Evaluatie Breedbandregelingen Buitengebied & Bedrijventerreinen Overijssel
Provincie Overijssel Publieke Dienstverlening | team Beleidsinformatie
23 april 2015
Colofon
Uitgave
Provincie Overijssel Datum
23 april 2015 Auteurs
O.P. (Aljona) Wertheim-Davygora, H. (Herman) Hazelhorst, A.K. (Arne) Willigenburg, F.J. (Jaap) Minnema en D. (Dick) Hoek Inlichtingen bij
D. (Dick) Hoek Publieke Dienstverlening, team Beleidsinformatie
[email protected]
Adresgegevens
Provincie Overijssel Luttenbergstraat 2 Postbus 10078 8000 GB Zwolle Telefoon 038 499 88 99 Fax 038 425 48 88 www.overijssel.nl
[email protected]
Samenvatting Op verzoek van Provinciale Staten is een evaluatie uitgevoerd van de provinciale breedbandregelingen die zich richten op de aanleg van breedband in het buitengebied en op bedrijventerreinen in Overijssel. Deze regelingen zijn vanaf 4 juli 2014 van kracht en voor deze regelingen is 56 miljoen euro beschikbaar. Algemeen De ontwikkelingen in breedbandland gaan snel. Belangrijkste ontwikkelingen zijn dat geld lenen veel goedkoper is geworden, dat de aanlegkosten omlaag zijn gegaan, dat de financiële situatie van gemeenten minder rooskleurig is en dat marktpartijen in beweging zijn gekomen. Het openstellen van de breedbandregelingen in Overijssel heeft ertoe geleid dat zowel burgers als marktpartijen in beweging zijn gekomen en het kennisniveau is toegenomen. Breedband in de buitengebieden van Overijssel leek tot nog toe niet haalbaar, maar iedereen beseft nu dat dit met de provinciale steun en regeling binnen handbereik ligt en mogelijk is. Initiatiefnemers, marktpartijen en gemeenten zijn erg tevreden over de samenwerking met de provincie en de ondersteuning op het gebied van de breedbandproblematiek in de buitengebieden en op bedrijventerreinen. Regeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied Van de subsidieregeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied en de voorloper daarvan is door vier bewonersinitiatieven gebruik gemaakt. In totaal is 360.000 euro besteed. De regeling wordt enerzijds als ruim en coulant ervaren en anderzijds is er het gevoel dat er niet optimaal gebruik van gemaakt wordt. Een expertisecentrum zou welkom zijn maar niet in huidige vorm van de DCBO. Over de DCBO is veel ontevredenheid. De regeling heeft ook iets onrechtvaardigs: aan de ene kant (goed betaalde) adviseurs die door bewonersinitiatieven worden ingehuurd en aan de andere kant de onbetaalde vrijwillgers die de vraagbundeling voor elkaar moet krijgen. Ondanks de ruime en coulante regeling wordt het niet financieel ondersteunen van vrijwilligers bij de essentiële vraagbundeling als witte vlek gezien. Breedbandregeling buitengebied Per 1 april 2015 zijn er provinciedekkend 10 initiatieven (waarvan 1 marktpartij) die zich richten op breedband in het buitengebied. Bewonersinitiatieven in Steenwijkerland, Staphorst en Zwartewaterland komen nog moeilijk van de grond. Dit in tegenstelling tot het midden en oosten van de provincie. Er zijn nog geen subsidies en/of leningen verstrekt aan een breedbandinitiatief in Overijssel. Wel zijn vier initiatieven een subsidietraject gestart. De ervaring met de regeling breedband buitengebied leert dat het belangrijk is een doorstart van de regeling samen met het veld vorm te geven en hier duidelijk over te communiceren. Dit is onvoldoende gebeurt bij de totstandkoming van de huidige regeling. Provinciedekkend zijn initiatieven ontstaan waarvan de meest gevorderde initiatieven goed zijn voor 75% van de 40.000 aansluitingen in het buitengebied van Overijssel. Bewonersinitiatieven in het westen van de provincie komen nog mondjesmaat van de grond. De regeling wordt als complex ervaren en de gevraagde 60% vraagbundeling blijkt in de praktijk lastig. Het van onderop (lokaal) vormgeven van vraagbundeling is een goede keuze. Een coöperatiemodel1 is een logische maar zal zich nog moeten bewijzen. De complexiteit vergt veel van de initiatiefnemers. De minimumgrens van 2.000 aansluitingen heeft overigens al te veel versnippering voorkomen en heeft bijgedragen aan samenwerking. Ten aanzien van de schaalgrootte bestaat wel een dilemma: kleinschaligheid is belangrijk vanwege lokale vraagbundeling, maar grootschaligheid is nodig om interessant te zijn voor marktpartijen.
1
Een coöperatie is een speciale soort vereniging, die overeenkomsten aangaat met en voor haar leden. Ze behartigt bepaalde zakelijke belangen van haar leden, die kunnen variëren van gezamenlijk inkoop tot en met verkoop van diensten of producten. De winst mag worden uitgekeerd aan de leden.
De regeling is geen prikkel om de kosten zo laag mogelijk te houden en houdt geen rekening met lokale (fysieke) verschillen. De garantstelling door gemeenten is een belemmerende factor in de uitvoering van de regeling. Het zorgt voor vertraging, verschil in voorwaarden tussen gemeenten en een aantal gemeenten kan geen garant staan vanwege financiële tekorten. Ook het in rekening brengen door gemeenten van (soms hoge) leges en degenaratiekosten2 dragen niet bij aan de businesscase. Bovendien zijn er soms aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. Mede door verschillen tussen gemeenten verschillen initiatieven in tempo, kennis, aanpak met verschillen in tarieven als mogelijk resultaat. Dit is lastig uit te leggen aan burgers en draagt niet bij aan de noodzakelijke vraagbundeling. Verder is de marktrente onder het rentepercentage van de zachte lening uit de regeling gezakt waardoor de lening uit de regeling minder aantrekkelijk geworden. Richtingen voor beleidsaanpassingen zijn: het van gemeenten overnemen van de garantstellling, het drempelbedrag, vraagbundelingspercentage en rentepercentage van de zachte lening aanpassen, leges en degeneratiekosten door gemeenten niet in rekening brengen, netwerkbeheerorganisatie voor alle witte gebieden of deze gebieden in een keer aanbesteden, meer ruimte voor hybride oplossingen, zelf investeren in ‘laag 1’3 of ander investeerders zoeken, het koppelen van de aanleg van glasvezel aan andere infrastructuurverbindingen en tot slot als provincie zelf krediet verstrekken. Breedbandregeling bedrijventerreinen Van de regeling is per 1 april 2015 nog geen gebruik gemaakt. De regeling bedrijventerreinen is niet effectief voor de aanleg van lokale netwerken door ondernemersverenigingen. De regeling is alleen geschikt om een eigen netwerk aan te leggen in zuiver wit gebied. Juist dit witte gebied is kleiner dan bij aanvang van de regeling werd verwacht. Door de kleine omvang van deze witte bedrijventerreinen en de aanleg van een kostbare backbone4 komen deze ondernemers veelal niet tot een sluitende business case. Bovendien lijkt er op deze terreinen ook geen dringende noodzaak te zijn voor snel internet. Voor het resterende overgrote deel grijze (middel)grote bedrijventerreinen zal door de verplichte markttoets blijken dat het geen wit gebied is en de regeling niet van toepassing is. Er zijn overigens verschillen in opvatting waar ondernemers uiteindelijk beter mee geholpen zijn: een eigen lokaal netwerk of een netwerk door een marktpartij. De regeling wordt als complex ervaren en er is (nog) weinig verbinding tussen de bedrijventerreinen en de initiatieven buitengebied. Tot slot zijn er positieve ervaringen met lokale aanpak bij vroegrealisaties die (vóór de huidige regeling!) met subsidie zijn gerealiseerd. Richtingen voor beleidsaanpassingen zijn: reservering van 6 miljoen euro verlagen, witte bedrijventerreinen meeliften met initiatieven buitengebied, aparte regeling voor dure backbone los van aantal aansluitingen, de minimis regeling zoals in Gelderland, stoppen met de regeling en individuele subsidie vergelijkbaar met die van zonnepanelen, overlaten aan ondernemers en de markt en combineren met andere projecten (revitalisering, riolering). Dilemma’s Uit de evaluatie komen een aantal dilemma’s naar voren: het genoemde dilemma van de schaalgrootte om vraagbundeling te realiseren versus interessant zijn voor marktpartijen. het dilemma van solidariteit (iedereen toegang tot snel internet) versus kostenoptimalisatie. het dilemma van lokale kracht versus uniformiteit d.w.z. verschillen in aanpak en tarieven tussen initiatieven of één prijs en aanpak voor het hele buitengebied. het dilemma van snelheid versus nieuwe ontwikkelingen d.w.z. nu een keuze maken in de wetenschap dat morgen weer heel anders kan zijn door de snelle ontwikkelingen.
2
Degeneratiekosten zijn kosten die gemaakt moeten worden voor het direct herstel van de openbare ruimte door bijvoorbeeld graafwerkzaamheden. 3 Laag 1 is de “passieve” infrastructuur (de kabels), laag 2 is “actieve” infrastructuur (de belichting), laag 3 zijn de diensten (internet, televisie, diensten). 4 Een backbone is te omschrijven als een open ‘breedbandsnelweg’ door de regio met ‘opritten’ voor lokale breedbandinitiatieven.
Aanbevelingen Belangrijkste aanbeveling voor de regeling buitengebied is zuinig te zijn op wat er nu al is bereikt en maximaal recht te doen aan de (grote) inspanningen van de lopende initiatieven. Borg dat lopende initiatieven geen vertraging oplopen. Neem zo snel mogelijk blokkades van bewonersinitiatieven weg zodat ze tot een succes kunnen komen en de markt nog meer in beweging komt. Voor de regeling bedrijventerreinen is stoppen en een andere regeling maken de belangrijkste aanbeveling.
Inhoudsopgave Samenvatting ..................................................................................................................... 1 1
Inleiding...................................................................................................................... 2
2
Regelingen buitengebied en bedrijventerreinen ................................................................ 4
3
Ontwikkelingen ............................................................................................................ 5
4
Uitkomsten regeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied ......................................... 5
5
Uitkomsten breedbandregeling buitengebied .................................................................... 6
6
Uitkomsten breedbandregeling bedrijventerreinen ........................................................... 12
7
Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................ 15
Bijlage 1: Overzicht geïnterviewde mensen............................................................................ 17 Bijlage 2: Vragenlijst interviews ........................................................................................... 18
1
Inleiding
Op 29 mei 2013 hebben de Staten ingestemd met het investeringsvoorstel Breedbandinfrastructuur. Hiermee hebben de Staten de financiële kaders voor de provinciale bijdragen aan breedbandprojecten in het buitengebied van de provincie Overijssel vastgesteld. Op 20 januari 2014 stemden de Staten in met de uitrol van breedband in het buitengebied en op de bedrijventerreinen van Overijssel en stellen hiervoor 56 miljoen beschikbaar. In de voorstellen is steeds uitgegaan van de oprichting van een Breedbandfonds Overijssel. Met het uitwerken van het fonds is echter gewacht totdat de discussie over de fondsenstructuur was afgerond. Op 8 oktober 2014 hebben Provinciale Staten groen licht gegeven aan het Breedbandfonds Overijssel. Doel van het Breedbandfonds is een provinciedekkende uitrol van hoogwaardige breedbandinfrastructuur in de buitengebieden en op bedrijventerreinen van Overijssel mogelijk te maken. Dit gebeurt door het toekennen van subsidies in de vorm van leningen en subsidies à fonds perdu aan rechtspersonen die zich richten op het aanleggen en exploiteren van een breedbandinfrastructuur. De omvang van het fonds is 56 miljoen euro en de besteding daarvan is als volgt verdeeld: Onderdeel Leningen gebiedsprojecten Leningen projecten bedrijventerreinen Leningen aan maatschappelijke operators Subsidies aansluitingen in gebiedsprojecten Subsidies aansluitingen op bedrijventerreinen TOTAAL
Bedrag (in miljoen euro) 27 4,5 2,5 20,5 1,5 56
Vooruitlopend op het Breedbandfonds zijn er vanaf 4 juli 2014 subsidiemogelijkheden voor particuliere breedbandinitiatieven in het buitengebied en breedbandinitiatieven op bedrijventerreinen. Deze regelingen zijn nu opgenomen in het Breedbandfonds. Waarom een subsidieregeling? In stedelijke gebieden wordt breedband aangelegd door marktpartijen. In het buitengebied is de aanleg van breedband duurder door de grotere afstanden. Op veel plaatsen is het daardoor niet rendabel voor de markt om een netwerk aan te leggen. In Overijssel gaat het om ongeveer 2.000 bedrijven in het buitengebied en 3.000 bedrijven op 150 bedrijventerreinen waar geen snel internet is. Daarnaast gaat het om ongeveer 38.000 huishoudens die nog niet over een NGA-netwerk5 beschikken. Het initiatief voor de aanleg van breedband in een bepaald gebied ligt in eerste instantie bij de markt. Als de markt geen initiatief neemt/geen interesse toont, is het aan de bewoners en ondernemers om, bij voorkeur samen met marktpartijen, het initiatief te nemen. Veronderstellingen en verwachtingen Centrale veronderstelling van het Breedbandfonds is dat zonder stimulerende, faciliterende en financiële rol van de overheid delen van de provincie verstoken blijven van snel breedband. In het beleidskader van 29 mei 2013 geven Provinciale Staten mee dat zo weinig mogelijk gebruik gemaakt moet worden van subsidies. De volgende resultaten worden beoogd: Realiseren van een hoogwaardige breedbandinfrastructuur in de buitengebieden van Overijssel (circa 38.000 adressen). Op minimaal 60% van de adressen worden daadwerkelijk breedbanddiensten afgenomen Circa 2.000 bedrijven in het buitengebied worden aangesloten op de hoogwaardige breedbandinfrastructuur. Op 150 bedrijventerreinen is de behoefte van een hoogwaardige breedband infrastructuur geïnventariseerd. Op de bedrijventerreinen waar voldoende belangstelling is wordt een hoogwaardige breedbandinfrastructuur aangelegd. Uiteindelijk moet de aanleg van breedband een impuls geven aan de ontwikkeling en toepassing van maatschappelijk ICT-diensten (w.o. zorg op afstand), het vestigingsklimaat en de
5
Next Generation Access (NGA) breedband-netwerken: digitale netwerken met ultrahoge snelheden waaronder glasvezel.
2
concurrentiepositie voor bedrijven in Overijssel verbeteren en bijdragen aan het verbeteren van de leefbaarheid in het landelijk gebied. Evaluatie Bij de oprichting van het Breedbandfonds is afgesproken dat het fonds eens in de vier jaar zal worden geëvalueerd. De ontwikkelingen in de markt zijn echter zodanig dat de Provinciale Staten vervroegd om een (lichte) evaluatie vragen. Centrale vragen in de evaluatie zijn: 1. Welke ontwikkelingen zijn van invloed op de regeling? 2. Wat zijn de ervaringen met de regelingen: wat gaat goed en wat kan beter? 3. Wat zijn bedoelde en onbedoelde effecten van de regelingen? 4. Op welke punten kan het beleid worden aangepast? 5. Wat is het draagvlak voor de opties: Financieringsmodel (garantstelling provincie)? Volledig aan de markt overlaten? Provinciaal netwerkbedrijf (Gelders model)? Het gaat nadrukkelijk om een lichte evaluatie op basis van interviews (bijlage 1 geeft een overzicht van de deelnemers aan het onderzoek). Opdrachtgever voor de evaluatie is programmaleider Breedband van provincie Overijssel. Opdrachtnemer is team Beleidsinformatie van provincie Overijssel. De resultaten van de evaluatie worden gebruikt voor een informerende en adviserende brief aan Provinciale Staten die behandeld wordt in de vergadering van 3 juni 2015. Deze brief geeft richting aan hoe de huidige breedbandregelingen een vervolg kunnen krijgen. Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft een korte beschrijving van de breedbandregelingen buitengebied en bedrijventerreinen. Hoofdstuk 3 gaat in op de huidige en toekomstige marktontwikkelingen die volgens de geïnterviewden van invloed zijn op de werking van de regelingen en op de aanleg van breedband in de buitengebieden en op bedrijventerreinen. Hoofdstuk 4 gaat in op de ervaringen met de regeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied. Hoofdstuk 5 gaat in op de ervaringen met en effecten van de regeling buitengebied en mogelijke aanpassingen van het huidige beleid. Hoofdstuk 6 doet hetzelfde maar dan voor de regeling bedrijventerreinen. Het rapport wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen.
3
2
Regelingen buitengebied en bedrijventerreinen
Breedbandregeling buitengebied De subsidieregeling geldt voor iedereen die in 'wit' buitengebied woont of werkt, met uitzondering van bedrijven op bedrijventerreinen. Het gaat om particulieren, maar ook campinghouders, zzp'ers en agrariërs. Boeren, burgers en buitenlui dus. De subsidieregeling komt kort gezegd hierop neer. Initiatiefnemers kunnen hun interesse kenbaar maken voor een wit gebied door het indienen van een vooraanvraag. Hierna krijgen marktpartijen de kans om aan te geven of zij van plan zijn om het betreffende witte gebied binnen drie jaar breedbandinternet aan te leggen. Is dit niet het geval, dan is er inderdaad sprake van een wit gebied en wordt een subsidieregeling in gang gezet in de vorm van een tender. Door deze constructie wordt staatssteun voorkomen. Als ondergrens om in aanmerking te komen voor subsidie is een omvang van minimaal 2.000 adressen en 60% actieve aansluitingen (abonnementen) vereist. Verdere kaders zijn: Subsidie in de vorm van een lening (hierna lening genoemd) van maximaal 650 euro per geactiveerde aansluiting. Subsidie à fonds perdu van maximaal 500 euro (hierna genoemd subsidie) per aan te sluiten adres, indien de kosten per geactiveerde aansluiting gemiddeld meer dan 2.500 euro bedragen. De omvang van de subsidie wordt bepaald door het verschil te bepalen tussen de werkelijke gemiddelde kosten per geactiveerde aansluiting en het drempelbedrag van 2.500 euro. De provinciale bijdrage (subsidie en lening) bedraagt niet meer dan 50% van de subsidiabele kosten. Bij de beoordeling van een project is de businesscase leidend. Er wordt afgerekend op basis van nacalculatie. De middelen voor de subsidies à fonds perdu kunnen ook als lening worden ingezet. Subsidieregeling burgerinitiatief buitengebied In bepaalde gevallen helpt de provincie, met de subsidieregeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied, om de vooraanvraag voor te bereiden. Dit is een subsidie om de realisatie van een breedbandproject in het buitengebied voor te bereiden. Hierbij moet gedacht worden aan marktconsultatie en het opstellen van een businesscase. Breedbandregeling bedrijventerreinen De breedbandregeling bedrijventerreinen geldt voor bedrijven op bedrijventerreinen in het witte buitengebied. Een wit gebied is een gebied waar nog geen breedband ligt en waar de markt dit naar verwachting binnen drie jaar niet zal aanleggen. Of het gebied daadwerkelijk als wit aangemerkt wordt, is duidelijk als een aanvraag voor de aanleg van breedband gepubliceerd is en daarna getoetst is door de markt. Dan wordt duidelijk of een marktpartij de intentie heeft om in wit gebied, op eigen initiatief, binnen drie jaar breedband aan te leggen. Initiatiefnemers kunnen bij hun vooraanvraag ondersteuning krijgen van Glasvezel Oost Nederland (GON, onderdeel van Oost NV). Met de vooraanvraag kunnen bedrijventerreinen hun interesse voor een gebied aangeven. Hierna krijgen marktpartijen de kans om aan te geven of zij van plan zijn om in dit witte gebied binnen drie jaar breedbandinternet aan te leggen. Is dit niet het geval, dan wordt het subsidieproces in gang gezet. Als ondergrens om in aanmerking te komen voor subsidie moet 20% van de bedrijven op het bedrijventerrein zich aansluiten c.q. een abonnement nemen. Verdere kaders zijn: Het ontwerp van het netwerk dient zo te zijn dat alle bedrijven op het betreffende terrein kunnen worden aangesloten (100% Business Passed). Subsidie in de vorm van een lening (hierna lening genoemd) van maximaal 1.500 euro per geactiveerde aansluiting . Subsidie à fonds perdu van maximaal 500 euro (hierna genoemd subsidie) per bedrijf (Business Passed) indien de kosten per geactiveerde aansluiting gemiddeld meer dan 3.500 euro bedragen. De omvang van de subsidie wordt bepaald door het verschil te bepalen tussen de werkelijke gemiddelde kosten per geactiveerde aansluiting en het drempelbedrag van 3.500 euro. De provinciale bijdrage (subsidie en lening) bedraagt niet meer dan 50% van de subsidiabele kosten. Bij de beoordeling van een project is de businesscase leidend. Er wordt afgerekend op basis van nacalculatie.
4
3
Ontwikkelingen Door de respondenten worden een aantal ontwikkelingen genoemd die van invloed zijn op de realisatie van breedband in de buitengebieden en op bedrijventerreinen. Daarmee zijn ze ook van invloed op de effectiviteit van de huidige breedbandregelingen in het Breedbandfonds Overijssel. De volgende ontwikkelingen worden genoemd: Marktrente (BNG) voor geldleningen is gedaald en ligt onder het niveau van de provinciale subsidieregeling. Door de digitalisering van de samenleving is de behoefte aan snel internet toegenomen: daarmee is de urgentie van breedband in de buitengebieden groter geworden. Klanten binden zich minder lang aan een provider: hierdoor is de winstverwachting van marktpartijen lager geworden (voorspelbaarheid kleiner). Aanlegkosten glasvezel zijn gedaald, maar momenteel gestabiliseerd . Maatschappij beseft nu dat breedband in het buitengebied toch haalbaar lijkt te zijn. Financiële positie van gemeenten is verslechterd. Er is meer (politieke) aandacht gekomen voor het buitengebied (krimp, leefbaarheid, leegstand agrarisch vastgoed, digitale bereikbaarheid). Breedband in het buitengebied heeft brede maatschappelijke en politieke aandacht gekregen. De ‘brief van minister Kamp’ met 4G als alternatief voor glasvezel in buitengebied. Marktpartijen die ondersteuning bieden aan burgerinitiatieven met complete dienstenpakketten. Deze ontzorging werkt goed en wordt in Overijssel geïntroduceerd. Instellen van een landelijke Breedbanddesk door Reggefiber/KPN.
4
Uitkomsten regeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied
Feiten Per 1 april 2015 hebben drie (bewoners)initiatieven gebruik gemaakt van de regeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied voor een bedrag van ruim 215.000 euro. Als de voorloper van de regeling (Algemene Subsidieverordening) wordt meegerekend, dan hebben vier (bewoners)initiatieven geld ontvangen voor een totaalbedrag van 360.000 euro. Geen enkele marktpartij heeft gebruik gemaakt van de voorbereidingssubsidie. De tot nu toe toegekende subsidie varieert per initiatief van 11 euro per aansluiting (TwenteGlas met 7.500 aansluitingen) tot 59 euro per aansluiting (VechtdalBreed met 2.000 aansluitingen). Ervaringen Door de respondenten wordt de subsidieregeling voorbereiding burgerinitiatief buitengebied als een ruimhartige regeling gezien. De subsidie wordt beschikbaar gesteld voor ondersteuning van burgerinitiatieven en maakt het mogelijk om expertise in te huren. “Als je een burgerinitiatief start, dan begin je aan een nieuwe onderneming in een markt die je eigenlijk helemaal niet kent.” Door vier initiatiefnemers is gebruik gemaakt van de subsidieregeling en haar voorloper. Initiatiefnemers zijn er heel blij mee en zijn tevreden over hoe de regeling opgebouwd is. Verder zijn de initiatiefnemers ook tevreden over de energie die de provincie er in steekt. De provincie brengt mensen bij elkaar, doet suggesties en kent via deze mogelijkheid gemakkelijk geld toe. Dit wordt gewaardeerd. Naast het feit dat deze regeling als ruim en coulant wordt ervaren, bestaat er bij initiatiefnemers en marktpartijen het gevoel dat er niet optimaal gebruik van wordt gemaakt. Er lijkt onnodig veel geld te gaan naar adviseurs, terwijl de kennis eigenlijk al in de markt zit. Bij een aantal respondenten bestaat het gevoel dat er onderzoeken worden uitgevoerd en rapportages worden opgesteld die niet per se noodzakelijk zijn. Er is een sfeer van ‘de provincie betaalt toch’. Vanuit de provincie is weinig controle mogelijk op de kosten die gemaakt worden. Omdat de initiatieven veelal door leken worden opgericht, hebben ze vanwege de complexe breedbandwereld veel advies en sturing nodig. Voor de provincie is het lastig te bepalen hoe ver ze moet gaan in de sturing? Wat doe je als provincie als blijkt dat de ingehuurde adviseur niet kundig is? Initiatiefnemers zijn in sommige gevallen niet tevreden over de geleverde kwaliteit van adviseurs en klagen over “uurtje – factuurtje”. 5
De voorbereidingsregeling is bedoeld om externe expertise in te huren. De andere kosten die de bewonersinitiatieven met zich meebrengen worden niet vergoed of gedekt door de regeling. Dat roept bij de bewonersinitiatieven het gevoel van onrechtvaardigheid op. Er wordt namelijk wel een “dikke vergoeding” aan adviseurs uitbetaald, maar geen enkele onkostenvergoeding voor bewonersinitiatieven (vrijwilligers) beschikbaar gesteld. De vrijwilligers zijn juist zo belangrijk voor de vraagbundeling die zo essentieel is om de businesscase sluitend te krijgen.
5
Uitkomsten breedbandregeling buitengebied
Feiten Per 1 april 2015 zijn er provinciedekkend 10 initiatieven (waarvan 1 marktpartij) die zich richten op breedband in het buitengebied. De kaart Initiatieven Breedband geeft een overzicht van de initiatieven in Overijssel. Bewonersinitiatieven in Steenwijkerland, Staphorst en Zwartewaterland komen nog moeilijk van de grond. Dit in tegenstelling tot het midden en oosten van de provincie. Er zijn nog geen subsidies en/of leningen verstrekt aan een breedbandinitiatief in Overijssel. Wel zijn vier initiatieven een subsidietraject gestart, te weten: Cogas Kabel Infra (Buitengebied Twente), SallandGlas, GlasHelder en VechtdalBreed. SallandGlas heeft de vooraanvraag tot nader orde ingetrokken en de drie overige partijen hebben een tenderprocedure doorlopen. Cogas Kabel Infra (met een klein deel van Ommen en Hellendoorn) heeft vlak voor de sluitingsdatum besloten zonder subsidie verder te gaan en GlasHelder en VechtdalBreed hebben als eerste een businesscase ingeleverd. Deze vier initiatieven zijn grofweg goed voor 75% van de 40.000 aansluitingen (woningen en bedrijven) in het buitengebied van Overijssel.
6
Ervaringen Regeling beter met veld vormgeven en beter communiceren Sommige geïnterviewden zijn kritisch over de manier waarop de breedbandregelingen tot stand zijn gekomen. De voornaamste kritiek van de gebruikers is dat de breedbandregelingen vooraf niet zijn voorgelegd aan de betrokken partijen. Ze zijn tot stand gekomen zonder te communiceren en te overleggen met de gebruikers. Daardoor werden ze plotseling “overvallen” door een GS-besluit waarop achteraf veel kritiek was. Hoewel initiatiefnemers gefundeerde kritiek leverden waren aanpassingen van de regeling niet meer mogelijk, omdat het GS-besluit daar geen ruimte meer voor bood. Dat werd als knellend werd ervaren. Een ander punt dat door de respondenten genoemd wordt is de gebrekkige communicatie over de totstandkoming van de regeling en de informatievoorziening. Allerlei aspecten uit de regeling, zoals bijvoorbeeld prijsberekening, 60% deelname, btw etcetera riepen veel vragen op. Zo ontstond er onduidelijkheid over de inhoud van de regeling bij één van de initiatiefnemers. Aangenomen werd dat een harde lening onderdeel was van het pakket, maar dat aspect bleek er in de loop van het proces uitgehaald te zijn. Tegelijkertijd geeft een van de marktpartijen aan dat er wel degelijk naar hen geluisterd werd toen de provincie nadacht om wel of geen subsidie-instrument toe te passen voor de aanleg van glasvezel in het buitengebied. Vanuit de marktpartijen werd aangegeven dat er een regeling nodig was die ook voor marktpartijen interessant moest zijn binnen de coöperatiegedachte. Gemeenten en initiatiefnemers adviseren de provincie om nieuwe regelingen vooraf met de gebruikers in de maatschappij te bespreken. Daar is duidelijk behoefte aan. Positief over ondersteuning door de provincie: de-facto expertisecentrum Meerdere respondenten geven aan zeer positief te zijn over de ondersteuning vanuit de provincie. De betrokken medewerkers worden gewaardeerd om hun kennis, ruimhartigheid, betrokkenheid en inzet. Ze denken mee, organiseren masterclasses en volgen de ontwikkelingen in de markt. Het provinciehuis wordt gezien als de-facto expertisecentrum. Ook de marktpartijen waarderen de samenwerking en het plezierige en open contact met de provincie Overijssel. Volgens hen zijn de provinciale medewerkers coöperatief, oplossingsgericht, opbouwend, geven ze duidelijke antwoorden en werken ze vanuit de samenwerking. Daarnaast waarderen alle partijen het dat deze evaluatie van de breedbandregelingen door de provincie zelf uitgevoerd wordt. Regeling en onderwerp breedband complex Zowel gemeenten als burgerinitiatieven vinden dat het onderwerp breedband en de subsidieregeling complex zijn. Het gaat dan om definities uit de regeling (o.m. homes-passed, witte gebieden, btw) maar ook onduidelijkheid over vraagbundeling voor of na opleveren van de businesscase, nacalculatie en ook juridische vraagstukken. Initiatiefnemers en burgers zien het niet zitten om tot in lengte van dagen eigenaar te worden van een netwerk. Wel in eerste instantie. Een netwerk beheren is niet hun specialiteit en om eigenaar te zijn van een dergelijk complex geheel is niet zonder risico’s en onzeker hoe dat afloopt. Bewonersinitiatieven staan daarnaast onder druk door de complexiteit en de grote tijdsbesteding. 60% vraagbundeling blijkt lastig; lokale aanpak essentieel Vraagbundeling is door vrijwel iedereen genoemd. Alle respondenten vinden de vraagbundeling lastig, maar ook essentieel voor het sluitend krijgen van de businesscase. Een vraagbundeling van 60% is erg hoog maar de enige manier om een hoge participatie te bereiken is door dit met lokale bewoners te doen. Dit is zowel genoemd door marktpartijen als initiatiefnemers. Lokale bewoners kennen het gebied en de inwoners. Bij de vraagbundeling speelt ook de eigen bijdrage een belangrijke rol. De bereidwilligheid van burgers om een (te hoge) eigen bijdrage te betalen, zelfs via een lening, wordt als struikelblok gezien. Van onderop organiseren goed; coöperatiemodel logische keuze Het begrip coöperatie wordt op twee manieren gebruikt door de respondenten. In brede zin wordt het gebruikt voor de samenwerkingsverbanden tussen burgers en staat het voor de bewonersinitiatieven. Anderszins staat het voor de specifieke organisatievorm die tot nu toe door de meeste bewonersinitiatieven is gekozen om zich te organiseren als rechtspersoon. Het feit dat bewoners zich van onderop organiseren voor het aanleggen van breedbandinternet wordt door de meeste partijen als goed gezien. Maar er worden wel vraagtekens gezet bij de rechten, plichten en 7
financiële verantwoordelijkheden waarmee deze organisaties door de huidige opzet van de regeling opgezadeld worden. Respondenten geven aan dat dit niet zonder risico’s is. Een bewonersinitiatief geeft aan dat het oprichten van een organisatie van onderop een soort dogma lijkt te zijn dat van bovenaf is opgelegd. De politiek heeft hier een voorkeur voor en die is in lijn met ontwikkelingen als participatiemaatschappij en een grotere zelfredzaamheid van burgers. De bewonerinitiatieven geven aan dat de materie rondom de realisatie van breedband te complex is. Het doel van de bewoners is niet het opzetten van een bedrijf, maar het krijgen van snel internet. Het oprichten van stichtingen en coöperaties haalt burgers uit hun rol en er komen op die manier (te) veel verantwoordelijkheden terecht bij burgers. Door marktpartijen wordt echter aangegeven dat bewonersinitiatieven wel een belangrijke rol kunnen en moeten spelen bij de vraagbundeling. De kracht van bewonersinitiatieven zit in het feit dat ze onderdeel uitmaken van de lokale bevolking en de inwoners kennen. Dit werkt veel beter dan bijvoorbeeld de vraagbundeling te laten uitvoeren door onbekende mensen van XS4All uit Amsterdam. Met een schaalgrootte van 2.000 adressen is het risico aanwezig dat bewonersinitiatieven niet in hun kracht aangesproken worden. Met dergelijke aantallen komen ze te ver af te staan van de deelnemers. De veel gemaakte keuze voor een coöperatie als organisatievorm wordt bepaald door de mogelijkheid om eventuele opbrengsten uit te keren aan de leden als de uiteindelijke kosten lager blijven of bij winst bij verkoop van het netwerk. Wel wordt door een bewonersinitiatief aangegeven dat niet elke (toekomstige) coöperatie dat lijkt te regelen in de statuten. Een coöperatie van bewoners is een logische vorm voor bewoners om zich te verenigen bij het aanleggen van Breedband. Kritisch over Diensten Coöperatie Breedband Overijssel De Diensten Coöperatie Breedband Overijssel (DCBO) is dienstverlener voor een aantal breedbandbewonersinitiatieven in de buitengebieden van Overijssel. De DCBO wordt in zijn huidige vorm door geen enkele respondent als zinvol en positief ervaren. De respondenten zijn ontevreden over de geleverde diensten, maar ook de werkwijze, totstandkoming en vormgeving van de organisatie wordt bekritiseerd. De naam van de dagelijks bestuurder van de DCBO valt vaak tijdens de interviews. Zijn betrokkenheid als adviseur bij het opzetten van de regeling en zijn rol als bestuurder van de DCBO hebben veel vragen opgeroepen en wantrouwen gewekt. Een respondent geeft aan de indruk te hebben dat het doel van de DCBO niet is om breedband in het buitengebied te realiseren maar eerder advies te leveren over breedband in het buitengebied. Er is onduidelijkheid over rol en positie van de DCBO. Ondanks dat de DCBO op papier gewoon een bedrijf is bestaat de indruk bij respondenten dat het een verlengstuk is van de provincie. Mogelijk door de betrokkenheid van de dagelijks bestuurder bij de totstandkoming van de regeling. De regeling zou toegeschreven zijn naar de opzet en financieringsconstructie van de DCBO. Bij een enkele partij bestaat de wens om de geleverde diensten van de DCBO te betalen op basis van wat de organisatie levert (uurtje–factuurtje). Dat is nu niet mogelijk of gaat in ieder geval moeizaam. De DCBO heeft veel macht en zeggenschap, omdat de statuten weinig invloed aan de leden geven. De respondenten hebben hier moeite mee en geven aan dat deze niet kloppen en herzien moeten worden. De dienstverlening van de DCBO, zoals ook omschreven op de website van de DCBO is zeer omvangrijk en bestrijkt een groot deel van de beslissingen die bewonersorganisaties moeten nemen. Dit leidt ertoe dat het potentieel uit initiatieven voor een belangrijk deel wordt ontnomen. Een van de initiatiefnemers geeft dan ook aan dit als een risico te zien. Men vraagt zich af bij wie het primaat ligt bij beslissingen over de financiering. De respondenten constateren verder dat het vreemd is dat de vraagbundeling niet in het dienstverlenende pakket van de DCBO zit en door hen wordt ondersteund. Het realiseren van de vraagbundeling is één van de moeilijkste en meest omvangrijke taken en essentieel voor het slagen van de businesscase.
8
Behoefte aan kenniscentrum en netwerkbeheerorganisatie De begrippen kenniscentrum en Shared Service Center (SCC) worden door respondenten door elkaar gebruikt en dat leidt tot verwarring. Ons beeld is dat respondenten bedoelen dat een kenniscentrum de initiatieven en gemeenten ondersteunt bij het maken van een businesscase en bij de vraagbundeling. Met een SSC bedoelen ze een netwerkbeheerorganisatie die uiteindelijk het netwerk in beheer gaat nemen. Vanuit de bewonersinitiatieven ziet men wel degelijk het nut van een kenniscentrum dat helpt bij het delen en verspreiden van kennis onder initiatieven en gemeenten (ontlasten). Sommige initiatieven geven aan dat marktpartijen deze rol ook goed kunnen vervullen. Een expertisecentrum zou vraaggestuurd moeten werken en zoveel mogelijk gebieden aan elkaar moeten koppelen met als doel efficiencywinst en kostenoptimalisatie. Volgens de bewonersinitiatieven functioneert de provincie momenteel effectief als expertisecentrum. Het nut van een netwerkbeheerorganisatie wordt door de meeste partijen gezien. De invulling kan op verschillende manieren gestalte krijgen, waarbij geneigd wordt naar een invulling door een marktpartij. Ook met het oog op voorkomen van versnippering is een gezamenlijke beheerorganisatie belangrijk. De ervaringen met de DCBO werpen een schaduw op de discussie rondom kenniscentrum en SSC. De plek en rol die de DCBO nu inneemt willen de respondenten het liefst aanpassen. Desnoods willen ze verder zonder de DCBO. De respondenten geven aan dat het aspect neutraliteit zeer belangrijk is voor het verdere verloop en de aangepaste opzet van een SSC of expertisecentrum. Gemeenten: leges en degeneratiekosten verschillen; garantstelling lastig De gemeenten hanteren verschillende tarieven voor legeskosten. Volgens de initiatiefnemers is het in rekening brengen van (hoge) legeskosten en degeneratiekosten slecht voor de businesscase. Het is niet goed uit te leggen dat een gemeente enerzijds graag glasvezel in haar buitengebied wil hebben en anderzijds hoge kosten in rekening brengt die negatief zijn voor een businesscase Een gemeente geeft aan behoefte te hebben aan financiële tegemoetkoming voor de inzet van de extra ureninzet. Verder is garantstelling door gemeenten voor het verstrekken van een banklening lastig en voor een aantal zelfs niet mogelijk, evenals co-financiering. Beide aspecten zijn moeilijk voor gemeenten vanwege hun slechte financiële situatie. Er bestaan grote verschillen tussen gemeenten voor wat betreft de voorwaarden die gesteld worden. Zo eist de gemeente Hellendoorn bijvoorbeeld dat 100% van de adressen in het buitengebied wordt aangesloten (homes connected). Als een initiatief meerdere gemeenten betreft dan zal iedere afzonderlijke gemeente garant moeten staan binnen het initiatief. Lukt dit bij een van de gemeenten niet dan staat het hele initiatief op losse schroeven, los van de afstemming en verschillen in voorwaarden. Dit gebeurt al in de praktijk. 2.000 aansluitingen te klein voor marktpartijen Het merendeel van de respondenten is positief over het instellen van een ondergrens van minimaal 2.000 huishoudens. Dit terwijl een dergelijke ondergrens voor lokale kleinschalige initiatieven erg veel is. Daarentegen is ook gezegd dat een hogere schaalgrootte gewenst is, omdat de markt het aantal van 2.000 adressen juist te laag vindt en daarom niet geïnteresseerd is. Een dergelijke schaalgrootte prikkelt de marktpartijen niet tot innovatie en zal er geen prijsverlaging van de aanlegkosten optreden. Telecom is echt een schaalbusiness en aannemers vinden een aantal van 2.000 aansluitingen niet interessant en gaan daarvoor niet rekenen. Daarom zoekt Hoonhorst/Buitengebied Dalfsen nu de verbinding met Haaksbergen om op voldoende schaalgrootte te komen. Het werken met de juiste schaalgrootte is in de telecomwereld belangrijk om de markt in beweging te krijgen (dit is in feite ook een prikkel). Regeling geen prikkel voor laagste maatschappelijke kosten De drempelwaarde van € 2.500 per aansluiting als subsidie-eis werkt niet goed. Aannemers lijken hier soms naartoe te rekenen. Ook wordt genoemd dat de laatste € 500 subsidiëren, en niet de eerste, niet prikkelt om goedkopere aansluitingen te realiseren (geen prikkel voor innovatie en creativiteit). Sommigen spreken over een “perverse prikkel” in de regeling. Waarom bijvoorbeeld geen extra subsidie als meer dan 60% vraagbundeling wordt gerealiseerd?
9
Marktpartijen: regeling contraproductief De marktpartijen zijn blij dát er een breedbandregeling buitengebied is gekomen. De regeling is echter contraproductief omdat die de prijs omhoog drijft en marktpartijen beducht zijn voor staatssteun en het juridische gevecht met andere marktpartijen. Marktrente lager dan leningrente in de regeling De respondenten vinden de 3% rente voor de zachte lening te hoog. De rente die de BNG Bank momenteel hanteert ligt lager als een overheid volledig garant gaat staan, en is dus gunstiger. Door de gemeenten wordt een risico-opslag doorberekend die tot een kostenverhoging leidt. Regeling zorgt voor versnippering en ongelijkheid Initiatieven verschillen in tempo, kennisniveau en aanpak. Daarnaast verschillen binnen initiatieven gemeenten ook nog eens in leges- en degeneratiekosten en voorwaarden voor wat betreft garantstelling. De verschillen in aanpak en tarieven tussen de verschillende gebieden zijn lastig uit te leggen aan burgers en zijn negatief voor vraagbundeling. Regeling rekening houden met lokale (fysieke) verschillen De regeling zou meer rekenining kunnen houden met lokale (fysieke) verschillen. De kosten voor aanleg zijn in het westelijke deel van Overijssel hoger dan in het oostelijke deel van Overijssel. Nu wordt een drempelbedrag voor heel de provincie gehanteerd waarmee je in Twente onder of rond het drempelbedrag komt en in de Kop van Overijssel ver daar boven. Weinig hybride oplossingen Door de respondenten is niet of nauwelijks gesproken over hybride oplossingen d.w.z. een combinatie van glasvezel met straalverbindingen, bijvoorbeeld voor de lastig te bereiken gebieden. Dit is opvallend te meer de regeling hier wel in voorziet. Provincie zou meer sturend mogen zijn De rol van de provincie is nu vooral faciliterend, maar die zou meer sturend mogen zijn. Allerlei partijen zijn nu op hun eigen wijze het wiel aan het uitvinden. De provincie zou hier meer richting aan kunnen geven. Er is behoefte aan meer duidelijkheid, overigens zonder dat respondenten concreet kunnen maken welke duidelijkheid bedoeld wordt. Effecten De meeste respondenten vinden het nog te vroeg om iets over de effecten van de regeling te zeggen. Vaak wordt in de interviews genoemd dat glasvezel op de agenda is gezet door de provincie en het besef dat verglazen van het buitengebied toch kansrijk is. Ook het ontstaan van provinciedekkende initiatieven wordt genoemd. De regeling en deze initiatieven hebben de marktpartijen aan het denken gezet. Vervolgens is de markt in beweging gekomen en worden bewonersinitiatieven actief benaderd. Meest in het oog springend voorbeeld is COGAS Kabel Infra die (mede) door de regeling is gaan ‘rekenen’ aan het verglazen van het buitengebied in haar verzorgingsgebied en lijkt nu een businesscase haalbaar zonder gebruik te maken van de regelingen van de provincie. De regeling heeft verder als effect gehad dat het kennisniveau over breedband bij overheden en burgerinitiatieven in Overijssel flink is toegenomen. De ondergrens van 2.000 aansluitingen heeft de samenwerking bevorderd en al te grote versnippering voorkomen. Ondanks de positieve effecten zijn er ook negatieve effecten. Zo ontstaan er verschillen tussen gebieden in aanpak, snelheid en prijs. Dit is lastig uit te leggen aan inwoners en maakt vraagbundeling lastig. Verder geeft de regeling geen prikkel voor laagste maatschappelijke kosten (door drempelbedrag) en innovatie (door schaalgrootte). Beleidsopties Aan respondenten is gevraagd wat te doen met de huidige regelingen. Los van welke beleidsoptie dan ook, geven respondenten mee zuinig te zijn op wat er nu al is bereikt en maximaal recht te doen aan de (grote) inspanningen van de lopende initiatieven. Borg dat lopende initiatieven geen vertraging oplopen. Neem zo snel mogelijk blokkades van bewonersinitiatieven weg zodat ze tot een succes kunnen komen en de markt nog meer in beweging komt. Draagvlak voor garantstelling provincie Allereerst konden respondenten reageren op drie beleidsopties, te weten: 1. Financieringsmodel (garantstelling door provincie). 2. Volledig aan de markt overlaten. 3. Provinciaal netwerkbedrijf (Gelders model).
10
Dat de provincie de garantstelling overneemt van de gemeenten (optie 1) wordt breed ondersteund door alle respondenten. Voordelen van deze optie zijn dat er geen verschillen meer zijn per gemeente wat betreft voorwaarden en mogelijkheden, er geen vertragingen optreden door gemeentelijke besluitvorming, de provincie en gemeenten zo de ‘juiste rol’ aannemen, er één bank en één garantsteller is, het meer financiële zekerheid geeft en initiatiefnemers lagere rente kunnen krijgen omdat één partij garant staat. Nadelen zijn dat gemeenten zich mogelijk minder verbonden gaan voelen en de onbekendheid met een dergelijke garantstelling (risico’s). Het volledig aan de markt overlaten (optie 2) wordt door niemand als optie gezien op dit moment. Dit is wel de goedkoopste optie maar voor nu nog veel te vroeg. De markt zal het nog niet oppakken vanwege de onrendabele top. Bovendien, 100% dekking wordt dan niet bereikt. Geen haalbare optie op dit moment. Over een Gelders model in Overijssel (optie 3) zijn de nodige twijfels. Voordeel van zo’n aanpak is een grotere voorspelbaarheid, schaalvoordeel, uniformiteit tussen Gelderland en Overijssel en mogelijk rendement op lange termijn (analoog aan Essent-verkoop). Toch worden meer nadelen gezien door respondenten. Het maandbedrag is hoog en mogelijk de uiteindelijke kosten ook, kost initieel ook veel geld, gemeenten zijn deelnemer met kans op vertragingen, rolvervaging: overheid moet geen netwerkbedrijf opzetten, partijen leunen achterover omdat de overheid het wel doet en tot slot is er onzekerheid over het resultaat van het Gelders model omdat er nog weinig ervaringen zijn. In de beeldvorming is het Gelders model dus wat diffuus. Andere beleidsopties Als provincie garant staan voor leningen in plaats van afzonderlijke gemeenten is dus een beleidsoptie met veel draagvlak. Ander opties die door respondenten worden genoemd zijn de volgende: Drempelbedrag en 60% vraagbundeling aanpassen. Door dalende aanlegkosten is het drempelbedrag van 2.500 euro mogelijk aan de lage kant. Ook de 60% vraagbundeling is aan de hoge kant. Zorg voor prikkel voor laagste maatschappelijke kosten. Leges en degeneratiekosten niet in rekening brengen. Het is positief voor de businesscase als gemeenten geen kosten voor leges en degeneratie doorberekenen. Mogelijk kan de provincie dit met gemeenten afspreken als wisselgeld voor provinciale garantstelling. Betrek hierbij ook een mogelijke onkostenregeling door gemeenten voor de vrijwillige inzet van bewonersinitiatieven. Een netwerkbeheerorganisatie voor alle witte gebieden. Witte gebieden aanbesteden en als provincie bijpassen. Meer ruimte voor hybride oplossingen (combinatie glasvezel en straalverbindingen). Provincie investeert zelf in infrastructuur en exploiteert laag 1. Andere investeerders zoeken voor laag 1. Koppel de aanleg van glasvezel aan andere infrastructuurverbindingen (riolering bijvoorbeeld) Lening door de provincie als kredietverstrekker.
11
6
Uitkomsten breedbandregeling bedrijventerreinen
Feiten Op 1 april 2015 is nog geen enkele vooraanvraag ingediend voor de regeling bedrijventerreinen en is het dus ook nog niet tot projecten gekomen die in aanmerking komen voor de subsidie. Wel zijn er in Overijssel zo’n 15 bedrijventerreinen waar ondernemers en/of gemeenten stappen willen zetten. Door Glasvezel Oost Nederland (lees: Oost NV) is begin 2015 een inventarisatie op bedrijventerreinen in Overijssel afgerond naar de behoefte aan een hoogwaardige breedbandinfrastructuur. Met de inventarisatie is een van de doelstellingen van de regeling gerealiseerd. Resultaten inventarisatie Uit de inventarisatie op de ruim 290 bedrijventerreinen in Overijssel blijkt dat op 135 bedrijventerreinen in Overijssel (46%) al geheel of gedeeltelijk breedbandinfrastructuur ligt. Het gaat daarbij om 85 procent van alle bedrijven op bedrijventerreinen en veelal de (middel)grote bedrijventerreinen met gemiddeld 70 bedrijven per terrein. Wat overblijft aan witte bedrijventerreinen zijn 156 kleinere bedrijventerreinen met gemiddeld zo’n 10 bedrijven per terrein. De verwachting is dat een deel hiervan met woningen meegaat dus blijven er zo’n 100 kleine witte terreinen in Overijssel over. Op een vijfde van deze bedrijventerreinen zijn initiatieven om te verglazen. Breedband op bedrijventerreinen: naar bedrijfsgrootte
Breedband op bedrijventerreinen: terreinen en bedrijven 100 26 Aandeel in totaal (%)
80
60
40
20
7 4 5 3
20
geen netwerk
81
10
met woningen mee
8
met woningen mee initiatieven ondernemers vroegrealisatie (deels) verglaasd
7 2
geen netwerk
geen netwerk
initiatieven ondernemers
28
vroegrealisatie
54
(deels) verglaasd
44
70
0 0 terreinen
bedrijven
20
40
60
80
100
aantal bedrijven per terrein
Ervaringen Het aantal respondenten dat gesproken is in het kader van de regeling bedrijventerreinen is beperkt. Het gaat vooral om de mening van medewerkers van provincie Overijssel, een marktpartij en van Glasvezel Oost Nederland (GON) die het meest zicht heeft op de werking van de regeling. Kennis van ondernemersverenigingen kan groter Veel ondernemersverenigingen weten niet waar naartoe te gaan met vragen over glasvezel. Ze weten soms niet of ze glasvezel hebben of niet. Weinig witte bedrijventerreinen plus te klein voor businesscase Er zijn relatief weinig witte bedrijventerreinen, daar waar de regeling zich juist richt op deze witte terreinen. De veelal kleinere witte bedrijventerreinen zijn te klein om tot een sluitende businesscase te komen en aan de subsidievoorwaarden (minimale investering van 50.000 euro) te kunnen voldoen. Knelpunt is vaak de aanleg van een kostbare backbone waarvan de kosten door een paar ondernemers moeten worden gedeeld.
12
Regeling niet effectief voor aanleg lokale netwerken De term ‘wit gebied’ werkt dan ook niet voor het gebruik van de regeling. Door het harde criterium vallen veel gebieden af. Het verbinden van kleine witte bedrijventerreinen blijkt niet te werken omdat de verbindingen te duur zijn door de grote afstanden. De regeling werkt eveneens niet voor het overgrote deel (middel)grote grijze bedrijventerreinen: bij marktconsultatie (wit-gebiedtoets) zullen marktpartijen aangeven dat het grijs of zwart gebied is en vervalt de regeling. Als ondernemers dan een eigen lokaal netwerk op willen zetten dan zullen ze dat op eigen kracht moeten doen zonder provinciale bijdrage vanuit de huidige regeling. Het geld kan dus bijna niet naar de eigen netwerken van ondernemers. Marktpartijen kunnen dankbaar gebruik maken van het voorwerk van vraagbundeling door ondernemersverenigingen. Wat is beter: lokaal eigen netwerk of marktnetwerk? Er is verschil in opvatting over wat op langere termijn goed is voor ondernemers op bedrijventerreinen: een lokaal eigen netwerk door ondernemers of een netwerk door een marktpartij. Met een lokaal eigen netwerk zouden kosten meer beheersbaar zijn en op langere termijn meer mogelijkheden bieden voor collectieve diensten (w.o. cameratoezicht, energie, smart grids). Lokale netwerken zouden ook voor versnippering kunnen zorgen. Een netwerk door een marktpartij zou ondernemers enerzijds meer afhankelijk maken en duurder zijn en anderzijds de voordelen geven van ontwikkelingen in de markt (w.o. prijsdaling). Geen dringende noodzaak glasvezel op witte bedrijventerreinen Er lijkt weinig dringende noodzaak voor glasvezel op de kleine witte bedrijventerreinen. De vraag kan ook gesteld worden of in elk klein bedrijventerrein geïnvesteerd moet worden. Bovendien: hoe toekomstvast zijn dergelijke bedrijventerreinen? 13
Complexe regeling Gemeenten en ondernemers vinden de regeling lastig en complex en er is angst om voor ‘het hekje’ te komen d.w.z. een juridische procedure door een marktpartij. De juridische ondersteuning aan GON door de provincie wordt gewaardeerd. De eis van 20% vraagbundeling lijkt passend. Weinig verbinding met bewonersinitiatieven Er is in de praktijk nagenoeg geen verbinding tussen ondernemersverenigingen op bedrijventerreinen/GON en initiatiefnemers in de buitengebieden. Aanpak Gelderland: de minimis regeling De provincie Gelderland werkt niet met het criterium “wit gebied”, maar hanteert de de minimisregeling. Gelderland verstrekt wel een voorbereidingssubsidie van 25.000 euro voor vraagbundeling en communicatie, maar daar wordt weinig gebruik van gemaakt (bottleneck is niet de voorbereidingskosten, maar de onzekerheid of aanleg via marktconsultatie en procedures wel haalbaar is. Positieve ervaringen met vroegrealisaties Los van de huidige regeling is de vroegrealisatie Hengevelde erg waardevol gebleken. Mede dankzij subsidie van gemeente en provincie, een spaarzame en actieve ondernemersvereniging en lokale ICT-ondernemers is een breedbandnetwerk gerealiseerd met een marktpartij en is waardevolle ervaring opgedaan met lokale vraagbundeling. Met de huidige subsidieregeling was dit niet mogelijk geweest omdat het bedrijventerrein geen ‘wit gebied’ was. Hetzelfde geldt voor de vroegrealisatie Haaksbergen. Effecten Belangrijkste effect van de regeling is dat het nauwelijks effect heeft op de aanleg van lokale eigen netwerken op bedrijventerreinen in Overijssel. Wel is het zo dat door de regeling glasvezel op bedrijventerreinen op de agenda is gekomen in Overijssel. Het feit dat de provincie dit een belangrijk thema vindt, maakt dat er beweging is in de markt. Een ander effect is dat Glasvezel Oost Nederland (GON) met ondernemersverenigingen om de tafel is gegaan over glasvezel. GON ondersteunt vanuit Oost NV en andere speciallisten de ondernemersverenigingen bij de aanleg van glasvezel. Ondersteuning zit vooral in bewustwording, voorlichting en het georganiseerd krijgen van het project. De regeling heeft dan ook de bewustwording vergroot van ondernemers, marktpartijen en gemeenten. Het kennisniveau van ondernemers is vergroot en marktpartijen zijn gaan rekenen. Beleidsopties Aan respondenten is gevraagd wat te doen met de huidige regelingen. De volgende opties worden meegegeven:
Blijf aandacht houden voor glasvezel op bedrijventerreinen waarbij de inzet van menskracht (bewustwording, advies) mogelijk nog belangrijker is dan geld. De reservering van 6 miljoen euro (4,5 miljoen leningen en 1,5 miljoen subsidie) kan worden teruggebracht gegeven de gebleken beperkte omvang van het witte gebied. Een beperkte reservering voor bedrijventerreinen (bijvoorbeeld 2 miljoen) zou kunnen worden ingezet voor backbone-investeringen en nieuwe collectieve diensten (smart grids bijvoorbeeld) als voorbeeld voor anderen. Laat kleine witte bedrijventerreinen meeliften op de initiatieven in het buitengebied door bijvoorbeeld backbone aan te leggen langs bedrijventerreinen. Verruim de huidige regeling of laat het criterium ‘wit gebied’ los. Overweeg een aparte bekostiging van de backbone los van het aantal bedrijven of een ‘de minimis’-regeling zoals in Gelderland. Voor een ‘de minimis’regeling is volgens respondenten weinig draagvlak binnen de provincie Overijssel. Stop met de regeling. Maak los van wit of grijs gebied een subsidieregeling voor individuele bedrijven vergelijkbaar met subsidies op zonnepanelen en laat het vervolgens aan de markt over. Laat de realisatie van glasvezel op bedrijventerreinen over aan de markt. Bedrijventerreinen zorgen op eigen kracht samen met de markt aansluiting op bestaande infrastructuur. Combineer verglazen met andere projectgelden, bijvoorbeeld met revitalisering of rioleringsverbeteringen en betaal het uit andere potjes.
14
7
Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk volgen de centrale conclusies uit de lichte evaluatie gevolgd door een aantal aanbevelingen. Conclusies Algemeen De ontwikkelingen in breedbandland gaan snel. Belangrijkste ontwikkelingen zijn dat geld lenen veel goedkoper is geworden, dat de aanlegkosten omlaag zijn gegaan, dat de financiële situatie van gemeenten minder rooskleurig is en dat marktpartijen in beweging zijn gekomen. Het openstellen van de breedbandregelingen in Overijssel heeft ertoe geleid dat zowel burgers als marktpartijen in beweging zijn gekomen en het kennisniveau is toegenomen. Breedband in de buitengebieden van Overijssel leek tot nog toe niet haalbaar, maar iedereen beseft nu dat het met de provinciale steun en regeling binnen handbereik ligt en mogelijk is. Initiatiefnemers, marktpartijen en gemeenten zijn erg tevreden over de samenwerking met de provincie en de ondersteuning op het gebied van de breedbandproblematiek in de buitengebieden en op bedrijventerreinen. Regeling buitengebied De voorbereidingssubsidie is ruimhartig en coulant, maar lang niet altijd optimaal. De regeling buitengebieden heeft binnen 9 maanden geleid tot vergevorderde initiatieven die goed zijn voor 75% van de 40.000 aansluitingen in de buitengebieden. Er is een aantal belemmerende factoren voor de realisatie van glasvezel in de buitengebieden. De regeling is te complex. De drempel van € 2.500 is geen prikkel voor kostenoptimalisatie. Vraagbundeling cruciaal om businesscase sluitend te krijgen, maar lastig en belangrijk hoe je dit organiseert. Nu niet voorzien in regeling. Eigen bijdrage inwoners moet omlaag. Een schaalgrootte van minimaal 2.000 is positief, maar om interessant voor de markt te zijn is een grotere schaalgrootte vereist. De marktrente (BNG) is lager dan de rente voor de zachte lening uit het Breedbandfonds. De financiële positie van een aantal gemeenten is niet rooskleurig: moeite met garantstelling en cofinanciering. Bovendien verschillende voorwaarden door gemeenten. Sommige gemeenten hanteren hoge kosten voor leges en degeneratiekosten wat niet meewerkt aan een sluitende businesscase Verschillen tussen gebieden zorgt voor ongelijkheid en draagt niet bij aan vraagbundeling. Breedbandproblematiek is complex voor burgers; ze missen de kennis, kennen de markt niet en willen in geen geval eigenaar en beheerder worden van een netwerk worden. Coöperatieve model moet zich nog bewijzen. Er is behoefte aan een kenniscentrum en een netwerkbeheerorganisatie in Overijssel. De ervaringen met de DCBO zijn daarbij leerzaam. Regeling bedrijventerreinen De regeling bedrijventerreinen werkt niet zoals beoogd. De regeling is alleen geschikt om een eigen netwerk aan te leggen in zuiver wit gebied. Juist dit witte gebied is kleiner dan bij aanvang van de regeling werd verwacht. Door de kleine omvang van deze witte bedrijventerreinen en de aanleg van een kostbare backbone komen deze ondernemers veelal niet tot een sluitende businesscase. Bovendien lijkt er op deze terreinen ook geen dringende noodzaak te zijn voor snel internet. Voor het resterende overgrote deel grijze (middel)grote bedrijventerreinen zal door de verplichte markttoets blijken dat het geen wit gebied is en de regeling niet van toepassing is.
15
Aanbevelingen Belangrijkste aanbeveling voor de regeling buitengebied is zuinig te zijn op wat er nu al is bereikt en maximaal recht te doen aan de (grote) inspanningen van de lopende initiatieven. Borg dat lopende initiatieven geen vertraging oplopen. Neem zo snel mogelijk blokkades van bewonersinitiatieven weg zodat ze tot een succes kunnen komen en de markt nog meer in beweging komt. Voor de regeling bedrijventerreinen is stoppen en een andere regeling maken de belangrijkste aanbeveling. Regeling buitengebied Laat bewonersinitiatieven de vraagbundeling doen en ondersteun dit vanuit de provincie maximaal met zowel kennis als middelen. Laat marktpartijen de aanleg van glasvezel doen en het beheer en de levering van diensten. Stuur en pak de regie als provincie en neem de garantstelling over van gemeenten met de eis dat zij meewerken aan breedband zonder leges- en degeneratiekosten in rekening te brengen. Mogelijk kunnen gemeenten ook iets met een onkostenvergoeding voor de vrijwilligers. Verlaag de rente van de zachte lening naar een percentage vergelijkbaar met de BNG Een neutraal kennisinstituut oprichten en financieren waarin spelers uit de markt plaatsnemen. Pas de huidige regeling aan op de volgende punten: lager drempelbedrag, lager vraagbundelingspercentage dan 60% en ga voor meer schaalgrootte. Bundel alle lopende initiatieven buiten het COGAS-gebied, ondersteun maximaal om de businesscases en andere aspecten sluitend te krijgen en op te lossen en laat de marktpartijen een bod doen en probeer de gebieden waar nog weinig initiatieven hierin snel mee te krijgen. Overweeg het uitgangspunt gelijke aansluitkosten voor alle burgers in het buitengebied in Overijssel en werk hier naar toe met subsidies en/of leningen. De prijs die COGAS neerlegt kan daarbij maatgevend zijn. Dit kan alleen met de genoemde bundeling van initiatieven. Zet een heldere lijn uit voor de komende 10 jaar, communiceer hierover: marktpartijen en initiatiefnemers weten dan precies waar ze aan toe zijn voor de komende jaren (partijen gaan niet meer afwachten). Betrek partijen bij de aanpassing van de regeling en blijf helder communiceren. Regeling Bedrijventerreinen Maak een andere regeling en overweeg het criterium ‘wit bedrijventerrein’ los te laten. Verlaag de reservering van 6 miljoen euro en stel dit beschikbaar aan de regeling buitengebied. Leg verbinding met de initiatieven buitengebieden en ga na of hierbij kan worden aangehaakt; voor kleinere bedrijventerreinen lijkt dit de enige mogelijkheid om te komen tot glasvezelaanleg. Overweeg aparte regeling voor dure backbone onafhankelijk van aantal aansluitingen. Blijf investeren in bewustwording en ondersteuning van ondernemersverenigingen. Laat het streven naar lokale eigen netwerken los of, als dit wel belangrijk wordt gevonden maak dan een andere regeling. Deze evaluatie heeft als doel aangrijpingspunten te geven voor beleidsaanpassingen. Zij geeft dus niet een pasklaar antwoord op hoe verder. Wij adviseren om op basis van deze evaluatie gezamenlijk met betrokkenen een volgende stap scherp te krijgen.
16
Bijlage 1: Overzicht geïnterviewde mensen De volgende mensen zijn geïnterviewd:
Dhr. Alexander ter Kuile (GlasHelder) Dhr. Herman Klein Kromhof (GlasHelder) Dhr. Paul van Deursen (GlasHelder) Dhr. Ben Nijboer (SallandGlas) Dhr. Timo Veen (Buitengebied Dalfsen) Dhr. Roel ter Horst (TwenteGlas) Dhr. Henk Kloosterman (Kop van Overijssel) Mevr. Liane van der Veen (Glasvezel Oost Nederland) Dhr. Piet Grootenboer (Cogas Kabel Infra) Dhr. Stein Smeets (Ziggo) Dhr. Janroel Salomons (Reggefiber) Mevr. Lissette van der Hoeven (provincie Overijssel, team Subsidies) Mevr. Patricia Leefmans (provncie Overijssel, team Juridische Zaken) Dhr. Cees Timmer (provincie Overijssel, HFO) Dhr. Gábor Oolthuis (provincie Overijssel, programmaleider)
17
Bijlage 2: Vragenlijst interviews Algemeen 1. Wat is je betrokkenheid bij de breedbandregelingen van provincie Overijssel? 2. Hoe lang ben je al met breedband bezig? Heb je thuis al glasvezel? 3. Met welke regelingen uit het Breedbandfonds heb je te maken gehad? <subsidieregeling voorbereidingskosten burgerinitiatieven, buitengebied of bedrijventerrein>
4. Heb je er daadwerkelijk gebruik van gemaakt? 5. Alleen provinciale medewerkers: Hoe werken de regelingen in 10 minuten? Wat is je beeld van het gebruik van de regelingen? Ervaringen met de regelingen 6. Welke effecten (bedoeld en onbedoeld) hebben de breedbandregelingen volgens jou gehad? 7. Wat zijn jouw ervaringen met de breedbandregelingen? Wat gaat goed? Wat kan beter? <procedure: aanvraagformulieren, kaartenviewer, begrenzings initiatiefgebied via buurtcodes> 8. Een belangrijk beleidsuitgangspunt is het aanleggen van breedbandnetwerken op coöperatieve basis (van bewoners en marktpartijen). Hoe werkt dat uit? 9. Welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden die de werking van de breedbandregelingen beïnvloeden 10. Welke ontwikkelingen verwacht je in de toekomst? 11. Wat betekenen deze ontwikkelingen voor de uitvoering van de breedbandregelingen? Wat moet zo blijven? Wat moet veranderen? Beleidsaanpassingen breedbandbeleid 12. Provincie Overijssel overweegt voor de breedband in het buitengebied op een aantal onderdelen het Breedbandbeleid aan te passen. Graag horen we van je wat je van deze opties vindt. Toelichting Beleidsopties 1. Financieringsmodel: De provincie vervangt de huidige subsidieregeling door een regeling waarbij de provincie garant staat voor een banklening aan een breedbandinitiatief. De banklening dekt de volledige aanlegkosten. 2. Aanleg overlaten aan de markt: Aanleg door de markt is ieders voorkeursoptie. De markt beweegt en het is zeker niet uitgesloten dat ze, in aanvulling opnavolging van Cogas, een deel van de aanleg voor haar rekening neemt. Voor bedrijventerreinen zijn een aantal marktpartijen actief die mogelijk zonder overheidssubsidie netwerken kunnen realiseren. Maar: doet de markt ook de moeilijke gebieden? 3. Gelders model: De provincie Gelderland richt, samen met tien gemeenten, een glasvezelbedrijf op voor de Achterhoek. De provincie Overijssel zou deze route ook kunnen volgen en zelf, in samenwerking met gemeenten, het netwerk aanleggen en beheren. Bewoners betalen €500 ineens en de rest via een ophoging van het maandtarief voor triple play (tv, internet, telefoon).
13. Zie je zelf nog andere opties? Welke optie heeft je voorkeur? 14. Wat denk je van de mogelijkheid dat de provincie de huidige subsidieregeling voor voorbereidingskosten van breedbandinitiatieven vervangt door rechtstreekse financiering van een expertisecentrum? Slotvraag 15. Stel je mag na de provinciale statenverkiezingen de nieuwe staten adviseren over de uitrol van breedband in Overijssel. Je krijgt het woord in de Statenzaal: wat zou je hen willen meegeven?
18
