, waarbij zeker ook aandacht uitgaat naar explosieveiligheid, ivm de explosie in Raalte. Dit onderzoek brengt het verbetertraject dat al enige tijd loopt in een stroomversnelling om voor de onderzoeksdatum zoveel als mogelijk al op orde te hebben”.



Vanuit de geluidsband van de vergadering van het algemeen bestuur V&V van 26 maart 2013 kan worden opgetekend dat bij het agendapunt ‘mededelingen’ namens het dagelijks bestuur melding wordt gemaakt van de actualiteit: gasexplosie rwzi Raalte bij waterschap Groot Salland op 21 oktober 2012: “We hebben ons afgevraagd: Kan dat ook bij ons gebeuren? Wat kunnen wij leren van het bij waterschap Groot Salland verrichte grote onderzoek? Echte specifieke risico-overeenkomsten in vergelijking met waterschap Groot Salland zijn niet gevonden. Het incident van waterschap Groot Salland is voor ons aanleiding geweest om de mogelijke risico’s van de biogasinstallatie nader te bekijken. Aan de hand van de huidige onderhouds- en beheersplannen kunnen soortgelijke incidenten worden uitgesloten. De medewerkers volgen een gerichte herhalingstraining hierop om dit soort incidenten te voorkomen en zo mogelijk te beperken”. De voorzitter vraagt de ab-leden of hierover vragen zijn. Niemand van de ab-leden stelt hierop een vraag.



Op 8 november 2013 wordt in de ‘Overdracht beleidsdossiers portefeuillehouder waterketen’ van V&V het volgende over Emmen gemeld: (i) “Renovatie & Aanpassing rwzi Emmen (2014-2013): Focus op: optimalisatie sliblijn Emmen en waterlijn Emmen. Bestuurlijk aandachtpunt: behoorlijke druk vanuit ab V&V op de kosten en daarmee schrappen in de maatregelen fase 1, hetgeen heeft geleid tot knelpunten. (ii) WKK Emmen: Focus op aanzienlijke toename productie elektriciteit door centralisatie slibvergisting en toename biogasproductie. Druk vanuit handhavers van de provincie om snel de WKK te realiseren om spui van biogas te voorkomen, met dreiging van dwangsom”.

7.3.3 Inhoudelijke bestuurlijke communicatie 2012/2013: rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor De inhoudelijke bestuurlijke communicatie 2012/2013 over biogasveiligheid rwzi’s Enschede, Hengelo en Goor was als volgt:  Op 23 oktober 2012 wordt in het WRD-portefeuille-overleg ‘waterketen’ mondeling afgesproken dat: “De situatie gasveiligheid WRD in beeld wordt gebracht.” 

82

Op 31 oktober 2012 worden er in de vergadering van het algemeen bestuur WRD vragen gesteld door de fractie ‘Bedrijven’ naar aanleiding van de explosie Raalte. Namens het dagelijks bestuur wordt onder meer geantwoord dat: “Zodra de resultaten van het onderzoek bij Groot Salland bekend worden, wij daar gebruik van zullen maken om te kijken of daar ook voor ons leerpunten in zitten. Als tweede kunnen we zeggen dat onze organisatie direct na het incident is nagegaan in hoeverre er op dit moment bij ons aanleidingen zouden kunnen zijn dat iets vergelijkbaars zou kunnen gebeuren, zonder dat overigens de oorzaak al bekend is. (…) Er zijn dus maatregelen genomen voor zover dat noodzakelijk was. Wat de calamiteitenplannen betreft: om daar een antwoord op te geven, daarin is eerst extra verdieping nodig. Toegezegd wordt om daar in de komende commissievergadering een antwoord op te geven.”



Op 14 november 2012 wordt het volgende gecommuniceerd in de WRD-commissie waterketen: “Alle rwzi’s met slibgisting voldoen aan de ATEX-richtlijn. In de periode 2008 t/m 2010 zijn de hiervoor vereiste maatregelen opgeleverd. Na die periode hebben herbeoordelingen plaatsgevonden. Daaruit zijn opnieuw maatregelen voortgekomen, mede ingegeven door wijzigingen in de ATEX-richtlijn. Ook de ATEX-zonering is in orde. Naar aanleiding van het incident op de rwzi Raalte en de ongerustheid die dit teweeg heeft gebracht bij medewerkers, zijn toolbox-meetingen gehouden. Ook daar zijn verbeterpunten uit voortgekomen, met name waar het gaat over het buiten de gebouwen halen van bedieningspunten. In het calamiteitenplan zijn scenario’s opgenomen, afgestemd op problemen die zich bij explosies kunnen voordoen. Externe partijen/medewerkers beschikken over een werkvergunning met risicoanalyse. Zowel voor interne als externe medewerkers worden taakrisicoanalyses uitgevoerd. Nagegaan wordt wat de gevolgen zijn voor het risicomanagement/het weerstandsvermogen. Voorts wordt een terugkoppeling toegezegd van de resultaten van het KIWA-onderzoek naar de oorzaak van de calamiteit op de rwzi Raalte”.



In de WRD-commissie waterketen van 30 januari 2013 wordt toegezegd: “Om binnen WRD ook te kijken naar de onderhoudstoestand, respectievelijk het onderhoudsregime van de rwzi. Dit aangezien deze invalshoek niet in het KIWA-rapport is opgenomen.” In de commissie waterketen van 6 maart 2013 is ingegaan op de vervolgacties: “De aandachtspunten voortvloeiend uit het onderzoek in de eigen organisatie zijn geëvalueerd. In de daarop volgende audit is geconstateerd, dat WRD het onderhoudsmanagement goed op orde heeft. De kans dat er bij ons een soortgelijk ongeluk plaatsvindt, wordt als erg klein gekenmerkt. Er zijn geen aandachtspunten op ATEX-gebied. Voor de technische installaties die een rol spelen bij de slibgisting, zijn uit veiligheidsoogpunt een aantal verbeterpunten benoemd, aan de realisatie waarvan nu wordt gewerkt.”



Op 2 oktober 2013 wordt in de WRD-commissie waterketen besproken de notitie ‘Voortgangsrapportage Actieprogramma gasveiligheid, waterschap Groot Salland’. Het Actieprogramma houdt in dat er enerzijds technische maatregelen worden getroffen (ter eliminering van lekkagebronnen, door het naar buiten brengen van gasleidingen en het plaatsen van bewaakte ventilatie) en anderzijds organisatorische maatregelen worden getroffen, te weten: (i) risico-analyses gasinstallaties (HAZOP’s), (ii) het opstellen van EVD’s en (iii) het opzetten van een veiligheidsbeheerssysteem (VBS). De notitie beschrijft tevens dat de gasexplosie destijds in Raalte mede is veroorzaakt doordat het beheer en het onderhoud van de betreffende gasinstallaties niet op orde was. In het memo ‘Gasveiligheid bij WRD’ wordt hierop nader antwoord gegeven.



In de WRD-commissie waterketen van 13 november 2013 wordt de bestuursrapportage 2013-II besproken. “De leerpunten van Raalte zijn ingebracht in het reeds lopende project van het opstellen van explosieveiligheidsdocumenten voor gasinstallaties. Inmiddels is duidelijk geworden dat de installaties op enkele punten kunnen worden verbeterd. Door herprioritering binnen de bestaande exploitatiebudgetten is k€ 200 vrijgemaakt om deze verbeteringen nog in 2013 te kunnen realiseren. Naast het realiseren van deze technische verbeterpunten zullen alle aspecten van het veiligheidsbeheersysteem nog een keer expliciet getoetst worden aan de veiligheidsnormen die gelden voor biogasinstallaties. Dit gaat bijvoorbeeld over actualiteit installatietekeningen, kwaliteit onderhoudscontracten en helderheid in taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden”.



Op 12 december 2013 wordt in het ‘Bestuurlijk overdrachtsdossier portefeuillehouder waterketen’ van WRD het volgende gemeld over de gasveiligheid rioolwaterzuiveringsinstallaties: “Naar aanleiding van het incident Raalte is er in 2013 een analyse uitgevoerd van de veiligheidssituatie bij WRD. Daar zijn zowel technische als organisatorische verbeterpunten uit naar voren gekomen. De technische maatregelen zijn voortvarend opgepakt, maar zullen niet volledig afgerond worden in 2013. De organisatorische verbeterpunten zullen in 2014 opgepakt moeten worden. Het is van belang dit proces in 2014 zo snel mogelijk af te ronden, zodat de gasveiligheid voldoende geborgd blijft in de toekomst. Zodra de interne verbeteracties afgerond zijn, kan het systeem extern getoetst worden om te bepalen of er nog aanvullende verbeteringen mogelijk zijn. (…) Verder is bij de inspectie verscherpte aandacht ontstaan voor gasveiligheid op zuiveringsinstallaties. Bij onvoldoende veiligheid is de inspectie bevoegd installaties stil te leggen. Naast het veiligheidsaspect speelt daarbij ook een flink bedrijfsvoeringsrisico. Stil leggen van de installaties veroorzaakt een flinke kostenstijging op slibeindverwerking, omdat we meer slib extern moeten laten verwerken, en een flinke kostenstijging op energie, omdat onze eigen energieproductie daarmee stil komt te liggen.“

83

7.4

Bestuurlijke communicatie 2014 Vechtstromen

7.4.1 DB-portefeuilleverdeling Het aspect ‘veiligheid’ is als volgt vastgelegd in de db-portefeuilleverdeling van waterschap Vechtstromen. Uit de db-portefeuilleverdeling voor de periode 2014-2019 (d.d. 1 september 2014) blijkt dat ‘veiligheid’ in zijn algemeenheid is belegd in de portefeuille bij de voorzitter, geconcretiseerd in de (wettelijke) rol: crisisbeheersing. Daarnaast is de ‘waterveiligheid’ expliciet belegd bij een db-lid. De (biogas)veiligheid bij de zuiveringen is niet expliciet als portefeuille benoemd. 7.4.2 Inhoudelijke bestuurlijke communicatie 2014 biogasveiligheid De inhoudelijke bestuurlijke communicatie in 2014 over biogasveiligheid was als volgt:  Op 27 januari 2014 wordt in het portefeuille-overleg kennis genomen van de bestuurlijke overdrachtsdossiers. Vastgesteld wordt: “Dat de bestuurlijke overdrachtsdossiers niet voldoende informatie geven. Afgesproken wordt de komende portefeuilleoverleggen tijd te reserveren om nader geïnformeerd te worden over een aantal onderwerpen”. Het thema ‘biogasveiligheid’ behoort niet tot de onderwerpen die zijn benoemd om nader over geïnformeerd te worden. Dit duidt erop dat de urgentie van het onderwerp biogasveiligheid op dat moment nog niet zo werd beseft. 

Op 27 mei 2014 worden de bestuurlijke jaarverslagen 2013 van de waterschappen Velt en Vecht en van Regge en Dinkel door het dagelijks bestuur van waterschap Vechtstromen vastgesteld. (i) In het jaarverslag 2013 van Velt en Vecht wordt qua doelstellingen programmaverantwoording Zuiveren van water ingegaan op: 1. Voldoen aan de lozingsvergunningen; 2. Verbetering duurzaamheid afvalwaterketen (energiebesparing t.o.v. 2005): en 3. Vermindering van het kostenniveau. Specifiek over de biogasinstallatie wordt gemeld dat: “In 2013 hebben we per saldo meer energie in moeten kopen dan in 2012 doordat de WKK nog niet in werking was, er relatief veel biogas nodig was om de slib op temperatuur te krijgen en door procesverstoringen in het zuiverings- en slibverwerkingsproces”. (ii) In het jaarverslag 2013 van Regge en Dinkel wordt gemeld dat: “Het managementsysteem van Regge en Dinkel in 2013 is gecertificeerd in het kader van OHSAS 18001”. Specifiek over de voortgang van de technische en organisatorische verbeterpunten biogasveiligheid wordt niets gemeld.



Op 2 juni 2014 wordt de meerjarenverkenning 2015-2018 vastgesteld door het dagelijks bestuur. Bij de hiervan onderdeel uitmakende 1e begrotingswijziging 2014 wordt vastgelegd om een bedrag van € 185.000 over te hevelen vanuit de bestemmingsreserve overlopende verplichtingen van het niet bestede budget uit 2013 inzake de biogasveiligheidsvoorzieningen.



Op 2 juni 2014 wordt in het portefeuilleoverleg waterketen en stedelijk water gesproken over het traject Biogasveiligheid: “Voor de zomer 2014 zijn de hoog-urgente punten (zoals vastgesteld in 2013 bij voormalig waterschap Regge en Dinkel) op basis van beschikbaar budget afgerond bij de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor. Complexiteit van het boven de grond brengen van de leidingen volgt uit de uiteindelijk leerpunten uit Raalte en is onderschat. Dit wordt meegenomen in een inventarisatieslag begin juli. De systeemaudit zal daarom later plaatsvinden”.



Op 11 juni 2014 wordt er in de commissie waterketen stil gestaan bij de biogasveiligheid naar aanleiding van Raalte. (i) Ter voorbereiding op deze vergadering wordt er vanuit de ambtelijke organisatie een memo opgesteld: ‘Stand van zaken biogasveiligheid’ (d.d. 6 juni 2014). Zowel voor WRD als V&V is hierin aangegeven hetgeen er eerder bestuurlijk is gecommuniceerd over biogasveiligheid en welke ontwikkelstappen in 2014 kunnen worden gezet, te weten: (i) borgen beheerstaken, (ii) projectopdracht evaluatie alle vier locaties biogas, (iii) opzetten van een biogasveiligheidsorganisatie en (iv) afsluitende externe audit. Specifiek voor Emmen staat hierin de tekst weergegeven uit het memo 21-02-2013, te weten: “Bovenstaande wil niet zeggen dat de installatie technisch onveilig is, maar binnen het project “beheer op orde”, dat al enige tijd geleden opgestart is, meer aandacht moet krijgen.” (ii) In de commissievergadering komt de fractie ‘Bedrijven’ terug op een vraag die is gesteld in de vorige vergadering (van 16 april 2014 op locatie Emmen) ten aanzien van biogasveiligheid naar aanleiding van Raalte: “De programmaleider antwoordt dat in Hengelo en Goor de meest urgente maatregelen zijn getroffen. In Enschede zijn per juli 2014 de meest urgente zaken afgerond. De situatie in Emmen was in 2013 al op orde. Het is een continu proces en ook in

84

2014 moet weer gekeken worden welke punten nog verbetering behoeven, met als doel dat eind 2014 een totale systeemaudit wordt uitgevoerd. Fractie Bedrijven vraagt naar de kosten van deze extra investeringen. De programmaleider antwoordt dat dit uitkomt op € 400.000 aan meest urgente zaken. Een inventarisatie zal blijk geven van de exacte kosten. De fractie Bedrijven wil graag op de hoogte gehouden worden”. 

In de vergadering van het algemeen bestuur van 2 juli 2014 wordt namens het dagelijks bestuur gemeld dat de WarmteKrachtKoppelingen (WKK’s) behorend bij de slibgistingsinstallaties Enschede en Hengelo op 27 juni 2014 zijn stopgezet. Dit is gebeurd vanwege technische problemen met de WKK’s.



Op 21 augustus 2014 wordt het dagelijks bestuur op de hoogte gesteld van het besluit dat door de directie is genomen tot het treffen van maatregelen om de veiligheid van de biogasinstallatie op een hoger niveau te brengen. De gasproductie in Emmen wordt afgebouwd.



Op 29 augustus 2014 wordt de biogasinstallatie RWZI Emmen bezocht door de db-portefeuillehouder waterketen en de directeur verantwoordelijk voor Waterketen met informatie naar aanleiding van de inspecties door de externe deskundige, projectleider en programmaleider waterketen. Alle onderdelen zijn bekeken en geduid door de extern deskundige. Op dat moment is de situatie beheersbaar veilig.



In de vergadering van de commissie waterketen van 3 september 2014 wordt de commissie via een memo (d.d. 2 september 2014) geïnformeerd over de biogasveiligheid Emmen. Gemeld wordt dat: “Bij de rioolwaterzuivering Emmen met spoed verschillende technische onderzoeken zijn uitgevoerd, waaronder een gasdetectie. Dit onderzoek wees uit dat er op meerdere locaties op de rwzi sprake is van gaslekkage. Hierop zijn maatregelen genomen om de slibgisting op de rwzi Emmen stil te leggen. Het inbrengen van vers slib in de biogasinstallatie is inmiddels gestopt. Het overtollige slib wordt de komende periode naar Hengelo en Enschede gebracht om daar te worden vergist. Het teveel aan gas wordt op deze locaties gebruikt of afgefakkeld. Voor de langere termijn zal naar een oplossing gezocht moeten worden om het slib zo nuttig mogelijk in te kunnen zetten. Deze plannen worden op dit moment uitgewerkt”. Naar aanleiding van diverse vragen vanuit de fracties zegt het dagelijks bestuur een evaluatie toe.

85

86

7.5


Samenvattende conclusies a. Bij voormalig waterschap V&V heeft in de periode 2005-2012 het accent in de bestuurlijke argumentatie voor de investeringen in de rwzi/slibbedrijf Emmen gelegen:  in fase 1: zowel technisch als biologisch renoveren en optimaliseren om aan de lozingsvergunningen te kunnen voldoen, alsmede capaciteitsuitbreiding van de slibgistingsinstallatie zodat het slib uit het gehele beheergebied van V&V kan worden vergist en ontwaterd, inclusief uitbreiding van de biogasproductie waarmee efficiencybesparingen kunnen worden gerealiseerd;  in fase 2: technische verbeteringen en behalen efficiency;  in beide fases speelt het aspect verbetering ‘biogasveiligheid’ (mede geconcretiseerd met een expliciete verwijzing naar de ATEX-veiligheidsrichtlijnen) geen aantoonbare, zichtbare rol. b. Bij voormalig waterschap WRD heeft in de periode 2005 t/m 2012 het aspect verbetering ‘biogasveiligheid’ in de bestuurlijke argumentatie voor de investeringen in de rwzi’s/slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor (mede geconcretiseerd met een expliciete verwijzing naar de ATEXveiligheidsrichtlijnen) steeds een aantoonbare, zichtbare rol gespeeld. c. Binnen V&V zijn er in de periode 21 oktober 2012 t/m 2013 relatief weinig momenten geweest van bestuurlijke communicatie. In de vergadering van het algemeen bestuur van 26 maart 2013 (dus vijf maanden na de explosie in Raalte) is er voor het eerst door het dagelijks bestuur gecommuniceerd. Dit was naar aanleiding van het KIWA-eindrapport (van januari 2013). Hierin is door het dagelijks bestuur gecommuniceerd dat: “Echte specifieke risico-overeenkomsten in vergelijking met waterschap Groot Salland niet zijn gevonden”. Zowel in deze vergadering van 26 maart 2013 als in alle andere abvergaderingen is er vanuit het algemeen bestuur geen enkele vraag gesteld, alsmede zijn hierover geen voortgangsrapportages opgesteld. Achteraf blijkt de mededeling vanuit het dagelijks bestuur dat: “Echte specifieke risico-overeenkomsten in vergelijking met waterschap Groot Salland niet zijn gevonden” gebaseerd te zijn op een intern ambtelijk onderzoek waarin met name de organisatorische integriteit van de slibgistingsinstallatie is getoetst. Er is niet diepgaand naar de technische integriteit van de installatie gekeken. Tot slot was in het bestuurlijk overdrachtsdossier van de portefeuillehouder waterketen de biogasveiligheid geen expliciet thema. d. Binnen WRD zijn er in de periode 21 oktober 2012 t/m 2013 relatief veel momenten geweest van bestuurlijke communicatie. In het algemeen bestuur van 31 oktober 2012 zijn er direct vragen gesteld vanuit het ab. Daarna zijn in vrijwel elke vergadering van de commissie waterketen vragen gesteld over de stand van zaken biogasveiligheid en zijn er diverse voortgangsrapportages opgesteld. Bij WRD is met name naar de technische integriteit van de slibgistingsinstallaties gekeken, alsmede zijn er verbeteringen doorgevoerd t.a.v. de organisatorische integriteit. Achteraf blijken de mededelingen dat: “Beheer- en onderhoudsactiviteiten in samenhang zijn gecheckt op volledigheid en mate van borging”, alsmede dat: “Bij twijfel zijn installatie-onderdelen aan inspectie onderworpen” in de praktijk niet volledig te zijn uitgevoerd. Tot slot was in het bestuurlijk overdrachtsdossier van de portefeuillehouder waterketen de biogasveiligheid een expliciet thema. e. Opvallend is dat in de DB-portefeuilleverdeling van zowel V&V, als WRD als Vechtstromen het thema (biogas)veiligheid bij de zuiveringen niet expliciet is benoemd als portefeuille. De (wettelijke) rol van crisisbeheersing is wel benoemd, evenals de portefeuille ‘waterveiligheid’. f. Binnen waterschap Vechtstromen is de bestuurlijke communicatie in de eerste helft van 2014 een voortzetting geweest van de communicatie uit 2012/2013. Er was in deze periode geen nieuwe informatie beschikbaar over de technische integriteit van de slibgistingsinstallatie Emmen en rondom de beheer- en onderhoudsactiviteiten van de -installaties Enschede, Hengelo en Goor. Dit is de reden waarom er in de commissie waterketen van 11 juni 2014 is gecommuniceerd dat: “In Hengelo en Goor de meest urgente maatregelen zijn getroffen. In Enschede zijn per juli 2014 de meest urgente zaken afgerond. De situatie in Emmen was in 2013 al op orde.” De aanhoudende vragen vanuit de fractie ‘Bedrijven’ over de biogasveiligheid zijn mede aanleiding geweest om de toegezegde totale systeemaudit van eind 2014 te vervroegen naar medio 2014. Deze audit gaf een ingrijpend ander beeld voor de veiligheidssituatie van de slibgistingsinstallatie Emmen, alsmede wierp nieuw licht op de volledigheid van uitvoering in 2013 van de urgente maatregelen Enschede, Hengelo en Goor.

87

Bestuurlijke aanbevelingen: 5.1:

Benoem in de DB-portefeuilleverdeling van waterschap Vechtstromen het thema (biogas)veiligheid bij de zuiveringen expliciet als portefeuille.

5.2:

Werk de verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur nader uit hoe deze zich ervan kan vergewissen dat directie en management adequaat sturen op de (biogas)veiligheidsrisico’s binnen de bedrijfsvoering van de zuiveringen en dat de concrete veiligheidsrisico’s adequaat worden beheerst c.q. beperkt.

5.3:

Uit oogpunt van transparantie verdient het de voorkeur om interne en externe onderzoeksrapporten over (biogas)veiligheid altijd vergezeld te laten gaan met een schriftelijk advies vanuit de organisatie. Dit kan daarna tevens als kapstok worden gebruikt door leden van het algemeen bestuur om vanuit de controlerende rol vragen te stellen over de voortgang van de borging (biogas)veiligheid, alsmede door het dagelijks bestuur richting directie en management.

5.4:

Scherp het beleid rondom de (biogas)veiligheid nader aan in de formulering van de beleidsteksten ‘Meerjarenverkenning’/’Programmabegroting’ voor het programma ‘Waterketen’, met een concretisering naar: (i) programmadoelen, (ii) maatregelen en (iii) indicatoren.

5.5:

Leg in de beleidsteksten ‘Meerjarenverkenning’/’Programmabegroting’ een link naar het nog steeds geldende klimaatakkoord en de MJA3-doelstellingen om in de periode 2005 tot 2020 ieder jaar gemiddeld 2% energie-efficiency te realiseren. Bezie in dit verband of de eerder gehanteerde bestuurlijke indicatoren [ (i) energie-efficiency-verbetering, (ii) verhoging productie biogas en (iii) verhoging productie elektrische energie via WKK’s ] opnieuw in de beleidsteksten worden vermeld, danwel dat dit consequent in beeld is via de ambtelijke planning- en controlcyclus. Hiermee kan het gesprek worden gefaciliteerd in het bestuur en met de directie/management over voortgaande efficiency versus (biogas)veiligheid.

88

8. Maatregelen toekomstige veiligheid In dit hoofdstuk wordt deelvraag 6 beantwoord: Wat is naar de toekomst nodig om de vier rwzi’s van Vechtstromen met slibvergisting veilig te laten functioneren (inclusief een beoordeling van de reeds in de afgelopen maanden getroffen maatregelen)? De beantwoording van deze vraag volgt met name uit de conclusies en aanbevelingen vanuit de deelvragen 1 t/m 5. De belangrijkste aanbevelingen hieruit worden in dit laatste hoofdstuk nog eens samengevat. Essentieel voor het veilig functioneren van de slibvergistingsinstallaties is het (vooraf) in beeld hebben van de risico’s rondom biogas en daar gericht op sturen. Neem dus het zekere, voor het onzekere.

8.1

Veiligheidscultuur

De (biogas)veiligheid is niet alleen een zaak van techniek en organisatie, maar is ook een kwestie van cultuur. Er is niet alleen versterking nodig van het elkaar durven aanspreken en het kunnen melden van onvolkomenheden, maar ook over het invullen van acties om deze op te lossen. Daarnaast blijkt (met name bij de beheer en arbo-medewerkers vanuit Emmen) een relatief groot vertrouwen in de secundaire veiligheidsvoorzieningen, zoals afzuiging en ventilatie. Echter, bij een stroomstoring kunnen ook deze voorzieningen falen. De belangrijkste aanbeveling in dit verband is om via het ontwikkelspoor ‘Cultuurontwikkeling’ permanent aandacht te hebben voor de gedragscomponent en bewustwording bij de medewerkers met betrekking tot de risicobeleving van de (biogas)veiligheid. Ook is het van belang om (biogas)veiligheid als structureel thema te benoemen in de gesprekken van de beoordelingscyclus, alsmede te werken aan de voorbeeldrol van het management als het gaat om (biogas)veiligheid.

8.2

Bestuurlijke randvoorwaarden

De volgende bestuurlijke randvoorwaarden zijn belangrijk voor de biogasveiligheid:  Werk de verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur nader uit hoe deze zich ervan kan vergewissen dat directie en management adequaat sturen op de (biogas)veiligheidsrisico’s binnen de bedrijfsvoering van de zuiveringen en dat de concrete veiligheidsrisico’s adequaat worden beheerst c.q. beperkt.  Scherp het beleid rondom de (biogas)veiligheid nader aan in de formulering van de beleidsteksten ‘Meerjarenverkenning’/’Programmabegroting’ voor het programma ‘Waterketen’, met een concretisering naar: (i) programmadoelen, (ii) maatregelen en (iii) indicatoren.  Zet in 2015 het geformuleerde beleid voort rondom de onderliggende keuzes die in de programmering van de investeringen worden gemaakt. Met behulp van de afwegingscriteria [ (i) reeds in uitvoering, (ii) juridische, harde afspraken, (iii) belang van beheerinvesteringen voor goede staat assets en (iv) voldoen aan arbo- en veiligheidseisen] wordt geborgd dat de noodzakelijke investeringen voor de biogasveiligheid niet onnodig worden getemporiseerd.

8.3

Organisatorische randvoorwaarden

De volgende organisatorische randvoorwaarden zijn belangrijk voor de biogasveiligheid:  Definieer wat het eigenaarschap van de slibgistingsinstallaties inhoudt en beleg deze (opdrachtgevende) rol bij de eenheidsmanager ‘Watersysteem en zuiveren’ (eindverantwoordelijke) en delegeer deze rol door naar de teamleider(s) zuiveren die deze taak wegzetten bij de opdrachtnemers: de ‘senior-medewerkers zuiveren’. De afgeleide verdeling van de taken-verantwoordelijkheden-bevoegdheden rondom biogasveiligheid kan concreet worden bepaald bij de opzet van een veiligheidsbeheerssysteem.  Stel als MT (zo mogelijk nog in het 1e kwartaal 2015) het Arbo-beleid vast voor waterschap Vechtstromen en formuleer hierin ook een duidelijke paragraaf rondom biogasveiligheid waarin enerzijds de verantwoordelijkheden van het MT (als werkgever) worden vastgelegd en anderzijds de eigen verantwoordelijkheden van de medewerkers worden vastgelegd.  Zorg voor een goede doorvertaling van de beleidsdoelen uit de programmabegroting van het bestuur en de Arbodoelen uit het Arbobeleidsplan naar: de jaarplannen van de eenheidsmanager en vervolgens naar de teamplannen van de teamleiders en van hieruit naar de resultaatsafspraken medewerkers.  Herformuleer voor waterschap Vechtstromen welke principes van risico-gericht onderhoudsmanagement van toepassing zijn. Stem hiermee het onderhoud helder en eenduidig af op de bedrijfsdoelstellingen van de primaire processen. Bepaal vervolgens de hieruit voortvloeiende meerjarige exploitatie- en vervangingsinvesteringsbudgetten. Maak goede afspraken welke onderhoudszaken onder het dagelijks beheer vallen en welke worden aangemerkt als groot onderhoud.

89

8.4

Technische randvoorwaarden

De volgende technische randvoorwaarden zijn belangrijk voor de biogasveiligheid:  Allereerst dienen alle onderdelen van de slibgistingsinstallatie goed te functioneren. Periodiek onderhoud is hierbij van het grootste belang. Daarnaast dienen de veiligheidsvoorzieningen op orde te zijn.  Een goed ingericht onderhoudsbeheerssysteem (waarin alle componenten van een slibgistingsinstallatie compleet zijn vastgelegd, inclusief onderhoudsschema’s en vervangingsritme) is onontbeerlijk om niet voor verrassingen te komen te staan.  Indien sprake is van een verlaging van kredietvoorstellen/keuzes bij herprogrammering investeringsbudgetten: leg de risico-afweging schriftelijk vast en deel de consequenties van de gevolgschade voor de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld op andere exploitatielasten) met het bestuur.  Zet in 2015 het geformuleerde beleid voort waarbij het onder dringende omstandigheden mogelijk moet zijn om af te wijken van het investeringskader (inclusief randvoorwaarden voor het wel of niet voldoen aan de lastendrukontwikkeling kaders bestuursakkoord.

8.5 







8.6

Arbozorgsysteem / Veiligheidsbeheerssysteem / Inspecties Betrek in de afweging voor waterschap Vechtstromen welke voordelen het heeft om een arbozorgsysteem op basis van bijvoorbeeld OHSAS 18.001 in te voeren (inclusief periodieke (aanvullende) externe audits [met alleen toets van de administratieve processen] ) versus een externe audit met een toets van de technische processen zelf. Overweeg de invoering van een veiligheidsbeheerssysteem (VBS). Dit kan een belangrijk, integraal hulpmiddel zijn voor de beheersing van de biogasveiligheid. Een goed VBS begint bij de betrokkenheid van alle medewerkers. Hierdoor wordt het veiligheidsbesef en risicobewustzijn gestimuleerd. Het VBS kan worden opgezet met behulp van de OHSAS-indeling met als kapstok de Nederlandse Technische Afspraak 8620. Deze beschrijft de eisen voor een veiligheidsbeheersysteem ter voorkoming van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, en voor het beheersen van de gevolgen daarvan. Leg de verantwoordelijkheid voor het VBS bij voorkeur neer bij de primaire eenheid ’Watersysteem en zuiveren’/ ’bedrijfsbureau’, zodat het eigenaarsschap zowel formeel als inhoudelijk bij de primaire eenheid wordt beleefd. Overweeg of hiervoor binnen het bedrijfsbureau een afzonderlijke functie ATEX-coördinator moet worden gecreëerd. Herintroduceer het instrument van interne periodieke inspecties door de teamleider en eenheidsmanager. Laat het slibgistingsteam Emmen periodiek een interne audit verrichten op de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor (en vice versa). Beide middelen bevorderen dat direct op de werkvloer het gesprek wordt gevoerd over de (biogas)veiligheid. Harmoniseer dit voor alle vier slibgistingsinstallaties. Participeer als waterschap Vechtstromen actief in het auditteam biogasveiligheid Waterkracht (zoals voorgesteld vanuit het rapport projectteam biogasveiligheid Waterkracht’.

Permanente kennisontwikkeling

De wereld van de biogasveiligheid is continu in beweging. De Europese en landelijke regelgeving is in ontwikkeling en er worden steeds nieuwe interpretaties gemaakt. Daarom is permanente kennisontwikkeling in alle aspecten van de biogasveiligheid bij de medewerkers van groot belang.  Benut de geboden handvaten voor opleidingen vanuit het rapport projectteam biogasveiligheid Waterkracht’.  Harmoniseer het beleid rondom toolboxen biogasveiligheid. Laat de senior-medewerker zuiveren van de slibgistingsinstallaties Enschede, Hengelo en Goor een workshop verzorgen voor de medewerkers van de slibgistingsinstallatie Emmen (en vice versa) om zo direct op de werkvloer in gesprek te zijn over de (biogas)veiligheid en leg de uitkomsten hiervan schriftelijk vast.  Bezoek als team van beheer-, onderhouds- en projecten Arbo-medewerkers andere organisaties die van doen hebben met (bio)gasveiligheid (bijvoorbeeld: Shell, de NAM of een ander waterschap) en trek lering uit de daar geldende: (i) veiligheidscultuur, (ii) stand van techniek en (iii) wijze van organisatie.  Zet het initiatief voort om concreet met de brandweer- en hulporganisaties te oefenen op calamiteitensituaties bij de slibgistingsinstallaties.  Bezie of de noodzakelijke kwantiteit en kwaliteit van de eigen medewerkers in voldoende mate meegroeit met nieuwe technologieën zoals: de vervanging WKK’s en de TDH-reactor energiefabriek Hengelo versus de vraag of de beheer- en onderhoudsactiviteiten gezien de complexiteit hiervan en de risico’s beter kunnen worden uitbesteed.

90

Bijlage 1

Interviews: evaluatie-onderzoek biogasveiligheid V&V = Velt en Vecht

WRD = Regge en Dinkel

WVS = Vechtstromen

Functie Fase 1: Eerste beeldvorming:

Bijzonderheden

datum

1

WVS-senior adviseur techniek en toepassing onderhoud

03-11-2014

2 *)

WVS-projectleider ‘project Inventarisatie biogasveiligheid’ V&V-manager waterbeheersing en zuivering WRD-afdelingshoofd beheer zuiveren & WRD-afdelingshoofd onderhoud Groot Salland, oud-afdelingshoofd zuiveren (voorzitter project Waterkracht: biogasveiligheid) Externe deskundige/ partner Estin Engineering: second opinion ‘project Inventarisatie biogasveiligheid’ WVS-projectleider

 lid technisch team Emmen  WRD-projectleider ‘Urgente acties ATEX’ lid urgentieteam Emmen en technisch team Emmen (zie § 5.1) Periode 2010 t/m 2013 Periode 2005 t/m 2013

Inclusief veldbezoek rwzi en slibgistingsinstallatie Zwolle 6 *) lid urgentieteam Emmen en technisch team Emmen (zie § 5.1) 7 V&V: Lid projectteam renovatie Emmen fase 1 en 2 8 WRD-procesmanager onderhoudsmanagement Periode 2005 t/m 2013 Fase 2: Toetsen eerste beeldvorming bij huidige verantwoordelijken operationele uitvoering:

10-11-2014

9 *) 10

WVS-teamleider zuiveren Noord WVS-teamleider zuiveren West

10-11-2014 17-11-2014

11

WVS-technisch specialist Onderhoud

12

16

WVS-senior medewerkers procesvoering zuiveren

Lid technisch team Emmen Incl. veldbezoek Emmen Incl. veldbezoek Emmen Lid urgentieteam Emmen Incl. veldbezoek Enschede o.a. installaties Hengelo/ Enschede lid technisch team Emmen WRD-werkgroeplid ‘ATEX’ Lid technische team Emmen lid urgentieteam Emmen

18-11-2014

14 15 *)

WVS-senior medewerker procesvoering zuiveren Emmen (sliblijn): 2006-2014 WVS-senior medewerker procesvoering zuiveren Emmen (waterlijn): 2000-2014 WVS-technisch specialist Onderhoud WVS-teamleider zuiveren Oost

o.a. slibgistingsinstallatie Emmen o.a. slibinstallaties Hengelo/Goor incl. veldbezoek Hengelo Lid technisch team Emmen Incl. veldbezoek Goor Incl. veldbezoek Emmen

17 WVS-medewerker arbo, milieu en calamiteiten 18 WVS-teamleiders onderhoud 19 *) WVS-teamleider projecten 20 WVS-senior adviseur arbo en milieu 21 WVS-medewerker arbo, milieu en calamiteiten lid technisch team Emmen 22 WVS-medewerker arbo, milieu en calamiteiten Fase 3: Toetsen tweede beeldvorming bij verantwoordelijken: tactisch en strategisch niveau:

20-11-2014 21-11-2014 21-11-2014 24-11-2014 25-11-2014 25-11-2014

23 *) 24 *) 25 *) 26

WVS-programmeur waterketen WVS-programmaleider waterketen WVS-eenheidsmanager Beheer waterketen WVS-eenheidsmanager PPOB

Lid urgentieteam Emmen Lid urgentieteam Emmen Lid urgentieteam Emmen Primair proces ondersteuning beheer

24-11-2014 25-11-2014 25-11-2014 26-11-2014

27 *) 28 *) 29 30

WVS-directeur (portefeuille waterketen 2014) Secretaris-directeur V&V db-lid (portefeuille waterketen WRD) db-lid (portefeuille zuiveren afvalwater V&V 2005-2013 en portefeuille waterketen WVS 2014)

3 4 5

13

Periode: 2010 t/m 2013 Periode 2005 t/m 2013

03-11-2014 04-11-2014 06-11-2014

11-11-2014 13-11-2014 01-12-2014

17-11-2014 18-11-2014

18-11-2014 19-11-2014 19-11-2014

26-11-2014 27-11-2014 02-12-2014 03-12-2014

*) = Hoor- en wederhoor over: concept-Evaluatierapport ‘biogasveiligheid 2005-2014’

91

Bijlage 2

Veiligheidsbeheerssysteem biogasveiligheid Een veiligheidsbeheerssysteem biogasveiligheid kan worden opgezet met behulp van de OHSASindeling, met als kapstok de Nederlandse Technische Afspraak 8620 (NTA 8620). Deze NTA 8620 beschrijft de eisen voor een veiligheidsbeheersysteem ter voorkoming van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, en voor het beheersen van de gevolgen daarvan. In een veiligheidsbeheerssysteem biogasveiligheid kunnen aldus de volgende onderdelen integraal deel uit maken:

a) Administratief te regelen zaken in het kader van gasveiligheid: (i) werkvergunningen; (ii) protocollen en/of procedures voor uitvoering onderhoud, keuringen e.d. van gasinstallaties; (iii) procedures in het kader van ‘management of change’; (iv) o.a. procedures documentenbeheer en versiebeheer; (v) documentatie m.b.t. risico-inventarisaties (HAZOP, SIL e.d.); (vi) RI&E’s; (vii) EVD’s.

b) Technische uitvoering onderhoud: (i)

onderhoudsconcepten voor gasinstallaties;

(ii)

de uitvoering van keuringen en inspecties;  in bedrijf nemen gistingsinstallaties;  onderhoud/inspectie/keuringen;  keuringsregime;  keuringsmatrix;  welke frequentie, welke onderdelen;  keuringen en inspecties (van ATEX-installaties, elektrotechnisch en mechanisch);  onderhoudsconcepten;  veiligheden: spuien en metingen (hoe en waar);  inspectie (leegzetten tanks, inertiseren);  lijst met inspecties per categorie aan installatie(-onderdelen) zoals leidingwerk, tanks, elektrische installaties e.d., protego’s, vlamdovers, werkschakelaars;  checklist inbedrijfstelling: NEN 2078;  invloed H2S en andere corrosieve stoffen (invloed op integriteit van installaties en invloed op frequenties van inspectie en onderhoud en manier waarop inspectie en onderhoud wordt ingericht);  hoe doe je inspecties;  benodigde vakbekwaamheid voor inspecties (en onderhoud) aan biogasinstallaties.

(iii) afspraken voor opdrachtverlening en controle bij uitbesteden aan derden:  (preventief) onderhoudsprogramma (inclusief verplichte en aanbevolen onderhoudsfrequenties);  aarding;  bliksembeveiligingsinstallatie;  elektrische en mechanische beveiligingen;  elektrisch handgereedschap;  ontluchten van gasleidingen;  transportmiddelen;  werkplekken stofvrij houden;  stofvorming/schoonmaken.

c) Bouwbeleid/ontwerpfilosofie, -richtlijnen of uitgangspunten voor biogasinstallaties

d) Taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden (TVB)

92

Evaluatierapport Risicobeheersing en bestuurlijke communicatie biogasveiligheid Neem het zekere, voor het onzekere

Recommend Documents