Het zekere voor het onzekere

Het zekere voor het onzekere

Straatweg 25 3621 BG BREUKELEN T 0346 - 291641 F 0346 - 291671 E [email protected] I www.nyfer.nl Dit onderzoek is uitgevoerd met financiële steun van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. De visies en conclusies weergegeven in deel I van dit rapport zijn die van NYFER en komen niet noodzakelijkerwijs overeen met die van de opdrachtgever. Ontwerp De Branding, Utrecht Zetwerk V3-Services, Baarn Drukwerk Hoonte Bosch & Keuning, Utrecht © auteursrecht NYFER, Breukelen, januari 2003 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. ISBN 90 76443 62 9

Het zekere voor het onzekere Financiële en maatschappelijke observaties voor woningcorporaties

Doelstelling NYFER NYFER streeft ernaar een kritische bijdrage te leveren aan het publieke debat over economie en samenleving. Daarvoor verricht NYFER onafhankelijk onderzoek op vele gebieden. Speciale aandacht is er voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, ruimtelijke ordening en infrastructuur, stedelijke vernieuwing en financiële dienstverlening. Het onderzoek is multidisciplinair en combineert economische met historische en bestuurlijke inzichten. Er is veel aandacht voor een heldere presentatie. De onderzoeksresultaten zijn openbaar.

Adviseurs 











Prof. dr. Arnoud Boot hoogleraar ondernemingsfinanciering aan de Universiteit van Amsterdam en directeur van het Amsterdam Centre for Corporate Finance Prof. dr. Lans Bovenberg hoogleraar economie aan de Universiteit van Tilburg en directeur van wetenschapsinstituut CentER Prof. dr. Harry Garretsen hoogleraar internationale economie aan de Utrecht School of Economics Prof. dr. Eugene Kandel hoogleraar microstructuur financiële markten aan de Hebrew University (Israël) Prof. dr. Ton Kreukels hoogleraar planologie aan de Universiteit van Utrecht Prof. dr. ir. Jan van Ours hoogleraar arbeidseconomie aan de Universiteit van Tilburg, wetenschappelijk directeur van OSA en tevens verbonden aan wetenschapsinstituut CentER

Voorwoord 5

Sinds de verzelfstandiging zijn woningcorporaties gevoeliger voor de bewegingen van markten. Daarbij is er wellicht sprake van een toenemende instabiliteit op diverse markten. Trends lijken snel om te slaan. Zo gaan de aandelen- en woningmarkt een totaal andere kant op dan enige tijd geleden nog werd voorspeld. Ook op de ‘politieke’ markt zijn hevige schommelingen te constateren. Vraagstukken over de rol en taakstelling van woningcorporaties duiken op in algemene discussies over publieke en private rolverdeling. Daarnaast leidt de toenemende internationaal-politieke instabiliteit tot grotere onzekerheid bij marktpartijen en consumenten. Dergelijke ontwikkelingen zijn van grote invloed op de renteontwikkelingen en derhalve ook op de doorgaans zeer stabiele onderhandse markt. Tegen deze achtergrond van grotere onzekerheid organiseerde het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) op 29 oktober 2002 een symposium, dat was gebaseerd op een onderzoek van NYFER naar ontwikkelingen op de markten waarop corporaties primair actief zijn. Woningcorporaties hebben een sterke marktpositie en de sector heeft een gezonde boekhouding. Het WSW borgt 55 miljard euro van de totale lange schuld van 58 miljard van de Nederlandse woningcorporaties. Midden jaren negentig zijn de corporaties financieel losgekomen van de overheid, met onder andere als resultaat een sterke groei van het WSW. Maar gezien de heersende onzekerheden is voor het WSW tijdig signaleren van relevante ontwikkelingen voor de sector een vereiste. Daarom neemt het WSW met deze uitgave ‘Het zekere voor het onzekere’. De voor u liggende publicatie bestaat uit twee delen. Het eerste deel bevat een sterk herziene versie van het onderzoek van NYFER, dat op het symposium onder de titel Zes observaties voor corporaties werd gepresenteerd. Aan het rapport zijn niet alleen enkele hoofdstukken toegevoegd (1 en 2), ook is de indeling van een paar teksten danig gewijzigd. Ten slotte zijn er naar aanleiding van opmerkingen die tijdens het congres naar voren kwamen teksten aangepast en/of aangevuld. De strekking van het rapport bleef echter vrijwel ongewijzigd.

Het tweede deel biedt een verslag van de lezingen die tijdens het symposium werden gehouden. De lezingen zijn door Zwanet Boor (WSW) verzorgd en met toestemming van de inleiders door Addy Schuurman van NYFER geredigeerd. 6

WSW en NYFER danken allen die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze uitgave. Jaap Rosen Jacobson Voorzitter bestuur NYFER

Gerard Erents Roland van der Post Directie WSW

Inhoud 7

Deel I

Observaties voor corporaties

Conclusies Tien observaties voor corporaties

13 13

Inleiding

19

1

De corporaties vanuit historisch perspectief 1.1 De corporaties: (on)zelfstandigheid en financiële verhoudingen 1.2 De corporaties in de jaren negentig 1.2.1 Gereguleerde verzelfstandiging 1.2.2 Corporaties tussen markt en overheid 1.3 Conclusie

21 21 25 25 27 29

2

De positie van de corporaties op de woningmarkt 2.1 Imperfecties op de woningmarkt 2.2 Overheidsingrijpen 2.2.1 Het huurbeleid 2.3 De positie van de corporaties op de woningmarkt

31 31 33 33 34

3

Verstoringen op de woningmarkt 3.1 Huren: politiek of markt? 3.2 Een tekort aan nieuwbouw 3.2.1 De vraag naar woningen 3.2.2 Het aanbod van woningen 3.2.3 Woningtekorten 3.3 Dreigende verstopping 3.4 Het verhogen van de dynamiek 3.5 Scheefheid 3.6 Bestrijden scheefheid

37 37 38 39 41 42 44 46 47 49

4

Transparantie en verantwoording 4.1 Prestatiemeting is moeilijk 4.2 De voordelen van onduidelijkheid 4.3 Gebrekkig inzicht 4.4 Mogelijkheden om de transparantie te vergroten 4.4.1 Heldere doelen stellen 4.4.2 Meer concurrentie tussen corporaties 4.5 Maatschappelijke verantwoording 4.5.1 Vormen van verantwoording 4.5.2 Zelfregulering 4.5.3 Benchmarking 4.5.4 Aedex 4.5.5 Sociale benchmark 4.6 Conclusie

53 54 54 56 60 60 60 61 61 62 63 64 66 69

5

Financiële soliditeit 5.1 De huidige financiële situatie 5.1.1 De bedrijfsresultaten 5.1.2 De solvabiliteit 5.2 Financiële risico’s 5.3 Conclusie

71 71 71 72 75 78

6

Het beroep van de corporaties op de kapitaalmarkt 6.1 Financieringslasten in cijfers 6.2 Ontwikkeling betaalde rente 6.2.1 Rendementseis 6.3 Het aanbod van kapitaal 6.3.1 Aanbod van leningen bij private investeerders 6.3.2 Aanbod van leningen bij BNG en NWB 6.3.3 Aanbod van leningen via de openbare kapitaalmarkt 6.4 Alternatieven 6.4.1 Lenen via de Europese Unie 6.4.2 Europese Corporatieleningen 6.4.3 Onderlinge financiering 6.4.4 Securitizatie van huurinkomsten 6.4.5 Leningen via ethische beleggingsfondsen 6.5 Conclusie

79 80 80 81 84 84 85 86 90 90 93 94 96 97 98

8

Bronnen

99

Deel II Het symposium ‘Het zekere voor het onzekere’

9

1

Vier bestuurders over corporaties Inleiding Rede door Pim Vermeulen Rede door Willem van Leeuwen Rede minister Henk Kamp, uitgesproken door Victor Schaap Rede door Gerard Erents

105 105 106 113 122 126

2

Nawoord directie/bestuur WSW

135

10

Deel I Observaties voor corporaties

Drs. Leo van der Geest Drs. Addy Schuurman Drs. Jeroen Traudes Drs. Michael van der Wal

12

Conclusies 13

Tien observaties voor corporaties 1. Nut en noodzaak Woningbouwcorporaties hebben een groot marktaandeel op de Nederlandse woningmarkt. Zo’n 35% van alle woningen en 75% van alle huurwoningen zijn in handen van corporaties. De sociale sector is daarmee aanzienlijk groter dan in de omringende landen. Het bestaan van de corporaties is van grote maatschappelijke waarde. Zij zorgen ervoor dat er ook voor mensen met een smalle beurs kwalitatief goede woningen beschikbaar zijn voor een betaalbare prijs. Tegelijkertijd zijn er ook risico’s. De bijzondere positie van corporaties kan leiden tot marktverstoringen en een ondoelmatige inzet van maatschappelijk vermogen. Een heldere afweging of de maatschappelijke kosten van het corporatiebestel opwegen tegen de baten, ontbreekt. 2. Maatschappelijk vermogen De financiële belangen die met de sector zijn gemoeid, zijn groot. De woningvoorraad van de corporaties staat voor een bedrag van 72 miljard euro op de balans. Dit is gebaseerd op de minimumwaarderingsregel (historische kostprijs of lagere marktwaarde) van woningen. De berekende verkoopwaarde van deze woningen (vrij op naam) bedraagt meer dan 200 miljard euro – ter vergelijking: het gezamenlijke vermogen van de pensioenfondsen bedroeg in 2000 445 miljard euro. Bij dergelijke becijferingen zien sommige politici en bestuurders schier onbeperkte mogelijkheden om allerlei maatschappelijk nuttige taken op het gebied van de volkshuisvesting en de leefbaarheid van steden te financieren. Maar het beeld dat het geld over de rand van de badkuip klotst, is onjuist. Het vermogen van corporaties is niet vrij beschikbaar, het ligt immers grotendeels vast in woningen. Pas bij feitelijke verkoop kunnen de stille reserves vrijvallen. In de afgelopen jaren hebben de gezamenlijke corporaties zo’n 10.000 tot 15.000 woningen per jaar verkocht. Wanneer ook in de komende jaren jaarlijks 15.000 woningen kunnen worden verkocht, zou er bij gelijkblijvende prijzen in tien jaar tijd zo’n 8 miljard euro vrijvallen. Daarmee moeten herstructureringsopgaven worden gefinancierd.

Pas als mogelijke boekwinsten daadwerkelijk worden gerealiseerd, kunnen ze voor nieuwe investeringen in woningen en leefbaarheid worden ingezet. 14

3. Transparantie en verantwoording De grote maatschappelijke belangen die met de sector zijn gemoeid, stellen hoge eisen aan de transparantie en verantwoording van woningcorporaties. Hierbij doen zich drie problemen voor. Ten eerste het ontbreken van heldere doelstellingen. In het Besluit beheer sociale huursector (BBSH) zijn zes ‘prestatievelden’ aangegeven, maar die zijn zo breed en algemeen geformuleerd dat daaruit nauwelijks prestatiemaatstaven volgen. Bovendien wordt ook niet aangegeven wat het relatieve belang van de doelstellingen is. Ten tweede is er geen eenduidige verantwoordingsstructuur. Omdat corporaties geen reguliere vastgoedondernemingen zijn die door de eigenaars op prestaties worden afgerekend noch gesubsidieerde instellingen onder zeggenschap van het ministerie van VROM of van gemeenten, maar verenigingen of stichtingen, worden ze hoofdzakelijk intern aangestuurd (bestuur, ledenraad en Raad van Commissarissen). Er zijn verschillende partijen die het doen en laten van de corporaties elk vanuit hun eigen perspectief beoordelen. Huurders vinden andere prestaties belangrijk dan financiers, wethouders of ministers. Omdat ieder zijn eigen criteria aanlegt, resulteert dat nooit in een eensluidend oordeel over de geleverde prestaties. Ten slotte hebben het Rijk, de gemeenten en de corporaties ook geen ondubbelzinnig belang bij maximale transparantie. Het laten voortbestaan van enige mist laat ruimte om investeringen te doen, die weliswaar maatschappelijk nuttig zijn, maar waarvan het rendement moeilijk kwantificeerbaar is. 4. Sociale benchmark De sector heeft het afgelopen jaar tal van initiatieven ontplooid om de gewenste transparantie richting politiek en toezichthouders te verbeteren. Ook de interne verantwoording is van de grond gekomen. De Aedescode, Raeflex en Aedex zorgen voor meer inzicht in de (financiële) prestaties van de corporaties en zetten hen aan tot verbeteringen. De maatschappelijke verantwoording, bijvoorbeeld jegens de huurders, blijft hierbij achter. In aanvulling op de financiële verantwoording zou daarom een ‘sociale benchmark’ moeten worden ontwikkeld, die de corporaties beoordeelt op aspecten als de kwaliteit van de woondiensten die zij leveren en de bijdrage aan de leefbaarheid en de woonomgeving.

5. Marktverstoring Marktfalen en overheidsingrijpen veroorzaken marktverstoringen, waardoor vraag en aanbod van woningen slecht op elkaar aansluiten. Onder invloed van demografische (vergrijzing), sociale (individualisering) en economische (stijging van de welvaart) factoren neemt de vraag toe. Het aanbod blijft hierbij achter, onder andere door stroperige planprocedures. Schattingen over het woningtekort anno 2010 varieren van 76.000 tot meer dan 200.000 woningen. Ook kwalitatief sluiten vraag en aanbod van woningen niet op elkaar aan. De kwantitatieve en kwalitatieve tekorten leiden tot een verstopping van de woningmarkt. Daardoor wordt het voor onder anderen starters moeilijk om aan een woning te komen, stagneert de doorstroom en kan worden geconstateerd dat 800.000 gezinnen óf niet de huur betalen die zij zich kunnen veroorloven, óf niet die woning kunnen huren of kopen die zij wensen. 6. Ongelijke concurrentie De woningmarkt is verdeeld in deelmarkten, waarop niet altijd sprake is van gelijke concurrentievoorwaarden. Weliswaar is er concurrentie tussen de koop- en huursector (de huren reageren bijvoorbeeld op de bouw van koopwoningen), maar van een gelijk speelveld tussen corporaties en commerciële ontwikkelaars is geen sprake. Vooral de gecompliceerde afhankelijkheidsrelaties met gemeenten spelen hierbij een rol. Enerzijds zijn corporaties van gemeenten afhankelijk voor bouwvergunningen en woningtoewijzing. Anderzijds zijn gemeenten van corporaties afhankelijk voor investeringen in sociale woningbouw en in de leefbaarheid van buurten en wijken. Een extra complicatie is dat er nauwelijks concurrentie is tussen corporaties onderling. Door fusies en samenwerkingsverbanden zijn in veel gemeenten grote, machtige conglomeraten ontstaan, die de sociale sector beheersen. Het gebrek aan concurrentie wordt in stand gehouden doordat het werkgebied van corporaties als ‘toegelaten instellingen’ lokaal begrensd is. Er is geen reden om dat niet landelijk te maken. 7. Kostprijshuren Een manier om de woningmarkt beter te laten werken is het introduceren van kostprijshuren. Hierbij wordt de woningvoorraad verdeeld in een deel dat marktconform wordt verhuurd en een deel dat op de traditionele (sociale) manier wordt verhuurd. Het uitgangspunt is de kostprijs van de woning. De hoogte hiervan wordt bepaald door de kwaliteit van de woning. In het ‘sociale’ segment kunnen de huren binnen een zekere marge (zeg zo’n 30%) onder deze kostprijs liggen. Deze marge moet ervoor zorgen dat de tekorten voor de verhuurder niet te groot

15

16

worden. Het tekort moet immers gecompenseerd kunnen worden. Voor wie de huren dan nog steeds te hoog zijn, springt de overheid bij met huursubsidie. In het ‘commerciële’ segment kunnen de huren met een zekere marge boven de kostprijs liggen, waarbij de huur begrensd wordt door het bestaande puntenstelsel (het woningwaarderingsstelsel). De winst die de corporaties in dit segment boeken, komt ten goede aan het sociale segment. Dus geen kruissubsidiëring tussen corporaties, maar wel binnen corporaties. Het grote voordeel van dit model is dat de gemiddelde huuropbrengsten meer in de buurt komen van de kostprijs, waarmee een belangrijke bron van marktverstoringen wordt weggenomen.

8. Financiële positie De financiële positie van corporaties oogt solide. Het eigen vermogen bedraagt circa 10-17% van het totale vermogen, afhankelijk van hoe het eigen vermogen wordt gedefinieerd. Verwacht wordt dat de exploitatie de komende jaren gunstige resultaten oplevert door dalende rentelasten en stijgende huren, en dankzij de verkoop van woningen. Het jaarresultaat zal daardoor toenemen van circa 200 euro per woning in 2002 naar ruim 400 euro in 2005. De solvabiliteit zal daardoor verder verbeteren. Niettemin zijn er risico’s. Wanneer door een groter aanbod van goedkope koopwoningen leegstand optreedt of de huurprijzen dalen, heeft dat grote gevolgen voor de solvabiliteit. Andere risico’s zijn tegenvallende opbrengsten uit de verkoop van woningen of een stijging van de rente. Gunstige resultaten uit het verleden bieden ook voor de woningcorporaties geen garantie voor de toekomst. 9. Leningen De sector heeft groot belang bij continuïteit in de financiering tegen een acceptabele prijs. Corporaties lenen goedkoop, maar de rente ligt op een niveau boven dat van staatsleningen. De behoefte aan leningen wordt vooral gedekt door de Bank Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Waterschapsbank. Ondanks hun relatief gunstige tarieven, biedt deze afhankelijkheid risico’s. Er is een (gering) continuïteitsrisico: amper tien jaar geleden waren de pensioenfondsen belangrijke financiers, maar deze zijn sindsdien uit de markt gestapt; een scenario dat ook voor genoemde overheidsbanken niet ondenkbaar is. Verder kan de innige band tussen corporaties en de banken tot gemakzucht bij de corporaties leiden, waardoor zij nauwelijks zoeken naar nieuwe bronnen voor goedkope leningen. Het belang van goedkope financiering is zeer groot. Elke basispunt rente die de gezamenlijke corporaties op hun leningen kunnen besparen, correspondeert met het structureel huurvrij wonen voor 1600 gezinnen.

10. Financieringsalternatieven Enkele opties om de kapitaalvraag breder uit te zetten in de markt, zijn Europese corporatieleningen, verdere bundeling van de geldvraag, securitizatie en het lenen bij ethische beleggingsfondsen. Voor al deze opties gelden als belangrijke voorwaarden dat er voldoende mogelijkheden zijn om leningen te verhandelen (liquiditeit), dat de leningen van voldoende omvang zijn (ten minste 500 miljoen euro) en dat er voldoende continuïteit is in vraag en aanbod. Andere opties zijn lenen bij de Europese Investeringsbank en onderlinge financiering. De beste kansen voor uitbreiding van het aanbod lijken in Europa te liggen.

17

18

Inleiding 19

De Nederlandse woningmarkt is een buitenbeentje in Europa.1 Niet alleen is de sociale huursector hier veel groter, ook de organisatie en regulering van de sector wijken sterk af van de praktijk elders in Europa. De overheid beperkt haar rol tot toezicht en regelgeving; de corporaties die de volkshuisvestingstaken uitvoeren, zijn zelfstandige instellingen die zich bewegen binnen de door de overheid gecreëerde kaders. De corporaties kregen sinds de verzelfstandiging in het midden van de jaren negentig meer bewegingsvrijheid. De primaire maatschappelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting bleven overeind, maar de activiteiten worden sindsdien veel sterker bepaald door overwegingen van efficiency en effectiviteit, en minder door van bovenaf opgelegde bureaucratische richtlijnen en uitvoeringsbesluiten. Onder die nieuwe vrijheid zijn corporatiebestuurders opgeschoven in de richting van ondernemers op de vastgoedmarkt. Zij denken na over strategisch voorraadbeheer, actief aan- en verkoopbeleid, ontwikkelen en slopen, en herstructureren en herpositioneren in de markt. Risicomanagement en financieel beheer zijn nu belangrijke onderdelen van hun takenpakket. In de sociale sector legt de overheid dus de kaders vast waarbinnen de zelfstandige corporaties opereren. Dit hybride stelsel tracht de voordelen van een marktgerichte aanpak te combineren met de voordelen van overheidssturing. Maar daaraan zijn ook risico’s verbonden. Het gevaar is dat de corporaties terechtkomen in een situatie van markt- én overheidsfalen. In dit rapport wordt een aantal van dergelijke risico’s besproken. Na een historische inleiding, waarin de totstandkoming van het stelsel wordt geschetst (hoofdstuk 1), worden aan de hand van typische kenmerken van het Nederlandse corporatiestelsel de verschillende risico’s nader bekeken (hoofdstuk 2 en 3).

1

Het uitzonderlijke Nederlandse model vormt het uitgangspunt van het handboek: Ouwehand en Van Daalen, 2002: Dutch housing associations.

20

Allereerst wordt vanuit een economische invalshoek naar het karakter van de markt gekeken: de woningmarkt is een sterk gereguleerde markt. De regulering leidde echter wel tot problemen, zoals kwantitatieve en kwalitatieve woningtekorten en de daarmee gepaard gaande verschijnselen van verstopping en scheefheid. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 het hybride stelsel bekeken op zijn bestuurlijkorganisatorische aspecten, waarbij de onderwerpen transparantie en maatschappelijke verantwoording centraal staan. Omdat de corporaties geen reguliere vastgoedondernemingen zijn die door de eigenaars op prestaties worden afgerekend, noch gesubsidieerde instellingen onder rechtstreekse aansturing van het ministerie of van gemeenten, noch belangenverenigingen van huurders, vindt er geen eenduidige beoordeling van de prestaties plaats. Daarom is er ook een voortdurende discussie over de taken die corporaties moeten vervullen en de mate waarin zij daarin slagen. Ten slotte worden financiële aspecten geanalyseerd. Allereerst wordt in hoofdstuk 5 de financiële soliditeit van de corporaties bekeken, onder meer in het licht van enkele mogelijke risico’s (zoals dalende huizenprijzen, een toename van de leegstand, tegenvallende verkopen van corporatiewoningen en een stijging van de rente). Daarnaast blijkt dat het speciale karakter van de sector zich ook uitstrekt tot de financiering (hoofdstuk 6). Dit blijkt onder meer uit de bijzondere positie van de corporaties op de kapitaalmarkt, waarbij de corporaties zich verzekerd weten van een uitgebreide garantstelling en gunstige rentetarieven voor leningen. Maar het aanbod van geldverstrekkers is beperkt en dat brengt afhankelijkheidsrisico’s met zich mee. Daarom worden enkele alternatieve bronnen voor de huidige wijze van financieren besproken.

1

De corporaties vanuit historisch perspectief 21

Het huidige corporatiestelsel is het resultaat van de historische ontwikkeling van de sociale sector in Nederland. Sociale woningbouw is in Nederland vrijwel altijd aan particuliere instellingen overgelaten. Alleen in uitzonderlijke perioden – de perioden na de beide Wereldoorlogen – nam de (gemeentelijke) overheid zelf de bouwproductie ter hand (zie figuur 1.1). De particuliere woningbouwverenigingen moesten wel binnen duidelijk omschreven kaders (de Woningwet) manoeuvreren. Alleen dan konden zij als ‘toegelaten instellingen’ een beroep doen op subsidiegelden van de overheid voor nieuwbouw en/of renovatie. Het verstrekken van omvangrijke subsidies leidde tot zeer nauwe financiële relaties tussen woningbouwverenigingen en (lokale) overheden, waardoor de officiële zelfstandige positie van de corporaties steeds meer werd uitgehold. Met de verzelfstandiging in de jaren negentig kreeg het particulier initiatief dan ook weer meer ruimte, conform de bedoelingen van de wetgever die rond 1900 het kader voor de sociale sector schiep.

1.1

De corporaties: (on)zelfstandigheid en financiële verhoudingen De eerste sociale woningbouwverenigingen ontstonden na 1850 in de grote steden.2 Dit waren ‘semi-filantropische’ verenigingen, enigszins te vergelijken met het ethisch beleggen van tegenwoordig: de inleggers trachtten een minimumrendement te behalen, maar offerden extra rendement op aan sociale doeleinden. Tot grootschalige nieuwbouw kwam het niet; dat lieten de financiën niet toe. Dikwijls bestond het woningbezit uit oudere, opgeknapte woningen die werden verhuurd aan ‘oppassende werklieden’. De huren (meestal ƒ 1,50 of meer per week) waren

2

De vele ‘hofjes’ voor ouden-van-dagen, die vanaf circa 1550 in alle grote steden werden opgericht, kunnen als voorgangers worden gezien. Sociale woningbouw was echter uitdrukkelijk bedoeld voor gezinnen van werklieden.

voor de armen te hoog. Zij vonden voor een paar kwartjes per week een hele of halve kamer3 op de particuliere huurmarkt. 22

Tegelijkertijd stelden de grote steden bouwen woningverordeningen vast, met daarin enkele minimumeisen ten aanzien van bijvoorbeeld oppervlakte en de hoogte van de kamers. Gemeentelijke ‘gezondheidscommissies’ bestreden de ergste misstanden, daartoe aangezet door enkele cholera-epidemieën die de funeste invloed aantoonden van slechte woonomstandigheden. Mijlpaal in het overheidsingrijpen is echter de Woningwet van 1901. Niet alleen werden de minimumeisen voor woningen verscherpt en landelijk dekkend gemaakt, ook stelde de wet sanctiemogelijkheden vast: krotten werden in het vervolg onbewoonbaar verklaard. De regelgeving had echter een onbedoeld negatief effect: vanaf 1910 stortten de bouwactiviteiten van de particuliere sector in omdat de verscherpte eisen de kostprijs voor woningen opdreven. Na 1914 werd de markt verder bedorven door de oorlogsschaarste en de Huurwet (1917), die bepaalde dat de huren niet meer mochten bedragen dan 1/6 of 1/7 van het inkomen van de kostwinner. De woningnood nam toe, tot de overheid ingreep. Het subsidieregime voor sociale woningbouwverenigingen – eveneens in 1901 ingevoerd – werd aanmerkelijk versoepeld: ‘toegelaten’ woningbouwverenigingen konden van het Rijk een voorschot krijgen op de stichtingskosten van woningbouw. Daarnaast besloten ook gemeenten woningbedrijven op te richten en tot nieuwbouw over te gaan. Een korte bouwwoede van arbeiderswoningen was het resultaat. Na 1925 staakte het Rijk de voorschotverleningen omdat de ergste woningnood was gelenigd. De nieuwbouw van sociale woningen nam sterk af, hoewel sommige gemeenten de financiële taak van het Rijk overnamen en op de gemeentebegroting gelden voor woningbouwverenigingen reserveerden. Sociale woningbouw droogde dus niet op. Daarbij waren de omstandigheden voor woningbouw in de jaren dertig niet ongunstig, omdat onroerend goed een relatief veilige belegging was (onroerend goed daalde nauwelijks in waarde in tegenstelling tot bijvoorbeeld aandelen) terwijl de deflatie materialen goedkoper maakte en de rente laag was.

3

In bevolkingsregisters uit die tijd kom je soms éénkamerwoningen tegen waarin meerdere gezinnen woonden. Contemporaine literatuur (bijvoorbeeld Dickens of Dostojewski) leert dat ze soms een ‘scheidingswand’ aanbrachten door een lijn door de kamer te spannen, waarover een kleed werd gedrapeerd.

Figuur 1.1

Nieuwbouw van woningen in Nederland 1900-2000

��

23

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Bron: 1900-1950: 50 jaar woningwet; 1950-1996: CBS; 1997-2000; ministerie van VROM, 2002: Cijfers over wonen 2002

Na de oorlog herhaalde zich in grote lijnen het scenario van de jaren 1918-1925: een sterke toename van de sociale en gemeentewoningbouw om de tekorten uit de voorgaande periode te compenseren. Tijdens de oorlog waren woningen onbewoonbaar geworden vanwege de oorlogshandelingen. En tot nieuwbouw en herstel kwam het niet, omdat de bezetter prioriteit gaf aan de aanleg van militaire infrastructuur (de Atlantikwall was ook aanleiding tot grootscheepse sloop van woningen in bijna alle gemeenten aan de kust). Maar anders dan na de Eerste Wereldoorlog bleven na 1945 het Rijk en de corporaties lange tijd dominant op de nieuwbouwmarkt. Pas in 1975 kwam de particuliere woningbouwproductie (tijdelijk) boven de 60% van de totale nieuwbouw in Nederland. Sindsdien steeg het aandeel geleidelijk naar 80%. De subsidieverlening door de overheid veroorzaakte een innige financiële relatie tussen corporaties en de gemeentelijke overheid of het Rijk. De verhoudingen met het Rijk werden vastgelegd in een wet uit 1934 – een van de vele bezuinigingswetten uit die tijd – die de corporaties verplichtte ontvangen voorschotten terug te betalen.

24

Daarnaast werden de banden met de gemeenten aangehaald. Eventuele batige saldi uit de exploitatie vielen voor 80% toe aan de gemeenten, maar deze draaiden ook op voor exploitatieverliezen. In 1948 werden de gemeenten verplicht daartoe een risicofonds te vormen, waaraan ook corporaties konden bijdragen. ‘Deze financiële relatie tussen gemeente en korporatie leidde ertoe, dat van gemeentezijde vaak een zo strikt toezicht gehouden werd op het handelen der korporatie, dat dit veel weg had van betutteling en kapitteling.’4 Na het midden van de jaren vijftig werden de knellende banden tussen gemeenten en corporaties dan ook doorgesneden. In 1958 staakten de gemeenten de voorschotverlening; nadien moesten de woningbouwverenigingen in hun financieringsbehoefte voorzien met behulp van staatsleningen. Daarnaast deden zij een beroep op de openbare kapitaalmarkt en sloten klimleningen af, zij het onder garantie van de overheid. Na 1965 zette het beleid ten aanzien van de woningbouwcorporaties in op marktwerking en verzelfstandiging. De commissie-De Roos (1965) adviseerde de weg van de financiële zelfstandigheid op te gaan als voorwaarde voor een beleidsmatige en bestuurlijke verzelfstandiging. In 1966 werd de vorming van een reserve – ter dekking van de exploitatierisico’s – overgeheveld van de gemeente naar de verenigingen.5 Ook adviseerde de commissie om het klantenbestand van de sociale woningbouw uit te breiden met meer draagkrachtige groepen. Geleidelijk werden de corporaties verzelfstandigd. De gemeenten trokken zich na 1965 terug van de woningmarkt. De nieuwbouw door gemeentelijke woningbouwbedrijven liep sterk terug, terwijl de voorraad gemeentewoningen stilaan werd afgestoten; veelal gingen de woningen over in handen van de corporaties. Het Rijk initieerde regelgeving om duidelijke kaders te scheppen in de vorm van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (BTIV), dat in 1977 van kracht werd. Maar ook het Rijk wilde af van de hoge kosten voor volkshuisvesting. Het rijksbeleid was decennialang gericht op kostenbeheersing, maar mislukte faliekant. De uitgaven voor objectsubsidies en huursubsidie rezen de pan uit, vooral in de jaren zeventig. Aan de ‘open einderegelingen’ werd een plafond toegevoegd; de woning4 5

Nycolaas, 1974: Volkshuisvesting, p. 144. Idem, p. 143-145.

bouwverenigingen moesten geleidelijk zelf hun financiële verantwoordelijkheid nemen. Tegelijk werd in de jaren tachtig een financiële zekerheidsstructuur rond de woningcorporaties gevormd dankzij de oprichting van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV);6 dit alles ter voorbereiding van de financiële zelfstandigheid die in het volgende decennium werd gerealiseerd. Het WSW, ingesteld in 1983, borgde aanvankelijk alleen leningen ten behoeve van renovaties. In 1988 staakte de overheid het verstrekken van staatsleningen; sindsdien moeten de corporaties een beroep doen op de kapitaalmarkt en borgt het WSW bijna alle leningen van de bij hen aangesloten corporaties.

1.2

De corporaties in de jaren negentig De ontwikkeling naar een zelfstandige corporatiesector bereikte haar voorlopig eindpunt in de financiële en organisatorische verzelfstandiging die in de jaren 1993-1995 haar beslag kreeg. Aan deze verzelfstandiging ging de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig vooraf. Hierin bepleitte de overheid decentralisatie (van het Rijk naar de provincies en gemeenten) van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en risico’s, alsmede de verzelfstandiging van woningcorporaties. De nota Volkshuisvesting resulteerde in een aantal beleidsmaatregelen: 1. de invoering van het Besluit beheer sociale huursector (BBSH) in 1993; 2. de bruteringsoperatie in 1995; 3. de afschaffing van de objectsubsidies voor nieuwbouw en exploitatie van woningen.7

1.2.1

Gereguleerde verzelfstandiging

In het Besluit beheer sociale huursector (BBSH) werden de taken en verantwoordelijkheden van woningcorporaties opnieuw vastgelegd. Ten opzichte van eerdere regelgeving (het BTIV) betekende het BBSH een accentverschuiving van strin6 7

Gruis, 2001: Financieel-economische grondslagen, p. 15-16. Idem, p. 16.

25

gente directieven naar een grotere bewegingsvrijheid en naar verantwoording en toezicht achteraf, in plaats van regelgeving vooraf. 26

Tot de prestatievelden van de corporaties volgens de BBSH behoren:       

passend huisvesten van de doelgroep; kwalitatief in stand houden van het woningbezit; betrekken van bewoners bij beleid en beheer; waarborgen van de financiële kwaliteit; bevorderen van de leefbaarheid; bedrijfsreserves aanwenden voor de volkshuisvesting; wonen en zorg.

Aan het BBSH ligt artikel 70 van de Woningwet ten grondslag. In dat artikel wordt de woningcorporatie gedefinieerd: ‘Verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen winstuitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, kunnen bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.’ Toegelaten instellingen moeten zich houden aan de in het Besluit vastgelegde gedragsregels. De belangrijkste gedragsregel is het ‘huisvesten van de doelgroep’: ‘De toegelaten instelling verhuurt haar woningen bij voorrang aan personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting. Bij het in gebruik geven van woningen met een verhoudingsgewijs lage huurprijs geeft zij zoveel mogelijk voorrang aan woningzoekenden die, gelet op hun inkomen, in het bijzonder op die woningen zijn aangewezen.’ 8 In de praktijk komt dat neer op een voorkeursbeleid ten aanzien van starters, ouderen, gehandicapten, dak- en thuislozen en asielzoekers.

8

Gruis, 2001: Financieel-economische grondslagen, p. 24.

De bruteringsoperatie bevestigde de financiële zelfstandigheid. Hierbij werd door de rijksoverheid de contante waarde van de jaarlijkse exploitatiebijdragen uitbetaald. Tegelijkertijd losten de corporaties de nog uitstaande rijksleningen af. Hiermee was een bedrag gemoeid van bijna 17,5 miljard euro.

1.2.2

Corporaties tussen markt en overheid.

De financiële onafhankelijkheid bracht een aantal veranderingen. Zo veranderde de status van het woningbezit. Vroeger waren de woningen ‘maatschappelijk gebonden vermogen’. Vanwege de overheidssubsidies waarmee de woningen tot stand waren gekomen, konden de corporaties deze niet zomaar verkopen. Zij moesten de subsidies afrekenen met het Rijk. Sinds midden jaren negentig is geen sprake meer van een dergelijk ‘maatschappelijk gebonden vermogen’. Integendeel, de overheid stimuleert corporaties woningen te verkopen en huurders om woningen aan te kopen. Het huidige begrip ‘maatschappelijk gebonden vermogen’ betekent dat het bij de brutering verkregen vermogen uitsluitend mag worden ingezet ‘in het belang van de volkshuisvesting’. Commerciële en publieke taken moeten strikt worden gescheiden. De afgelopen jaren zijn de corporaties geleidelijk van karakter veranderd. Vele zijn in feite niet meer uitsluitend actief ‘op het gebied en in het belang van de volkshuisvesting’. Naast hun publieke terrein hebben zij zich op de bredere vastgoedmarkt begeven: zij zijn een partner in projectontwikkeling en zij houden zich bezig met vastgoedtransacties (aan- en verkoop van woningen). Zo zijn er al corporaties die woningen in het duurdere segment aankopen en deze aan de huidige eigenaar verhuren. Met de vastgoedtransacties trachten de corporaties geld te verdienen ten behoeve van de publieke taken: om opnieuw te investeren in woningen (nieuwbouw of renovatie) of in leefbaarheid (de revolving fund-gedachte). Daarnaast wordt ook de sociale taak steeds breder opgevat. Er wordt immers gedacht aan het inkopen van zorgarrangementen, terwijl ook de klassieke huurvormen ter discussie staan. Corporaties doen experimenten met allerlei tussenvormen van koop en huur (verkopen van binnenruimte van de woning en verhuur van het casco; een gedeeltelijke verkoop van de woning aan de huurder, waardoor deze minder huur hoeft te betalen, et cetera).9 9

Zie bijvoorbeeld: Faber, 2002: Klant Kiest nader bekeken, p. 9-10.

27

28

Door de toenemende commerciële activiteiten zijn corporaties hybride organisaties geworden en wordt hun verweten dat zij oneerlijke concurrentie bedrijven. Zij zouden immers gemeenschapsgeld in kunnen zetten om private vastgoedontwikkelaars van de markt te weren. Dit verwijt lag ten grondslag aan de discussie in het kader van het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. Het MDW-rapport Corporaties tussen vangnet en vrijhandel kwam evenwel tot de conclusie dat er geen sprake was van onaanvaardbare toestanden, hoewel er zeker verbeteringen mogelijk waren: ‘Alles overziend meent de werkgroep dat het huidige stelsel doeltreffend is in de zin dat de volkshuisvestingsdoelstellingen daarmee worden bereikt. Wat betreft doelmatigheid en gelijk speelveld valt echter nog winst te behalen. Bij het gelijke speelveld lijkt de relatie met de gemeenten het belangrijkste element te zijn in de verstoring van de concurrentieverhoudingen tussen corporaties en andere aanbieders, zoals beleggers en projectontwikkelaars.’ 10 Het rapport concludeerde dat ter bevordering van eerlijke concurrentieverhoudingen corporaties vennootschapsbelasting zouden moeten gaan betalen. Het Rijk nam dit advies over.11 Dit besluit heeft echter nieuwe ongelijkheden veroorzaakt; de corporaties bevinden zich daardoor in het nadeel ten opzichte van de pensioenfondsen, die immers ook op de vastgoedmarkt actief zijn.12 De rijksoverheid wil vooralsnog het hybride stelsel handhaven, zo blijkt uit de nota Mensen, wensen, wonen. Corporaties worden daarin gedefinieerd als ‘maatschappelijke instellingen, met een ondernemende en professionele werkwijze, maar met een dikke streep onder maatschappelijk.’13 De minister toetst in hoeverre plannen van de corporaties voldoen aan de maatschappelijke doelstellingen, namelijk ‘de zorg voor huisvesting van mensen met een kwetsbare positie op de woningmarkt en het bijdragen aan de duurzaamheid en leefbaarheid van woongebieden.’ Wel moet de corporatie zowel in de richting van de individuele consument als in de richting van de maatschappij beter gaan presteren. Daartoe moeten de corporaties binnen een bepaalde regio of gemeente prestatiecontracten afsluiten met de betreffende lokale overheden.14 10

Ministerie van Economische Zaken, 1999: Corporaties tussen vangnet en vrijhandel, p. 6. Ministerie van VROM, 2000: Mensen, wensen, wonen, p. 250. 12 Ministerie van Economische Zaken, 1999: Corporaties tussen vangnet en vrijhandel, p. 8. 13 Ministerie van VROM, 2000: Mensen, wensen, wonen, p. 239. 14 Idem, p. 239-246. 11

1.3

Conclusie Met de recente verzelfstandiging zijn de corporaties een nieuwe fase in hun bestaan ingegaan. Anders dan de situatie na 1901 kunnen zij geen beroep meer doen op financiering van woningbouw door de overheid. Tegelijkertijd echter is er ook niet teruggekeerd naar de volledig vrije markt van voor 1901. De overheid houdt via de Woningwet15 en het BBSH een stevige vinger in de pap en heeft voldoende sanctiemiddelen om corporaties die hun maatschappelijke taken onvoldoende waarmaken, af te straffen. Het evenwicht tussen de overheid en de corporaties is echter precair en staat voortdurend onder druk. Overheid en corporaties houden elkaar continu in een houdgreep.

15

De Woningwet zal binnen afzienbare tijd worden vervangen door een nieuwe Woonwet. Zie onder andere Ouwehand en Van Dalen, 2002: Dutch housing associations, p. 33.

29

30

2

De positie van de corporaties op de woningmarkt 31

De sociale sector in Nederland heeft, zoals eerder gezegd, hybride corporaties die enerzijds financieel zelfstandig zijn, maar anderzijds onderworpen aan overheidsregulering. Het non-profituitgangspunt van de corporaties zorgt ervoor dat eventuele winsten in de sector worden teruggeploegd, niet alleen in de vorm van huurmatiging, maar ook door (onrendabele) investeringen in de leefbaarheid van de woonomgeving.

2.1

Imperfecties op de woningmarkt Er bestaat in Nederland een scala aan aanbieders van woningen (zie tabel 2.1). Wie een woning zoekt, kan een beroep doen op de particuliere koopmarkt, een huis huren van een particulier of van een institutionele belegger (zoals een pensioenfonds of verzekeringsmaatschappij), of bij een woningbouwcorporatie aankloppen. Welgestelde huishoudens met een kostwinner met vermogen of een vast inkomen kunnen zich wenden tot de particuliere markt voor koop- of huurwoningen. Maar er zijn ook groepen die een kwetsbare positie innemen op de particuliere woningmarkt. Hun inkomen is onvoldoende om geschikte huisvesting te vinden binnen de geldende normen van een redelijk bestaansniveau en de normen wat betreft de woningkwaliteit. Sociale overwegingen vormen een motief voor overheidsingrijpen op de woningmarkt. Daarnaast wordt de woningmarkt gekenmerkt door structurele vormen van marktfalen.16 Ten eerste is de woningvoorraad duurzaam van aard en past zich slechts langzaam aan verschuivingen aan: nieuwbouw bedraagt meestal niet meer dan 1 tot 2% van de woningvoorraad.

16

Zie: Hakfoort e.a., 2002: Woningcorporaties, p. 20-22.

Tabel 2.1

32

Aanbieders op de Nederlandse markt voor huurwoningen, 1998 Absoluut

Procenten

2.374.000

74

104.000

3

Institutionele beleggers

200.000

6

Overige particuliere instellingen

130.000

4

Particuliere personen

355.000

11

Overige verhuurders

50.000

2

Non-profit verhuurders Corporaties en (voormalige) gemeentelijke woningbedrijven Non-profitinstellingen Commerciële verhuurders

Bron: Hakfoort e.a., 2002: Woningcorporaties, p. 14

Ten tweede zijn woningen onroerende goederen: regionale fricties tussen vraag en aanbod kunnen niet worden opgeheven door met de voorraad te schuiven. Hierdoor kunnen onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod een hardnekkig karakter krijgen; er kan voor langere periodes sprake zijn van een ‘vragers-’ of ‘aanbiedersmarkt’. Ten derde is vaak sprake van ongelijke marktmacht tussen huurders en verhuurders. De positie van de huurder wordt vaak verzwakt door een drietal factoren: 1. Hoge transactiekosten. Het is duur om te verhuizen, een feit waarvan een verhuurder misbruik kan maken door zittende huurders te confronteren met aanzienlijke tussentijdse huurverhogingen. 2. Informatieproblemen. De huurder ontbeert dikwijls voldoende inzicht in het woningaanbod met de daarbij behorende prijs-kwaliteitsverhoudingen. In een ongereguleerde marktsituatie is het moeilijk de kwaliteit van de woning en de woonomgeving af te wegen tegen de gevraagde huurprijs. 3. Selectieproblemen. Een verhuurder zal trachten groepen huurders met verhoogde risico’s (bijvoorbeeld op wanbetalen) te weren. Dit kan leiden tot een verminderd aanbod van woningen voor mensen met een laag of onzeker inkomen en een ongelijke behandeling van huurders door discriminatie.

2.2

Overheidsingrijpen Deze vormen van marktfalen rechtvaardigen overheidsingrijpen. In weten regelgeving wordt de positie van huurders beschermd. Het ‘puntenstelsel’ corrigeert bijvoorbeeld het informatieprobleem en het huurbeleid maakt onevenredige, tussentijdse huurstijgingen onmogelijk.

2.2.1

Het huurbeleid

De overheid wil huurders die een kwetsbare positie op de woningmarkt innemen, beschermen tegen marktpartijen die van hun positie misbruik kunnen maken door huren te vragen die geen relatie meer hebben met de geboden kwaliteit. Daarbij kwam vanouds een concurrentiemotief: aangezien huurstijgingen doorwerken in de lonen is de Nederlandse economie (en de overheid als grote werkgever) gebaat bij gematigde prijsstijgingen. De huur wordt bepaald aan de hand van een woningwaarderingsstelsel (het puntenstelsel), een systeem dat in 1975 werd ingevoerd. Huurstijgingen zijn eveneens gereguleerd. Tot 1993 functioneerde een stelsel waarbij de overheid zowel een maximale als een minimale huurstijging vaststelde. Sinds die tijd is een geleidelijke liberalisering toegepast: de minimumhuurstijging werd afgeschaft (1993), terwijl het trendhuurbeleid en de huurvaststelling voor nieuwbouw (1994) en woningverbetering (1996) werden losgelaten. De liberalisering gold met name voor de particuliere sector. De sociale sector bleef gereguleerd. In 1993 werd de huursombenadering vastgesteld. Sociale verhuurders werden verplicht de huursom van het woningbezit met minstens een minimumpercentage te laten stijgen; een hogere stijging was ook toegestaan, tot een maximum. In 1998 werd de minimale huursomstijging afgeschaft. Inmiddels heeft de Commissie Huurbeleid onder leiding van Pim Vermeulen advies uitgebracht over een nieuw stelsel van huurwaardering dat in 2005 moet ingaan.17 Het stelsel van ‘referentiehuren’ (op basis van een aantal objectieve én subjectieve kenmerken) moet huurders beter inzicht geven in de redelijkheid van

17

Handelingen der Tweede Kamer 2000-2001, 27926, Huurbeleid voor de lange termijn.

33

de huur in verhouding tot de kwaliteit van de woning. De mogelijkheid wordt geboden om binnen zekere marges van deze huren af te wijken. Daarnaast worden de huren voor vijf jaar vastgelegd, zij het met ruimte voor inflatievolgende huurstijgingen. Zowel huurders als verhuurders weten dus voor langere tijd waar zij aan toe zijn.

34

2.3

De positie van de corporaties op de woningmarkt Een andere vorm van marktfalen is het selectieprobleem, waarbij verhuurders onderscheid maken tussen huurders. Deze vorm van marktfalen wordt grotendeels gecorrigeerd door de sociale sector. De doelgroepen van de sociale sector staan nauw omschreven. Naast starters en mensen die op grond van hun (geringe) inkomen of vermogen in aanmerking komen voor een sociale woning, worden enkele specifieke groepen onderscheiden, namelijk bejaarden, gehandicapten, daklozen en asielzoekers. Sociale woningbouwcorporaties zorgen dat deze kwetsbare groepen een aanvaardbare woning krijgen tegen een – gezien hun moeilijke financiële positie – aanvaardbare huur. Nu kan het een en ander worden afgedongen op deze theoretische rechtvaardiging van de corporaties. Bij het ontstaan van de sector waren de verenigingen vooral gericht op de ‘brave werklieden’ die een vast, relatief hoog inkomen verdienden. De werkelijke armen werden geweerd. En nog steeds vallen groepen in de marges van de samenleving buiten de boot. De systematiek van woonruimteverdeling vereist immers inschrijving bij de gemeente; dat kan voor illegalen, daklozen en sommige allochtonen (analfabeten of mensen met onvoldoende kennis van de Nederlandse taal of voorzieningen) onoverkomelijke barrières opleveren. Deze groepen zijn dikwijls aangewezen op (semi-illegale) kamerbewoning en pensions of huisjesmelkers. Verder onderscheidt de Nederlandse sociale sector zich van veel andere landen door zijn grote omvang: ongeveer 35% van de totale woningvoorraad bestaat uit sociale huurwoningen. Een deel van deze woningen wordt dan ook bewoond door huishoudens die gemakkelijk zelfstandig een plaatsje op de vrije woningmarkt zouden kunnen veroveren (zie ook hoofdstuk 3) en voor wie het selectieprobleem geen relevantie heeft.

De grote omvang van de sociale sector hangt dus niet alleen samen met marktimperfecties. Andere motieven spelen een rol. Belangrijk zijn verdelingsaspecten: in Nederland bestaat er vanouds een door de politiek breed gedragen consensus (vooral onder de confessionele en sociaal-democratische partijen) over het belang van het woningvraagstuk. Dit wordt geplaatst in het kader van een brede sociale politiek, gericht op een eerlijke verdeling van middelen. Wonen geldt als een eerste levensbehoefte en de samenleving dient zorg te dragen voor een eerlijke verdeling van de woonlasten, met zoveel mogelijk uitsluiting van winstmotieven. Hiervoor is Nederland bereid diep in de buidel te tasten, dieper dan in veel andere landen in West-Europa. Daarnaast heeft een grote sector ook economische voordelen. Een omvangrijke sociale sector biedt voor woningzoekenden informatievoordelen, zodat zij sneller tot een betere keuze komen.18 De corporaties zelf kunnen schaalvoordelen benutten, bijvoorbeeld bij het onderhoud van de woningen. Daarnaast kunnen winsten op het gebied van de externe effecten worden geboekt. In buurten met slechts één of twee huiseigenaren is het makkelijker te reageren op ongunstige externe effecten (bijvoorbeeld criminaliteit), dan in buurten met honderden kleine huizenbezitters. In geval van voorgenomen wijkgerichte investeringen in leefbaarheid is het gevaar van free rider-gedrag – dikwijls oorzaak waarom überhaupt investeringen niet worden gepleegd – aanzienlijk lager. Het is gemakkelijker de kosten toe te rekenen aan de partijen die baat hebben bij de investeringen. Ook kunnen corporaties gelden uit de exploitatie van ‘betere buurten’ inzetten om probleemwijken op te knappen. Een ander voordeel strekt zich uit tot het functioneren van de woningmarkt in het algemeen. In de sociale sector in Nederland zitten in theorie weinig huurders ‘gevangen’, omdat zij geen enkel alternatief zouden hebben op de woningmarkt. Bij een ruime woningmarkt kunnen huishoudens gemakkelijk van de particuliere naar de sociale sector switchen en weer terug. Een grote sociale sector vormt dan ook in theorie een buffer, die tijdelijke onevenwichtigheden opvangt en dus een zekere starheid op de woningmarkt voorkomt. Voorwaarde is wel dat er voldoende aanbod van woningen is, die de mobiliteit tussen huur- en koopwoningen faciliteert.

18

De transactiekosten zullen echter hoger liggen door het relatief omslachtige woningtoewijzingssysteem.

35

36

3

Verstoringen op de woningmarkt

Hoewel ingrijpen op de woningmarkt noodzakelijk is vanwege marktfalen, kunnen de regulering en het optreden van de corporaties leiden tot nieuwe onevenwichtigheden en verstoringen. In de huidige situatie mist de markt goede prijssignalen en het vermogen om adequaat te reageren op veranderingen. Dit heeft aanzienlijke problemen veroorzaakt in de vorm van woningtekorten, geringe dynamiek en scheefheid.

3.1

Huren: politiek of markt? De overheid verstoort door haar beleid de afweging die kopers en huurders maken om verandering in hun positie op de woningmarkt te brengen; de afweging wordt in een bepaalde richting geduwd. Hugo Priemus, directeur van het Onderzoeksinstituut OTB in Delft, concludeerde in 1999 dat het overheidsoptreden in feite denivellerend werkte: ‘(...) per saldo steunt het Rijk direct en indirect de bewoner-eigenaren aanzienlijk sterker dan de arme huurders.’19 De overheid geeft in de bouwprogramma’s de bouw van koopwoningen prioriteit, biedt fiscale voorzieningen, zorgt voor faciliteiten voor de lage inkomens om ook een woning te kunnen kopen (waarvan overigens nauwelijks gebruik wordt gemaakt) en stimuleert corporaties om delen van hun woningbezit te verkopen. Maar ook de (sociale) huursector wordt bevoordeeld door de overheid. De huren zijn immers niet alleen het resultaat van de werking van de nieuwbouwmarkt, maar ook van een stelsel van huurwaarderingssystemen, die huren soms (kunstmatig) laag houden. Dirk-Jan Kraan van de Inspectie der Rijksfinanciën betoogde onlangs dat wanneer de corporaties markthuren zouden hanteren, zij ongeveer 20% extra ofwel 1,6 miljard euro zouden kunnen innen.20 Dit vormt een (verbor-

19

Zie: Priemus, 1999: ‘Armoede en volkshuisvesting’, in: Armoede en verzorginsstaat, p. 92. Kraan, 2002: ‘De opbrengst van uittreding’, in: ESB, 30 mei 2002, p. D17. Zie ook: Hilverink, 2002: ‘Miljardenverspilling of markthuur?’, in: ESB, 30 mei 2002, p. D24-D25. 20

37

gen) subsidie aan de bewoners van sociale huurwoningen, die invloed uitoefent op hun gedrag op de woningmarkt. Zo neemt de regulering van de woningmarkt bepaalde marktprikkels weg. Koop- en huurprijzen weerspiegelen niet de schaarsteverhoudingen, maar zijn vooral het resultaat van politieke besluitvorming.

38

Toch onttrekken de huren zich niet helemaal aan de ‘tucht van de markt’. Er bestaat een duidelijk (negatief ) verband tussen huurstijgingen en nieuwbouw, met name van particuliere woningbouw (zie tabel 3.1).21 Hoe meer woningen er worden gebouwd, hoe minder de huren stijgen. De vragers op de woningmarkt hebben dan immers de ruimte om bij (te) hoge huren uit te wijken naar bijvoorbeeld koopwoningen.

Tabel 3.1

Huurstijgingen en nieuwbouw (*1000 woningen), 1950-2000 Reële huur-

Totale

Nieuwbouw

Nieuwbouw

stijging

nieuwbouw

sociale sector

particulieren

1950-1959

2,7

684

403

59%

281

41%

1960-1969

2,4

1036

511

49%

525

51%

1970-1969

-0,3

1240

511

41%

729

59%

1980-1989

1,0

1100

470

43%

630

57%

1990-2000

1,9

953

272

29%

681

71%

Bron huren: ministerie van VROM, 2000: Mensen, wensen, wonen, p. 133 Bron nieuwbouw: CBS; ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen 2002

3.2

Een tekort aan nieuwbouw Bij een voortdurend toenemende vraag naar woningen als gevolg van demografische en economische groei moet er voldoende nieuw aanbod worden gerealiseerd. De woningmarkt werkt echter moeizaam. In Nederland is bijna doorlopend sprake van een ‘aanbiedersmarkt’: perioden van absolute en relatieve woningnood wisselen elkaar af. 21

De correlatie tussen de reële huurstijgingen en de nieuwbouw in de particuliere sector bedroeg -0,76, met de nieuwbouw in de sociale sector -0,39 en met de totale nieuwbouw zelfs -0,85.

3.2.1

De vraag naar woningen

De vraag naar woningen kent kwantitatieve én kwalitatieve aspecten: aan hoeveel woningen is er behoefte en wat voor soort woningen worden er gevraagd (type, grootte, prijs). De uitkomst hiervan wordt bepaald door demografische en economische factoren. Demografische ontwikkelingen – vooral de ontwikkeling van het aantal huishoudens – zijn van grote invloed op de kwantitatieve vraag. Daarnaast beïnvloeden demografische data als de gemiddelde gezinsgrootte en de leeftijd van het gezinshoofd de kwalitatieve vraag naar woningen. Maar maatgevend is hier vooral de inkomens- en vermogensontwikkeling. Deze bepaalt immers in hoeverre specifieke woonwensen (bijvoorbeeld een groter huis in verband met gezinsuitbreiding) ook gerealiseerd kunnen worden.

De kwantitatieve woningvraag De verwachting is dat de Nederlandse bevolking voorlopig nog blijft groeien, zij het met afnemende groeipercentages. De Nederlandse bevolking zal anno 2040 het maximum bereiken. De bevolking bedraagt dan naar verwachting 18,06 miljoen mensen. De aanwas komt met name voor rekening van het positief migratiesaldo, terwijl de natuurlijke bevolkingsgroei (het saldo van geboorte en sterfte) verder afneemt. In de prognoses wordt een groot migratieoverschot verwacht: 50.000 per jaar tot 2010 en geleidelijk afnemend tot 34.000 na 2020. Het aantal huishoudens neemt toe van 6,8 miljoen in 2000 naar 7,98 miljoen in 2020. Deze groei komt vooral door een toename van het aantal alleenstaanden en éénoudergezinnen: door de flexibilisering van de samenlevings- en relatievormen wonen veel meer mensen langere of kortere tijd alleen.22 De toename van het aantal huishoudens met ruim 1,1 miljoen heeft grote gevolgen voor de Nederlandse woningmarkt. De komende decennia zullen er nog veel woningen moeten worden bijgebouwd. Volgens Primos komt de woningbehoefte voor de periode 2000-2009 uit op 614.000 woningen.23 Dat betekent dus een netto uitbreiding van ruim 61.000 woningen per jaar.

22 23

ABF Research, 2002: Primos Prognose 2001. Idem, p. 30.

39

40

De kwalitatieve woningvraag De woningmarkt is gedifferentieerd en bestaat uit segmenten die op verschillende manieren kunnen worden gedefinieerd. Een manier is aan de hand van de gezinsof levenscyclus: een jong samenwonend stel zoekt in het algemeen een woning met andere kenmerken dan een huisgezin met opgroeiende kinderen. En zodra de kinderen het huis uit zijn, veranderen de woningpreferenties opnieuw. Op dit gebied zijn een tweetal trends van belang: de toenemende individualisering en de vergrijzing. Het aantal 65-plussers zal de komende veertig jaar bijna verdubbelen, van 2,15 miljoen in 2000 naar 4,14 miljoen in 2040. Deze ontwikkeling zal haar sporen op de woningmarkt nalaten. De ouderen hebben immers specifieke woonwensen: dikwijls willen zij van hun onderhoudsplichten af en hun vermogen in hun huis cashen (als suppletie op hun AOW en pensioeninkomen). Daarom verkopen zij dikwijls hun woning en melden zij zich op de huurmarkt. Hun voorkeur gaat daarbij meestal uit naar een ruime woning, die desondanks weinig huishoudelijk werk en onderhoud vergt: een huurwoning met bij voorkeur één woonlaag, en minder maar ruimere kamers dan een eengezinswoning. Verder neemt het aantal alleenstaanden sterk toe. Het aantal eenpersoonshuishoudens stijgt van 2,4 miljoen in 2000 naar 3,1 miljoen in 2020. Deze aanwas is niet alleen op het conto van de vergrijzing te schrijven, maar voor een belangrijk deel ook op dat van demografische ontwikkelingen in de leeftijdscohorten tot 65 jaar: de hierboven genoemde flexibilisering van samenlevingsvormen. De vraag naar woningen is ook een functie van de inkomens- en vermogensontwikkeling van huishoudens. Door de stijgende welvaart neemt de vraag naar een eigen woning en naar grotere woningen toe. Maar niet alleen naar grotere woningen met een grotere tuin. Door de gezinsverdunning (de daling van de gemiddelde gezinsgrootte en het toenemend aantal alleenstaanden) neemt ook bij een woningvoorraad die qua gemiddelde woninggrootte gelijk blijft, de leefruimte per bewoner toe, conform de behoefte. Ook kunnen meer huishoudens zich een koopwoning permitteren. In de afgelopen tien jaar is het percentage koopwoningen systematisch toegenomen. Telde Nederland in 1990 nog 45% koopwoningen, anno 2001 is dit cijfer opgelopen tot 53%. Internationaal gezien heeft Nederland een forse inhaalslag geleverd die

het land in het komende decennium naar verwachting zelfs in de Europese voorhoede doet belanden (zie figuur 3.1). De verwachting is immers dat deze ontwikkeling doorzet, zeker gezien de lage rente en de huidige bouwprogramma’s waarin koopwoningen de prioriteit krijgen. Ook het beleid is gericht op stimulering van het eigen woningbezit (de Wet Bevordering Eigen Woningbezit).

Figuur 3.1

De woningmarkt in Nederland (1996-2010) en Europa (1996)

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Bron: Boelhouwer, 1996: Housing expenditure; ABF Research, 2002: Primos Prognose 2001

3.2.2

Het aanbod van woningen

De nieuwbouw laat de laatste jaren echter een dalende trend zien. Werden er in 1995 nog 93.800 woningen opgeleverd, in 2001 was dit aantal geslonken tot 72.958. Omdat er ook sloop en renovaties (waarbij woningen worden samengevoegd) plaatsvinden, is de netto toename van het woningbestand nog kleiner. In 2001 was de netto realisatie ‘slechts’ 58.821 woningen.24

24

CBS, StatLine.

41

42

De te geringe toename is dus geen kwestie van een slappe woningmarkt, van een gebrek aan vraag naar woningen. Ook de financiering levert doorgaans geen onoverkomelijke problemen op, dankzij de fiscale begunstiging van woningbezitters. De problemen moeten we vooral zoeken in moeizame procedures en onrealistische planningen. Voordat de eerste heipaal de grond in gaat, zijn er dikwijls jarenlange discussies gevoerd over de bouwlocatie. En zelfs als het democratisch besluit eenmaal genomen is, stuit men dikwijls op langdurige problemen, bijvoorbeeld bij de grondverwerving of de aanleg van ontsluitende infrastructuur.

3.2.3

Woningtekorten

Naar verwachting nemen de woningtekorten in de toekomst niet af, integendeel. De absolute en relatieve woningnood (een tekort aan woningen in kwantitatief en kwalitatief opzicht) zal verder toenemen. Verschillende prognoses geven hiervoor een indicatie (zie figuur 3.2). In de zogenaamde Primos-prognose worden twee scenario’s toegepast, de ambitie-variant en de bpr-variant.25 In de figuur staan de netto-uitbreidingen (= nieuwbouw minus onttrekkingen) afgebeeld. Een derde variant is afkomstig van TNO Inro/Seo; deze geeft alleen de nieuwbouw en dus niet de netto-uitbreidingen. Bij onttrekkingen van 25.000 woningen per jaar (anno 2000 werden circa 28.000 woningen aan de voorraad onttrokken door sloop en samenvoeging), komt men per saldo uit op een uitbreidingscapaciteit van ongeveer 55.000 woningen per jaar. Van de genoemde varianten leveren er twee een versterking van het woningtekort op. Alleen wanneer de ambitie-variant wordt gerealiseerd, zal het woningtekort (dat op basis van het Woningbehoeftenonderzoek 1998 op 93.000 anno 2000 wordt geschat) teruglopen naar een tekort van 76.000 in het jaar 2010. De bprvariant komt neer op een woningtekort van 181.000 woningen in 2010, terwijl het ‘gecorrigeerde’ (voor 25.000 onttrekkingen per jaar) TNO-scenario zelfs een woningtekort van 208.000 woningen oplevert (zie tabel 3.2).

25

Voor een toelichting op de varianten, zie ABF Research, 2002: Primos Prognose 2001, p. 30. De bpr-variant is de variant die gebaseerd is op de Nota Bouwprognoses. Daarnaast is er nog een ambitievariant, die uitgaat van Mensen, wensen, wonen.

Figuur 3.2

Prognose nieuwbouw en uitbreiding 2000-2009 (*1000 woningen)

��

43 ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

NB: Primos-varianten=uitbreiding, TNO=nieuwbouw

Bron: ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen 2002, p. 238; ABF Research, 2002: Primos prognose 2001, p. 31

Tabel 3.2

Scenario’s woningtekort 1994-2010 (*1000 woningen)

Primos-ambitie

Primos-bpr

1994

134

1998

90

2000

93

TNO Inro/Seo

2005

62

186

162

2010

76

181

208

Bron: ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen 2002, p. 238; ABF Research, 2002: Primos prognose 2001, p. 31

Daarbij komt dat de mogelijke tekorten nog verder kunnen oplopen door een stijging van de kwalitatieve woningtekorten boven op de kwantitatieve tekorten. De afgelopen jaren was de nieuwbouw tamelijk eenzijdig gericht op ruime woningen (twee-onder-een-kap), terwijl de toekomstige woonvraag juist komt van ouderen en alleenstaanden; groepen die heel andere woonwensen hebben dan een ruime eengezinswoning met een tuin.

44

3.3

Dreigende verstopping Het tekort aan woningen heeft allerlei neveneffecten. De woningmarkt raakt verstopt. Een duidelijke indicatie hiervoor is de geringe leegstand. Voor een vlotte doorstroming is enige (tijdelijke) leegstand nodig en deze is in de huidige situatie (met circa 0,3%)26 te laag voor een goed werkende woningmarkt. Een andere indicatie is de geringe dynamiek in het huurdersbestand. Woningzoekenden in de grote steden staan soms tien jaar of langer op een wachtlijst, voor zij in aanmerking komen voor een (andere) woning. Het huidige woningtoewijzingssysteem – bedoeld om de doorstroming juist te bevorderen – heeft geen einde gemaakt aan de Oost-Europese toestanden op de huurdersmarkt. Het oude systeem, waarbij ingeschreven woningzoekenden punten verzamelden en bij voldoende punten een woning toegewezen kregen, is in het afgelopen decennium vervangen door een aanbodgericht systeem.27 Elke gemeente heeft dit systeem op eigen wijze ingevuld, maar er bestaan grofweg twee varianten: een systeem op basis van woonduur, waarbij starters en doorstromers aan elkaar gelijkgesteld worden, en een systeem waarbij er woningen voor specifieke doelgroepen (starters, ouderen, et cetera) worden gereserveerd. De woningzoekenden moeten zelf naar een woning ‘solliciteren’ via een woonbon. De gelijke behandeling van starters en doorstromers heeft de dynamiek verminderd, doordat woonduur en wachttijd aan elkaar gelijkgesteld zijn. Vanaf het moment dat doorstromers een woning betrekken, bouwen zij woonduur op (met of zonder een verhuiswens). Hierdoor bevinden starters zich in een nadelige positie. Daarnaast ontmoedigt de systematiek van het opbouwen van woonduur het verhuizen. Er staat geen sanctie op weigering. Een doorstromer kiest bij onzeker-

26 27

Ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen, p. 103. Ouwehand en Van Daalen, 2002: Dutch housing associations, p. 49-51.

heid over de kwaliteit van de aangeboden woning (bijvoorbeeld ten aanzien van de woonomgeving) dikwijls om te blijven zitten. Bij acceptatie verliest hij immers alle opgebouwde woonduur. De doorstroming stokt hierdoor nog meer. 45

Niet alleen de dynamiek op de huurdersmarkt stokt, maar ook de mobiliteit tussen huur- en koopsector. In de afgelopen jaren is er enige uitstroom naar koopwoningen geweest (zie tabel 3.3), maar inmiddels is de verwachting dat deze uitstroom steeds verder zal opdrogen, met name voor lagere inkomensgroepen. Dat komt omdat de afgelopen jaren de prijs van woningen veel sneller steeg dan de inkomens. Terwijl het bruto modale inkomen tussen 1997 en 2000 met zo’n 10% toenam, ging de gemiddelde koopsom met maar liefst 53% omhoog.28 Steeds minder mensen in het huurderssegment zijn nog in staat om een woning te kopen. Vooral starters en huishoudens met één inkomen hebben geen alternatief.29 Woonden vroeger dus veel huishoudens in de huursector die zich een koopwoning konden permitteren, nu droogt deze groep geleidelijk op. Zo is een kloof ontstaan tussen de koop- en huursector: de groep huishoudens die in een huurhuis woont en zich geen koopwoning kan veroorloven, wordt steeds groter. De mobiliteit tussen de beide marktsegmenten vermindert, met alle gevolgen van dien.

Tabel 3.3

Verhuizingen uit goedkope huurwoningen 1996-2000 *

Verhuizingen

% van

Verhuizingen

1996-2000

voorraad

1996-2000

naar

2000

naar

– goedkope

Absoluut

182.000

10,3

huur – betaalbare

– totaal huur

% van voorraad 2000

59.000

3,3

63.000

3,6

koop 132.000

7,5

huur – dure huur

– goedkope

Absoluut

– betaalbare koop

26.000

1,5

340.000

19,3

– dure koop – totaal koop

54.000

3,1

176.000

10,0

* Aantal goedkope huurwoningen, 2000 is 1.763.000

Bron: ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen 2002, p. 23 en 93

28

Berkhout, K., ‘Starters en éénverdieners kunnen geen kant uit op de woningmarkt’, in: NRC Handelsblad, 19 oktober 2002. 29 Idem.

Zo ontstaat er een zekere sociale segmentering tussen de koop- en huursector.30 Deze segmentering vermindert de flexibiliteit van de woningmarkt: huishoudens komen vast te zitten in hun woning. Verder zullen de klantenbestanden van de corporaties veranderen: de middengroepen verdwijnen immers uit het huurdersbestand, dat langzaamaan marginaliseert. De kloof tussen mensen die zich op de woningmarkt vrij kunnen bewegen (die zelf een keuze kunnen maken tussen koop en huur) en een groep die weinig keuze heeft, vertaalt zich naar de positie van de corporaties. De marginalisering heeft immers grote financiële consequenties: dalende huurinkomsten en opbrengsten uit verkopen (de woningen zullen minder populair worden), meer leegstand, toenemende onderhoudslasten en investeringen in leefbaarheid. Een doemscenario?

46

3.4

Het verhogen van de dynamiek De beste methode om de mobiliteit op de woningmarkt te verbeteren is door de tekorten weg te nemen. Zoals hiervoor is betoogd, ligt er door de bevolkingsgroei al een enorme bouwopgave voor de komende jaren. Gezien de voorkeur van de consumenten, die richting koopwoningen gaat, ligt het voor de hand om vooral in dit segment fors te investeren. Vanwege hun enorme woningbezit, hun kennis van de huurmarkt en hun relaties met overheden en bouwondernemingen, kunnen corporaties daar zeker een rol in spelen. Niet alleen om gedeelten van hun woningvoorraad af te stoten, maar zeker ook als projectontwikkelaars en verhuurders. Maar ook de sociale huursector staat voor een grote opgave. De corporaties moeten namelijk een antwoord vinden op de toename van het aantal eenpersoonshuishoudens en de vergrijzing. In dit licht dient het beleid om grote contingenten sociale huurwoningen af te stoten, kritisch te worden bekeken. Slachten de corporaties niet de kip met de gouden eieren? En de afwegingen omtrent het verkopen van huurwoningen moeten door de corporaties en de potentiële kopers worden gemaakt en niet door de politiek worden voorgeschreven. De eerste prioriteiten van de politiek liggen niet bij het voorraadbeleid van de corporaties, maar bij het uitvaardigen van adequate regelgeving, die zoveel mogelijk marktverstoringen wegneemt. 30

De sociale segmentering hoeft overigens niet gepaard te gaan met geografische segmentering. Wanneer immers corporaties woningen in goedkope wijken verkopen aan ‘scheefgroeiers’, draagt dat bij aan een gevarieerder bewonersbestand in de wijk. Op die manier wordt voorkomen dat huishoudens die enkele treden op de maatschappelijke ladder groeien en zich een duurdere woning kunnen permitteren, de wijk verlaten.

3.5

Scheefheid De regulering heeft dus hét probleem van de huidige sociale huurmarkt – namelijk de te geringe dynamiek – versterkt. De koppeling van de huur aan de objectieve kwaliteit van de woning en tegelijk het loslaten van de koppeling aan vraag en aanbod van woningen (subjectieve kwaliteit van met name de woonomgeving), leidt tot huren die sterk achterblijven bij de ontwikkelingen op de markt voor koopwoningen. De overheidsregulering heeft daardoor (indirect)31 grote invloed op de afwegingen van gezinnen ten aanzien van kopen dan wel huren. Dit is een van de oorzaken van de scheefheid. Scheefheid betekent dat mensen, gezien hun inkomen, in een te dure of goedkope woning wonen. Deze scheefheid treedt op in de koop- en de huursector. De scheefheid in de koopsector wordt niet als een probleem ervaren, maar bestaat evengoed en kan – evenals het geval is in de huursector – gekoppeld worden aan subsidie-instrumenten van de overheid. Te denken valt aan de in het verleden verleende koopsubsidies (premie A-koopwoningen, en dergelijke). De eigenaren van deze woningen hebben inmiddels een forse vermogenswinst geboekt dankzij de stijging van de woningprijzen. Ook zouden veel van de subsidiënten uit het verleden bij hun huidige inkomensniveau geen recht meer hebben op de uitbetaalde premies. Tegenover de ‘groeiers’ in een relatief goedkoop koophuis, staan mensen die in een (te dure) koopwoning terecht zijn gekomen. Zij zijn eigenlijk aangewezen op de huurmarkt, maar hebben vanwege de wachtlijsten hun heil op de koopmarkt gezocht. De hoge woonlasten zijn voornamelijk een probleem voor starters op de woningmarkt en mensen met een relatief laag inkomen.32 Scheefheid bestaat ook op de huurmarkt. Anders dan in de koopsector wordt scheefheid hier wel als een groot maatschappelijk probleem gezien, met name goedkope scheefheid. Het gaat hierbij om huishoudens die al langer in een sociale huurwoning wonen, maar wier inkomen intussen is gegroeid tot boven de sociale huurgrens. Al vele jaren wordt getracht deze mensen te laten verhuizen, zodat zij plaatsmaken voor mensen voor wie de sociale huurwoningen eigenlijk bedoeld

31

De directe beïnvloeding bevoordeelt juist kopers boven huurders, zie paragraaf 3.1. Pikant detail is dat de woonlasten voor de groep kopers met een laag inkomen hoger uitvallen dan de woonlasten voor dezelfde woning voor de kopers met een hoger inkomen. Het verschil wordt veroorzaakt door de aftrek van de hypotheekrente, die laatstgenoemden tegen een hoger tarief kunnen aftrekken. 32

47

zijn. Omdat de doorstroming op de huizenmarkt ernstig is verstoord, komt hier in de praktijk weinig van terecht. Bovendien ontbreekt voor deze groep de prikkel om iets anders te gaan zoeken. 48

Scheefheid heeft wel één voordeel: omdat de hogere inkomens in buurten met veel sociale woningbouw blijven wonen, wordt segregatie tegengegaan. Het draagt in die zin dus bij aan de leefbaarheid in de wijken. De mate waarin scheefheid op de woningmarkt voorkomt, is weergegeven in figuur 3.3. In totaal gaat het om zo’n 800.000 huishoudens, circa 30-35% van het totaal aantal huishoudens in een sociale huurwoning.

Figuur 3.3

Dure en goedkope scheefheid 1986-2000 (* 1000 huishoudens)

��

��

��

��

��

��

Bron: ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen 2002, p. 154

Gegeven het feit dat de huurprijs van sociale huurwoningen beneden het niveau van een fictieve markthuur ligt, heeft de goedkope scheefheid tot gevolg dat deze bewoners feitelijk gesubsidieerd worden. Hierdoor lopen corporaties huurinkomsten mis, die zij op de genoemde fictieve markt hadden kunnen incasseren. De omvang hiervan is geschat door het WSW en staat weergegeven in tabel 3.4.

Tabel 3.4

‘Gederfde huurinkomsten’ vanwege goedkope scheefheid

30% goedkope scheefheid Aantal huishoudens

20% goedkope scheefheid

703.754

469.170

– huurstijging 10%

€ 274.464.216

€ 182.976.144


€ 411.696.324

€ 274.464.216


€ 548.928.432

€ 365.952.288

1

Gederfde huuropbrengst2 bij:

1 2

Het totaal aantal huishoudens bedraagt 2.345.848. De gemiddelde huuropbrengst bedraagt € 325.

Bron: WSW

De financiële gevolgen van goedkope scheefheid zijn aanzienlijk. Wanneer de corporaties deze groep hogere huren in rekening zouden brengen, kunnen de inkomsten toenemen met meer dan een half miljard euro. Zelfs in het voorzichtigste scenario bedragen de gederfde inkomsten nog altijd bijna 200 miljoen euro. Hiermee is echter geen rekening gehouden met het feit dat bij huurverhogingen kopen aantrekkelijker wordt. Vermoedelijk zullen de corporaties dus nooit alle gederfde inkomsten kunnen realiseren.

3.6

Bestrijden scheefheid De scheefheid kan op meerdere manieren worden bestreden. Ten eerste door het toevoegen van een groot contingent woningen aan de huidige voorraad. De afgelopen jaren is de woningproductie teruggelopen, met name bij corporaties. Om de doorstroming te bevorderen is er dan ook een grote inhaalslag nodig. Vooral het middensegment verdient aandacht, zodat bewoners van een sociale huurwoning kunnen doorstromen naar een niet te dure koopwoning. Prognoses laten helaas niet zien dat deze inhaalslag op korte termijn gerealiseerd zal worden (zie paragraaf 3.2).

49

50

De tweede mogelijkheid is het verhogen van de huur naar een meer marktconform niveau. De overkoepelende organisatie van de woningcorporaties in Nederland, Aedes, heeft hier recent meermalen voor gepleit. Een algemene huurverhoging heeft echter gevolgen voor de uitgaven aan huursubsidie.33 De extra inkomsten van de corporaties worden dan in feite betaald door de overheid, en dus door de belastingbetaler. Een andere mogelijkheid is om inkomensgerelateerde elementen in de huur te verwerken, bijvoorbeeld via een huurbelasting. Dit heeft als nadeel een verscherping van de armoedeval – door verhoging van marginale tarieven worden inkomensstijgingen van gezinnen afgeroomd, waardoor de prikkel om (meer) te gaan werken wordt afgezwakt –, nog afgezien van praktische problemen op het punt van de uitvoering. Een derde mogelijkheid, mede aangegeven door het WSW, is een systeem van kostprijshuren (zie figuur 3.4). Hierbij wordt niet overgegaan tot een algemene verhoging, maar wordt de huurverhoging beperkt tot een deel van de voorraad. De woningvoorraad wordt verdeeld in een voorraad die marktconform wordt verhuurd en een deel dat op de traditionele (sociale) manier wordt verhuurd. Hierdoor komt er meer marktconformiteit in het segment waar eigenlijk geen publieke taak ligt. Anderzijds blijft de sociale taak toch gehandhaafd. Het uitgangspunt is de kostprijs van de woning. De hoogte hiervan wordt bepaald door de kwaliteit van de woning.34 In het ‘sociale’ segment kunnen de huren binnen een zekere marge (zeg zo’n 30%) onder deze kostprijs liggen. Deze marge moet ervoor zorgen dat de tekorten voor de verhuurder niet te groot worden. Het tekort moet immers gecompenseerd kunnen worden. Voor wie de huren dan nog steeds te hoog zijn, springt de overheid bij met huursubsidie. In het ‘commerciele’ segment kunnen de huren met een zekere marge boven de kostprijs liggen, waarbij de huur begrensd wordt door het bestaande puntenstelsel (het woningwaarderingsstelsel). De winst die de corporaties in dit segment boeken, komt ten goede aan het sociale segment. Dus geen kruissubsidiëring tussen corporaties, maar wel binnen corporaties. Het grote voordeel van dit model is dat de feitelijke huren meer in de buurt komen van de kostprijs, waarmee een belangrijke bron van marktverstoringen wordt weggenomen.

33 34

Kraan, 2002: ‘De opbrengst van uittreding’, in: ESB, 30 mei 2002, p. D16-D17. Hiervoor gelden regels, vastgelegd in het Bouwbesluit (1991).

Figuur 3.4

Systeem van kostprijshuren bovengrens op basis van

(+) ‘commer-

WWS

huurniveau

kostprijs woning op

maatschappelijke

basis van Bouwbesluit

kwaliteit

(+) ‘sociale markt’

nooit ‘te veel’ voor de huurder

ciële markt’

nooit ‘te weinig’ ondergrens op basis van

voor de verhuurder

HS bodemprijs

Voor de corporaties hebben ontwikkelingen in de richting van meer marktconforme, kostprijsgerelateerde huren met name op het sociale vlak gevolgen. Als mensen die niet tot de doelgroep behoren uit de sociale sector stromen, komen er meer woningen vrij voor mensen voor wie de sociale huurwoningen eigenlijk bedoeld zijn. Natuurlijk kunnen dergelijke prijsaanpassingen niet op de korte termijn worden gerealiseerd. Veranderingen moeten dan ook altijd op de middellange termijn bekeken worden. Eventuele verbeteringen zullen waarschijnlijk, als we vandaag maatregelen treffen, niet binnen vijf jaar voelbaar zijn. Nieuwbouw duurt lang en door alle regelgeving met betrekking tot huurbescherming zal het invoeren van een kostprijsgerelateerd huursysteem slechts op de lange termijn effect sorteren. Dit is echter geen argument om te wachten met het bestrijden van de scheefheid. Elke vertraging betekent dat de wachtlijsten nog verder oplopen voor groepen zonder keuze.

51

52

4

Transparantie en verantwoording

Corporaties zijn de afgelopen jaren steeds meer als marktpartijen gaan opereren. Ze hebben meer verantwoordelijkheden gekregen en kunnen meer zelf hun beleid bepalen, uiteraard binnen de grenzen die gesteld worden door het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH). Maar omdat de corporaties geen reguliere vastgoedondernemingen zijn die door de eigenaars op prestaties worden afgerekend, noch gesubsidieerde instellingen onder rechtstreekse aansturing van het ministerie van VROM of van gemeenten, noch belangenverenigingen van huurders, zoals de Woonbond, is het niet helder door wie ze worden beoordeeld en waarop. Daarom is er een voortdurende discussie over het functioneren van corporaties. De onduidelijkheid vloeit voort uit het feit dat de corporaties te maken hebben met verschillende partijen die hun doen en laten beoordelen. Financiële instellingen zoals het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) letten scherp op de financiële gezondheid van corporaties. Het CFV heeft tot taak toezicht te houden op de financiële continuïteit van de corporaties, en adviseert de minister in te grijpen wanneer corporaties onverhoopt grote risico’s lopen.35 Het belang van de WSW ligt in de borgfunctie: de instelling ziet erop toe dat de financiën zodanig in orde zijn dat de corporaties veilig kunnen lenen. Daarnaast is er een politiek-bestuurlijk belang. Het Rijk (het ministerie van VROM) toetst of corporaties voldoen aan de eisen die worden gesteld aan ‘toegelaten instellingen’. Verder wordt de lokale politiek (Burgemeester en Wethouders) bij verkiezingen afgerekend op leefbaarheid en criminaliteit, aspecten waar de corporaties als grootste huisbaas van Nederland een belangrijke invloed op hebben. B&W willen dat gelden die de corporaties hiervoor ontvangen of in het verleden ontvangen hebben, goed worden besteed.

35

Het Rijk heeft in de nota Mensen, wensen, wonen (ministerie van VROM, 2000, p. 249) voorgesteld om de taken van het CFV te splitsen: in een Centraal Toezichtsorgaan Woningcorporaties (CTW) die sec toezicht houdt en een Centraal Fonds Sectorbeheer (CFS) dat verantwoordelijk is voor de saneringen en projectsteun.

53

De sector zelf heeft ook toezicht en controle georganiseerd. De branchevereniging Aedes toetst of de leden zich aan bepaalde gedragscodes houden. Verder zijn er interne toezichthouders in de vorm van Raden van commissarissen of Raden van toezicht. Toch nemen al die instrumenten niet de maatschappelijke zorgen weg dat de corporaties zich eigenlijk aan ieders greep onttrekken. De roep om meer transparantie blijft klinken.

54

4.1

Prestatiemeting is moeilijk Een belangrijke reden van de voortdurende discussie is dat het moeilijk is corporaties op hun prestaties te beoordelen. In de eerste plaats omdat de doelen niet helder zijn geformuleerd. In het BBSH zijn zes ‘prestatievelden’ aangegeven (zie paragraaf 1.2.1), die volgens de nota Mensen, wensen, wonen van het kabinet-Kok II in de nieuwe Woonwet nog moeten worden aangevuld met andere doelstellingen. Deze velden zijn echter zo breed en algemeen geformuleerd, dat daaruit nauwelijks prestatiemaatstaven volgen. Bovendien wordt niet aangegeven wat het relatieve belang van de verschillende doelstellingen is. Ook dat maakt het moeilijk hieruit richtlijnen voor het praktisch handelen en de beoordeling daarvan af te leiden. Ten tweede kent een corporatie vele belanghebbenden. Huurders vinden andere prestaties belangrijk dan financiers of wethouders of ministers. Omdat ieder zijn eigen criteria aanlegt, resulteert dat nooit in een eensluidend oordeel over de geleverde prestaties. Ten slotte geldt voor corporaties dat het ingewikkeld is hun prestaties te isoleren van die van andere partijen. Voor de kwaliteit van de woonomgeving kunnen niet alleen de corporaties verantwoordelijk worden gesteld, maar spelen ook de politie, de gemeentereiniging, het buurthuis, de plantsoenendienst en nog allerlei andere partijen een rol van betekenis.

4.2

De voordelen van onduidelijkheid Verder is lang niet iedereen gebaat bij transparantie en duidelijke prestatiemeting bij de woningcorporaties. Politici en bestuurders op lokaal én nationaal niveau

willen niet optimaal de schijnwerpers zetten op de bedrijfsvoering van de corporaties. Ten eerste hopen lokale politici verschillende doelen te bereiken met de corporaties, namelijk gesubsidieerde huisvesting voor de ‘doelgroep’; het tegengaan van verloedering van stadswijken; het voorkomen van ‘tweedeling’ waarbij specifieke delen van gemeenten alleen nog worden bewoond door recente immigranten of arme groepen; hulp bij stadsvernieuwing en verborgen subsidies voor sociaal gewenste gebouwen. Corporaties kunnen via hun commerciële dochterondernemingen daaraan bijdragen en ook in hun hoofdactiviteit rekening houden met allerlei gemeentelijke wensen. Politici kunnen gemakkelijker hun wensenlijstjes indienen, wanneer kosten niet al te duidelijk zichtbaar worden. Dit geldt met name als projecten onverhoopt mislukken, maar zelfs bij verstandige en ex-post waardevolle bouwprojecten zal het vaak eenvoudiger zijn politieke instemming te verkrijgen wanneer de meerkosten niet al te transparant zijn. Op regionaal en nationaal niveau hebben politici ook een belang om niet hard aan te dringen op scherp inzicht in de prestaties van woningcorporaties. Politici met een verantwoordelijkheid voor een stadsregio of een provincie moeten gemeentelijk eigenbelang coördineren en – zo mogelijk – proberen te overstijgen. Opnieuw is dat gemakkelijker wanneer niet alle onderhandelingen in het zicht van de accountants plaatsvinden. Nationale politici hebben ook een belang bij mist. Zij hechten aan de illusie dat goede en goedkope woonruimte in beginsel voor iedereen overal in Nederland beschikbaar is. Ze proberen de jaarlijkse uitgaven aan individuele huursubsidie te begrenzen, maar hebben geen belang om dat al te expliciet te maken voor de huurders (hun kiezers). Ze hopen dat de kosten van grote of kleine projecten in de stadsvernieuwing (van het financieren van straatverlichting tot het subsidiëren van het jeugdhonk) versluierd kunnen worden door corporaties daarin te laten participeren. Corporaties bieden hun de mogelijkheid van een soft budget constraint. Maar daar kleven natuurlijk bezwaren aan. Zoals er enkele jaren geleden kritiek was op De Nederlandsche Bank die een schilderij had gekocht en daarmee in feite eigenmachtig het nationale budget voor kunstaankopen had verhoogd, zo ook is er vanuit de norm van democratische controle en transparantie bij de besteding van openbare middelen reden om terughoudend te zijn wanneer politici sympathieke activiteiten buiten de rekening van gemeente of Rijk proberen te accommoderen.

55

Gebrek aan transparantie betekent een verlies aan verantwoordelijkheidsgevoel en een extra risico dat niet voldoende wordt geleerd van foute beslissingen. Toch is er niet alleen reden tot kritiek. Een diffuse bestuurlijke context kan ook helpen om doelstellingen na te streven die zouden verdwijnen bij ondubbelzinnig gedefinieerde marsorders. Bij non-profitinstellingen kunnen de doelen van de oprichters worden nagestreefd, ook wanneer die zich niet gemakkelijk laten vertalen in concrete kwantitatieve eisen. Een non-profit museum kan programma’s aanbieden aan kinderen; een non-profit orkest kan kaarten beschikbaar stellen voor muziekstudenten. Dat hoeft allemaal niet expliciet opgenomen te worden in een businessplan, maar valt binnen de manoeuvreerruimte die directie en medewerkers hebben in de non-profit context. Het is dus mogelijk dat de grotere beleidsruimte de gemeenschap vooral voordelen biedt, omdat corporaties sociale doelen kunnen nastreven die niet allemaal even precies benoemd en geprijsd zijn. Daarvan zijn voorbeelden te over in Nederland: veel corporaties hebben onder de vlag van ‘investeren in leefbaarheid’ zichtbaar bijgedragen aan het weefsel van een woonwijk.

56

Aan de andere kant dreigt het gevaar dat een non-profitinstelling de voorkeur volgt van management of hoger personeel (denk aan universiteiten, en in mindere mate aan ziekenhuizen) en dat de non-profitinstelling opziet tegen efficiencybevorderende maatregelen die het gemak van de insiders aantasten. De speling in het systeem die ontstaat doordat corporaties niet alle activiteiten tot achter de komma verantwoorden en niet zo transparant zijn als ze wel zouden moeten wezen, heeft dus waarschijnlijk voordelen in de sfeer van meer ruimte voor meedenken en -doen met de gemeenten.

4.3

Gebrekkig inzicht Op diverse terreinen is de gebrekkige transparantie en prestatiemeting zorgwekkend. Allereerst het risico van concurrentievervalsing. De corporaties mogen commerciële activiteiten ontplooien die zich grotendeels onttrekken aan toezicht door onafhankelijke instanties en/of de overheid. Deze toenemende commerciele activiteiten worden door andere marktpartijen al snel betiteld als oneerlijke concurrentie door de corporaties. De corporaties zouden immers gemeenschapsgeld in kunnen zetten om private vastgoedontwikkelaars van de markt te weren.

Bovendien hoeven zij geen vennootschapsbelasting te betalen, terwijl private ontwikkelaars dat wel moeten. Dit verwijt lag ten grondslag aan de discussie in het kader van het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. In het MDW-rapport Corporaties tussen vangnet en vrijhandel werd aanbevolen de commerciële activiteiten van corporaties onder te brengen in afzonderlijke ondernemingen die vpb-plichtig zijn. Deze aanbeveling is door het Rijk overgenomen (en wordt waarschijnlijk geëffectueerd in 2004). Een tweede probleem is de monopoliepositie van corporaties. Weliswaar zijn er veel corporaties, maar die opereren bijna allemaal op lokaal niveau en concurreren nauwelijks met elkaar. Uit onderzoek van RIGO blijkt dat in de helft van de gemeenten in Nederland slechts één of twee corporaties actief zijn (tabel 4.1). Bovendien hebben in veel gemeenten waar meer aanbieders zijn, de corporaties zich verenigd in clusters, zodat ook zij in de praktijk als één aanbieder optreden.

Tabel 4.1

Aantal woningcorporaties met woningbezit per gemeente, 1950 en 2000 1950

Aantal cor-

Aantal

poraties per

gemeenten

%

gemeente

2000 % (gemeen-

Aantal

ten met een

gemeenten

%

corporatie)

0

455

45,0

–

6

1,1

1

387

38,3

69,6

131

24,4

2

80

7,9

14,4

133

24,8

3-4

50

4,9

9,0

176

32,8

5-6

24

2,4

4,3

54

10,1

>6

15

1,5

2,7

42

7,8

Bron: 50 jaar Woningwet, p. 64; Conijn e.a., 2000: Ruimtelijke concentratie, tabel 2.3

57

Verder neemt het aantal corporaties door fusies en overnames zienderogen af, zo blijkt uit tabel 4.2. 58 Tabel 4.2

Kerncijfers toegelaten instellingen 1997

Aantal toegelaten

1998

1999

2000

821

791

759

701

2.488.766

2.353.000

2.475.176

2.464.317

24.088

21.646

16.474

14.708

2.788

2.518

3.177

4.901

22.392

22.572

21.489

14.392

5.200

7.401

8.937

7.537

instellingen Woongelegenheden totaal Nieuwbouw Aankoop van derden Verkopen Afbraak/samenvoeging

Bron: ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen 2002, p. 102

De MDW-werkgroep wees op een derde punt, dat alles te maken heeft met de monopoliepositie van de corporaties: het gebrek aan transparantie in de relatie tussen corporaties en gemeenten. Gemeenten en corporaties hebben elkaar bijna dagelijks nodig om hun doelstellingen te realiseren. Omdat de corporaties een groot deel van het woningbestand beheren, hebben gemeenten de medewerking van de corporaties nodig als zij plannen willen ontwikkelen. De corporaties op hun beurt zijn van de gemeenten afhankelijk ten aanzien van het huisvesten van hun huurders, waarvoor vaak een woonvergunning nodig is. Daarnaast zijn zij ook op elkaar aangewezen als het gaat om de leefbaarheid van wijken, de opvang van ontheemden, de bestrijding van criminaliteit, en dergelijke. Die onderlinge afhankelijkheid werkt ook door op andere terreinen waar gemeenten en corporaties elkaar ontmoeten, bijvoorbeeld in de bouw. Deze situatie biedt voor beide partijen voordelen. De corporaties hebben invloed op het ruimtelijke ordeningsbeleid en kunnen daarmee behalve het sociale belang ook hun eigen positie veiligstellen binnen een gemeente. Aan de andere kant kan de corporatie ook de gemeente van dienst zijn. Omdat corporaties binnen gemeenten meestal grote spelers zijn, is het voor gemeenten gemakkelijk om plannen ten aanzien van

bijvoorbeeld herstructurering te realiseren. Er hoeft tenslotte maar met één partij onderhandeld te worden. Projecten kunnen op deze manier snel gerealiseerd worden. 59

De vraag is dan natuurlijk wel of projecten op deze manier op een relatief voordelige manier kunnen worden verwezenlijkt. Die vraag is niet gemakkelijk te beantwoorden. Enerzijds is de vermogenspositie van de corporaties redelijk, en kunnen kostenbesparingen worden gerealiseerd omdat de corporaties de lokale markt en de doelgroepen van het beleid goed kennen. Bovendien kunnen er door de monopoliepositie van de corporaties ook schaalvoordelen behaald worden. Aan de andere kant is onderhandelen met één partij vaak juist niet voordelig voor de kostenbeheersing. Toch lijken de partijen, gezien de doelen die ze beide willen bereiken, een soort natuurlijke partners die geen belang hebben bij meer transparantie, maar onderhands de zaken afwikkelen. Letterlijk concludeert het MDW-rapport dat: ‘(...) de relatie met de gemeenten het belangrijkste element lijkt te zijn in de verstoring van de concurrentieverhoudingen tussen corporaties en andere aanbieders, zoals beleggers en projectontwikkelaars. Van groot belang is het daarom om de transparantie in het proces van aanbesteding van nieuwbouw door gemeenten te verbeteren. Onderzoek naar de mogelijkheden om via rijksregelgeving een transparant en open proces van aanbesteding van projecten door gemeenten te bevorderen is daarom wenselijk.’ 36 Een laatste punt van zorg omtrent het gebrek aan transparantie betreft de huurders. Van alle belanghebbenden zijn zij vaak het minst goed geïnformeerd.37 De financiële instanties ontvangen hun verplichte rapportages, de overheid heeft voldoende mogelijkheden om corporaties tot verantwoording te verplichten. Maar de huurders ontberen vaak informatie over het beleid dat de corporaties voeren. Bovendien beperken de lokale monopolies hen in de mogelijkheden om corporaties met elkaar te vergelijken.

36

Ministerie van Economische Zaken, 1999: Corporaties tussen vangnet en vrijhandel, p. 8-9. Voor een beknopt overzicht van informatie van en inspraak door huurders en hun organisaties zie: Ouwehand en Van Daalen, 2002: Dutch housing associations, p. 72-78. 37

De vraag is hoe erg het is dat corporaties niet volledig transparant zijn naar hun huurders toe. Van Albert Heijn weten we ook niet precies of de prijzen misschien lager zouden kunnen of het assortiment uitgebreider. Ook zijn de meeste klanten niet geïnteresseerd in hoe de onderneming er financieel voorstaat. Maar er is een groot verschil. Op het moment dat Albert Heijn ons niet meer bevalt, kunnen we uitwijken naar Dirk van den Broek of de Konmar. Op de woningmarkt is dat nauwelijks mogelijk. Niet alleen omdat er nauwelijks andere woningen beschikbaar zijn (lange wachtlijsten), maar ook omdat een verhuizing gepaard gaat met aanzienlijke informatie- en transactiekosten. Vanwege die kosten is de huurder die eenmaal ergens woont, tot op zekere hoogte de gijzelaar van zijn huisbaas. Omdat de markt hier faalt, zijn er andere middelen nodig om de corporatie tot goede prestaties aan te sporen. Een heldere publieke verantwoording hoort daar in elk geval bij.

60

4.4

Mogelijkheden om de transparantie te vergroten 4.4.1

Heldere doelen stellen

Een eerste stap is het formuleren van een heldere maatschappelijke doelstelling voor de corporaties. Dit doel is: kwalitatief goede en betaalbare huisvesting bieden aan nauw omschreven doelgroepen. Daaruit volgen automatisch allerlei nevendoelstellingen. Als corporaties die doelstelling volgen, spreekt het vanzelf dat zij de kwaliteit van hun woningbezit moeten bewaken en in de leefomgeving moeten investeren. Soms kan het daarvoor nodig zijn meer variatie aan te brengen in het woningaanbod in de wijk, soms is het nuttig woningen te verkopen. Misschien moeten zij investeren in bepaalde voorzieningen voor de wijk. Het kan aan corporaties zelf worden overgelaten welk beleid zij daarvoor ontwikkelen. Daar hoeven geen afzonderlijke doelstellingen voor te worden geformuleerd. Als zij maar aannemelijk kunnen maken dat hun acties bijdragen aan het realiseren van de maatschappelijke kerntaak.

4.4.2

Meer concurrentie tussen corporaties

Een tweede stap is aanscherping van de aanbestedingsregels door gemeenten, conform de aanbevelingen van het MDW-rapport. Daarnaast is meer concurrentie tussen corporaties gewenst, hoewel het niet eenvoudig is dat te realiseren.

Prijsconcurrentie is niet mogelijk; daar lenen de marktomstandigheden (gebrek aan woningaanbod) zich niet voor en is vanwege overheidsvoorschriften verboden. Toch wil dat niet zeggen dat er helemaal geen concurrentie mogelijk is. Corporaties kunnen concurreren op basis van kwaliteit. Zij kunnen zich onderscheiden door de kwaliteit van hun woningbestand en de diensten die zij leveren. Hiervoor moet er echter wel voldoende aanbod zijn, anders heeft de consument nog steeds geen keus. Een eenvoudige maatregel om de onderlinge concurrentie tussen corporaties in elk geval een beetje aan te wakkeren, is het afschaffen van de begrenzing van werkgebieden. Nu nog heeft de status van toegelaten instelling een lokaal karakter. Er is geen enkele reden om dat niet landelijk te maken.

4.5

Maatschappelijke verantwoording Een laatste maatregel is bevordering van de transparantie (en concurrentie) door corporaties te dwingen tot maatschappelijke verantwoording. Vooral voor de huurder die geen weet heeft van het beleid van de corporatie maar uiteindelijk wel met de gevolgen daarvan kan worden geconfronteerd, is dat een belangrijke toevoeging.

4.5.1

Vormen van verantwoording

Maar hoe moeten corporaties zich verantwoorden? Corporaties hebben geen aandelen, zodat hun bedrijfsmatig functioneren niet kan worden afgelezen aan de beurskoers. Ze zijn ook geen onderdeel van het Rijk of de gemeente, zodat een minister of wethouder ter verantwoording kan worden geroepen. Maar (semi-)publieke organisaties kunnen wel op andere wijzen verantwoording afleggen en daarmee zichzelf incentives opleggen voor doelmatig optreden. De belangrijkste zijn:38 1. Zelfregulering: de betrokken partijen spreken af een bepaalde inspanning te leveren of een bepaald eindresultaat te boeken en controleren elkaar daarop. Zelfregulering heeft het voordeel dat het geschiedt op basis van vrijwilligheid.

38

Wolters en Verhage, 2001: Concurrentie in Corporatieland.

61

62

2. Benchmarking: een onafhankelijke partij beoordeelt de inspanningen of prestaties van de verschillende partijen (zoals de corporaties) in een onderlinge vergelijking. 3. Maatstafconcurrentie: hierbij stelt een onafhankelijke partij een maatstaf vast waaraan allen moeten voldoen. Wie tekortschiet wordt hierop afgerekend door middel van bijvoorbeeld financiële sancties. Maatstafconcurrentie geeft dus een krachtiger prikkel in vergelijking met benchmarking. Het heeft echter als nadeel dat straffen niet altijd wenselijk is, omdat een partij daardoor in een negatieve spiraal terecht kan komen. Bovendien vergroot de sanctie het risico dat het beleid te exclusief wordt gericht op voldoen aan maatstaven die, hoe zorgvuldig ontworpen ook, nooit volledig de verschillende doelstellingen van organisaties kunnen omvatten. Daarom is maatstafconcurrentie een minder wenselijk verantwoordingsinstrument voor corporaties.

4.5.2

Zelfregulering

Tot de belangrijkste vorm van zelfregulering behoort de zogenaamde Aedescode. Sinds 1 maart 2002 wordt voor alle leden van de Aedes, de vereniging van corporaties in Nederland, de Aedescode gehanteerd. De code is in feite een intentieverklaring, die op verschillende terreinen gedragsregels verwoordt. In de code worden de doelstellingen omschreven en worden regels vastgesteld ten aanzien van de transparantie. Verder zijn de ondertekenaars verplicht in dialoog te treden met betrokken partijen zoals de huurders, de gemeente en andere woningcorporaties.39 Tot meetbare criteria komt het niet; de code kun je het best omschrijven als een brede invulling van het begrip ‘maatschappelijk ondernemen’. De code herinnert aan soortgelijke gedragscodes, die bijvoorbeeld voor vrije beroepsgroepen gelden. Zij is daarmee een nuttig instrument om een ondergrens voor gedragingen vast te leggen. Met een dergelijke code is het mogelijk wanprestaties aan het licht te brengen. Maar wie hoopt dat hiermee corporaties worden geprikkeld om boven de standaard uit te stijgen, kan bedrogen uitkomen.40

39

De code is te downloaden op www.aedes.nl. De Aedes tracht dit bezwaar op te heffen door periodiek de lat steeds hoger te leggen; door met regelmaat de code aan te scherpen. Omdat de code nog maar kort in werking is, is nog niet duidelijk hoe dit voornemen in de praktijk uitpakt. 40

Verder biedt de code weinig inzicht in hoe corporaties eventueel hun prestaties kunnen verbeteren. Er is geen leermoment. Naast de code zijn er ook andere vormen van zelfregulering. De corporaties hebben een Raad van Commissarissen of een Raad van Toezicht die het handelen bewaakt. Een andere vorm van zelfregulering waarbij het leren vooropstaat, is de visitatie, Raeflex. De visitatie fungeert als een spiegel voor de corporatie. De vereniging of stichting legt verantwoording af ten aanzien van het beleidsproces: waarom worden er bepaalde beleidskeuzes gemaakt en wat zijn de gevolgen hiervan. Ook dit instrument is relatief nieuw, het ging in 2002 van start. Maar twee pilotprojecten in de voorgaande jaren – waarbij in totaal veertien corporaties werden bezocht – leverden positieve ervaringen op.41 Vooral de noodzaak om zelf de hand in eigen boezem te steken en de interne processen te evalueren, vonden de deelnemers uitermate zinvol.

4.5.3

Benchmarking

Zelfregulering dwingt de betrokken corporaties te voldoen aan een minimumstandaard, maar prikkelt hen niet om boven andere corporaties uit te stijgen. Dat laatste doel wordt beter gediend met benchmarking. De essentie van benchmarking bestaat eruit dat een onafhankelijke partij de beleidsefficiëntie van de corporaties tracht te meten en de uitkomsten hiervan afzet tegen een meetlat. De lat ligt hoog: norm is de best practice. Dit om te voorkomen dat partijen die het redelijk doen achterover leunen en geen verbeteringen meer doorvoeren. Aan de benchmark zijn geen directe sancties gekoppeld; zij werkt via status: wie onderaan het lijstje eindigt, heeft wat uit te leggen aan externe betrokkenen (zoals de verschillende toezichthouders en de consumenten). Zo’n regulation by embarassment kan zeker zo effectief zijn als een financiële sanctie. En wanneer het management niet adequaat reageert, kan in het uiterste geval tot vervanging worden overgegaan.42 Een goede benchmark voldoet aan een aantal voorwaarden:43

41

Zie Pilots visitatie op www.aedes.nl. Hakfoort e.a, 2002: Woningcorporaties, p. 62-63. 43 Koedijk, 2002: ‘De nieuwe maatstaf voor corporaties’, in: ESB, 20 september 2002, p. 8. 42

63





64 



De maatstaf moet niet ter discussie gesteld kunnen worden of achteraf kunnen worden beïnvloed door de gebruiker. De index en de partij die hem opstelt moeten boven iedere twijfel verheven zijn (dat wil zeggen een onafhankelijke partij, die er ook voor zorgt dat gevoelige informatie niet wordt achtergehouden). De items die gebenchmarked moeten worden, zijn onderdelen waarop de beoordeelde partij inderdaad invloed heeft; de manager moet zich niet kunnen verschuilen achter schijnredeneringen, maar ook niet worden beoordeeld op uitkomsten die buiten zijn invloedssfeer liggen. Er moeten voldoende deelnemers zijn, niet alleen vanwege de representativiteit van de benchmark, maar ook om analyses op deelterreinen mogelijk te maken. Voor de sociale woningbouw valt te denken aan het maken van onderscheid tussen grote en kleine corporaties, tussen stad- en platteland, naar ouderdom van het woningbezit, et cetera.

4.5.4

Aedex

Ervaringen met benchmarking in de commerciële vastgoedsector zijn positief.44 Door benchmarking zijn ondernemingen beter in staat prestaties te analyseren en begrijpen hoe deze totstandkomen. Verder krijgen vermogensverschaffers inzicht in het rendement op het belegde vermogen. Het blijkt ook erg motiverend te werken: management en personeel krijgen een gezamenlijk, concreet doel, namelijk om enkele trapjes op de ladder te stijgen. De belangrijkste benchmark wordt uitgevoerd door de Investment Property Databank (IPD) te Londen. Deze vergelijkt een groot aantal onroerend goedondernemingen op hun financiële prestaties. Sinds kort is bij de IPD een nieuwe benchmark aangesloten die speciaal voor de corporaties is ontwikkeld, de Aedex. De Aedex is ontworpen door dertien Nederlandse corporaties in samenwerking met de vereniging van woningcorporaties Aedes. Als eerste in de wereld voldoet deze aan de standaard van de IPD. De benchmark meet grotendeels dezelfde indicatoren als in de commerciële onroerendgoedwereld. Men tracht via het vaststellen van rendementen op investeringen inzicht te verkrijgen in de kwaliteit van het ondernemerschap en de mate van professionaliteit van de

44

Koedijk, 2002: ‘De nieuwe maatstaf voor corporaties’, in: ESB, 20 september 2002, p. 7.

organisatie, tot een verbetering van de transparantie in de vastgoedmarkt en tot inzicht in de effectiviteit en efficiëntie van de organisatie ten behoeve van de belanghebbenden (het Rijk, de gemeenten, het Centraal Fonds Volkshuisvesting, het Waarborgfonds Sociale Woningbouw, de financiers en de bewoners). Naast de gebruikelijke bedrijfseconomische indicatoren is er aan de Aedex een nieuw element toegevoegd: men probeert het rendement van de investeringen in maatschappelijke doelen te meten. Dit rendement wordt gedefinieerd als het verschil tussen de feitelijk geleverde rendementsprestatie en de rendementsprestatie die geleverd had kunnen worden in een volledig marktgedreven organisatie. Dit verschil wordt het beleidsrendement genoemd (zie tabel 4.3). Tabel 4.3

De beleidseffecten volgens de Aedex 2000

De primair maatschappelijke portefeuille

De niet-primair maatschappelijke portefeuille

Direct rendement

3,0%

Direct rendement

2,9%

Commercieel rendement

4,9%

Commercieel rendement

4,4%

Verschil: beleidsrendement

1,9%

Verschil: beleidsrendement

1,5%

Bruto totaal rendement

0,88%

Bruto totaal rendement

1,75%

Bron: IPD corporatie vastgoedindex 2000

Deze definitie roept de vraag op wat het beleidsrendement nu precies voor informatie verschaft. Hoe moeten we een corporatie beoordelen die een hoog direct rendement haalt en een laag beleidsrendement? Is dit nu een efficiënte organisatie, waarvan het directe rendement het commerciële rendement nadert of een organisatie die de sociale taken verwaarloost? En is een corporatie met een laag direct rendement en een hoog beleidsrendement nu een ‘sociale’ of een inefficiënte corporatie? De Aedex lost dit probleem op door van iedere deelnemer te vragen expliciet aan te geven welke activiteiten zij als ‘maatschappelijk’ aanmerkt en waarop dat is gebaseerd. De basis voor het benoemen van maatschappelijke activiteiten moet vanzelfsprekend een toetsbaar karakter hebben, zodat de relevante inkomsten en uitgaven kunnen worden gemeten.45 45

Aedex, Stichting corporatie vastgoedindex.

65

66

Op deze wijze wordt inzicht verkregen in de rendementen op de (commerciële en sociale) investeringen. Maar met deze gegevens houdt het natuurlijk niet op voor de corporatie. Zij moeten leren waarom een bepaald rendement geboekt wordt. De benchmark moet corporaties stimuleren kritisch het eigen functioneren te beoordelen: ‘Hoe komt het dat mijn woningbouwvereniging in project A een x rendement behaalt, terwijl woningbouwvereniging B een veel hoger rendement y weet te boeken?’ Wel kan men zich afvragen of men corporaties wel met vastgoedondernemingen moet vergelijken. Corporaties hebben als ‘toegelaten instellingen’ immers rechten en plichten die een vergelijking met ‘vrije jongens’ reduceert tot een vergelijking van appels en peren. Vastgoedondernemingen kunnen bijvoorbeeld minder financiële garanties bieden, maar opereren daarentegen op meerdere (winstgevende) segmenten van de onroerendgoedmarkt, zoals de winkel- en kantorenmarkt. Daarnaast telt bij corporaties niet primair het financiële rendement, maar gaat het juist ook om het maatschappelijke rendement. Daarom is het beter om de prestaties van de corporaties niet te vergelijken met die van andere vastgoedondernemingen, maar alleen corporaties met elkaar te vergelijken.

4.5.5

Sociale benchmark

Nu kunnen de investeringen in leefbaarheid door corporaties getoetst worden op financiële rendementen (inkomsten versus uitgaven), maar daar ligt natuurlijk niet het doel van de investeringen. De investeringen zijn vooral gericht op het verbeteren van ‘het sociale netwerk’ of de ‘leefbaarheid’ van de wijk. Het benchmarken van aspecten van leefbaarheid is de laatste jaren van de grond gekomen. Voorbeelden zijn het Jaarboek Grotestedenbeleid en NYFER’s Atlas voor gemeenten. De methode is te vergelijken met de onderwijsenquête, die het dagblad Trouw jaarlijks publiceert. De Trouw-enquête maakt het mogelijk om scholen te rangschikken naar prestatie, rekening houdend met de achtergrond van de leerlingenpopulatie (aantal allochtonen, aantal ‘achterstandsleerlingen’). In het Jaarboek worden voor de steden die vallen onder het grotestedenbeleid (de zogenaamde G30) per stad, per stadsdeel of wijk sociaal-economische indicatoren gegeven over de positie op de arbeidsmarkt, de inkomensontwikkeling, het opleidingsniveau van de bevolking et cetera. In de Atlas voor gemeenten worden ook

dergelijke criteria gepresenteerd, maar alleen op gemeentelijk niveau. Wel heeft de Atlas het voordeel dat alle gegevens samengebracht zijn in één rapportcijfer, net als bij de Trouw-enquête. 67

Wat zou een sociale benchmark moeten bieden? Of beter: op welke aspecten moeten de corporaties verantwoording afleggen? Te denken valt aan de volgende aspecten. Allereerst de levering van de primaire woondienst: de beschikbaarheid en kwaliteit van de woning. Dit kan worden uitgebreid met de serviceverlening aan de klanten. Bijvoorbeeld: 

 

 

de wachttijd voordat iemand na inschrijving aan een woning wordt geholpen; de staat van onderhoud en de kwaliteit van de woning; de communicatie met de huurders: bereikbaarheid, de snelheid waarmee klachten worden afgehandeld; het aanbod aan diensten (zoals woonzorg, tafeltje-dekje); bewaking/veiligheid, en dergelijke.

Op dit gebied is een aantal instellingen actief die keurmerken uitgeven, waaronder de KWH. Deze organisatie richt zich op het verbeteren van de professionaliteit in de relatie tussen de corporatie en de klanten. Aspecten van leefbaarheid en woonomgeving blijven echter onderbelicht. De analyse van aspecten van leefbaarheid en woonomgeving leveren verreweg de meeste problemen op. Het meten van de ‘toegevoegde waarde’ die corporaties over een bepaalde periode (bijvoorbeeld drie of vijf jaar) aan de ontwikkeling van een wijk leveren, is lastig. Het presenteren van gegevens per wijk over verschillende jaren is niet voldoende. Er blijven dan immers een aantal vragen liggen, zoals: 1. Het meetprobleem: leefbaarheid is moeilijk te kwantificeren. Gevoelens van onveiligheid zijn dermate subjectief, dat ze nauwelijks meetbaar zijn. En soms is er nauwelijks samenhang met ‘objectief meetbare feiten’ (zo is er bijvoorbeeld nauwelijks samenhang tussen de beleving van criminaliteit en de geregistreerde criminaliteit).

68

2. Het causaliteitsprobleem: in hoeverre kunnen veranderingen in leefsituatie direct worden toegeschreven aan beleid? En in hoeverre kunnen de wijkgegevens worden toegeschreven aan een corporatie, terwijl een wijk meerdere verhuurders en woningeigenaren telt? Men kan daarom waarschijnlijk beter benchmarken op wijkniveau en daarbij de corporaties behandelen als één van de betrokken partijen, naast het gemeentebestuur, de dienst openbare werken en de politie. Of zoveel mogelijk benchmarken per woonblok en daarbij trachten externe invloeden te isoleren en/of buiten te sluiten. Als criteria die een indicatie bieden van de woonomgeving kan gedacht worden aan: 

  





de verhuisfrequentie in een wijk of woonblok (in de veronderstelling dat veel verhuizen een slechte leefsituatie betekent); de leegstand van woningen; de criminaliteit en het vandalisme; de aanwezigheid van middenstand in de wijk (dat is niet alleen een indicatie van de welvaart, maar ook voor leefbaarheid); de kwaliteit van en uitgaven voor publieke ruimten (bijvoorbeeld groenvoorzieningen); als eindcijfer kan een segregatie-index uitkomst bieden: deze geeft inzicht in de concentratie en cumulatie van problemen op sociaal-economisch en ruimtelijk gebied.

Deze criteria moeten over een periode van jaren worden gevolgd; waarbij veranderingen moeten worden onderscheiden in exogene en beleidsinvloeden. Ten slotte dienen de uitkomsten te worden gecorrigeerd voor verschillen in de samenstelling van de bevolking van de wijk (scholing, werkloosheid, inkomen, et cetera).46 Op basis daarvan kan uiteindelijk een rapportcijfer worden uitgedeeld.

46

Hiermee kan voorkomen worden dat corporaties zich schuldig maken aan cherry-picking: het werven van goede huurders en het weren van slechte huurders (die problemen veroorzaken) om de uitkomsten te verbeteren. Dat kan uiteraard niet de bedoeling van de exercitie zijn.

4.6

Conclusie In het huidige bestel, waarin de corporaties maatschappelijke ondernemingen zijn die vele doelen tegelijk moeten dienen, zal het altijd moeilijk blijven om volledige helderheid te verkrijgen. Temeer daar er veel partijen zijn die belang hebben bij mist. Toch is meer transparantie en verantwoording nodig. Belangrijke stappen hiertoe zijn al gezet, maar er zullen er nog meer moeten volgen, in de overtuiging dat een grotere transparantie in de sector uiteindelijk bijdraagt tot een hogere kwaliteit van de Nederlandse volkshuisvesting. De verschillende belanghebbenden (het Rijk, de toezichthouders, zoals het CFV en het WSW) hebben reeds inzicht in de financiële en maatschappelijke prestaties. Hun bemoeienis vloeit voort uit de grote financiële en maatschappelijke belangen die met het goed functioneren van de sector gemoeid zijn. De corporaties zelf trachten ook meer aan transparantie en verantwoording te doen, niet alleen uit het oogpunt van verantwoording, maar ook als middel om corporaties tot betere prestaties te bewegen. Inzicht in de prestaties is vooral voor de huurders nog weinig van de grond gekomen. Uit de Aedex is te leren hoe de corporaties fungeren als vastgoedontwikkelaar, maar hoe de corporaties als huurbaas optreden blijft vooralsnog onderbelicht. Hiervoor moet een sociale benchmark worden ontwikkeld.

69

70

5

Financiële soliditeit 71

Corporaties horen als financieel onafhankelijke instellingen minimaal kostendekkend te werken bij de uitvoering van hun kerntaken. Dit gegeven geldt niet alleen op de huidige woningmarkt die gekenmerkt wordt door krapte, maar ook in een situatie van een evenwichtigere woningmarkt. Het is mogelijk dat in de toekomst de omstandigheden waaronder corporaties werken fors veranderen: de vraag naar sociale huurwoningen kan verminderen of de financieringslasten kunnen (als gevolg van rentestijgingen) toenemen. Dergelijke ontwikkelingen hebben grote gevolgen voor de economische positie van de corporaties. Op basis van dergelijke risico’s worden enkele scenario’s geschetst voor de ontwikkeling van de solvabiliteit in de sector.

5.1

De huidige financiële situatie 5.1.1

De bedrijfsresultaten

De huidige financiële situatie van de woningcorporaties is over het algemeen gezond. Figuur 5.1 toont de ontwikkeling van het gemiddelde jaarresultaat per woning over de afgelopen jaren, alsmede prognoses voor de jaren 2002-2005. Het resultaat uit de gewone bedrijfsuitoefening is de laatste jaren marginaal, maar wordt – zo verwacht het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) – de komende jaren sterk positiever. Dat komt onder andere doordat de vaste inkomstenbronnen (huren) gemiddeld meer stijgen dan de inflatie, terwijl aan de kostenkant de bedrijfslasten even snel, of zelfs minder dan de inflatie zullen toenemen. De gematigde kostenontwikkeling wordt vooral veroorzaakt door lagere financieringskosten: dure klimleningen uit het verleden worden vervangen door veel goedkopere leningen. Waarschijnlijk geven de cijfers een te rooskleurig beeld. Ten eerste laten de cijfers alleen de resultaten van de gewone dienst zien. De resultaten van nevenactivi-

72

teiten, maar ook de uitgaven voor de herstructureringsopgave zitten niet in de cijfers verwerkt. Deze laatste zullen – vanwege de dringende herstructurering van de naoorlogse woningvoorraad – snel toenemen. De leeftijdsopbouw van de woningvoorraad bepaalt ook de toekomstige onderhouds- en beheerslasten. Het is waarschijnlijker dat deze sneller dan de inflatie toenemen dan dat zij bij de inflatie achterblijven, zoals het CFV verwacht. Figuur 5.1 ��

Het jaarresultaat per woning 1998-2005

�� €

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Bron: CFV, 2001: Verslag financieel toezicht 2000, p. 22 en 24

5.1.2

De solvabiliteit

De financiële continuïteit kan worden afgelezen aan de omvang van het gezamenlijke weerstandsvermogen. Op basis van de normen van het CFV is dat ruimschoots voldoende. Figuur 5.2 toont de ontwikkeling van de solvabiliteit over de afgelopen jaren en geeft prognoses voor de nabije toekomst (tot 2006). Omdat de wijze waarop het CFV en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) de solvabiliteit berekenen nogal uiteenloopt, zijn beide afgebeeld.

De uitgangspunten van de berekening van het eigen vermogen zijn verschillend bij het WSW en bij het CFV, met name omdat het CFV uitgaat van het weerstandsvermogen, inclusief voorzieningen, en bij het WSW de voorzieningen niet in het eigen vermogen worden meegenomen. Een tweede verschil is dat het WSW bij de bepaling van het eigen vermogen altijd uitgaat van een minimumwaarderingsregel.

Figuur 5.2

De solvabiliteit van de sociale huursector 1999-2006

��

��

��

��

�

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Nota bene: vanaf 2001 prognose. De trendbreuk in 2001 wordt veroorzaakt door het opnemen van de post ‘voorzieningen onderhoud’ in 2001.

Bron: WSW, kengetallen en CFV, 2001: Verslag financieel toezicht 2000, p. 19

De solvabiliteit van de corporaties ontwikkelt zich gunstig. Het CFV en het WSW verwachten voor de komende jaren een trendmatige stijging. Deze positieve ontwikkeling hangt onder andere samen met de verkoop van woningen. Toch zal de solvabiliteit nog ruim beneden het niveau blijven dat aansluit bij de eisen die de markt stelt aan commerciële bouwen vastgoedondernemingen (zie tabel 5.1).

73

Tabel 5.1

De solvabiliteit van vastgoedondernemingen en beleggers

Projectontwikkelaars

74

Vastgoedsyndicaten Nederland nv (2000)

Vastgoedbeleggers 26,7%

Rodamco (2001)

61,8%

Wereldhaven (2001)

46,9%

DIM vastgoed nv (2001)

31%

Bron: Van Boom, 2000: Beleggen in Vastgoed-CV’s en -maatschappen, p. 58-59; diverse jaarverslagen vastgoedbeleggers

Voor de beoordeling van de solvabiliteitspositie zijn de grondslagen die zijn gebruikt bij de waardering van de woningvoorraad van groot belang. We hebben gezien dat het WSW voorzichtiger boekhoudt dan het CFV, dat uitgaat van de boekwaarde die de corporaties zelf opgeven. In deze boekwaarde lijkt een omvangrijke stille reserve verborgen. De verkoopwaarde van de woningen vrij op naam is immers veel hoger. Volgens een voorzichtige becijfering kan de verkoopwaarde van de gemiddelde corporatiewoning geschat worden op 86.500 euro. De gemiddelde boekwaarde is 33.500 euro.47 Per verkochte woning is dus een positief resultaat van 53.000 euro mogelijk.48 De totale waarde van de woningvoorraad (2,42 miljoen woningen) zou volgens deze berekening bijna 210 miljard euro bedragen, terwijl de voorraad op de balans staat voor ‘slechts’ 72 miljard euro. Bij dergelijke becijferingen beginnen sommige politici en bestuurders te watertanden en zien zij prachtige mogelijkheden om allerlei maatschappelijk nuttige taken op het gebied van de volkshuisvesting en de leefbaarheid van steden te financieren. De vraag is echter in hoeverre die stille reserve ook een realiseerbare reserve is, met andere woorden in hoeverre corporaties woningen uit hun voorraad met een boekwinst kunnen verkopen. Het antwoord is afhankelijk van de ontwikkelingen op de woningmarkt. In de afgelopen jaren hebben de gezamen47

Gemiddelde boekwaarde van de verkochte woningen. De gemiddelde boekwaarde van alle huurwoningen bedraagt 25.567 euro. 48 Ramingen gebaseerd op cijfers van het WSW over verkochte woningen anno 2001. Volgens het CFV bedraagt de in dat jaar gerealiseerde boekwinst zelfs ruim 54.000 euro per woning.

lijke corporaties zo’n 10.000 tot 15.000 woningen per jaar verkocht. Stel dat ook in de komende jaren per jaar 15.000 woningen worden verkocht, dat wil zeggen 150.000 woningen in de komende tien jaar.49 In dat geval zou er in tien jaar tijd bij gelijkblijvende prijzen bijna 8 miljard euro vrijvallen. Dat is dus een aardig appeltje voor de dorst. Maar – om in de beeldspraak verder te gaan – de appel hangt nog wel aan de boom en ligt nog lang niet bij de groenteboer. Zolang de opbrengsten nog niet zijn gerealiseerd, mogen corporaties zich niet (te) rijk rekenen, laat staan dat ze de gelden activeren.

5.2

Financiële risico’s De financiële continuïteit lijkt dus gewaarborgd met een naar verwachting toenemende solvabiliteit en omvangrijke stille reserves. Toch lopen de corporaties risico’s, waardoor de financiële positie vlug kan teruglopen. Op de volgende pagina’s staan enkele scenario’s uitgewerkt, die laten zien wat de gevolgen zijn voor de solvabiliteit wanneer er veranderingen op de woningmarkt of de financiële markt plaatsvinden. Een verandering betreft het inzakken van de woningmarkt met als gevolg een daling van de huizenprijzen. Zoals in hoofdstuk 3 is aangetoond, is de eerste jaren de kans hierop heel klein. Maar over enkele jaren zullen op de verschillende Vinex-locaties grote contingenten woningen beschikbaar komen. Dat kan leiden tot prijsdalingen (scenario 1) en/of tot een verschuiving in de vraag naar woningen: gezinnen die in een corporatiewoning zitten, maar een duurdere woning of koopwoning kunnen betalen, verlaten de sociale sector (scenario 2). Een ander hieraan verwant scenario (scenario 3) is wanneer de verkoop van corporatiewoningen fors minder wordt dan verwacht, bijvoorbeeld vanwege de oplevering van nieuwe woningen en het feit dat de huidige bewoners de koop financieel niet kunnen bolwerken. Ten slotte lopen de corporaties risico’s bij de financiering van hun activiteiten. Ruim 40% van de totale kosten van de woningexploitatie bestaan uit financieringslasten (rente). Een rentestijging van enkele procentpunten heeft grote gevolgen (scenario 4). Met de huidige lage rentestand is zo’n scenario zeker niet ondenkbeeldig.

49

Volgens WSW geven corporaties zelf aan dat zij van 2002-2006 (5 jaar) 79.000 bestaande huurwoningen willen verkopen.

75

76

In figuur zijn de gevolgen van de vier risico’s voor de solvabiliteit vergeleken met een uitgangssituatie. In deze uitgangssituatie is een traject van tien jaar uitgewerkt op basis van de baten en lasten per woning anno 2001,50 alsmede de prognoses van het CFV voor de periode 2001-2006. Het scenario voor de uitgangssituatie heeft als belangrijkste kenmerken: 







 

Een stijging van de huurinkomsten (verreweg de grootste inkomstenbron) met 4% per jaar, maar ook een toename van de huurderving met 4% per jaar. De inkomstencategorie ‘overheidsbijdrage’ neemt naar verwachting met 15% per jaar af en de opbrengsten uit de verkoop van woningen dalen met 2,5% per jaar. De overige bedrijfsopbrengsten dalen met 3,5%. Aan de uitgavenkant staan afschrijvingen (nemen toe met 4,5% per jaar), onderhoud (toename van 3% per jaar) en overige bedrijfslasten (stijging met 2% per jaar). Daarbij komen nog baten en lasten uit de financiering: rentebaten uit uitstaand vermogen en (vooral) rentelasten van leningen. Hier is verondersteld dat deze bedragen per jaar ongewijzigd blijven. De buitengewone baten nemen naar verwachting fors af. Ten slotte worden de positieve jaarresultaten toegevoegd aan het eigen vermogen. Op deze manier werken zij door op de solvabiliteit (=EV/TV).

Vervolgens zijn vier nieuwe scenario’s berekend. Het scenario ‘prijsdaling’ is het resultaat van: 







50

Een daling van de huuropbrengsten (en de huurderving) na het vijfde jaar met 4% per jaar. De opbrengsten uit de verkoop van woningen nemen verder af met een extra 5% per jaar na het vijfde jaar. Vanwege de daling van de prijzen dalen de afschrijvingen ook (stijging met 2,5% per jaar in plaats van 4,5% per jaar). Het gevolg van deze aannames is dat na het vijfde jaar de solvabiliteit sterk vermindert (zie figuur 5.3, grafiek i).

Verstrekt door het WSW.

Het scenario ‘leegstand’ komt voort uit de volgende aannames: 

 

Een daling van de huuropbrengsten na het vijfde jaar met 4% per jaar en een toename van de huurderving met een extra 10% per jaar. Een toename van de afschrijvingen met een extra 2% per jaar. Dit scenario resulteert in een sterke daling van de solvabiliteit na het vijfde jaar (zie figuur 5.3, grafiek ii).

Figuur 5.3

Risico-scenario’s

(i) prijsdaling-scenario

(ii) leegstand-scenario

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� �

� �

�

�

�

�

��

��

��

�

�

�

�

�

��

�

�

�

�

��

�

�

�

��

��

��

(iii) verkoop-scenario

(iv) rente-scenario

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

� �

�

�

�

�

��

�

�

�

��

�

�

��

�

�

�

�

��

�

�

�

��

Bron: berekeningen NYFER op basis van gegevens WSW en CFV, 2001: Verslag financieel toezicht 2000

In het ‘verkoopscenario’ (figuur 5.3, grafiek iii) gaan we uit van de volgende veronderstellingen: 

De opbrengsten uit de verkoop van woningen blijft na één jaar constant op 200 euro per woning (in het uitgangsscenario namen deze af van 379 euro naar 301 euro).

77





78

De huuropbrengsten en de huurdervingen zullen hierdoor licht toenemen met een extra 0,2% per jaar (4,2% in plaats van 4% per jaar). Ook de afschrijvingen (met 0,3% per jaar) en de onderhoudslasten (met 0,2% extra) nemen toe.

Uit figuur 5.3, grafiek iv blijkt dat het ‘rentescenario’ de meest drastische gevolgen heeft voor de solvabiliteit. De veronderstelling die hieraan ten grondslag ligt, is: 



5.3

Een stijging van de rentebaten en -lasten met 10% per jaar over een periode van vijf jaar. Dit komt overeen met een rentestijging van 0,6 à 0,7 procentpunt per jaar en 3 à 3,5% over de gehele periode. De solvabiliteit krijgt hierdoor een licht dalend verloop.

Conclusie Ofschoon de financiële positie van de corporaties anno 2002 redelijk is en deze voor de toekomst ook solide lijkt, lopen de corporaties dus aanzienlijke risico’s. Ze zijn kwetsbaar voor veranderingen op de woningmarkt, zeker wanneer de preferenties van de woningzoekenden voor koopwoningen – voor zover dat binnen hun mogelijkheden ligt – gerealiseerd kunnen worden als gevolg van voldoende nieuw aanbod. De goede positie van de corporaties is gedeeltelijk te danken aan (tijdelijke) onevenwichtigheden op de woningmarkt. Ook de lange rente vormt een onzekere factor. De vraag en het aanbod van kapitaal zijn afhankelijk van een groot aantal onzekere variabelen (de inflatie, de aandelenkoersen, de investeringen). Het is dus gerechtvaardigd te twijfelen aan de bestendigheid van de huidige positie van de corporaties. Er zijn nu zodanige risico’s dat blijvende monitoring vereist is.

6

Het beroep van de corporaties op de kapitaalmarkt

De financieringslasten bedragen ruim 40% van de totale exploitatiekosten van de gezamenlijke corporaties.51 Daarmee vormen zij de belangrijkste post op de exploitatierekening van corporaties. In dit licht is de vraag belangrijk hoe efficiënt corporaties zich financieren. Het belang van een zo laag mogelijk rentepercentage op de corporatieleningen kan geïllustreerd worden met het volgende rekenvoorbeeld: elk basispunt52 dat op het totaal uitstaande leningsbedrag goedkoper geleend kan worden, levert de corporaties in totaal 6 miljoen euro op.53 Met dit bedrag kunnen structureel 1600 gezinnen gratis wonen. Kleine renteverschillen maken dus heel wat uit. Corporaties lenen op zich goedkoop, maar duurder dan de staat. Daarmee lijken zij op het eerste gezicht niet ten volle te profiteren van de triple A-status van het door WSW geborgde papier. Oorzaken daarvan zijn onder andere het verschil in risico tussen soevereine triple A-vragers en overige aanbieders met dezelfde rating, de beperkte liquiditeit en de duration-mogelijkheden van corporatieleningen. Hierdoor wordt een hogere rente gevraagd op WSW-leningen dan op puur staatspapier, maar dat is zo goed als onvermijdelijk. Rente op staatsobligaties kan als ondergrens gezien worden. Een belangrijke vraag is hoe dicht corporaties daarbij in de buurt kunnen komen, of anders gezegd wat corporaties maximaal zouden moeten betalen. In volgende paragrafen zal ingegaan worden op de rentelasten van corporaties nu. Vervolgens worden de verschillende aanbieders van kapitaal belicht en worden een paar alternatieven voor de huidige vorm van financiering gegeven.

51

Gegevens over 2001. Een basispunt is 1/100 procent. 53 Berekeningen gebaseerd op cijfers voor alle bij het WSW aangesloten corporaties. Dit bedrag staat gelijk aan 11.000 euro per jaar per corporatie. 52

79

6.1

Financieringslasten in cijfers Bij het WSW aangesloten corporaties hebben ultimo december 2001 58,2 miljard euro aan leningen uitstaan. Bij een gemiddeld rentepercentage van 7,1% voor geborgde/gevrijwaarde leningen en 9,5% voor niet-geborgde leningen betekent dit een kostenpost voor de corporaties van 4,4 miljard euro in 2001 (zie tabel 6.1).

80

Tabel 6.1

Uitstaande leningen van corporaties (in euro’s)

Gemiddeld

Gemiddeld

Totale

leningbedrag

rentepercen-

rentekosten

tage Totaal

58,7 miljard

7,50%

4,4 miljard

Gevrijwaard

29,0 miljard

8,01%

2,3 miljard

Geborgd

20,2 miljard

5,84%

1,2 miljard

9,50%54

0,9 miljard

Niet geborgd

9,5 miljard

Bron: WSW

6.2

Ontwikkeling betaalde rente In de jaren voor 1988 functioneerde de Nederlandse overheid voor een groot gedeelte als bank voor de woningbouwcorporaties, die onder andere daar voor hun geldleningen terecht konden.55 De Nederlandse overheid is in Nederland de partij met de hoogste kredietwaardigheid en is derhalve in staat zelf zeer goedkoop geld te lenen om dat vervolgens weer goedkoop uit te lenen. Voor woningbouwcorporaties betekende dit relatief gunstige rentetarieven. Gemiddeld leenden zij tegen

54

Berekend via totale rentekosten van corporaties minus rente op rekening courant minus de bekende rentebedragen voor geborgde en gevrijwaarde leningen. 55 De overheid verstrekte leningen voor sociale woningbouw in het kader van de Woningwet, de zogenoemde Woningwet Leningen. Vanaf 1983 verschaft de overheid geen leningen meer ten behoeve van renovaties en groot onderhoud en vanaf 1988 ook niet meer voor nieuwbouw.

de rente op staatsobligaties met een opslag van een half procentpunt.56 Institutionele beleggers waren ook als aanbieders aanwezig en leenden uit tegen een opslag van circa 100 basispunten.57 81

Sinds 1988 treedt de overheid niet meer op als geldverstrekker en zijn de corporaties geheel aangewezen op de andere aanbieders op de onderhandse en openbare kapitaalmarkt. Om goedkoop te kunnen blijven lenen, is een drieledige zekerheidsstructuur opgezet. 1. dekking door middel van het eigen vermogen van de corporatie; 2. dekking door middel van het WSW vermogen; 3. achtervang door de overheid. Door de erkenning in de markt van deze zekerheid, kunnen corporaties nog steeds gunstig lenen, en zelfs tegen lagere tarieven dan voorheen. Corporaties betalen voor hun nieuwe leningen na 1987 een opslag van vijftien tot veertig basispunten ten opzichte van de rente op staatsobligaties met een vergelijkbare looptijd. De vraag is of dit een reële opslag is, of dat corporaties misschien toch nog meer rente betalen dan strikt noodzakelijk. Daartoe wordt nu bekeken waardoor deze rente (-opslag) bepaald wordt.

6.2.1

Rendementseis

‘Verschillen in obligatierendementen zouden een weerspiegeling moeten zijn van verschillen in kredietwaardigheid van vermogensverschaffers, en nog meer van de liquiditeit van een bepaalde obligatie,’ zo betoogde de president van de Europese Centrale Bank drie jaar geleden op het WSW-congres. Op basis van de zekerheidsstructuur krijgen de door het WSW geborgde leningen een triple A-creditrating en daarbinnen de hoogste status, wat betekent dat

56

Papa,1992: Housing systems in Europe: Part II. In sommige tijden werd er echter gunstiger uitgeleend door de staat. In de jaren zestig werd er ter bevordering van de woningbouw door de staat onder het marktniveau uitgeleend. Vanaf eind jaren zestig werd er op marktniveau uitgeleend (Ouwehand en Van Dalen, 2002: Dutch housing asscciations, p. 80-82). 57 Er werd vooral voorzien in zogenaamde Dynamische Kost Prijs (DKP) leningen.

82

deze leningen de hoogst mogelijke mate van kredietwaardigheid kennen, gelijk aan staatsleningen. Het ‘default’ risico kan dan ook als nihil worden beschouwd. Ook politieke, sectoren regelgevingstechnische risico’s rechtvaardigen dat renteniveau. Vanuit dat oogpunt zou een rentepercentage op staatsobligatieniveau te rechtvaardigen zijn.58 Toch wordt er op WSW-papier een hogere rente betaald dan op eveneens triple A-gewaardeerde staatsobligaties. Dat komt omdat beleggers binnen de triple Aratinggroep bepaalde voorkeuren hebben. Overheden worden om vijf redenen geprefereerd boven andere instellingen. 1. Liquiditeit: staatsobligaties zijn goed verhandelbaar, in tegenstelling tot de onderhandse leningen waarmee nu meestal gewerkt wordt, alsmede de beursgenoteerde leningen van corporaties. Aanbieders van kapitaal willen de mogelijkheid hebben snel en tegen lage kosten hun beleggingsportefeuille aan te passen. Wanneer een partij nu van WSW-papier af wil, zal die een relatief lage biedkoers ontvangen voor de lening. Ter compensatie van de lagere liquiditeit zal een liquiditeitspremie worden geëist boven op de staatsobligatierente. 2. Duration: staatspapier beslaat de volledige yield curve.59 Zodoende is iedere (gewogen) looptijd en of combinatie van looptijden te bereiken, zodat eenvoudig ingespeeld kan worden op (veranderende) renteverwachtingen: riding the duration curve. 3. Omvang: kleine spelers zullen minder worden opgemerkt. Zeker wanneer er geen markt in onderhouden wordt. 4. Waardebepaling: wanneer geldaanbieders hun vorderingen en verplichtingen tegen marktwaarde moeten weergeven, zijn beursgenoteerde leningen te prefereren.60 5. Kredietwaardigheidsverschillen binnen een ratinggroep: Ook al hebben twee instellingen dezelfde creditrating, dan betekent dat nog niet dat de risico’s exact gelijk zijn. In geval van een default ben je in beide gevallen uiteindelijk wel zeker van terugbetaling van het ingelegde bedrag, maar dit kan gepaard

58

Uitgaande van een identieke looptijd en ingangsdatum van de lening. Dit is de rentecurve. Voor alle mogelijke looptijden zijn obligaties beschikbaar en daarmee de gevraagde rente, gegeven die looptijd. 60 Van de marktwaarde (fair value) moet bijvoorbeeld worden uitgegaan in het kader van de per 2005 in de verslaglegging van financiële instellingen door te voeren International Accounting Standards (IAS) en de International Financial Reporting Standards (IFRS). 59

gaan met een verschil in kosten die je moet maken om je verhaalrecht aan te spreken. Voor een lening van de overheid zijn deze kosten nihil, terwijl dat in andere gevallen vaak niet zo is. Verder kunnen instellingen met dezelfde rating gewoonweg gepercipieerd worden als risicovoller, bijvoorbeeld door onvoldoende bekendheid van de vragende organisatie. Als gevolg van bovenstaande punten zullen de verschillende instellingen met een triple A-rating niet alle even scherp kunnen lenen. Dit geldt ook voor de woningcorporaties. Zij zullen met de rentepercentages die ze moeten betalen nooit op staatspapierniveau kunnen komen. De financiële instellingen die leningen kunnen verstrekken aan corporaties, kijken wat betreft het te hanteren rentepercentage de laatste jaren met name naar de swapcurve. Deze ligt meestal tussen de tien en veertig basispunten boven de staatsleningen. De prijs van de corporatieleningen die private potentiële investeerders zoals commerciële banken, verzekeraars en pensioen- en beleggingsfondsen vragen, kan uitgedrukt worden in de gevraagde rente op deze leningen. Deze prijs gegeven het bovengenoemde liquiditeitsrisico en andere aspecten bedraagt dan voor corporaties het swaprenteniveau, plus ongeveer acht basispunten.61 Naast genoemde private investeerders zijn er ook twee aan de overheid gelieerde banken actief op de markt van corporatieleningen, te weten de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en de Nederlandse Waterschapsbank (NWB). Deze hanteren duidelijk lagere tarieven. Zij vragen een interestpercentage dicht rond swapniveau.62 Ten slotte zijn er ook initiatieven richting de openbare kapitaalmarkt opgezet, waarmee een rente op, of net boven swapniveau wordt behaald.

61

Cijfer verkregen via interviews met beheerders van vastrentende portefeuilles. Bij een positieve yield curve zal bij latere ingangsdata van leningen de rente hoger zijn dan bij een vergelijkbare lening die per direct ingaat. 62

83

6.3

Het aanbod van kapitaal 6.3.1

Aanbod van leningen bij private investeerders

84

Gegeven de huidige mate van liquiditeit, kredietwaardigheid en duration-mogelijkheden eisen private aanbieders van leningen, zoals in de vorige paragraaf vermeld, een spread boven swapniveau van ongeveer acht basispunten. Aangezien het rendement op WSW-papier op of onder swapniveau zit, is de rendement/ risicoverhouding voor hen te bestempelen als matig. Staatsleningen met een iets lager rendement, maar met onder andere meer liquiditeit krijgen de voorkeur boven corporatieleningen. Dit leidde tot een afbouw van bestaande posities in deze leningen.63 Verder zijn deze investeerders zo goed als afwezig bij het aanbieden van nieuwe leningen aan corporaties.64 De garanties van de door het WSW geborgde leningen worden door de financiële partijen wel als zeer goed ervaren. De interesse in WSW-geborgde leningen is bij aanbieders van geld vanuit dat oogpunt zeker aanwezig, alleen is de spread die BNG en NWB nu hanteren voor hen niet interessant. Andere financiële instellingen hanteren namelijk een hogere interne rendementseis dan de twee overheidsbanken. Daarnaast lenen laatstgenoemden zelf tegen lagere tarieven op de kapitaalmarkt. Andere potentiële kapitaalverstrekkers zoals verzekeraars, pensioenfondsen maar ook beleggingsfondsen vinden de spread ook te klein, zij het vanuit een ander perspectief. Zij hoeven immers niet eerst zelf geld te lenen alvorens het te kunnen doorlenen.65 Zij kijken dan met name naar de risico’s die verbonden zijn aan de leningen. Een beleggingsfonds dat uitstroom kent, zal stukken uit de portefeuille eenvoudig en zonder hoge kosten moeten kunnen verkopen. Op dit moment is de liquiditeit, c.q. de flexibiliteit te klein, waardoor de rendement/risicoverhouding voor genoemde aanbieders onderdoet voor de vele alternatieven die ze hebben om het vastrentende deel van hun portefeuille in te vullen.

63

Parallel hieraan vond er een verschuiving in de portefeuilles van deze aanbieder plaats van vastrentende waarden richting aandelen, waardoor de vraag naar obligaties sowieso afnam. 64 De nieuwsbrief van Colonnade-Duhaf citeerde een brief van de Rabobank aan de corporaties in deze: ‘(…) het negatieve nettoresultaat heeft inmiddels veel financiële instellingen uit de Nederlandse onderhandse kapitaalmarkt verdreven en heeft uiteindelijk bijgedragen aan het ontstaan van een oligopolistische marktomgeving.‘ 65 Dit betekent overigens niet dat er door de inlegverschaffers bij bijvoorbeeld pensioenfondsen niet of nauwelijks omgezien wordt naar de beleggingen.

6.3.2

Aanbod van leningen bij BNG en NWB

Op dit moment wordt het leeuwendeel van de nieuw uitgezette leningen niet door private investeerders verzorgd, maar door overheidsgelieerde en dus publieke banken, te weten de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en de Nederlandse Waterschapsbank (NWB). Deze hangen een prijskaartje aan hun leningen dat lager ligt dan dat van de commerciële financiële instellingen. Dat is voor hen mogelijk doordat zij én veel geld uit te lenen hebben én zelf hun geld goedkoper kunnen lenen én een lagere interne rendementseis hanteren dan de meeste andere financiële instellingen. Bij de huidige aanbieders NWB en BNG valt weinig van de gevraagde rente af te snoepen. Deze lenen zelf tegen swap of iets eronder, indien er met funding door middel van complexe constructies wordt gewerkt. Zij lenen uit tegen swap plus of min ongeveer twee basispunten. Hoeveel rek er in hun marge zit, hangt af van het kostenniveau bij beide banken.66 Het feit dat er nauwelijks aanbod van vergelijkbare instituten (bijvoorbeeld uit het buitenland) op gang komt, kan een indicatie zijn dat er op de corporatieleningen nauwelijks te verdienen valt, met andere woorden dat de rek klein zal zijn. Wel is bekend dat Nederlandse gemeenten – aandeelhouders van beide banken – nog scherpere debiteuren zijn. Zij lenen bij beide banken een paar basispunten goedkoper dan corporaties met WSW borging. Op dit moment is er voor corporaties dus weinig reden tot klagen over de te betalen rente. De rente is immers zeer scherp, alhoewel er voor de ene corporatie iets meer rek in het percentage zit dan voor de andere, bijvoorbeeld als gevolg van beter onderhandelen. Door de gehanteerde tarieven zijn de corporaties echter zo goed als geheel afhankelijk van deze beide banken. Een risico is natuurlijk dat deze twee in combinatie met hun lage in rekening gebrachte rente, minder gunstige voorwaarden stellen, zoals lastige verplichtingen bij herfinanciering en voorwaarden die zich misschien minder eenvoudig laten kwantificeren.67 Voorstelbaar is verder dat in een later stadium eventueel beide overheidsbanken fuseren en/of meer vraag naar leningen

66 67

De NWB behoort bijvoorbeeld tot de banken met de laagste kostenratio. Een voorbeeld is bij herfinanciering de vijf-basispuntenclausule.

85

86

krijgen, wat de rente kan opdrijven. Ook zijn beperkingen in het aanbod als gevolg van Europese regelgeving niet uit te sluiten, waardoor andere bronnen van financiering aangeboord moeten worden. Daarnaast zal het niet verder kijken dan alleen naar BNG en NWB voor de financiering ertoe leiden dat er ook nooit gunstiger geleend wordt dan bij deze twee banken.68 Vandaar dat het nuttig is verder te kijken, bijvoorbeeld richting de openbare markt.

6.3.3

Aanbod van leningen via de openbare kapitaalmarkt

Initiatieven richting de openbare markt zijn opgezet, bijvoorbeeld het ‘euro medium term notes-programma’ onder de garantiestructuur van het WSW en het ‘special purpose vehicle-Colonnade-Duhaf ’. Medium term notes zijn giraal verhandelbare, niet aan de beurs genoteerde, schuldpapieren aan toonder met een minimale looptijd van twee jaar, die door banken in de Europese markt worden gezet binnen een groter programma. Een voordeel boven onderhandse leningen is dat ze eenvoudiger zijn over te dragen. Ze staan namelijk niet op naam, maar luiden aan toonder. Een nadeel is dat ze niet beursgenoteerd zijn. Het is daarom lastig om de marktwaarde ervan exact te schatten. Daarnaast zijn de leningen weinig flexibel, en kunnen de kosten van de leningen oplopen. Van het ‘medium term notes’-programma is, wellicht om deze redenen, ultimo december 2002 nog geen gebruikgemaakt. Het andere initiatief komt van Colonnade-Duhaf. Via het gefuseerde Colonnade en DuHAF worden kapitaalvragen bij corporaties gebundeld en als totaal in verhandelbare stukken op de primaire markt gebracht, waarin vervolgens op de secundaire markt kan worden gehandeld. Dit bundelen heeft ten doel om als grote partij naar de openbare kapitaalmarkt te kunnen stappen om zodoende gunstigere tarieven te bewerkstelligen. Tabel 6.2 toont een overzicht van de emissies tot nu toe.

68

Colonnade-Duhaf claimt op haar website dat beide aanbieders van leningen wel degelijk gunstigere tarieven kunnen aanbieden. Zodra Colonnade-Duhaf met een emissie komt, ziet zij de rentetarieven bij hen dalen.

Tabel 6.2

Emissieoverzicht Colonnade-Duhaf 1998-2002

Looptijd lening

Leningsbedrag

% van de totale vraag van corporaties

1998-2008

€ 227 miljoen

1999-2007

€ 21 miljoen

–

1999-2009

€ 340 miljoen

–

1999-2011

€ 64 miljoen

1999: 14%

2000-2010

€ 260 miljoen

2000: 11%

2001-2011

€ 210 miljoen

2001: 5%

juli 2002 - diverse looptijden

€ 145 miljoen

–

okt. 2002 - diverse looptijden

€194 miljoen

2002: 7%

1998: 6%

Bron: www.colonnadeduhaf.nl en WSW

Het initiatief om vermogensvraag te bundelen is goed. Alleen wordt er nu nog onvoldoende van geprofiteerd. Enerzijds wordt er nog weinig van het vehikel gebruikgemaakt en anderzijds ligt de uiteindelijke rente na kosten van ColonnadeDuhaf niet onder die van BNG en NWB. Dat is voor deze twee dan weer reden om de leningen in te kopen. Beide facetten zijn van invloed op elkaar. Een groter rentevoordeel trekt corporaties aan en een grotere bundeling resulteert ceteris paribus in meer liquiditeit en mogelijkheden qua looptijd.69 Op dit moment zijn 25 corporaties aandeelhouder van Colonnade-Duhaf en heeft deze voor in totaal 83 corporaties leningen verzorgd.70 Het aantal corporaties dat momenteel via Colonnade-Duhaf in haar financiering voorziet, is nog niet groot genoeg om tot substantiële gebundelde kapitaalaanvragen te komen.

69

De treasurers bij de individuele corporaties zouden zich actiever richting de potentiële kapitaalverstrekkers moeten opstellen. Twee belangrijke doelstellingen van treasurers zijn het verzekeren van een duurzame toegang tot de financiële markten, zodat te allen tijde in de behoefte aan financiële middelen kan worden voorzien en het optimaliseren van financieringskosten op aan te trekken middelen. Door zich alleen tot BNG en NWB te wenden bij een geldvraag, dragen treasurers bij aan een verschraling in het aanbod en een niet per definitie laagste rente. Zodoende wordt door een groot aantal treasurers aan bovenvermelde doelstelling onvoldoende invulling gegeven. Daarop mogen zij worden afgerekend. 70 Ultimo 2001.

87

88

Gezien het totaal aantal bij WSW aangesloten corporaties van ruim 525 ultimo 2001 is er nog een groot potentieel aan deelnemers in de gebundelde leningen. Per jaar wordt er 4 à 5 miljard euro aan WSW-papier uitgegeven. Bij 525 deelnemende corporaties betekent dat gemiddeld ruim 8 miljoen euro aan gevraagde leningen per corporatie. De 25 aandeelhouders hebben daarmee een gezamenlijke vraag van 200 miljoen euro. Dat zou bijvoorbeeld twee (kleine) leningen per jaar van elk 100 miljoen euro betekenen. Naast een vrij groot potentieel aan vragers naar leningen is er ook een vrij groot potentieel aan verstrekkers van leningen, ook buiten Nederland. Dat is een gevolg van het gedaalde aanbod van triple A-leningen vanwege het afbouwen van staatsschuld door overheden. WSW-papier zou de rol van staatspapier gedeeltelijk kunnen overnemen.71 De potentiële aanbodmarkt voor leningen is dan ook veel groter dan de huidige dominante twee partijen. Met name bij de verzekeraars, pensioenfondsen en beleggingsfondsen is ruimte, maar wellicht ook bij particulieren is er een latente vraag, mits de liquiditeit en de mogelijkheden binnen het aanbod verbeterd worden. Hiervoor zijn een grotere vraag en een groter aanbod nodig. Leningen moeten van voldoende omvang zijn, dat wil zeggen vanaf 500 miljoen euro, om in de (buitenlandse) markt breed opgemerkt te worden.72 Ook is de continuïteit in de emissies van groot belang voor het interesseren van marktpartijen. Zodoende kan er een (secundaire) markt ontstaan in WSW-papier. De omzet in de nu via Colonnade-Duhaf uitgegeven gebundelde leningen is echter zeer klein. Dat komt mede door de geringe totale omvang van de emissies, wat veel potentiële beleggers afschikt. Hierdoor is de markt erg dun en de liquiditeit laag. Wanneer er al in gehandeld wordt, schiet direct de prijs behoorlijk omhoog of omlaag, wat dit geen erg aantrekkelijk product maakt.73

71

Het WSW heeft dan nog veel missiewerk te verrichten om ruchtbaarheid te geven aan de geborgde leningen, zodat het in de markt goed herkenbaar wordt, bijvoorbeeld via roadshows en beurzen. 72 Diverse hypotheekbanken en lagere overheden in Duitsland houden bijvoorbeeld Jumbo-Emissionen; daarbij is de grootte van de obligatie-emissie groter dan één miljard euro. Hierin wordt relatief veel gehandeld. 73 Belangrijk voor de aantrekkelijkheid is daarnaast dat beleggers vertrouwen krijgen en behouden in de partij achter de emissies van gebundelde corporatieleningen: in de huidige situatie bijvoorbeeld ColonnadeDuhaf. Deze moet duidelijk maken dat er een markt onderhouden wordt in de leningen, c.q. ervoor zorgen dat die markt ook daadwerkelijk onderhouden wordt. Het moet daarnaast zorgen voor continuatie in de emissies en een breed scala aan typen leningen waarmee aanbod gecreëerd kan worden.

Het probleem van de dunne handel op de secundaire markt wordt ook veroorzaakt door de twee grootste aanbieders van onderhandse leningen, NWB en BNG. Zij kopen de leningen op grote schaal op, waardoor er weinig meer te verhandelen is. Blijkbaar vinden deze banken de rente op de Colonnade-Duhaf producten niet ongunstig, c.q. de bied-laatspread is vrij hoog. Doordat beide banken de stukken willen kopen, zijn beleggers in de corporatieleningen wel min of meer verzekerd van verkoopmogelijkheden zodra ze ervan afwillen.74 Daarnaast ontstaat er zo weer ruimte voor nieuwe corporatieleningen op de markt. Dat is op zich gunstig. Daar staat tegenover dat een van de redenen voor een opslag boven staatsobligaties het ontbreken van een breed (en diep) aanbod was. Wanneer leningen vrij snel van de beurs verdwijnen, zal er geen yield curve aanbod zijn en per looptijd maar een beperkt volume. Daarnaast zal er zo nooit bekendheid opgebouwd worden, wat de vraag ook niet ten goede komt.75 In de huidige opzet lijkt het openbare kapitaalmarktinitiatief nog weinig op te leveren voor de corporaties. Voorwaarden waaraan eerst beter voldaan moet worden zijn een groter volume van de leningen (lees: meer bundeling), en een goed werkende secundaire markt. De vraag is of ooit voldoende volume verkregen kan worden om tot een serieuze speler op de openbare kapitaalmarkt uit te groeien. Beleggers lijken namelijk de voorkeur te geven aan emissies die groter zijn dan de totale jaarvraag van bij het WSW aangesloten corporaties.76 Wanneer de openbare markt op deze manier weinig soelaas biedt, betekent dat niet dat alle bronnen opgedroogd zijn. In de volgende paragraaf worden kort enkele alternatieven besproken.

74

Dit kan echter met een hoge spread gepaard gaan. Zolang Colonnade-Duhaf leningen direct helemaal opgekocht worden, is deze methode om aan geld te komen niet efficiënt. Er zijn immers wel kosten gemaakt, terwijl de eindbeleggers dezelfde blijven (NWB en BNG). 76 De totaal gebundelde geldvraag kan verder vergroot worden, wanneer bijvoorbeeld bundeling niet alleen plaatsvindt binnen de corporatiesector, maar ook met andere geborgde instellingen. In dat geval kan er een voor iedereen herkenbaar gezamenlijk etiket op geplakt worden, zowel herkenbaar in Nederland als binnen Europa. De obligaties moeten dan gezien worden als staatsobligaties met een kleine opslag. 75

89

6.4

90

Alternatieven De inspanningen tot dusverre hebben (nog) niet geleid tot lagere financieringslasten ten opzichte van de huidige twee aanbieders BNG en NWB. Toch is het belangrijk verder te zoeken. Al is het alleen maar omdat er een prikkel moet overblijven om de huidige aanbieders scherp te houden. Er zijn alternatieven denkbaar. Een vijftal zal worden belicht. De eerste twee spelen in op Europa. Zij beogen mede een Europees level playing field te creëren. 1. 2. 3. 4. 5.

lenen via de Europese Unie; Europese Corporatieleningen; onderlinge financiering; securitizatie van huurinkomsten; leningen via ethische beleggingsfondsen.

De vijf alternatieven zullen kort afzonderlijk besproken worden.

6.4.1

Lenen via de Europese Unie

Het goedkoopst zullen corporaties kunnen lenen via de Nederlandse overheid. Deze is namelijk op haar beurt zelf de partij die het goedkoopst kan lenen. Wanneer de staat enerzijds sociale woningbouw belangrijk vindt en anderzijds de kosten hiervan laag wil houden, c.q. kwaliteit en kwantiteit hiervan bij een gegeven bedrag zo hoog mogelijk wil laten zijn, dan ligt het voor de hand dat de overheid de leningen in de markt plaatst en zeer scherp doorsluist naar de corporaties. Dit heeft echter tot gevolg dat de staatsschuld en de EMU schuld zullen oplopen, wat onwenselijk is. Verder is reeds begin jaren tachtig besloten om de financiering van corporaties niet via de overheid te laten lopen, in het kader van het afbouwen van oneigenlijke overheidstaken en ter voorkoming van mogelijke inefficiënties ten opzichte van de markt bij deze wijze van financieren.77 77

Uit de Comptabiliteitswet 2001 (ministerie van Financiën) komt naar voren dat bepaalde instellingen met een wettelijke taak, binnen het kader van ‘geïntegreerd middelenbeheer’, wel leningen kunnen afsluiten bij het ministerie van Financiën. Het gaat daarbij om instellingen op de zogenoemde A-lijst. Woningbouwcorporaties behoren hier (vooralsnog) niet toe. Deze worden tot ‘de markt’ gerekend en kunnen dientengevolge niet bij de staat lenen. De vraag is overigens ook of dit binnen Europese regels problemen zou opleveren.

Wat op Nederlands niveau niet meer kan, is wel mogelijk op Europees niveau: in plaats van bij de Nederlandse overheid te lenen, kan er bij de ‘Europese overheid’ worden geleend. In 1958 hebben de toenmalige Lidstaten van de Europese Unie de Europese Investeringsbank (EIB) opgericht. Deze fungeert als de bank van de Europese Unie. Zij leent geld op de kapitaalmarkt, waarmee vervolgens besluiten, doelstellingen en projecten van de Europese commissie worden gefinancierd. Als een van Europa’s grootste spelers kan zij gunstig lenen. Aan projecten, organisaties en bedrijven die voldoen aan bepaalde doelstellingen kan geld uitgeleend worden. Projecten op onder meer het gebied van energie, transport, telecommunicatie en stedelijk(e) infrastructuur/milieu komen in aanmerking voor een lening bij de EIB. Sociale woningbouw, dat onder deze laatste categorie valt, is sinds 1997 een belangrijk gebied waarvoor EIB-financiering in principe is goedgekeurd door de Europese Commissie. De Nederlandse corporatiewereld kan daarmee terecht bij de EIB voor leningen. Voorwaarde hierbij is wel dat er borging door het WSW plaatsvindt en de huidige rating van WSW behouden blijft. Per ultimo 2002 is er nog geen aanvraag voor een lening ingediend door een woningbouwcorporatie bij EIB. In veel gevallen kan dit echter voordelig zijn. Leningen worden namelijk verstrekt tegen kostprijs met een kleine vaste opslag. In de praktijk betekent dit dat er geleend kan worden tegen de rente op staatsobligaties met identieke looptijd met een opslag van 10 à 15 basispunten.78 Tabel 6.3 op pagina 86 geeft een overzicht met de belangrijkste voor- en nadelen van EIB-leningen ten opzichte van de huidige wijze van financieren door corporaties. Belangrijkste nadeel is het maximum percentage van de benodigde financiering dat door EIB verzorgd kan worden. EIB mag met zijn activiteiten niet de particuliere banken ‘de nek omdraaien’. Zijn rol is met name bedoeld als aanzwengelend en complementerend. Vandaar dat maximaal 50% van de benodigde financiering verstrekt wordt in de vorm van leningen.

78

Als gevolg van de grote liquiditeit in de markt, ligt de swaprente ook slechts 10 à 15 basispunten boven de rente op tien-jaars staatsleningen. Zodra deze spread toeneemt, zal het voordeel van lenen bij de EIB toenemen, omdat diens spread vast is ten opzichte van de staatsleningenrente.

91

Tabel 6.3

92

Voor- en nadelen van EIB-leningen

Voordelen

Nadelen

Goedkoop

Maximaal 50% van de benodigde projectfinanciering

Zeer langetermijnfinanciering is relatief voordelig

Bureaucratie: acceptatieprocedure duurt minimaal 3 à 4 maanden Minimale grootte lening Geen korte looptijden

Zeker nu de renteniveaus laag liggen, is het voor corporaties het overwegen waard, te zoeken naar een meer langetermijnfinanciering. Met name in het langetermijnsegment – langer dan tien jaar – is EIB relatief voordelig.79 De langetermijnrente is over het algemeen wel iets hoger dan de kortere rente, maar daar staat wel zekerheid tegenover. Tabel 6.4 geeft een overzicht van de in 2001 verstrekte leningen ten behoeve van sociale woningbouw. Naast deze leningen zijn er diverse kleinere leningen verstrekt die binnen het kader van stadsvernieuwing ten dele voor sociale woningbouw aangewend zijn. Over de periode 1997-2001 werden in het kader van stedelijke vernieuwing en ontwikkeling leningen gegeven ter grootte van zes miljard euro.

Tabel 6.4

Verstrekte leningen door EIB t.b.v. sociale woningbouw 2001 (in euro’s)

Verenigd Koninkrijk

240 miljoen

Finland

300 miljoen

Italië

115 miljoen Bron: EIB

79

Andere banken berekenen namelijk in dit segment een vrij grote (risico-) opslag. Tien-jaarsleningen (of nog kortere) bieden zij zelf graag aan, omdat die couranter in de handel zijn, en dus door die banken zelf gemakkelijker in de markt uit te zetten zijn.

In het Verenigd Koninkrijk bestaat een organisatie die als vertegenwoordiger optreedt van de corporaties richting de EIB bij het verkrijgen van de leningen.80 In de omgang met grote organisaties als de EIB en de aanwezigheid van een groot aantal individuele geldvragers is dat zeker handig. Zouden Nederlandse corporaties gebruik willen maken van de EIB, dan zou één vertegenwoordigende organisatie wenselijk zijn, temeer daar er dan ook kleine bedragen kunnen worden gebundeld en in één keer de procedure bij de EIB gestart kan worden.

6.4.2

Europese Corporatieleningen

Bundeling van woningbouwcorporatieleningen op nationale schaal levert een totaal bedrag op van 4 à 5 miljard euro. Met een dergelijke jaarvraag aan geld is geen goede openbare markt in obligaties op te zetten. Enerzijds zijn de bedragen per emissie te klein en anderzijds kan er geen yield curve opgebouwd worden. Alle in paragraaf 6.2.1 genoemde factoren die bijdragen aan de spread, blijven daarmee intact. Een mogelijke oplossing is het in Europees verband opzetten van één grote overkoepelende organisatie die de vraag bundelt en een grote marktspeler wordt. Voorwaarde daarbij is dat alle landen die meedoen, dezelfde mate van borging en achtervang hebben, zodat optimaal van de kredietwaardigheid kan worden geprofiteerd. Een overkoepelende organisatie binnen Europa bestaat in de vorm van CECODHAS, the European Liaison Committee for Social Housing.81 Deze organisatie vertegenwoordigt de belangen van de deelnemers naar Europese en internationale instellingen. Een van de belangrijke doelstellingen van CECODHAS is het verbeteren van de toegang tot kapitaalmarkten voor sociale woningbouwinstellingen. Wanneer er kapitaalvraagbundeling in Europees verband plaatsvindt, draagt dat ook bij aan het creëren van een level playing field; partijen binnen de sector worden gelijk behandeld. CECODHAS zou hierbij bijvoorbeeld een borgingsstructuur kunnen opzetten zoals die nu bestaat bij WSW. Zodoende kunnen landen

80 81

THFC, The Housing Finance Corporation. Namens de Nederlandse woningbouwcorporaties is Aedes deelnemer.

93

waar minder borgingsmogelijkheden en achtervang aanwezig zijn, op gelijke wijze profiteren van lage rentekosten.82 94

Tot dusverre zijn er nog geen pogingen ondernomen binnen CECODHAS om kapitaalvraag te bundelen, maar het loont zeker de moeite de mogelijkheden hiervan te bestuderen.

6.4.3

Onderlinge financiering

Veel corporaties hebben geld over, terwijl andere corporaties zich juist met een geldtekort op korte termijn geconfronteerd zien. Corporaties zouden deze overschotten en tekorten kunnen poolen binnen een gezamenlijk spaar/leensysteem. Zo zouden ze een rekening kunnen aanhouden bij het WSW, het Centraal Fonds Volkshuisvesting, het ministerie van VROM of een bank. Wanneer een corporatie geld nodig heeft, leent zij dat van een collega-corporatie. Deze krijgt dezelfde vergoeding als de corporatie die ‘rood’ staat. Op deze manier wordt voor de corporatiewereld als geheel een voordeel behaald, omdat in de huidige situatie de rente op geleend geld beduidend hoger is dan op spaartegoeden. Verder zouden structurele saldo-overschotten voor langetermijnfinanciering in aanmerking kunnen komen, wat het sectorsaldo van rentebaten en -lasten ten goede komt. 83 Demissionair minister Henk Kamp van VROM sprak zich op het Aedes-congres van 14 november 2002 ook uit voor het poolsysteem: ‘Natuurlijk weet ik dat er relatief arme corporaties zijn met grote opgaven en rijke corporaties met geringe opgaven. Ik ben mij ervan bewust dat de kloof tussen die twee groepen groeit en dus dat er snel een brug geslagen moet worden. De sector als geheel heeft geld genoeg en dat is wat telt. In 2000 hadden de 100 rijkste corporaties 2,5 miljard euro méér dan ze nodig hadden. De 100 armste corporaties kwamen juist 1,5 miljard tekort. De rekensom is eenvoudig.’

82

Bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk. Binnen de sector staat bijvoorbeeld ultimo 2001 ruim zeven miljard euro aan beleggingen uit (Bron: WSW). 83

Concreet wil hij dat rijke corporaties (eventueel gezamenlijk) projecten met een hoge prioriteit kopen van armere corporaties, waarna deze laatste weer geld te besteden hebben. De rijke corporaties zouden dan in de overgenomen prioriteitsprojecten moeten investeren.84 In het kader van ‘zakelijke solidariteit’ is in 1999 een poolsysteem voor vraag en aanbod van kapitaal opgericht, de Vereniging Wooninvesteringsfonds (Wif, zie box 6.1). Deze werd opgericht door Aedes en de BNG.

Box 6.1

Wooninvesteringsfonds

De volkshuisvestelijke opgaven van woningcorporaties verschillen qua omvang en aard. Zowel binnen als tussen regio’s zijn grote verschillen waarneembaar. Ook de (financiële) capaciteit van woningcorporaties kent grote verschillen. Woningcorporaties worden geacht te presteren naar vermogen, wat primair geschiedt door investeringen in het eigen woningbezit en in het eigen werkgebied. Daar waar ‘extra’ inzet mogelijk is om inhoud te geven aan de maatschappelijke functie, wil het Wooninvesteringsfonds (Wif) een aantrekkelijke optie zijn. Het Wif biedt woningcorporaties met meer middelen dan directe volkshuisvestelijke opgaven de mogelijkheid om op een eenvoudige, zekere, transparante en doelmatige wijze een additionele bijdrage aan de volkshuisvesting te leveren. Deze bijdrage komt concreet tot uitdrukking in het beschikbaar stellen van financiële middelen tegen een rendement dat 25% onder het marktniveau van tien-jarige fixe-leningen ligt. De middelen worden aangewend om volkshuisvestelijk gewenste investeringen te stimuleren en mogelijk te maken, door de daartoe in aanmerking komende woningcorporaties tegen dat aantrekkelijke tarief leningen beschikbaar te stellen. Het Wif brengt dus vraag naar en aanbod van middelen bijeen, met als doel dat de noodzakelijke investeringen totstandkomen en is met andere woorden een voertuig voor de matching van taken en middelen. Hiermee wordt ook inhoud gegeven aan het streven naar zelfsturing in de bedrijfstak, waar – zoals ook blijkt uit de instelling en werkwijze van het College Sluitend Stelsel – door de samenleving een hoge waarde aan wordt toegekend. Bron: Beleidskader Wooninvesteringsfonds, Vereniging Wooninvesteringsfonds, Den Haag, mei 2000

84

Kamp doelt hier specifiek op wie de onrendabele top van de projectinvesteringen betaalt. De rendabele gedeelten kunnen nu ook door de arme corporaties gefinancierd worden. Omdat zij echter de onrendabele top van het project niet kunnen financieren, zien zij van het gehele project af. Een poolingsysteem zoals hier door Kamp voorgesteld, zou dit kunnen ondervangen.

95

96

De eerste tijd heeft Wif in beperkte mate gewerkt. Nu ligt het zo goed als stil. Een belangrijk knelpunt lijkt de min of meer één-op-één relatie die een arme corporatie met een rijke corporatie heeft. Door de kleine omvang van de bedragen die in Wif omgaan, is het namelijk vrij snel duidelijk wie feitelijk aan wie geld uitleent. Iedereen kent elkaar immers binnen de corporatiewereld. Het verlenen van de kredietfaciliteit gaat gepaard met een bepaalde mate van ‘bemoeizucht’. De geldverstrekker, de rijke corporatie, wil invloed op de bestedingen door de geldnemer, de armere corporatie. Deze zit daar niet op te wachten. Daarom zijn vraag en aanbod van geld laag. De rijkere corporatie wil iets terugzien voor haar investering. Nu krijgt ze alleen een lage rentevergoeding en wordt geen invloed toegestaan door de arme corporatie. Met de investering wordt echter wel maatschappelijk rendement –er wordt iets maatschappelijk relevants mee gedaan – behaald. Dat laatste rendement telt voor de rijkere corporaties blijkbaar niet voldoende om het verschil tussen marktrente en via Wif ontvangen rente goed te kunnen maken. De in het begin van deze paragraaf geschetste poolconstructie gaat uit van een uitleenrente die zo goed als gelijk is aan de leenrente. Wanneer het gebrek aan invloed een beperking vormt voor rijke corporaties om geld in het Wif te storten, dan zou dat gecompenseerd kunnen worden met een hogere rente. Een grotere kans van slagen heeft echter het participeren in bezittingen of het overnemen daarvan door rijkere corporaties zoals de minister van VROM voorstelde. Invloed lijkt voor corporaties belangrijker te zijn dan geld.

6.4.4

Securitizatie van huurinkomsten

De stroom toekomstige huuropbrengsten (eventueel minus door de corporatie te maken kosten) zou verkocht kunnen worden aan een ‘special purpose vehicle’ dat deze vervolgens omzet in verhandelbare effecten en dat deze vervolgens op de kapitaalmarkt verkoopt. Dit is een voorbeeld van securitizatie.85 Een ander voorbeeld daarvan is de vermogensvraag van corporaties bundelen en deze vervolgens opsplitsen in op bepaalde afnemers toegespitste producten. De 85

Onder andere in Finland en in het Verenigd Koninkrijk vindt securitizatie plaats om sociale woningbouw te kunnen financieren.

structured products afdelingen van de diverse banken kunnen bijvoorbeeld met interessante producten komen, zoals een product waarin beleggers eenvoudig kunnen investeren als alternatief voor het geld gewoon op een spaarrekening te zetten. 97

Te creëren producten waarnaar vraag bestaat, zijn bijvoorbeeld zero-coupon bonds, inflation hedged bonds en guaranteed bonds.86 De eerste keert geen jaarlijkse coupon uit, maar laat de waarde van de lening, die aan het einde van de looptijd uitgekeerd wordt, groeien. Inflation hedged bonds zijn obligaties waarvan het rentepercentage gecorrigeerd wordt voor het inflatieniveau, waardoor de reële rente in plaats van de nominale rente wordt gefixeerd. Bij het laatste type obligatie is de waarde-ontwikkeling (mede) gekoppeld aan de ontwikkeling op de aandelenbeurs. Securitizatie wordt vaak toegepast om een hogere rating te bewerkstelligen voor een bepaalde financiering dan de rating van de geldvragende instelling. WSW leningen hebben echter al de hoogste mate van kredietwaardigheid. Ratingtechnisch is er op deze wijze geen voordeel te behalen.87 Daarnaast brengt securitizatie altijd kosten met zich mee. Securitizatie zal waarschijnlijk alleen een goed alternatief zijn, indien een product gecreëerd kan worden waaraan veel behoefte bestaat.

6.4.5

Leningen via ethische beleggingsfondsen

Een vijfde bron van geldleningen zou gevonden kunnen worden in beleggingsfondsen die zich richten op sociaal verantwoorde beleggingen. Deze fondsen investeren het door beleggers aan het fonds ter beschikking gestelde bedrag in maatschappelijk relevante projecten/organisaties en bedrijven. Het kan daarbij gaan om bijvoorbeeld zeer milieuvriendelijke bedrijven of organisaties waarvan de werkzaamheden een hoog maatschappelijk nut hebben, zoals sociale woningbouw. In de Verenigde Staten en Canada bestaan diverse beleggingsfondsen waarvan een gedeelte van de beleggingsportefeuille bestaat uit social housing loans.88 In Ne-

86

Met deze producten worden risico’s ‘geswapt’. Dit kan voor zowel vrager als aanbieder van kapitaal waarde toevoegen. De ene partij wil het risico lopen, de andere wil ervan af. 87 WSW zal geen borging verstrekken, daar het onderpand van de betreffende woningbouwcorporaties reeds verpand is. 88 Voorbeelden hiervan zijn: Fidelity Funds Canadian Short-term Bond Fund en Domini Social Bond Fund.

derland hebben we een aantal ethische beleggingsfondsen. Veel van deze fondsen zijn echter puur aandelenfondsen, zodat zij geen leningen in portefeuille zullen nemen. Beleggingsfondsen in Nederland die qua beleggingsbeleid zouden aansluiten bij het type lening dat woningbouwcorporaties vragen, zijn onder andere: ABF (Het Andere Beleggingsfonds-Webefo) en het ASN Obligatiefonds.

98

6.5

Conclusie Resumerend kan het volgende gesteld worden. Corporaties zijn ten opzichte van het verleden relatief goedkoop uit voor hun – grotendeels onderhandse – leningen. De rentepercentages liggen wel boven staatspapier. Daarom bestaat de indruk dat er relatief duur wordt geleend. Dit is echter alleen op het eerste gezicht het geval. Wanneer de markt de financier is, zal er een marktprijs gelden. Deze marktprijs wordt in hoge mate bepaald door de mate van liquiditeit van de leningen, alsmede de mogelijkheden die het papier de belegger biedt. Gegeven deze eigenschappen van de leningen is het voor corporaties erg prettig dat er twee partijen zijn die zelf zeer gunstig geld kunnen lenen (NWB en BNG) en goedkoop kunnen en willen uitlenen aan corporaties. Zodoende kunnen de corporaties tegen scherpe rentepercentages lenen. Corporaties zijn nu wel in grote mate afhankelijk van de genoemde twee aanbieders van kapitaal. Dat brengt risico’s met zich mee. Daarnaast bestaat de indruk, dat met deze wijze van financieren niet maximaal wordt geprofiteerd van de triple A-status, waartoe andere instanties wel in staat blijken. Ondanks de huidige scherpe rentepercentages waartegen corporaties nu lenen, is het daarom zinvol om verder te kijken naar financieringsmogelijkheden. Initiatieven richting de openbare markt blijken tot nu toe nog weinig op te leveren, met name als gevolg van gebrek aan schaalvoordelen. Vijf alternatieve financieringsmogelijkheden kwamen in dit hoofdstuk aan de orde: lenen via de Europese Unie, Europese corporatieleningen, onderlinge financiering, securitizatie en lenen via ethische beleggingsfondsen. Hierbij zijn de eerste twee het meest kansrijk.

Bronnen 99

Literatuur ABF Research, 2002: Primos Prognose 2001. De toekomstige ontwikkeling van bevolking, huishoudens en woningbehoefte, ministerie van VROM, Den Haag Aedex, Stichting corporatie vastgoedindex Beleidskader Wooninvesteringsfonds, Vereniging Wooninvesteringsfonds, Den Haag, mei 2000 Boelhouwer, P., 1996: Housing expenditure in Western Europe: macro and micro housing quotas, Delft University Press, Delft Boelhouwer, P. (ed.), 1997: Financing the social rented sector in Western Europe, Housing and Urban Policy Studies, nr. 13, Delft University Press, Delft Boom, G. van, 2000: Beleggen in Vastgoed-CV’s en -maatschappijen, Van Boom&Slettenhaar Beleggingsconsultants BV, Laren Centraal Fonds Volkshuisvesting, 2001: Verslag financieel toezicht woningcorporaties 2000, CFV, Naarden Conijn, J., Alles, M. en Reijden, H. van der, 2000: Ruimtelijke concentratie in de sociale huursector, 2000, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam Faber, J., 2002: Klant Kiest nader bekeken, De kansen en risico’s van het Klant Kiest systeem, NYFER, Breukelen Gruis, V., 2001: Financieel-economische grondslagen voor woningcorporaties: het bepalen van de bedrijfswaarde, risico’s en het voorraadbeleid, proefschrift Technische Universiteit Delft

Hakfoort, J., Leuvensteijn M. van en Renes, G., 2002: Woningcorporaties, prikkels voor effectiviteit en efficiëntie, Centraal Planbureau, Den Haag 100

Hilverink, H., 2002: Miljardenverspilling of markthuur?, in: ESB, 30 mei 2002, p. D24-D25 Koedijk, C., 2002: ‘De nieuwe maatstaf voor corporaties’, in: ESB, 20 september 2002, p. 7-8 Kraan, D., 2002: ‘De opbrengst van uittreding’, in: ESB, 30 mei 2002, p. D16-D17 Ministerie van Economische Zaken, 1999: Corporaties tussen vangnet en vrijhandel, rapport van de MDW-werkgroep woningcorporaties, z. pl. Ministerie van VROM, 2000: Mensen, wensen, wonen, Wonen in de 21e eeuw, Den Haag Nycolaas, J., 1974: Volkshuisvesting. Een bijdrage tot de geschiedenis van woningbouw en woningbouwbeleid in Nederland, met name sedert 1945, Socialistiese Uitgeverij Nijmegen, Nijmegen Ouwehand, A. en Daalen, G. van, 2002: Dutch housing associations, A model for social housing, OTB/DUP Satellite, Delft Papa, O., 1992: Housing systems in Europe: Part II, a comparitive study of housing in finance, Housings & Urban Policy Studies, nr. 2, Delft University Press, Delft Priemus, H., 1999: ‘Armoede en volkshuisvesting’, in: Engbersen, G., Vrooman, J. en Snel, E., 1999: Armoede en verzorgingsstaat, Vierde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam University Press, Amsterdam, p. 83-94 50 jaar woningwet, 1902-1952: gedenkboek samengesteld in opdracht van de Centrale Directie van de Wederopbouw en de Volkshuisvesting van het Ministerie van Wederopbouw en Volkshuisvesting en het Nederlands Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw, 1952, Alphen aan den Rijn

Wolters, A. en Verhage, R., 2001: Concurrentie in corporatieland: marktwerking als instrument voor verhoging van de efficiëntie, DGVH/NETHUR, Delft 101

Diverse media Aedes, www.aedes.nl CBS StatLine Colonnade-Duhaf, www.colonnadeduhaf.nl Ministerie van VROM, 2002: Cijfers over Wonen 2002, feiten over mensen, wensen, wonen, Directoraat-Generaal Wonen, Directie Strategie, Den Haag IPD corporatie vastgoedindex 2000 Handelingen der Tweede Kamer, 2000-2001, bijlage 27926, nr. 1, Huurbeleid voor de lange termijn, Brief van de staatssecretaris van VROM, 14 september 2001 NRC Handelsblad, 2002 Waarborgfonds Sociale Woningbouw, kengetallen WSW

Geraadpleegde personen Europese Investeringsbank  Yvonne Berghorst  Peter Jacobs ING Barings  Rob Witbraat Ministerie van Financiën  Ronald Baarends

Nederlandse Waterschapsbank  Tom Meuwissen (Treasury manager NWB)  Ron Walkier (Directie NWB) 102

SNS Asset Management  Harry van Driel WSW  Ton Bisschop

Deel II Het symposium ‘Het zekere voor het onzekere’

104

1

Vier bestuurders over corporaties

Inleiding Op 29 oktober 2002 organiseerde het Waarborgfonds Sociale Woningbouw een symposium met als titel ‘Het zekere voor het onzekere, financiering en ontwikkeling bedrijfstak woningcorporaties’. In de Jaarbeurs Utrecht kregen ongeveer 300 toehoorders – corporatiebestuurders, mensen uit het bankwezen, de beleidswereld en de wetenschap – een vijftal lezingen voorgeschoteld. Als uitgangspunt van de lezingen diende het rapport Zes observaties voor corporaties, samengesteld door economisch onderzoeksbureau NYFER te Breukelen. Leo van der Geest, directeur van NYFER, presenteerde de voornaamste uitkomsten. De andere gastsprekers gingen vervolgens in op de conclusies. Hun bijdrage was geïnspireerd op een zestal ‘observaties’, die hen vooraf waren toegestuurd. De dagvoorzitter, Roland van der Post, directeur van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw, leidde de sprekers in. Dat waren achtereenvolgens:  Pim Vermeulen, lid van de Raad van Bestuur van de Bank Nederlandse Gemeenten;  Willem van Leeuwen, algemeen directeur van Aedes, vereniging van woningcorporaties;  Victor Schaap, Clustermanager Bewoners bij het ministerie van VROM;  Gerard Erents, algemeen directeur van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Hieronder volgt een stenografisch verslag van de lezingen. Alleen het verhaal van Van der Geest kan achterwege blijven; dit was immers volledig gebaseerd op de hiervoor afgedrukte tekst. De sprekers reageerden op een aantal door NYFER, in overleg met het WSW, geleverde observaties.

105

106

1. De financiële positie van corporaties is solide, maar niet overdreven sterk in het licht van langetermijnrisico’s op de woningmarkt. 2. Corporaties moeten stoppen met het subsidiëren van bewoners die geen subsidie nodig hebben. 3. Rijk, gemeenten en corporaties hebben geen belang bij maximale transparantie. 4. De financiële benchmark voor corporaties moet worden aangevuld met een sociale benchmark. 5. Corporaties lenen te duur. 6. Doe de afzonderlijke treasurers de deur uit en bundel de financieringsvraag.

Rede door Pim Vermeulen Dhr. ir. P.O. Vermeulen is lid van de Raad van Bestuur van de nv Bank Nederlandse Gemeenten. Daarnaast is hij voorzitter van de Commissie Huurbeleid, die het kabinet adviseert over nieuwe huurregels.

Dames en heren, Aan mij is gevraagd te reageren op het NYFER-rapport. Mijn reactie spitst zich toe op een aantal van de maatschappelijke volkshuisvestelijke opmerkingen die zijn gemaakt. En uiteraard zal ik praten vanuit de belangrijkste financier voor de sector, de Bank Nederlandse Gemeenten en inzoomen op de opmerkingen die worden gemaakt ter zake van de financiering.

Volkshuisvesting Beperken tot de kerntaak? Eén van de stellingen die ik voorgelegd kreeg, luidt als volgt: Corporaties moeten zich beperken tot de kerntaak. Hiermee wordt bedoeld: uitsluitend bezig zijn voor de doelgroep van beleid. Ik ben het daar absoluut niet mee eens!

Uit de inleiding van Van der Geest blijkt dat wij eigenlijk niet van mening verschillen. Hij bepleit een sociale benchmark, waarin de woningcorporaties verantwoordelijk gemaakt worden voor de oplossing van ongeveer ieder maatschappelijk probleem. De cijfers spreken voor zich: ongeveer 35% van de Nederlandse woningvoorraad is eigendom van de corporaties, bijna 80% van de huurvoorraad. In internationale vergelijking is dat uniek en tegelijkertijd iets om buitengewoon trots en zuinig op te zijn. In 101 jaar Woningwet hebben de woningcorporaties hun maatschappelijke bijdrage meer dan ooit aangetoond. Kijk bijvoorbeeld naar de jaren dertig van de vorige eeuw, toen private bemoeienis met de volkshuisvesting stagneerde. Dat werd toen door de corporaties en Gemeentelijke Woningbedrijven opgepakt. Wij herinneren ons de periode van de wederopbouw en de vele jaren van woningnood daarna, alsmede de vele corporaties die toen zijn ontstaan. Wij hebben het gezien in de jaren zeventig en tachtig in de stadsvernieuwing. Ook anno 2002, als we kijken naar de herstructureringsopgaven, zijn de woningcorporaties meer dan ooit nodig. We moeten dus oppassen corporaties steeds maar terug te drukken op die zogenaamde kerntaak. Het gaat er bij een goed woonbeleid immers steeds om te voldoen aan de woningbehoefte: te voorzien in voldoende woningen, van de juiste kwaliteit en prijs, op de juiste plaats. De woningbehoefte is uiteraard dynamisch in de tijd, vergt een permanente inspanning en kan en mag zich niet beperken tot het deel van de bevolking ‘dat achteraan in de rij staat’. Kortom: het gaat om de organisatie van het kwaliteitsbehoud van de woningvoorraad!

Geen subsidies meer, maar wel onrendabel investeren Na de brutering en het verder afschaffen van de objectsubsidies wordt er buitengewoon veel verlangd van de corporaties. De afgelopen maanden is er een discussie losgebarsten die gebaseerd lijkt op de idee dat de euro’s met flinke golven over de badrand van de corporaties klotsen. Laten we alsjeblieft ophouden met die onzin. Dat het onzin is, kun je duidelijk aflezen uit de gegevens van Van der Geest. De optelsom van eigen vermogen en reserves van de corporaties toont ogenschijnlijk een miljardenbedrag, maar teruggebracht naar het gemiddelde per woning valt dat reuze mee, of juist tegen, zo u wilt. Dat gaat gepaard met omvangrijke onrendabele toppen, gezien het feit dat de objectsubsidies afgeschaft zijn en er moet worden geïnvesteerd in ingrijpende verbetering of vervanging van woningen en in nieuwbouw.

107

108

De sociale voorraad is van ons allemaal Corporaties hebben geen eigenaar. De jaarstukken worden vastgesteld met de Raad van Commissarissen of Raad van Toezicht en de accountant en dat is het. Vervolgens is er geen gang naar de vergadering van aandeelhouders of van de eigenaren van de toegelaten instelling, want die bestaan niet. Dat is vastgelegd in de Woningwet vanaf het prille begin. Toegelaten instellingen hebben naast hun maatschappelijke waarde ook bedrijfseconomische waarde en opbrengsten. Die zijn uitsluitend bestemd voor het wonen, in de meest brede betekenis van het woord. Vennootschapsbelasting is onzin Daarom is de hele discussie over vennootschapsbelasting naar mijn oordeel klinkklare nonsens. Corporaties zijn niet vergelijkbaar met private ondernemingen die ook met wonen bezig zijn. Naar ik heb begrepen zal de vennootschapsbelasting voor de werkzaamheden als toegelaten instelling onder de subjectieve vrijstelling blijven, en terecht. Maar dat zou ook moeten gelden voor de opbrengsten uit meer commerciële activiteiten die met een goed risicomanagement worden verricht. De opbrengsten daarvan zullen immers in de toegelaten instelling worden geconsolideerd en dit resultaat mag alleen maar weer aan het wonen worden uitgegeven. Laten we de redenering dus omdraaien. De private ontwikkelaar uit Marseille, Duitsland of uit Nederland zelf – om het gelijke speelveld ook Europees te benoemen – is natuurlijk van harte welkom: doe ook mee, maak resultaat, keer geen dividend uit en zet de winst, zoals de corporaties verplicht zijn, uitsluitend in voor het wonen, ook onrendabel. Maar er is nog een ander argument waarom vennootschapsbelasting geen goed idee is. Belastingdruk vermindert per definitie de mogelijkheden van corporaties. Dat kan weer leiden tot de noodzaak subsidiemiddelen in te zetten. Vennootschapsbelasting voor woningcorporaties is dus rondpompen van geld.

Zijn de huren te laag? Ik kom op een volgend punt. Zijn de huren te laag? Een buitengewoon boeiende discussie die ook in het NYFER-rapport naar voren komt. Er is meer aan de hand dan het probleem van de negatieve segregatie om het huurprijsbeleid niet vrij te geven. Een woning is geen pak melk. Een woning moet honderd jaar mee en moet regelmatig worden opgeknapt. Er bestaat gelukkig algehele overeenstemming over het feit dat sprake moet zijn van consumentenbescherming als het gaat

om de huurprijsvorming. Immers: mensen zijn aan hun wijk gebonden, hebben daar hun sociale structuur, verhuizen kost geld.

Wat is een marktconforme huur? In dit verband wordt vaak gesteld dat de huren marktconform moeten worden. Ondergetekende hoort dat ook in de Commissie Huurbeleid, waar geprobeerd wordt het centraal akkoord tussen de verhuurders – Aedes, IVBN en Vastgoed Belang – enerzijds en de Woonbond anderzijds over het huurprijsbeleid in meerjarig perspectief verder gestalte te geven, zodat VROM dit definitief in kan voeren. De vraag is: wat is nu toch de definitie van een marktconforme huur? Als we straks een kopje thee gaan drinken en aan u individueel wordt gevraagd: ‘Wat is een marktconforme huur?’ worden minstens twintig verschillende antwoorden gegeven. Op basis van vraag en aanbod? Gaat de overspannen markt in bijvoorbeeld de grote steden op die basis de huurprijs bepalen? Dat kan toch niet als we de consumentenbescherming serieus nemen? Op basis van de prijsontwikkeling van koopwoningen? Is de ontwikkeling van de prijs van koopwoningen, die wij de afgelopen jaren fors hebben zien stijgen, wellicht de parameter? Moeten de huren in dat tempo meestijgen en dalen om zo de verkoop van woningwetwoningen te stimuleren? Wij zijn toch niet vergeten dat kort geleden Aedes namens de corporaties een indringend pleidooi hield om de hypotheekrenteaftrek voor eigenaar-bewoners meer in lijn te brengen met de voor veel huishoudens hogere kosten van het huren? Aan deze parameter hebben wij naar mijn mening dus ook niet zo veel. Op basis van de kosten-cash-flows van verhuurders? Van der Geest heeft daar zojuist de nodige aandacht aan besteed. Ik neem aan dat hij bedoelde dat de huurprijzen dan moeten worden berekend op basis van historische kostprijzen (investeringen) en de daaruit komende lasten van de verhuurder en niet op basis van de vervangingswaarde nu. Op basis van kwaliteitsverschillen/de zogenaamde WOZ-waarde? Of bepalen we een ‘marktconforme huur’ op basis van kwaliteitsverschillen? Kan de WOZ-waarde hierbij een aanknopingspunt bieden, zoals die gebruikt wordt als basis van onder andere de Onroerende Zaakbelasting als gemeentelijke belastingheffing?

109

110

Op basis van het inkomen van huurders? Wat is dan een marktconforme huur? Van der Geest beweerde: ‘Mensen wonen te goedkoop.’ Moeten we dan naar vormen van huurbelasting? Maar dat zal leiden tot veel hogere uitgaven voor de individuele huursubsidie. Wie gaat dat betalen? En hoe dan om te gaan met de toename van de problematiek van de armoedeval?

Transparantie is een corporatiebelang De roep om transparantie kan ik alleen maar ondersteunen. Transparantie is een puur corporatiebelang. Transparantie is voor het management van de corporatie belangrijk om op een goede manier zijn werk te kunnen doen en ook om het interne toezicht goed te laten functioneren. Verder is transparantie van belang voor het externe toezicht: van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Zij zijn er wanneer corporaties te grote risico’s lopen door een gebrek aan transparantie. Dan kan de betreffende corporatie naar het Centraal Fonds om gesaneerd te worden of aanspraak maken op het WSW, omdat de corporatie niet aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen. Transparantie is vooral ook van belang in de discussie over de stroef verlopende herstructurering of uitbreiding van de voorraad. Bijvoorbeeld bij onderhandelingen over projectinspanningen, waarbij een corporatie niet alleen opereert, maar samenwerkt met andere corporaties of private partners. Ook naar de lokale- en de regionale overheid. Want als de corporatie openheid van zaken geeft, kan deze ook transparantie van bijvoorbeeld het gemeentelijke grondprijsbeleid verlangen: wie betaalt de rekening van de onrendabele top van de corporatie en hoe verhoudt die zich tot de grondprijzen die door de gemeente worden gevraagd? En naar de centrale overheid. Alleen al om het beeld weg te nemen dat de euro’s over de badrand van de corporatie klotsen. Tot slot is transparantie prima in het kader van een professionele ontwikkeling van het risicomanagement, want dat is gewoon nodig, het is vooral ook leuk en het levert het nodige op.

Het financieel perspectief Ik kom op het financiële perspectief. 111

Ons systeem is uitgekiend Vooraf is het goed om te benadrukken dat het Nederlandse systeem buitengewoon uitgekiend is, zowel door het WSW als door de Bank Nederlandse Gemeenten. En dus voor u als corporaties. ‘Hoe hebben jullie dat in Nederland voor elkaar gekregen?’ vraagt men zich in het buitenland af, kijkend naar de wijze van financiering en naar de rentepercentages ten opzichte van staatsrentes en de buitengewoon kleine verschillen die daar tussen zitten. Rendement versus risico is prima De rendement-risicoverhouding is niet goed, zo beweert het NYFER-rapport volstrekt ten onrechte. Integendeel, die verhouding is naar mijn oordeel buitengewoon prima. Als we bijvoorbeeld de prijs die corporaties tegenwoordig moeten betalen voor WSW-geborgde leningen vergelijken met die van de rijksleningen tot in de jaren tachtig, dan zien we dat corporaties voor die rijksleningen ongeveer vijftig basispunten boven de rijksrente betaalden. Zoals zojuist aangegeven door Van der Geest is de rente tegenwoordig beduidend lager. Ook in internationale vergelijking zitten de corporaties op rozen, kijk maar eens naar de financiering van de instellingen in de landen om ons heen! AAA, dus staatsniveau? De WSW-constructie heeft een AAA-rating, zoals iedereen weet. Daarmee is niet automatisch de individuele corporatie AAA. De constructie is AAA en niet u als instelling! Renteniveaus hebben niet alleen te maken met risico’s en dus de kredietwaardigheid van de debiteur of de financieringsconstructie, maar ook met liquiditeit, dus de verhandelbaarheid van de schuld en vooral ook met volume, dus met de omvang van de individuele en collectieve corporatievraag. Dit vraagvolume is als parameter voor een lager rentepercentage in het afgelopen decennium steeds belangrijker geworden. Dat is onze ervaring als Bank Nederlandse Gemeenten, als grootste vrager na de staat op de wereldwijde kapitaalmarkt. De uitgekiende constructie, zoals we die in ons land hebben, is nodig om de sector überhaupt financierbaar te doen zijn. Want de solvabiliteit van de corporaties (zie het NYFER-rapport) zit rond 10 à 15%. Voor een private vastgoedonderneming

is een solvabiliteit nodig van zo’n 30 tot 35% om financierbaar te zijn in de markt. Als de WSW-borg er niet zou zijn, zouden corporaties niet eens kunnen lenen. 112

‘Slechts twee aanbieders’, een probleem? Ik kom op het punt van ‘slechts twee aanbieders’: de Bank Nederlandse Gemeenten en de collega’s van de Nederlandse Waterschapsbank. Waarom is dat nu toch een probleem? Ik zie dat niet in. Als andere banken en geldgevers willen, kunnen ze natuurlijk ook een aanbieding doen die beter is dan de Bank Nederlandse Gemeenten en de Waterschapsbank. Waarom dat nauwelijks aan de orde is, heb ik helaas niet aangetroffen in de NYFER-studie. Dat er slechts twee aanbieders zijn, is niet het probleem, maar wellicht de oplossing! BNG (en NWB) zijn onderdeel van het systeem Hoe komt het nu dat de Bank Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Waterschapsbank de financiering zo goedkoop mogelijk willen maken? Het antwoord is simpel: omdat ook zij onderdeel zijn van het Nederlandse systeem. Daar is heel bewust voor gekozen. Beide banken bieden laag aan omdat zij – als overheidsvennootschappen – strategisch en beleidsmatig van mening zijn zo te moeten handelen, overigens in een volstrekt open en concurrerende markt. Omdat zij ook niet gaan voor maximalisatie van de winst zoals een beursgenoteerde financiële instelling – en daar is niets mis mee. Blijkbaar doen andere geldgevers nauwelijks aanbiedingen maar verstrekken zij liever kredieten aan andere klanten in andere sectoren. Het is dus een fantastische oplossing dat er twee instellingen als onderdeel van het systeem in Nederland zijn. Corporaties hebben niks te klagen Het NYFER-rapport trekt – als het gaat om de financiering – de conclusie, dat corporaties niets te klagen hebben. Hier ben ik het helemaal mee eens! Vervolgens doet NYFER de suggestie, dat corporaties ‘het meer zelf (moeten) doen’. Probeer uw vraag nog wat beter te bundelen, dat kan helpen in de richting van meer volume, dat kan helpen in de richting van een grotere liquiditeit, dus lagere rente, zo is de redenering.

Waarom opnieuw beginnen? De inkoop-combinatie bestaat al in de vorm van de tot ons systeem behorende Bank Nederlandse Gemeenten en de Waterschapsbank. Dus waarom zou je een

nieuwe inkoopcombinatie oprichten? Waarom opnieuw beginnen, wat is daar de achtergrond van? Zie vooral de consequenties daarvan onder ogen. Want dat is niet uitgewerkt in het rapport van NYFER. Is dan een volume haalbaar, dat daadwerkelijk voordelen zal opleveren? Is vervolgens een grotere verhandelbaarheid van de corporatieschuld haalbaar? Houdt er rekening mee dat risico’s heel goed in de gaten gehouden moeten worden. Dat corporaties als inkooporganisatie een flinke partij kennis en kunde in huis moeten hebben, kennis en kunde die u in het BNG-huis al aantreft. Om het op de noodzakelijk professionele manier te doen. Eén en ander zal gepaard gaan met hoge kosten. Corporaties zullen tal van bancaire risico’s moeten afdekken en zij zullen toch, als zij zouden besluiten om die inkoopcombinatie op te richten, voor het risicodragend vermogen dat voor een dergelijk instituut nodig is, een redelijke vergoeding willen ontvangen. Voor een instituut dat er al is en dus helemaal niet nodig is. Dames en heren, ik sluit dus af met de volgende conclusie. Kijk vooral naar de Bank Nederlandse Gemeenten en neemt u inderdaad ‘Het zekere voor het onzekere!’

Rede door Willem van Leeuwen Dhr. mr. W.D. van Leeuwen is algemeen directeur van Aedes, de vereniging van woningcorporaties.

Dames en heren, ik ga op een paar van de aangedragen thema’s in. Het eerste thema behandelt de vraag: is het een probleem dat de activiteiten van een corporatie niet altijd kostendekkend zijn? Ik ben op dat spoor gebracht door Van Wijnbergen, die bij het Forum Wonen van de Alliantie de eerste Enneüs-Heermalezing zal houden. De kop in het artikel in Trouw over zijn lezing luidde: ‘Er komt een dag dat het fout gaat’. Dat zijn onheilspellende koppen, die uitnodigen tot lezen. Dat heb ik gedaan en ik wil over het betoog een aantal opmerkingen maken, in combinatie met het NYFER-rapport. Vervolgens sta ik stil bij kostendekkendheid. Ik spreek dan over kosten en verdienen (dekken).

113

114

ema twee dat ik wil behandelen is het maatschappelijk bestemd vermogen. Van wie zijn de woningen? Van wie is de corporatie? Van ons allemaal? De uitspraak van de komende bestuursvoorzitter van de BNG is niet bepaald operationeel. Ik ga proberen enkele handvatten aan te reiken en het trefwoord daarbij is accountability. ema drie betreft de begrippen efficiency en effectiviteit. We zullen het ook hebben over benchmarking; in dat verband ga ik in op de sociale-prestatielat uit het rapport van NYFER. Hoe kunnen we benchmarken zodat de huurder daar iets aan heeft? En ten slotte zal ik stilstaan bij het aloude onderwerp: presteren naar vermogen, verevenen, matchen en nog enkele daaraan gelieerde thema’s. Ik heb het idee dat we met het herstructureren van heilige huisjes in de bedrijfstak aan de vooravond staan van stevig doorpakken. We hebben weliswaar een demissionaire minister, maar het is volstrekt helder dat hij zich aan die demissionaire status niet erg zal storen. Ik hoop dat wij dat straks merken als er namens hem een verhaal wordt gehouden, maar u zult het zeker horen tijdens het Aedes-congres op 14 november 2002.

Kosten dekken Het vraagstuk van de kostendekkendheid en financiële continuïteit. Wat dat laatste betreft is het kernbegrip: revolving fund; maar wat is dat eigenlijk? Gerard Erents zal daar op ingaan. Ik begin hier met de vraag: wat zijn de kosten voor de corporatie? Als we onderdeel II van de sociale benchmark van NYFER als uitgangspunt nemen, dan komen er nogal wat kosten op de corporatie af. Dat leidt tot de aloude discussie over de lantaarnpalen. Daar wil ik korte metten mee maken: de corporaties zijn er niet voor de financiering van lantaarnpalen of de openbare ruimte in het algemeen. Vroeger niet, vandaag niet, nooit niet. Die taak hoort bij de gemeente. De tweede vraag betreft de grondprijzen; Vermeulen stipte dit onderwerp al even aan. De residuele grondwaarde en de convenanten met de projectontwikkelaars zijn mooie methoden wanneer je na twintig jaar de woningen verkoopt. Wanneer je dat niet doet, in samenspraak met de gemeente, is de residuele grondwaarde

een volstrekte fictie. Plat gezegd noem ik dat diefstal, waarbij de revenuen bij het gemeentelijke grondbedrijf terechtkomen. Wanneer je dan ook nog de corporatie voor de lantaarnpalen laat betalen, is dat schrijven met een hark. 115

Het derde onderwerp is fiscalisering. Over dit onderwerp zijn Aedes en de BNG het volstrekt eens: vennootschapsbelasting is onzin. In het kader van een level playing field en de MDW-discussie, alsmede gezien de visie van het kabinet, is het begrijpelijk dat corporaties vennootschapsbelasting moeten betalen voor de bouw van koopwoningen. Ik hoop echter (en heb daar positieve verwachtingen over) dat de overige activiteiten van de corporatie buiten de vennootschapsbelastingheffing blijven. Dat is één fiscaal thema. Overdrachtsbelasting is een minstens zo belangrijk thema, maar raakt regelmatig ondergesneeuwd in het politieke debat. De overdrachtsbelasting leidt echter tot een waanzinnige kostenstijging, zeker in de huidige condities: in een situatie waarin we aan de ene kant de nieuwbouw en herstructurering willen versnellen met aanjaagteams, en aan de andere kant de fiscale lasten niet omlaag brengen door in het kader van de herstructurering snel fiscaal luwe zones te creëren en tevens in het kader van het matchen van taken en middelen herstructurering of herverkaveling van bezit niet vrij te stellen van overdrachtsbelasting. Deze kostenstijging moet weer ergens verdiend worden. Het zal dus helpen als aan de kant van de kosten het volstrekt helder is dat grondprijzen voor sociale doelstellingen ook sociale grondprijzen moeten zijn, dat lantaarnpalen bij de gemeente thuishoren en dat de fiscus geen rare dingen moet doen.

Geld verdienen Aangezien de corporaties enorm veel onrendabele investeringen moeten plegen, moet er ook geld worden verdiend. Hiervoor zijn meerdere bronnen beschikbaar, zoals de huurprijs, de bouw van koopwoningen of de verkoop van huurwoningen. Wat betreft de huurprijs had Van der Geest een interessant schema. Het is goed om te kijken of je tot prijsdifferentiatie binnen je bezit kunt komen. Maar dit zal niet leiden tot een verevening binnen de corporatie. Het zou namelijk volstrekt toevallig zijn, wanneer de sociale component en de marktcomponent en de gemiddelde maatschappelijke component zodanig met elkaar in evenwicht zijn, dat het rekensommetje klopt. Die interne verevening vond ik niet het meest spannende. Spannend vind ik het om na te denken over marktgeoriënteerde prijzen voor het

116

woningbezit. U hebt met elkaar in de pauze twintig definities ingeleverd bij Pim Vermeulen. Nu kunnen wij daar in de commissie onder zijn naam, Huurbeleid II, weer over doorvergaderen. Het lijkt me echter logisch dat gezien de gemiddelde stijging van de woningprijs in Nederland en het feit dat de huurprijs dramatisch achterloopt, de markt op slot is. Aedes is dus een voorstander van een stevig huurprijsbeleid: in ieder geval boven de inflatie en niet eronder, zoals nu. Maar tegelijkertijd zijn we tegen de ongebreidelde macht van de markt. We zijn een groot voorstander van het handhaven van het solide stelsel van huurprijsbescherming en van het garanderen, in prestatiecontracten, van de slaagkansen voor mensen met een kwetsbare positie op de woningmarkt. Deze ambities kunnen we met elkaar goed definiëren. Daar kunnen afspraken over worden gemaakt, waarbij je een garantie geeft voor een slaagkans voor een goede woning tegen een betaalbare prijs. Uiteraard moet de overheid de effectieve vraag blijvend ondersteunen, via de huursubsidie of via een fiscale maatregel. Hierbij kunnen afspraken over beheersing van de uitgaven worden gemaakt. Dat wat betreft de huurprijs. Wat betreft de verkoop van woningen. De corporaties hebben van het ministerie en van de huidige minister veel meer ruimte gekregen om koopwoningen te bouwen dan er op dit moment gebeurt. Dus ik zou de corporaties willen oproepen om in die koopmarkt een stevige partij mee te blazen. Van de 20.000 woningen die in Nederland door ons zijn gerealiseerd, zijn er 4000 in de koopsector gebouwd.

Maatschappelijk bestemd vermogen Het tweede onderwerp gaat over het ‘maatschappelijk bestemd vermogen’. Van wie is de corporatie? Van wie zijn de woningen? Dat is een even interessante vraag als: van wie is het ziekenhuis? Van wie is de school? Van wie is het verzorgingshuis? Van wie is de thuiszorgorganisatie? Van wie zijn de HBO-instellingen? Die vragen laten zich formeel beantwoorden, maar dat antwoord stemt niet tot tevredenheid. De instellingen of de woningen zijn van een rechtspersoon, en die rechtspersoon wordt bestuurd. Het essentiële punt draait om de accountability van het bestuur. Een interessante gedachte van Vermeulen is om een parallel te trekken met aan de ene kant de markt en aan de andere kant de publieke sector. In de markt vind je eigenaren of de vergadering van aandeelhouders, die als een soort derde macht binnen die rechtspersoon fungeren – de gemiddelde aandeelhouder is daar niet

enthousiast over, maar formeel bestaat er wel een zeker benoemingsrecht voor de Raad van Commissarissen. Aan de andere kant zijn er publieke ondernemingen, waarbij uiteindelijk de gemeenteraad, provinciale staten of de Tweede Kamer kan afrekenen. Maar bij scholen, ziekenhuizen, welzijnsinstellingen, thuiszorgorganisaties en corporaties houdt accountability op nadat het bestuur verantwoording naar de Raad van Commissarissen heeft afgelegd. We moeten in onze bedrijfstak, maar ook in de hier genoemde bedrijfstakken, in een hoog tempo zoeken naar een bevredigende vorm om het motto ‘wij beheren een maatschappelijk bestemd vermogen, wij zijn een maatschappelijke onderneming’ handen en voeten te geven in de vorm van invloed aan de voorkant. Want wie is de bestuurder dat hij bepaalt wat goed is voor de lokale samenleving op het terrein van onderwijs, welzijn, of thuiszorg? Wie ziet toe dat dat op een efficiënte en effectieve wijze gebeurt? En hoe ziet de verantwoording over de resultaten er dan uit? Gelukkig maken veel corporaties al dergelijke zoektochten. Ik refereerde zojuist aan de Enneüs-Heermalezing, die georganiseerd wordt door het Forum Wonen van de Alliantie. Het Forum is een naast de Alliantie staande adviesraad die ook statutair een aantal bevoegdheden heeft, bijvoorbeeld het gekwalificeerd adviesrecht over het meerjarenbeleidsplan. Dat is een vorm, dat is een begin, maar er is nog veel denkwerk te verrichten, ook met de andere non-profitbedrijfstakken. Mogelijk komen we uit op een vorm waarbij er vanuit de samenleving en gelegitimeerd door de samenleving (op een nader met elkaar te verkennen en bespreken wijze) een derde macht binnen de stichtingen functioneert, of ze nu een onderwijs- of woononderneming of een ziekenhuis exploiteren. Deze derde macht zorgt voor checks and balances, geeft met name de maatschappelijke afrekenbaarheid een steviger fundament dan vandaag de dag het geval is. Ik ben ervan overtuigd dat wij dan van veel discussies in de samenleving af zijn en onze primaire doelstelling: ‘meer ruimte om te ondernemen om op die manier burgers beter te kunnen bedienen’, langs die weg kunnen realiseren.

Efficiency en effectiviteit Het derde thema gaat over efficiency en effectiviteit. Als de markt niet werkt (en MDW-rapportages, het CPB-rapport, het ESB-dossier en het NYFER-rapport wijzen daar allemaal op), stelt men de corporaties moeilijke vragen: hoe efficiënt ben je en wat is de effectiviteit van je handelen? Daar moeten wij een antwoord op geven. Van der Geest gaf ons complimenten voor de initiatieven om efficiency en

117

118

effectiviteit te benchmarken; dat is vrij uitzonderlijk, want meestal is wat de corporaties of ziekenhuizen verzinnen allemaal fout. Het is daarbij vreemd, dat men zich niet de moeite getroost om te kijken naar het instrument dat gepresenteerd wordt; men kijkt vooral naar wat dat instrument niet doet. Mijn reactie is dan: Dat klopt, daar is het ook niet voor; met een mes kun je niet prakken, met een vork kun je niet snijden. Wanneer je de Aedex verwijt dat je daar de maatschappelijke prestatie niet mee kunt beoordelen, dan klopt dat. Maar het verwijt is niet terecht, want daar is de Aedex ook niet voor. De Aedex meet rendement en maatschappelijke uitgaven. Of die maatschappelijke uitgaven ook effectief zijn voor de samenleving, dat is een vraag die de Aedex niet pretendeert te beantwoorden. Dus daar moet je de Aedex ook niet op afrekenen. Wie daar antwoord op wil krijgen, gaat te rade bij Raeflex, het visitatie-instrument. En allebei de instrumenten zijn vooral bedoeld voor de onderneming zelf, in haar lerend en ontwikkelend vermogen en niet voor de huurders. Wil je een benchmark voor huurders, prima, dan gaan we die maken. En ik ben zeer uitgedaagd door het NYFER-rapport, want een dergelijke benchmark bestaat inderdaad niet. Waarom lezen we in de Elsevier als het weer tijd is om studiekeuzes te maken, wel de ranking van de HBO-instellingen en waarom bestaat er lokaal of regionaal niet zoiets van corporaties? En de handreiking van NYFER, daar kan ik twintig kritiekpunten op leveren, maar iedere handreiking in dat debat is wat mij betreft altijd welkom. Hierbij kunnen we voortborduren op bestaande initiatieven op het gebied van de kwaliteitszorg. De corporaties die een KWH-label hebben, weten hun rapportcijfer. Dat zou de KWH-club kunnen uitbreiden. Je zou het kunnen koppelen aan andere voor klanten interessante gegevens. Adverteert u bij uw woningen ook met de puntprijzen of niet? Van dat soort kleinigheden. Eigenlijk hebben we al heel veel informatie voor de consument, we moeten het alleen ordenen en rangschikken. En of dat nu veel oplevert in het keuzeproces, is niet interessant. Of de klant het interessant vindt om deze informatie te hebben bij het maken van zijn keuze, dat is interessant. Kortom, let bij de benchmarkinstrumenten op waar ze voor zijn en schaf niet ieder instrument af omdat het niet voorziet in iets wat je wilt hebben, maar beoordeel het op zijn eigen merites en zwengel het debat aan waar nog gaten zitten. NYFER beweert dat de Aedes-code een ondergrens is en dat klopt. Maar we hebben wel met elkaar afgesproken dat we iedere twee jaar de lat een stuk hoger leggen, zonder dat er ooit sprake zal zijn van maatstafconcurrentie. We scherpen

de code wel iedere keer aan en wat mij betreft gaat het ook een meer levende code worden, want de Commissie Aedescode onder leiding van Terlouw mag best wat meer te doen hebben. 119

Matching Het volgende thema is: presteren naar vermogen; of zou ik moeten zeggen: vermogen om te presteren? Een CFV-onderzoek, het rapport van de commissie Koning, Kosten en kostendragers, beiden behandelden de vraag: zitten de euro’s op de goede plek? Het antwoord is: nee. Dat is niet verrassend, dat weten wij al heel lang. Daarom hebben wij de kreet matchen van taken en middelen bedacht. De vraag is vervolgens: hoe gaan we dat spelletje spelen? Die vraag is ook niet nieuw, daar debatteren wij al tien jaar over met elkaar, en iedere keer komt het in essentie neer op de fundamentele keuze. Ga ik een vehikel bouwen waar vragende partijen een beroep op kunnen doen, om het vervolgens op te halen, en vindt er een verplichte vulling van een dergelijke pot plaats? Of gaan we ervoor zorgen dat zowel de vragende ondernemers als de ondernemers met mogelijkheden, in hun nieren gezeten worden om te doen waar ze voor zijn volgens hun statutaire doelstellingen en maatschappelijke functie? De lijn van Aedes is klip en klaar: de laatste lijn. Iedere vorm van geld ophalen, beheren en toedelen jaagt het ondernemerschap de bedrijfstak uit, remt alle mogelijkheden van verdere professionalisering van het ondernemerschap. Wij zijn daar mordicus tegen. Vervolgens schijnt er nog steeds een probleem te zijn. En dan hoor ik tal van mensen, onder wie ook Van der Geest zojuist, zeggen: die matching is nog niet van de grond gekomen. Dat is een onzinverhaal. Leg mij eens uit wat het probleem is. Zitten er ergens mensen in problematische woontoestanden, met ‘onbewoonbaar verklaarde woning’ op de deurposten, omdat er dingen niet gebeuren? Zeg het me, dan ga ik op zoek naar corporaties die daar aan de gang willen. Waar het om gaat is of we de investeringsopgave in de herstructurering slim kunnen financieren met elkaar. En dan gaan we op basis van die opgave, investeringsvragen en concrete plannen – alstublieft geen ideologische prietpraat – op zoek naar investeringscapaciteit. Of is het een probleem dat de ene corporatie sterker is dan de andere? Dan hebben we een totaal ander debat. Dat wil ik wel voeren, maar niet met groot enthousiasme, want ik vind het een onzindebat. Het woord ‘solidariteit’ in combinatie met rijke en arme corporaties vind ik een raar woord voor ondernemers. Waar het om

120

gaat is dat een ondernemer die een opgave heeft te doen, niet in de gelegenheid is gesteld om de tering naar de nering te zetten. Dat hij zijn stinkende best blijft doen om de wijk te herstructureren of om de prestatie te leveren die in die lokale samenleving geleverd moet worden. En als hij dan onvoldoende middelen heeft moet hij zijn stinkende best doen om die middelen te vergaren. Dat hoort bij ondernemerschap. Dan kam je je haar, kies je een mooie stropdas uit en dan zoek je naar financiers. En als je dat niet lukt, vergaat het je hetzelfde als de heer Smit van KPN. Zo simpel is ondernemerschap. Als wij die keuze niet fundamenteel met elkaar maken dan blijven wij elkaar allemaal bezig houden met mogelijkheden van afromen en herverdelen en dat leidt uiteindelijk tot die heel hoge directiestoelen met hele hoge riante leuningen. Als je een opgave hebt, ga je op zoek naar een investeringscapaciteit. En nu de andere kant. Als je mogelijkheden hebt, als je vermogen hebt, waarmee je veel meer zou kunnen dan je op dit moment doet, dan heb je een immens probleem. Je voldoet namelijk niet voldoende aan je maatschappelijke doelstellingen, sterker nog: je voldoet niet aan je statutaire doelstelling. De Raad van Commissarissen zou je in de nieren moeten zitten. Laten we nu eens elkaar vertellen, hoe het spelletje gespeeld moet worden. Laten we de corporaties aanspreken die meer kunnen maar het niet doen, en laten we vervolgens met elkaar nadenken over goede arrangementen en vehikels om dat met elkaar te regelen. Er zijn er al verschillende. We gaan dus geen geld uit Borculo weghalen om het naar Amsterdam te brengen, maar wel gaan we aan Deurne vragen een complex in Delft te kopen, zodat DuWo zijn stille reserve liquide krijgt en een aantal studentenwoningen kan bouwen? Dan is iedereen blij. Dat kun je op verschillende schalen bewerkstelligen. Aedes wil graag een investeringsmaatschappij op nationaal niveau optuigen, maar je zou ook her en der een wijkontwikkelingsmaatschappij kunnen starten. Er is nog een andere vorm van matching. Er zijn corporaties die hun best doen in de herstructurering, maar het tempo waarmee zij geld in die herstructurering moeten pompen houdt geen gelijke tred met de huidige markt van de verkoop van huurwoningen, en daar moet het grotendeels wel uit betaald worden. Wat zou erop tegen zijn om met elkaar een verkoopcorporatie op te richten? Corporaties die meer vermogen hebben, beleggen dat bij die toegelaten instelling. Die toegelaten instelling koopt tegen bedrijfswaarde complexen in met het oogmerk

om ze te verkopen in het tempo dat de markt verdraagt. En als die woningen eenmaal verkocht zijn, krijg je het restant tussen bedrijfswaarde en marktwaarde uitgekeerd, na aftrek van de fee waarvan het salaris van de bestuurder van de verkoopcorporatie betaald moet worden. Zo helpen wij elkaar in overbruggingssituaties. Als we straks met elkaar in een hok kruipen, verzinnen wij er met elkaar nog zes. Daar zit het probleem niet. De toolkit is snel gevuld. Het probleem zit hierin, dat wij nog eens met elkaar fundamenteel de keuze moeten maken hoe we de euro’s op de goede plek krijgen: zijn we ondernemers of zijn we ambtenaren?

Ten slotte Ik rond af. Naar mijn overtuiging staan we met onze bedrijfstak, maar dat geldt voor collega’s in zorg en onderwijs net zo, echt aan de vooravond van fundamentele keuzes. Heilige huisjes herstructureren en nu eens stevig doorpakken. Ik merk het niet alleen in Nederland, ik merk het ook in andere Noord-Europese landen. Vorige week was er een conferentie van Europese brancheorganisaties op het terrein van wonen. De Zweden en de Fransen, de Engelsen en de Nederlanders zijn onmiddellijk met elkaar in een hok gekropen toen ze de avond daarvoor aan de bar constateerden, dat ze allemaal met dezelfde vraag worstelden: van wie is de corporatie? Of: who has the power? Met die vraag ben ik al een poosje bezig met andere brancheorganisaties die in de sectoren voor maatschappelijke ondernemingen werken aan de kwaliteit van leven. We moeten daar met elkaar, u als corporaties, belanghouders, maar ook de achterbannen van Arcares, de LVT, de NVZ, HBO-raad, Bve-raad, enzovoorts bereid zijn om elkaar recht in de ogen te kijken. Welk spel willen we spelen? En als we kiezen voor het ondernemerschap moeten we het lef hebben om te nemen wat daarbij hoort. Dan moeten we de vraag: Van wie is de corporatie?’ heel gemakkelijk kunnen beantwoorden. Want dan geneer je je niet; dan ga je gewoon met de ramen open, met ruimte voor adviesraden, platforms en wat dies meer zij, op zoek naar legitimatie. Omdat je daar behoefte aan hebt.

121

Rede minister Henk Kamp, uitgesproken door Victor Schaap 122

Dhr. drs. V.M.E. Schaap is Clustermanager Bewoners bij het ministerie van VROM.

Dames en heren, Minister Kamp moest vanmiddag optreden in de Eerste Kamer voor de herziening van de huurprijsregelgeving en laat zich verontschuldigen. In dat geval komt een ambtenaar wiens vrijheden beperkt zijn. Mijn rede heeft dus een hoog voordraaggehalte. Minister Kamp is een systematisch mens en hij is meestal kort van stof. Hij is namelijk kraakhelder in wat hij zegt. Dus hij behandelt simpelweg de stellingen die door het WSW aan hem zijn voorgelegd en die behandelt hij kort.

Kostendekkend werken De eerste stelling luidt: ‘Een corporatie moet minimaal kostendekkend kunnen werken voor de uitvoering van haar kerntaken, ook in een evenwichtige woningmarkt.’ Het antwoord van de minister daarop is ja en nee… Ja, corporaties moeten kostendekkend werken om hun financiële continuïteit te waarborgen en daarbij is van groot belang dat ze op de korte en lange termijn voldoen aan de WSW-normen. Daar wil de minister nog eens over praten, in het bijzonder over de uitgangspunten die gehanteerd worden bij de waardering van het bezit van corporaties voor de beoordeling van nieuwe investeringen. Dat gaat over kwesties als: tel je verkopen, toekomstige verkopen mee. Daarover wil de minister in overleg treden met WSW en de sector. Het antwoord op de vraag of corporaties minimaal kostendekkend zouden moeten werken, luidt: nee. Zeker als dit zou betekenen dat de exploitatie op het niveau van wooncomplexen of individuele woningen in alle gevallen kostendekkend zou moeten zijn. Natuurlijk hebben corporaties de opgave om in nieuwbouw en herstructurering te investeren, ook als dat niet rendabel is. Als ze dat niet doen, voldoen ze niet aan hun voornaamste taak, namelijk het voorzien in woningen en woonvormen voor de laagste inkomens. In het verlengde van die taak ligt niet alleen het werken voor de laagste inkomens, maar ook voor het middensegment, zoals door de heer van Leeuwen al aangegeven.

Deze minister wil in het verlengde van de vorige staatssecretaris dat de corporaties veel meer doen aan de bouw van woningen voor de verkoop, koopwoningen dus. De sector als geheel verdraagt die onrendabele investeringen in concrete projecten wel. Ook het voorgaande rapport laat een solvabiliteit zien die dat ondersteunt. Het probleem zit meer bij de euro’s die niet allemaal op de goede plek zitten.

Extra middelen voor de sector? De tweede stelling die aan de minister is voorgelegd ging blijkbaar uit van de gedachte dat er niet voldoende geld in de sector zou zitten om alle opgaven te realiseren, want er werden twee alternatieven aan de minister voorgelegd, het subsidiëren van de corporaties vanuit de overheid, of de corporatie de vrijheid geven resultaat te boeken in combinatie met de verplichte aanwending van vermogen. De eerste, het opnieuw subsidiëren van corporaties, zou inhouden dat de overheid objectsubsidies uitkeert aan corporaties waarmee deze onrendabele investeringen plegen. Dat is voor deze minister absoluut geen optie. Corporaties hebben in het verleden aanzienlijke subsidies gekregen; daarbij ging het vaak om 30 tot 40% van de totale investering. Die subsidies waren toen hard nodig om de huren laag te houden. Als corporaties nu gesubsidieerde woningen verkopen, komen die subsidies als het ware weer vrij, bovendien wordt er een aanzienlijke waardevermeerdering gerealiseerd. Zo ontstaan er middelen voor verdere investeringen. Een dergelijk betoog hebben Bijdendijk en Hoff neergelegd in het essay ‘De laatste trein’. Los daarvan, VROM blijft van mening dat er een aanzienlijke vraag is naar eigen woningbezit, een grotere vraag dan nu kan worden gerealiseerd. Hierbij gaat het niet meer om de enorme aantalen die in de Nota Mensen Wensen Wonen stonden, want de marktomstandigheden en de marktprijzen zijn wellicht veranderd, maar niettemin blijft er een grote vraag naar verkoop van huurwoningen. Zo ontstaat een fors potentieel aan investeringsmiddelen voor de sector. De tweede optie, meer vrijheid voor de corporatie, vat ik op als de denkrichting dat je niet moet vragen waar de corporatie zijn geld mee verdiend, zolang het maar ingezet wordt voor de sociale taak. Iedereen kent de regelgeving: commerciële nevenactiviteiten zijn toegestaan mits er een wezenlijke relatie is met de kerntaken van de corporatie. Zonder dat duidelijke verband is het niet toegestaan om geld te verdienen, zelfs niet als het de bedoeling is om die winst op een sociaal verantwoordelijke wijze in te zetten. Kortom, het doel heiligt niet alle middelen. Niettemin is VROM zich nader aan het bezinnen op de regelgeving inzake dit soort

123

124

nevenactiviteiten, vooral vanuit het Europese perspectief en het fiscale perspectief. Het is al eerder aan de orde geweest hier. Het is de bedoeling dat per 1 januari 2004 de vrijstelling voor de vennootschapsbelasting vervalt. Op dit moment betalen beleggers ook geen vennootschapsbelasting over hun reguliere verhuurbedrijf en de logica gebiedt dat dit ook zou gelden voor corporaties. Niettemin, het denken over de vennootschapsbelasting, het denken over wat Europa noemt het afzonderen van activiteiten voor algemeen economisch belang, de transparantie richtlijn, al die gedachten vragen dat dergelijke activiteiten worden ondergebracht in aparte entiteiten die zorgvuldig gescheiden zijn van de corporatie, althans in hun administratief opzicht. Dat denken wordt nu uitgewerkt. Hoe de nieuwe regels er precies uit zullen zien, er komt in ieder geval nooit die volledige vrijheid voor corporaties om commerciële activiteiten te ontplooien. De maatschappelijke doelstellingen van corporaties moeten eerste prioriteit zijn en blijven.

Heldere verantwoordelijkheden Stelling drie luidt: ‘De positie van corporaties moet helder zijn voor overheden en andere verhuurders.’ Die stelling onderschrijft mijn minister voluit. Overigens vindt hij dat die positie vrij duidelijk is. Corporaties moeten inderdaad voldoende ruimte krijgen om hun maatschappelijke taken in te vullen. Hij wil de gemeenten dan ook oproepen om de corporaties die ruimte echt te geven. Het voorbeeld van Rotterdam spreekt hem zeer aan. Want corporaties hebben veel kennis op wijkniveau en zijn daarom de beste op dat niveau. En als de gemeente daar rekening mee houdt, kan er een mooi samenspel ontstaan. Meer ruimte betekent voor de corporaties ook dat er meer en andere eisen aan ze worden gesteld. Voorheen was de bouwkundige invalshoek bijna alles bepalend. Maar geleidelijk aan is de sociale samenhang steeds belangrijker geworden. De laatste kwalitatieve woningregistratie bevestigt dat beeld. De meeste mensen zijn wel tevreden over hun woning, maar klagen over hun woonomgeving. Om daar iets aan te doen moeten de veiligheid, zorg, infrastructuur, milieueisen en bouwkundige aspecten goed op elkaar worden afgestemd. Om die reden zijn de verschillende partijen op elkaar aangewezen. Dat geldt vooral voor gemeente en corporatie. Uit het denken rond de taskforce woningbouw is echter ook gebleken dat het tot een griezelig spel kan leiden waarin iedereen elkaar bezighoudt; dat is dus niet de bedoeling. Gezien de wederzijdse afhankelijkheden moet er meer ruimte zijn voor corporaties maar dat moet gepaard gaan met meer garanties door corporaties. Het omgekeerde geldt overigens ook. Corporaties moeten ervan op aankunnen dat gemeenten hun

beloften nakomen over investeringen en wat dies meer zij. Deze wederzijdse duidelijkheid is alleen mogelijk als helder is waar de verantwoordelijkheden liggen. Kortom, voor deze minister zijn de sleutelwoorden: ruimte, duidelijke taakverdeling en wederzijdse garanties.

Benchmarking en transparantie Ik kom op de stelling over benchmarking en transparantie. De minister is een voorstander van benchmarking en meer transparantie in de sector. Het is goed als de sector zich zelf een spiegel voorhoudt, bijvoorbeeld bij de eerder genoemde Aedex. Inderdaad is Aedex niet het panacee, want instrumenten als benchmarking hebben hun beperkingen. Het is een uitdaging aan de sector om de maatstaven te vinden die echt aanspreken, want het gaat natuurlijk primair om de maatschappelijke doelstelling. En de ene corporatie is daarin de andere niet; de opgaven die er zijn voor de corporaties in de grotere steden zijn wezenlijk anders dan die in het landelijk gebied. Wat zegt het als een grote corporatie in de stad en een kleine op het platteland, 70% van hun sociale doelstellingen hebben gerealiseerd? Dat blijven appels en peren. Daarom: benchmarking is prima, daar moet ook zeker – ook in het opzicht van de maatschappelijke prestatie – veel aandacht aan gegeven worden, maar er zijn beperkingen. En benchmarking kan ook geen regelgeving vervangen. Het financieel perspectief Door de heer Vermeulen is één en andermaal benadrukt dat wij een uitgekiend stelsel hebben. Daar is deze minister trots op. Het enige punt wat hij daarbij aantekent, is de collegiale financiering, de matching, ook al aangekaart door de heer Van Leeuwen. Tot op heden blijft de collegiale financiering beperkt tot fusies tussen corporaties in dikwijls dezelfde regio, vaak ook tussen toch al rijke corporaties onderling. De huidige systematiek van projectsteun, college sluitend stelsel en degelijke, werkt totaal niet, en ook van het WIF wordt geen noemenswaardig gebruik gemaakt. Toch zijn er corporaties die de tering naar de nering zetten in de zin dat de lat voor wat men wil gaan doen in de herstructurering zo laag wordt gelegd als de eigen middelen toelaten. De minister wenst zich niet bij die situatie neer te leggen. Het kan niet zo zijn dat rijke corporaties maatschappelijk gebonden vermogen laten verstoffen terwijl andere corporaties om geld zitten te springen. Mijn minister daagt de sector daarom ook uit om op korte termijn met goede ideeën en voorstellen te komen hoe wij uit deze impasse kunnen komen. De heer Van Leeuwen heeft al de nodige ideeën geventileerd. Eén idee is geen goed idee! Het uittreden van corporaties uit het stelsel van toegelaten instellingen is geen

125

126

optie voor mijn minister, maar verder wordt geen enkele creatieve gedachte uitgesloten. Constructies als Deurne-Delft, participaties in andere corporaties, de uitpondingsvariant, andere vormen van een investeringsfonds, VROM is bereid om elk plan op zijn merites te bekijken.

Tot slot Dames en heren, van woningcorporaties wordt veel gevraagd: veel meer nieuwbouw, ook voor de verkoop, het verkopen van huurwoningen, herstructurering, woonzorg en nog veel meer. Voorbeeldcorporaties zoveel mogelijk helpen om die opgaven te vervullen. Als er regels en bureaucratische procedures belemmerend werken, kan VROM daarop worden aangesproken. VROM wil in ieder geval het mes zetten in nodeloos ingewikkelde planprocedures en meer procedures gelijktijdig laten doorlopen. Daartoe wordt de regelgeving aangepast. Totdat het zover is moeten we roeien met de riemen die we hebben. En een van die riemen worden de door de minister aangekondigde aanjaagteams. Deskundige mensen die in staat zijn om snel de problemen bij een project te analyseren en met goede oplossingsvoorstellen te komen. Vervolgens hebben ze voldoende overtuigingskracht om de oplossingen ook gerealiseerd te krijgen. VROM wil de corporaties zoveel mogelijk steunen, maar de corporaties moeten vooral zichzelf helpen. Met name met collegiale financiering, met geven en nemen dus. Ik dank u voor uw aandacht.

Rede door Gerard Erents Dhr. G. Erents RA is algemeen directeur van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw.

Dames en heren, ik wil bij mijn inleiding stilstaan bij twee dingen. Ten eerste bij het vermogen van corporaties en ten tweede bij financierings-opportunities.

Het eigen vermogen van corporaties is nul Regelmatig duikt de vraag op: hoe rijk zijn corporaties en wat is hun vermogen? ‘Euro’s klotsen tegen de kade!’ wordt er wel geroepen. Mijn stelling is dat het uitrekenen van vermogen klinkklare nonsens is. Als je een vermogen wilt bepalen,

moet je eerst vaststellen wat je met de activa die aan de andere kant van de balans staan, voor hebt. Dienen de activa als waardering, om ze te houden en te exploiteren, dan hebben de marktwaarde, uitpondwaarde en dergelijke geen betekenis. Wil je weten wat je voor activa betaald hebt, dan kun je een historische kostprijs uitrekenen. Mijn stelling is dat het eigen vermogen van corporaties nul is. Waarom? Omdat alles wat je vormt en wat je uit je exploitatie verdient een revolving fund is. De essentie is namelijk dat je de verdiensten weer omzet in activiteiten in de sector, op grond van de volkshuisvestelijke taak. Eigenlijk moet je zeggen dat het eigen vermogen nul is en dat er een aantal verplichtingen is met een tijdsverschil tussen het moment waarop het vermogen is gevormd en wanneer het wordt uitgezet. En daarbij wil iedere ondernemer op een gegeven moment kunnen zeggen: ‘Ik heb een buffertje aangehouden.’

De verdiencapaciteit Hoe zou je kunnen uitrekenen hoe rijk de corporaties zijn? Uitgangspunt zijn de cijfers van ultimo 2001 van de corporaties die deelnemer zijn aan het WSW. Het zijn overigens niet alleen rijke corporaties die geen deelnemer bij ons zijn, zoals de heer Van der Geest zei. Er zijn ook andere redenen waarom men afziet van deelname aan het WSW. Toch vallen ongeveer 90% van de corporaties en ruim 90% van het bezit van corporaties onder de WSW-garantie. De hier vermelde cijfers zijn dus redelijk representatief. Het gemiddelde eigen vermogen van corporaties – wat heeft men ervoor betaald, wat is de balanswaarde en wat er wordt afgeschreven in de rest van de periode – bedraagt ongeveer 3000 euro per woning. Maar de corporaties zouden er ongeveer 11.000 euro per woning mee kunnen verdienen – wanneer je met de huidige kennis parameters doorrekent naar het eind van de exploitatie. Dat is een mooi bedrag, maar het betekent niet dat er in totaal (met 2,3 miljoen woningen), 7 of 27 miljard in een potje in de kast staat, dat de corporaties kunnen uitgeven. De verdiencapaciteit realiseert u in de komende 26 jaar; dat is de gemiddelde exploitatieduur van woningen op de balans van de corporaties. Daarbij kan een wijziging van een parameter een groot effect teweegbrengen. NYFER gaf in zijn onderzoek aan dat de corporaties op een aantal hindernissen zouden kunnen stuiten. Maar de rekenexercitie kan ook simpeler: als de corpora-

127

ties structureel 1% meer rente zouden betalen, vermindert daardoor de verdiencapaciteit van de woningen met 3000 euro. Deze bedraagt dan slechts 8000 euro. 128

Een investeringsbuffer is nodig De vraag is: kan ik de verdiencapaciteit op dit moment al besteden? De corporaties kunnen op de verdiencapaciteit gedeeltelijk lenen, bijvoorbeeld om nieuwe investeringen te doen vanuit de revolving fund-gedachte, als voorfinanciering. Maar het WSW is als borg voorzichtig en wij bepleiten dan ook een solide buffer om te bepalen hoeveel men van de verdiencapaciteit in kan zetten. Stel dat een corporatie een buffer heeft van 5000 euro per woning (oftewel 11.000 gulden); dat is niet veel en geeft dus een duidelijke beperking aan. Uitgaande van de cijfers van NYFER; stel dat de sociale sector de komende tien jaar 15.000 woningen verkoopt en daar gemiddeld 50.000 euro mee verdient. Deze buffer van 7,5 miljard kan de sector niet op dit moment besteden, maar pas op het moment dat de verkopen zijn gerealiseerd. Voor de komende tien jaar is dat in feite een investeringsbuffer, een revolving fund. De corporaties investeren dat bedrag opnieuw in hun voorraad en dus houdt de sector nog steeds nul gulden eigen vermogen. Op die manier werkt de revolving fund-gedachte.

Matching van middelen Er is wel een probleem met de revolving fund, namelijk dat de revolving fund van de ene corporatie op een andere manier in elkaar steekt als de revolving fund van een collega-corporatie. De fondsverwerving en de middelenbesteding zou je dan met elkaar moeten matchen. En hoe doe je dat? Willem van Leeuwen gaf een aantal voorbeelden. De eenvoudigste vorm is fuseren; dan zijn fonds en middelen heel makkelijk bij elkaar gebracht. Maar er zijn ook andere methoden. Zo kunnen corporaties gemeenschappelijk investeringen doen, bijvoorbeeld met twee of met vier corporaties. Door goede afspraken kun je dan ook nog zorgen dat de sterkste schouders de hoogste lasten dragen. Een ander discussiepunt is dat bij matching van middelen, degene die middelen afstaat daar wat voor terug wil zien: ‘Ik heb middelen besteed, maar die wil ik wel terugzien; als ik het schenk, ben ik het helemaal kwijt.’ Daarom zou de matching van middelen terug moeten komen op de balans.

Ook zouden corporaties participaties in elkaar kunnen nemen. Daarbij moeten ze goed kijken naar de juridische vorm, bijvoorbeeld via aandelen in elkaar of door ze onder te brengen in aparte activiteiten (aandelen in projecten met elkaar). Zorg in ieder geval voor duidelijke verhoudingen. Ook andere opties zijn relatief eenvoudig. Stel een corporatie heeft op een bepaald moment geld over, niet structureel, maar voor een beperkt aantal jaren. Dan kan deze corporatie genoegen nemen met een ander rendement, bijvoorbeeld een marktrente min 2%. De collega-corporatie betaalt die marktrente min 2% en biedt de zekerheid van terugbetaling na vier jaar. Dat kan zelfs onder borging van het WSW, zodat de corporatie absoluut zeker is van terugbetaling, is het niet van de corporatie, dan wel van het waarborgfonds. Willem van Leeuwen gaf van een andere vorm van matching ook een voorbeeld, namelijk van de samenwerking tussen Deurne en DuWo. Corporaties zouden een constructie kunnen toepassen, waarbij de ene corporatie alvast de woningen van de ander – die te zijner tijd op de nominatie staan verkocht te worden – overneemt De eerste betaalt direct (omdat deze op dit moment de beschikking heeft over voldoende middelen), maar laat de woningen nog beheren door de tweede corporatie, die door de financiële impuls in de gelegenheid is investeringen te plegen. Via deze constructie kun je de uitponding regelen. Dat kun je één op één doen of met een aantal corporaties bij elkaar of met een uitpond unit.

Zorg voor eenvoudige regels Wel stuit men in Nederland bij dergelijke makkelijke oplossingen dikwijls op allerlei problemen en regels. Daarom pleiten we ervoor om dingen simpel te doen, bijvoorbeeld een soepel fusiebeleid. Men kan allerlei regels stellen en ingewikkelde dingen doen met een fusiebeleid, terwijl de NMA het allemaal al eens heeft bedacht. Kortom, laat het beleid aansluiten bij wat in het bedrijfsleven ook gebruikelijk is. De WSW zou de achtervang mogelijk moeten maken over gemeentegrenzen heen. Het is immers volkomen toevallig waar de gemeentegrens loopt en heel vaak willen gemeenten die zijn uitgebouwd, de gemeentegrenzen verleggen wanneer in de dorpen eromheen wel grond genoeg is. Pas bijvoorbeeld de toelatingscriteria aan: zorg dat elke corporatie landelijke toelating heeft, zodat een corporatie in Deurne – om een voorbeeld te noemen – niet allerlei kunstgrepen moet uithalen om bezit in Delft te kunnen kopen, omdat zij geen toelating in dat gebied heeft.

129

130

Ik doe hiermee ook een oproep naar de minister van VROM: frustreer nu niet het proces door de overdrachtsbelasting. Het is volkomen onbegrijpelijk dat transacties tussen corporaties belast zijn. In de agrarische sector vinden ook dergelijke transacties tussen partijen plaats en daar geldt een vrijstelling: de ene agrariër mag zijn onroerend goed overdragen aan de andere agrariër zonder dat er overdrachtsbelasting wordt gevorderd. En als corporaties moet men opeens overdrachtsbelasting betalen. Als het de bedoeling is via de belastingen 25 miljoen euro uit de sector te halen, zeg dat dan gewoon. Dan kun je iets anders verzinnen en frustreer je dit soort processen niet. Ten slotte is het goed wanner een marktplaats wordt gecreëerd, zoals het initiatief dat Willem van Leeuwen hiervoor besprak. Men zou het www.marktplaatsaedes.nl kunnen noemen, waar vraag en aanbod van partijen makkelijker bij elkaar kunnen worden gebracht. Het is immers een taak van de brancheorganisatie om vraag en aanbod zowel qua investeringen als qua financieringen beter op elkaar af te stemmen en voor een ontmoetingsplaats te zorgen. Als het WSW hieraan iets kan bijdragen, dan zullen we dat graag doen.

De financierings-opportunities Dit brengt me bij mijn tweede onderwerp, de financierings-opportunities. De financiering en financieringslasten zijn heel belangrijke thema’s voor corporaties. Immers, ruim 40% van de exploitatielasten van corporaties zijn interestlasten. Het is dus van groot belang om deze lasten goed te managen. Ten tweede kunnen corporaties aanzienlijke besparingen bij de financiering boeken. Als de totale corporatiesector één basispunt goedkoper zou kunnen lenen – en wat is nu één basispunt? – dan zouden 1600 gezinnen huurvrij kunnen wonen. Als het om tien basispunten gaat, oftewel 1/10 procent – en dat bij een huidig gemiddeld renteniveau van 6,5 á 7% in de portefeuille en de verwachting dat de rente zal dalen – dan kan een stad van 30.000–35.000 inwoners eigenlijk huurvrij wonen. Dat zegt alles over het belang van de financiering van corporaties. Participeren in de BNG Hier wil ik even ingaan op de heer Pim Vermeulen, die de vraag stelde: van wie zijn de corporaties? Dan denk ik: van wie is de BNG eigenlijk? Als de sociale sector het vehikel heeft om te bundelen, om in de markt te zijn, waarom dan de weg niet vrij maken voor de corporaties om te participeren in de BNG, zodat ons belang, dat in de portefeuille van de BNG zit, ook wordt vertaald naar het belang

als aandeelhouder. De sector krijgt dan een gedeelte van de overwinst terug die de BNG maakt. Dat bij de BNG veel hogere salarissen worden betaald, is dan niet erg, integendeel, dat geeft misschien ruimte om discussies aan te gaan. Wie op het internet of bijvoorbeeld in Cobouw kijkt, ziet dat het aandeelhouderschap van de BNG gemeenten 1 à 1,5 basispunt oplevert. Want dat is meestal het verschil tussen het tarief waarvoor corporaties lenen en dat waarvoor gemeenten lenen. Althans, voor zover de werkelijke transacties gelijk zijn aan de gepresenteerde tabellen. Kortom, deze participatie is een opportunity die ik hier wil opwerpen: maak het mogelijk dat de corporaties participeren in de BNG en dan uiteraard ook in de Waterschapsbank, want beide maken deel uit van hetzelfde systeem. Voordat andere opties ter sprake komen wil ik heel nadrukkelijk stellen dat voor corporaties niet alleen de prijs die zij betalen van belang is, maar zeker ook de continuïteit die door BNG en NWB wordt geboden. Het lijkt misschien alsof wij ons tegen beide banken afzetten, maar dat is geenszins het geval. Het is heel belangrijk dat corporaties continuïteit hebben in de wijze waarop zij voorzien in hun financieringsbehoeften. De branche is niet gediend met free riders die incidenteel in de markt komen en allerlei marktverhoudingen op een andere manier neerzetten.

Lenen bij de staat Een tweede suggestie is: laat de agent van Financiën geld voor ons ophalen. Het tarief waarvoor de Staat kan lenen – al of niet met een toeslag – is toch lager dan het tarief op de markt. Of dat verschil vijf, tien of vijftien basispunten bedraagt, daarover kun je discussiëren, maar het verschil tussen wat je op de markt zou kunnen lenen en zou kunnen doortrechteren is aanwezig. Daarom pleit ik hier voor het terughalen van de staatslening. Alle andere landen in de EMU houden zich ook niet aan de afspraken, dus misschien kunnen wij in Nederland ook iets stouter zijn dan de rest van de wereld of van de EMU-landen. Lenen bij pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen Verder heeft het WSW geconstateerd dat een aantal pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen hun portefeuille qua nieuwe leningen heeft teruggebracht. De vraag is waarom zij eruit stappen, gestapt zijn, of niet meer in de markt komen. De corporatieleningen bieden immers de voordelen van WSW-leningen onder garantie, een afgedekt herfinancieringrisico en een rendement dat zo’n 20 basispunten hoger ligt dan dat van staatsobligaties. De beleggers brengen echter als voornaamste bezwaar naar voren dat de liquiditeit van de corporatieleningen te laag is. Men kan ze

131

132

niet makkelijk verhandelen: men kan niet makkelijk van de lening af wanneer die eenmaal in de portefeuille zit. BNG en Waterschapbank zijn dan ook voornamelijk eindbeleggers die de lening in portefeuille houden. Andere partijen zouden geïnteresseerd zijn wanneer zij de mogelijkheid hebben om geen eindbelegger meer te zijn, maar tussentijds makkelijk – je kunt er natuurlijk altijd van af – van de leningen af kunnen. Een tweede punt dat men problematisch vindt, is dat er geen notering is van leningen onder WSW-garantie. Pensioenfondsen willen voortdurend de marktwaarde van een beleggingsportefeuille hebben en als je geen notering hebt, is dat lastig. Een heel prozaïsche reden, maar voor de medewerkers van die pensioenfondsen is het ontzettend vervelend dat zij voortdurend zelf naar een waardering en naar een notering moeten zoeken. Een derde bezwaar is dat de leningsvormen niet altijd tegemoet komen aan wat de institutionele beleggers in de financiering willen zien. Pensioenfondsen willen soms hun inflatierisico afwentelen op de lener. Daarom pleit men voor vormen als indexleningen, waarbij een index bijvoorbeeld gekoppeld wordt aan een inflatieontwikkeling of aan een loonkostenontwikkeling, zodat deze leningen voor de kapitaalverstrekkers aantrekkelijk zijn. Het WSW beschouwt de indexleningen als een risico, hoewel je dat risico kunt beperken door er een cap op te leggen, door een begrenzing aan de bovenkant. De corporatie moet altijd zelf de afweging maken of het een aantrekkelijk product is. Als een corporatie een risico overneemt, moet hij daar een premie voor ontvangen. Dat zul je dus in de markt moeten neerzetten. Hier liggen nog een aantal taken voor het WSW.

Financiering binnen de sector Verder kunnen de corporaties ook binnen de sector hun financieringsproblemen oplossen. Ultimo 2001 staat er bijvoorbeeld 7 miljard aan beleggingen op de balans. In de eerdergenoemde marktplaats waar Willem van Leeuwen over sprak, zou het mogelijk moeten zijn dat de ene corporatie aan de andere corporatie geld leent. Men refereert wel aan het feit dat een Wif niet van de grond komt - dat deed Victor Schaap ook - maar dat neemt niet weg dat het functioneren van dit instituut beter kan door allerlei verbindingen soepeler te laten verlopen. Een voorbeeld is een internetveiling, waarbij de een kan aanbieden en de ander kan afnemen.

Bundeling Een laatste punt is bundeling. De heer Vermeulen zei dat hij bundelt voor ons. Hij is echter niet de enige. Ook andere initiatieven bundelen in meer of mindere mate, zoals de Waterschapsbank. Corporaties moeten zich voortdurend afvragen: hoe kijk ik naar de markt? Ga er van uit dat de sector per jaar 4 à 5 miljard aan vraag in de markt zet. Men kan met de bestaande en met nieuwe marktpartijen maandelijks met een fors bedrag op de markt komen; een tender uitschrijven. Corporaties bieden dan de financiële markt de zekerheid dat men elke keer de markt betreedt met een bepaald bedrag, zodat zij een notering krijgen. In dat geval zou het mogelijk moeten zijn om actiever op die markt te opereren. En ook voor de BNG biedt bundeling voordelen, omdat de bank dan niet al de transacties afzonderlijk hoeft af te sluiten. De BNG koopt gewoon iedere keer dat maandelijks aanbod van 400 miljoen geheel of gedeeltelijk op. Op lange termijn kun je op deze manier ook de leningenportefeuille terugbrengen tot simpeler leningen. De WSW heeft op dit moment ongeveer 20.000 leningen in portefeuille en daar heeft BNG er ongeveer 7.000 van. Met bundeling kunnen de corporaties ook hun leningenportefeuille simpeler beheren. Daar hoort dan wel een distributie achter te zitten. Dus de sector zal het huidige vehikel ColonnadeDuHAF krachtiger moeten maken of anderszins de warehousing er omheen moeten regelen. En dat zul je altijd moeten doen bij bankpartijen, want dat kun je als ‘special purpose vehicle’ niet zelf doen. Conclusie De bedoeling van het WSW vandaag is niet geweest de corporaties een aantal panklare oplossingen aan te bieden, maar om de discussie over een aantal zaken deels weer op te rakelen en deels initiatieven neer te zetten. Zo moet u ook het rapport van NYFER zien. Wat betreft het inkopen van geld, om op het laatste onderwerp terug te komen: corporaties zijn natuurlijk concullega’s, maar een gezamenlijke inkoop van geld kan natuurlijk heel goed met concullega’s. Want als je samen energie kunt inkopen, waarom zou je dan niet ook samen geld kunnen inkopen? Niemand hoeft dan schrik te hebben alsof hij zijn vrijheid opgeeft. Ik denk dat samen inkopen ook voor corporaties een goede manier is en hen op de weg zet naar een grote zelfstandigheid en volwassenheid. Ik dank u voor uw aandacht.

133

134

2

Nawoord directie/bestuur WSW 135

Tijdens het symposium is door diverse inleiders gereageerd op een aantal observaties die door NYFER zijn opgesteld. De observaties moeten worden opgevat als belangrijke uitdagingen voor de corporaties. De reacties zijn verder uitgewerkt en hebben geleid tot de publicatie die nu voor u ligt. Uiteraard bezien wij de positie van de corporaties door de ogen van de borg. Voor ons is het belangrijk, dat onze diverse klanten zoals corporaties, financiers, gemeenten en het Rijk, zodanig worden gefaciliteerd, dat een goed sociaal volkshuisvestingsbeleid binnen zo gunstig mogelijke financiële voorwaarden mogelijk is. Eigenlijk is de huurder dus onze voornaamste klant, aangezien deze gebaat is bij een zo gunstig mogelijke huurstelling (financieel gezien). De publicatie en het symposium zullen ertoe moeten leiden dat verdere acties worden genomen om de positie van de betrokkenen zo optimaal mogelijk in te vullen. Niet alleen qua financiering, maar ook om de herstructureringsopgave mogelijk te maken. Als wij ons in eerste instantie beperken tot de financiering van de woningcorporaties, dan is het duidelijk dat hun positie comfortabel is te noemen. Deze positie wordt onder andere veroorzaakt doordat de publieke banken BNG en NWB al jarenlang trouwe geldgevers blijken te zijn tegen op zich redelijke voorwaarden. Opvallend blijft echter, dat vrijwel alleen deze twee partijen zich op de corporatiemarkt manifesteren. Hoewel corporaties en dus ook het WSW niet ontevreden zijn over deze partijen, lijkt het ons goed om meerdere partijen te kunnen interesseren of opnieuw te interesseren voor de corporatiemarkt. In deze publicatie wordt onder andere aangegeven, dat een aantal factoren debet is aan de geringe interesse voor deze markt. Te noemen zijn: • •

de geringe liquiditeit van de onderhandse lening (WSW-papier); op zich ingewikkelde en kostbare handlingkosten van dit papier ten opzichte van staatsobligaties;

• •

136

het niet hebben van een marktnotering en, – in het verlengde hiervan; het niet kunnen inspelen op wijzigingen in de yield curve.

Tevens moeten we onderzoeken of andersoortige leningen, bijvoorbeeld indexleningen begrensd door een cap, een reden kunnen zijn om de onderhandse markt weer te betreden. Verder lijkt het ons nuttig de beleggingsvoordelen voor dit papier nader onder de aandacht te brengen. Per slot van rekening geeft WSW-papier, qua zekerheid vergelijkbaar met staatspapier, een aanmerkelijk hoger rendement dat naar onze mening ruimschoots opweegt tegen voornoemde beperkingen. Ook kan het interessant zijn om via de agent van Financiën de financiering aan te trekken, als funding voor de publieke banken of rechtstreeks als een zogenoemde corporatielening. Last but not least roepen wij de BNG en de NWB op om het verschil in tarief tussen corporaties en gemeenten te laten vervallen. Volgens ons is dit niet nodig. In tweede instantie zullen wij initiatieven ontplooien om de revolving fund gedachte via participaties en investeringsfondsen te faciliteren. Voorwaar een takenpakket voor het WSW. Wij zullen u over de voortgang berichten. G. Erents RA Drs. R.L. van der Post

Recent verschenen NYFER-publicaties 137

Arbeidsmarkt en sociale zekerheid Even pauze in de levensloop. Internationale ervaringen met verlofregelingen en lessen voor Nederland. NYFER, Breukelen, januari 2003, 200 pagina’s, ISBN 90 76443 61 0, € 24. Er is behoefte aan een regeling die ouders in de drukke jaren met baan en zorgtaken (voor kinderen en/of eigen ouders) kan ontlasten zonder dat zij hierdoor te veel inkomsten mislopen. Dit rapport brengt in beeld welke oplossingen andere landen aandragen en welke lessen Nederland uit hun ervaringen kan trekken. Een betere spreiding van arbeid en inkomen over de levensloop, alsmede een evenwichtigere kosten-batenverdeling tussen werknemers, overheid en werkgevers, biedt uitkomst. Armoede in de val. Een vergelijking van het armoedebeleid in zes grote gemeenten. NYFER, Breukelen, april 2002, 258 pagina’s, ISBN 90 76443 54 8, € 17,50. Het gemeentelijk armoedebeleid is versnipperd, waardoor het bereik en de effectiviteit ervan in het gedrang komen. Bovendien botst het beleid met de bevordering van arbeidsparticipatie en ontbreekt het aan een heldere en systematische beoordeling. Wanneer gemeenten de verschillende regelingen zoveel mogelijk onderbrengen in één beleid voor werk en inkomen, zal de slagkracht van het armoedebeleid aanzienlijk toenemen.

Financiële markten Fondsmanagers de maat genomen. De nominatie voor de Insinger de Beaufort Manager Resarch Award 2001. NYFER, Breukelen, maart 2002, 46, pagina’s, ISBN 90 76 443 53 X, € 10. NYFER nomineert jaarlijks in opdracht van Insinger de Beaufort de fondsbeheerders die over drie aaneengesloten jaren de beste resultaten boekten. De goede prestaties van een fonds zijn voor een belangrijk deel te danken aan de juiste portefeuillekeuzes en de stijl van de fondsmanager.

Gezondheidszorg en welzijn

138

Zorg voor het ziekenhuis. NYFER, Breukelen, mei 2002, 180 pagina’s, ISBN 90 76443 56 4, € 19,50. In de aanbodgestuurde Nederlandse gezondheidszorg is de vraag naar zorg volledig uit het oog verloren. De kwaliteit die patiënten vragen en artsen en verpleegkundigen willen leveren, staat ernstig onder druk door een gebrek aan geld en een overdaad aan regels. De wachtlijsten zijn daarvan het opvallendste symptoom. Extra geld in lijn met de toegenomen zorgvraag en ruimte voor ziekenhuizen en specialisten om hun organisatie en productie af te stemmen op de vraag naar zorg is nodig. uis zonder zorg? Trends en ontwikkelingen in de thuiszorg voor ouderen. NYFER, Breukelen, februari 2002, 96 pagina’s, ISBN 90 76443 52 1, € 17,50. uiszorg is steeds meer een kwestie van maatwerk. Om dit te kunnen leveren moet er meer ruimte ontstaan voor vraagsturing in de zorgmarkt. Daarnaast moet de gordiaanse knoop tussen wonen en zorg bij de financiering worden ontward.

Infrastructuur en ruimtelijke ordening Toezicht op de toekomst. Regulering van de regionale elektriciteitsnetten in het maatschappelijk belang. NYFER, Breukelen, oktober 2001, 99 pagina’s, ISBN 90 76443 48 3, € 19,29. Welke eisen stelt de maatschappij aan de elektriciteitsvoorziening, en welke vorm van regulering van de netwerken sluit daar het beste bij aan? De maatschappelijke doelstellingen die van belang zijn bij het reguleren van netwerksectoren zijn veelal te herleiden tot karakteristieke tekortkomingen van de vrije markt (marktfalen). Dikwijls blijkt echter het overheidsingrijpen om de diverse vormen van marktfalen te bestrijden gepaard te gaan met een andere categorie tekortkomingen: het overheidsfalen.

Stedelijke economie Atlas voor gemeenten 2003. NYFER, Breukelen, februari 2003, 250 pagina’s, ISBN 90 76443 64 5, verschijnt jaarlijks, € 39,50. De Atlas voor gemeenten 2003 vergelijkt de vijftig grootste gemeenten van Nederland op het gebied van werk, armoede en criminaliteit en laat ook zien welke gemeenten de laatste jaren beter of juist minder goed zijn gaan presteren. Dynamiek in de Delta. Economische Monitor Zuid-Holland 2002. NYFER, Breukelen, mei 2002, 142 pagina’s, ISBN 90 76443 58 0, € 20. Zuid-Holland heeft een goede uitgangspositie om zich verder te ontwikkelen tot een van de welvarendste regio’s van Noordwest-Europa. Dit rapport brengt de kansen en bedreigingen voor de Zuid-Hollandse economie in kaart en vergelijkt de economische positie met die van een aantal andere provincies en Europese regio’s. Bovendien bevat het rapport aanbevelingen om de sterke concurrentiepositie van Zuid-Holland te waarborgen. Muziek in de stad. NYFER. Breukelen, januari 2002, 77 pagina’s, ISBN 90 76443 51 3, € 12,50. De succesvolle stad van de toekomst is geen productiestad maar een consumptiestad, geen werkstad maar woonstad. Uit een econometrische analyse blijkt dat een stad zich als aantrekkelijke woonstad kan onderscheiden met een historische binnenstad en de aanwezigheid van podiumkunsten. Daarentegen maken musea, bioscopen of grote warenhuizen een woonstad niet aantoonbaar aantrekkelijker. Voor een uitgebreide lijst van publicaties: zie www.nyfer.nl.

139

Het zekere voor het onzekere

Recommend Documents